Política de desarrollo agrícola: conceptos y principios 35

la construcción de las institucionales nacionales. Deben tener más confianza en

sí mismos, en el desarrollo de instituciones nacionales y poner menos fe en la
economía global y los planes estándar (blueprints) que emanan de ella19.

2.5 IMPLEMENTACIÓN DE ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS

Tal como surge del análisis anterior, existen numerosas clases de tomadores de
decisiones en la agricultura de los países en desarrollo. Además de las familias rurales
como unidad básica de decisión, los tomadores de decisiones incluyen a muchos tipos
de asociaciones de pueblos y productores (a menudo referidas como "capital social"),
empresas locales y extranjeras, ONG, gobiernos locales y provinciales, organismos
descentralizados, gobiernos centrales, y organizaciones internacionales de desarrollo.
Se acepta cada vez más que las decisiones deben ser devueltas al ámbito más bajo
posible de la jerarquía, esto es, al más cercano a aquellos que son afectados por la
decisión. Esto tiende a asegurar una mejor rendición de cuentas (accountability) en la
toma de decisiones. Sin embargo, puede haber excepciones cuando el mayor peso y la
probable neutralidad del gobierno central sean necesarios para evitar las presiones de las
elites locales sobre los gobiernos y otras organizaciones locales. En estos casos, lo
mismo que en la recaudación de impuestos locales, el gobierno central puede colaborar
con las instituciones de los gobiernos locales.

La puesta en práctica de una estrategia requiere el acuerdo y la activa

participación de muchas clases de tomadores de decisiones. El gobierno central tiene
normalmente la responsabilidad de liderar la implementación, pero necesita actuar
coordinadamente con los tomadores locales de decisiones. En el contexto de los
gobiernos centrales, la aplicación de las decisiones de políticas ocurre solamente de
cinco maneras:

Nueva legislación.
Decisiones y decretos administrativos del Poder Ejecutivo, que modifican las reglas
que gobiernan el marco económico de la agricultura y cambian las estructuras
institucionales.
Asignaciones de inversión pública (fondos de la cuenta de capital), algunos de los
cuales pueden provenir de colaboradores externos al desarrollo.
Asignaciones del presupuesto de cuenta corriente del gobierno.
Participación voluntaria en la implementación, por parte del sector privado y la
sociedad civil.

La implementación puede ocurrir a través de más de una de estas formas

simultáneamente, como en el caso de programas que requieren tanto inversiones como
gastos de cuenta corriente, y que son apoyados por nuevos decretos administrativos. La
ejecución de las políticas es una tarea mayor, un desafío que a veces se subestima. Para
que sea exitosa, se requiere convicción, consenso y coordinación. Se necesita
convicción por parte de aquellos que promueven las reformas, ya que en la mayoría de
los casos confrontarán muchos obstáculos en el camino de su implementación. Se
19
Dani Rodrik, “Development Strategies for the 21st Century”, en: Boris Pleskovic y Nicholas Stern, eds.,
World Bank Annual Conference on Development Economics, 2000, Banco Mundial, Washington, D.C.,
2001, págs 87, 105-106 [énfasis agregado].
36 Estrategias y marco de las políticas agrícolas

requiere consenso entre los organismos de gobierno y, sobre todo, con el sector privado,
ya que sin su apoyo activo es difícil llevar a cabo plenamente las reformas de las
políticas. También deben ser coordinadas con las instituciones internacionales que
apoyan el esfuerzo de desarrollo. Además, se requiere coordinación entre las propias
reformas y tareas de implementación, para asegurar la coherencia durante todo el
proceso y mantener el ritmo de las reformas según la agenda programada.

Para alcanzar el consenso y la coordinación requerida, frecuentemente es

necesario emprender largas negociaciones con los grupos de interés, dentro y fuera del
sector, así como con las instituciones internacionales. Durante este proceso la estrategia
se va ajustando a la realidad política, pero cuanto más clara sea la visión inicial y más
convincentes las justificaciones técnicas, mayor será la posibilidad de que los
principales elementos de la estrategia –o por lo menos algunos de ellos– emerjan
intactos de dicho proceso. Al final, las autoridades políticas de la nación, incluyendo
tanto al ejecutivo como el legislativo, a través de la negociación con el sector privado, la
sociedad civil y los organismos internacionales, determinarán las líneas principales de la
estrategia de desarrollo. El intento de formular una estrategia coordinada e
internamente coherente, con la participación de muchos actores, puede elevar la calidad
del debate nacional sobre las opciones de política y ayudar al mejoramiento de las
mismas. En el Capítulo 9 se examinan los enfoques participativos para la formulación
de las estrategias.

Roger Douglas, Ministro de Finanzas de Nueva Zelandia desde 1984 a 1988, cuando ese país
llevó a cabo lo que fue comúnmente aclamado como un muy exitoso programa de reforma
estructural, hizo los siguiente comentarios sobre la necesidad de actuar rápidamente en un
programa de reformas: “La rapidez es esencial. Es imposible moverse demasiado rápido.
Implementar todo el programa llevará varios años, aún a velocidad máxima. ... Si actúas
demasiado despacio, el consenso en favor de la reforma puede agotarse antes de que los
resultados sean evidentes. ... Es la incertidumbre, no la velocidad, lo que pone en peligro los
programas de reforma estructural” (The Wall Street Journal, 17 de enero de 1990).

Los gobiernos centrales utilizan comúnmente planes operativos anuales para

implementar las estrategias. Dichos planes coordinan tanto la cuenta corriente como el
presupuesto de inversión del gobierno, así como las actividades de todas las
instituciones públicas y grupos privados involucrados.

Aún las reformas más sencillas requieren diez o más pasos importantes (a veces
hasta treinta); de modo que los planes operativos deben asignar responsabilidades y
fijar fechas meta, y organizar un seguimiento muy estricto de los avances logrados. La
complejidad del proceso de implementación es una de las razones por las cuales es
importante impulsar el proceso lo más rápidamente posible, manteniendo al mismo
tiempo la coordinación entre todas las partes interesadas.

La línea divisoria entre la formulación, la difusión (para obtener consensos) y la

implementación de las políticas no es rígida. La difusión es esencial para poner las
nuevas políticas en vigor y, durante esta fase, la retroalimentación recibida
frecuentemente determina cambios en el diseño. En general, pueden identificarse seis
etapas en las fases de difusión e implementación, es decir, luego de la formulación
inicial de la reforma de las políticas:
Política de desarrollo agrícola: conceptos y principios 37

Promoción de las nuevas políticas entre todos los formuladores de políticas

interesados en el tema (incluyendo varios ministerios).
Difusión de las nuevas políticas y sus beneficios entre los productores, el público en
general y las instituciones internacionales.
Formulación del plan o programa para la implementación, a través de las cinco
formas indicadas anteriormente (cuanto más concretas sean las propuestas de política
de la estrategia, más fácil será esta tarea).
Implementación de las políticas.
Monitoreo de la implementación.
Evaluación de los resultados y modificaciones al plan de implementación.

En cualquiera de las cinco primeras etapas, el diseño de las políticas está sujeto a
modificación, a medida que la propuesta incorpora nuevos elementos de la realidad.

A pesar de la flexibilidad que dichos cambios de diseño requieren, es importante

mantener a través del tiempo la coherencia conceptual de las líneas principales de las
reformas propuestas. La incertidumbre acerca de las orientaciones básicas de una
estrategia de desarrollo desestimula el consenso, debilita las perspectivas de la
implementación y puede desalentar la producción e inversión sectorial.

La implementación de las políticas es una tarea exigente y por tal razón merece
cuidadosa atención y enfoques sistemáticos. La capacidad de implementación es
frecuentemente un recurso escaso en el sector público. Sin una implementación
adecuada, aún las políticas mejor diseñadas carecen de valor.

TEMAS DE DEBATE SOBRE EL CAPÍTULO 2

Las estrategias proporcionan marcos útiles a las reformas de las políticas.

Constituyen tanto una visión del futuro del sector como un mapa de ruta para
alcanzarla. Las inversiones públicas son uno de los medios para implementar las
estrategias pero, crecientemente, las estrategias se concentran en temas relativos a
instituciones, marcos legales, funcionamiento de los mercados y disponibilidad de
recursos. Las estrategias deben tener en cuenta objetivos de equidad y eficiencia.
Algunos cuestionan la necesidad de las políticas agrícolas, lo cual coloca al sector
en una situación diversa a la de otros en la economía. Una justificación tradicional
de la estrategia agrícola es el tamaño del sector. En la mayoría de los países en
desarrollo es el mayor empleador de mano de obra y generador de divisas, y es por
lo general más grande que el sector manufacturero strictu sensu. También plantea
grandes exigencias sobre los recursos naturales del país, especialmente agua y
suelos. Una fundamentación más importante de la política agrícola es que la
migración de trabajadores rurales fuera del sector representa un flujo esencialmente
irreversible de recursos; por lo tanto, el descuido de la agricultura puede dar lugar a
cambios estructurales permanentes y no necesariamente deseables. Otra
consideración es que las instituciones económicas están por lo general menos
desarrolladas en el medio rural que en las ciudades, por lo cual necesitan una
especial atención por parte de la política pública.
Los instrumentos de la política agrícola son crecientemente indirectos y
multisectoriales. Los gobiernos están en la actualidad menos directamente envueltos