Doctrina constitucional

doctrina
constitucional

Acusacin constitucional y juicio

constitucional poltico
Jorge SANTISTEVAN DE NORIEGA

El presente artculo es el ltimo trabajo acadmico de Don Jorge Santistevan

de Noriega, entregado a Gaceta Jurdica con la finalidad de ser incorporado

Resumen
en la nueva versin de la obra La Constitucin comentada. En este, el autor
realiza un completo y lcido anlisis de los artculos 99 y 100 de la Consti-
tucin, disposiciones que establecen el procedimiento previsto para que el
Congreso determine y sancione la responsabilidad de los ms altos funcio-
narios del Estado en caso de que hubieran infringido la Constitucin o por
todo delito que hubieran cometido en el ejercicio de sus funciones.

Introduccin necesaria La Constitucin regula distintas situaciones re-

En el marco de las normas relacionadas con
el Poder Legislativo, los artculos 99 y 100
de la Carta Magna establecen las atribucio-
nes y el procedimiento parlamentario para ha-
cer responsables a los ms altos funcionarios
del Estado por infracciones contra la Consti-
tucin en las que se encuentren inmersos y/o
por todo delito que cometan en el ejercicio de
sus funciones. Todo ello tiene su origen en el
juicio poltico, heredero del impeachment an-
glosajn destinado a separar del cargo a los
funcionarios que por violar la Constitucin
atentan contra la confianza pblica depositada
en ellos. Sin embargo, segn la interpretacin
realizada por el Tribunal Constitucional como
veremos ms adelante al impeachment se le
ha incorporado el antejuicio poltico, destina-
do a convertirse en la antesala parlamentaria
que, previa acusacin del Congreso, habilita
a la Corte Suprema a que proceda a juzgar
la responsabilidad penal de quienes hubiesen
cometido delitos en el marco de sus funciones.
lacionadas con las responsabilidades polticas
y/o penales de los altos funcionarios del Esta-
do que es necesario tener en cuenta para cen-
trar debidamente el anlisis exegtico de los
artculos 99 y 100. Es indispensable distinguir
entre ellas las siguientes:
(i) La acusacin contra el Presidente de la
Repblica que se encuentra rigurosa-
mente reglada en el artculo 117 que pro-
cede nicamente por el delito de traicin a
la patria y/o como consecuencia de actos
que impidan la celebracin de elecciones o
la reunin y funcionamiento de los rganos
electorales. Esta, de ser fundada, da lugar
a su destitucin de conformidad con el inci-
so 5 del artculo 113 de la Constitucin.
(ii) La declaracin de permanente incapaci-
dad moral del Presidente de la Repblica
efectuada por el Congreso al amparo del
inciso 2 del mismo artculo, como resulta-
do de la cual la Presidencia de la Repbli-
ca vaca.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 309

D octrina

(iii) La acusacin por infraccin a la Consti- el artculo 39 de la Constitucin, referido a la

tucin contra los otros altos funcionarios
nombrados en el artculo 99 de la Carta,
con excepcin del Presidente.
Esto ltimo obliga a hacer las siguientes pre-
cisiones. Tal denuncia puede sustentarse en:
(a) infracciones a la Constitucin conocidas
doctrinariamente como faltas polticas sin es-
tar asociada a ilcitos penales, que pueden ge-
nerar sanciones polticas como la suspensin,
destitucin e inhabilitacin para el ejercicio de
cargo pblico; (b) haber cometido delito en el
ejercicio de sus funciones, lo que da lugar a
un juicio penal en el que se aplican las penas
establecidas en el Cdigo; (c) haber incurrido
en infraccin a la Constitucin asociada con
ilcitos penales o viceversa, lo que puede dar
lugar a sanciones polticas y sanciones pena-
les por la misma causa; (d) solamente para el
caso de los congresistas, magistrados del Tri-
bunal Constitucional o Defensor del Pueblo,
haber cometido delito comn, lo que da inicio
al levantamiento del fuero para habilitar la in-
tervencin del Poder Judicial.
Los artculos 99 y 100 se aplican solamente en
las situaciones anteriores descritas en (iii), (a),
(b) y (c), puesto que la situacin (d) da lugar al
levantamiento de la inmunidad previsto en el
artculo 93 de la Carta, cuyo procedimiento es
desarrollado por el artculo 16 del reglamento
del Congreso1. En los otros casos de acusacio-
nes contra los altos funcionarios rige, adems
de las normas constitucionales, el artculo 89
del Reglamento del Congreso.
I. Responsabilidades especiales de
los altos funcionarios pblicos
Ambos artculos constituyen una sola unidad,
que debe ser analizada en concordancia con
funcin pblica. Este comienza por dejar cla-
ramente establecido que todos los trabajado-
res y funcionarios pblicos estn al servicio de
la Nacin, como el artculo 93 lo repite para
los representantes al Congreso de la Repbli-
ca. Ocurre, sin embargo, que sobre la base
de la jerarqua que seala este mismo artculo
constitucional las responsabilidades de los
funcionarios del Estado no son equivalentes.
A los de mayor jerarqua, con el Presidente de
la Repblica a la cabeza, se les exige ms y
se les trata por ello de una manera diferente
en el mbito de los artculos 99 y 100 que se
comenta.
Desde una cierta perspectiva, estos artcu-
los pueden ser vistos como mecanismos pro-
cedimentales para hacer valer prerrogativas
como la inmunidad y el derecho al antejuicio.
Sin embargo, tambin se les debe ver como
una institucin constitucional destinada a exi-
gir las mayores responsabilidades que les co-
rresponde a los altos funcionarios frente a la
Nacin. Como explica Garca Chvarri2, se
puede estimar que la finalidad del modelo de
acusacin constitucional peruano ya no es so-
lamente el permitir el procesamiento de los al-
tos funcionarios por delitos cometidos en el
ejercicio de sus cargos antejuicio, sino tam-
bin el sancionar o reprimir con la destitucin
y/o la inhabilitacin poltica conductas contra-
rias a la dignidad de su cargo juicio poltico o
impeachment y hacer efectiva, de ese modo,
su responsabilidad poltica o constitucional a
consideracin del Congreso En todo caso,
como seala Garca Belaunde3, ambos artcu-
los conforman una muestra de que la Constitu-
cin rompe el principio del juez natural y altera
el principio de igualdad ante la ley.

1 Vide STC Exp. N00006-2003-AI/TC del 01/12/2003, con relacin a la accin de inconstitucionalidad interpuesta por 65
congresistas de la Repblica contra el inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso, considerandos 5 y 6. En ellos,
el Tribunal seala que, si bien todos los funcionarios que gozan del privilegio de la inmunidad estn igualmente protegidos
por el antejuicio, no todos los que tienen la prerrogativa del antejuicio gozan de inmunidad (esta se extiende nicamente a
los miembros del Congreso y a quienes reciben su mandato por eleccin del Legislativo como el Defensor del Pueblo y los
magistrados del Tribunal Constitucional).
2 GARCA CHVARRI, Abraham. Acusacin constitucional, juicio poltico y antejuicio. Desarrollo terico y tratamien-
to jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo 9, Departamento Acadmico de Derecho de la Pontifica Universidad Catlica del
Per, Lima, 2008, p. 21.
3 GARCA BELAUNDE, Domingo. Antejuicio, acusacin constitucional, juicio poltico?. En: Revista Jurdica del Per.
Ao LIV, N55, Trujillo, 2004, pp. 79-88.

310
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Respecto a la responsabilidad civil, es impor- aparece en la Constitucin de 1993 y en su

tante tener en cuenta lo dispuesto por artculo
238 de la Ley N27444, Ley del Procedimien-
to Administrativo General. En este artculo se
regula el derecho de los administrados a ser
indemnizados por las entidades de toda lesin
que sufran en cualquiera de sus bienes y dere-
chos cuando el perjuicio es consecuencia del
mal funcionamiento de la Administracin.
En este sentido, si bien es cierto que el acto
administrativo emitido por un ministro que cau-
se un dao a un administrado deber ser in-
demnizado por el ministerio al que pertenece,
se admite la posibilidad de que la Administra-
cin luego repita contra la autoridad corres-
pondiente. Como bien seala Morn Urbina,
toda sujecin a una autoridad, ejercicio de po-
testad sancionadora o restriccin del ejercicio
de prestacin de servicios para quien no est
autorizado, implican limitaciones y, acaso, per-
juicios a los administrados que se ubican suje-
tos a estas potestades pblicas4.
Esta responsabilidad patrimonial administra-
tiva se caracteriza por exigir responsabilidad
directa, extracontractual, objetiva y de deter-
minacin judicial5. Adicionalmente, Vignolio
Cueva seala que este rgimen es una verda-
dera respuesta frente a las carencias que plan-
tea la responsabilidad civil (o aquiliana) por
daos, construido sobre la base de la culpa o
negligencia del causante, pues esta ltima re-
sulta desequilibrada para atender las afecta-
ciones patrimoniales causadas por las activi-
dades propias de la Administracin Pblica6.
II. La institucin en la Constitu-
cin histrica del Per
Con singular regularidad, la acusacin ante el
Congreso por infracciones a la Constitucin
y frente a todo delito cometido en el ejerci-
cio de las funciones del alto funcionario (como
predecesora, la de 1979) ha estado presente
en nuestras Constituciones desde 1828. Sin
embargo, en el texto vigente se ha aadido
la posibilidad de que, como resultado de una
acusacin por infraccin a la Constitucin que
resulte fundada, el Congreso pueda aplicar la
sancin poltica de inhabilitacin para el ejerci-
cio de la funcin pblica hasta por diez aos.
Esta inhabilitacin corresponde a la tradicin
constitucional de los Estados Unidos y de M-
xico pero, en nuestro medio, constituye un ele-
mento nuevo que no deja de ser objeto de dis-
cusin, pues objetivamente constituye una
seria restriccin al ejercicio de los derechos
civiles y polticos de las personas afectadas,
que no emana de una decisin jurisdiccional
sino de una sancin eminentemente poltica.
En el mbito fundamentalmente procedimen-
tal, la Constitucin de 1993 ha forzado a jui-
cio de Bernales Ballesteros7 su adaptacin a
la unicameralidad al sustituir el papel tradicio-
nal acusatorio de la Cmara de Diputados por
el de la actual Comisin Permanente del Con-
greso, y el de juzgador, correspondiente nor-
malmente al Senado, por el Pleno del Con-
greso, por lo que quienes intervienen en la
primera debern inhibirse de participar en la
decisin plenaria de carcter resolutorio. Asi-
mismo, resulta positivo que el artculo 100 de
la Constitucin de 1993 garantice el derecho
de defensa y la participacin del abogado de-
fensor en todas las instancias8.
No obstante, la novedad de la Constitucin de
1993 ms cuestionada es la contenida en los
prrafos tercero y quinto del artculo 100. Se
trata de la obligacin que la norma impone al
Fiscal de la Nacin, ante la resolucin acusato-
ria de contenido penal emanada del Congreso,
de formular denuncia indefectiblemente ante
la Corte Suprema sin poder exceder ni reducir

4 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Stima edicin, Gaceta
Jurdica, Lima, 2008, p. 696.
5 dem.
6 VIGNOLO CUEVA, Orlando. La crisis de la responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Pblicas. En:
La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez aos despus. Palestra, Lima, 2011, pp. 382 y 383.
7 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. ICS-Rao, Lima, 1999, p. 463 y ss.
8 A ello se refiere expresamente el inciso k) del artculo 89 del Reglamento del Congreso.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 311

D octrina

los trminos de la acusacin plazo se extingue de pleno de-

del Congreso. En la misma
forma, la norma obliga al vocal
El peligro de inter-
pretar que el Congreso
recho o si es necesario que el
Congreso lo decrete.
supremo penal a abrir instruc- debe decretar el fin de
la vigencia del antejui- El Tribunal Constitucional res-
cin sin poder modificar en un
cio poltico [implica] un ponde a esta interrogante en
pice lo que el Congreso haya
peligro poltico, pues se la STC Exp. N00030-2010-
determinado. Eguiguren Praeli
prolongara sin funda- PHC/TC, dictada en el Pleno
explica que esta modificacin
mento alguno este pre- Jurisdiccional, de fecha 11 de
se debe a la situacin particu-
rrogativa de altos fun- octubre de 2010. Su razona-
lar en la que dos fiscales de la
cionarios ms all de miento es consecuente con las
Nacin modificaron las impu- lo determinado por la crticas a que se hace referen-

taciones hechas por el Con- Constitucin ... cia en prrafos anteriores res-
greso de la Repblica al ex
pecto a la afectacin al princi-
Presidente Alan Garca luego
pio de separacin de poderes.
de su primer mandato, siendo
que la Corte Suprema resolvi la falta de m- En efecto, el Tribunal Constitucional12 sea-
rito para la continuidad de la acusacin penal . 9
la que se debe tener presente que el Minis-
Este exceso de reglamentarismo que transfor- terio Pblico es el rgano constitucional con
ma a la fiscala y al vocal superior instructor en autonoma funcional, al que, entre otras co-
simples Mesa de Parte es seriamente critica- sas, le est facultado ejercitar la accin penal
do por Bernales Ballesteros y Rubio Correa10. de oficio o a peticin de parte, mientras que
El Tribunal Constitucional se ha hecho eco de al Poder Judicial le corresponde impartir justi-
estas crticas al considerar que estas cuestio- cia mediante su funcin jurisdiccional, que en
nadas normas afectan el principio de separa- materia ordinaria es exclusiva. Teniendo en
cin de poderes y se ha permitido exhortar al cuenta que el antejuicio constituye una limi-
Congreso de la Repblica a realizar la reforma tacin a las atribuciones constitucionales que
constitucional correspondiente11. tiene el Ministerio Pblico, pues en este caso
Se debe tener en cuenta adems, que el ar- no puede actuar de oficio, sino que debe es-
tculo 99 de la Constitucin prev un lmite perar a que el Congreso previo procedimiento
temporal para la vigencia del antejuicio polti- dicte una resolucin acusatoria contra el fun-
co. Luego de este periodo, los altos funciona- cionario protegido por dicho privilegio, este Tri-
rios que se mencionan en el referido artculo bunal considera, a la luz de los principios de
podrn ser directamente denunciados o some- interpretacin de unidad dela Constituciny
tidos a proceso penal sin necesidad de pasar de correccin funcional que, vencido el plazo
por un procedimiento ante el Congreso. El l- de 5 aos establecido por el artculo 99 dela
mite fijado es de cinco aos luego de haber ce- Constitucin13, dicha prerrogativa se extingue
sado en funciones. Cabe preguntarse si dicho de pleno derecho.

9 EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La responsabilidad del Presidente. Razones para una reforma constitucional. Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2007, p. 141.
10 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. cit. y RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin de 1993. Tomo 4,
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1999, p. 121 y ss.
11 Vide Sentencia del Tribunal Constitucional del 1 de diciembre de 2003 recada en el Exp. N00006-2003-AI/TC, conside-
rando 17. Al respecto es del caso mencionar que Garca Belaunde ha criticado que el Tribunal tenga competencia para hacer
de juez de la Constitucin, aunque admite que puede actuar como juez de la constitucionalidad, ya que tampoco es un
rgano constituyente. A juicio de este autor, los nicos jueces de la Constitucin son el pueblo y sus legtimos representan-
tes, debidamente investidos para ello.
12 Vide Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Pleno Jurisdiccional del 11/10/ 2010 recada en el Exp. N00030-
2010-PHC/TC, considerandos 5, 6 y 7.
13 Cabe anotar que la Constitucin de 1979 estableca un plazo indefinido al sealar en su artculo 183 que la acusacin era por
todo delito cometido en el ejercicio de funciones, aunque los funcionarios hayan cesado en estas.

312
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Contina aclarando que [U]na interpretacin Iii. La infraccin constitucional y el

en contrario, esto es, sostener que pese haber
transcurrido el plazo en mencin se requiere
necesariamente que el Parlamento decrete la
extincin del beneficio del antejuicio poltico,
supondra a juicio de este Tribunal extender in-
justificadamente el plazo de vigencia del an-
tejuicio ms all del plazo establecido por el
Constituyente, lo que conllevara a extender la
limitacin a las atribuciones del Ministerio P-
blico, lo cual, dado el caso, s resultara a to-
das luces inconstitucional.
Coincidimos plenamente con el razonamiento
del Tribunal Constitucional en este caso. La vi-
gencia de esta prerrogativa no debe determi-
narse en virtud a un pronunciamiento del Con-
greso que se manifieste en tal sentido, ello
carece de fundamento. La vigencia deber de-
terminarse mediante la constatacin de si han
transcurrido o no ms de cinco aos luego de
que el funcionario ha cesado en sus funcio-
nes. El peligro de interpretar que el Congreso
debe decretar el fin de la vigencia del antejui-
cio poltico no solo se restringe a lo seala-
do por el Tribunal Constitucional en el sentido
de extender la limitacin a las atribuciones del
Ministerio Pblico, lo cual ciertamente es in-
constitucional. Existira tambin un peligro po-
ltico pues se prolongara sin fundamento algu-
no este prerrogativa de altos funcionarios ms
all de lo determinado por la Constitucin, lo
que podra prestarse a manipulaciones polti-
cas que devengan en impunidad.
antejuicio, constituyen una mis-
ma institucin o se desdoblan en
dos formas jurdicas autnomas?
Para la doctrina nacional, el juicio poltico se-
guido al alto funcionario por violacin a la
Constitucin y el antejuicio que a este se le so-
mete en caso de delito han constituido siem-
pre una misma unidad y una misma institucin.
As lo han analizado Bernales Ballesteros y
Rubio Correa. No obstante, autores ms mo-
dernos, que han abordado el tema con riguro-
sa especialidad, como Cairo Roldn14 y Garca
Chvarri15, han defendido doctrinariamente la
distincin propuesta por Chirinos Soto16: ha-
cer un deslinde conceptual entre una acusa-
cin por infraccin a la Constitucin, que es
el impeachment o juicio poltico propiamente
dicho, de consecuencias puramente polticas
definidas en el mbito del Congreso17; y el an-
tejuicio que no es otra cosa que la antesala
de un proceso jurisdiccional que involucra la
imputacin y prueba de responsabilidades pe-
nales que, si bien son inicialmente valoradas
por el Congreso, tiene como propsito habili-
tar la posterior intervencin del ms alto nivel
del Poder Judicial para que la Corte Suprema
se avoque a la causa y aplique sanciones pu-
ramente penales.
El juicio poltico constituye una evaluacin
de la responsabilidad del alto funcionario
en sede exclusivamente parlamentaria con
un pronunciamiento final de carcter poltico

14 CAIRO ROLDN, Ornar. Justicia constitucional y proceso de amparo. Palestra, Lima, 2004, pp.135-149.
15 GARCA CHVARRI, M. Abraham. Juicio poltico, antejuicio, acusacin constitucional en el sistema de gobierno perua-
no. En: <www.bahaidream.com> (publicado originalmente en la Revista Jurdica de Cajamarca).
16 Citado por PANIAGUA CORAZAO, Valentn. Acusacin constitucional, antejuicio o juicio poltico? En: La Constitu-
cin de 1993. Anlisis y comentarios. 11, Comisin Andina de Juristas, Lima 1995, p. 137. Vid. CHIRINOS SOTO, Enri-
que. Constitucin de 1993. Lectura y comentario. Peidul, Lima, 1995, p. 161.
17 A ttulo ilustrativo tngase en cuenta que en toda la historia de los Estados Unidos se ha acusado utilizando el procedimiento
del impeachment a 16 funcionarios federales: 2 presidentes (Andrew Jhonson en 1868 y William J. Clinton 1999), 1 secreta-
rio de Estado, 1 senador y 1 juez asociado a la Corte Suprema, 1 juez asociado de la Corte de Comercio y 10 jueces federa-
les de distrito. La Constitucin norteamericana no prev el impeachment para los miembros del Congreso. (Vid: www.info-
please.com/ipa/A0194049.hthn). Mientras tanto en el Per, el Proyecto observacin parlamentaria de la Asociacin Civil
Transparencia reportaba que entre agosto de 2001 y mayo de 2003 se haban presentado 237 acusaciones, que involucran a
muchas ms personas, contra: 2 ex presidentes de la Repblica, 67 vocales de la Corte Suprema, 7 consejeros del Consejo
Nacional de la Magistratura, 7 miembros del Tribunal Constitucional, 1 ex Fiscal de la Nacin, 6 ex vocales supremos, 2 ex
fiscales supremos, 1 miembro del Jurado Nacional de Elecciones, 4 magistrados de la Corte Suprema, 8 ministros, 59 ex mi-
nistros, 36 congresistas, 24 ex congresistas; aparte de 27 solicitudes de levantamiento de la inmunidad parlamentaria todas
contra congresistas en ejercicio del cargo.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 313

D octrina

destinado a separar del cargo al infractor de la
Constitucin; el objetivo buscado es proteger
al Estado de los malos funcionarios y preser-
var la confianza pblica depositada en ellos,
por lo que cumple una funcin poltico punitiva
sobre la base de la razn poltica. El antejui-
cio es solamente el paso previo parlamentario
para autorizar a la Corte Suprema, como mxi-
ma autoridad jurisdiccional, a que se avoque a
juzgar la responsabilidad penal del alto funcio-
nario perpetrador de ilcitos penales y no ne-
cesariamente polticos, en ejercicio de la fun-
cin punitivo-jurisdiccional, sobre la base de la
razn jurdica que es privativa del Poder Judi-
cial18. Como seala Montoya Chvez, es una
forma de levantamiento de inmunidad pero
solo cuando el delito se cometa en el ejercicio
de su cargo por un acto relacionado con l19.
Esta misma distincin, por cierto, es la que
ha consagrado el Tribunal Constitucional en
la STC Exp. N0006-2003-AI/TC del 5 de di-
ciembre de 2003 en relacin con la demanda
de inconstitucionalidad planteada por 65 con-
gresistas contra el inciso j del artculo 89 del
Reglamento del Congreso. En esa oportuni-
dad, si bien el Tribunal declar infundada en
parte la demanda de inconstitucionalidad, ex-
hort al Congreso a modificar su texto y orde-
n que se interpretara su contenido de confor-
midad con los considerandos 12 y 15 de dicha
sentencia, destinados en lo fundamental a pro-
mover la razonabilidad en la aplicacin de las
instituciones que se analizan.
Lo importante es sealar que, a juicio del Tri-
bunal Constitucional, la Constitucin de 1993
ha recogido dos procedimientos de acusa-
cin constitucional de distinta naturaleza y, por
ende, de distintos alcances: el antejuicio pol-
tico y el juicio poltico. Garca Belaunde no ha
ahorrado crticas a esta sentencia del Tribunal
Constitucional, pues en su criterio lo que exis-
te en la Constitucin vigente es solamente el
juicio poltico, heredero del impeachment aun-
que no se haya seguido el modelo histrico20.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha de-
finido las cosas en los trminos que sumaria-
mente abordamos a continuacin.
IV. Antejuicio por delitos cometi-
dos por los altos funcionarios
en el ejercicio de sus funciones
El Mximo Intrprete de la Constitucin ha de-
jado establecido que:
El procedimiento de acusacin constitu-
cional contra los funcionarios enumerados
en el artculo 99 de la Constitucin, por los
supuestos delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones (antejuicio), se encuentra
regulado en el artculo 89 del Reglamento
del Congreso. Queda ello meridianamente
claro, cuando dicho artculo, ab initio, es-
tablece que (...) mediante el procedimien-
to de acusacin constitucional se realiza el
antejuicio poltico, al que tienen derecho
los altos funcionarios del Estado compren-
didos en el artculo 99 de la Constitucin
Poltica (resaltado en el original).
Aadiendo el Tribunal:
En sntesis, el antejuicio es una prerroga-
tiva funcional de la que gozan determina-
dos funcionarios, con el propsito de que
no puedan ser procesados ante la judica-
tura penal por los delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones, sin que medie
un procedimiento con las debidas garan-
tas procesales ante el Congreso de la Re-
pblica y la consecuente acusacin del
propio Legislativo.
En lnea con lo establecido por el propio Tribu-
nal se concluye que, ante los casos de acusa-
cin por ilcitos penales, el antejuicio se redu-
ce a la habilitacin que decide el Congreso de

18 As lo expresa el considerando 18 de la STC del 5 de diciembre de 2003 y la resolucin aclaratoria del 9 de diciembre del
mismo ao, recadas en el Exp. N0006-2003-AI/TC, Lima, caso 65 congresistas de la Repblica
19 MONTOYA CHVEZ, Vctorhugo. La infraccin constitucional. Palestra, Lima, 2005, p. 215.
20 GARCA BELAUNDE, Domingo. Ob. cit.: Pretender decir que uno es el antejuicio y otro el juicio poltico es un ingenioso
juego de palabras que no se compadece con la naturaleza de la institucin ni con su desarrollo histrico. El impeachment se
tradujo siempre as, no obstante existen varios modelos de juicio poltico. No existe ninguna razn valedera para distinguir
donde la doctrina, ni la legislacin, ni la historia han distinguido.

314
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico
permitir que la Corte Suprema juzgue y apli-
que la sancin penal que le corresponde con-
forme con la tipificacin de delitos establecida
para todos los ciudadanos en el Cdigo Pe-
nal. Responde, en consecuencia, a la exis-
tencia de una prerrogativa que, de ser retira-
da por el Congreso, habilita la intervencin del
juez penal. Las funciones que al efecto cum-
ple el Congreso se asimilan a las del Ministe-
rio Pblico que acusa y a las del juez instructor
quien investiga en el modelo inquisitivo que
mantenemos en el Per y que est cambiando
con la progresiva aplicacin del Cdigo Pro-
cesal Penal. Pero all termina la intervencin
congresal pues, en materia de delitos, la fun-
cin de juzgador es exclusiva y excluyente del
Poder Judicial que, en el caso del artculo 100
de la Constitucin, acta por excepcin a nivel
de la Corte Suprema.
Al respecto, el Tribunal Constitucional aclara
que si bien es cierto constituye un requisito
indispensable para ser pasible de la sancin
de inhabilitacin, prevista en el artculo 100 de
la Constitucin, el ser uno de los funcionarios
previsto en el artculo 99 de la Constitucin,
ello no implica, necesariamente, que el funcio-
nario acusado deba encontrarse en ejercicio
de sus funciones, sino que los delitos de fun-
cin hayan tenido lugar con ocasin de haber
ocupado el cargo pblico21.
El Congreso, mediante Ley N27399, ha preci-
sado el procedimiento a seguir en las investiga-
ciones preliminares y medidas limitativas de de-
rechos a que d lugar el procedimiento posterior
al antejuicio por la presunta comisin de delitos,
excluyendo a los congresistas del alcance de ta-
les medidas limitativas y sealando facultades
especiales para el Fiscal de la Nacin.
V. Juicio poltico por infraccin
constitucional
La infraccin constitucional considerada
como figura independiente de la comisin
de delitos de funcin por parte de los altos
21 STC Exp. N03760-2004-AA/TC, considerando 10.
22 Vide la sentencia del 03/01/2001 de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos: Caso del Tribunal Constitucional (Aguirre
Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Per).
GACETA CONSTITUCIONAL N 52
funcionarios del Estado sujetos al control del
Parlamento sigue siendo una institucin po-
lmica en el Per, a pesar de los deslindes he-
chos por el Tribunal Constitucional. Recogida
en los artculos 99 y 100 de la Carta Magna
de 1993 como mecanismo de control poltico
del Congreso frente a los actos realizados por
funcionarios del ms alto rango en violacin
de la Constitucin, da lugar a un proceso san-
cionatorio, de carcter puramente poltico, que
puede concretarse en la suspensin del fun-
cionario pblico infractor, su destitucin o su
inhabilitacin hasta por diez aos para el ejer-
cicio de la funcin pblica.
Como consecuencia de la aplicacin por de-
ms arbitraria de la infraccin constitucional
para justificar la destitucin de tres destaca-
dos magistrados del Tribunal Constitucional
por simple mayora, por parte del Congreso fu-
jimorista en 1997, la Comisin y la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos22 se pro-
nunciaron advirtiendo sobre algunos aspectos
contrarios a la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y exigiendo el respeto de
los derechos consagrados a favor de los des-
tituidos. Esto ltimo solamente se cumpli en
el marco de la transicin que el Per experi-
ment entre setiembre de 2000 y el 28 de julio
de 2001, periodo en el que se consolid la re-
cuperacin de la democracia en nuestro pas.
Se manifest a travs de la restitucin en sus
cargos de los tres magistrados constituciona-
les, ocurrida tres aos despus del despojo,
en noviembre de 2001, por decisin del Con-
greso de la Repblica, en respuesta a pronun-
ciamientos de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos y a la opinin mayoritaria
de las instancias democrticas nacionales.
Vi. Naturaleza jurdica del juicio
poltico
Se admite que la infraccin constitucional es
una figura autnoma, de carcter fundamen-
talmente poltico, que forma parte de los meca-
nismos de control poltico que le corresponde
315
D octrina
ejercer al Congreso frente a los dems pode-
res del Estado. Es, en consecuencia, indepen-
diente de los ilcitos penales que puedan co-
meter los funcionarios a los que se refiere el
artculo 99 de la Carta u otros que en el futuro
sean incluidos en la lista. Atae fundamental-
mente a faltas polticas o contravenciones que
no constituyen delitos y, en consecuencia, dan
lugar a sanciones polticas antes que propia-
mente punitivas pues, como se dijo, pretenden
separar del cargo al funcionario que irrespeta
la Constitucin y las leyes, alejarlo obligada-
mente de la vida pblica y preservar al Estado
y la confianza en que se funda su legitimidad
de sus instituciones.
Debido a ello, podemos afirmar que tratn-
dose de un antejuicio promovido debido a la
imputacin de una infraccin a la Constitucin,
es posible que incluso de aprobarse la acusa-
cin el acusado no sea ulteriormente someti-
do al Poder Judicial para su enjuiciamiento pe-
nal, si es que no se le atribuye delito alguno o
la infraccin constitucional no est penalmen-
te tipificada23. Por el contrario, la denuncia por
los delitos de funcin que los altos funciona-
rios puedan cometer se encuentra ligada a los
bienes jurdicamente protegidos por el Cdigo
Penal24.
Esta es precisamente la posicin que tom el
Tribunal Constitucional en la sentencia citada
cuando reconoce, zanjando discusiones doc-
trinarias previas, que:
19. [E]l juicio poltico [es] aquel que permi-
te iniciar un procedimiento a los funciona-
rios enumerados en su artculo 99, en ra-
zn de las faltas polticas cometidas en el
ejercicio de sus funciones, con la finalidad
de retirar el poder de quien hace mal uso
de l e impedir que () pueda ser reinves-
tido de poder en el futuro. (BROUSSARD,
Paulo. O impeachment. Saraiva. 2 ed.,
23 EGUIGUREN PRAELI. Francisco. Estudios constitucionales. Ara, Lima, 2002, p. 453.
24 La propia sentencia del Tribunal cita como fuente a los tratadistas Broussard, brasilero, y Bidal Campos, argentino, este l-
timo con larga trayectoria acadmica en Latinoamrica y el Per. En nuestro pas, Eguiguren Praeli, citado ms adelante, ha
sido quien ms ha enfatizado la autonoma de la figura de la infraccin constitucional como distinta a la comisin de delitos
de funcin.
316
1992, p. 77). Al respecto, Bidart Campos
refiere que se lo denomina juicio poltico
(...) porque no es un juicio penal; en l no
se persigue castigar sino separar del car-
go; no juzgar un hecho como delictuoso,
sino una situacin de gobierno como incon-
veniente para el Estado (BIDART CAM-
POS, Germn. Manual de Derecho Cons-
titucional argentino. Ediar, 1986, p. 612).
20. Esa es la manera como se debe inter-
pretar la previsin constitucional segn la
cual est permitido acusar a los referidos
funcionarios pblicos por infraccin de la
Constitucin. Y es que toda falta poltica
en que incurran los funcionarios que com-
ponen la estructura orgnica prevista en la
Carta Poltica, compromete peligrosamen-
te el adecuado desenvolvimiento del apa-
rato estatal. En estos casos, la razn del
despojo del cargo no tiene origen en la co-
misin de un delito, sino en la comisin de
faltas que aminoran, en grado sumo, la
confianza depositada en el funcionario, la
que debe ir indefectiblemente ligada al car-
go que ostenta.
21. De esta manera, en el juicio poltico
el funcionario es acusado, procesado y,
de ser el caso, sancionado por el propio
Congreso, por faltas nica y estrictamente
polticas.
De lo anterior se desprende, en todo caso,
que la naturaleza jurdica autnoma de la in-
fraccin constitucional frente a la comisin de
delitos no debe entenderse como totalmente
desligada de la concurrencia de dicha falta po-
ltica con delitos debidamente calificados por
el Cdigo Penal. Ante tal sumatoria de incon-
ductas (polticas y delictivas) corresponder
que el Poder Judicial se avoque primeramen-
te a conocer la materia punitivo-jurisdiccional
en el lenguaje de la sentencia del Tribunal
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Constitucional para que, con posterioridad, el
Congreso se aplique a cumplir la funcin polti-
co-punitiva que de manera residual pueda co-
rresponderle a este ltimo25.
VII. Alcances de la infraccin a
la Constitucin y su apego al
principio de legalidad
La mayor polmica en torno a la institucin de
la infraccin constitucional ha recado en los
alcances que ella tiene en relacin con las
conductas que en concreto pueden dar lugar a
tal acusacin. Desde posiciones discrepantes
han participado activamente Paniagua Cora-
zao26 haciendo enrgica advertencia al carc-
ter abierto e indefinido de la institucin como
fundamento de su posible aplicacin abusi-
va; y, en el otro extremo, Eguiguren Praeli27,
admitiendo que en realidad todos y cada uno
de los artculos constitucionales podran cons-
tituir el catlogo de posibles contravenciones
susceptibles de acusacin por infraccin a la
Constitucin28.
En este contexto, la falta de tipicidad de las
conductas susceptibles de ser reputadas
como infraccin a la Constitucin fue clamoro-
sa en el caso de la abusiva destitucin de los
tres magistrados del Tribunal Constitucional a
que se ha hecho referencia y que dio lugar a
la sentencia de la Corte lnteramericana del 31
de enero de 2001. En los considerandos de
la sentencia internacional queda clara la si-
tuacin que se present en aquella oportuni-
dad en que los magistrados fueron inicialmen-
te acusados de usurpacin de las funciones
que correspondan al pleno de dicho Colegia-
do Constitucional (lo que constituira ms bien
un delito y no una infraccin)29. Finalmente, no
fue demostrado ante la Corte cules fueron las
conductas violatorias a la Norma Fundamental
en las que pudieron haber incurrido los magis-
trados, pues la naturaleza arbitraria de la me-
dida qued evidenciada, entre otros, por la fal-
ta de tipicidad que hasta hoy subsiste.
Sin embargo, a pesar de la importancia del
tema, la sentencia del Tribunal Constitucional
del 1 de diciembre de 2003 no ha abordado ni
resuelto el problema de la adecuacin de esta
institucin polmica al principio de legalidad,
de conformidad con lo prescrito por el literal d)
del numeral 24) del artculo 2 de la Constitu-
cin, al que debe quedar sometido toda acti-
vidad sancionadora del Estado, incluyendo la
parlamentaria30. Tampoco se ha procedido en
el Per a distinguir entre la acusacin por in-
fraccin a la Constitucin de autoridades cuyo

25 Vide los considerandos 14, 15, 16 y, especialmente, el segundo prrafo del considerando 25 de la sentencia del Tribunal
Constitucional de diciembre de 2003 y la precisin que hace de que en caso de sentencia condenatoria por delito impuesta
por el Poder Judicial basta una decisin del pleno del Congreso adoptada por mayora simple y no, como se ver ms ade-
lante, una mayora calificada de los 2/3 del nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica.
26 PANIAGUA CORAZAO, Valentn. El sistema poltico en la Constitucin de 1993. En: Dereito. Revista Jurdica de la
Universidad de Santiago de Compostela. Volumen IV, N2, 1995, p. 18, y Acusacin inconstitucional. En: Gaceta Jur-
dica. Legislacin, doctrina, jurisprudencia y actualidad jurdica. Tomo 45, Gaceta Jurdica, Lima, agosto de 1997, p. 53-A
y ss., en particular las pp. 69-A a 72-A.
27 EGUIGUREN PREALI, Francisco. La infraccin constitucional como lmite a la inviolabilidad por votos u opiniones de
los parlamentarios. En: Estudios constitucionales. Ara, Lima, 2002, p. 454.
28 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. (Ob. cit., pp. 465-467) se pronuncia favorablemente a la tipificacin de conductas
previas a la aplicacin de sanciones por infraccin a la Constitucin en congruencia con el principio de legalidad consagra-
do en el artculo 2, inciso 24-d de la Constitucin: Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de
cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley.
29 Resultan especialmente ilustrativos los peritajes realizados por los doctores Jorge Avendao Valdez y Mario Pasco Cosm-
polis que se insertan bajo el acpite Prueba Pericial de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
31 de enero de 2001, en los que este tema queda especialmente destacado. En el mismo sentido abona la opinin tcnica
aportada a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por el doctor Enrique Bernales Ballesteros a que se hace re-
ferencia en el considerando 50 de la misma sentencia internacional.
30 Vide REY CANTOR, Ernesto. Principio de legalidad y derechos humanos. Anlisis desde la perspectiva del Derecho
Constitucional Procesal. En: VEGA CORZO, Juan y CORSO SOSA, Edgar. Instrumentos de tutela y justicia constitucio-
nal. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico D. F., 2002, pp. 529-582.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 317

D octrina

mandato emana de eleccin razonabilidad, racionalidad y

popular (el Presidente de la
Repblica o los representantes
La mayor polmica
en torno a la institucin
proporcionalidad. Abre ade-
ms este autor la posibilidad
al Congreso), del voto mayori- de la infraccin consti- de que se admita a ttulo de
tario del Congreso (los magis- tucional ha recado en declaracin o advertencia pre-
trados del Tribunal Constitucio- los alcances que ella tie- via una amonestacin pblica
nal o el Defensor del Pueblo) o ne en relacin con las emitida por una instancia com-
se asienta en ratificacin parla- conductas que en con- petente del Congreso antes de
creto pueden dar lugar la aplicacin de alguna de las
mentaria (el Contralor General
de la Repblica), de aquellos
cuyo nombramiento proviene
a tal acusacin.

sanciones previstas en el ar-
tculo 100 de la Constitucin.
de rganos especializados (como los vocales Constituye, sin embargo, una tarea inmediata
de la Corte Suprema o los fiscales supremos) del Congreso el abocarse a elaborar las nor-
o emana de expresiones corporativas de la so- mas del caso para garantizar el apego de la
ciedad civil (como los integrantes del Conse- institucin de la infraccin constitucional y su
jo Nacional de la Magistratura), sin que en nin- aplicacin concreta al principio constitucional
guno de los casos se precise la tipificacin de de legalidad33.
conductas que dan lugar a la infraccin ni los
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha opi-
mrgenes de diferenciacin entre los actos in-
nado sobre los alcances de la institucin en
fractorios o aquellos que pueden caber dentro
relacin con las personas a las que conside-
de criterios de interpretacin u opinin31.
ra susceptibles de ser acusadas por ello34. Ha
A este respecto, Landa viene ensayando
32 contribuido el Colegiado Constitucional con
una primera propuesta de los supuestos que mencionar la necesidad de que a la lista de al-
pueden dar lugar a dicha violacin (infraccin tos funcionarios contenida en el artculo 99 de
leve, intermedia y grave) del marco principis- la Carta (que incluye al Presidente de la Re-
ta bajo el cual la aplicacin de sanciones po- pblica, los representantes al Congreso, mi-
lticas pueda responder a los principios de nistros de Estado, magistrados del Tribunal

31 Si bien es cierto que el impeachment no se encuentra rigurosamente reglamentado, hay en el constitucionalismo latinoame-
ricano la oportunidad de estudiar el proceso constitucional de prdida de la investidura que en Colombia se aplica a los con-
gresistas. Si bien este proceso tiene la peculiaridad de que est en manos del Consejo de Estado y no del Parlamento como
ocurre con nuestra institucin de la infraccin a la Constitucin, se sustenta dicha prdida en estipulaciones precisas conte-
nidas en los artculos 119 y 183 de la Constitucin colombiana que incluyen hechos o conductas tales como inhabilidades,
incompatibilidades, conflicto de inters, inasistencia a sesiones especiales en las que se voten reformas a la Constitucin,
demora o reticencia a asumir el cargo en los plazos establecidos, indebido destino a dineros pblicos, trfico de influencias
e inducir al aporte de dinero para los partidos o movimientos polticos. Vide SIERRA PORTO, Antonio. El proceso cons-
titucional de Prdida de la investidura de los congresistas en Colombia. En: Mora-Donatto, Cecilia (coordinadora).
Relaciones entre los Gobiernos y el Congreso. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Ju-
rdicas. Mxico D. F., 2002, pp. 559-580. En todo caso, la discusin que se ha planteado en el Per al momento de redactar
el presente artculo en torno a la posible acusacin por infraccin constitucional a vocales de la Sala Penal Transitoria de la
Certe Suprema de la Repblica por el sentido de su voto ms all de la opinin que se tenga sobre la interpretacin de la
retroactividad penal en relacin al reconocimiento de beneficios penitenciarios exige que se preestablezca supuestos tpi-
cos de infraccin que eviten confusiones con decisiones en materia opinable como las que toman los magistrados constitu-
cionales, jueces, fiscales, Defensor del Pueblo u otros.
32 LANDA, Csar. Antejuicio poltico. En: Dilogo con la Jurisprudencia. Tomo 54, Gaceta Jurdica, Lima, enero, 2004.
33 Vide el Informe en mayora de la Subcomisin Investigadora de la Acusacin Constitucional N226/2003 contra el ex mi-
nistro de Estado en la cartera de Economa, doctor Pedro Pablo Kuczynski Godard, por infraccin constitucional y comisin
de delitos de funcin, suscrito por los seores congresistas Adolfo Latorre Lpez y Manuel Merino Lama, cuyas conclusio-
nes fueron aprobadas por la Comisin Permanente del Congreso de la Repblica en sesin del 10/09/2003, sin debate, por
16 votos a favor y 2 en contra, sin que se hubiese admitido la reconsideracin solicitada. En dicho Informe se concluye que
el ministro acusado no ha cometido ni infraccin a la Constitucin ni delito de usurpacin de funciones por el hecho de ha-
ber suscrito el decreto supremo que aprueba un Texto nico Ordenado conteniendo un error de tipo. Dicho Informe absolu-
torio al que el autor de la presente exgesis tuvo acceso por haber sido el abogado defensor del ministro acusado contiene
un anlisis sumamente completo de las figuras diferenciadas de infraccin a la Constitucin y delito de usurpacin de fun-
ciones, y de la naturaleza de la responsabilidad aplicable a cada una de las instituciones.
34 Vide el considerando 27 de la sentencia del TC del 01/12/2003 a este respecto.

318
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Constitucional, vocales de la Corte Suprema, del Gobierno, el Congreso y la judicatura, o

fiscales supremos, miembros del Consejo Na-
cional de la Magistratura, Defensor del Pue-
blo y Contralor General de la Repblica) debe
aadirse va reforma constitucional a los
integrantes del Jurado Nacional de Eleccio-
nes, el jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y el jefe del Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil.
Cabe recordar que se trata de un listado que
incluye algunos de los nuevos rganos consti-
tucionalmente autnomos que fueron creados
con la Constitucin de 1993. Sin embargo, a
diferencia de lo dispuesto en la Carta de 1979,
el listado es taxativo y no se admite la posibi-
lidad de extenderlo a otros funcionarios por la
va legal35.
Sobre los sujetos sometidos a la acusacin
constitucional, estamos de acuerdo con la po-
sicin del Tribunal Constitucional, puesto que
como bien seala Garca Chvarri, la inclu-
sin de algunas autoridades y otras no en la
lista que contiene el artculo 99 de la Cons-
titucin resulta ser, a falta de un fundamento
que la respalde, arbitraria. La necesidad que
seala el Tribunal Constitucional de incorpo-
rar en esta lista a las autoridades de otros or-
ganismos constitucionalmente autnomos es
vlida pues si el Estado Constitucional tiene
que ver con la interdiccin de la arbitrariedad,
la prerrogativa del antejuicio debera compren-
der o nicamente a los ms altos funcionarios
ampliarse a todas las ms importantes autori-
dades de los organismos constitucionalmente
autnomos en el plano de la Administracin
central36.
vIii. Procedimiento aplicable y res-
peto al debido proceso
Se desprende de la sentencia sobre
inconstitucionalidad emitida por el Tribunal
Constitucional el 1 de diciembre de 2003 y del
fructfero dilogo jurisprudencial que se produ-
ce con la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, a propsito de la sentencia sobre el
caso de los magistrados del Tribunal Constitu-
cional (del 31 de enero de 2001), que la regla-
mentacin que adopte el Congreso a efectos
de aplicar las sanciones previstas en el pri-
mer prrafo del artculo 100 de la Constitucin
debe respetar rigurosamente las garantas del
debido proceso contenidas en la Constitucin
y en los instrumentos internacionales de dere-
chos humanos37. El hecho de que se trate de
un juicio propiamente poltico38, que d lugar
a sanciones de esta naturaleza, no lo exime
del cumplimiento de tales garantas por razo-
nes de carcter tanto objetivo cuanto subjeti-
vo. Efectivamente, la legitimidad que un rgi-
men respetuoso del Estado Democrtico de
Derecho exige a las instituciones del Estado
incluido el Parlamento que acten en apoyo
a tales principios39, como por igual lo reclaman

35 EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Ob. cit., p. 142.

36 GARCA CHVARRI, Abraham. Ob. cit., p. 20.
37 Vide los considerandos 24 y 25 de la sentencia del TC de 01/01/2003.
38 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado claramente establecido en su jurisprudencia que si bien el artculo 8
de la Convencin Americana se titula Garantas judiciales, su aplicacin no se limita a las garantas judiciales en sentido
estricto sino al conjunto de requisitos que debe observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estn
en capacidad de defenderse ante cualquier acto del Estado que pueda afectados, lo que a nuestro criterio incluye el caso
del procedimiento parlamentario motivado por acusacin de infraccin a la Constitucin en el marco de los artculos 99 y
100 de la Constitucin. En este orden de ideas, es relevante lo que ha dicho la Corte Interamericana en esta materia no so-
lamente en la sentencia internacional tantas veces citada en este comentario, sino en la proferida el 2 de febrero de 2001 en
el caso Baena Ricardo y otros contra el Estado de Panam. Vide, asimismo, la definicin de debido proceso de Rey Cantor
en: REY CANTOR, Ernesto. Ob. cit., p. 532.
39 El Captulo X de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 31/01/2001 est ntegramente dedica-
do a analizar la violacin al artculo 8 (garantas judiciales) de la Convencin Americana de Derechos Humanos, as como
el Captulo XI lo est a la violacin del artculo 25 del mismo instrumento internacional (proteccin judicial), consignando
los argumentos en esta materia de la Comisin y las consideraciones que sobre ellos retiene la Corte en el prrafo 110 de la
sentencia en que se concluye que el Estado viol los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana en perjuicio de los seo-
res Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, por lo que puede concluirse que no ha cumplido
con su deber general de respetar los derechos y libertades reconocidos en aquella y de garantizar su libre y pleno ejercicio,
como lo dispone el artculo 1.1 de la Convencin.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 319

D octrina

las reglas del debido proceso, como derecho
subjetivo de los funcionarios susceptibles de
acusacin y sancin, en el marco de los artcu-
los 99 y 100 de la Constitucin, en aplicacin
como lo ha hecho reiteradamente el Tribunal
Constitucional de la clusula abierta para el
reconocimiento de los derechos fundamenta-
les que contiene el artculo 3 de nuestra Carta.
iX. Votacin mnima requerida para
aplicar sanciones polticas
Otra de las anomalas que se han presentado
en relacin con la institucin de la acusacin
constitucional y las sanciones polticas en ella
concebidas ha sido la votacin requerida para
la aplicacin de estas. En numerosas ocasio-
nes la votacin por mayora simple ha dado lu-
gar a la destitucin, u otras sanciones, como
ocurri en el tan citado caso de la injustifica-
da destitucin de los magistrados del Tribunal
Constitucional. Al respecto, se advierte en la
sentencia del 1 de diciembre de 2003 que, a
juicio del colegiado constitucional, la omisin
de la votacin necesaria para la aplicacin de
sanciones puede desencadenar aplicaciones
irrazonables40 de estas, por lo que el Tribunal
Constitucional opta por exhortar al Congreso a
estipular expresamente en su Reglamento la
mayora requerida.
Como criterio general el Tribunal estable-
ce que, en aplicacin del principio de con-
gruencia, la sancin de destitucin, o de in-
habilitacin hasta por 10 aos, debe requerir
el voto conforme de los 2/3 del nmero legal
de miembros del Congreso, como la Carta lo
exige para el caso de los miembros del Con-
sejo Nacional de la Magistratura y del Defen-
sor del Pueblo. Argumentando que el juicio
poltico por infraccin a la Constitucin es un
procedimiento seguido en su totalidad ante el
Congreso de la Repblica para sancionar por
razones estrictamente polticas, corresponde
segn el Colegiado Constitucional en aras a
la imparcialidad de la que debe estar premu-
nida la aprobacin de cualquier sancin que
esta sea producto del voto favorable de, por
lo menos, los 2/3 del nmero de congresistas,
sin participacin de la Comisin Permanen-
te. Llega a tal punto la conviccin del Tribunal
Constitucional en materia de esta votacin ca-
lificada, que no duda en la sentencia que se
comenta en hacerla aplicable al caso de va-
cancia presidencial, por incapacidad moral o
fsica, previsto en el inciso 2 del artculo 113
de la Constitucin.
X. Carcter objetivo o subjetivo
de la responsabilidad poltica
involucrada
Se discute en doctrina y en los estrados par-
lamentarios si la infraccin constitucional tie-
ne carcter objetivo y, en consecuencia, si a
quien la comete se le juzga por los resulta-
dos41; o si, por el contrario, como ante cual-
quier procedimiento sancionatorio, se le juzga
al funcionario por sus intenciones42. Esto lti-
mo exigira el anlisis del dolo o culpa para la
comisin de la infraccin, con la complicacin
de que como ocurre tpicamente en los actos
de gobierno la responsabilidad del alto fun-
cionario acusado es compartida con sus su-
bordinados, quienes no se encuentran sujetos
a la misma responsabilidad poltica43.
Aun cuando viene ganando terreno el con-
senso a favor de considerar pacfico el tema
de la autonoma de la figura de la falta polti-
ca (infraccin a la Constitucin) con respecto
al delito de funcin al que puede dar lugar un

40 Considerando 23 de la sentencia del TC del 01/12/2003.

41 Evidentemente el Derecho Penal rechaza la responsabilidad objetiva. El Cdigo Penal peruano en su artculo VII prescribe:
La pena requiere de la responsabilidad penal del autor. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. El proble-
ma se presenta en tomo a la determinacin de si tal principio general, admitido sin discusiones en el Derecho Penal, es apli-
cable a todo proceso sancionatorio, y ms concretamente a uno de carcter poltico en el mbito parlamentario.
42 Ortecho Villena distingue entre el delito como acto antijurdico que resulta de ser cometido a ttulo de dolo o culpa, en tanto
que las infracciones son a su juicio transgresiones o quebrantamientos de la ley, de un pacto o de un convenio. Vide ORTE-
CHO VILLENA, Vctor. Jurisdiccin y procesos constitucionales. Rodhas, Lima, 2000, p. 262.
43 Vide GARCA MORILLO, Joaqun. Responsabilidad poltica y responsabilidad penal. En: Revista Espaola de Derecho
Constitucional. N52, Centro de Estudios Polticos y Jurdicos, Madrid, 1998, p. 88.

320
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

juicio poltico en cuya lnea se ubica el Tribu-
nal Constitucional en su sentencia de 1 de di-
ciembre de 2003 no ha quedado dilucidado
an el asunto del carcter objetivo o subjetivo
de la responsabilidad por infraccin a la Cons-
titucin44. Las normas que al efecto se dicten
y la aplicacin e interpretacin de la institucin
por parte del Congreso y las instancias juris-
diccionales tienen en ello una importante tarea
por desarrollar.
XI. Revisin judicial de las sancio-
nes polticas aplicadas por el
Congreso
Parte de la polmica en torno a la institucin de
la infraccin a la Constitucin radica en el vie-
jo debate sobre la justiciabilidad de los actos
polticos que sigue siendo discutido en la doc-
trina constitucional. Si la institucin correspon-
de tpicamente a los mecanismos de control
poltico en manos del Parlamento, un sector
de la doctrina45 se pronuncia por la interdic-
cin de la revisin judicial de tales decisiones
como ha sido establecido por la Corte Supre-
ma de los Estados Unidos46. Sin embargo, por
tratarse en definitiva de la aplicacin de san-
ciones de envergadura tan importante como la
inhabilitacin para el ejercicio de funcin p-
blica hasta por diez aos, resulta difcil admitir
que el derecho a la tutela jurisdiccional efecti-
va se vea cercenado ante decisiones arbitra-
rias o desproporcionadas que puedan tomar
los congresistas47.
El propio caso de la destitucin arbitraria de
los destacados magistrados del Tribunal Cons-
titucional en 1997 ilustra el derecho siempre
accesible a nuestro juicio a los recursos de
proteccin internacional de los derechos hu-
manos, a que se contrae el artculo 205 de la
Constitucin48. Ello permite encontrar ampa-
ro y remedio frente a violaciones flagrantes
al debido proceso, o medidas abusivas y des-
proporcionadas, aun cuando emanen de de-
cisiones de carcter discrecional sobre mate-
rias fundamentalmente polticas como las que
son inherentes a los casos de infraccin a la
Constitucin49.
Finalmente, a nuestro juicio, todo proceso
sancionatorio debe estar sujeto a revisin por

44 Vide ABA CATOIRA, Ana. La limitacin de los derechos fundamentales por razn del sujeto. Tecnos, Madrid, 2001, p. 162
y ss.
45 ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Algunos alcances sobre la posibilidad de revisin judicial de aquellos actos
calificados como polticos y de discrecionalidad poltica. En: Revista Jurdica del Per. Normas Legales, Lima, enero-
marzo de 1998.
46 Efectivamente en el caso del juez Ritter, quien en 1936 fue destituido por el Congreso a consecuencia de un impeachment,
recurri a una Corte de Apelaciones para que revise algunos aspectos de tal decisin. La Corte concluy que careca de au-
toridad constitucional para hacerlo y la Corte Suprema declin revisar dicha decisin, con lo que qued consentida. La ma-
yora de constitucionalistas norteamericanos, a partir de ese momento, admiten que el Congreso debe tener la ltima palabra
en asuntos de impeachment y destitucin. Vide BERKOVITCH, Boris S. y SCHWARZ, Thomas J. (Committee on federal
legislation, Association of the Bar of the city of New York). The law of presidential impeachment. En: <www.abcny.org/
presimp.htm>.
47 Rubio Correa admite que la persona afectada por una sancin de esta naturaleza puede reclamar tutela jurisdiccional para
que los tribunales digan el Derecho con respecto al asunto decidido por el Congreso. Concretamente concibe que se pue-
da recurrir a la va del amparo para pedir la restitucin de los derechos conculcados. Ob. cit., p. 127. En el caso concreto de
afectacin al debido proceso, Cairo se pronuncia por la nulidad de tal juicio poltico y por la competencia del Poder Judicial
para declararla. Ob. cit., pp. 148 y 150. Bernales Ballesteros, por el contrario, ha opinado que la Constitucin asigna al Con-
greso competencia para administrar justicia concretamente en los artculos 99 y 100. Esta decisin del Congreso, dice este
autor, no est sometida a conocimiento de otros rganos jurisdiccionales y corresponder al Congreso y solo al Congre-
so, mediante una ley interpretativa constitucional, precisar los alcances de los artculos 99 y 100 de la Constitucin.
Vide El Comercio, pgina editorial, edicin del lunes 07/02/2005.
48 El artculo 205 de la Constitucin establece que: Agotada la jurisdiccin interna, quien se considera lesionado en los dere-
chos que la Constitucin reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos segn tratados
o convenios de los que el Per sea parte.
49 La amplitud de consideraciones que hoy se presentan en cuanto a la revisin de distinto tipo de decisiones, a travs de los
procesos constitucionales que se encuentran denominados como garantas constitucionales en el artculo 200 de la Carta,
puede verse en SAENZ DVALOS, Luis R. Los procesos constitucionales como mecanismos de proteccin frente a reso-
luciones judiciales arbitrarias. En: Susana Castaeda Otsu (coordinadora) Derecho Procesal Constitucional. Jurista Edito-
res, Lima, 2003, pp. 133-157.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52 321

D octrina

parte de las autoridades jurisdiccionales en la la Comisin Permanente. De la misma forma,

medida en que ignore el principio de legalidad,
irrespete el debido proceso o se aleje en su
aplicacin de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.
XII. Razonabilidad y proporciona-
lidad
El mensaje ineludible de la sentencia del Tri-
bunal Constitucional del 1 de diciembre de
2003 tiene relacin con la necesidad de ade-
cuar los procedimientos de aplicacin de san-
ciones por infraccin a la Constitucin a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad
que inspiran el orden constitucional. De aqu
que sea imprescindible establecer las conduc-
tas tpicas que den lugar a la comisin de in-
fraccin a la Constitucin para lograr con-
gruencia con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que son inherentes al marco
constitucional50.
Ello supone, de una parte, actividad norma-
tiva a nivel de modificaciones al Reglamento
del Congreso en el mbito marcado por el Su-
premo Intrprete de la Constitucin, lo que se
ha producido a travs de la Resolucin Legis-
lativa del Congreso N008-2007-CR que mo-
difica el texto del inciso i) del artculo 89 del
Reglamento del Congreso estableciendo, en-
tre otros, que el acuerdo aprobatorio de una
acusacin constitucional por la presunta comi-
sin de delitos en el ejercicio de sus funciones,
as como el respectivo acuerdo aprobatorio de
suspensin, requieren la votacin favorable de
la mitad ms uno de los miembros del Con-
greso, sin la participacin de los miembros de
la Resolucin Legislativa N030-2003-CR es-
tablece que se requiere la mayora calificada
de los dos tercios del nmero legal de miem-
bros del Congreso, sin participacin de la Co-
misin Permanente, para aplicar la sancin de
suspensin, inhabilitacin o destitucin por in-
fraccin constitucional. Adicionalmente a ello,
cabe mencionar que la Resolucin Legislativa
del Congreso N008-2007-CR dispone tam-
bin que luego de sustentado el informe y la
acusacin constitucional, el Pleno del Congre-
so debe votar, pronuncindose en el sentido
de si hay o no lugar a la formacin de cau-
sa. Si la hubiera, en la misma sesin, el Ple-
no del Congreso deber votar si se suspende
o no al Congresista acusado51. En caso con-
trario, el expediente se archiva. En su momen-
to, se requieren tambin precisiones al propio
texto constitucional para tratar de manera ms
puntual y congruente con el Estado Democr-
tico de Derecho esta institucin que ha veni-
do siendo objeto de discrepancia en nuestro
medio.
XIII. Efectos de una sentencia in-
terpretativa y exhortativa
en el marco de un proceso de
inconstitucionalidad
Tanto en la sentencia propiamente dicha,
cuanto en la resolucin aclaratoria del 9 de di-
ciembre de 2003, el Tribunal Constitucional re-
conoce la naturaleza objetiva del proceso de
inconstitucionalidad destinado exclusivamente
a determinar la admisibilidad o rechazo de las
normas con rango de ley del sistema jurdico

50 Vide LANDA, Csar. Ob. cit., nota 12.

51 Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado, en la sentencia dictada en el Pleno Jurisdiccional del 18/05/2010, re-
cada en el Exp. N05181-2009-PA/TC, considerando 5, que la suspensin del ejercicio de las funciones a quien se le ha
levantado la inmunidad parlamentaria o la prerrogativa funcional no significa de ningn modo una sancin por el acto tipi-
ficado, como podra suceder cuando se trate de juicio poltico el que podra conllevar la destitucin o inhabilitacin para la
funcin pblica. En tal sentido, la suspensin no tiene otro propsito que impedirle al congresista el ejercicio de esta fun-
cin mientras dure el proceso en sede ordinaria por ser una medida que busca evitar que un funcionario utilice el poder po-
ltico que vino ejerciendo, de modo que excluya cualquier tipo de influencia en el eventual proceso penal que se le vaya a
instaurar. En la misma lnea se pronuncia Abraham Garca Chvarri, quien seala que bajo el esquema del antejuicio, la
suspensin del funcionario en el desempeo de su cargo es natural consecuencia de acordar la habilitacin de la competen-
cia penal para juzgarlo. Por ello, la suspensin de ningn modo deber entenderse aqu como un tipo de sancin. GARCA
CHVARRI, Abraham. Ob. cit., p. 15.

322
 Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico
regido por la Constitucin. Sobre esta base,
se ve obligado a declarar52 que en este con-
texto de inconstitucionalidad, las decisiones
del Tribunal no estn destinadas a evaluar la
constitucionalidad de actos concretos que en
aplicacin de normas espurias puedan haber
ocasionado desmedro en el pasado a los de-
rechos de las personas.
En la misma direccin, la resolucin aclara-
toria advierte que no puede derivarse ningn
efecto retroactivo de la sentencia emitida el 1
de diciembre de 2003, no solamente porque
as lo dispone la Constitucin y la Ley Org-
nica del Tribunal Constitucional, sino porque
en rigor no se ha declarado como resultado de
ella ninguna norma inconstitucional. Se ve pre-
cisado el Colegiado Constitucional a sealar
que se ha producido un cambio en la interpre-
tacin de la Constitucin en relacin con los
52 Vide el considerando 26 de la sentencia del TC del 01/12/2003, as como los considerandos 4 y 5 de la resolucin aclarato-
ria de 09/12/2003.
GACETA CONSTITUCIONAL N 52
artculos 99 y 100 de la Carta por lo que ha
procedido a dictar una sentencia con un do-
ble carcter: interpretativo y exhortativo funda-
mentalmente en cuanto recurre al principio de
congruencia para ponderar el mnimo de votos
de los 2/3 del nmero legal de los miembros
del Congreso para aplicar vlidamente san-
ciones como se ha sealado anteriormente
previstas en el artculo 100 de la Norma Fun-
damental. Ello supone que la sentencia no se
pronuncia ni prejuzga sobre casos o actos del
pasado en los que se aplicaron tales sancio-
nes a la luz de una interpretacin constitucio-
nal diferente. Sin perjuicio de ello, no puede
dejar de reconocerse que, como resultado de
la sentencia comentada y su aclaracin poste-
rior, se abre un espacio de cuestionamiento y
reinterpretacin inesquivable en relacin a la
siempre polmica institucin de la acusacin
constitucional.
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