L Jesarrollo social Modelos, tendencias y marco normativo julio Boltvinik Manuel Canto Miguel Carbonell Rolando Cordera Enrique Gonzalez Jorge Lara Asa Cristina Laurell Luis Maira Jesus Trdpaga Comisidén cde Desarrollo Social Camara de Diputados / LVI Legislatura Congreso de [a UniénRegimenes de generacién de bienestar social Asa Cristina Laurell Quisicra empezar con una pregunta que cree necesaria en estos momentos: épor qué hoy se esti planteando el rema del desarrollo social? emas vivido en la diltima década la consticucién en prdcticamente todos los paises de América Latina, de secre- tarias o ministerios de Desarrollo Social. y se ha realizado una Cumbre Mundial de Desarrollo Social en Copenhague. Entonces uno se pregunta por qué hoy se esti planteando este problema del desarrollo social y por qué en los térmi- nos de desarrollo social Mi hipdcesis es que se cata esencialmence de ana eos- puesta a fos graves electos sociales de la introduceisn o Ta 109Desartalio social / Madelos, tendencias y marca normativa extensidn de un proyecto de reorganizacién de Ia sociedad ral que, para decizlo ripico, se ha tlamado cl “modelo integ neoliberal” “Esos efectos sociales, contrario alo que a veces pensamos, no salamence se han dado en los pases subdesarrollados o en vias de desarrollo sino también en los paises centrales, cm los paises donde se ha aplicado este tipo de proyecto. Los dos paises donde este tipo de proyectas se ha llevado adelante con mas fuerza son los Estados Unidos ¢ Inglaterra. Hoy cv los Estados Unidas 19 por ciento de la poblacién esti en situacién de pobreza y uno de cada cuatro nifos vive en pobreza. Y en Inglaterra existe 15 por ciento de su poblacién en pobreza y uno de cada cinco nifios vive en la misma situa cién. En comparacién con los paises centrales donde ne se caran las proyectos neoliberales. los datos correspoindientes para Suecia, por ejemplo, era seis por ciento de la poblacién cn pobreza y de los nifios tres por ciento. Y en Alemania 7.5 de la poblacién en pobreza y un dato semejance para los nifos. Por eso uno de los temas importantes en la Cumbre de Desarrallo Social en Copenhague fue que précticamente todo el mundo tiene, o bien un desempleo muy alto sostenido, 9 alternativamente una degradacién de los empleos tanto en términas de sus condiciones coma de los niveles de ingreso que dan. Por ejemplo, por lo menos 70 por ciento de los pabres en los Estados Unidos tienen un empleo, lo que quiere decir que en esos términos hay una transformacién también de coda In estructura del mercado de trabajo donde hay-un desempleo alo o bien hay empleo precario que no garanciza las condiciones de sacisfaccién de las necesidades sociales. nfluencia- Un tercer elemento que también creo que ha do en ese planteamiento de desarrollo social, es una ereciente desigualdad en précticamence codes los pafses con una con- centracién del ingreso inusitada y un acceso cada vez mas diferenciada a lo que son los servicios de beneficios saciales. Asa Cristina Laurett Un problema que se est4 dando en los paises desarrolla- dos, cs cl erecienre contingente de personas quecarccen de vivienda, los Hamacos homeless, y en esos téeminos también expresa esa diferenciacién creciente en el acceso a servicios de beneficio social. Desde luego, este impacte negative so- bre Jas condiciones sociales cs particularmente dramético en los paises en desarrollo, donde América Larina presenta una excepcién. hecho de que se estd empezando-a hablar de desarea- llo Social, que ami mode de ver no llega a ser un concepte bien una nocidn, esti por tanto inscrita en tna concepcién particular especto a cémo organizar Ia socie~ Ambico de lo econéinico, cl dad que'es; siTooreferimos neoclasico; © si lo referimos al ambito sabre camo organi- zar la sociedad, el modelo neoliberal, en cuya centro esta ef mercado, la libertad individual. Concepcidn liberal-neoliberal del desarrollo sacial Hay dos variantes de esta nocién de desarrollo social que se inscriben en el marco de una determinada concepcion que podemos Hamar en términos muy amplios liberal y neolibe- ral, y las variances serfan la ortodoxa, en la que esed la idea del combate contra la pobreza con programas especificas, y uno invis light, que cs toda la idea de desarcollo humano y la inver- sidn en el capital humano, en el cual se est viendo cémo la funcién del desarrollo social genera condiciones de igualdad de oportunidades para compecir en el mercado. No obstante que la nocién de desarrollo social surge hasta muy recientemente, en las tiltimas dos décadas, cl problema en vealidad es uno de los grandes cemas de todas las teorfas poli- ticas y también dé las ideologias politicas. A finales del siglo pasado se denamine fa euestién social, el problema de cudles son 17Desarrollo social Modelos, tendencias y marco notmativa epee las condiciones sociales que tiene la poblacién y cuales son los problemas sociales que tiene que resolver, En aquel mo- mento se estaba pensando sobre las graves condiciones de pobreza y la falta de seguridad frente a la sacisfaccién de las necesidades humanas de [a poblacién. El tema que se esta planteando es cémo generar el bi estar social; y es posible distinguir grandes ideas respecto a como se genera el bienestar social La otra cuescién, que cs importance semalar ~porque tiende a desaparecer en el debare— es si todas ellas estin fundadas sobre valores y sobre,principios; no hay ainguna teoria sobre la sociedad, mi hay ninguna ideologfa politica que no tenga detrds de si una serie de principios/de valores, como igualdad, justicia y democracia. Son valores en e| sen- tide de que ne hay manera de constituirlos més que coma propésitos, principios o. premisas, Hoy en dia una de las cuestiones que esté obscurecien- do el debate es que uno de los grandes éxitas del proyecto neoliberal es que ha logrado introducir sus premisas no cues- tionables y que ademas son premisas come la superioridad del mercado para asignar recursos y la capacidad en la elec- cién individual come el mejor mecanisme para lograr un conjunro de satisfacciones para los individuos. Tenemos en el pensamiento contemporénea, una prime: va demarcacién que seria entre aquellos que planicaran una manera o una forma de generar bignestar social dentro de lo que es el marco de la sociedad capicalista y otra que més bien afiema que no hay forma de satisfacer plenamente las necesida- des humanas dentro del marco de la sociedad capitalista, soste- nida por los marxistas ortodoxes o las comunistas. Voy a restringir mi discusién sabre los grandes plantes- mientes de como generar el bienestar social a las tradicio- nes inteleccuales y politicas dentro de lo que plancean en | marco de la sociedad capiralista, porque crea que ése es el We ee = Asa Cristina Laurel debate en el cual estamos en este momento, lo que no quic- re decir que el pensamiento socialista © marxista csté ex- cluida, porque esta representado en lo que es la cradicion socialdemécrata, Uno de los descubrimientos de los estucdiosos de las politicas sociales de los dilcimos 20 afios es que no existe el Estado de bienestar sino, en realidad, distintos Estados de bienestar social. Esas concepciones sobre cémo generar bienestar social s¢ expresan en cl campo de lo social como un régimen de que no estamos ante politica social para sefalar o subraya una combinacién aleatoria o peagmatica de politicas socia- les especificas, sino que ¢s un conjunto de politicas que descansan sobre una matriz coherente que las articula. Las polfticas sociales no son un conjunto de politicas especificas pragmiticas cn el sentido de que responden a cada una de las necesidades sociales que alguien identifica, sino que hay una matriz basica que articula estas politicas Regimenes de politica social En esos términos podemas deteetar y deseribir cual es la macriz y cudles son los valores bisicos de por lo menos tres regime- nes de politica social. Cuando me refiero a un régimen de politica social no estoy pensando necesariamente en politicas sociales en paises especificos, sino mas bien en cudles son aquellos valores y principios que dan sustento a un determi- nado tipo de articulacién de las politicas espeeificas. Tendriamos entonces un régimen de politica social libe- ral o, en su variante mas reciente, neoliberal; otro que pode- mos Hamar conservader-corporativa, que tiene una relacién directa en términos politicos con [a democracia cristiana; y, finalmence, el socialdemdcrata. iOesarvollo social / Modelos, tendencias y marca normative pepe En todos ellos se da una relacién y una articulacién dis- cl Estade, el alado como cl tinca entre tres dmbicos mis que tres agentes: mercado y Ia familia, que es lo que se ha s tridngulo de bienestar social en cl sentido de que csos tres dimbicos sicmpce estan presentes. Sin embargo, lo que carac- terizaria a los distintos regimenes de bienestar social o de politica social seria la articulacién especifica, el peso de cada une de ellos. Aégimen hberal-neoliberal . Hay una diferencia muy importante de la coneepcidn de la demoeracia entre el modelo liberal, que tiene dificultades muy profundas con lo que es la democracia politica y la democracia representatival Hay una diferencia sustancial respecte al consecvador y también vespecto a la socialde- mocracia, (iCual es el planreamiento b sico_respecto a la penera- cidn del bienestar-sacial en el pensamiento liberal y tambien en el neoliberal? : El punta de parcida es que el bienestar social es una res- itisfaceién de necesidades so- ponsabilidad individual y Ia ciales debe zones por las cuales se planted esta, aparte de la rnzdn vés del mercado. Una de ese en la famil oatra last de principio, el principio de mereado y el individualismo, es vicios y bencficios sociales cone que estan consrderadas las s bienes privades, ya que son consumides por los individuos y en cantidades variables. Por tanto, seria injusto que la saciedad en su conjunto se hicicra cargo de la produccién y el financiamicnto de esos bienes. En cambio, deben ser teansados en el mercado o pro- ducidas en la familia. Con esa concepcidn desde luego no se reconace la nocidn de los derechos sociales M4 ‘Asa Cristina Laurell En esa concepcidn, la primera accidn legitima del Esta- do seria esencialmente producir y ofrecer aquellos servicios que los privados no pueden o no quieren producir, camo los bienes publicos en sentido estricto, que serfan esencialmen- te aquellos que no se pueden producie bajo un esquema mereantil. En segundo lugar, esa accién legitima del Estado deberia proveer los servicios minimes para los pobres, preferentemence bajo una forma que los vincula directamence con ef inereado y que esté ligada a una contraprescacién o bien en trabajo o en la asuncién de una conducta prescrita, La tercera accién legitima del Estado seria promover y regular ¢] mercado, lo que significaria esencialmente incenti- var alos privados y ala competencia a cumplir los contracos y compensar las imperfeeciones del mercado. Todo el resto de lo que es Ia satisfaccién de las necesida- sles sociales y el acceso a beneficios debe ser financiado y producida privadamente, Eso, en términos de politica social, implica, en primer lugar, que no esté consideranda come una parte de la politiea social una politica activa de generacién de empleo y de proteccidn del ingreso, que en los otras madelos es el primer eje de la politica social. zacion muy En segundo Jugar, tenemos una mereantili ios y beneficios y eso significa que el avanzada de los serv acceso a ellos debe ser equivalente al pago realizado, pago que puede ser directo a a través del pago de una serie de seguros sociales, sean éstos ligados al empleo o pagados di- reetamente, Tenemos los programas especificos para los po- bres, que son selectivos, focalizades, discrecionales y no exig s En cuanto a los efeccos sobre el conjunto de la socie- dad, ese tipo de politica tiene un muy bajo grado de redis- tribucién vertical y horizontal y significa desigualdades sociales muy importantes yicDesarrollo social / Modelos, tendencias y marco nuimativo Alégimen conservator corporativa En el modelo conservador corporativo, que se identifica en tér- minos de ideologias politicas con la democracia cristiana. el bienestar social esté reconocido como una responsabilidad fa- miliar y significa derechos pero en funcidn de mériro, general- mente a través del mérito o la prestacidn laboral. Ep estos términos, no hay un papel tan impartante del meceada en esa manera de concebir como generar el bienes- tar social, sino mas bien descartsa sobre formas piiblicas o cuasi publicas de financiamiento de los servicios. Me refic- ro al hecho de que en muchas ocasiones los que financian y organizan los sistemas de proteccién social son, por cjem- plo, las grandes organizaciones sindicales; es el caso de Ar- gentina, con las obras sociales; o de Alemania, donde las organizaciones sociales tienen un peso muy importante en los sistemas de proteccién social. Esro significa que los grados de mercantilizacién (tra- tara los servicios-beneficios como mercancias) no son gene- ralmente importantes, aunque en la articulacién entre financiamtento y produccién de servicios pueda haber clis- tintos tipos de combinacién privado-publico; sin embargo, con ese cardeter de publico, cuasi publica, como elemento mas importante. La amplitud de esa proteecidn social es en funcién de lo que es el mévico. Pero generalmente son bastanre gencrosos en el sentido de que no se estd planteando un derecho solamente a servicios y beneficios por via de les sistemas de proteccidn social, de niveles minimos, sino que estén mAs bien pensados como niveles éptimos o niveles que no solamente permiten la mera sobrevivencia, sino que garantizan condiciones socialmente razonables. No obstante, Ja amplitud de los servicios y beneficios esta ratifieada cn funcién del mévivo. Son sistemas en conde se 1G ‘Asa Cristing Laurell tiene una concepcidn de una sociedad elitista donde el mérito mayor también da acceso, no necesaciamente por la via mone- taria, a mayores beneficias saciales. En esos sistemas, se da un papel muy importante a la familia en la generacién del bienestac social, lo que significa que pricticamente nunca incluyen una serie de prestaciones sociales dirigidas a la mujer para que ella pueda trasladar una serie de sus responsabilidades en la familia, a instituciones sociales. Es un modelo que discrimina en alto grado ala mu-, jer en cuanto a pedirle a ella la produceién de una serie de servicios y beneficios sociales cn cl marco de la famili En ese modelo, los programas de asistenc ferencia de los relativos a la seguridad social como una ebligacién moral muy cercana a la idea de la cari- .estin vistas dad y que, por tanto, son responsabilidad de la sociedad, que no incluye la minimizacién, ni necesariamente la com- probacién de la pobreza, ni contraprestaciones de distinto tipo. Los efectos de esa manera de pensar el bienestar so- | pronunciada, una diserimi- cial, son una certificacién so nacién clara contra la mujer y poca redistribucién horizontal entre los distintos sectores sociales. Hay, hasta cierto pun- to, una redistribucidn vertical: la ciqueza socialmente pro- ductiva se redistribuye entre lo que le corresponde a las finanzas, y lo que le corresponde al trabajo. Régimen socialdemécrata Finalmente, el modelo socialdemédcrata tiene como propésita fundamental la satisfaccién éptima de las necesidades sacia- les como responsabilidad de la sociedad en su conjunco. Es aqui donde la idea de los derechos sociales de los ciuidadanos aparece con mis firmeza. Los principios serian la universali- dad, 0 sea el derecho de acceso a los beneficios y servicios Wi) Desarrollo social / Modelos, tendencias y marco notmatio - la sociales de todos los ciudadanos par cl salo hecho de serle solidaridad, es decir, la obligacién de todos los miembros ¢ la sociedad de contribuir solidariamente a lo que son las bertades sociales; la publicidad, en el sentido-de que sea tarca publica; y la igualdad. Tenemos un modelo en el que se est4 plantcando que el Estado es el garante de los derechos sociales a través de la accién publica, en donde el interés comin y la responsabili- dad social estén por encima de la libertad: individual y el mercado. Una idea muy importante es que hay una recipro- cidad moral entre lo que son log derechos sociales y su uni- versalidad y la obligacién de contribuir a que csos derechos scan garantizados a todas los integrantes de la sociedad. Hay una idea afiadida fundamental: si la sociedad esta exigiendo la plena participacién de todos sus micmbros, rantizar las condi- entonces la sociedad esc obligada a ga cones necesarias En esos términas podemos decir que es una manera dis- tinta de acercarse a lo que seria la ciudadania plena, de acuer- do con las tcorias de Marshall, que habla de las fases de la ciudadania: la civil, la politica y la social Esa politica desde luego ve como su primer gra ‘a esa participacién social. n cle ta tr promocién activa del empleo, de los salaries, por dos razones fundamentales. La primera es que reconoce que uno de los prin- sociales, con todo, es el sala- cipales aceesos a'los benefactore rio. ¥ en segundo lugar, también lo plantea asf porque La tinica manera de sostener un modelo de esas caracterfsticas cs cuan- do hay una base contributiva muy amplia y es tambidn la razdn por la cual hay generalmenté una incorporacién masiva de las mujeres a la vida econémica activa y programas sociales dirigi- des especificamente a permitic esa participacién de lam Es un modelo que tiene una recribucién importante t to horizontal como vertical, y que tiende a generar una menor estracifieacién social que los otros dos modelos 118 Asa Cristina Laurell Elementos para el balance de los regimenes de politica social Dos cuestiones importantes son: la eficacia, es decir, écual es la capacidad de un dererminado arreglo institucional para cfec- tivamence cumplic un propésito?, y la eficiencia, écual es el uso que se hace de los recursos? Los dos primcros modelos se han demostrado mas eficaces y mis eficientes. Esto lo digo a propésice de la premisa y la doctrina neoliberal que asume, sin nunca demostrarlo, que las formas piiblicas, estatales y cuasi piiblicas, son ineficientes ¢ inefieaces. En segundo lugar, el gasto social en los paises desarro- llados que significa esos distintos modelos o esos distintas regimenes de politica social, es relativamente semejante. del yasto social es un indicadar, pero no dice tama nada respeeto a qué se hace com esa cantidad de recursos tados Unidos rolladas, los [ Por ejemplo, de las tesis des. son ¢l pafs que gasta mis en servicios de salud en el mundo: gasta 13 por ciento del producto interno bruta y con cllo no va 15 por ciento de su poblacidn, y 10 por logra dar cobert ciento tiene una gran subcobertura. Los pafses que tienen el esquema universal soci Idems- crata o el corporativo conservador, cubren cien por ciento a tan entre siete y ocho por ciento del pro- su poblacion y ga ducto interno bruto en salud. Lo interesante del caso es que en los dos primeros mo- Imence en a amplicud de delos el recorte se ha dado esenc: los servicios. {Qué ha ocurrido en donde prevalece el mo- delo del régimen liberal de politica social? A pesar de que los programas minimos para los pobres se reconocen como la Unica accidn legitima del Estado, los principales recortes se han dado en esas programa De tal manera quc si inclica qué sc hace con este gasto sacial y se puede utilizar nel camafo del gasto social no 119Desarrollo social / Modelos. tendencias y marco motmatiey | a en forma muy eficiente o muy incl tiles ticenden a ser las mds ineFicicnres. E su informe de 1997 dice que es necesario volver a intoducir las formas merean- iente Banco Mundial cn tener desarrollo. Tama coma un hecho que los al Estado pa paises desarrollados dedican entre 35 y 45 por ciento de su producto interno bruto a la satisfaccién de necesidades so- ciales o al gasto social, mientras que ve como absolucamente natural que nuestros paises destinen entre 10 y 2.0 por ciento del producto interno bruto para el gasto social, en una situa- cidn donde las necesidades soc atisfechas desde liege ales son mayores. 120