Bases insuficientes para una auténtica discusión pública sobre energía en España

Bases insuficientes para una

auténtica discusión pública
sobre energía en España
Victor Pérez
Catedrático de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid
Juan Carlos Rodríguez
Profesor de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid

Hoy, más que nunca, necesitamos una
política energética razonable en España,
aunque no está claro que la discusión
pública sobre energía la facilite. Falta, pro-
bablemente, la masa crítica de ciudadanos
con suficiente conocimiento de los temas
energéticos y distancia respecto de los
actores interesados. Y es dudoso que las
generaciones que se van incorporando al
debate público mejoren esos conocimien-
tos y esa distancia.
Con los precios del crudo por las nubes
vuelve a resonar el argumento de que
estamos a punto de alcanzar la cima de la
producción petrolífera y, por tanto, afron-
tamos tiempos en los que tendremos que
confiar cada vez menos en el oro negro.
Sea o no así, el gran crecimiento económi-
co de China, y, pronto, de India, redun-
dará en una creciente escasez del petró-
leo, especialmente si el cártel de la OPEP
sigue, no sin dificultades, ejerciendo un
considerable poder de mercado (Stern,
2006). Por no hablar de los riesgos de la
inestabilidad política en Oriente Próximo (o
en países como Venezuela). Ni del conven-
cimiento de muchos acerca de la necesi-
dad de limitar las emisiones de gases de
efecto invernadero por sus posibles efec-
tos en el clima. De nuevo, sea cierto o no
ese convencimiento, nuestros compromi-
sos internacionales implicarán, de un
modo u otro, más costes a corto y medio
plazo, así como una recomposición de
nuestra "cartera" energética. La revitaliza-
ción de la discusión sobre energía nuclear
no es más que el penúltimo ejemplo de la
urgencia y la trascendencia que tiene para
los países de capitalismo avanzado el
repensar sus políticas energéticas1.
Los retos para España
Los retos energéticos son especialmente
serios y urgentes para España. Nuestra efi-
ciencia energética (en torno a los 230 kg
equivalentes de petróleo por mil euros de
PIB, en euros de 1995) se encuentra en los
puestos de cola de la Europa de los 15
(que tiene una media de 191) (Eurostat, s.
f. [a]). Además ha empeorado en los últi-
mos treinta años, sobre todo desde
mediados de los noventa (Ministerio de
Industria, 2005: 169). Asimismo, nuestra
dependencia energética del exterior es de
las más altas de la Unión Europea de los
15: las importaciones netas representaban
en 2003 el 80% de la energía primaria
consumida en España, mientras que la
media de la UE15 se situaba en el 53%2.
Además, esa dependencia casi no ha deja-
do de aumentar desde el último mínimo
(63%), de 1986 (Ministerio de Industria,
2005: 174).
Por el lado de la evolución de las emisio-
nes contaminantes, el panorama es algo
más halagüeño, pero no mucho. Es cierto
que se van reduciendo las emisiones de
óxidos del azufre, de monóxido de carbo-
no y de compuestos orgánicos volátiles,
pero no las de NH3 ni las de óxidos de
nitrógeno (Klein et al., 2005: 11). La
reducción en las emisiones de SO2, sin
embargo, no destaca en el marco de la
UE15: si en 2002, España emitía el 71%
de lo que emitía en 1990, la media de la
UE15 era del 35% (European Environment
Agency, s. f. [a]). En cuanto a los "gases
de efecto invernadero", en España están
aumentando las emisiones de CO2, muy
por encima de nuestros compromisos

1
Claro que mientras en Europa o en Estados Unidos comienza dubitativamente esta discusión, y, si acaso, Finlandia
parece decidida a construir un nuevo reactor, en China caminan ya varios pasos por delante, con un decidido programa
de construcción de centrales nucleares (Schafer, 2006).
2
Nuestros cálculos con datos de Eurostat (s. f. [b] y s. f. [c]).

66 Cuadernos de Energía

según el Protocolo de Kioto. Éstos implica-
ban limitar las emisiones entre 2008 y
2012 a un 15% más que las de 1990,
pero en 2002 ya las superaban en un
35%. En este año, España era el segundo
país de la UE15 por aumento porcentual
de esas emisiones, y el primero según el
aumento de las emisiones de metano
(European Environment Agency, s. f. [b]).
La necesidad de una auténtica
discusión pública sobre energía
En España es, pues, más urgente aún
dotarnos de una política energética razo-
nable, que contribuya a asegurar un apro-
visionamiento de energía que permita
bien mantener o ir mejorando nuestro
nivel de vida actual, bien evitar disrupcio-
nes graves en él o bien ajustes lo menos
onerosos posibles si hay que efectuar cam-
bios de calado, porque la presión de unos
recursos naturales limitados así lo aconse-
je. Para ello, convendrá hacer un uso
mucho mayor de los mercados energéti-
cos, experimentar con modos de vida más
eficientes y/o menos contaminantes y
estar muy al tanto de las crisis que pueden
poner en grave peligro el suministro de
energía. En cualquier caso, en una demo-
cracia liberal como la nuestra es básica la
presencia de una discusión pública autén-
tica (Pérez-Díaz, 1997) y, por ello, de un
número suficiente de ciudadanos críticos y
bien informados.
Si nos planteamos confiar en los mercados
energéticos, hemos de discutir y decidir
sobre el alcance de dicha confianza, sobre
cómo crearlos donde no los hay, sobre su
adecuada regulación, sobre qué aspectos
(si es el caso) dejamos fuera de la acción
del mercado, etc. No son temas sencillos,
pero se puede conversar razonablemente
sobre ellos, siempre y cuando el público, o
un núcleo duro de éste, entienda mínima-
mente cómo funcionan los mercados,
cómo producen energía las empresas del
sector, qué porcentaje de esa energía se
adquiere fuera, cuánta se produce con
qué fuentes, cosas así.
Bases insuficientes para una auténtica discusión pública sobre energía en España
Algo similar se puede decir de los ensayos
con nuevos estilos de vida y de la persua-
sión que intentan sus partidarios. En esto,
hay que conocer los costes de producir
energía con distintas fuentes, el impacto
medioambiental de cada una de ellas, los
costes de oportunidad de optar por unas
y no por otras, los costes de las regulacio-
nes, y así. Obviamente, no hace falta que
los ciudadanos sean expertos en esos
temas, pero sí que tengan la suficiente
información y conocimiento como para
mantener una distancia crítica de las pos-
turas de los actores interesados y juzgarlas
más allá de los intereses y las posiciones
políticas de éstos. Estos ciudadanos
demandarán, a su vez, una mayor trans-
parencia de esos actores.
También necesitamos una discusión públi-
ca auténtica sobre las opciones de política
energética compatibles con amenazas
graves a nuestra integridad territorial y,
especialmente, a nuestro modo de vida.
En particular, necesitamos un número
suficiente de ciudadanos que sepan pon-
derar el peso de factores económicos,
geoestratégicos o religiosos, entre otros,
en decisiones de tanta envergadura. No
como expertos, pero sí con el mínimo
conocimiento de causa propio de un ciu-
dadano concernido.
Los bajos niveles de conocimien-
to (y concernimiento) en España
Nos tememos, sin embargo, que en
España no contamos en la suficiente
medida con ese tipo de ciudadanos y ese
tipo de discusión pública. Al menos, care-
cemos de ellos en menor medida que
otros países de nuestro entorno, y las
perspectivas que ofrecen las generaciones
venideras no son especialmente
halagüeñas.
Sobre lo primero, basten un par de boto-
nes de muestra, procedentes de sendos
Eurobarómetros recientes sobre el tema
que nos ocupa. En el Eurobarómetro
especial nº 227 (European Commission,
2005), dedicado a los residuos nucleares,
España se situaba en el antepenúltimo
lugar de los 25 países de la UE ordenados
según el nivel de acierto en una batería
de preguntas sobre cómo se dispone de
los residuos nucleares. Nada muy impor-
tante si no fuera porque a medida que
aumenta el conocimiento en ese tema,
aumentan, a su vez, las actitudes favora-
bles a la energía nuclear. El segundo
botón procede del Eurobarómetro espe-
cial nº 247 (European Commission, 2006),
dedicado a las actitudes de los europeos
sobre la energía. Con esta encuesta, no
sólo nos situábamos entre los países que
menos concernimiento muestran por las
cuestiones energéticas en sus comporta-
mientos cotidianos, sino que éramos de
los que más falta de opinión revelaban en
las preguntas sobre políticas públicas. En
una sobre cómo afrontar la dependencia
energética del exterior, la ausencia de res-
puesta entre los españoles llegaba al
18%: el segundo puesto por la cola, a
distancia de la media del 8%. En otra
sobre las medidas para ayudar a los ciuda-
danos a reducir su consumo de energía,
no tenía opinión un 23%: el primero por
la cola, también muy lejos de la media,
del 11%). Y en una más sobre sus predis-
posiciones ante retos como los del alza de
precios o el de los compromisos interna-
cionales sobre el CO2, la falta de respues-
ta llegaba al 26%: de nuevo, el primero
por la cola, lejos de una media del 10%.
Los insuficientes conocimientos
de nuestros jóvenes
Por lo que se refiere a las generaciones
venideras, el año pasado publicamos un
libro con los resultados de una encuesta
sobre esos temas a una muestra represen-
tativa de los españoles de 16 a 35 años
(Pérez-Díaz y Rodríguez, 2005), que ofre-
ce un retrato sombrío de su nivel de cono-
cimientos de esos jóvenes, similar, por
otra parte, al de sus mayores en las cues-
tiones en que pudimos compararlos. Sig-
nificativamente, tampoco varió mucho el
Cuadernos de Energía 67
Bases insuficientes para una auténtica discusión pública sobre energía en España
desconocimiento según el nivel de estu-
dios del entrevistado. Dicha encuesta
reveló desconocimientos profundos y acti-
tudes poco afines con una situación de
relativa urgencia como la actual, lo cual se
observa en los tres ámbitos considerados
más arriba: el de el de los mercados, el del
cambio en los estilos de vida y el de la
posibilidad de crisis graves.
Primero, los jóvenes españoles saben poco
del origen de la energía que consumen,
de los fines en que se emplea, y, sobre
todo, de los costes de cada fuente. Pre-
guntados por las fuentes de la energía pri-
maria consumida en España, infraestiman
mucho el carbón, como si fuera una
energía propia de un pasado remoto.
Sobreestiman, en consonancia con una
percepción sesgada por la novedad, las
energías renovables (descontando la
hidráulica), cuyo peso real apenas alcanza
al del carbón. Yerran también al estimar a
qué fines principales se dedica, no ya la
energía en el conjunto de España (sobre-
estimando el peso de la industria, tradicio-
nal "villano" en las encuestas sobre medio
ambiente), sino la electricidad en sus
hogares: no ven que el principal consumo
energético es el de la calefacción, sino que
creen que es el de la iluminación y los
electrodomésticos.
Sobre todo, fallan al comparar los costes
de producir electricidad a partir de distin-
tas fuentes, lo cual revela, a su vez, gran-
des desconocimientos acerca de los proce-
sos de producción de energía eléctrica.
Una mayoría cree que son precisamente
las fuentes más caras, la energía solar
(32%) o la eólica (27%), las que tienen
menos costes de producción, y son muy
pocos los que mencionan fuentes que sí
estarían entre las más baratas, como el
gas natural (7%), el fuel-oil (5%), el
carbón (7%) o la energía nuclear (5%). El
error medio no es minúsculo: con datos
del año 2000, un Kwh producido con
energía solar fotovoltaica costaba catorce
veces más que uno producido en una cen-
3
Para ser justos, hay que admitir que esos costes cambian con el tiempo. Así, hoy día, aunque las fuentes eólica y solar
sigan siendo las más caras, la distancia, por ejemplo, con el gas natural es menor, sobre todo por el alza en los precios
de este último.
68 Cuadernos de Energía
tral de ciclo combinado (Commission of
the European Communities, 2000)3. Muy
probablemente, la mayoría ni siquiera
sabe que una parte nada desdeñable de la
presencia actual de energías como la solar
o la eólica se debe a las subvenciones
públicas de las que disfrutan. Claro que la
inmensa mayoría tampoco tiene idea de
cuántos impuestos gravan productos de
uso tan cotidiano como la gasolina o el
gasoil.
Segundo, los jóvenes españoles cuentan
con que son necesarios grandes cambios
en nuestro estilo de vida para resolver los
problemas medioambientales. Así lo creen
más de dos tercios, quizá porque una
amplia mayoría (tres quintos) piensa que el
crecimiento económico perjudica al medio
ambiente o porque mantienen una opi-
nión dividida acerca de la posible contri-
bución de los avances científicos al respec-
to. Obviamente, un cambio importante en
el modo de vida no tiene por qué implicar
optar por uno más costoso, pero, al
menos, habrá que afrontar costes extra en
una hipotética fase de transición (por
ejemplo, los que implicaría pasar de una
automoción basada en el petróleo a una
basada en el hidrógeno, o en el etanol). El
problema es que los jóvenes no parecen
muy dispuestos a aceptar un mínimo sacri-
ficio para facilitar ese tipo de transiciones.
Muchísimos, casi un 80%, son partidarios
de pagar más por la electricidad si ésta
procede de fuentes renovables, pero, de
ellos, la inmensa mayoría sólo está dis-
puesta a asumir incrementos de costes
inferiores a lo que ha aumentado el precio
de la gasolina en el último año. Lo cual es
un indicio no sólo de lo limitado de su
capacidad de experimentación, sino tam-
bién de lo difícil que les resulta evaluar
cuantitativamente la dimensión de los pro-
blemas.
De todos modos, conviene reconocer que
en esa débil disposición a pagar más por
las energías renovables no están solos.
Con una formulación de la pregunta algo
distinta, en el Eurobarómetro nº 247 se
comprueba que un 54% no estaría dis-
puesto a pagar más por la energía si ésta
procede de fuentes renovables, y entre los
que sí estaban dispuestos, más de dos ter-
cios apenas estaban dispuestos a aceptar
precios superiores en un 5% (European
Commission, 2006: 19).
Tercero, tampoco parecen los jóvenes
españoles muy ponderados en sus juicios
sobre la calidad de los problemas. Los que
afectan a la energía son muy diversos: los
hay relacionados con la seguridad del
suministro, con la calidad de éste, con la
evolución de los precios, con el impacto
medioambiental de la producción y los
usos de la energía, entre otros. Una ciuda-
danía concernida sería capaz de tener en
cuenta, en algún grado, esas múltiples
facetas. Los jóvenes españoles son bastan-
te unidireccionales, exagerando la faceta
medioambiental. Tres cuartas partes consi-
deran que lo más importante de una fuen-
te de energía es que no contamine y no
genere residuos (la continuidad en el
suministro apenas la menciona una déci-
ma parte). Dos tercios utilizarían el criterio
medioambiental para elegir suministrador
de electricidad. Asimismo, un tercio pre-
fiere el de la protección del medio
ambiente como objetivo principal de la
política española, proporción sólo supera-
da por la de los que creen que es más
importante el velar por la salud y la seguri-
dad públicas (así lo cree la mitad). El crite-
rio de la seguridad en el suministro apenas
lo menciona un 8%.
Es decir, no parece que pase por su imagi-
nación la posibilidad de crisis graves que
pongan en riesgo el suministro continuado
de bienes tan cotidianos como la electrici-
dad o la gasolina de los coches. Que al
apretar un interruptor se encienda la luz o
que al girar la llave de contacto funcione
el motor son cosas que van de suyo y no
requieren de una previsión especial.
 Bases insuficientes para una auténtica discusión pública sobre energía en España

Un par de razones para la
esperanza
Esta situación nos plantea un problema de
educación cívica. Deben resolverlo los
medios de comunicación, las empresas, los
profesionales, las asociaciones y los políti-
cos, procurando dar un tratamiento desa-
pasionado de los problemas, atenerse a
los hechos, dar mayor cabida a todo tipo
de argumentos razonables, yendo más allá
de los sentimientos superficiales y los pre-
juicios. Sin duda, debería aportar su con-
tribución a ello el propio sistema educati-
vo. Es curioso que en esta generación, la
más educada de la historia de España, las
diferencias en el nivel educativo entre
unos y otros jóvenes cuente muy poco y
apenas afecte a las diferencias en la cali-
dad de su información, de su juicio y de
sus actitudes sobre los temas de energía y
medio ambiente. Sin duda habrá que
comenzar por mejorar radicalmente la
calidad de esa educación.
Con todo, el estudio ofrece dos puntos de
apoyo para construir una discusión públi-
ca sobre energía auténtica, con la inter-
vención de los ciudadanos de a pie. Por
una parte, a pesar de su tendencia a
hacer suyos los estereotipos políticamente
correctos que circulan en el espacio públi-
co, se observa muy poca influencia de la
ideología política en las respuestas de los
entrevistados. Esto sugiere que el tema de
la energía y el medio ambiente no está
muy afectado por las pasiones partidistas,
como a veces se piensa, y que hay,
todavía, una oportunidad para tratarlo
como un problema de estado o, mejor
aún, de sociedad.
Por otra parte, a pesar de su tendencia a
simplificar, los encuestados eran recepti-
vos a argumentos que no suelen plantear-
se con suficiente claridad e insistencia en
la discusión pública, tal como el de la
dependencia energética. Un 82% consi-
deraba como un problema importante el
que una elevada proporción de la energía
consumida en España venga del extranje-
ro, ante lo cual una mayoría amplia de
aquéllos (tres quintos) creía que había que
desarrollar más fuentes de energía dentro
de España (no llegaban a un tercio los que
proponían reducir nuestro consumo de
energía). Que una mitad de esos jóvenes,
con el sentimiento antinuclear tan exten-
dido en España, considerase correcta la
apuesta francesa por la energía nuclear,
sugiere una cierta apertura a una discu-
sión más sofisticada y compleja que la
habitual. Q

Referencias bibliográficas

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Cuadernos de Energía 69
La creación del mercado energético europeo, una apuesta de futuro
La creación del mercado
energético europeo, una apuesta
de futuro
José Manuel Díaz Lema
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Valladolid
La implantación de un mercado único
energético constituye una aspiración
comunitaria, que tomó cuerpo primero en
las Directivas del Consejo 90/547 y 91/296
asociada al tránsito de electricidad y gas
por las grandes redes, y en la actualidad se
plasma en las Directivas 2003/54 y
2003/55 sobre "normas comunes para el
mercado interior de la electricidad y del
gas natural". El objetivo fundamental de
esta política comunitaria ha sido desde el
principio quebrantar la situaciones mono-
polistas que, bajo diversas formas jurídicas,
existían en la Unión. Ya se tratara de
monopolios nacionales surgidos a partir de
la II Guerra Mundial (Francia, Italia), o de
monopolios de carácter zonal o concesio-
nal (España, Alemania), las Directivas han
tratado de aplicar la misma receta liberali-
zadora a través de tres tipos de medidas
relacionadas entre sí: primera, la separa-
ción de las actividades a las empresas inte-
gradas verticalmente; segunda, la exigen-
cia del acceso no discriminatorio de
terceros a las redes; y tercera, la creación
de autoridades reguladoras para asegurar
la concurrencia empresarial.
Sin embargo, entre las intenciones de las
Directivas brevemente resumidas en el
párrafo anterior y la realidad de la evolu-
ción de los mercados energéticos europe-
os, media un abismo. De entrada, mala-
70 Cuadernos de Energía
mente se puede hablar de un mercado
único europeo cuando las interconexiones,
como reconoce el recientemente publicado
Libro Verde (marzo 2006), únicamente tie-
nen por objeto garantizar la seguridad del
suministro en situaciones puntuales, y no
están pensadas para el comercio regular e
intensivo interestatal. Pero además los
mercados energéticos en los últimos años
han discurrido por derroteros alejados de la
concurrencia empresarial y la separación de
actividades.
Fundamentalmente, las perspectivas sobre
la creación del mercado único energético
han servido para alentar los procesos de
concentración empresarial en el plano
interno (así las ocho grandes empresas
alemanas de suministro energético han
quedado reducidas a cuatro, que produ-
cen el 90% del electricidad y controlan el
100% del transporte; en España, dos
grandes grupos empresariales, Endesa e
Iberdrola, controlan el 80% del sector
eléctrico, después de sucesivas fusiones y
adquisiciones, etc.). Este proceso de fusio-
nes se ha acompañado también en una
segunda fase de compras limitadas en el
exterior; valga señalar la compra de la ita-
liana Edison por EdF o la más reciente de
la belga Elektrabel por el grupo francés
Suez, etc. Y se ha acelerado en los últimos
meses, sobre todo a partir de la intención
de la alemana Eon de comprar la españo-
la Endesa, así como de la intención del
grupo italiano Enel de comprar la francesa
Suez. En Gran Bretaña, por el contrario, el
proceso de fusiones y adquisiciones
empresariales y la entrada de capital
comunitario, ha alcanzado una madurez
que debiera mover a la reflexión: de los
seis grandes grupos energéticos, tres están
controlados por grupos extranjeros
(Powergen, por Eon; Enpower, por la ale-
mana RWE; y EdF Energy por la francesa
EdF).
Si constituye rasgo esencial de las Directi-
vas comunitarias el estimular la concurren-
cia por la vía de la separación de activida-
des, no deja de resultar llamativa la
creación de estos grupos empresariales
que suministrarán al mismo tiempo gas y
electricidad, y en cuyas estrategias la refe-
rida separación no parece tener lugar: se
trata de empresas de suministro integral
desde la producción hasta el suministro
final propiamente dicho. La conclusión es
que no existe un mercado único energéti-
co, regulado por las Directivas comunita-
rias, sino de una evolución en parte al
margen de las mismas, en parte en con-
tradicción con ellas, cuyo resultado al
momento presente es un proceso intensi-
vo de concentración empresarial. El mismo
Libro Verde concluye su análisis de los