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Contralora Delegada para el Sector Gestin Pblica e Instituciones Financieras

Direccin de Estudios Sectoriales

88-113-059-05

ANLISIS Y ESTRUCTURA DE LA ECONOMA SOLIDARIA EN


COLOMBIA Y RESULTADOS DE LA APLICACIN DEL RGIMEN
TRIBUTARIO ESPECIAL
Elabor: lvaro Uriel Bueno, Jos Antonio
Botero, Luz Amrica Cornejo, Delfina Gaona y
Glinys Gmez
Fecha de elaboracin: julio de 2007
Primera Revisin: Luisa Fernanda Bellini Prez
Fecha de Revisin: agosto de 2007
Segunda Revisin: Comit de Evaluacin
Sectorial
Fecha de Revisin: 13 de septiembre de 2007
Tercera Revisin: Marcela Bautista N.
Fecha de Revisin: 23 de octubre de 2007

INTRODUCCIN .................................................................................................................3

1. LA ECONOMA SOLID ARIA EN COLOMBIA ...........................................................4

1.1 Marco Conceptual .......................................................................................................... 4

1.2 Antecedentes.................................................................................................................... 7

1.3 El Sector de la Economa Solidaria en el contexto internacional............................... 9

1.4 Radiografa del Sector Solidario en Colombia........................................................... 13


1.4.1 Cooperativas ............................................................................................................ 15
1.4.2 Fondos de Empleados .............................................................................................. 19
1.4.3 Asociaciones Mutuales ............................................................................................ 19

1.5 Impacto del Sector Solidario en la economa ............................................................. 19

1.6 Diagnstico del Sector Solidario en Colombia ........................................................... 22


1.6.1 Cooperativas de Trabajo Asociado .......................................................................... 24

1.7 El Sector Solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 ......................... 27

2. MARCO NORMATIVO Y RGIMEN TRIBUTARIO DE LA ECONOMA


SOLIDARIA ........................................................................................................................27

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2.1 Marco Normativo.......................................................................................................... 27


2.1.1 Marco Institucional.................................................................................................. 27
2.1.2 Componentes de la Economa Solidaria .................................................................. 31

2.2. Rgimen Tributario Especial ...................................................................................... 32


2.2.1 Antecedentes Normativos aplicables al Sector Cooperativo .................................. 32
2.2.2 Principales problemas y/o dificultades en la interpretacin y aplicacin de las
exenciones y beneficios tributarios................................................................................... 33
2.2.3 Avances del Sector Solidario en Materia Fiscal...................................................... 34

3. ANLISIS COSTO BENEFICIO .................................................................................38

3.1 Determinacin de las variables Costo Beneficio ..................................................... 40

3.2 Resultados del anlisis .................................................................................................. 41

CONCLUSIONES..............................................................................................................45

RECOMENDACIONES.....................................................................................................47

BIBLIOGRAFA .................................................................................................................48

ANEXO 1. NORMAS TRIBUTARIAS APLICABLES AL SECTOR SOLIDARIO ..50

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INTRODUCCIN

La Contralora Delegada para la Gestin Pblica e Instituciones Financieras estudia


el sector de la Economa Solidaria, toda vez que ejerce, control fiscal micro a la gestin que
realizan la Superintendencia de la Economa Solidaria, el Departamento Administrativo
Nacional de la Economa Solidaria DANSOCIAL- y el Fondo de Garantas de Entidades
Cooperativas FOGACOOP- y, control fiscal macro a travs de la evaluacin de las
polticas pblicas ejecutadas por dichas entidades.

Las auditoras practicadas a la Supersolidaria y a DANSOCIAL detectaron


deficiencias en su gestin misional. Surgi entonces la necesidad de realizar un anlisis de
la gestin de dichas entidades frente a las polticas y estrategias para el fortalecimiento del
sector de la economa solidaria en Colombia.

En el marco de esta labor, la CGR realiz en el 2005 y el 2006 dos mesas tcnicas y
dos foros deliberativos con la participacin del Gobierno, los gremios y la academia, con el
objetivo de realizar un diagnstico del sector y de su marco institucional y regulatorio.

Como respuesta a estos espacios surge la necesidad de abordar en el estudio,


adems del funcionamiento del marco institucional, el impacto que en el desarrollo
econmico y social del pas tiene el sector de la economa solidaria dado el rgimen
tributario especial que le aplica.

De acuerdo con lo anterior, el presente estudio tiene por objetivos, analizar el


comportamiento y la participacin de la Economa Solidaria en el contexto econmico y
social colombiano, evaluar el funcionamiento del marco institucional para el apoyo y
supervisin del sector y establecer el papel de las exenciones tributarias en el clculo de la
relacin costo-beneficio que para la sociedad representan, en materia de tratamientos
tributarios diferenciales.

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El documento consta de cuatro captulos. En el primero se observa de manera


general el marco conceptual del sector solidario, su desarrollo a nivel internacional y
regional y la radiografa y diagnstico del sector en Colombia en cuanto a sus antecedentes,
evolucin, aporte econmico, y debilidades y fortalezas.

En el segundo captulo se hace un anlisis del rgimen tributario especial de la


Economa Solidaria en Colombia y la evolucin del marco normativo donde se da cuenta de
la juridicidad y de las debilidades y fortalezas del marco institucional del sector.

En el captulo tercero, se presentan los resultados del anlisis Costo-Beneficio del


sector de la Economa Solidaria a partir de la relacin cuantitativa entre los costos fiscales e
institucionales y los beneficios sociales que representan los tratamientos diferenciales en el
rgimen tributario. Por ltimo, el capitulo cuarto contiene las conclusiones y
consideraciones sobre el sector.

1. LA ECONOMA SOLIDARIA EN COLOMBIA

1.1 Marco Conceptual

Existe una variada gama de formulaciones y definiciones tericas a nivel internacional


para agrupar en un universo nico a todas aquellas organizaciones que desde sus bases
doctrinarias y sus fines sociales, no se pueden reconocer como pertenecientes al sector
pblico o al sector privado; entre las ms conocidas estn las de Sector Social, Tercer
Sector y Sector Solidario. Sin embargo, ms all de la definicin, el punto de partida para
que pueda hablarse de un universo o sector no lucrativo est en las caractersticas que
deben reunir las organizaciones. Estas caractersticas son1 :

1
En este sentido se remite al anlisis que realiz la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos sobre el sector no
lucrativo. En, Katime O., Abraham y Sarmiento R. Antonio Jos: Hacia la construccin del Derecho Solidario en
Colombia, Dansocial, 2005, p. 65

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1. Que sean instituciones libremente emanadas de la sociedad civil

2. Que sean instituciones sin nimo de lucro2

3. Que sean instituciones con el objetivo de trabajar por el bienestar general

Se trata entonces de organizaciones de iniciativa privada, donde prima el desarrollo de


actividades en inters de la comunidad frente al objetivo de acumular beneficios
econmicos con unos principios y valores entre los que sobresale el de la solidaridad.

En Colombia existen mltiples formas asociativas que renen estas caractersticas pero
que solo adquieren un marco regulatorio que se inicia con la Constitucin de 1991, lo cual
no significa que cada forma asociativa no cuente con sus propias normas, como es el caso
de las corporaciones, fundaciones, asociaciones, as como las cooperativas, los fondos de
empleado o las asociaciones mutuales.

Mediante la Ley 454 de 1998, se determin el marco conceptual actual donde se define
a la economa solidaria como el sistema socioeconmico, cultural y ambiental conformado
por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por
prcticas autogestionarias solidarias, democrticas y humansticas, sin nimo de lucro para
el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economa.

Igualmente, se declara de inters comn la proteccin, promocin y fortalecimiento de


las cooperativas y dems formas asociativas y solidarias de propiedad como un sistema
eficaz para contribuir al desarrollo econmico, al fortalecimiento de la democracia, a la

2
Ley 79 de 1988: Se presume que una empresa asociativa no tiene nimo de lucro, cuando cumpla los siguientes
requisitos: 1) Que establezca la irrepartibilidad de las reservas sociales y en caso de liquidacin, la del remanente
patrimonial y 2) Que destine sus excedentes a la prestacin de servicios de carcter social, al crecimiento de sus reservas y
fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporcin al uso de los servicios o a la participacin en el
trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.

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equitativa distribucin de la propiedad y del ingreso y a la racionalizacin de todas las


actividades econmicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares.

En la misma ley se definen las caractersticas de las entidades que pertenecen a la


Economa Solidaria las cuales permiten su identificacin y agrupacin como son: 1)
Empresas que contemple el ejercicio de una actividad socioeconmica tendiente a satisfacer
necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario; 2) Tener
establecido un vnculo asociativo; 3) Ausencia de nimo de lucro movida por la solidaridad,
el servicio social o comunitario; 4) Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus
miembros sin consideracin a sus aportes; 5) Establecer un monto mnimo de aportes
sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia; 6) Integrarse social y
econmicamente, sin perjuicio de sus vnculos con otras entidades sin nimo de lucro que
tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano.

EL sector solidario en Colombia est conformado en general por dos tipos de


organizaciones de acuerdo con el tipo de actividades que desarrollan:

1. Organizaciones de la Economa Solidaria, que adoptan una estructura empresarial,


como por ejemplo las cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen
cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones
auxiliares de la Economa Solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de
salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas y las
empresas asociativas de trabajo, entre otras3 .

2. Organizaciones con carcter asistencial o gremial no empresariales como es el caso


de los sindicatos, corporaciones, fundaciones y asociaciones, juntas de accin comunal y
grupos de voluntariado entre otras.

3
Ley 454 de 1998, Artculo6 pargrafo 2

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El universo de anlisis del presente trabajo, son las organizaciones de la Economa


Solidaria que son vigiladas por la Superintendencia de la Economa Solidaria,
especficamente las cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales.

1.2 Antecedentes

Hacia mediados de los noventa, la Economa Solidaria tena presencia en diversos


sectores econmicos del pas como el de la construccin, transporte, educacin, agrcola,
comercio y servicios, entre otras. Para 1997, existan adems tres bancos cooperativos y dos
aseguradoras cooperativas.

La crisis econmica y financiera que vivi el pas desde 1997, conjuntamente con
debilidades especificas del sector cooperativo como ausencia de un seguro de depsitos
para los ahorradores de estas entidades, de polticas de medicin del riesgo, de esquemas de
regulacin y supervisin adecuados y la imposibilidad de acceder a apoyos transitorios de
liquidez, llevaron a un deterioro de sus indicadores financieros (deterioro de la cartera,
liquidez y rentabilidad) y a la consecuente intervencin del sector por parte del Estado, en
cabeza de del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas4 - DANCOOP-, la
Superintendencia Bancaria y el Fondo de Garantas de Instituciones Financieras
FOGAFIN- 5 .

Las cifras demuestran la crisis del sector. Entre 1997 y 1998 el nmero de entidades
decreci de 4.108 a 3.479, correspondiendo la mayor parte a las cooperativas de ahorro y
crdito y multiactivas con seccin de ahorro y crdito. El nmero de asociados decreci de
2.191.115 a 1.926.715, los activos pasaron de $ 4.1 billones a $3.9 billones y los
excedentes pasaron de $77.959 millones a $45.838 millones equivalente a una disminucin

4 Luego se transformo en el Departamento Administrativo Nacional de la Economa Solidaria DANSOCIAL a travs de


la Ley 454 de 1998.
5 Con base en Fondo de Garantas de Instituciones Financieras. Antecedentes de la venta de Megabanco

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del 41%. El resultado neto de la crisis signific la prdida del 44% del patrimonio de las
cooperativas, ...diluido en un torrentoso ro de quiebras, intervenciones, fusiones e
incorporaciones y liquidaciones que afectaron a las organizaciones ms dinmicas del
modelo.6

Por su cobertura nacional, volumen de activos y nmero de asociados, la forma


asociativa ms visible eran las cooperativas y dentro de estas las cooperativas financieras.
Para 1997, el movimiento cooperativo moviliz ms del 16% del total del ahorro nacional. 7
Es por ello que la crisis del cooperativismo financiero8 entre 1997 y 1998 tuvo tantas
repercusiones sociales.

Para 1998 se haba ordenado la liquidacin de 49 cooperativas financieras, la


intervencin de nueve y ms de 700 oficinas cerradas, todo lo cual arroj ms de 800.000
ahorradores afectados.9

Dentro del proceso de intervencin del cooperativismo financiero, con el objeto de


proteger 1.700.000 ahorradores y los dineros de 819.000 aportantes, FOGAFIN realiz un
proceso de saneamiento y capitalizacin con Coopdesarrollo, consistente en una integracin
econmica con Bancoop, Cupocrdito, Coopsibate y Megabanco en su ultima etapa, que
signific un total de apoyos otorgados por ms de $750.000 millones10 .

6 Prez Valencia, Gonzalo: op. Cit. P. 19


7 Prez Valencia, Gonzalo: Cooperativismo y Economa Solidaria en Colombia Pedagoga de una Crisis y Derroteros en
el Siglo XXI. Ediciones Coopetrol Ao 2000, pgina 10.
8 Otras formas asociativas como los fondos de empleados o las asociaciones mutuales, no fueron afectados por la crisis,
salvo aquellas que tuvieran depsitos e inversiones en las entidades afectadas
9 Padilla Piraquive, Martha Roco y Atehorta Cruz Adolfo Len: Crisis del cooperativismo financiero en Colombia
1996-1998, U. Pedaggica, 2005, p. 31
10
El principal activo de Coopdesarrollo en liquidacin eran 1.259.530.312.339 acciones de Megabanco S.A., equivalentes
a una participacin del 94,5% y la mayor acreencia es la deuda con Fogafin por aproximadamente $674.000 millones. El
pasivo de Fogafn con Megabanco era de aproximadamente $84.000, para un total de ayudas por $758.000
aproximadamente. En mayo de 2006, en cabeza de Fogafn se ofreci en venta las acciones de Coopdesarrollo en
liquidacin mediante oferta pblica. El consorcio ABV conformado por el Aseguradora Alfa, Banco de Bogota y Grupos
y Valores presentaron la mayor oferta por $808.000, quedando con el control de Megabanco. Con la operacin Fogafin

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De manera simultnea con la intervencin a las cooperativas financieras, el Gobierno


adecu el marco institucional del sector solidario antes las deficiencias observadas en la
crisis a travs de la Ley 454 de 1998. El DANCOOP se transform en el Departamento
Administrativo Nacional de la Economa Solidaria DANSOCIAL- encargado de dirigir la
poltica estatal para la promocin, planeacin y fomento de las organizaciones de la
Economa Solidaria, se crearon al Superintendencia de la Economa Solidaria con el objeto
de controlar, supervisar y vigilar las entidades solidarias y el Fondo de Garantas de
Instituciones Financieras FOGACOOP- encargado del seguro de depsitos del sector
financiero cooperativo.

A parir de la adecuacin del marco institucional, mejor la confianza del pblico y


los usuarios en el sector solidario, esto reflejado en el mejoramiento de los indicadores
financieros y en el nmero de asociados. A finales de 2006, existan un total de 8.970
entidades del sector de la economa solidaria, de las cuales 6.877 son cooperativas, 1.866
fondos de empleados y 227 asociaciones mutuales y con 4.506.000 asociados. El total de
activos de las entidades de la economa solidaria lleg a los $17.1 billones, de los cuales
$13.9 billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados
(17%) y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). Adicionalmente, el sector de
la economa solidaria genera cerca de 126.000 empleos bajo el rgimen laboral en forma
directa 11 .

1.3 El Sector de la Economa Solidaria en el contexto internacional

El aumento de necesidades insatisfechas induce siempre de forma especial la creacin


y afiliacin a cooperativas. Parece normal que este tipo de empresas aparezca

recibi los recursos invertidos en el salvamento de Coopdesarrollo y quedaron recursos remanentes por ms de $74.000
millones.
11
Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad

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frecuentemente asociado a situaciones de especial exclusin social o econmica, tanto en


pases pobres como ricos, promovida por emprendedores independientes o por muy
variados intereses pblicos y privados12 .

El cooperativismo presenta una gran expansin a nivel mundial tanto en pases en


desarrollo como en industrializados, agrupando a ms de 800 millones de asociados, con un
papel importante en el desarrollo social y econmico de los pases, con impactos
regionales, generando empleo y redistribuyendo ingresos y propiedad. En 1994 la ONU
estim que ms de 3.000 millones de personas (la mitad de la poblacin mundial) era
asegurado o facilitado por empresas cooperativas13 .

As mismo, el cooperativismo est presente en varios sectores econmicos a nivel


mundial; por ejemplo, las cooperativas de salud prestan sus servicios en ms de 50 pases y
benefician a 100 millones de hogares en todo el mundo. Las cooperativas de ahorro y
crdito atienden a 120 millones de socios en 87 pases. Entre los actores principales del
sector financiero europeo estn los bancos cooperativos que sirven a 140 millones de
clientes, emplea a ms de 700.000 personas y tienen una participacin de mercado de
aproximadamente 20%. En la mayora de los pases de Europa Central y Oriental, la
participacin de las cooperativas en el mercado oscila entre el 20% y el 30% y tienen
particular fuerza en las zonas rurales14 . Existen casos exitosos que dan muestra del papel
que desempea en la economa y en beneficios para la comunidad.

Actualmente, en China, el 70% de la poblacin vive en zonas rurales donde se


observan problemas tales como ingresos estancados, deterioro de los servicios pblicos,
gobiernos locales con excesos de personal e ineficientes, degradacin del medio ambiente,

12
Coque Martnez Jorge, El Cooperativismo rural en zonas desfavorecidas: una panormica de los orgenes y situacin
actual en frica, Asia y los antiguos pases socialistas del Este de Europa. Cuadernos de Desarrollo Rural, No. 047.
Pontificia Universidad Javeriana, Bogota, 2001.
13
El cooperativismo en el mundo. ACI Amricas, 2007
14
Cifras obtenidas del Informe de Gestin, Confecoop 2006

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aumento de la delincuencia e incremento de protestas. Para subsanar esto se han creado las
Cooperativas de Crdito Rural CCR- que se han convertido en un importante componente
del sistema financiero en China15 . Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo del
Oeste (2001 2010) en el cual se han invertido US$ 80.000 millones16 , las cooperativas
juegan un papel importante en la prestacin de servicios de salud rural, con 119 millones de
usuarios.

En Estado Unidos y Canad, el sector de la economa solidaria tiene una fuerte


presencia en diversos sectores y vertientes manifestadas en centros acadmicos, programas
sociales y convenios de desarrollo para poblaciones marginadas en diversos pases. Por
ejemplo, en el sector financiero, la Nationwade es una de las ms grandes aseguradoras del
mundo que promueve recursos para la terminacin de proyectos profesionales o personales,
cajas de ahorro para el retiro laboral o financiamiento para la adquisicin de vivienda,
vehculos y seguros de vida entre muchos otros servicios.

En el mbito acadmico, Universidades como la Estatal de Kansas, la University


Cornell, la Universidad de California y la Universidad de Wisconsin, en Estados Unidos o
la Universidad de Victoria y la Universidad de Saskatchewan en Canad, son instituciones
que han desarrollado programas acadmicos y centros de investigacin sobre las
cooperativas, lo que demuestra la vigencia e importancia del tema17 .

Las cooperativas tambin tienen importante participacin a nivel mundial en el


sector financiero, en la prestacin de servicios pblicos, de salud y vivienda y hacen un
importante aporte a las economas en diferentes sectores.

15
China: Riqueza y Pobreza Extrema, Dale Jiajun Wen. La Haine. Prensa UNT/CCURA www. aporrea.org 21/05/2007
16
La Poltica Econmica y Social de China, Embajada de la Repblica Popular de China, presentado en el IX Congreso
Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, Septiembre de 2006.
17
Centro de Estudios Sociales y de Opinin Pblica, "Contexto internacional", en Fomento Cooperativo en
www.diputados.gob.mx/cesop

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En la rama financiera, en el 2006 existan ms de 46.000 cooperativas de ahorro y


crdito alrededor del mundo, con ms de 172 millones de asociados, activos por US$ 1.1
billones y U$ 904 mil millones en ahorros18 . En Alemania ms del 60% de los bancos son
de naturaleza cooperativa y agrupan a 15 millones de socios y presta servicios a 30
millones de personas. En Bolivia una sola cooperativa de ahorro y crdito maneja alrededor
de la cuarta parte de los ahorros nacionales.

En cuanto a su participacin en diferentes sectores econmicos, en Estados Unidos


las cooperativas generan ingresos por ms de U$211 billones y el 30% de la produccin
agrcola es comercializada a travs de ms de 3.400 cooperativas. En Japn las
cooperativas de consumo ocupan el tercer lugar en ventas y en Corea las cooperativas
agrcolas renen a ms del 90% de los productores rurales. En Brasil las exportaciones de
las cooperativas superan los US$1.300 millones y en Paraguay el 60% de las divisas es
fruto de la exportacin de produccin cooperativa. En Venezuela el aporte de las
cooperativas al PIB es del 4.6%, en Argentina es del 6% (solo las cooperativas
agropecuarias), en Vietnam es del 8.6% mientras en Kenya es del es del 45%.

En servicios pblicos, salud y vivienda se tiene que en Alemania existen mas de


2.000 cooperativas en las reas de construccin de vivienda y consumo. En Canad
alrededor de un cuarto de milln de personas vive en 2.200 sistemas de vivienda
cooperativa que cuenta con 90.500 casas En Estados Unidos cerca de 1.000 cooperativas de
servicios elctricos suministran electricidad a 34 millones de personas y Bangladesh cuenta
con ms de 79 cooperativas rurales de electricidad, que prestan servicios a ms de 25
millones de personas.

En cuanto a nmero de asociados, en Canad solo el movimiento Desjardins reune a


ms de 5 millones de socios y el cooperativismo en Estados Unidos cuenta con 127.5

18
Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crdito. WOCCU. Informe Estadstico 2006

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millones de miembros. En India, el movimiento cooperativo supera los 240 millones y en


Japn una de cada tres familias es cooperativista. En Latinoamrica el sector cooperativo
reune en Argentina ms de 9 millones afiliados y en Brasil ms de siete millones.

Por otra parte, las cooperativas dan empleo a ms de 100 millones de personas en
todo el mundo, lo que representa un 20% de lo que aportan las empresas multinacionales en
esta materia. Slo en Europa los bancos cooperativos emplean a ms de 700.000 personas y
en Estados Unidos las cooperativas generan cerca de 5 millones de empleos directos19 .

1.4 Radiografa del Sector Solidario en Colombia

El tamao del sector en trminos econmicos no est definido claramente debido a


que no existe una estadstica completa que haga confiable los estimativos realizados. La
informacin respecto de la actividad de las organizaciones de la economa solidaria est
dispersa en diversas fuentes tanto privadas20 como pblicas21 .

Al finalizar el ao 2006 existan en el pas 8.970 entidades de la Economa


Solidaria22 , 6.877 son Cooperativas (76.7%), 1.866 Fondos de Empleados (20.8%) y 227
Asociaciones Mutuales (2.5%). Ver Cuadro 1

19
Estadstica de ACI Amricas
20
Los principales gremios que manejan las cifras del sector solidario son la Confederacin de Cooperativas de Colombia
Confecoop, la Asociacin Colombiana de Cooperativas Ascoop- y Asociacin Nacional de Fondos de Empleados
Analfe-.
21
Entre las entidades oficiales estn la Superintendencia de la Economa, el Departamento Administrativo de la Economa
Solidaria, el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la
Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales y el Departamento Nacional de Planeacin.
22
Se toman en cuenta las cifras de Confecoop por ser la confederacin que concentra la mayor parte del sector
cooperativo nacional. No se toman la de otras Superintendencias como la de Economa Solidaria, la de Puertos, la de
Seguridad y Vigilancia y la de Salud, por ser segmentadas de acuerdo con la actividad de las entidades que vigilan.

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Cuadro No. 1
Principales cifras de entidades de la economa solidaria a 2006
Cifras en millones de pesos
Naturaleza No. Entidades % Activos % Pasivos % Patrimonio %
Cooperativas 6,877 76.7% 13,857,713 80.9% 8,080,137 78.6% 5,777,576 84.4%
Fondos de Empleados 1,866 20.8% 2,958,417 17.3% 1,941,996 18.9% 1,016,420 14.8%
Asociaciones Mutuales 227 2.5% 309,107 1.8% 257,025 2.5% 52,083 0.8%
TOTAL 8,970 100.0% 17,125,237 100.0% 10,279,158 100.0% 6,846,079 100.0%
Fuente: Confecoop, Informe de Gestin 2006

En el 2006 el total de activos del sector lleg a $17.1 billones, de los cuales $13.9
billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados (17%)
y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). As mismo, el volumen total de
Activos evolucion favorablemente al registrar un crecimiento del 11.48% con relacin al
ao 2005.

El sector de la economa solidaria vincula directamente cerca de 4.506.000


asociados, lo que representa un crecimiento del 9% comparado con el ao inmediatamente
anterior. Adicionalmente, genera cerca de 126.000 empleos bajo el rgimen laboral en
forma directa.

Con respecto a su cobertura, el sector de la economa solidaria tiene presencia en


ms de 900 municipios del pas y en 31 departamentos. Bogot, Antioquia, Valle,
Santander y Cundinamarca concentran alrededor del 80% de los activos, el 82% de los
pasivos, el 76% del patrimonio, el 67% de los ingresos, y el 76% de los excedentes.

Al analizar el comportamiento del sector en los ltimos cinco aos, se observa una
variacin positiva en todos los rubros, en especial en los ingresos, los cuales presentaron un
crecimiento del 90.2% ($8.8 billones), seguido por el patrimonio que creci en 74%
aproximadamente, los activos en 70.5%, y los excedentes cuya variacin fue del 31.7%.

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1.4.1 Cooperativas

Cuadro No. 2
Principales Subsectores Cooperativos
Ao 2006. Millones de Pesos
Subsectores No. Entidades Activos Pasivos Patrimonio Ingresos Excedentes Asociados Empleados
Financiero 209 6,759,635 4,425,781 2,333,854 2,725,734 171,982 1,744,213 12,809
Otras 1728 2,388,294 982,844 1,405,450 2,260,456 54,874 1,156,585 20,545
Agropecuario 667 1,352,853 709,180 643,673 5,156,989 44,480 149,689 9,896
Trabajo asociado 3296 1,213,033 832,775 380,257 3,663,387 19,379 451,869 15,650
Salud 4 747,632 366,054 381,578 1,803,161 23,210 39,007 26,330
Transporte 793 706,675 400,111 306,564 862,956 15,535 92,608 19,124
Asegurador 2 348,608 234,133 114,475 449,831 12,725 1,557 895
Educacin 151 260,302 102,965 157,337 199,110 1,746 46,252 7,957
Funerario 27 80,682 26,294 54,389 84,059 5,987 716 1,718
TOTALES 6877 13,857,713 8,080,137 5,777,576 17,205,682 349,919 3,682,496 114,924
Fuente: pgina web www.portalcooperativo.coop/estadsticas 2006
Basado en cifras SIAC Confecoop, Superfinanciera, Supervigilancia, Superservicios, Saludcoop, Acemi, Gestar Salud

Con base en el Cuadro No.2, en el cual se muestran los subsectores organizados por
volumen de activos, se observa que por nmero de entidades sobresalen las de Trabajo
Asociado, que con 3.296 representan el 47.9%, casi la mitad del total. Sin embargo, por
volumen de activos son las del subsector Financiero las que encabezan este rubro, siendo
las menos numerosas. De esta manera, el subsector Financiero concentra el 48.8% del total
de los Activos del Sector Cooperativo.

Con ms de tres millones de asociados, el sector cooperativo agrupa ms del 8% de


la poblacin colombiana, de los cuales casi la mitad se concentran en el subsector
financiero. Segn el nivel de activos, para el cierre de 2006, el 61.84% de las cooperativas
son microempresas (4.253), el 29.20% son pequeas empresas (2.008), el 6.82% son
medianas empresas (469) y el 2.14% son grandes empresas (147)23 .

Las 200 cooperativas ms grandes concentran ms del 75% de los ingresos, los
activos y el patrimonio del sector cooperativo, existiendo una diferencia notoria entre este

23
Informe de Gestin 2006, Confecoop, p. 15. La ley 590 de 2000 por la cual se dictan disposiciones para promover el
desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas define el nivel de activos de una microempresa, pequea y
mediana empresa.

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grupo de entidades y las dems que conforman el universo de ms de seis mil que se
reflejan en el Cuadro 4. Ver Cuadro No.3

Cuadro No. 3
Comparativo Ingresos, Activos y Patrimonio
200 Principales Cooperativas vs. Total Cooperativas
Ao 2006 Cifras en miles de millones de pesos
Variable Primeras 200 Total %
Ingresos 13,608 17,205 79.1%
Activos 11,512 13,857 83.1%
Patrimonio 4,323 5,777 74.8%
Fuente: Revista Colombia Cooperativa, Ascoop
Separata Especial Edicin No.88

El subsector cooperativo agropecuario est conformado tanto por las entidades que
se dedican a la explotacin agropecuaria de manera directa, como las que desarrollan
procesos agroindustriales, por ejemplo, las cooperativas lecheras, o la comercializacin de
productos agrcolas.

Otras cifras importantes, segn Confecoop24 son:

?? En el subsector agropecuario, son cerca de 667 las cooperativas para el 2006 y cuentan
con un volumen de activos de $1.3 billones, con crecimiento anual del 12.39%, pasivos
por $709 mil millones, patrimonio 644 mil millones, un 21.53% ms que lo registrado
en 2005, ingresos por $5.2 billones, convirtindose as este grupo de cooperativas en las
que ms aportan al cooperativismo nacional en trminos de ingresos.

?? Los excedentes del subsector alcanzan $44.480 millones, donde sobresalen


principalmente de las utilidades de las cooperativas lecheras, especialmente Colanta y
Coolechera que representan el 50% de los excedentes del subsector para 2006. Las

24
Ibd., pp. 21 a 32

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entidades del subsector asocian a cerca de 150.000 personas y generan alrededor de


10.000 empleos.

?? El subsector cooperativo de transporte cuenta con 793 entidades, muestra un


comportamiento satisfactorio al finalizar el 2006 y actualmente cuenta con activos por
$706.675 millones, que equivale al 6.64% de crecimiento con respecto a 2005 y
patrimonio por $306.564 millones, donde el 50% lo representan sus aportes sociales.

?? El subsector solidario de salud, est conformado por cuatro entidades de naturaleza


cooperativa (Saludcoop EPS, Coosalud, Comparta y Ecoopsos), y cinco asociaciones
mutuales que participan como administradoras del rgimen subsidiado en salud
(Emdisalud, Mutual Ser, Asmet Salud, Emssanar y Barrios Unidos). Existen adems
entidades donde hay propiedad cooperativa, como es el caso de Cafesalud y Cruz
Blanca).

?? Tomando los datos de las entidades de naturaleza cooperativa (Saludcoop EPS,


Coosalud ESS, Comparta ESS y Ecoopsos ESS), se aprecia que tienen un volumen de
asociados de 39.007, lo que representa el 1.06% del total de asociados del sector
cooperativo. Ese mismo grupo de entidades genera 26.330 fuentes de empleo, esto es el
22.91% del total de empleados que genera el cooperativismo nacional, el 0.13% de la
poblacin econmicamente activa del pas y el 0.15% de la poblacin ocupada del pas.
Ver Cuadro No. 2

?? Otro subsector que muestra resultados financieros positivos es el Asegurador. Los


activos al cierre de 2006 ascienden a $348.608 millones, con un crecimiento anual del
18.77% y con una dinmica superior a la del ao 2005, cuando el crecimiento para la
variable fue del 14.84%.

?? Dentro del total del sector asegurador colombiano en materia de seguros generales (24
compaas), las cooperativas Equidad Seguros Generales y Aseguradora Solidaria,

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representan, en el caso de los activos, el 3.67%. En seguros de vida, la Equidad Seguros


Vida representa el 1.25% de los activos de la compaas de seguros de este tipo en
Colombia (20 compaas).

?? El subsector en el cual la actividad cooperativa reviste especial importancia es el de


servicios financieros de ahorro y crdito, el cual cuenta con 209 entidades. En el 2006
contaba con cerca de la mitad de los activos del sector cooperativo colombiano ($6.76
billones) y de los asociados (1.744.213). La participacin de sus activos dentro del total
del sistema financiero alcanz el 4.35%.

?? Por su parte el subsector de servicios funerarios es de los ms pequeos. A diciembre de


2006, las 27 entidades de naturaleza cooperativa que prestan los servicios funerarios en
Colombia, arrojan unos activos por $80.262 millones, un 11.63% ms que el ao
anterior. Su pasivos llegan a los $26.294 millones con crecimiento anual del 7.66%. Su
patrimonio es de $54.389 millones, con crecimiento anual del 13.66%. El 22.7% de su
patrimonio lo representa el capital social ($12.336 millones).

?? El subsector de trabajo asociado alcanza un total de 3.296 entidades en el 2006, cuyos


activos ascienden a $1.2 billones, $310 mil millones ms que en 2005, lo que equivale a
un crecimiento anual del 34.37%, el patrimonio es de $380 mil millones, registrando un
crecimiento anual del 38.42% frente a los $75 mil millones de 2005; los aportes
sociales por $272.505 crecieron en cerca de un 62% frente al ao anterior.

?? El subsector de la Educacin cooperativa tiene 46.300 asociados, genera 7.957 empleos,


sus activos por valor de 260.302 millones de pesos representa un crecimiento anual del
6.18% y un ritmo de crecimiento de los ingresos de 7.20% anual ($13.375).

?? El nmero de entidades que reportan como su actividad principal la educacin al


finalizar el 2006 es de 151, distribuidas en 21 departamentos y 61 municipios del pas.

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1.4.2 Fondos de Empleados

Dentro de la economa solidaria este es el segundo grupo en importancia por su


nmero, 1.866 entidades al finalizar el 2006, con una participacin del 21%. De acuerdo
con las cifras financieras, estas entidades muestran resultados positivos y son agentes
econmicos que ameritan la vigilancia y determinacin de polticas estatales apropiadas
tanto para su regulacin como para el seguimiento de sus actividades. Al finalizar el 2006
el total de activos de estas entidades de la economa solidaria lleg a $3 billones es decir el
17% del valor total del sector ($17.1 billones), el patrimonio por $1 billn representa el
15% del total, los ingresos alcanzaron los $451 mil millones o sea el 2.5%. As mismo,
contribuye en un 15% del nmero total de asociados (4.506.000) y genera el 6% del total
de empleo del sector (126.000) bajo el rgimen laboral en forma directa.

1.4.3 Asociaciones Mutuales

Las Mutuales como forma organizativa tienen la menor participacin dentro del
sector (2.5%), pero es evidente que buena parte de las organizaciones solidarias tuvieron su
origen en los principios mutualista y algunas entidades generan muy buenos resultados
econmicos beneficiando un gran nmero de personas y sus familias.

Segn cifras suministradas por Confecoop, al cierre de 2006 existan en el pas 227
asociaciones mutuales, con un total de activos de $$309 mil millones, equivalente al 2%
del total del sector, patrimonio por 52 mil millones e ingresos por $818 mil millones
(4.5%).

1.5 Impacto del Sector Solidario en la economa

Las empresas solidarias juegan un papel importante en la prestacin de servicios, en


suplir necesidades a sus asociados, en promover el ahorro y en generar empleo con
cubrimiento regional y local contribuyendo a la equidad y a la inclusin social.

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Tomando la variable de ingresos como referencia del nivel de produccin de las


cooperativas y comparndola con el total de la produccin nacional PIB para el cierre de
2006, el cooperativismo equivale al 5.36%25 , participacin que presenta una evolucin de 9
puntos bsicos respecto al ao anterior (5.27%)26 .

En trminos de cubrimiento geogrfico, el sector de la economa solidaria en


Colombia tiene una gran cobertura y es, en algunos municipios el motor econmico de la
regin. Al finalizar el 2006, el sector tena presencia en ms de 900 municipios del pas de
todos los departamentos del pas. Las cooperativas financieras alcanzan un cubrimiento
regional del 22% similar al del sistema financiero tradicional excluyendo al Banco
Agrario27 .

Otra forma de observar la penetracin regional del sector, es tomar como base el
Indicador de Aceptacin y Difusin IAD- del movimiento cooperativas28 . De acuerdo con
los resultados, el IAD en el 2006 para el total nacional de cooperativas es de 1.49 en
promedio, con un impacto medio. Con un nivel de impacto bajo se encuentran los
departamentos de Magdalena, Choco, Caquet, Amazonas, Guaina y Vichada.

El sector cooperativo se ha posicionado como alternativa para irrigar microcrdito y


atender a la poblacin de ms bajos ingresos e informales. El saldo total de la cartera bruta
del sector cooperativo al finalizar el ao 2006 fue de $6.4 billones, que representan el 7.3%
de la cartera bruta del sector financiero29 . El nmero de crditos que conforman este
portafolio fue de 1.752.982, determinando as un crdito global promedio del sector

25
Aunque son metodologas diferentes, la contribucin al PIB es del orden de 0.84% de acuerdo con los clculos de
Fedesarrollo. Ver Reflexiones sobre el Aporte Social y Econmico del Sector Cooperativo Colombiano, Cuaderno No.
15, 2005.
26
Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad
27
Con base en Cifras Confecoop. Las cooperativas financieras se encuentran en 246 de los 1.121 municipios
28
(Nmero de cooperativas por departamento / Nmero de habitantes por departamento)*10.000. Rango entre 0.0 y 0.5
impacto bajo, entre 0.5 y 1.7 impacto medio y 1.7 y 3 impacto alto
29
Con base en informacin de Confecoop y el saldo de la cartera bruta de los establecimientos de crdito al finalizar el
2006 ( $86.7 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de 2007.

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cooperativo de $3.7 millones. As mismo, la cartera de las cooperativas financieras fue de


$4.9 billones, volumen que representa el 5.46% de la cartera bruta del sector financiero.

El sector ha sido un canal que ha permitido fomentar el ahorro en sus asociados. Al


finalizar el 2006, el sector cooperativo contaba con 3.682.496 asociados y unos aportes
sociales (ahorro) de $3.4 billones, para un aporte promedio (ahorro promedio) de $933.800
que representa el 3.61% de los depsitos del sector financiero. Si se toman los depsitos de
las cooperativas financieras, estos fueron de $2.6 billones al finalizar el 2006 que
representan el 2.76% de los depsitos del sector financiero30 .

En materia de generacin de empleo, el sector solidario genera 125.738 empleos bajo


el rgimen laboral en forma directa. Si se tiene en cuenta que bajo la modalidad de la
cooperativa de trabajo asociado los asociados y gestores de las empresas son a su vez
quienes aportan trabajo, se tendran que sumar alrededor de 451.869 colombianos para un
total de 577.607 empleos, que representa el 2.9% de la Poblacin Econmicamente
Activa31 PEA- y el 3.2% de la Poblacin Ocupada32 .

Adicional al financiero, existen cooperativas en varios sectores econmico. Por


nivel de activos, la actividad con mayor participacin es la Agropecuaria, seguida por
Trabajo Asociado, Salud, Transporte, Asegurador, Educacin y por ltimo Funerario. Ver
Cuadro No.2

30
Con base en informacin de Confecoop y el saldo de los depsitos de los establecimientos de crdito al finalizar el 2006
( $94 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de 2007.
31
DANE. A diciembre de 2006 la PEA era de 19.934.747 personas. Clculos con base en cifras Confecoop 2006
32
Clculos con base en cifras Confecoop 2006 y Dane (a diciembre de 2006 la Poblacin Ocupada era de 17.667.878
personas). La Encuesta Continua de Hogares del Dane considera trabajando en el sector informal a aquellas personas
ocupadas en las empresas con tamao igual o inferior a diez personas. A manera de ilustracin, si se toman los 15.650
empleos directos de las Cooperativas de Trabajo Asociado y se dividen por las 3.296 entidades de este tipo, se tiene en
promedio 5 empleados por entidad y entraran dentro del empleo informal. La cooperativas financiera tienen en promedio
61 trabajadores, las agropecuarias 14, las de salud 6.582, las de transporte 24, las aseguradoras 447, las de educacin 52 y
las funerarias 63. Ver Cuadro No.2 de este documento.

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1.6 Diagnstico del Sector Solidario en Colombia

Como punto de partida del diagnstico, es importante conocer las fortalezas y


debilidades ms relevantes de este tipo de organizaciones.
Como fortalezas se identifica su naturaleza sustentada en principios y valores, por lo
que son modelos de organizaciones democrticas, humanistas y autogestionarias;
igualmente, son alternativas para buscar el desarrollo local a partir de los asociados y la
comunidad 33 .
Entre las debilidades mas relevantes se indica que si bien se promueve el control
democrtico como un principio, en la prctica lo que se da es una escasa participacin de
los asociados, que se limitan a ser usuarios de los servicios ms que a actuar como
verdaderos dueos34 . Entre otras debilidades se encuentran escasa integracin econmica,
bajo desarrollo tecnolgico y carencia de investigacin y desarrollo acadmico35 .

En tal sentido se pronuncia el documento del Ministerio de Hacienda36 en el cual se


percibe que: Los fondos de empleados, como en general las empresas del sector solidario,
estn expuestos a problemas de distinta naturaleza: en primer trmino se destacan los de
gobernabilidad y la falta de creatividad para minimizar los conflictos de poder...

En otros aspectos, las cooperativas tienen un mercado restringido a su entorno. El


92% de ellas estn en el sector servicios y solo el 7% en produccin y cerca de 45

33
Dvila L de G. Ricardo, Profesor Titular, Instituto De Estudios Rurales, Pontificia Universidad Javeriana: Presente y
Futuro del Cooperativismo Rural de Ahorro y Crdito en Colombia, pgina web Universidad Javeriana
34
Dvila L. De G. Ricardo, op. cite
35
Ossa Escobar Carlos. Promocin del Sector Cooperativo y Propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo. Versin
Preliminar presentada en el IX Congreso Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, septiembre de 2006.
36
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, La Economa Solidaria y los Fondos de Empleados en Colombia, Lemus M.,
Miguel ngel, Superintendente Delegado Delegatura para la Supervisin del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria,
Bogot, Octubre de 2004.

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cooperativas exportan un monto que no supera los U$ 250 millones (incluidas las
exportaciones de caf)37 .

Los diversos subsectores de la economa solidaria presentan diferentes niveles de


desarrollo y consolidacin econmica. Es evidente una concentracin en dos actividades:
las de intermediacin financiera que cubre a cerca del 50 % de los afiliados y, otra, la
reciente modalidad de trabajo asociado que vincula a cerca de 450.000 personas. Ver
Cuadro No. 2

Las cooperativas financieras tienen una cobertura an baja en comparacin con


otros pases de la regin como Ecuador, Uruguay, Honduras, Costa Rica, Bolivia, Panam y
Chile. Existen 32 municipios que tienen un indicador de penetracin demogrfica superior
al 20%, nivel que evidencia que en estos casos estas entidades son claves en la prestacin y
acceso de la poblacin a servicios financieros38 .

Existe concentracin regional, pues tan solo cuatro regiones (Bogot, Valle,
Antioquia, Santander), es decir, el 12.5% del total de 32 departamentos, concentran mas del
50% de las cooperativas en el pas, mientras que la experiencia internacional muestra que
hay concentracin en actividades industriales, de servicios pblicos y hacen un aporte
importante a las exportaciones de los pases.

En la actividad financiera, que es considerada como variable estructural para el


desarrollo, no pasa desapercibida la accin de las cooperativas39 . Sin embargo, el Banco de
la Repblica, en las normas referentes al manejo de la poltica monetaria, crediticia y
cambiaria, excluye a las cooperativas con servicios financieros.

37
Papel de los gremios en el direccionamiento de la economa haca el comercio internacional. Ascoop. En Segundo Foro
Polticas y Consolidacin del Sector Solidario en Colombia CGR, Julio de 2006.
38
Fogacoop. Boletn Jurdico y Financiero, junio de 2006. Penetracin a diciembre de 2005.
39
Hugo Hernndez Grajales, Gerente de Finanzas y Crdito, COLAC

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Existen adems otras actividades que no pueden ejercer las cooperativas como el de
las comercializadoras internacionales, el corretaje de seguros, el acceso a cupos de
redescuento a travs de FINAGRO 40 , los recaudos de las EPS y algunas actividades
tursticas.

Igualmente las cooperativas financieras no vigiladas por la Superintendencia


Financiera de Colombia, no estn autorizadas para efectuar operaciones de remesas41 .
Segn la experiencia internacional, el negocio de las remesas a travs de las cooperativas
ha sido exitoso. Ms de 170 cooperativas de ahorro y crdito en 28 estados con 750 puntos
de servicio en los EEUU utilizan el servicio para enviar dinero a 42 pases en cinco
continentes42 .

1.6.1 Cooperativas de Trabajo Asociado

En virtud del marco normativo establecido en la ley 79 de 1988, el Gobierno


Nacional expidi el Decreto Reglamentario 468 de 1990 por medio del cual reglament el
funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado. A partir de entonces, esta forma
empresarial cooperativa toma un importante auge, dndose su presencia y participacin en
diversos escenarios de la actividad econmica, desde la produccin industrial, hasta la
comercializacin de bienes y la prestacin de servicios.

Si bien, esta forma asociativa ha contribuido en parte como una solucin al


desempleo que vive el pas, su naturaleza jurdica que es la de generar fuente de empleo a
los asociados trabajadores en ocasiones ha sido desvirtuada por el uso indiscriminado de la

40
A travs del Decreto 2172 de 2007, que modifica los estatutos de FINAGRO, se permite operaciones de redescuento
slo a las cooperativas debidamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia.
41
El Estatuto Cambiario en su Artculo 58, autoriza intermediarios del mercado cambiario a los bancos comerciales, los
bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las compaas de financiamiento comercial, la Financiera Energtica
Nacional -FEN-, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX-, las cooperativas financieras, las
sociedades comisionistas de bolsa y las casas de cambio.
42
WOCCU

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figura, pues muchas de ellas se han utilizando como empresas de servicios temporales para
ejercer intermediacin laboral, por lo que las altas cortes han tenido que intervenir en
defensa del principio de primaca de la realidad que se ve afectado por estas prcticas.43

As las cosas, se puede decir, que uno de los puntos ms lgidos de las CTA es la
prestacin de servicios a terceros a cargo de trabajadores asociados haciendo uso de este
tipo de empresa, generalmente para obtener beneficios y prerrogativas exclusivos de las
empresas del sector solidario desconociendo derechos de los trabajadores as como
impuestos que obligatoriamente deben ser sufragados por las empresas de servicios
temporales.

De acuerdo con el estudio realizado por Garca Correal y Tamayo Valencia, en los
ltimos aos el incremento de las CTA ha ido en constante aumento y el 54 % de las
cooperativas estn prestando servicios directamente para terceros.44

La problemtica respecto de las cooperativas de trabajo Asociado es tan evidente,


que el gobierno en relacin con la desnaturalizacin y practicas irregulares de estas
cooperativas present el proyecto de Ley 002 de 200645 donde se propone regular estas
formas cooperativas,

43
Op.Cit
44
Universidad Cooperativa de Colombia op. cit.
45
Apartes de la EXPOSICIN DE MOTIVOS del Proyecto de Ley No. 02 De 2006. Por medio de la cual se regula el
Trabajo asociado cooperativo: No se puede negar que este esquema organizacional de trabajo resultara altamente
eficiente en el logro de resultados sociales y econmicos, sino fuera por los inconvenientes que se han detectado en su
evolucin, los cuales obstaculizan su desarrollo y han sido identificados desde su creacin, con la Ley 79 de 1988. Es as
como se han ido consolidando e incrementando en las ltimas dcadas prcticas irregulares que pueden llegar a desvirtuar
los principios de solidaridad, autonoma, autogestin, equidad y proteccin social que corresponden a la naturaleza y
esencia de la figura. Entonces, existe un escenario que exige acciones y polticas pblicas tendientes a evitar que estas
nuevas modalidades de trabajo se consoliden como instrumentos para desconocer la normatividad laboral o para instaurar
prcticas de elusin y evasin de aportes a la seguridad social y, en general, menoscabar la calidad de vida de sus
asociados.

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Por su parte, el Ministerio de Proteccin Social y la Superintendencia de Economa


Solidaria, emitieron la Circular Conjunta 0000067 de 2004 con el fin de hacer una
distincin entre las CTA y las empresas de servicios temporales (EST).

La Unidad Especial de Inspeccin, Vigilancia y Control de las Direcciones


Territoriales del Ministerio de Proteccin Social, realiz en el 2006 1.067 visitas a
Cooperativas de Trabajo Asociado; como resultado de este operativo fueron requeridas
1.011 CTA para que entregarn informacin, se investigaron 961 y se sancionaron 118. En
total, ms de $419 millones en multas expidi el Ministerio, cuyos recursos que son
destinados al SENA. 46

Finalmente el 27 de diciembre de 2006, el Gobierno Nacional expidi el Decreto


4588 por medio del cual regula el trabajo asociado, precisa la naturaleza, las reglas bsicas
de organizacin y funcionamiento, determina el rgimen sancionatorio y de inspeccin,
vigilancia y control por parte del Estado, as como prohbe a las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado actuar como empresas de intermediacin laboral; as
mismo, transfiere la funcin de registro en la Supersolidaria, que vena siendo asumida por
las Cmaras de Comercio.

No obstante lo anterior, se hace imperioso aunar esfuerzos por parte de los organismos de
inspeccin, vigilancia y control, para crear otros mecanismos y procedimientos adecuados
con el objeto de detectar la existencia de organizaciones bajo el nombre de CTA que
desnaturalizan su objeto47 .

46
www.minproteccionsocial.gov.co, Boletn de Prensa No 18-07, febrero de 2007
47
La Sentencia C-211/2000 de la Corte Constitucional, marc un precedente jurisprudencial respecto de las cooperativas
de trabajo asociado, as mismo, la Sentencia T-002 de 2006, reiter los criterios adoptados en las sentencias C-211 de
2000 y T-283 de 2003.

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1.7 El Sector Solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010

Con ocasin del IX Congreso Cooperativo realizado en 2006, la Confederacin de


Cooperativas de Colombia present a consideracin del Gobierno Nacional un estudio con
propuestas para promover el sector solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Estado Comunitario: Desarrollo para Todos.

Es as como en el Captulo 7 del PND aprobado, fueron incluidas dos secciones


donde se trazan los lineamientos para la Economa Solidaria durante el cuatrienio, donde se
reconoce a la Economa Solidaria como alternativa para el desarrollo socioeconmico y se
establecen dos objetivos de poltica.

El primero de ellos se refiere al Desarrollo Institucional donde se prev elaborar un


documento Conpes en el cual se materializarn los lineamientos generales consagrados en
el Plan Nacional de Desarrollo; para el segundo objetivo, Control, Fomento,
Fortalecimiento y Difusin se contempla fortalecer al Dansocial y se estudiar la
factibilidad tcnica y financiera para disear y poner en funcionamiento del Fondo de
Fomento de la Economa Solidaria, Fones.

2. MARCO NORMATIVO Y RGIMEN TRIBUTARIO DE LA ECONOMA


SOLIDARIA

2.1 Marco Normativo

2.1.1 Marco Institucional

La Ley 79 de 1988 logra actualizar normativamente y articular con criterio


sistmico una diversidad de entidades y actividades, como en el caso de la actividad
financiera, que consagr la posibilidad de crear bancos cooperativos; as mismo, estableci

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un rgimen propio para las cooperativas de trabajo asociado y determin las relaciones con
el estado.48

En 1991, la Constitucin Poltica de Colombia, le concibi un papel predominante


a la economa solidaria, ya que por primera vez en Colombia se eleva a rango
constitucional la palabra solidaridad, considerando los artculos donde qued consagrada
como fundamento constitucional directo de la economa solidaria.

En el ao 1998, se expide la Ley 454, por la cual se determina el marco conceptual


que regula la economa solidaria se transforma el Departamento Administrativo Nacional
de Cooperativas DANCOOP- en el Departamento Nacional de la Economa Solidaria,
DANSOCIAL, se crea la Superintendencia de la Economa Solidaria, el Fondo de Garantas
de Entidades Cooperativas, FOGACOOP, y se dictan normas sobre la actividad financiera
de las entidades de naturaleza cooperativa.

El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas DANCOOP- 49 , era la


entidad que cumpla con la funcin de vigilar las cooperativas, los fondos de empleados y
las sociedades mutuarias. A esta, se le agregaba la de ...dirigir y ejecutar la poltica
Cooperativista del Estado, colaborar en la planeacin econmica cooperativa, propiciar el
fomento financiero cooperativo, prestar asistencia tcnica cooperativa, impartir educacin e
instruccin cooperativa...50

Era evidente que una entidad con tal cmulo de funciones, lo mismo que la
diversidad de entidades sobre las que deba actuar, tuviera grandes limitaciones para
ejercerlas con eficacia y oportunidad.

48
Katime O. Abraham, Bases Doctrinales del Derecho Solidario
49
Surgido de la transformacin de la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Ley 24 de 1981
50
Ley 24 de 1981, Art. 1.

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La expedicin de la Ley 454 de 1998, signific la creacin de un nuevo marco


conceptual e institucional para el sector solidario, adems de promulgar normas regulatorias
de la actividad financiera cooperativa, dando lugar al Sistema de Economa Solidaria
integrado por:

1) Las organizaciones de la Economa Solidaria como las Cooperativas, los Fondos de


Empleados y las Asociaciones Mutuales,

2) Los organismos de apoyo como el Consejo Nacional de Economa Solidaria CONES 51 -


y el Fondo Nacional de Economa Solidaria FONES- y

3) Las entidades estatales como la Supersolidaria52 encargada de la inspeccin, vigilancia y


control, el Dansocial a cargo de la poltica estatal para la promocin y fomento y el
Fogacoop con el manejo del seguro de depsitos.

El Cones, comenz a funcionar en el 2002 aunque de manera muy informal segn lo


pudo establecer la Contralora General de la Repblica durante la auditoria practicada al
Dansocial. Pese al esfuerzo realizado por la Comisin Auditora para obtener informacin
en cuanto a su funcionamiento, ello no fue posible. Adicionalmente cuenta con la presencia
de Analfe quien lo preside y las Asociaciones Mutuales, pero no hay mayor presencia del
sector cooperativo.

El Fones, fue concebido para hacer las veces de banca de segundo piso para el
sector solidario, previendo que sus afiliados seran las propias entidades de la Economa
Solidaria, quienes tendran que suscribir aportes para ser sus beneficiarios, pero an no se
encuentra en funcionamiento puesto que no ha sido reglamentado tal como qued
establecido en el artculo 23 de la Ley 454 de 1998.

51
Creado mediante Decreto 2536 de 4 de agosto de 1986
52
Creada mediante Decreto 1401 de 1999, Decreto 1402 de 1999 y modificada por el Decreto 186 de 2004

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El hecho que el Fondo no se haya puesto en marcha significa en principio que el


Gobierno Nacional ha incurrido en incumplimiento de la ley, teniendo en cuenta que esta
misma le otorg facultades especiales ...con el fin de dar cumplimiento a la Constitucin
Poltica en sus artculos 58 y 333 y concordantes53 .

El Departamento Administrativo Nacional de la Economa Solidaria, DANSOCIAL,


surge de la transformacin del anterior Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas, Dancoop, en virtud de la ley 454 de 1998. Su objetivo consiste en dirigir y
coordinar la poltica estatal para la promocin y fortalecimiento de las organizaciones de la
economa solidaria.

Hasta el 2005, DANSOCIAL formul dentro de su Plan estratgico tres programas:


Suma Solidaria, Pedagoga Social y Solidaria y Acuerdos por la Convivencia y el Bien
Comn y por la Transparencia y la Calidad. A partir de el 2006 tiene considerados en su
Agenda otros dos programas como son Bitcora Solidaria y el Sistema Nacional de Apoyo
al Sector Solidario.

Hasta 2006, DANSOCIAL tena un planta de personal compuesta por 54


funcionarios y un presupuesto de $4.640 millones, de los cuales $3.365 millones, 72.5%,
correspondan a Gastos de Funcionamiento.

La Superintendecia de la Economa Solidaria, fue creada a travs de la ley 454 de


1998 como un rgano adscrito al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y ejerce la
inspeccin, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la economa
solidaria, no sometidas a supervisin especializada del Estado.

53
Ley 454 de 1998, Art. 26. El Artculo 58 de la Constitucin dice que el Estado proteger y promover las formas
asociativas y solidaria de propiedad.

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La entidad cuenta con una planta de personal de 83 funcionarios, de los cuales 15


son de libre nombramiento y remocin y 68 estn en carrera administrativa. Si bien el 53%
de los funcionarios desarrollan funciones misionales a travs de dos Delegaturas, su
nmero es reducido teniendo en cuenta el universo de las entidades sobre las que despliega
su labor.

En cuanto al Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas, FOGACOOP54 , su


objeto es la proteccin de la confianza de los depositantes y ahorradores de las entidades
cooperativas inscritas, buscando preservar el equilibrio y la equidad econmica e
impidiendo injustificados beneficios econmicos o de cualquier otra naturaleza a los
asociados y administradores causantes de perjuicios a las entidades cooperativas.

Para ello est encargado de administrar las reservas correspondientes al seguro de


depsitos, as como de los dems fondos y reservas que se constituyan con el fin de atender
los distintos riesgos asociados a la actividad financiera cooperativa.

2.1.2 Componentes de la Economa Solidaria

La Ley 454 de 1998, en el artculo 6 pargrafo 2 reconoce como organizaciones


solidarias las siguientes:

1.- Cooperativas, 2.- Organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u
otras formas asociativas y solidarias de propiedad. 3.- Instituciones auxiliares de la
economa solidaria. 4.- empresas comunitarias. 5.- Empresas solidarias de salud. 6.-
Precooperativas. 7. Fondos de empleados. 8.- Asociaciones mutualistas. 9.- Empresas de
servicios en las formas de Administraciones Cooperativas. 10.- Empresas Asociativas de

54
Fue creado por el Decreto 2206 de 1998 como una persona jurdica de naturaleza nica, organizada como entidad
financiera vinculada al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

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Trabajo. 11.- Todas aquellas formas asociativas que cumplan con las caractersticas
mencionadas.

Las organizaciones referidas en los primeros 10 numerales precitados se encuentran


reguladas por diferentes normas jurdicas que se rigen por los principios establecidos en la
Ley 454; las cooperativas, los organismos cooperativos de segundo y tercer grado, las
instituciones auxiliares del cooperativismo y las precooperativas, constituyen el sector
cooperativo 55 . Por su parte, el artculo 130 de la ley 79 de 1988, seala que las empresas de
servicios en las formas de administraciones pblicas cooperativas, son consideradas como
otras formas asociativas.

2.2. Rgimen Tributario Especial

2.2.1 Antecedentes Normativos aplicables al Sector Cooperativo

Desde 1931, cuando se expidi la primera normatividad cooperativa en Colombia,


el sector ha tenido un tratamiento tributario diferenciado. Hasta 1995 las cooperativas
tenan el carcter de no contribuyentes del impuesto de renta, en tanto que acataran la
legislacin cooperativa en lo relacionado con la distribucin de excedentes (Art. 54, Ley
79/ 1988), caso contrario eran tratadas como sociedades limitadas y deban pagar impuesto
de renta del 30%. La evolucin de la normatividad en el Estatuto Tributario ET- referida
al sector solidario se puede observar en el Anexo 1.

Adicionalmente, el artculo 191 del E.T., seala que a las entidades del rgimen
tributario especial no les aplica las disposiciones que regulan la renta liquida por
comparacin patrimonial, la renta presuntiva y sistema de ajustes integrales por inflacin

55
Ley 79 de 1988, Art. 122

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para efectos fiscales.56 Igualmente, los contribuyentes de este rgimen no deben liquidar
anticipo de impuesto sobre la renta.

2.2.2 Principales problemas y/o dificultades en la interpretacin y aplicacin de las


exenciones y beneficios tributarios

Los cambios y las modificaciones relacionadas con el aspecto tributario tienen dos
perspectivas de anlisis:

1. Para el Sector Cooperativo: De acuerdo con los estudios realizados por Confecoop y
Ascoop entre otros, se identifican tres aspectos:

a) El cambio en la condicin de no contribuyentes a contribuyente: Debe presentar


declaracin de renta, con dos opciones: distribuye los excedentes de acuerdo con la ley
cooperativa vigente o paga impuesto de renta, segn lo establecido en el E.T. para el
rgimen tributario especial. Esta ltima ha sido bastante inestable, lo que ha generado
dificultades al sector.

b) Diferencia en la definicin y clculo de excedentes, surgen dos sistemas de clculo de


excedentes o beneficio neto, no siempre compatibles. De una parte, la aplicacin de la
legislacin cooperativa (excedente contable) y de la otra la aplicacin del estatuto
tributario (excedente fiscal), particularmente en lo que se establece en el Art.357 E.T.

c) Cambio en el tratamiento fiscal sobre la inversin de excedentes: Con la ley 863 de


2003 y el Decretos 2880 de 2004), el sector siente que se les afect la autonoma de la
cual disponan para invertir sus excedentes, en los trminos de los artculos 1, 2 del
Decreto 2880/2004.

Esta situacin gener reacciones en el sector, que llev a la Confederacin de


Cooperativas Confecoop- a instaurar demanda de nulidad contra el Decreto 2880 de
2004 ante el Consejo de Estado, por considerar que la norma viola la autonoma

56
Esquematizacin del Rgimen Tributario Especial 2006, Abraham Katime O., Dansocial

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otorgada por la ley a las entidades cooperativas para seleccionar las alternativas de
inversin de los excedentes, al establecer que se debe realizar en programas de
educacin formal.

2. Para la DIAN: Desde la perspectiva de la fiscalidad, se destacan los siguientes


aspectos:

a) Implicaciones operativas para el control de fiscalidad: La ampliacin de la base de


fiscalizacin, implica ajustes en sus procesos y procedimientos operativos y costos
adicionales para atender los cambios que se requieren para asumir sus funciones de ente
fiscalizador.

b) Beneficios en el control de fiscalidad: La obligacin de presentar declaracin de renta y


complementarios, le permite tener un mecanismo de control sobre el cumplimiento de
la normatividad fiscal aplicable al sector.

2.2.3 Avances del Sector Solidario en Materia Fiscal

a) Resultados de la inversin de excedentes del Sector Cooperativo en programas de


educacin formal

Con base en la informacin suministrada por el Ministerio de Educacin, segn


oficio No. 2007EE31341 01 de agosto 2 de 2007 (el cual remite a las cifras enviadas en
febrero 16 de 2007, segn oficio No.2007EE447 01) y la enviada por el Icetex (segn
correo electrnico del 17-08-2007), la inversin realizada en programas de educacin
formal es la siguiente:

Para la vigencia 2004, el Icetex inform que la inversin fue de $20.598 millones,
en programas aprobados por esa entidad; por su parte el Ministerio de Educacin no envo
dicha informacin, por tal razn no se conocen las cifras oficiales totales.

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Para la vigencia 2005, se realiz una inversin total $51,591 millones, de los cuales
$32,086 millones correspondieron a programas de aprobados por el Ministerio de
Educacin y $19,505 a programas aprobados por el Icetex.

Para el 2006, no se conocen las cifras oficiales debido a que dicha informacin no
fue suministrada por el Ministerio de Educacin, a pesar de los requerimientos de la CGR,
aludiendo que an estn trabajando sobre el tema y por lo tanto no disponen de datos
oficiales definitiva.

De otra parte, Confecoop, en el informe de 2006, indica que la inversin del sector
cooperativo en programas de educacin formal correspondiente a los perodos 2004, 2005
y 2006, fue la siguiente:

En el ao 2004, $23.388 millones; en el ao 2005, $51.966 millones y para el ao


2006, $77.256 millones, para una inversin total en el lapso de tres aos de $152.610
millones.

Nota: Mientras el Ministerio de Educacin, en el oficio No. 2007EE31341 01 de agosto 2


de 2007, manifest que no dispona de la informacin oficial actualizada para la vigencia
2006, Confecoop, en su informe de gestin de 2006, present las cifras definitivas
correspondiente a los perodos 2004-2006.

b) Excedentes Exentos incluidos en las Declaraciones de Renta presentadas por el


Sector Cooperativo

La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, mediante Oficio No.58-


00000-04189 del 20 noviembre de 2006, suministr la informacin relacionada con las
declaraciones de renta presentadas por el sector cooperativo, para las vigencias fiscales
2000 a 2005. Para efectos de este estudio, fue tomada la informacin correspondiente al
valor incluido como rentas exentas e impuesto a la renta gravado, de los perodos de 2003
a 2005, como lo muestra el Cuadro No.4

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Cuadro No. 4
Rentas Exentas e Impuesto Gravado 2003-2005
Millones de pesos
Periodo Declarado Rentas Exentas Impuesto de Renta Gravado
2003 355,136 4,263
2004 395,336 5,432
2005 474,522 4,681
Total 1,224,994 14,376
Fuente: DIAN

Del Cuadro No. 4 se deduce que en una pequea magnitud, algunas entidades han
optado por asumir una carga tributaria en lugar de realizar la inversin mencionada de sus
excedentes.

c) Estimaciones de la Inversin del Sector Cooperativo en Programas de Educacin


Formal

Con base en la informacin suministrada por las fuentes consideradas (Ministerio de


Educacin, Icetex, DIAN y Confecoop), la CGR, Delegada Gestin Pblica, realiz
estimativos de la inversin mnima a realizar en el sector y obtuvo a partir de ellos la
diferencia frente a las inversin efectivamente realizada en programas de educacin formal.

Cuadro No. 5
Avance de los resultados por la aplicacin del Art. 8, Ley 863 de 2003
Inversin en Educacin Formal segn el Ministerio de Educacin e Icetex 2003-2005
Cooperativas y Asociaciones Mutuales (Num.4, Art. 19 E.T)
Inversin
Ao Excedentes Ao Inversin Diferencia
mnima a Diferencia %
Gravable Exentos Inversin Realizada (2) (1-2)
Realizar (1)
2003 355,136 35,514 2,004
2004 395,336 79,067 2,005 51,591 27,476 35%
2005 474,522 94,904 2,006
Total 1,224,994 209,485 51,591 27,476
Nota: No incluye la inversin realizada en el 2004, debido a que Mineducacin, no suministr la
informacin correspondiente y para el 2006, slo envo un avance, por lo que no fue considerado
para estos clculos.
Fuente: DIAN - Excedentes Exentos;Ministerio de Educacin, Icetex: Inversin en Educacin Formal;
CGR- Clculos de la inversin mnima a realizar y el menor valor invertido

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En el cuadro se refleja la inversin realizada en el 2005, debido a que para los


perodos (2004 y 2006) el Ministerio de Educacin no suministr la informacin, a pesar de
los requerimientos de la CGR, aludiendo que an estn trabajando sobre el tema y por lo
tanto no disponen de cifras oficiales definitivas.

Los clculos realizados a partir de la informacin suministrada indican que de la


inversin mnima a realizar en 2005, por valor de $79.067 millones, fueron invertidos en
los programas de educacin formal (Decreto 2880 de 2004) $51,591 millones (65%), por lo
tanto un remanente de $27.476 millones (35%), no fue asignado de conformidad con lo
contemplado en las normas tributarias vigentes. Sin embargo, la informacin de un solo
perodo no es suficiente para dar una opinin definitiva sobre el tema.

En el Cuadro No.6, para efectos de complementacin con un segundo referente, se


incluye la informacin de Confecoop (informe de gestin 2006) sobre la inversin realizada
en programas de educacin formal en los perodos de 2004 a 200657 .

Cuadro No. 6
Avance de los resultados por la aplicacin del Art. 8, Ley 863 de 2003
Inversin en Educacin Formal segn Confecoop 2003-2005
Cooperativas y Asociaciones Mutuales (Num.4, Art. 19 E.T)
Inversin
Ao Excedentes Ao Inversin Diferencia
mnima a Diferencia %
Gravable Exentos Inversin Realizada (2) (1-2)
Realizar (1)
2003 355,136 35,514 2,004 23,388 12,126 34%
2004 395,336 79,067 2,005 51,966 27,101 35%
2005 474,522 94,904 2,006 77,256 17,648 19%
Total 1,224,994 209,485 152,610 56,875
Fuente: DIAN - Excedentes Exentos; Confecoop - Inversin en Educacin Formal
CGR- Clculos de la inversin mnima a realizar y el menor valor invertido

57
Confecoop no es una fuente oficial, estos datos son tomadas provisionalmente, mientras el Ministerio de Educacin
suministra las cifras oficiales.

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La comparacin frente al cuadro anterior permite sealar que no hay discrepancias


sustanciales en las cifras consolidadas de la inversin realizada en la vigencia 2005. Se
revela adems, como valor agregado, que el porcentaje de recursos no destinado a la
inversin en educacin decay notablemente en el 2006 respecto de la vigencia precedente,
lo cual sugiere la existencia de mayores controles, bien a cargo de la Administracin
Tributaria, o de las propias entidades cooperativas y del Ministerio de Educacin e Icetex.

No obstante lo anterior, si consideramos el valor total de $56,875 millones (27%) de


inversin no realizada en los tres perodos, se infiere que hay fallas de control lo que va en
perjuicio de la educacin.

3. ANLISIS COSTO BENEFICIO

A partir de la caracterizacin y de la importancia que desde el Estado se le ha


conferido a la Economa Solidaria, es importante que se dimensionen los recursos que se
obtienen o se dejan de obtener como producto del tratamiento que en materia tributaria se
les ha concedido histricamente. Este anlisis es importante, por tratarse de recursos que
deben ser objeto de control y seguimiento por parte de las entidades involucrada entre ellos
la CGR.

Es decir, las rentas exentas que las entidades declaran anualmente provienen de los
denominados Excedentes que obtienen en cumplimiento de su objeto social, implican un
sacrificio que hace la sociedad, a cambio del cual se esperan beneficios econmicos y
sociales.

El Anlisis Costo Beneficio se considera como un mtodo idneo para cuantificar


los efectos econmicos del tratamiento tributario diferencial descrito, ya que es utilizado
como herramienta de evaluacin de proyectos sociales, donde se busca comparar los
resultados con los costos del proyecto, expresados en trminos monetarios, a partir de los
flujos de recursos. Se ha acudido a esta metodologa, por tratarse de un sector -como el

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solidario- que por definicin no persigue fines de lucro, sino de beneficio social y
econmico y por consiguiente sus resultados no pueden ser evaluados bajo el enfoque de
rentabilidad.

Para este caso, la ventaja de esta metodologa de anlisis, se centra en que permite
establecer no solo la magnitud de las exenciones, sino de los beneficios obtenidos con su
presencia; es decir, se puede comparar a partir de las cifras obtenidas cul es el tamao del
sacrificio que en trminos fiscales hace la sociedad, incluido el costo del marco
institucional para que en adelante se ejerza un monitoreo y si es del caso ajustes a la
metodologa.

En cuanto a los beneficios econmicos, constituidos por los excedentes que quedan
a disposicin de los asociados, se asumen como recursos orientados a mejorar su calidad de
vida, como sucede por ejemplo en el caso de la Educacin Formal, porque en el fondo son
recursos que de otra manera el estado tendra que desembolsar bajo la forma de subsidios o
de programas asistenciales.

A partir del carcter no lucrativo de las organizaciones solidarias y la orientacin de


su accionar en busca del bien comn y el desarrollo integral del ser humano, es que stas
han sido objeto de tratamientos diferenciales en materia tributaria. 58

A travs del anlisis costo-beneficio del sector de la economa solidaria, se busca establecer
la relacin cuantitativa entre los costos fiscales e institucionales y los beneficios sociales
que se obtienen, tal como se explicar ms adelante.

58
Ley 454 de 1998, Art. 2.

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3.1 Determinacin de las variables Costo Beneficio

El anlisis se aplica en el marco de la normatividad fiscal vigente para las entidades


del Rgimen Especial, especficamente las que conforman la denominada Economa
Solidaria, como son las Cooperativas, las Asociaciones Mutuales y los Fondos de
Empleados,59 teniendo en cuenta los trminos expuestos en el numeral 2.2 sobre el
Rgimen Tributario Especial, donde se explic que los Excedentes tienen el carcter de
Rentas Exentas si se aplican de acuerdo con la legislacin vigente para cada entidad. Por tal
razn, es importante conocer lo que establece dicha legislacin.

De acuerdo con lo estipulado en la Ley 79 de 1988 y los Decretos 1480 y 1481 de


1989, los excedentes de las entidades solidarias deben aplicarse tal como se explica en el
Cuadro 7.

Cuadro No. 7
Aplicacin de Excedentes en el Sector Solidario
Tipo de Entidad Norma Aplicacin Obligatoria Porcentaje % Excedentes
Mnimo Disponibles
Reserva de Proteccin de Aportes,
Cooperativas Ley 79 de 1988 50% 50%
Fondos de Educacin y Solidaridad
Fondos Empleados Decreto 1481 de 1989 Reserva de Proteccin de Aportes 10% 90%
Asoc. Mutuales Decreto 1480 de 1989 Reserva de Proteccin de Aportes 20% 80%

Las entidades al aplicar sus excedentes en la forma expuesta en el Cuadro 7 pueden


disponer del remanente segn lo disponga la Asamblea de asociados60 . Por tal razn, se ha
considerado que estos son los beneficios sociales que se obtienen, pues al destinar estos
remanentes se considera que estn contribuyendo a cumplir con los principios de la

59
Si bien los Fondos de Empleados tienen el tratamiento de No Contribuyentes, han sido incluidos por cuanto hacen parte
de la Economa Solidaria.
60
Siempre que cumplan lo prescrito en el Art. 6. Pargrafo 2 de la ley 454 de 1998: 2. Destinar sus excedentes a la
prestacin de servicios de carcter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de
los mismos en proporcin al uso de los servicios o a la participacin en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar
los aportes y conservarlos en su valor real.

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Economa Solidaria, y a preservar su naturaleza atendiendo a lo prescrito en el artculo 6.


de la ley 454 de 1998, donde se exponen sus caractersticas.

Las variables Costo Beneficio se establecieron con base en la informacin


suministrada por la DIAN, en cuanto a las rentas exentas para las Asociaciones Mutuales,
las Cooperativas y los Fondos de Empleados, para las vigencias comprendidas entre los
aos 2000 y 2006.

A partir de la Renta Exenta reportada a la DIAN se calcul el 20%, que sera el


impuesto que tendran que asumir en caso de no cumplir con los requerimientos que la
administracin tributaria impone como condicin para que sean exentas y el resultado es el
que se ha definido como Costo Fiscal, al cual se le agregan las transferencias
presupuestales para Dansocial y Supersolidaria para las vigencias 2000 a 2006, suma que
para efectos del anlisis es el Costo Institucional. La suma de ambos constituye el Costo
Total61 .

El Beneficio fue obtenido a partir de la Renta Exenta, aplicando los porcentajes de


Excedentes a Disposicin, es decir, 50% para las Cooperativas, 90% para los Fondos de
Empleados y 80% para las Asociaciones Mutualistas, ya explicados en el Cuadro 7.

3.2 Resultados del anlisis

Como resultado se obtiene que el sacrificio fiscal ms el costo institucional para el


Estado es de $96.500 millones anuales en promedio y en el periodo considerado de seis
aos es de $675.600 millones de 2006. Ver Cuadro 8.

61
Si bien FOGACOOP hace parte del Marco Institucional, no se tiene en cuenta puesto que la entidad se autofinancia y no
recibe recursos del Presupuesto Nacional.

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Cuadro No. 8
Costo Fiscal e Institucional Sector Solidario 2000 2006
Millones de Pesos
A- COSTO FISCAL
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALES
ASOCIACIONES MUTUALES 1,045 718 368 462 910 687 402 4,592
COOPERATIVAS 35,744 52,336 62,014 70,565 78,157 94,218 143,571 536,605
FONDO DE EMPLEADOS 408 3,260 536 391 491 3,306 221 8,613
TOTAL COSTO FISCAL (A) 37,198 56,314 62,917 71,419 79,558 98,210 144,193 549,809

B- COSTO MARCO INSTITUCIONAL


DANSOCIAL 8,500 4,355 7,036 4,003 3,960 4,141 4,640 36,635
SUPERSOLIDARIA 1,920 2,192 1,751 1,886 373 66 0 8,187
COSTO MARCO INSTITUCIONAL (B) 10,420 6,547 8,787 5,889 4,332 4,207 4,640 44,822

COSTO TOTAL PRECIOS CORRIENTES


(A+B) 47,618 62,861 71,704 77,307 83,891 102,417 148,833 594,631

COSTO TOTAL A PRECIOS 2006 67,498 82,773 88,248 89,346 91,900 107,005 148,833 675,603
Fuente: DIAN y MINHACIENDA, Clculos DES GESTIN PBLICA

Por su parte, los beneficios calculados a lo largo del periodo son de $1.58 billones,
es decir, un promedio anual de $225.000 millones. Ver Cuadro 9.

Cuadro No. 9
Beneficios Sector Solidario 2000 - 2006
Millones de Pesos

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALES


ASOCIACIONES MUTUALES 4,182 2,871 1,470 1,849 3,642 2,746 1,607 18,367
COOPERATIVAS 89,361 130,840 155,034 176,413 195,392 235,545 358,928 1,341,512
FONDO DE EMPLEADOS 1,837 14,671 2,410 1,761 2,210 14,876 993 38,758
TOTAL BENEFICIOS A PRECIOS
CORRIENTES 95,379 148,382 158,914 180,023 201,244 253,167 361,528 1,398,637

BENEFICIOS A PRECIOS 2006 135,199 195,383 195,581 208,056 220,457 264,509 361,528 1,580,714
Fuente: DIAN, clculos DES GESTIN PBLICA

El Beneficio neto, a precios constantes de 2006, durante el perodo 2000 a 2006 es


de $905.000 millones, un promedio anual de $129.000 millones. Ver Cuadro 10.

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Cuadro No. 10
Beneficio Neto del Sector Solidario 2000 - 2006
Millones de Pesos
CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALES
BENEFICIOS A PRECIOS 2006 135,199 195,383 195,581 208,056 220,457 264,509 361,528 1,580,713
COSTOS A PRECIOS 2006 67,498 82,773 88,248 89,346 91,900 107,005 148,833 675,603
BENEFICIO NETO 67,701 112,610 107,333 118,710 128,557 157,504 212,695 905,110
Fuente: DIAN, clculos DES GESTIN PBLICA E II FF

Estas cifras reflejan una tendencia sostenida de las organizaciones solidarias en


cuanto al crecimiento de sus excedentes, y por tanto de manera implcita, los beneficios
obtenidos del ajuste institucional.

El anlisis revela que las entidades de la Economa Solidaria en conjunto han


crecido significativamente. Tanto las rentas exentas como el nmero de entidades se han
incrementado; por su parte los Beneficios a precios de 2006 han crecido ms rpido que los
costos, lo cual se manifiesta en un incremento del Beneficio Neto entre 2000 y 2006 de 3.1
veces.

De otra parte, entre 2000 y 2006 el nmero de entidades pas de 5.623 a 11.094 en
2006, casi el doble, mientras las rentas aumentaron 2.7 veces; es notoria la variacin de las
rentas de 2006 con relacin al ao inmediatamente anterior, que presentan un incremento
del 40%, lo que es significativo si se tiene en cuenta que el nmero de entidades entre un
ao y otro prcticamente se mantuvo. Ver Cuadro 11; ello, debe reflejarse en una mayor
Inversin en Educacin Formal durante la vigencia 2007.

Ahora bien, el costo fiscal de la Economa Solidaria representa el 8.6% si se


compara con el costo fiscal que implican las rentas exentas para el conjunto de declarantes
personas jurdicas, el cual ascendi a $1.7 billones en 2006; de igual manera las rentas

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exentas del sector, $720.967 millones, alcanzan el 16% del total de las personas jurdicas
que son de 4.4 billones.62

Pero la participacin de la economa solidaria en el esquema tributario, se torna ms


significativa, al tomar el total de las rentas exentas correspondientes al universo del
Rgimen Especial, puesto que estas fueron de 1,024 billones en 2006, es decir, que las
rentas exentas de la Economa Solidaria son el 70%63 . Empero, si como se expuso en el
captulo relativo al rgimen tributario especial existe un faltante de ms de $56.000
millones por la inversin no realizada en educacin formal durante las vigencias 2003 a
2005, el beneficio neto se ver directamente afectado, en el entendido que este es uno de los
mecanismos de beneficio social procedente de los excedentes que se generan anualmente.

De esta manera, el Beneficio Neto se disminuye en $62.100 millones, (a precios de


2006), pasando de $905.110 a $843.000 millones, vale decir, 6.8% menos, cifra que es ms
reveladora si se considera que el Beneficio Neto de las vigencias 2003 a 2005 asciende a
$404.771 millones, ver Cuadro No.11, pues el faltante en este caso representa el 15.3%.

Cuadro No. 11
Rentas Exentas y Beneficio Neto Organizaciones Solidarias 2000-2006
RENTA BENEFICIO
EXENTA PROMEDIO NETO PROMEDIO
No. DE RENTA PRECIOS POR PRECIOS POR
VIGENCIA ENTIDADES EXENTA 2006 ENTIDAD 2006 ENTIDAD
2000 5,623 185,990 263,639 46.89 67,701 12.04
2001 6,405 281,570 370,760 57.89 112,610 17.58
2002 7,549 314,584 387,168 51.29 107,333 14.22
2003 9,294 357,093 412,701 44.41 118,710 12.77
2004 10,305 397,792 435,770 42.29 128,557 12.48
2005 11,010 491,051 513,050 46.60 157,504 14.31
2006 11,094 720,967 720,967 64.99 212,695 19.17
TOTALES 2,749,047 3,104,055 905,110
Cifras en millones de pesos constantes ao base 2006 Fuente: DIAN, clculos DES Gestin Pblica e II FF

62
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio 2007, p. 109
63
Ibd., p. 110

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Por otra parte, los Beneficios Netos promedio por entidad, fueron de $12.0 millones
en el ao 2000, llegando en el 2006 a situarse en $19..2 millones, un 59% ms. Ver Cuadro
11.

La informacin contenida en el Cuadro 11 es de suma importancia, pues se


constituye en un instrumento para dimensionar el tamao de la Economa Solidaria en
trminos fiscales, as como visualizar su comportamiento en un periodo relativamente
amplio, 7 aos.

Se confirma la existencia de problemas de informacin del sector, pues mientras


Confecoop reporta la no ms de siete mil entidades, la DIAN, a partir de la informacin
contenida en las declaraciones tributarias, reporta un universo de ms de once mil
organizaciones.

As mismo, si bien las rentas y los beneficios obtenidos son crecientes anualmente
en trminos de volumen, el promedio por entidad se mantiene prcticamente en los niveles
del ao 2000, con excepcin del ao 2006 cuando registran un crecimiento importante.

Como resultado del anlisis, el sacrificio fiscal e institucional es vlido siempre que
las entidades mantengan su naturaleza y el apego a sus principios, convirtiendo los
beneficios econmicos en beneficios sociales, siendo ste el desafo que se le impone a
entidades como la Dian, la Supersolidaria, el Ministerio de Educacin y los rganos de
control, para velar por el cumplimiento de la normatividad y los imperativos legales.

CONCLUSIONES

El sector de la economa solidaria es actualmente un rengln importante dentro de la


economa del pas y se ha convertido en una alternativa de gestin econmica tanto para los
afiliados y sus familias, como para las medianas y pequeas empresas, por lo que la
Constitucin de 1991 le otorg un papel de gran importancia a las diversas formas

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asociativas solidarias, lo cual se evidenci con la expedicin de la ley 454 de 1998, que
defini el marco conceptual para la denominada Economa Solidaria.

Se evidencia una concentracin en dos actividades cooperativas. De un lado la


intermediacin financiera que cubre cerca del 50% de los afiliados y, de otra parte, la
creciente modalidad de Trabajo Asociado.

Existen serias debilidades en los sistemas de informacin sectorial y las fuentes son
dispersas, lo que dificulta su recopilacin y manejo, lo cual. tiene efectos adversos en la
formulacin de polticas adecuadas, lo mismo que para ejercer el control y vigilancia por
parte de las entidades responsables, como es el caso de la inversin de excedentes en
programas de educacin formal, donde no se cuenta con cifras actualizadas y confiables.

No obstante que las autoridades han dado importantes pasos para evitar que se
desvirte la figura del trabajo asociado bajo la intermediacin laboral, se hace imperioso
aunar esfuerzos por parte de los organismos de inspeccin, vigilancia y control, para crear
otros mecanismos y procedimientos adecuados con el objeto de detectar la existencia de
organizaciones bajo el nombre de CTA que desnaturalizan su objeto.

Es necesario fortalecer el ejercicio de la Supervisin por parte de la Supersolidaria


pues si bien ha hecho esfuerzos notorios, su actual estructura presenta evidentes
dificultades para una adecuada y eficaz cobertura, teniendo en cuenta el universo de
entidades sobre las que despliega su labor.

La inclusin del sector cooperativo en el rgimen tributario especial, permite una


mayor cobertura de la base de fiscalizacin de la DIAN, posibilitando mejoras en el
recaudo y una mayor cobertura en la educacin formal, a travs de la inversin de los
excedentes en tales programas.

De acuerdo con los clculos realizados por la CGR, existe una diferencia de $56.875
millones como inversin no realizada en educacin formal entre 2003 y 2005, lo cual revela

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las fallas anotadas. La diferencia en mencin representa el 27% del total de la inversin en
educacin formal a realizar segn dichos clculos.

No se evidencian mecanismos de control adecuados por parte de la DIAN, para


verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes
sometidos al rgimen tributario especial.

El Anlisis Costo Beneficio ha permitido dimensionar a la Economa Solidaria en


trminos fiscales y visualizar su comportamiento en un periodo de siete aos. El anlisis
calculado para el periodo 2002 2006, arroj un Beneficio Neto de $905 mil millones, a
precios constantes de 2006, con una tendencia sostenida de crecimiento, reflejando por
tanto de manera implcita, los beneficios obtenidos del ajuste institucional llevado a cabo
durante la crisis del subsector financiero cooperativo.

La participacin de la economa solidaria en el esquema tributario, es significativa,


si se toman las rentas exentas correspondientes al universo del Rgimen Especial que
fueron de 1,024 billones en 2006, frente a esta cifra las rentas exentas de la Economa
Solidaria son el 70%.

Sin embargo, el beneficio neto calculado se ver directamente afectado, si existe el


faltante ya mencionado de $56.000 millones por la inversin no realizada en educacin
formal durante las vigencias 2003 a 2005. De esta manera, el Beneficio Neto se disminuye
en $62.100 millones, (a precios de 2006), pasando de $905.110 a $843.000 millones, vale
decir, 6.8% menos, cifra que es ms reveladora si se considera que el Beneficio Neto de las
vigencias 2003 a 2005 asciende a $404.771 millones, pues el faltante en este caso
representa el 15.3%.

RECOMENDACIONES

La experiencia internacional del cooperativismo en algunos pases, muestra una


importante concentracin en actividades industriales y de servicios pblicos, este factor

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contribuye al mejoramiento de las exportaciones. Se presenta as un reto para el


cooperativismo colombiano ms aun tratndose de la firma de los tratados de libre
comercio que en la actualidad gestiona Colombia con varios pases.

El sacrificio fiscal e institucional es vlido siempre que las entidades mantengan su


naturaleza y el apego a sus principios, convirtiendo los beneficios econmicos en
beneficios sociales, siendo este el principal desafo para el estado en trminos de control y
seguimiento.

BIBLIOGRAFA

?? Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crdito, WOCCU. Informe Estadstico


2005.

?? Confederacin de Cooperativas de Colombia, Informe 2005.

?? Confederacin de Cooperativas de Colombia, Informe 2006.

?? Fiscalidad de Cooperativas y -SATs- Castilla -Espaa

?? Revista del Sector de Economa Solidaria del Oriente Colombiano, Edicin No.9 de
Sep. 2006.

?? Fondo de Garantas de Entidades Cooperativas. Boletn Jurdico y Financiero, Junio de


2006.

?? Katime O., Abraham. Bases Doctrinales del Derecho Solidario, 2004.

?? Ossa Escobar, Carlos. Promocin del Sector Cooperativo y Propuesta para el Plan
Nacional de Desarrollo. Versin Preliminar presentada en el IX Congreso Nacional
Cooperativo, Confecoop, Cartagena, septiembre de 2006.

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?? Prez Valencia, Gonzalo: Cooperativismo y Economa Solidaria en Colombia


Pedagoga de una Crisis y Derroteros en el Siglo XXI.

?? Padilla Piraquive, Martha Roco y Atehorta Cruz, Adolfo Len: Crisis del
Cooperativismo Financiero en Colombia 1996-1998, Universidad Pedaggica de
Colombia.

?? Sarmiento Reyes, Antonio Jos y Guarn Torres, Belisario. Aspectos Legales de la


Gestin Cooperativa, 2002.

?? Ley 223 de 1995; Ley 788 de 2002; Ley 863 de 2003; Decreto 2880 de 2004; Decreto
4400 de 2004 y Decreto 640 de 2005.

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ANEXO 1. NORMAS TRIBUTARIAS APLICABLES AL SECTOR SOLIDARIO

Normas Tributarias aplicables al Sector Solidario


Normas Tema Comentarios

Incluye al sector cooperativo en el rgimen tributario El Sector Cooperativo, debe presentar


especial contemplado en el Ttulo VI del E.T. declaracin de renta, con dos opciones:
Art. 63, Ley 223 distribuye los excedentes de acuerdo con la
de 1995, modifica El beneficio neto o excedente estar sujeto al impuesto ley cooperativa o paga impuesto de renta y
el Art. 19 del E.T. de renta y complementarios cuando lo destinen en complementarios.
forma diferente de lo que establece la legislacin
cooperativa vigente. Con se defini la forma para calcular el
beneficio neto o excedente.
Establecieron la forma en que se determina el
beneficio neto o excedente de las entidades del sector
cooperativo incluidas en el numeral 4, Art. 19 E.T;
Decreto 124 de definieron los ingresos y egresos procedentes Establecieron la forma de calcular el
1997 y Decreto aplicables en el calculo del excedente fiscal. beneficio neto o excedente para las
1514 de 1998 Ingresos: Ordinarios y extraordinarios realizados en el entidades del sector cooperativo,
perodo gravable (susceptibles de incrementar el definiendo los ingresos y egresos aplicables
patrimonio neto de la entidad) en el clculo del excedente fiscal.
Egresos Son procedentes todos aquellos que se
realicen de conformidad con lo previsto en la
normatividad cooperativa vigente.
Se adiciona el numeral 4 del artculo 19 del Estatuto
Tributario con la siguiente frase: Establece que el clculo del beneficio neto
Art. 5, Ley 633 de "El clculo de este beneficio neto o excedente se se haga de acuerdo con la normatividad
2000 realizar de acuerdo a como lo establezca la cooperativa.
normatividad cooperativa".
El 20% del remanente tomado de los fondos de La Inversin debe ser del 20% sobre el
Art. 10 Ley 788 de educacin y solidaridad, se debe invertir de manera remanente, tomado de los fondos de
2002, modific el autnoma en programas de educacin formal educacin y solidaridad definidos en ley
numeral 4, Art. aprobados por el Ministerio de Educacin Nacional o cooperativa.
19 del E.T por el Ministerio de Salud. Inversin autnoma, en programas de
educacin formal en entidades controlados
por los organismos correspondientes.

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por los organismos correspondientes.
Modific el Art. 19 del E.T. en los siguiente:
Numeral 1, Para las corporaciones, fundaciones y Se obliga a las corporaciones, fundaciones
asociaciones sin nimo de lucro, (excluidas las del Art. y asociaciones sin nimo de lucro a invertir
23 E.T.), que..., c) que sus excedentes sean la totalidad de sus excedentes en
Art.8, Ley 863, de reinvertidos totalmente en la actividad de su objeto actividades de su objeto social.
2003, modific los social. El Sector cooperativo, debe invertir el 20%
numerales 1 y 4, Numeral 4, Para las cooperativas, sus asociaciones, del excedente, tomado en su totalidad de
Art. 19 del E.T, uniones,... estarn exentas del impuesto sobre la renta, los fondos de educacin y solidaridad en
si el (20%) del excedente, tomado en su totalidad de los programas de educacin formal
los fondos de educacin y solidaridad, se destina de autorizadas por autoridades competentes.
manera autnoma para financiar cupos y programas de Se cambia el trmino de remanente por
educacin formal en instituciones autorizadas por el excedente.
Ministerio de Educacin Nacional.
La ley 863, aplica respecto a los recursos generados a Defini el perodo a partir del cual aplica la
partir del 2004. ley 863 de 2003.
La inversin es mnimo del 20% de los excedentes del El valor mnimo a invertir ser del 20% del
Decreto 2880 de ejerci. total del excedente del ejercicio.
septiembre 7 de Especifica las alternativas de inversin. Especifica en que programas de educacin
2004, Reglamente Estable requisitos adicionales de control, como formal se debe realizar la inversin.
el Art. 8, Ley 863 certificacin expedida por el Icetex, Informe anual Establece otros requisitos a cumplir por
de 2003. antes del 30 de junio de cada ao, sobre la ejecucin parte del sector cooperativo para que sus
fsica y financiera de los recursos destinados para los excedentes sean exentos.
proyectos y Conformar un comit de seguimiento y
control.
Reglamenta el artculo 19 y el Ttulo VI, Libro I del
Estatuto Tributario, en lo referente al Rgimen Se reglamenta y puntualiza todos los
Tributario Especial y se dictan otras disposiciones. aspectos relacionados con Rgimen
Define quines son los contribuyentes del rgimen Tributario Especial, definiendo los
Decreto 4400 de especial y los requisitos que deben cumplir. conceptos y procedimientos aplicables por
diciembre 30 de Conceptos como: Inters general y acceso a la parte las entidades definidas en el Art. 19
2004 comunidad, Ingresos, Egresos, etc. del E.T. para efectos que sean exentos sus
Procedimiento para determinacin del beneficio neto o excedentes.
excedente.
Se adiciona el numeral 4 del artculo 19 del Estatuto
Tributario, con el siguiente inciso: Se siguen haciendo ajustes al sector
Art. 10, Ley 1066 "El clculo de este beneficio neto o excedente se cooperativo en la forma de calcular el
de 2006 realizar de acuerdo a como lo establezca la ley y la beneficio neto o excedente.

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de 2006 realizar de acuerdo a como lo establezca la ley y la beneficio neto o excedente.
normatividad cooperativa vigente".

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