Políticas públicas dirigidas a la

infancia y adolescencia. Tensiones

y desafíos

Claudia Saavedra Norambuena*

Chile
No hace falta ningún estudio profundo para comprobar que hace mucho tiempo que la
urgencia y la emergencia hacen parte, por así decirlo, no de la patología sino de la
fisiología del funcionamiento de la política social. Casi sin excepciones e independientemente
de la pertenencia y responsabilidad institucional, en los últimos tiempos se ha
ido acentuando el hecho de que todo aquel que aborda la ejecución de la política social
lo hace declamando y subrayando el carácter de crisis emergencial en que se encuentra
el sector. Estoy profundamente convencido que la crisis y la emergencia cumplen
aquí la función objetiva de legitimar la renuncia a la reflexión
y a las reformas institucionales.

Emilio García Méndez, 2004

Introdución

El 14 de agosto de 1990, el Estado Chileno ratificó la Convención de los Derechos del

Niño, iniciando así un lento pero profundo proceso de revisión de los diferentes
mecanismos jurídicos y sociales que impactan en la consideración de niños, niñas y
adolescentes como sujetos de derecho.

En el tránsito que se ha producido desde ese hito, el antiguo enfoque de la doctrina

de situación irregular con la que se caracterizó a niños, niñas y adolescentes que
experimentaban situaciones de complejidad social, ha ido desapareciendo del marco de
análisis con que históricamente se observó y enfrentó la temática de infancia.

Este enfoque que predominó fuertemente hasta la década del 90 y que aún es posible
observar en algunas prácticas institucionales y sectoriales, impactó en que el diseño e
implementación de las políticas públicas tuviera fundamentalmente dos variantes, por un
lado aquellas políticas orientadas a la población infantil general, y por otro el de políticas
más bien basadas en el control de niños y niñas que vivían alguna situación de vagancia,
mendicidad, delincuencia u orfandad.

En este proceso se han realizado importantes esfuerzos y compromisos encauzados a

garantizar el ejercicio de derechos de niños, niñas y adolescentes y su reconocimiento
como sujetos usuarios de las políticas diseñadas por los distintos sectores públicos. Uno
de estos esfuerzos, el que se constituyó como un importante hito es la Política Nacional y
el Plan Integrado a favor de la Infancia y Adolescencia 2001-2010, la que estructurada
sobre la base de los derechos fundamentales de la infancia y adolescencia, reconoce sus
particularidades de desarrollo, capacidades y potencialidades, así como su contexto
social, cultural, económico y geográfico (Mideplan, 2006).

Este plan se constituyó en un avance principalmente en lo que respecta a la manera en

que los distintos servicios públicos integraron el enfoque de derechos para el diseño de
sus políticas. Especial atención recibe en este documento la situación de vulneración de
derechos en que se encuentran un número importante de niños y niñas, haciendo un
llamado a mejorar los mecanismos de gestión que permitan su acceso expedito y
oportuno a las distintas prestaciones públicas.
No obstante, aunque en sus planteamientos considera y propone como modelo de
gestión la intersectorialidad, sólo en los últimos años la agenda pública de los distintos
sectores del Estado, ha ido relevando su importancia, reconociéndola como un enfoque a
considerar en el diseño e implementación de políticas, tanto en el área de la infancia y
adolescencia, como en otros grupos vulnerables.

En este contexto, surge la inquietud por descubrir la manera en que se implementan las
políticas públicas dirigidas a la infancia y adolescencia en los espacios locales, haciendo
particular hincapié en el acceso de niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus
derechos a las prestaciones universales, reconociendo los nudos que se presentan e
indagando en la existencia y características de los modelos de gestión que posibilitan o
no dicha operativización.

El análisis contenido en las páginas siguientes, lejos de buscar hacer una aproximación
conceptual, es una invitación a reflexionar respecto de la manera en que se implementan
las políticas de infancia, teniendo como referencia los planteamientos realizados por
Emilio García Méndez en su artículo “Entre el Autoritarismo y la Banalidad: Infancia y
Derechos en América Latina”, donde identifica tres etapas para la aproximación que
como continente se ha tenido respecto del sujeto niño.

La primera etapa, que el autor denomina de transición de paradigmas, en donde la mayor

parte de los países de América Latina ratifica la Convención, manteniéndose no obstante
plenamente vigentes las antiguas legislaciones que poseían como marco referencial la
doctrina de situación irregular y que iría desde 1989 hasta 1991 aproximadamente.

La segunda de ellas denominada expansión jurídico-cultural de autonomía de la infancia

y presente entre 1992 y 1997 y finalmente la etapa denominada de involución represiva
discrecional, que a su juicio implica una involución en la manera de aproximarse a la
infancia. Esta etapa se extendería desde el año 1997 hasta la actualidad.

La hipótesis general que subyace a este estudio, es que si bien, la ratificación de la

Convención de los Derechos del Niño en nuestro país, ha generado importantes avances
legislativos y culturales, aún permanece en el imaginario colectivo, y especialmente en
los diferentes sectores públicos orientados a la política universal, la diferenciación entre
dos tipos de niños, vinculándose con antiguas doctrinas para el abordaje de las
problemáticas que afectan a la infancia. Estaríamos así, siendo parte, con un grupo
específico de niños, de la tercera etapa enunciada en el artículo citado.

La diferenciación y poco diálogo entre los principales aparatos públicos que hoy diseñan
e implementan las políticas públicas orientadas a la infancia, ha contribuido precisamente
a que la forma de intervenir en situaciones de vulneraciones de derecho de alta
complejidad, perpetúen el control sobre niños, niñas y adolescentes, las que aunque no
aparecen como prácticas intencionales y planificadamente estigmatizadoras, poco a poco
se van legitimando.

Así contemplamos por ejemplo la entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidad

Penal Adolescente, la que a poco más de un año de su implementación presenta
importantes dificultades en términos de garantía y respeto a los derechos humanos de los
adolescentes privados de libertad; la ausencia de una ley de protección integral a la
infancia y adolescencia y la entrada en vigencia de la Ley 20.286, que viene a
complementar la Ley de Tribunales de Familias y que contribuye a la continuidad de la
marginación de niños y niñas con graves problemas de salud mental, dificultando su
acceso a prestaciones de salud que deben absorber las políticas radicadas en ese
sector.

La reflexión contenida en este ensayo se orientará especialmente a identificar qué

mecanismos están a la base para garantizar el ejercicio de derechos, el acceso y la
equidad para los niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, revisando la
coherencia entre las nuevas definiciones de política pública que se han dado a partir del
Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia y la definición de una política
definida como especializada, para el caso de aquellos que han experimentado una
vulneración a sus derechos.

Del mismo modo se realizará una aproximación a la forma en que se propicia la

coordinación intersectorial que posibilite precisamente una atención integral, que tenga a
la base esos elementos en los espacios locales.

A la base del estudio realizado surgieron las siguientes hipótesis específicas:

1. Dificultad para la integración de la protección integral a la infancia y la protección

especializada,[1] lo que impacta en la continuidad de prácticas estigmatizadoras hacia
niños, niños y adolescentes vulnerados en sus derechos.

2. La integración del enfoque intersectorial en los mecanismos de gestión local de las

políticas dirigidas a la infancia es un concepto y una práctica incipiente.

3. Escaso conocimiento de la sociedad civil que implementa política pública dirigida a

niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos, de ofertas y servicios de
carácter universal o especializado que permitan exigir el acceso y ejercicio de los
mismos.

Una opción metodológica de esta investigación, ha sido centrar el análisis

específicamente en la comuna de Peñalolén, lo que obedece fundamentalmente a que es
un territorio que cuenta con una oferta pública para la infancia, desde diversos sectores,
lo que permitiría conocer de manera más concreta si en un espacio local donde existen
los recursos para generar coordinaciones que garanticen el ejercicio de derechos de
niños, niñas y adolescentes, esto sucede de manera oportuna y efectiva.

Las fuentes directas que han sido entrevistadas, están ligadas a los ámbitos central,
regional y local y poseen una vasta experiencia en el trabajo con la infancia y
adolescencia tanto en el ámbito público como privado.

En el primer capítulo de este ensayo, se realiza una breve descripción del sujeto de esta
investigación ¿quienes son los niños, niñas y adolescentes que se registran como
vulnerados en sus derechos, y qué situaciones están identificándose como vulneradoras?
En un segundo momento, se realizará una revisión de las modalidades de diseño que
como Estado, se han utilizado para las políticas de infancia, continuando en el capítulo
tres con el análisis de las coordinaciones locales y la manera en que ellas posibilitan la
implementación de políticas que faciliten el acceso de niños/as vulnerados en sus
derechos a la prestaciones y servicios públicos. Finalmente y a manera de conclusiones,
se identifican algunos ejes claves respecto de los cuales se han realizado algunas
constataciones que plantean desafíos para el diseño e implementación coordinada de las
políticas públicas de infancia.

I. Niños y niñas vulnerados en sus derechos

I. 1. La construcción del sujeto

Es conocido que las categorías de niño y niña, no son categorías naturales, sino
naturalizadas a partir de una serie de transformaciones que tienen su origen al inicio de la
modernidad; entre ellas, la reducción de la familia a partir de las nuevas formas de
organización que se comienzan a adquirir producto de la vida en la ciudad y la progresiva
desaparición de la hacienda, ocurriendo una suerte de diferenciación entre sus
miembros, donde niños y niñas comienzan a aparecer como grupo específico.

Las apariciones de los niños en la historia fueron lentas, más bien ellos no figuraron en
los relatos históricos, sin embargo, poco a poco se fue tejiendo una significación y una
diferenciación respecto de las formas de ser niño y niña en nuestro país (Salazar, 2002).
Así y sumando progresivamente otras variables, la clara distinción entre ser huacho y ser
hijo de familia, fue marcando una segmentación, que determinó la manera en que el
Estado se relacionó con la infancia callejera, la que visualizó desde tempranamente como
peligrosa, "se acumulaban en las calles y plazas como un problema de higiene y
moralidad públicos, es decir: constituían un escándalo público, que requería de castigos
públicos" (Salazar, 2002).

Desde ese entonces se fue instalando una conceptualización que quedó plasmada en lo
que algunos autores como Emilio García Méndez denominaron como “doctrina de
situación irregular” para referirse al enfoque epistemológico con que se enfrentaría la
intervención con la infancia vulnerada en sus derechos, y que fue moldeando la manera
en que las políticas públicas abordarían los problemas sociales que afectaban a este
grupo.

Ciertamente no toda la infancia estaba constituida por niños viviendo en calle o en

situación de marginalidad. Para el caso de aquellos que vivían bajo la custodia familiar, el
padre, asumía el rol y control absoluto de todos los miembros de su extenso grupo,
teniendo incluso la facultad de decidir y solicitar la privación de libertad o el matrimonio
de sus hijos (Couso, 2003). Posteriormente, esta autoridad se traslada desde el padre al
Estado, modificando la labor del aparato público con respecto al control sobre el niño.

Para el caso de los niños que cometían infracciones a la ley, al igual que el niño
abandonado, él será síntoma de un grave problema que urgía remediar, por ser un
peligro importante para el resto de la sociedad. Es así como entre los fundamentos de la
ley 14.550 de 1961 y que posteriormente sería refundida y sistematizada en la Ley de
menores Nº 16.618, se invoca como uno de sus fundamentos, el aumento de la
delincuencia juvenil.

El abordaje que se realizó con la infancia en situación de “irregularidad”

fundamentalmente a partir de 1928, fue la consagración de las facultades de control
estatal sobre aquel grupo de niños, que no socializaron adecuadamente en la familia o en
la escuela. Las políticas públicas focalizadas en este grupo de la infancia, se orientan así
en la supervisión, la vigilancia y la normalización de este segmento “los Estados
comienzan a aplicar mecanismos de vigilancia, diagnóstico, internación, y tratamiento de
niños irregulares, cuya discrecionalidad se ve facilitada por el hecho de proclamar
finalidades benéficas a la intervención sobre estas personas” (Corporación Opción,
2005).

Se observa así la lenta y progresiva incorporación de la tarea, cuidado de niños y niñas,

como parte de las acciones ejecutadas por el Estado. En ese lento proceso de
responsabilización son dos los aspectos fundamentales que aparecen transversalizando
la forma en que las políticas públicas se fueron aproximando a este sujeto, lo que fue
influyendo en el plano de las representaciones que la sociedad fue construyendo
respecto de este sujeto:

1. Las Políticas Públicas de Infancia surgen desde su origen como una alternativa
para los “menores en situación de irregularidad” (niños y niñas pobres, huérfanos o
aquellos que cometían delitos.)

2. La generación e implementación de ellas buscó, desde sus inicios “controlar” a este

grupo social.

A la instalación de ambas representaciones, respondió la creación de institucionalidades

cuyo objetivo fue proteger/controlar. Esta intencionalidad llevó a establecer como
respuesta, una importante oferta residencial que tenía como objetivo otorgar protección a
niños, niñas y adolescentes cuando la familia no poseía las competencias para hacerlo.
La respuesta otorgada por el Estado, se focalizó en aquellos que vivían situaciones de
difícil manejo social, familiar y conductual generando una estigmatizadora distinción entre
niños y menores, contribuyendo a la criminalización de la pobreza y especialmente a la
criminalización de niños, niñas y adolescentes en la medida que la respuesta pública
surge como una alternativa especial para aquellos que escapaban de la normalidad. “Se
trataba de instaurar un proceso de internación de niños y adolescentes, concebido como
una derecho para la defensa de la sociedad”. (Farías, 2002)

Las políticas especializadas, se focalizaron en ese grupo específico, la infancia que

experimentaba situaciones sociales de alta complejidad, lo que lejos de contribuir a la
equidad de derechos y a la inclusión y participación social como una manera de revertir la
producción de pobreza y desigualdad, construyó una alternativa marginadora, de la cuál
aún persisten importantes residuos, el principal de ellos sin duda, la significación cultural
que asigna a niños, niñas y adolescentes con problemáticas sociales y familiares
complejas, una connotación de peligrosidad.

En este tránsito, una nueva conceptualización aparece en el escenario público. Con la

ratificación de la Convención de los Derechos del Niño, se podrá afirmar que en Chile,
desde 1990 comienza a observarse una nueva retórica de la infancia “la introducción de
una concepción del niño como sujeto de derechos, implicaba un virtual cambio
paradigmático que de aplicarse sería una profunda renovación de la relación entre
Estado, familia e infancia” (Farías, 2003).

La Convención se instala como un instrumento jurídico que posibilita otra aproximación al

sujeto niño en general y a aquel vulnerado en sus derechos en específico, ello en la
medida en que hará hincapié en que las problemáticas sociales que afecten a niños,
niñas y adolescentes y que atenten contra el ejercicio de sus derechos considerados
como fundamentales, no será consignada como una situación de irregularidad, si no
como una vulneración a los mismos y por tanto el Estado deberá buscar todos los
mecanismos que posibiliten el ejercicio, la protección y restitución de ellos cuando se
encuentren dañados.

Aún reconociendo la importancia y significación de este hito, aparentemente aún

permanece en la representación social, la asociación que asigna a niños y niñas con
graves vulneraciones de derechos, una identificación con la peligrosidad social: la
indigencia, la familia disgregada, el abandono (Farías, 2003).

Esta identificación fue impactando en que los diversos servicios públicos que otorgan
prestaciones de carácter universal, principalmente la escuela y los servicios de salud
pública, se presentarán y aún en la actualidad se presenten, resistentes a garantizar el
acceso oportuno y efectivo a sus prestaciones y servicios o a la generación de
mecanismos que posibiliten en definitiva el ejercicio de derechos, a niños y niñas con
graves vulneraciones, dificultando el desarrollo de procesos equitativos que permitan la
integración e inclusión. Esta resistencia se justificó además debido a que la
responsabilidad de ejercicio de esos derechos, o más bien, la satisfacción de esas
necesidades, para el caso de este grupo de la infancia, recayó durante mucho tiempo en
institucionalidades públicas de carácter totalizante a la hora de cubrir las carencias de los
niños a su cuidado, lo que contribuyó a su marginación.

Como parte de las variables que hoy tensionan el diseño e implementación de las
políticas de infancia en nuestro país, se identifican precisamente, por un lado, que la
respuesta a niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos esté administrada o
canalizada en el sector Justicia, lo que daría cuenta de una relación implícita entre
vulnerabilidad y peligrosidad, y por otro a que nuestro país no ha desarrollado una
institucionalidad que desde la lógica de la protección y promoción de derechos, articule la
oferta pública dirigida a toda la infancia[2] la categoría niño, “persistirá el segmento,
diseñando políticas focalizadas, que lo sitúan aislado del contexto, visualizando
escasamente la integralidad en la implementación. La práctica pública relatará la
sectorialidad, la burocracia y la improvisación (Aranda, Saavedra, 2006). Lo cual impacta
en la generación de respuestas sectoriales sin ninguna vinculación entre ellas, y se
traduce en que si bien se instala

I. 2. Niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos: la focalización como

respuesta
Como producto del proceso descrito anteriormente, y como parte de la definición de
institucionalidades para la protección/control de la infancia[3] vulnerada en sus
derechos, en el año 1979, se crea el Servicio Nacional de Menores, definido como un
organismo gubernamental, dependiente del Ministerio de Justicia, cuyo objetivo será
contribuir a proteger y promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes que han
sido vulnerados en el ejercicio de los mismos y a la reinserción social de los adolescentes
que han infringido la ley penal.

Desde el inicio de este organismo público, y coincidente con el proceso experimentado

en Latinoamérica, la principal estrategia para responder a los niños con graves
problemáticas sociales y familiares, será una amplia oferta residencial, de escasa
integración social y marcada por una respuesta totalizante a la hora de garantizar el
ejercicio de derechos. Será esta institucionalidad la que velará por la educación, la
atención de salud, la recreación, participación, etc., de todos los niños y niñas
beneficiarios del sistema , el que a su vez regulará la definición de sus beneficiarios a
través de la Ley de Menores Nº 16.618.

Con la progresiva instalación del paradigma de la Protección Integral, se va generando

una gran expectativa respecto de cómo enfrentará el Estado de Chile la política pública
dirigida a niños y niñas y aunque efectivamente se visualizarán importantes avances,
fundamentalmente en el ámbito jurídico, la manera de abordar la implementación de las
diversas políticas continuará marcada por la sectorialidad propia de cada organismo.

En el año 1990 y a 10 años de la ratificación de este instrumento jurídico, al constatar la

existencia de una variedad de programas, proyectos y servicios, que estaban dirigidos en
su gran mayoría a niños, niñas y adolescentes que presentan problemas específicos, el
Estado se aboca a la tarea de la generación de un Plan Nacional y Plan de Acción
Integrado, a Favor de la Infancia y Adolescencia que se proyectará hasta el 2010.

Los programas existentes estaban radicados fundamentalmente en el sector educación,

salud y justicia, y no contemplaban entre sus lineamientos la coordinación o el carácter
intersectorial, ni en el proceso de diseño ni en el modelo de implementación.

Será éste Plan, el primer intento de coordinación intersectorial orientado a generar

atenciones de carácter integral que contemplen el enfoque de derechos en la interacción
con niños, niñas y adolescentes.

Junto con dicho proceso y asumido el período presidencial de Michelle Bachelet, durante
el año 2006 se encargará a un Consejo Asesor una propuesta de estrategia para abordar
las diversas problemáticas que se visualizaban afectando a este grupo social. La principal
propuesta elaborada por este Consejo, dará cuenta de la necesidad de articulación de un
sistema de protección a la infancia, el que deberá coordinar las diversas políticas, planes
y programas existentes.

Como una manera de hacerse parte y enfrentar el cambio paradigmático en la relación

niño - Estado que se produce con la firma y ratificación de la Convención de los Derechos
del Niño y con el enfoque de protección social desarrollado a partir del Gobierno del
Presidente Lagos, en el año 2006 el Servicio Nacional de Menores desarrolla un proceso
de planificación estratégica, redefiniendo su misión y por ende de los mecanismos que
utilizaría para el cumplimiento de los objetivos estratégicos definidos.

Como parte de ese ejercicio SENAME se define como un organismo de protección

especializada, es decir, orientada a dar respuesta a las diversas vulneraciones de
derechos experimentadas por niños y niñas y por tanto entrará en la categoría de política
pública que abarcará desde la prevención focalizada o selectiva, hasta los procesos
reparatorios, en el caso de situaciones de vulneraciones graves

Planteará así la definición de distintos niveles de complejidad para las diversas

vulneraciones experimentadas por los niños, niñas y adolescentes usuarios de su red, lo
que a su vez delimitará su marco de acción y las características psicosociales generales
que describen a su sujeto de atención.
La definición realizada en el ejercicio mencionado anteriormente, da como resultado
la enunciación de tres niveles, asociados a problemáticas psicosociales, de vulneración y
riesgo de las mismas: “Como Servicio, visualizamos tres niveles diferenciados en el
ámbito de la protección: un primer nivel corresponde a una protección de carácter general
y universal, que debe ser accesible a todos los niños, niñas, adolescentes y familias que
lo requieran, especialmente si están viviendo en condiciones de pobreza o en situaciones
de baja complejidad relativas a la vulnerabilidad del ejercicio de sus derechos. Para este
nivel, la acción del SENAME debe ser de apoyo y asesoría técnica, en pos de traspasar
la experiencia acumulada en todos los años que ha debido asumir iniciativas ligadas a
esta área” (Sename, 2006).

En este primer nivel de definición se encontrarían las problemáticas de baja complejidad,

entendidas como las situaciones de niños, niñas o adolescentes, que viven
en vulnerabilidad social, que están expuestos a una serie de condiciones que facilitarían
ser víctimas de una vulneración de derechos y cuya atención debe ser otorgada por el
espacio local fundamentalmente, a partir de políticas universales.

Aún cuando el SENAME, no se define como un organismo de infancia que abarque este
primer nivel, durante un importante período y aún en la actualidad, implementa una oferta
programática orientada a la prevención y promoción de derechos de niños, niñas y
adolescentes. No obstante, a partir de la definición realizada, en el año 2007 comienza
un proceso de reducción de la oferta contemplada en este ámbito, disminuyendo los
programas CIJ (Centros Infanto Juveniles, con una fuerte línea de promoción comunitaria
y prevención de vulneración de derechos) de alrededor de 200 en el período de mayor
oferta a 67, en la actualidad.

Resulta interesante observar que esta definición fue realizada, de manera interna y sin
incluir en esa construcción a los otros sectores públicos. La enunciación del Servicio
Nacional de Menores, como un organismo de protección especializada, que
implementará política pública para un segmento de la infancia que se encuentra en
situaciones que requieren de una protección especial, es algo que define la institución
misma, dejando poco desarrollado el vínculo entre esa política y la de un carácter más
bien universal.[4]

Se observa aquí una primera tensión, la que impactará en que aunque este Servicio ha
definido no otorgar prestaciones que tengan relación con la promoción de derechos, las
que debieran ser cubiertas por las políticas de carácter universal, ningún otro aparato
público asumirá la entrega de esa oferta para el desarrollo de programas orientados
específicamente a la prevención y promoción de los derechos de los niños y niñas de 0 a
18 años, generando dificultades en las instituciones que desarrollaron este tipo de
intervenciones al alero del Servicio Nacional de Menores y para el propio SENAME, el
que deberá asumir posteriormente la generación de nuevos programas orientados a la
prevención general producto de la inexistencia de otras ofertas públicas en este ámbito.

Esta definición aislada, en un contexto de diseño, implementación y desarrollo de un

Sistema de Protección Social, traerá como consecuencia, que diversos sectores del
Estado tengan dificultad para reconocer a este organismo como parte de un sistema
mayor, lo que impactará en que nuevamente los mecanismos de inclusión e igualdad de
oportunidades para niños, niñas y adolescentes con problemáticas sociales y familiares
altamente complejas, aparezcan difusos.

A partir del año 2006, con la propuesta del Consejo Asesor de Infancia, se comienza a
diseñar la generación de un Sistema Integral de Protección a la Primera Infancia, Chile
Crece Contigo, el que se implementa progresivamente en todas las comunas del país
desde el año 2007, y que se convertirá en el principal mecanismo preventivo para la
población de 0 a 4 años de edad.

No obstante, la prevención de situaciones de vulneración para niños y niñas mayores de

5 años aparece hoy como una acción que ningún otro organismo público desarrolla. La
opción de priorizar en este grupo etáreo específico trae de la mano el costo para el otro
segmento de la infancia que no formará parte de esta decisión. Si el sistema logra
impactar originalmente sólo en un sector de la población ¿cómo se posibilita entonces la
mitigación y reducción de riesgos en la población que hoy no está incluida en ese
sistema?

Precisamente, parte de la sociedad civil, representada a través de los organismos

ejecutores de programas subvencionados por SENAME, considera que dichas
prestaciones u ofertas, debieran seguir siendo administrados por este organismo “porque
esa es su razón de ser, es como si el Senama, se dedicara a dictar políticas sólo para los
adultos mayores enfermos”.[5] La queja a la base, es la necesidad de una
institucionalidad que articule las respuestas a la infancia, dejando en evidencia el
desconocimiento de los nuevos procesos de definición de la política dirigida a la infancia
con la entrada en vigencia del Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia y el rol
que ocuparía en éste el Ministerio de Planificación.

Este desconocimiento daría cuenta a su vez, de un proceso de definición de política

pública que para los ejecutores no aparece del todo claro, generando confusión en la
manera en que ambas respuestas se articulan en los territorios y en los sujetos
específicos.

Continuando con la definición realizada, en un segundo nivel, cuando existe una

vulneración incipiente, que aunque no pone en riesgo la integridad física o mental del
niño/a, igualmente provoca una situación que va en contra de sus derechos, se está en
presencia de situaciones que se han definido de mediana complejidad: “un segundo nivel,
que contempla acciones de protección y de prevención más focalizada, posee un
carácter más específico y de cierta especialización, en pos de asumir problemáticas más
complejas, tanto en territorios como en sectores sociales o grupos” (Sename 2006). En
este segmento, y el siguiente, es donde esta institucionalidad ha canalizado sus mayores
esfuerzos, en concordancia con su definición como un organismo especializado.

En este sentido aparece nuevamente la constatación de la poca vinculación que existiría

entre esta política de carácter especializado y la política universal, entendiendo que
ambas deben complementarse con objeto de que niño, niña o adolescente víctima de
vulneración de derechos se relacione permanente con su red y se inserte en los procesos
sociales. Se observa una segunda tensión, la que refuerza la idea de ausencia de una
definición conjunta de los distintos organismos involucrados en torno a la protección a la
infancia, haciendo un puente entre lo universal y lo especializado, que hasta el momento
no se descubre, al menos en los discursos de las principales entidades públicos
vinculados a la temática.

Esta tensión cobraría una importancia clave, en términos de cómo se garantiza la

integración de niños, niñas adolescentes que ven gravemente vulnerados sus derechos.
Al no existir programas de carácter preventivo y promocional que hicieran de “colchón” o
puente para que niños y niñas en programas especializados retomaran su redes y
vínculos con los espacios comunitarios fomentando su integración social, existiría un
peldaño en la cadena de resignificación y reparación, que no está completo, “la infancia
(especialmente la vulnerada o los infractores), se desdibuja del espacio público, ya que
no existe vinculación entre lo especializado y lo universal”.[6]

Esta afirmación daría cuenta que los procesos de definición de las políticas dirigidas a la
infancia, es percibida por los actores que la ejecutan, como poco relacionada entre sí.
Aparentemente hoy, aparecen nuevos actores públicos en el escenario del diseño,
implementación y articulación de las políticas y la manera en que las diversas respuestas
se van integrando, aparecen confusas.

Así entonces, el desafío estaría en integrar, coordinar u ordenar, las diversas respuestas
existentes, para este caso, la protección especializada y su lugar en el circuito de
protección social a la infancia, más que en crear nuevas alternativas, de manera de
implementar coordinadamente las diferentes servicios.
Finalmente, en un tercer nivel y definido como de “alta complejidad” se encuentran
aquellos niños, niñas y adolescentes que experimentan situaciones de vulneración que
ponen en riesgo su integridad y se constituyen en delitos. En este caso se incluyen
situaciones de peores formas de trabajo infantil, situación de calle, explotación sexual
comercial infantil y adolescente, abuso sexual y maltrato… “en él, la intervención
psicosocial está en el centro de la acción, articulándose también con iniciativas más
especializadas existentes en otros sectores” (Sename 2006).

Una tercera tensión identificada como parte de este proceso, resulta de la aparente
disminución de la oferta que SENAME otorgaría para el trabajo con niños, niñas y
adolescentes vulnerados en sus derechos, ello en la medida que redefinir sus campos de
acción implicó un completo rediseño de las líneas programáticas, lo que se observa no
sólo en la disminución de los programas preventivos, si no en un nuevo orden de los
programas especializados. Ello se refleja en el surgimiento de dos nuevas ofertas, los
Programas Integrales de Intervención Especializada y los Programas para la Prevención
Focalizada. El primero de ellos dará respuesta a múltiples situaciones de vulneración,
tales como niños en situación de calle, trabajo infantil, consumo problemático de drogas,
etc. El segundo, apuntaría a situaciones de mediana complejidad que no lograban ser
abordadas por aquellos programas de carácter más preventivo y promocional o que aún
no siendo parte de sus orientaciones técnicas, eran abordadas debido a la necesidad de
enfrentar las problemáticas en los diversos territorios.

Lo tensionante de la definición de estos nuevos programas estaría dado por varias

situaciones entre las que se encontrarían, la poca claridad para los ejecutores de las
políticas sobre este proceso de ajuste, lo que reflejaría a su vez los escasos mecanismos
de información hacia las instituciones colaboradoras respecto de la definición de las
políticas internas de este organismo.

Se refleja aquí una particularidad, sobre la que vale la pena detenerse un momento. Para
la ejecución de las políticas públicas de diversa índole y especialmente en las dirigidas a
la infancia vulnerada en sus derechos, el rol de las ONG`s es clave. Ello podría dar
cuenta de una relación de cooperación mutua entre Estado y Sociedad Civil, que no
aparece del todo clara.
Sin duda la Sociedad Civil representada para el caso de la implementación de los
programas SENAME por las Instituciones Colaboradoras, son claves en la ejecución de
las diversas líneas programáticas desarrolladas por este organismo.

No obstante, el principal vínculo de esa relación está dado por el financiamiento, por el
traspaso de recursos, desde el Estado a los organismos privados y no ha sido definida
como una relación de intercambio, donde las ONG´s aporten el conocimiento empírico
respecto del comportamiento de los diferentes modelos técnicos propuestos desde el
aparato público.

Lo que hoy sucede es una especie de “disputa” por los recursos, entre las diversas
instituciones, lo que atenta contra la construcción común de espacios colaborativos,
generando a su vez poca autonomía en las instituciones “las instituciones pasan ser
meros ejecutores, perdiendo su identidad.[7] Sin duda, esta instrumentalización es una
relación de ida y vuelta, esto en la medida que en muchas ocasiones las instituciones
pasan ser ejecutoras y poco propositivas, asumiendo disminuidamente la
responsabilización de construcción de política social, convirtiendo así a la infancia en un
“nicho de mercado” que permite la puesta en marcha de toda una institucionalidad.

Desde el propio SENAME, esta relación es un proceso que está aún en construcción, ya
que a partir de la entrada en vigencia de la ley de Subvenciones Nº 20.032, en el año
2006, se ha comenzado a establecer una nueva forma de coordinación entre Estado y
sociedad civil, lo que también ha traído consigo la dificultad que aunque Sename, haya
incorporado un cambio paradigmático, algunas de las instituciones colaboradoras que
ejecutan programas, no han cambiado sus prácticas, permaneciendo con una mirada a la
infancia más bien asistencialista.
Junto con ello, la tercerización de la oferta programática impacta en que muchas de las
buenas prácticas instaladas en los territorios, no se reconozcan como una aporte
realizado también por Sename, ya que las propias ONG`s que se vinculan a este
organismo no se encargan de difundir que es una acción conjunta. Así entonces se
continúa asociando a este organismo con la instalación de una oferta de carácter más
bien residencial, asociada al antigua paradigma de situación irregular.[8]

Esta relación entre Estado y las instituciones colaboradoras, es percibida con bastante
dificultad por otros organismos públicos, la red de estas instituciones sería difícil de
articular y del mismo modo se observa que SENAME posee mecanismos de exigibilidad
muy limitados. A ello se sumaría la identificación de débiles instrumentos de gestión que
se orienten precisamente a medir el logro de los objetivos de las instituciones
colaboradoras y su impacto en la propia política de este organismo, así el resultado es la
pérdida de credibilidad de esta institucionalidad pública.[9]

Un segundo aspecto relevado desde las instituciones colaboradoras en esta tensión, está
dado porque los nuevos procesos de concursos públicos se percibirían como la única
alternativa para continuar trabajando con la infancia, esto también es percibido como
instrumentalización de la instituciones, e impactaría como se señalara anteriormente, en
una pérdida de identidad en las mismas “los temas se instalan de la noche a la mañana
como el género por ejemplo, y nadie sabe cuál es la expectativa”.[10] El llamado en este
sentido es a claridades respecto de los objetivos comunes que se esperan lograr con la
implementación de una política en que participan Estado y sociedad civil, apuntando a la
definición de estrategias de implementación y gestión compartidos y socializados.

En el recorrido por las definiciones técnicas que dan los lineamientos de la

institucionalidad orientada a la intervención con niños, niñas y adolescentes que
requieren de atenciones especializadas debido a su condición de vulneración de
derechos se observa la continuidad de antiguas prácticas.

Si bien, ha sido necesario focalizarse en un sujeto específico, ya que el objetivo de su

creación se relaciona con un segmento particular de la infancia, las opciones que se han
tomado en las definiciones realizadas, en donde no se incorporaron inicialmente los
diálogos institucionales que involucraran a sectores claves, y que permitiera por tanto
identificar el puente entre lo universal y lo especializado, provoca la perpetuidad de
mecanismos marginadores y criminalizadores que continúan asociando vulneración a
“irregularidad” y peligrosidad.

Esta construcción no puede ser sólo parte de una reflexión al interior de un organismo
especializado. La definición que como país estamos llamados a realizar al momento de
definir políticas integrales, fundamentadas en el enfoque de derechos humanos, es una
tarea que debe incluir a todos los servicios públicos.

II. Sistema de protección social y sistema local de protección de derechos

II. 1. De políticas sectoriales a políticas integrales

La generación de políticas públicas para la infancia y adolescencia en nuestro país y
buena parte del mundo cuenta con un consenso sobre la necesidad de proteger a los
niños, niñas y adolescentes. Sin embargo las profundidades o calidades de esta
afirmación varían, dado que las aproximaciones a este particular sujeto interpelan a los
significados culturales de los que formamos parte y por lo tanto a nuestros propios modos
de ser y habitar el mundo.

Este proceso como hemos visto, contó con un hito, que marca un antes y un después en
la discusión: la instalación en el discurso público de los derechos del niño. Sin embargo,
los cambios culturales demorarán mucho más que la reforma legal y la evolución de las
políticas públicas de infancia, como parte de ese continuo, estará también caracterizada
por la evolución que el reconocimiento del niño/a ha tenido en la esfera pública.
En términos amplios podemos distinguir al menos dos maneras en que se ha instalado la
definición, diseño e implementación de las políticas públicas en nuestro país, las que han
convivido en líneas divergentes:

 Las políticas de carácter universal, es decir aquellas orientadas a todos los niños
y niñas, las que se han distinguido por ser respuestas sectoriales y de diseños
más bien verticales, es decir, sus lineamientos son generados desde los ámbitos
centrales de administración y sin reconocimiento de las particularidades
territoriales.
 Las políticas de carácter focalizado que centraron su atención en aquellos niños
y niñas desadaptados socialmente haciendo instalar la imagen colectiva de dos
categorías de niños. (Larraín, 2005)

Como se ha mencionado anteriormente, en el año 2000 y a partir del claro diagnóstico de

la falta de integralidad y coordinación entre las políticas sectoriales que tenían entre sus
sujetos a la infancia, se reconoce al Plan de Infancia y Adolescencia como el primer
esfuerzo, por coordinar la oferta que desde los diferentes sectores se orientaba a este
grupo social. Sin embargo, y aunque su publicación tuvo un fuerte respaldo político, su
débil implementación dificultó observar un impacto real en materia de políticas públicas.

Compartiendo ese diagnóstico general, a partir del año 2002, el Gobierno del Presidente
Ricardo Lagos, se propone el desafío de dar un viraje en la forma en que las políticas
públicas para la erradicación de la pobreza y la indigencia estaban llegando precisamente
a los que más urgentemente requerían de ellas. Basados en el enfoque del manejo social
del riesgo (Banco Mundial, 2000) surge desde Mideplan, el Programa Sistema Chile
Solidario, como una nueva forma de aproximarse a las familias en extrema pobreza. Ese
proceso ha seguido avanzando, instalando hoy la claridad política y técnica de la
importancia de un Sistema de Protección Social que abarque desde la primara infancia,
hasta la tercera edad.

Parte de ese proceso de reforma es la implementación del Sistema de Protección a la

Primera Infancia, la reforma previsional y el fuerte desarrollo que ha adquirido Chile
Solidario, sumando a todos los sectores del Estado en la articulación para el ejercicio de
derechos. El Sistema de Protección Social se constituye así como un “mecanismo que
permite generar condiciones que brinden seguridad a las personas durante toda su vida,
garantizándoles derechos sociales que les permitan finalmente reducir los riesgos en
empleo, salud, educación y previsión, generando condiciones de mayor igualdad y
oportunidades de progreso”.[11]

El énfasis del trabajo de este grupo estará en concebir las prestaciones y beneficios
sociales como derechos que deben ser garantizados por el Estado, y se considerarán las
unidades territoriales como ejes en torno a los cuales articular las políticas sociales”
(Mideplan 2007). Aparece fuertemente en el aparato público, el concepto de
intersectorialidad y articulación.

Como parte de esa nueva conceptualización, en el año 2007 y a partir de la

implementación del Sistema de Protección a la Primera Infancia CHILE CRECE
CONTIGO, se logrará articular efectivamente a diversos organismos públicos, instalados
en los espacios locales, con el objeto de dar protección social a la primera infancia y
garantizar una serie de derechos básicos y fundamentales para el desarrollo de niños y
niñas.

En la identificación de los componentes de este Sistema de Protección Integral, la

claridad respecto al rol de la protección especializada ha sido difícil de observar. Desde
su creación SENAME formó parte de una política de carácter focalizado, dirigido hacia un
grupo específico de niños y ha sido el administrador casi con total exclusividad de las
respuestas para niños, niñas y adolescentes en situaciones de diversa complejidad
social.[12]

Al parecer el cambio de escenario político, y la entrada de otro actor que dé las

directrices de hacia dónde debe dirigirse el diseño e implementación de las políticas de
infancia, ha hecho perder a SENAME cierta hegemonía en la temática, proceso para el
que aparentemente no estaba preparado, en virtud de que históricamente las respuestas
a la infancia se dieron precisamente para aquellos y aquellas en situaciones de
anormalidad social, no a la población de niños, niñas y adolescentes en general, desafío
que ha asumido la nueva propuesta, aunque sólo para el grupo entre la gestación y los 4
años de edad.

¿Dónde comienza una y empieza la otra, cómo se complementan ambas propuestas, qué
ocurre cuando un niño o niña parte del sistema de protección integral a la primera
infancia es también hijo/a de una familia que presenta un historial de vulneración hacia
sus otros miembros del grupo familiar, cómo se complementan las intervenciones, cuál es
el rol que en ambas juegan otros organismo o sectores públicos?

En este tránsito y como una manera de responder a la necesidad de articular

territorialmente las ofertas de diversos sectores, compartiendo el diagnóstico de
desarticulación y desintegración de las políticas dirigidas a niños, niñas y adolescentes,
SENAME, en alianza con algunos gobiernos locales crea en el año 2001, las Oficinas de
Protección de Derechos, las que se definen como instancias de atención ambulatoria de
carácter local, que realizan acciones de protección integral.

Estas oficinas surgen a partir de la constatación de la importancia de generar

articulaciones locales para la atención integral de niños, niñas y adolescentes .Sus
acciones más relevantes son la gestión interinstitucional hacia los sectores públicos y
privados en los espacios locales; la promoción de los derechos de la infancia; la gestión
intersectorial en el espacio local contribuyendo a la generación de condiciones que
favorezcan una cultura de reconocimiento y respeto de los derechos de infancia, y la
atención para posterior derivación a otros programas de la red de niños, niñas y
adolescentes que requieren protección de derechos.

Paralelamente al proceso de diseño e implementación de un sistema de protección social

y a la definición de los modelos y mecanismos requeridos para ello, SENAME realiza un
ejercicio metodológico de construcción con los profesionales de las Oficinas de
Protección de Derechos: la definición de una propuesta que permita dar una respuesta
integral a niños, niñas y adolescentes en sus territorios y donde el componente
intersectorialidad tendrá gran relevancia.

Es así como se definen los Sistemas Locales de Protección de Derechos como el

conjunto de comunicaciones, vínculos y acciones colaborativas, que sobre las base de la
Convención de los Derechos del Niño, se establecen entre actores comunitarios e
instituciones públicas y privadas, que trabajan en infancia, con el fin de garantizar la
protección y promoción integral de los derechos de los niños/as en un territorio
determinado (Sename-Cidpa 2008).

Aparece aquí una cuarta tensión, observando que la definición de ambas propuestas
para enfrentar los desafíos país con sectores vulnerables, se producen en paralelo, pero
aparentemente sin ninguna conexión, diálogo o coordinación entre sí. Si bien el Ministerio
de Justicia forma parte del Área de Protección Social del Gobierno, conformada además
por los Ministerios de Educación, Salud, Vivienda, Trabajo, Cultura y Sernam, coordinada
por el Ministerio de Planificación y cuyo objetivo es articular y complementar los
organismos públicos e impulsar servicios de mayor calidad para la atención de la
población más pobre y con riesgo social del país, la conexión entre el sistema de
protección social y dentro de él la protección especializada, aparece confusa para el
propio SENAME y para los otros organismos públicos.

Esta confusión decanta como se ha señalado con anterioridad, en que paralelamente se

han diseñado sistemas que apuntan a la integralidad, que proponen acciones y
coordinaciones similares, pero que no han dialogado entre sí. Aún cuando la doctrina de
protección integral, está a la base de ambas definiciones, se da cuenta de la ausencia de
una construcción común entre sectores del Estado, lo que finalmente ha impactado en
que el sistema de protección integral a la infancia, y el sistema de protección
especializada caminen paralelamente, sin mayores vinculaciones o claridades respecto a
los puntos de encuentro, reproduciendo las antiguas significaciones de políticas
universales y focalizadas para diferenciar categorías distintas de niños, niñas y
adolescentes.

Una de las explicaciones que podría dar cuenta de la dificultad en este diálogo, es la
dependencia administrativa que SENAME tiene del Ministerio de Justicia. Llama la
atención que aún cuando este Ministerio forma parte del Área Social mencionada, no se
haya visualizado por ejemplo, la importancia de fortalecer la propuesta de sistema local
de protección de derechos, que ya venía reflexionándose en este servicio o cómo se
correspondía con un Sistema de Protección a la Primera Infancia, integrando y
complementando desde un inicio, ambas propuestas.

Sin embargo, esta tensión estaría presente más bien en los espacios de gestión
centrales, siendo menor en los espacios de coordinación local. Ya que en el espacio local
la propuesta de Chile Crece Contigo se define principalmente por el trabajo de
coordinación de la red interinstitucional, los actores se ven, se reconocen y trabajan de
manera coordinada, principalmente en los municipios pequeños y medianos, en los
municipios grandes la discusión se ha centrado en quién lidera. En este sentido, se
reconoce un acierto centrar la gestión en el área de salud, ya que es un área con mucha
experiencia, y lo que se está haciendo no es nada nuevo, si no organizado de otra
forma.[13]

Desde SENAME, se observa que esa definición y articulación, debería darse en los
distintos niveles de gestión, a nivel nacional debiera darse una relectura a la política
nacional, viendo como se articula la política especializada y la política universal, existirían
algunos nudos respecto de los organismos encargados de esas definiciones, no han
reflexionado conjuntamente.[14]

Al ampliar el análisis de las políticas públicas dirigidas a la infancia, desarrolladas en el

último período, se identifica una quinta tensión al introducirse en este escenario un nuevo
organismo. El Ministerio del Interior, desde el año 2006 y a partir del diseño de una
Estrategia Nacional de Seguridad Pública (ENSP) organiza los diversos programas, de
los distintos organismos públicos en cinco líneas de acción con las que además
contribuye en su financiamiento. Estas líneas son: institucionalidad, información,
prevención, rehabilitación, control y sanción y asistencia a víctimas.

La coordinación que confluye en esta ENSP, otorga un nuevo elemento a la discusión, la

instalación de un organismo público, que posee un enfoque específico para aproximarse
a la realidad, el de la seguridad pública, centrado en la prevención del delito y la violencia
y no en el sujeto de derechos, que está adquiriendo cada vez más relevancia en la
manera en que el Estado se enfrenta conceptualmente a los diversos problemas sociales
que afectan a niños, niñas y adolescentes.

Es así como en junio del presente año, se aprobó en el Senado, la creación de una
Subsecretaría de Prevención, la que dependerá del Ministerio del Interior. En su línea
preventiva, este Ministerio diseña e implementa programas psicosociales instalados en
diversos territorios, orientados fundamentalmente a la prevención de violencias, es decir,
la arista desde donde estos programas se instalan está fuertemente relacionada con
prevenir situaciones de violencia en niños, niñas y adolescentes, que por su condición de
vulnerabilidad social podrían llegar a cometer algún delito. La lógica a la base, no es la
protección de derechos si no la prevención de delitos y una vez más la criminalización de
sectores territoriales con más índices y tasa de infracciones a la ley.

Resulta paradójico que el Estado haya priorizado la generación de una institucionalidad

que modernice la estructura de seguridad pública, comprometiendo en ello a todos los
actores públicos, y no haya logrado aún, implementar una institucionalidad que desde el
enfoque de derechos otorgue una respuesta integral a toda la infancia.

Emergen dos aproximaciones y conceptualizaciones, desde ministerios diferentes y al

parecer también con enfoques distintos, por un lado la Protección Social, centrada en la
garantía y protección de derechos y por otro, el enfoque de seguridad pública, el que
propicia la instalación de mecanismos de control, rehabilitación y prevención,
orientándose a disminuir la tasa de delitos. Ambos organismos persiguen articular la
oferta pública, pero la diferencia contenida en sus formas de aproximarse a la realidad da
cuenta de descoordinaciones profundas al interior del aparato público.

II. 2. Principales mecanismos de exigibilidad para el acceso a prestaciones y

servicios públicos: La intersectorialidad como un proceso en construcción
La focalización de las políticas públicas que a partir de los años 80, fue asumida por el
Estado para enfrentar el trabajo con los grupos más carenciados económica y
socialmente, ha tenido un importante impacto, contribuyendo a la generación de
relaciones sociales estigmatizadoras hacia los sujetos beneficiarios de las mismas. Como
parte de ellas, las políticas orientadas a la infancia con problemáticas sociales y
familiares de alta complejidad no han estado ajenas a ese proceso, aunque en este caso
y como se ha revisado a lo largo de este texto, dicha estigmatización tiene antecedentes
históricos, los que han propiciado la marginación de niños, niñas y adolescentes
vulnerados en sus derechos de la oferta y servicios públicos de carácter universal.

Al respecto, existe la percepción en los profesionales que se relacionan con la niñez, en

los diversos espacios de administración (central o local, público y privado), que esta
definición ha marcado prejuiciosamente a los niños y niñas de sectores vulnerables y en
condiciones de pobreza en general y en específico a aquellos/as que son usuarios de la
red SENAME, indistintamente del tipo de programa en que participen, “si en un curso hay
un chico perteneciente a un programa SENAME, basta con eso, para que la profesora o
profesor le asigne la responsabilidad de cualquier problema al interior de la sala”.[15]

A ello se sumaría el desconocimiento de los profesionales del aparto público del enfoque
de derechos y de la protección integral, lo que sumado al prejuicio existente, dificultaría
aún más los accesos equitativos a las políticas de carácter universal, “en los espacios
locales, los propios funcionarios no manejan conceptos como el enfoque de derechos […]
y al no existir una institucionalidad que coordine los temas de infancia a nivel país, nadie
sabe qué es y cómo se traduce”.[16]

La problematización para la implementación de las políticas públicas, realizada tanto en

el Plan Integrado a Favor de la Infancia y Adolescencia 2001-2010, como en el
diagnóstico contenido en la Propuesta del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma
a las Políticas de Infancia 2006, llega a la constatación de la existencia de políticas
fragmentadas y desarticuladas entre sí, haciendo un fuerte llamado a generar
mecanismos de promoción de la intersectorialidad para la solución y abordaje conjunto
de los grandes temas que afectan a la infancia. En el caso del último documento y como
se ha señalado, se propone incluso un modelo de gestión que responsabiliza a los
distintos niveles de la administración pública, dicho modelo es recepcionado e
implementado en el Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia Chile Crece
Contigo.

Siendo conocedor de esa dificultad, la que se agudiza aún más al momento de integrar
políticas dirigidas a niños, niñas y adolescentes con mayores complejidades sociales, el
Servicio Nacional de Menores, ha establecido una serie de convenios intersectoriales con
diversas instituciones públicas y privadas, cuyo objeto es garantizar el acceso a diversas
prestaciones.

Lo paradójico en este caso, es que aún cuando se ha ratificado una Convención, cuyo
principal objetivo es promover al niño y niña como sujeto de derechos, protegerlo de
cualquier forma de abuso y vulneración, el aparato público no haya podido garantizar el
acceso expedito, oportuno y equitativo a las prestaciones y servicios a aquellos niños,
niñas y adolescentes que por su tipo de vulneración lo requieren con urgencia, obligando
a la generación de convenios específicos entre organismos del Estado que se orientan
precisamente a posibilitar dicho acceso.

En virtud de la Convención de los Derechos del Niño, del Plan Integrado a Favor de la
Infancia y Adolescencia 2001-2010, y de las propuestas del Consejo Asesor de Infancia
2006 cabe la inevitable pregunta respecto a si ¿niños, niñas y adolescentes vulnerados
en sus derechos en condiciones de desigualdad social, debieran o no tener una atención
preferencial en cualquier servicio público, de manera de generar todas las condiciones
que posibiliten la interrupción de la situación de vulneración o es necesario promover la
exigibilidad de acceso a prestaciones a partir de la generación de instrumentos
(convenios) específicos?

La respuesta a esta interrogante, no resuelve sólo un tema de acceso, si no un tema de

equidad, entendida ésta como la posibilidad de desarrollo integral en igualdad de
oportunidades y de urgencia de las intervenciones que el aparato público debe desplegar
para garantizar una atención integral.

Los convenios intersectoriales de colaboración son un instrumento legal, y según lo

indagado en esta investigación, no son conocidos por las instituciones que ejecutan los
programas y del mismo modo no logran impactar concretamente porque son de carácter
general no existiendo un correlato local ni regional que posibilite la operatividad de los
mismos “se firman acuerdos intersectoriales que no hay cómo implementar”.[17] Sin duda,
la generación de experiencias locales que rescaten dichos acuerdos no es algo que
dependa exclusivamente de los niveles de administración central del Estado, aunque
podría ayudar en esa operativización la generación de modelos o estrategias de gestión
intersectorial que orienten la acción en los ámbitos regionales o locales.

El desconocimiento de los convenios específicos se suma a la dificultad para la

visualización integrada de las diversas políticas orientadas a la infancia, ya que
efectivamente no existe un órgano que regule y coordine transversalmente las diversas
políticas públicas que existen desde los diversos sectores del Estado hacia este sujeto,
sin embargo ello no niega la existencia de políticas, aunque claramente parceladas y
fragmentadas “no creo que no haya una política, si aislada, interrumpida, pero la hay,
claro que no se orienta a un objetivo común, de hecho la ley 20.084, es una política
pública”.[18]

Desde la Sociedad Civil, contrariamente, se tiene la impresión que lo que existe es

un"pegoteo de cosas, no hay recursos para implementar y nos piden a nosotros que los
pongamos, así la participación de la sociedad civil se vuelve instrumental",[19] se estaría
más bien frente a una sumatoria de acciones y no frente a una definición de Estado,
respecto de cómo quiere pensar la infancia. Existe la percepción de una ausencia de
construcción conjunta respecto de cuál es el niño o niña que queremos para Chile, cómo
soñamos que sean las condiciones presentes en que se desarrolle, cualquiera sea su
edad, o condición social y familiar.

En este sentido se reclama la necesidad de mayores espacios de participación desde las

instituciones civiles, con un aparato público desconocedor de la experiencia de
organismos vinculados a la temática “la OPD trabaja más bien sola, desconociendo la
experiencia de la sociedad civil, eso da cuenta del poco diálogo, lo mismo pasa con el
Chile Crece Contigo […] la Iglesia venía ejecutando hace rato programas como ese […]
el Estado va atrasado”.[20]

Este diagnóstico de poco diálogo entre ambos sectores, sería coincidente con lo
planteado por los organismos que ejecutan política en el espacio local “el comité de
infancia no tiene la mirada de incorporar la participación”.[21]Resulta al menos curioso
que la sociedad civil se defina desde esta posición, la que estaría legitimando que los
espacios de participación debieran otorgarse por el Estado, más que gestionarse
conjuntamente. La escasa participación a la que hacen referencia los organismos de la
sociedad civil, daría cuenta de una relación distante y poco colaborativa, lo que impacta
finalmente en un desconocimiento mutuo; desde el Estado, de la experiencia radicada en
los organismos ejecutores y desde estos hacia las maneras en que se van diseñando,
implementado y monitoreando las políticas públicas.

Al desconocimiento de las políticas específicas, tales como los convenios de cooperación

mencionados, se sumaría la ausencia de un mecanismo de monitoreo, que permita por
un lado, operativizar los acuerdos de carácter nacional y por otra imprimirles un sello
local en concordancia con los recursos de un territorio determinado.

Reconociendo al Municipio como la instancia donde se debieran articular y coordinar los

recursos tanto de los servicios públicos, como de la red ampliada constituida por
organismos privados para la implementación efectiva de las políticas de infancia, el
espacio local es relevante en la operativización de cualquier política pública, ello por ser
el lugar más próximo a las personas y donde ellas efectivamente acceden a los diversos
programas sociales. Bajo esta premisa, la implementación y coordinación de una política
local de infancia, debiera integrar a los diferentes organismos públicos y privados en
la construcción de ese producto.

III. Implementación y estrategias de gestión para la operativización de las políticas

públicas

III. 1. Redes y desarrollo local. La importancia de la coordinación en la gestión

local
Desde las más básicas necesidades, el hombre y la mujer han requerido de la
vinculación con otros para su satisfacción. En su vida cotidiana, las personas están
vinculadas con distintos tipos de redes. En términos más amplios, la noción de red social
es un proceso en construcción continua, en permanente cambio, constituyendo un
sistema abierto, que a través del intercambio de sus miembros, posibilita la potenciación
de recursos y satisfacción de necesidades (Dabas 1998).

Para el caso de esta investigación se puntualizarán dos aspectos fundamentales del

concepto de red, por su importancia para la generación de mecanismos que
construyan al ejercicio de derechos de todos los niñas y niñas: generación de un
imaginario o lenguaje común, lo que conlleva a la identificación de un mínimo exigible y la
articulación, vinculación, complementariedad e intercambio entre sus integrantes, lo que
da cuenta de un tejido entre actores que forman parte de un entramado común.

Así el concepto en red supera el espacio local o territorial para ampliarse también a un
espacio mayor, constituido por la articulación de diversos sectores del aparato público y
privado que realizan acciones hacia un sujeto común o temática. Esta ampliación de
coordinaciones, vínculos y construcciones entre sectores, la denominaremos
intersectorialidad. Como se ha mencionado, el territorio local se constituye en el espacio
en que las políticas públicas se operativizan, para llegar efectivamente a los diversos
usuarios. Sin duda para la instalación de la temática infancia las respuestas son tan
diversas como la diversidad de territorios.

A partir de la experiencia desarrollada en la comuna de Peñalolén, la visibilización de la

temática y del sujeto niño/a surge inicialmente como un proceso desde la sociedad civil,
la que poco a poco pero profundamente va instalando la necesidad de pensar en una
política local que contemple a toda la infancia. Resulta relevante destacar que las
instituciones que originalmente conformaron la llamada red de infancia y juventud de
Peñalolén, fueran casi en su totalidad ejecutoras de políticas dirigidas a niños y niñas
vulnerados en sus derechos, lo que hablaría de una cierta urgencia de generar
mecanismos más integradores.

No obstante este objetivo, la red no incorpora entre sus lineamientos el trabajo con los
sectores públicos presentes en el espacio local, la intersectorialidad no se ha instalado
como parte de sus estrategias. Si bien este rol puede competer al municipio y
específicamente en este caso a la OPD de dicha comuna, ya que como revisamos con
anterioridad, es parte de sus dos objetivos generales.

La poca visibilización de la importancia de este tipo de gestión en una entidad que contó
con una importante validación territorial, ha dificultado la instalación de mecanismos que
permitan exigir el ejercicio pleno de derechos por parte de niños y niñas vulnerados, aún
cuando existen las necesidades “hay necesidad de que se genere un piso mínimo, pero
la red […] no es algo que esté presente, la gestión intersectorial no está incorporada”.[22]

Durante el año 2006, el Municipio de Peñalolén, se embarcó en la tarea de realizar un

diagnóstico de la situación de infancia en la comuna, ello con el objetivo de realizar
posteriormente, la definición de una política local que tuviera como tarea resolver esas
problemáticas. Al respecto, la información recogida en esta investigación da cuenta, que
la apreciación que la Sociedad Civil organizada en la Red de Infancia y Juventud de la
comuna tiene respecto de la participación en la generación de la política comunal de
infancia de esta comuna, ha sido mínima.

Sin duda este territorio ha experimentado grandes avances en la materia, y se reconoce

la importancia que el actual Gobierno Local ha otorgado al tema infancia, no obstante, la
manera en que la convocatoria a influir en la toma de decisiones se ha dado, aparece
débil según el relato de los entrevistados.

Aún cuando la Oficina de Protección de Derechos sería la instancia encargada de liderar

el proceso de construcción de una política local y articular las ofertas existentes, existiría
en ella una tendencia compleja, ya que los actores locales no identifican que este
organismo posea la tarea de la gestión intersectorial en el espacio local con miras a la
instalación de un sistema local de protección de derechos y a la generación de una
política local, declarando un claro desconocimiento de este concepto, y de la manera en
que el mismo debiera implementarse, “la única vez que he escuchado el término fue en
una reunión en la Dirección Regional, pero nadie ha dicho cómo se hace, cómo se
implementa”.[23]Esta declaración pone en la mirada la ausencia de claridades respecto al
modelo de gestión que el sistema propuesto debiera contemplar y difundir.

Desde la experiencia de la propia OPD de la comuna, los mecanismos de acuerdos

intersectoriales se han construido en un proceso lento, pero que avanza. Un impulso
importante sin duda lo ha dado la apuesta que la comuna ha realizado por instalar en un
sólo espacio físico, todas las respuestas o programas relacionados con la familia. Del
mismo modo la comuna ha realizado una definición de política pública en base al
diagnóstico comunal de infancia realizado en el año 2007 y que dio claves respecto a
cómo y hacia donde orientar los programas comunales.

Al respecto, para la instalación progresiva de la temática, se reconoce como relevante la

generación de una institucionalidad, que permita que los diversos actores públicos y
privados relacionados con el sujeto niño o niña dialoguen y construyan una respuesta
local.[24] Para el caso de esta comuna esa institucionalidad está representada en el
Comité Comunal para la infancia y adolescencia, el que sesiona con presencia del
Alcalde y con representatividad de organismos públicos y privados, desde el año 2006.

Si bien, este Municipio no presenta situaciones de niños, niñas y adolescentes con

graves vulneraciones de derechos (niños de la calles o en explotación sexual), o al
menos no cuenta con programas específicos orientados hacia ese sujeto de atención, las
coordinaciones con otros sectores públicos como salud y educación con miras a la
integración de niños, niñas y adolescentes con vulneraciones de derechos es parte de la
planificación de la OPD. Se reconoce la intersectorialidad como un tipo de trabajo en red,
que al igual que en el espacio más micro social implica la construcción de una relación de
confianza con el interlocutor, para desde allí generar leguaje y objetivos comunes.

Así entonces, desde la coordinación desarrollada por esta oficina comunal, el concepto sí
está incluido como parte de las estrategias a desarrollar, logrando importantes avances
en coordinaciones que se pueden denominar como de “cara a cara, más que acuerdos
locales entre sectores con una formalización determinada”.[25] Se valora la relación de
colaboración mutua, destacando que la generación de acuerdos intersectoriales es un
proceso lento, que requiere de la construcción de vínculos con los representantes de los
sectores, más que exigir el cumplimiento de la integralidad como un principio consignado
en la Convención de los Derechos del Niño "ha sido un proceso lento, de construcción
de vínculos donde hay que generar una alianza con el otro”.[26]

Entre las estrategias desarrolladas para el logro de estas confianzas, se encuentra por
una parte la generación de una institucionalidad en la materia, que da las directrices a
todos lo servicios otorgados por el Municipio respecto de cómo articular las
intervenciones y por otra, la vinculación planificada con interlocutores de los sectores
salud y educación para el establecimiento de metas conjuntas.

Sin embargo, la articulación con los propios programas de la red SENAME, ejecutados
por organismos colaboradores, se visualiza compleja, ello al no existir en las
orientaciones técnicas de los mismos, o más bien en los convenios o contratos
establecidos con ellos, la obligatoriedad de la coordinación intersectorial “privatizar tiene
la consecuencia que si la institución quiere, se vincula”.[27] No existe la obligatoriedad de
coordinarse para la implementación de un sistema local de protección de derechos, al
menos no aparece explícitamente en las orientaciones técnicas de los programas.

Hablar de intersectorialidad en el espacio local, es un concepto reciente, más bien se ha

utilizado el de trabajo en red, aunque sin duda el primero está contenido en el segundo.
La novedad del concepto y de lo que él implica, ha traído como consecuencia la dificultad
en su operacionalización, apareciendo como claro impedimento para ello, la debilidad de
los mecanismos de gestión. Desde los profesionales del Servicio Nacional de Menores,
se reconoce la poca claridad respecto del concepto de Sistema Local de Protección de
Derechos, haciendo una clara alusión al mecanismo de gestión “nadie ha definido lo que
se espera de un sistema de protección local de infancia”,[28] pero reconociendo del
mismo modo que es un proceso que está en construcción.

La intersectorialidad se constituye en un elemento, un enfoque y una estrategia, lo que la

distingue de la coordinación interinstitucional y que está a la base de los desafíos que el
Estado enfrenta para mejorar las coordinaciones y gestiones entre los diversos sectores
públicos. Siendo coherentes con el objetivo de un Sistema de Protección Integral, el
principal desafío dice relación con la operativización de mecanismos que posibiliten que
las fallas de coordinación al interior del aparato público, tanto transversalmente, entre
organismos, como verticalmente, entre niveles de administración, disminuyan, ello con
objeto de garantizar acceso y atención integrales a todos los niños, niñas y adolescentes
(OMS, OPS, MINSAL, FLACSO, 2005).

El principio de universalidad consignado en la Convención de los Derechos del Niño

apunta a que cualquier política de protección a la infancia debe orientarse a garantizar el
ejercicio de derechos no sólo de aquellos vulnerables o vulnerados. Pero sin duda hay
una tarea pendiente en lo que respecta a la generación e implementación de acuerdos
intersectoriales compartidos, conocidos y efectivos que permitan el establecimiento de
condiciones mínimas y equitativas para los mismos, que considerando sus características
específicas, la etapa del ciclo vital en que se encuentren, y las condiciones de
vulnerabilidad que experimenten, les permitan tener las mismas posibilidades de
desarrollo que al conjunto de este grupo social.

III. 2. Mecanismos y modelo de gestión para la aplicación de las políticas públicas

de infancia
La generación de una red social abierta es una cualidad que no sólo se da a partir de la
iniciativa de las instituciones públicas que intervienen en un territorio específico, pero sin
duda es el Gobierno Local el que está llamado a instalar la articulación de los distintos
actores que forman parte de su territorio de manera de optimizar los recursos que
permitan un adecuado desarrollo local y el ejercicio de derechos de todos sus ciudadanos
y ciudadanas.

Una ciudadanía que se fundamenta en el logro de la titularidad de derechos permite

romper la estructural vulnerabilidad de los espacios territoriales, el Gobierno Local y en
específico el Municipio, es la puerta de entrada de las políticas públicas y por tanto el
marco de configuración del sistema de protección social para la infancia y adolescencia.
Sin duda esta tarea genera en múltiples oportunidades, dificultades de implementación,
ello en la medida que muchos de los programas públicos, no contemplan en su diseño, la
realidad comunal (Haefner, 2007).

Esta dificultad trae de la mano la necesidad de modelos o estrategias de gestión, que

incorporados en el diseño de las políticas, permitan ir orientando y monitoreando su
aplicabilidad, de manera de alcanzar los objetivos propuestos. Una de las falencias, de
los diversos programas sociales diseñados por los distintos sectores públicos, hace
alusión precisamente a la escasa evaluación de los procesos y por ende a los deficitarios
mecanismos de monitoreo.

Entre los principales aportes que el Sistema de Protección Integral a la Primera Infancia
ha traído consigo, es la promoción de la intersectorialidad, como un fuerte llamado a
coordinar los recursos existentes para garantizar una atención integral a niños y niñas y
el establecimiento de un modelo de gestión que posibilita el monitoreo de las
prestaciones, y servicios públicos destinados a niños y niñas atendidos por el sistema, de
manera de identificar claramente dónde se producen los quiebres del mismo y así
mejorar su aplicabilidad.

La implementación de una política de carácter intersectorial resulta un logro, aún cuando,

como hemos visto, era una propuesta contenida en la Política Nacional de Infancia 2001-
2010, sin embargo, no se había concretado que cada sector pusiera a disposición de un
sistema sus recursos y se coordinara para que las prestaciones llegaran adecuada y
oportunamente al sujeto.

Sin duda el impacto que esta nueva forma de hacer política pública puede tener, se debe
a cinco grandes factores, los que sin duda influirán en la manera en que los espacios
locales la implementen (Mideplan, 2006):

Es un Mandato Presidencial
- Existen recursos destinados para su implementación.
- Posee un sistema de monitoreo y un modelo de gestión definido (la intersectorialidad y
el concepto de red aparecen como clave para los resultados de implementación,
definición de resultados; fiscalización, instrumento de evaluación; definición de funciones
específicas dependiendo del ámbito de administración, local, regional o nacional)
- El espacio local y el rol que el mismo ocupa en la instalación de la política son relevados
y difundidos desde el diseño de la política
- El foco de atención es el niño/a y desde ahí su familia

No obstante y retomando el debate inicial, se observa que aun, cuando el Sistema de

Protección a la Primera Infancia realiza una opción etárea (desde la gestación a 4 años)
fundamentada en la importancia para el desarrollo futuro del niño o niña que accede a la
política, al no existir una conexión evidente y explícita de ésta política de protección
social, con la política especializada, dirigida a la infancia y adolescencia vulnerada en sus
derechos, la última carece de mecanismos de exigibilidad concretos.

Esta ausencia de mecanismos de exigibilidad efectivos, se suma al vacío en la definición

de una estrategia de monitoreo de oportuno acceso a la políticas de carácter universal,
de aquellos niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza y con vulneraciones de
alta complejidad social.

Un aspecto no menor de esta definición, es cómo resolverá el Estado la protección a la

infancia mayor de 4 años y más aún ¿como garantiza el Estado de Chile el acceso de
niños y niñas vulnerados en sus derechos a las prestaciones universales si no ha
generado una política que permita mitigar los efectos de los riesgos y vulneraciones a los
que los niños y niñas mayores de 4 años se ven o verán expuestos? La pregunta plantea
la inquietud respecto a los mecanismos que desde una política integral, que está dirigida
inicialmente a la primera infancia, se pueden generar y articular para posibilitar el
ejercicio de derechos de todos los niños y niñas, con mayor urgencia aún de aquellos que
han sufrido una vulneración de los mismos.

Como hemos revisado, el planteamiento de ambas propuestas, protección integral y

protección especializada, además de dar cuenta de una descoordinación al interior de los
propios organismos públicos encargados de diseñar e implementar las políticas de
infancia, hacen un fuerte llamado a articular.

Se observa una clara diferencia respecto a cómo se ha instalado el concepto en cada

uno de los casos, pasando por los recursos que se han destinado para ello, los actores
que se han involucrado y los mecanismos de gestión que se han definido para su
implementación, la que entre otras razones podría deberse entre otras razones a la
marcada dificultad que un organismo dependiente del Ministerio de Justicia ha tenido
para instalar en la agenda pública la necesidad y urgencia que cómo país tenemos para
enfrentar la protección de niños, niñas y adolescentes, pero también por la dificultad en el
diálogo e integración de ambos conceptos como una respuesta pública integrada.

La protección especializada, requiere instalar en la agenda política, la urgencia de

generar mecanismos inclusivos y garantes de derechos, que posibiliten mantener la
conexión de niños, niñas y adolescentes con el espacio comunitario, y social más amplio,
de manera de sentirse parte de un sistema de protección general. Construir los puentes
para la interrupción de prácticas marginadoras de aquellos con graves vulneraciones y
situaciones de alta complejidad social, no puede ser tarea de una sola institucionalidad.
La tarea pendiente del Estado es reflexionar respecto a la manera en que procuramos
que la inclusión al sistema social sea posible para todos los niños, niñas y adolescentes
reduciendo así la inequidad y falta de oportunidades.

IV. Conclusiones

Remontándose al inicio de este ensayo, la pregunta sobre la que se quiso reflexionar era
¿cuáles son las tensiones que dificultan que la implementación local de las políticas
públicas de infancia garantice el acceso oportuno y equitativo de niños niñas, y
adolescentes vulnerados en sus derechos a las distintas prestaciones y servicios
públicos?

Al respecto, aparecen las siguientes constataciones y desafíos:

1.- La manera en que las políticas públicas ha asumido a niños, niñas y adolescentes
vulnerados en sus derechos, ha estado marcado por un enfoque que ha criminalizado la
pobreza, contribuyendo con ello a generar políticas especializadas que permiten
visualizar difusamente la forma en que hoy están contenidas en un marco de protección
social más general.

En ese proceso aparecen varios protagonistas, dentro de ellos la institucionalidad que ha

tenido a su cargo la implementación de los programas dirigidos a la infancia en
vulneración de derechos. Sin duda esa institucionalidad no es ajena a un marco país
mucho mayor, en donde se han tomado decisiones respecto a la manera de enfrentar la
temática. Ello, entre otros indicadores, se ha visto reflejado en la ausencia de una
institucionalidad que posibilite articular las respuestas que como Estado se dan a las
diversas situaciones vivenciadas por niños y niñas, impactando a su vez en el deficiente
acceso de la infancia vulnerada en sus derechos a servicios y prestaciones de carácter
más bien universal y perpetuando la dificultad para que los distintos sectores públicos se
involucren en una respuesta integral y coordinada que se transversalice en los distintos
niveles de administración.

Esta falta de definición tiene un co-relato en el espacio local, no existiendo una

institucionalidad reconocida como tal, encargada de generar la articulación territorial que
permita garantizar, entre otras situaciones, el acceso, la priorización y la atención
integral, lo que queda de manifiesto en la debilidad de mecanismos integrales que
permitan la implementación de políticas de mitigación que permitan a niños, niñas y
adolescentes vulnerados en sus derechos, continuar con el ejercicio de los mismos. Se
comprueba así lo planteado por la primera hipótesis de esta investigación, la constatación
de una débil identificación de la definición de la Política Pública dirigida a la infancia, que
integre la protección integral con la protección especial, dentro de una misma
articulación, ya que entendiendo que esta última daría respuesta a un grupo específico
de niños, niñas y adolescentes, los puentes para generar la integración a las redes, a los
espacios comunitarios y a los servicios públicos, especialmente de aquellos mayores de
5 años, aparecen difusos .

En este sentido la existencia de una Ley de Protección Integral a la Infancia y

Adolescencia, que genere y explicite las formas de articulación de ambos sistemas o
circuitos y a su vez obligue a los distintos organismos del Estado a otorgar las respuestas
específicas para cada situación de manera integrada, eficiente y oportuna, es materia de
suma urgencia.

2.- Como parte de este vacío o dificultad en la identificación de los puentes, la Sociedad
Civil que interviene e implementa programas dirigidos a la infancia y adolescencia
vulnerada en sus derechos, dentro de las cuales existen profesionales que conforman los
que algunos autores han llamado pro-derechos (Farías, 2002) se ha visto confundida,
ante el cambio de escenarios y con las expectativas de una respuesta integral, que no
necesariamente se ha dado, en muchas ocasiones debiendo instrumentalizarse frente a
la escasas posibilidades de ejecutar acciones en concordancia con sus misiones
institucionales.

El insuficiente diálogo entre Estado y Sociedad Civil ha decantado en una escasa

participación sustantiva de la misma y en el desconocimiento de mecanismos específicos
para la exigibilidad y el ejercicio de derechos de niños y niñas en situaciones de graves
vulneraciones. Los mecanismos existentes, como los convenios de colaboración
suscritos por SENAME con otras entidades públicas, son frágiles y poco operativos,
resultado de la inexistencia de modelos de gestión.

Al respecto, la extensión del Sistema de Protección Integral a la primera infancia, Chile

Crece Contigo hacia grupos de mayor edad y la aplicación del modelo de gestión
propuesto por él, tal vez con algunas diferencias, para el seguimiento del adecuado
acceso de niños, niñas y adolescentes vulnerados en sus derechos a las prestaciones
públicas, sería una alternativa a considerar.

Por el momento y al no existir una clara definición en la relación de la protección integral

y al protección especializada, corresponde la Servicio Nacional de Menores generar un
propuesta de modelo o estrategia de gestión que permita operativizar la propuesta del
sistema local de protección de derechos, considerando no sólo la red SENAME, si no que
los distintos servicios públicos. Sin duda y debido a que la implementación de las
políticas se da en el espacio local, dicho modelo de gestión debe contemplar
permanentemente la relación con el Municipio y los actores locales.

3.- La intersectorialidad como enfoque a la base de un modelo de gestión que posibilite la

respuesta integral y articulada de las diversas prestaciones y servicios públicos, aparece
aún en un proceso de construcción. Ello debido al desconocimiento de lo que la
intersectorialidad contempla, qué es y cómo se realiza en los espacios territoriales, pero
al mismo tiempo porque aún en los niveles centrales de toma de decisiones, no se han
visualizado mecanismos de diseño, implementación, monitoreo y evaluación que
efectivamente tengan como objetivo reconocer la manera en que los acuerdos
intersectoriales entre servicios distintos se implementan.

La responsabilización y compromiso de los diversos organismos del aparato público en la

pertinencia de las respuestas que permitan el ejercicio de derechos de todos los niños,
niñas y adolescentes, puede desarrollarse a partir del aprendizaje efectivo de práctica
intersectoriales, que no sólo se limiten a coordinar acciones, si no a poner a disposición
los recursos económicos, humanos y materiales para el logro de los objetivos comunes.

Así como la instalación de los Sistemas Locales de Protección de Derechos debe

incluirse como una estrategia que permitiría dar una respuesta pública a niños y niñas
mayores de 4 años en un Sistema de Protección Social a la Infancia, el modelo de
gestión y monitoreo de este último debe instalarse como parte de una estrategia
mayor, que sea transversal a todos los organismos públicos que intervienen en alguna de
sus políticas con el mundo de la infancia.

4.- En este último aspecto, surge un fuerte llamado a la generación de una

institucionalidad pública que organice, coordine y articule los diversos programas
públicos.

Sin duda dicha institucionalidad requiere ser coherente con un Sistema de Protección
Social que resguarde el ejercicio de derechos y no la prevención de violencias, ya que en
este último caso la acción se orienta a la sanción y no al sujeto. Instalar la coordinación
de programas preventivos en un organismo con un enfoque que puntualice la seguridad,
se inserta en un sistema que tiene a la base la aplicación de estrategias represivas que
han involucionado hacia antiguas prácticas de control de la infancia. Como país, nos
encontramos frente a un claro problema de interpretación, la que como señala García
Méndez se refleja en la utilización en la vieja clave tutelar discrecional, de las
disposiciones y principios de las nuevas leyes de infancia (García Méndez, 2004).

Lamentablemente la práctica pública está marcada por la urgencia y la contingencia de

diversas temáticas, las que dan poco espacio a la reflexión y los cuestionamientos éticos.
La manera en que la política pública se defina debe ser transversal no sólo a los diversos
sectores del aparato público, si no a sus diversos poderes.

Legislar e implementar política pública, que tenga como fin dar seguridad a la ciudadanía
a través de mecanismo controladores significaría remontarnos 20 años atrás, cuando
niños, niñas y adolescentes eran un grupo social amenazante, decantando en programas
orientados a controlar y no a garantizar equidad, oportunidades y ejercicio de derechos.

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Oficina de Protección de Derechos Peñalolen, Diagnóstico Comuna de Infancia y

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[1] De acuerdo al principio de integralidad contemplado en la convención de los derechos

del niño se entenderá por protección integral al soporte que posibilite el cuidado y
ejercicio de derechos humanos que contemple todos los ámbitos de la vida de niños,
niñas y adolescentes, ello implica la coordinación intersectorial, de las diversas políticas
públicas que pongan como centro al niño/a. A partir de Chile Crece Contigo, ese sistema
de protección integral, garantiza condiciones mínimas que deben ser contempladas
durante la primera infancia e implementadas entre los diversos sectores parte de la red
básica y red ampliada, de carácter local. Como protección especializada entenderemos a
los mecanismos orientados situaciones de vulneración de derechos.
[2] Entrevista a Paulina Fernández, Jefa de Unidad de Infancia y Adolescencia. Mideplan,
marzo 2008.
[3] La primera institucionalidad de menores fue la Dirección General de Menores,
organismo que tenía como misión coordinar la acción dispuesta en la Ley, seguido por
PROTINFA en 1952 del Ministerio de Salubridad, Previsión y Asistencia Social; el
CONAME creado a partir de la Ley de Menores de 1968 y por Servicio Nacional de
Menores SENAME dependiente del Ministerio de Justicia, a partir del 10 de Enero de
1979.
[4] Entrevista a Paulina Fernández. Jefa Unidad de Infancia y Adolescencia. Mideplan,
marzo 2008.
[5] Entrevista a Richard Contreras. Integrante del Equipo Coordinador de la red de
Infancia y Juventud de Peñalolén, marzo 2008.
[6] Entrevista a Richard Contreras. Integrante del Equipo Coordinador de la red de
Infancia y Juventud de Peñalolén, marzo 2008.
[7] Entrevista a Loreto Rebolledo. Trabajadora Social Coordinadora de Programas de
Niñez y Juventud. Vicaría de Pastoral Social y de los Trabajadores, mayo 2008.
[8] Entrevista a Angélica Marín Díaz. Jefa Departamento de Protección de Derechos.
Servicio Nacional de Menores, mayo 2008.
[9] Entrevista a Paula Valenzuela Delpiano. Unidad de Gestión Territorial. Chile Crece
Contigo. Mideplan, julio 2008.
[10] Entrevista a Richard Contreras. Integrante del Equipo Coordinador de la red de
Infancia y Juventud de Peñalolén, marzo 2008.
[11] Ver www.mideplan.cl
[12] Aún cuando existen otros organismos como el Ministerio del Interior, que a través de
su División de Seguridad Pública implementa programas orientados a niños, niñas y
adolescentes, son de una duración menor, alcanzando tan sólo a 12 meses y están poco
a poco instalándose como parte de la oferta pública.
[13] Entrevista a Paula Valenzuela Del Piano. Unidad de Gestión Territorial Chile Crece
Contigo. Mideplan., julio 2008.
[14] Entrevista a Angélica Marín Díaz. Jefa de Departamento de Protección de Derechos.
SENAME, mayo 2008.
[15] Entrevista a Richard Contreras. Integrante del Equipo Coordinador de la red de
Infancia y Juventud de Peñalolén, marzo 2008.
[16] Entrevista a Francis Valverde. Directora Ejecutiva ACHNU-PRODENI, abril 2008.
[17] Entrevista a Francis Valverde. Directoras Ejecutiva ACHNU-PRODENI, abril 2008.
[18] Jorge Lavanderos. Coordinador Unidad de Protección de Derechos. SENAME,
Región Metropolitana, abril 2008.
[19] Entrevista a Loreto Rebolledo. Trabajadora Social Coordinadora de Programas de
niñez y juventud. Vicaría de Pastoral Social y de los Trabajadores, mayo 2008.
[20] Entrevista a Loreto Rebolledo. Trabajadora Social Coordinadora de programas de
niñez y juventud. Vicaría de Pastoral Social y de los Trabajadores, mayo 2008.
[21] Entrevista a Richard Contreras. Equipo Coordinador Red de Infancia y Juventud,
Peñalolén.
Coordinador de Centro Infanto Juvenil Cristo Joven, marzo 2008.
[22] Entrevista a Richard Contreras. Equipo Coordinador Red de Infancia y Juventud,
Peñalolén.
Coordinador de Centro Infanto Juvenil Cristo Joven, marzo 2008.
[23] Entrevista a Richard Contreras. Equipo Coordinador Red de Infancia y Juventud,
Peñalolén.
Coordinador de Centro Infanto Juvenil Cristo Joven, marzo 2008.
[24] Entrevista Loreto Ditzel. Secretaria Ejecutiva Corporación de salud y Educación.
Peñalolén, marzo 2008.
[25] Carlos Silva. Trabajador Social. Coordinador (S) OPD Peñalolén
[26] Carlos Silva. Trabajador Social. Coordinador (S) OPD Peñalolén
[27] Carlos Silva. Trabajador Social. Coordinador (S) OPD Peñalolén
[28] Entrevista a Jorge Lavanderos. Coordinador Unidad de Protección de Derechos.
Sename Región Metropolitana, abril 2008.

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