& f PARA te Ki ¥ TODAS Direccién General de Asuntos Juridicos DICTAMEN DGAJ N°61 /10 Corresp. Exp. N’ 6.084/10, - 6217/10, 6.042/10 Asuncion, & de septiembre de 2010.- A SECRETARIA PRIVADA: ‘Teniendo en cuenta las notas siguientes notas derivadas a esta Direccion para su dictamen * La Jefa de Asesoria Juridica del Instituto Nacional de Proteccién a Personas Excepcionales, Abog. Julia Irala Benitez (expediente SFP N° 6,084/10 de fecha 16 de julio de 2010), © E1 Ing, Irineu Engelmann, Presidente de la Junta Municipal de Ia Municipalidad de Fram (expediente SFP N° 6.217/10 de fecha 19 de julio de 2010), ‘+ El Abog, Elmar Deggeller Hom (expediente SFP N° 6.042/10 de fecha 15 de julio de 2010). L.—_Objeto de ta consulta Los diversos recurrentes manifiestan la duda sobre la posibilidad de que los abogados y abogadas que son funcionarios piblicos pueden ejercer labores de asesoramiento legal en caracter de abogados, a particulares o empresas privadas que no estén vinculadas a gestiones o explotacién de concesiones en distintos organismos y entidades del Estado. Es decir, si pueden ejercer la profesion de abogados fuera de sus funciones publicas y percibir honorarios paralelamente a su salario como funcionarios publicos Por tratarse de un tema que compromete importantes aspectos éticos de la profesién, este dictamen se elabord de forma colectiva por parte de quienes lo suscriben, funcionarios de la Secretaria de la Funcién Piiblica. Fl dictamen se encuentra abierto a la firma por parte de cualquier otto profesional abogado de la funcién puiblica que asi lo desee, Tl. — Compatibilidad det eje funcionario piblico, io particular de la abogacia con la condicién de Para ef examen de la cuestion planteada, es necesario determinar el sentido y alcance del articulo 97 de la Ley N° 879/81 Codigo de Organizaci6n Judicial que dispone “El ejercicio de la profesion de abogado o procuradbor es incompatible con la calilad de Suncionario pitblico dependiemte del Poder Fjecutivo 0 Judicial, 0 miembro dle las Fuerzas Armadas y Policiales en servicio activo. Esta prohibicion no rige: 1) cuando se trate de asuntes propios o de sus padres, esposas, hijos menores de edad, 0 ‘personas bajo su tutela o curatela ») para el ejercicio de la docencia: y, ©) para los asesores Juridicos del Poder Ejecutivo y de entidades autondmas ‘auléirquicas, y para los abogados inearporados al Servicio de la Justicia Militar.sha a No podrin matricularse como abogados quienes ejercen Ia profesion de Notario v pscribano Publica El articulo mencionado declara incompatible el ejercicio de la profesién de abogado o procurador para quienes sean funcionarios y funcionarias publicos. Esta disposicion debe ser aplicada de conformidad con la Ley N° 1.626/00 De la Funcién Pablica, De acuerdo a dicha Ley: “s funcionario piiblico la persona nombrada mediante acto administrative para ocupar de manera permanente un cargo inchiide o previsto en el Presupuesto General de la Nacién, donde desarrolle tareas inherentes a ta funcion del organisa 0 entidad del Estado en el que presta sus servicios. El trabajo del funcionario piiblico es retribuido y se presta en relacién de dependencia con el Estado” Por otto lado, la misma legislacion dispone que el funcionario piblica tiene prohibido efectuar o patrocinar para terceros tramites © gestiones administrativas o judiciales, se encuentren 0 no. directamente bajo su representacién (art, 60 inc, {) En la expresion “tramites 0 gestiones administrativas 0 judiciales” consideramos que se deben incluir a todas las actuaciones que se puedan interponer ante la administracion o la justicia y que: a) sean relevantes para la determinacién, declaracion © ejecucién de derechos de las personas, o; b) generen una retribucién econdmica para el patrocinante o gestor, independientemente que la ley requiera la asistencia letrada de forma obligatoria. Es decir, para los abogados o abogadas que revistan la condicién de funcionarios publicos de conformidad con la Ley N° 1.626/00, dicha incompatibilidad conlleva la prohibicién del ejercicio privado o particular de la abogacia o la procuracién para electuar 0 patrocinar para terceros tramites 0 gestiones administrativas 0 judiciales, se encuentren 0 no directamente bajo su representacién, salvo que tal intervencién sea relacionada a asuntos propios o de sus padres, esposa, hijos menores dé edad, o personas bajo su tutela o curatela Dicha suspension es temporal, y dura mientras la condicién de funcionario piblico subsista Se podria considerar que la incompatibilidad se encuentra agravada en determinados casos, entre los cuales se puede considerar incluido el de fos funcionarios piblicos abogados que ejerzan Ja representacion [egal de los organismos o entidades de! Estado en donde estén nombrados. ‘Tal incompatibilidad resulta una restricci6n necesaria a la libertad def ejercicio de la profesién de abogado, encaminada a prevenir el trafico de influencias, la incompatibilidad de fanciones y el conflicto de intereses entre los deberes inherentes al cargo en la funcion piblica y los provenientes del ejercicio liberal de la profesion. Asi también, dicha restriccién debe ser aplicada en un sentido estricto, ya que la misma sélo implica la prohibicién de realizar, intervenir 0 patrocinar en procesos administrativos o judiciales en representacion de terceras personas que no se encuentren dentro de determinado grado de parentesco 0 no sean personas sometidas a su tutela 0 curatela, No afecta a otras formas de ejercicio liberal de la profesion que no conlleven la intervencién en juicio como litigantes. Ahora bien, para el caso de los asesores juridicos externas contratados, cuya relacion contractual con el Estado es de derecho privado y se rige por el Cédigo Civil (arts. 5, 24, 25 inc. d y concordantes de la Ley N° 1.626/00) dicha prohibicion no rige, y en consecuencia, esta categoria de profesionales abogados o abogadas esta exceptuadale tale: prohibiciones, aplicandose lo dispuesto por el art. 97 ine. c) del Codigo de Orgarjizaqio Judicial | ulaie ML. Dimensiones éti patrocinante ss de la incompatibilidad del ejercicio de la profesién como La norma juridica es lo suficientemente clara y explicita y no requiere de mayor regulacion para su efectivo cumplimiento. No obstante, por tratarse de un tema que compromete elementales reglas de conducta ética que la Secretaria de la Funcién Publica est empefiada en generalizar entre fos abogados y abogadas de la Funcién Pablica, en esta parte del dictamen ahondaremos en las motivaciones y fundamentos de caracter ético que sustentan esta incompatibilidad, El deber de los funcionarios de dedicarse a sus funciones: En primer lugar, aunque parezca una obviedad, es necesario seftalar que todos los funcionarios piibticos tienen la obligacién legal de dedicarse al cumplimiento de sus funciones, fo que implica la obligacién de realizar el trabajo efectivo para el cual se fue nombrado ocupando la jornada de trabajo legal en su total extensién para dicho fin, Para este menester, el contribuyemte le paga su remuneracién, y és un deber ético (ademas de una obligacién legal) corresponder a esta 2 esta retribucién ecanémica pagada por la ciudadania. La Ley N° 1626/00 establece que es obligacién de los funcionarios pablicos cumplir la jornada de trabajo (art. $7 inc. b). Asimismo, esta prohibido a los funcionarios y funcionarias ocupar © distraer el tiempo de la jornada de trabajo para fines ajenos a lo establecide para el organismo o entidad donde cumple sus tareas (art. 60 inc. d). El calificativo “efectivo”, que se predica de la jornada ordinaria de trabajo, no esta puesto de un ‘modo caprichoso o intotivado en la legislacion, La efectividad del trabajo requiere que este sea realmente realizado dentro de la jornada ¢stablecida, y en atencidn a la naturaleza y funciones del organismo o entidad del Estado del que se trate. Es materialmeme imposible que un abogado funcionario piiblico pueda atender sus litigios paniculares y a la vez cumplir sus funciones como funcionario, porque sencillamente el horario de trabajo en ef sector piblico coincide con el horario de atencién judicial, Es decir, pera que un funcionario piblico abogado pueda ejercer ia profesién liberal indefectiblemente dejard de trabajar parte de la jornada como funcionario, incumpliendo sus obligaciones legales y las debidas a la ciudadania que le paga el sueldo. La incompatibilidad de rotes. £1 deber de imparcialidad: Ser abogado del Estado y ala vez abogado particular desata una incompatibilidad de roles que afecta el deber moral y legal de actuar con imparcialidad desde la funcién piblica. La funcién publica debe ser imparcial, es decir, se debe gobernar y administrar los servicios y las politicas publices para todas las personas, sin discriminaciones indebidas y sin someter las decisiones de la administracisn a preferencias o privilegios indebidos de grupos 0 personas, por encima del interés general publico, Los funcionarios piblicos tienen la obligacién legal de cumplir sus funciones con imparcialidad, evitando las discriminaciones en la atencién de los asuntos a su cargo poniendo o restando esmero en los mismos, segin de quién provengan o para quién sean (art, 60 inc. g de la Ley N° 1.626/00), Del mismo modo, los funcionarios tienen distintos niveles de incompatibilidades y prohibiciones establecidas en la ley (art. 60 inc. b, j, fi im) que previenen y sancionan el doble vinculo entre funciones piblicas y negocios of intereses privados que pudieran generar conflictos de intereses que afecten la probidad de! filncipngrio —|a|0| SMAPS la equidistancia que se debe mantener en la administracién publica respecto de los intereses particulares administrados. Existe una incompatibilidad substancial entre ser abogado del Estado y ser asesor legal de intereses particulares. Esta incompatibilidad de roles 0 funciones afecta el deber de actuar conforme a criterios y limites esenciales de imparcialidad que deben enmarcar la actuacién y el cumplimiento de funciones del empieado piiblico. No se puede ser debidamente imparciat cuando un abogado funcionario publico puede estar representando simmultaneamente a intereses particulares que pueden dirigirse contra el patrimonio publico, el bien comin, o cuando estos intereses en litigio requieren un pronunciamiento o decisién del Estado. Este deber de imparcialidad consideramos que esta reforzado 0 agravado en el caso de ciertas categorias de funcionarios piblicos abogados que por la naturaleza o caracteristicas de las funciones que desempefian deben precautelar una mayor distancia de los conflictos e intereses particulares y un estricto apego a Ia probidad, rectitud, integridad, identidad y compromiso con el rol piblico que se debe desempefiar en las funciones asignadas. Entre estas categorias de funcionarios publicos abogados con un deber de imparcialidad reforzado consideramos que se deben incluir a: a) Los funcionarios judiciales, del Ministerio Pablico, de la Contraloria General de la Repablica y de la Defensoria del Pueblo, sin excepcién; b) Los funcionarios que intervengan en procesos licitatorios, adjudicaciones o contrataciones publicas, ©) Los funcionarios que tienen a su cargo puestos que conlleven Ia fiscalizacié: inspeccién, control o cualquier otra forma de ejercicio del poder de policia administrativa de Estado; 4) Los funcionarios que ejerzan funciones de juzgadores administrativos, incluidos los jueces de sumario administrativo disciplinario de las instituciones, €) Los abogados que ejercen la representacién judicial de organismos y entidades del Estado; ) Los funcionarios que intervienen en los procesos de seleccién para el ingreso a la funcién piblica o la contratacién de setvicios personales de caracter temporal; 8) Los funcionarios con responsabilidad en la administracion de recursos piiblicos 0 en areas de control o transparencia sobre la administracién de los recursos publicos, incluida la gestion de personas y remunetaciones; h) Los funcionarios con responsabilidad en la determinacién y percepcién de ingresos fiscales. La prevencién del trafico de influencia: Un tercer nicleo de motivaciones se sustenta en la necesidad de prevenir el trafico de influencia. En particular, evitar que entre funcionarios piblicos administrativas y judiciales se generen y establezcan redes de connivencia y colusién en perjuicio de los justiciables o del interés prevalente de la justicia. Los funcionarios pablicos en general ~en particular los abogados que forman parte de los planteles juridicos de las entidades del Estado- manejan un volumen importante de informacién sensible o intervienen en fos resortes procedimentales de innumerables tramites administrativos en donde se controlan, definen y determinan los derechos y los infereses patrimoniales de los administrados, personas fisicas o juridicas. Esta intervencién y ¢ontrgl en el manejo del poder administrador del Estado otorga a los funcionarios piblicos und cucEER eee tan de poder en el marco mayor de ta potestad de la burocracia estatal que, de no tener fimitaciones y mecanismos de control, puede dar lugar a abusos de autoridad o a comupcién La ventaja que un abogado obtiene del cargo publico es un factor que desequilibra la igualdad entre las partes en el ‘itigio judicial incorporando elementos que distorsionan la imparcialidad judicial y Ia igualdad de armas entre las partes. Esta ventaja introduce en el iudicatio motivaciones ilegitimas contrarias al derecho y ajenas a la prueba de los hechos, La incompatibilidad de la funcién piiblica con el ejercicio privado de la profesion como litigante busca evitar de un modo preventivo y objetivo la negociacién de favores administrativos a cambio de decisiones judiciales. Se asocia a la prevencién del srafico de influencia entre abogados funcionarios admiaistrativos y judiciales. La posibilidad de un intercambio de favores indebidos entre unos y otros se debe evitar de un modo estricto, Este mismo razonamiento es aplicable, mutatis mutandi, a los procedimientos 0 trdmites que se efectiian en sede administrativa, requieran o no de patrocinio letrado. IV. Las Convenciones sobre Corrupcién. Ademas, estas obligaciones © incompatibilidades se derivan directamente de la Convencién Interamericana contra la Corrupeiin (Ley N® 977/96) y de la Convencion de las Naciones Unidas contra la Corrupcién (Ley N° 2,535/2005), normas de derecho internacional en materia de transparencia que el Paraguay debe cumplir. En atencién a estas convenciones, en particular a fa Convencién Interamericana, el Estado paraguayo tiene la obligacién de “promover y fortalecer el desarrollo (...) de Jos mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcion” (art. I incisa 1). En relacion a esta obligacion general se debe promover Ia “aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer” los siguientes mecanismos y procedimientos, entre otros: “1, Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones piblicas. Estas normas deberdn estar ortemadas a prevenir conflictos de ‘intereses y asegurar la preservacion y el uso adecuado de los recursos asignados a lox funcionarios piblicos en el desempeno de sus funciones. Esiablecerdn también las medidas ‘y sistemas que exijan a fos funcionarios piblicos informar a las autaridades competentes ‘sobre los actos de corrupeién en la funcién piiblica de los que tengan conocimiento, Tales medidas ayudarén a preservar ta confianza en ia imtegridad de los funcionarios piiblicos y en la gestién piblica”. V. Carta Theroamericana de la Funcién Publica La Carta Iberoamericana de la Funcién Publica aprobada por la V Confereneia Iberoamericana de Ministros de Administracién Publica y Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003 y respaldade por la XU Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolucion N° 11 de la “Declaracifn de Santa Cruz de la Sierra”) Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003, dispone asimisr materias Vinculadas a la transparencia y probidad de los funcionarios fecalSHR La Carta dispone que son criterios orientadores de la gestion de la funcién publica: “la observancia, por parte de todo el personal comprendido en su ambito de aplicacion, de los principios éticos del servicio piblico, la honradez, ta transparencia, la escrupulosidad en €l manejo de los recursos publicos y los principios y valores constitucionales” (7 ine, f): y son principios rectores la “transparencia, objetividad e impercialidad” (8). Asimismo, la Carta establece que entre los mecanismos de responsabilidad laboral: “Se estableceran y aplicarn con el mayor rigor las normas necesarias sobre incompatibilidades de los empleados piblicos, con fa finalidad de evitar que éstos intervengan en asuntos en los que puedan tener alguna clase de interés que comprometa su imparcialidad o ponga en cuestion la imagen de la Administracién publica” (43) VL Cédigos de Etica Asimismo, estos principios rectores s¢ encuentran enunciados en Cédigos de Etica de instituciones publicas. Todos los funcionarios piblicos deben regir su actuar de acuerdo 8 principios éticos, aplicables con mayor razén a los abogados de la funcion piblica, quienes representan profesionalmente al Estado o a la entidad donde cumplen funciones Cédigo de Etica de la Contraloria de la Repiblica TRANSPARENCIA Hacer piiblicas las actuaciones y estar abiertos a la observacion de teréeros. Suministramos informacion amplia y suficiente a todos los fiuncionarios sobre la marcha de Jos procesos de la gestion institucional y rendimos cuentas a la ciudadania sobre los resultados de muestra funcién contralora y sobre nuestra ejecucién presupuestal RESPONSABILIDAD Responder por nmestras propias acciones. ‘Cumplimos con las normas establecidas para fa realizaci6n de muestras tareas y funciones, reconociendo y haciéndonos cargo de las consecuencias de nuestras acciones, errores omisiones. HONESTIDAD Respetar, cuidar y proteger los bienes piiblicos Utilizamos los bignes y recursos del Estado exclusivamente para el desempeiio de nuestra funcién publica; respetamos Jos bienes publicos, fos protegemos y cuidamos para que permanentemente estén destinados a satisfacer necesidades de la colectividad TMPARCIALIDAD Actuar sin favoritismos ni aiscriminaciones Tomamos decisiones basados en hechos y argumentos verificables, sin dar tratamiento especial de ninguna indole COHERENCIA Convertir nuestros enunciados en actuaciones: Actuamos de manera congruente con lo que decimos, de manera que cumplimas nue: compromisos y promesas.@ K PARAL tt KG Y TODAS ae SERVICIO Saisfacer necesidades piiblicos con calidad y calides, Reatizamos muestras labores con correccion y cortesia, teniendo en cuenta que los bienes y recursos publicos estan destinados al bien comun. Cédigo de ética del Poder Judicial Fl Cédigo de Etica del Poder Judicial se aplica directamente a los jueces. En dicho cédigo se indican algunos parametros de conducta que deben cumplir en su calidad de magistrados, vinculados al ejercicio de la profesién como abogado en el ambito piblico, que al ejercer la profesion de manera particular se estarian trasgrediendo, en particular de la imparcialidad al realizar e! trabajo encomendado por el Estado por el cual recibe una remuneracién, A tal respecto, el Codigo enun Art. 10. INDEPENDENCIA. Es deber del juez sjercer la funcién judicia) con absoluta independencia de factores, criterios © motivaciones que sean extraflos a lo estrictamente juridico, Ex tal sentido, el juez debe 1) Luchar por ta independencia institucional, politica y econdmica del Poder Judicial, como, igualmente, por la institucionalizacién de una carrera judicial que contemple todos los elementos esenciales de ¢al institucién; en especial, los principios de inamovilidad en la funcién y de intangibilidad de los emolumentos judiciales 2) Mantener su independencia en relacién a los partidos politicos, asociaciones, nucleaciones, movimiemtos 0 cualquier estructura organizada de poder y 4 sus dirigentes o representantes, 3) Abstenerse de realizar cualquier actividad politico-partidaria como ocupar cargos en los partidos politicos, asistir a locales partidarios, participar en actos politico- partidarios, publicos o privados, ni siquiera como espectador, salvo que lo impusiere el ejercicio de su funcidn jurisdiccional, No podra votar ni participar de ninguna manera en elecciones pariidarias y tampoco manifestar piblicamente sus preferencias politico-partidarias. En el supuesto de que el juez esté afiliado a un partido politico, deberd pedir la suspensién de Ia aliliacién mientras permanezca én el cargo judicial 4) Omitir toda conducta que pudiera implicar la busqueda de apoyo politi partidario, o de cualquier otra indole, para la obtencién de beneficios en su ‘carrera judicial o en sus actividades privadas 5) Bjercer la funcion judicial con el propésito de administrar la justicia a través del derecho aplicable, conforme con las constancias de los autos. Hara caso omiso a las recomendaciones 0 pedidos que recibiere, cualquiera fuere su origen Art. 11. IMPARCIALIDAD. El juez actuara con imparcialidad en el ejercicio de la funcién judicial; particularmente debe: 1) Dar cumplimiento firme y estricto al régimen {egal de incompatipiliqades judiciales 7) Evitar que su persona sea asociada o relacionada con estudios jufidichs profesionales de la matricula.neta Art. 19. DECORO E IMAGEN JUDICIAL. Es deber del juez comportarse en todo momento y lugar conforme con las reglas sociales del decoro a fin de mantener inc6lume la imagen judicial. Particularmente debe 3) Omitir toda conducta que pudiera implicar el uso def cargo que ejerce para beneficio propio o de sus familiares, para defender intereses particulares © para efectuar un trafico de influencia Art. 13. RESPONSABILIDAD. Es deber del juez asumir el cargo judicial y las exigencias que el mismo comporta, con responsabilidad y dedicacién, a fin de lograr la excelencia en el servicio de justicia, Particularmente debe: 5) Dar prioridad a la funcién judicial sobre toda otra actividad o compromiso, 6) No asumir compromisos 6 responsabilidades extrajudiciales de orden académico © de cualquier otra indole, que por sus exigencias pudieran comprometer la contraccion a la actividad judicial o mermar el rendimiento cuantitativo o cualitativo de las sentencias judiciales, 7) No discriminar, bajo ningun concepto, a los justiciables ni a los abogados en el desempeiio de la funcién judicial. Particularmente, no atendera pedidos 0 recomendaciones especiales de trato en los procesos, ni permitira a los abogados, litigantes u otras personas, que por las fuunciones que pudieran ejercer, gozan de fueros o inmunidades, comportamientos, actitudes o pretensiones en detrimento del principio de igualdad de las partes en los juicios VL. Conclusion La intervencién © representacién profesional como abogado o procurador por parte de un funcionario piblico nombrado en un litigio administrative o judicial -que no sea asuntos propios o de los padres, esposa, hijos menores de edad, o personas bajo su tutela 0 curatela-, constituye una infraccion a lo dispuesto por el art. 60 inc. I de la Ley N° 1.626/00 y el art, 97 de la Ley N° 879/81 Codigo de Organizacion Judicial, y tales hechos deben dar lugar, previa instruccién de sumario, a las consecuencias legales pertinentes. Para la implementacion correcta de la Ley 1626/00 de la Funcién Publica, las diferentes Direcciones de Asesoria Juridica de los Ministerios y Secretarias dependientes del Poder Ejecutivo, la Corte Suprema de Justicia y el Poder Legislativo, deben adoptar las medidas necesarias para supervisar y hacer cumplir la prohibicién establecida en el art. 97 del Cédigo de OrganizaciOn Judicial que afecta a funcionarios y funcionarias piblicos abogados que se encuentren nombrados en la institucion, de conformidad con la Ley N° 1.626/00. En el caso en que existan funcionarios que no cumplan con la prohibicién de! ejercicio de Ia profesién de manera particular, se procederé a la instruccién de un sumario administrativo con el fin de determinar su responsabilidad por la presunta infraccién al art 60 inc. | y 68 inc. e) de la Ley N° 1.626/00. En el marco de! sumario administrativo, el funcionario tiene garantizados el derecho de contestar y poner descargo frente a la presunta falta grave de la que se le responsabiliza y el derecho a la inocencia presunta. Objeto de la investigacién sumarial debe ser la extensi6n, frecuencia y naturaleza de las intervenciones judiciales realizadas por los funcionarios como letrados patfocinantes, ‘materia sobre la cual la Secretaria de la Funcién Publica no puede intervenir, inyestigar ni sancionar. Corresponde af Juez del Sumario Administrative conocer y examinar sts extremos y eventualmente valor smo ert agravantes, atenuantes intlu: "aNER Rs Ln como causales de absolucion de la presunta responsabilidad administrativa en el momento de dictado de la sentencia definitiva. Lo descripto precedentemente, teniendo en cuenta que el proceso relacionado a interpretar la ley y aplicarla en consecuencia a las circunstancias particulares de un caso especifico, en el marco del debido proceso es deber privativo de la instancia jurisdiccional Es el dictamen de esta Direccién General log. Veleria F ‘Abog. Hugo Valiente | Director General