Derecho Ambiental

Revista de
Direito Econmico e
doi: 10.7213/rev.dir.econ.socioambienta.06.001.AO01 Socioambiental
ISSN 2179-345X
Licenciado sob uma Licena Creative Commons
Responsabilidad ambiental administrativa: un anlisis

de la aplicacin de los principios del derecho adminis-
trativo sancionador
Administrative environmental liability: an analysis of the appli-

cation of the principles of administrative sanctioning law
Henry Alexander Meja
Doctor en Derecho por la Universidad Autnoma de Barcelona, con premio extraordinario

(2006), catedrtico de Derecho Administrativo y Derecho Constitucional. Profesor de dife-
rentes programas de postgrados impulsados en El Salvador por Universidades extranjeras.
Profesor del Curso Internacional de Derecho Administrativo, en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Profesor de extraordinario en la Universidad Panamericana (cam-
pus Mxico) Profesor ganador como Tutor en el primer concurso de Derechos Humanos
en la prctica de Derecho Administrativo, en el nivel centroamericano e internacional
auspiciado por la Fundacin Konrad Adenauer (2011) Ex director del Departamento de
Derecho Pblico de la Universidad de El Salvador. (2007-2011) Capacitador de la Escuela
Judicial. Conferencista en diversos Congresos nacionales e Internacionales, consultor en
temas de Derecho Administrativo, Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Admi-
nistrativo y de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo. Autor de los libros:
Manual de Derecho Administrativo (2014) y Responsabilidad por daos al medio ambien-
te (2014). Barcelona, Barcelona, Espaa, e-mail: drhenrymejia@yahoo.es
Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

Responsabilidad ambiental administrativa: un anlisis de la aplicacin de
los principios del derecho administrativo sancionador 3
Resumo
En este artculo se har un anlisis jurdico y doctrinal del tratamiento de los principios
constitucionales de la potestad sancionadora de la Administracin y las diversas posturas
doctrinales en el mbito administrativo ambiental.
[P]
Palavras-chave: Responsabilidad ambiental administrativa. Principios constitucionales.
Derecho Administrativo Sancionador. Medioambiente. Sanciones administrativas.
Abstract
This article will do a legal and doctrinal analysis of the treatment of the constitutional princi-
ples of the Administrations sanctioning power and the various doctrinal positions in the
environmental administrative field.
Keywords: Administrative environmental liability. Constitutional principles. Administrative

Sanctioning Law. Environment. Administrative sanctions.
1. Consideraciones iniciales
La Constitucin de la Repblica en el artculo 117, reconoce el de-

recho a un medio ambiente sano de forma implcita como derecho fun-
damental, por lo tanto es exigible su cumplimiento ante los poderes
pblicos y caso de ser infringido por particular o un funcionario pblico
tendr que seguirse un procedimiento administrativo sancionador para
imponer una sancin administrativa.
En efecto, pese a que la naturaleza del Derecho ambiental es pre-
ventiva, esto no significa que el ordenamiento jurdico no otorgue a la
Administracin potestades para imponer sanciones administrativas
cuando un particular o un funcionario hayan infringido la norma ambi-
ental, es decir, en el ejercicio del ius puniendi1.
1
Seala DE PALMA DEL TESO, A., que el objetivo del derecho administrativo sancionador es la pre-
vencin de las conductas que ponen en peligro o lesionan los bienes jurdicos, para lo cual se da un
paso atrs y se lleva ms all la prevencin. Es decir, mientras que en el derecho administrativo se
sancionan las conductas menos graves, que ponen en riesgo el respectivo bien, en el Derecho penal
se sancionan las conductas que daan o afectan de una manera ms gravosa el mismo bien jurdico.
De lo que se colige que el derecho administrativo tiene una competencia anterior que el derecho
penal, correspondindole a aqul una misin preventiva y disuasoria de la conducta del sujeto, pues
de persistir en su actuacin tendra que rendir cuentas no ya ante una autoridad administrativa, sino

4 MEJA, H. A.
Lo anterior se justifica sobre la base del principio quien contami-

na paga, ya que las normas preventivas coexisten con las normas repre-
sivas ambientales que cumplen las funciones de persuadir a los sujetos
que intencional o negligentemente, estn prximos a cometer la infrac-
cin ambiental. En este artculo se har un anlisis jurdico y doctrinal
del tratamiento de los principios constitucionales de la potestad sancio-
nadora de la Administracin y las diversas posturas doctrinales en el
mbito administrativo ambiental.
2. Importancia de la potestad sancionadora como instrumento de

proteccin ambiental
La represin de las conductas infractoras en el ordenamiento ju-

rdico salvadoreo constituye un imperativo de forma implcita, segn
lo prescribe el artculo 117 de la Constitucin, que manda a la Adminis-
tracin pblica a velar por la proteccin del medio ambiente2 y a procu-
rar una utilizacin racional de los recursos naturales. Pues la Adminis-
tracin es por antonomasia la llamada a realizar la gestin ambiental y
la proteccin de todos los bienes que conforman el medio ambiente.
Sin embargo, esta disposicin debe interpretarse sistemticamen-
te con el artculo 14 constitucional, que reconoce la potestad sanciona-
dora de la Administracin Pblica3, y otorga competencia a que cual-
tambin ante la justicia penal. (El principio de culpabilidad en el derecho administrativo sanciona-
dor, Tecnos, Madrid, 1996, pg. 78). En el mismo sentido la jurisprudencia salvadorea en sentencia
de inconstitucionalidad del 23 de marzo de 2001, referencia 8-97, ha determinado que:las penas
judiciales estn orientadas hacia la reeducacin y reinsercin social del infractor, buscando asimismo
la prevencin de delitos las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva ms pragmti-
ca, el cumplimiento coactivo de la regulacin policaca y de control social a cargo de la Administra-
cin; este criterio es ms coherente con lo prescrito en los artculos 27 inciso 3 y 14 de la Constitucin
salvadorea.
2
As lo prescribe la sentencia definitiva de inconstitucionalidad del 2 de julio de 1998, referencia 5-93/
2-96/ 3-96/9-96/11-96/12/96, acumulados.
3
La Administracin pueden en ocasin del ejercicio de sus potestades cometer algn dao ambiental,
ya sea por inactividad o por un anormal funcionamiento de los servicios pblicos. Si el dao ocasiona-
do tiene connotacin patrimonial, se deber articular el proceso judicial, de reclamacin de daos y
perjuicios ambientales estatuido en el artculo 101 de la LMA. La accin se ejercitar contra el funcio-
nario directamente responsable del dao y subsidiariamente contra el Estado. Esto es posible, dado
que los funcionarios se encuentran sometidos a la Constitucin, segn el artculo 235 y 245 de la
Constitucin y con mayor razn pueden ser sancionados. Vid. al respecto a CASTELLN DEL VALLE, M,
et al., Responsabilidad ambiental (penal, civil y administrativa), Ecoiuris, Madrid, 2003, pg. 186-189.
Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v.6, n.1, p. 2-35, jan./jun. 2015
quier autoridad administrativa para sancionar4 a las personas naturales

o jurdicas por contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas,
siempre que se respeten los principios y garantas constitucionales del
presunto infractor, es decir el debido procedimiento administrativo
sancionador que estatuye la referida disposicin en relacin con el art-
culo 11 constitucional5.
En efecto, las sanciones administrativas6 son uno de los principa-
les instrumentos del ordenamiento jurdico administrativo para cumplir
la normativa ambiental, por medio de la represin administrativa7. Para
ello juega un papel importante la poltica de educacin ambiental que
nuestros pases en Amrica Latina necesitan, y los instrumentos de con-
trol previo de las actividades potencialmente contaminantes o degra-
dantes del medio ambiente, como el estudio de impacto ambiental,
donde la Administracin valorar el otorgamiento de permisos ambien-
tales8, para cualquier actividad, obra o proyecto a realizar, sobre la base
del principio de prevencin.
4
El artculo 14 de la Constitucin de la Repblica estipula: no obstante la autoridad administrativa
podr sancionar, mediante resolucin o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a
las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco das o con multa, la cual podr per-
mutarse por servicios sociales prestados a la comunidad. Esta disposicin qued mejor articulada
con la reforma de 1999, por los abusos realizados por la Administracin cuando ejerca dicha potes-
tad, vulnerando el sistema garantista creado por la Constitucin aplicados a los procesos jurisdiccio-
nales.
5
Segn importantes corrientes doctrinarias el poder sancionador del Estado, concebido como la
capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilcito, se manifiesta en la
aplicacin de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdiccin, y en la actuacin
de la Administracin Pblica al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el
ordenamiento. Dicha funcin administrativa desarrollada en aplicacin de referido poder sancionador
estatal, como uno solo, y se conoce tcnicamente como potestad sancionadora de la Administra-
cin. Vid. al respecto sentencia definitiva de la Sala de lo Contencioso del 5 de julio de 2005, referen-
cia 110-P-2001.
6
Al respecto en general de la potestad sancionadora de la Administracin Pblica: PARADA VSQUEZ,
R., El poder sancionador de la Administracin y la crisis del sistema judicial penal, en Revista de Ad-
ministracin Pblica, nmero 67, 1972, pgs. 41 y ss.
7
En particular sobre el derecho sancionador ambiental Vid: CALVO CACHORRO, M., Sanciones medio-
ambientales, Marcial Pons, Madrid, 1999.
8
La LMA define, en el artculo 18, el Estudio de Impacto Ambiental como un conjunto de acciones y
procedimientos que aseguran que las actividades, obras o proyectos que tengan un impacto ambien-
tal negativo en el ambiente o en la calidad de vida de la poblacin, se sometan desde la fase de pre
inversin a los procedimientos que identifiquen y cuantifiquen dichos impactos y recomienden las
medidas que los prevengan, atenen, compensen o potencien, segn sea el caso, seleccionando la

6 MEJA, H. A.
En este orden de ideas LOZANO CUTANDA9, sostiene que las me-

didas sancionatorias operan cuando la lesin al medio ambiente ya
aconteci, lo cual significa que las medidas represivas juegan un papel
destacado en la prevencin, al disuadir a los potenciales infractores de
cometer un dao a cualquiera de los bienes ambientales. Esto explica el
enorme desarrollo de las leyes administrativas de proteccin ambiental
posean un ttulo o captulo dedicado a las infracciones administrativas,
sanciones administrativas ambientales y su respetiva restauracin de
los daos ocasionados
En consecuencia, en el orden jurdico administrativo salvadoreo
la Ley del Medio Ambiente (en adelante LMA), de conformidad a los
artculos 83 y siguientes, as como sus reglamentos, la Ley de reas
Naturales Protegidas (en adelante LANP) y la Ley Forestal (en adelante
LF), han otorgado al Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Natura-
les, la facultad de imponer sanciones administrativas; potestad compar-
tida con los Ministerios de Agricultura y Ganadera, cuando se trate de
sancionar conductas lesivas a la fauna silvestre, a la Ley de la Conser-
vacin de la Vida Silvestre (en adelante LCVS), as como con el Ministe-
rio de Economa en lo concerniente a imponer sanciones administrati-
vas respecto al rubro de minas e hidrocarburos.
Tambin tienen dicha potestad las Municipalidades, cuando los
particulares o funcionarios infrinjan las ordenanzas de proteccin de los
bienes ambientales que estn bajo su competencia, tales como: playas,
parques naturales, recursos forestales, manglares, ros, lagos, entre
otros.
Lo anterior refleja que en materia ambiental la potestad sancio-
nadora en El Salvador no es exclusiva de un solo rgano administrativo,
adems, que los procedimientos administrativos sancionadores son
alternativa que mejor garantice la proteccin del medio ambiente. Se manifiesta como un examen o
anlisis y evaluacin de unas actividades planeadas con miras a lograr un desarrollo que desde el pun-
to de vista del medio ambiente sea adecuado y sostenible. En nuestro ordenamiento ambiental est
considerado dentro un procedimiento administrativo, cuya finalidad, como ya dijimos es identificar,
predecir e interpretar los impactos ambientales que un proyecto o actividad producir en caso de ser
ejecutado. De manera concreta, se ejecuta a travs del estudio de impacto ambiental, lo cual consti-
tuye un proceso de anlisis, de gran importancia, del procedimiento de autorizacin, cuya compe-
tencia de emisin y regulacin la LMA, se la confiere al MARN.
9
Vid la voz: Infracciones y sanciones administrativas para la proteccin del medio ambiente, en
Diccionario de Derecho ambiental, op, cit., pgs. 752 y ss.
regulados por dichas leyes de manera especfica, conllevando a la diver-

sidad de procedimientos administrativos sancionadores de naturaleza
ambiental. No obstante, la Ley de Procedimiento para la imposicin de
Arresto y Multa Administrativo es supletoria, es decir, cuando no exista
procedimiento o institucin en la ley especial, todo con el fin que garan-
tizar el cumplimiento del debido procedimiento administrativo sancio-
nador.
3. Principios constitucionales que rigen la potestad sancionadora de

la Administracin ambiental para garantizar el debido procedimien-
to sancionador
La potestad sancionadora de la Administracin se enmarca en los

principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con
las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la
Administracin. Ello porque existen distinciones importantes entre la
actividad penal y la actividad administrativa, en razn de las diferentes
funciones que cumplen en un Estado Constitucional de Derecho; aunque
ello no inhibe a la Administracin de aplicar los principios rectores del
ius puniendi al mbito administrativo sancionador.
Puede afirmarse sin equvocos que en el ordenamiento adminis-
trativo sancionador salvadoreo son aplicables los principios que rigen
en materia penal, encauzando la actuacin sancionadora en beneficio
del cumplimiento de los fines del Estado y en garanta del cumplimiento
del debido procedimiento administrativo y dems derechos de los in-
fractores10. Aunque es de aclarar que los matices propios del Derecho
administrativo, son en nuestro caso, de Derecho administrativo ambien-
tal.
Adems, tales principios han sido incorporados a la legislacin
administrativa ambiental en buena parte, constituyendo lmites a dicha
potestad. Es de enmarcar que en el Derecho administrativo sancionador
salvadoreo es la jurisprudencia la que mayormente ha incidido en la
construccin de andamiajes tericos, tal como lo dejaremos claro en el
10
Las sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 5 de julio de 2005, referencia 110-P-
2001, y sentencia del 29 de julio de 2005, referencia 184-M-2000.

8 MEJA, H. A.
desarrollo del presente captulo. Veamos a continuacin el contenido de

cada uno ellos.
3.1. Principio de legalidad
El primero de los principios de la potestad sancionadora de la

Administracin es el de legalidad, reconocido en el artculo 15 de la
Constitucin, que dice: Nadie puede ser juzgado sino conforme a las
leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por lo
tribunales que previamente haya establecido la ley. Esta disposicin
debe ser interpretada sistemticamente con el artculo 86 in fine consti-
tucional, donde proclama que los poderes pblicos estn sujetos a la
misma Constitucin y a las leyes, y no tienen ms atribuciones de las
que les confiere la ley.
En consecuencia, no se deben establecer la aplicacin de sancio-
nes administrativas si no estn descritas en una ley y no pueden ser
aplicadas si el funcionario no tiene la competencia administrativa al
efecto11.
En este orden de ideas la Sala de lo Constitucional12 sostiene que:
el principio de legalidad asegura a los destinatarios de la ley que sus
conductas no pueden ser castigadas, sino es en virtud de una ley dictada
y promulgada con anterioridad al hecho considerado como infraccin.
Este principio no solo constituye una exigencia del derecho a la seguri-
dad jurdica, que requiere el conocimiento previo de las () infraccio-
nes, y sus respectivas sanciones administrativas, sino tambin constitu-
ye una garanta haca el ciudadano que no puede ser sometido a sancio-
11
Adems, la Sala de lo Constitucional, en sentencia de inconstitucionalidad del 17 de diciembre de
1992, referencia 3-92, sobre este principio sostuvo lo siguiente: ...los funcionarios del Gobierno son
delegados del pueblo y no tienen ms facultades que las que expresamente les da la ley. En un Estado
de Derecho, todo funcionario acta en virtud de las atribuciones y competencias que le confiere el
pueblo, depositario original de la soberana, por medio de la ley. A lo que un funcionario no est fa-
cultado expresamente no puede realizarlo, pues se lo ha reservado el mismo pueblo o se lo ha confe-
rido a otra autoridad. Al analizar el artculo 14 de la Constitucin, aparece que se ha autorizado a la
Administracin con carcter evidentemente excepcional - a imponer multa o arresto hasta por cinco
das, pero en ningn momento aparece que se le concedan a aquellas otras potestades punitivas o
sancionatoria; y es que habiendo sido establecidos en forma excepcional, tales facultades sancionato-
ria deben entenderse taxativas; y, en consecuencia, no puede hacerse una ampliacin por va legal,
pues en tal caso la misma deviene inconstitucional.
12
Sentencia de amparo del 28 de mayo de 1999, referencia 422-97.
nes que no hayan sido reconocidas previamente, esto evita la arbitrari-

edad y abuso del poder. Este principio, que es propio del Estado Cons-
titucional de Derecho, segn SNCHEZ MORN (2009, p. 676) contiene
una doble garanta, a saber:
3.1.1. La garantia material
Esta consiste, segn los referidos artculos 15 y 86 in fine de la

Constitucin, que tanto las infracciones como las respectivas sanciones
administrativas deben estar previstas adecuadamente en el ordenami-
ento jurdico administrativo que rena, como dice NIETO GARCA
(2012, p. 178), los requisitos indispensables, como: lex scripta, lex pre-
via, y lex certa, aspectos que definiremos y trataremos en detalle poste-
riormente.
3.1.2. La garantia formal
Es la segunda consecuencia del principio de legalidad, que se mo-

dula en el Derecho administrativo sancionador en relacin al Derecho
penal. En efecto, en ste ltimo rige la denominada reserva de ley abso-
luta, para efectos de establecer delitos y penas. Mientras en el segundo
se encuentra consagrada la llamada reserva de ley relativa, que bsica-
mente consiste en la colaboracin reglamentaria para la tipificacin de
las infracciones y sanciones administrativas.
Esto en virtud de las tcnicas normativas que reconoce el Derecho
administrativo a la Administracin, como ocurre con la potestad regla-
mentaria13. Sin embargo, lo anterior tiene sus lmites, pues no se trata
que la ley se remita en blanco, y sin previa determinacin de los ele-
mentos bsicos de la conducta antijurdica administrativa en la propia
ley. Peor an, que el reglamento cree nuevos tipos de infraccin no pre-
vistos en la ley. Lo anterior es lgico en virtud de la subordinacin del
reglamento a la ley.
Pese a que la jurisprudencia salvadorea ha acogido la doctrina
espaola, el ordenamiento jurdico administrativo matiza algunas cues-
tiones sobre el tema. Porque permite el criterio de que el reglamento y
13
Vid. sentencia del Tribunal Constitucional espaol, referencia 127/1990.

10 MEJA, H. A.
en su caso las ordenanzas municipales puedan introducir especificacio-

nes o graduaciones al cuadro de infracciones y sanciones establecidas
en la ley, sin constituir nuevas, solo con el fin de que el aplicador de la
ley tenga mayores elementos al momento de imponer la sancin admi-
nistrativa.
En virtud de las consideraciones expuestas, puede concluirse que
dicha exigencia se traduce en la necesidad que la potestad sancionadora
de la Administracin se encuentre amparada por una ley en sentido
formal. Lo que implica que la Administracin no puede crear por si
misma las infracciones y sanciones administrativas a travs de un
reglamento, una ordenanza. Debe existir en todo caso la suficiente
cobertura legal en el sentido antes expresado, que implique la habilita-
cin de la Administracin para imponer los tipos y sanciones en concre-
to14.
En consecuencia, el ordenamiento jurdico administrativo ambi-
ental salvadoreo se adhiere a la reserva de ley relativa, ya que se pue-
den establecerse infracciones y sanciones administrativas ambientales
en ordenanzas municipales, en virtud del mbito de autonoma que
otorga la Constitucin en los artculos 203 y 204 ordinal 6, y la compe-
tencia material que otorga el artculo 4 del Cdigo Municipal, en funcin
de las cuales las municipalidades deben proteger y preservar el medio
ambiente.
Por ejemplo, con las ordenanzas municipales pueden modularse
infracciones administrativas, pero siempre que no impliquen limitacin
o restriccin a derechos fundamentales respecto a la aplicacin de las
leyes siguientes:
a) Ley Marco para la Convivencia Ciudadana y Contravenciones
administrativas, respecto a la contaminacin por residuos, acstica y
atmosfrica;
b) la Ley del Medio Ambiente;
c) Ley de la Conservacin de la Vida Silvestre y,
d) Ley de reas Naturales Protegidas.
Entonces al hablar de la potestad sancionadora de la Administra-
cin municipal debe traerse a colacin la capacidad para imponer las
sanciones legalmente previstas a conductas tambin previamente tipifi-
cadas en la ley; sin que ello implique la posibilidad en trminos mu-
14
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del 14 de diciembre de 2004, referencia 17-2003.
cho ms amplios de crear o definir por si misma las sanciones que ha

de aplicar y las conductas que pretende castigar. De manera que, si la
administracin municipal pretende dictar una Ordenanza en materia
sancionadora, debe sujetarse a la regulacin esencial que haya prede-
terminado en todo caso el legislador, de manera que, la actuacin de la
misma se encuentre lo suficientemente amparada en el texto de la
ley15.
3.2. Principio de tipicidad
La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exi-

gencia: la primera, del principio general de libertad, sobre el que se
organiza todo el Estado de Derecho que obliga a que todas las infraccio-
nes y sanciones administrativas constituyan una excepcin a esa liber-
tad y, por tanto, delimitadas con claridad. La segunda, relativa a la exi-
gencia y cumplimiento de la seguridad jurdica que se encuentra consa-
grada en el artculo 2 de la Constitucin que prescribe el derecho a la
seguridad jurdica. La cual no estar satisfecha si no cumple la descrip-
cin de lo sancionable, adems si no permitiese un grado de certeza
suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias
de sus actos.
En consecuencia, no caben clusulas generales o indeterminadas
de infraccin, que pudieran permitir al rgano sancionador actuar con
un excesivo arbitrio u exceso de poder16. De lo anterior debemos enten-
der que el mbito del principio de tipicidad lex certa, se extiende tan-
to para la infraccin, sancin administrativa, lo cual conlleva la prohibi-
cin de la analoga. Veamos a continuacin como se manifiestan en or-
denamiento jurdico administrativo ambiental.
3.2.1. Tipicidad de las infracciones administrativa
Este principio exige que la conducta ilcita est suficientemente

descrita en la lex previa. Es lo que se llama lex certa. Sin embargo, la
precisin absoluta es difcil y quizs imposible, sobre todo en el Derecho
15
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del 14 de diciembre de 2004, referencia 17-2003.
16
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del 11 de noviembre de 2003, referencia 16-2001.

12 MEJA, H. A.
administrativo sancionador por el cumulo de actividades que la Admi-

nistracin necesita determinar cmo infracciones administrativas.
No obstante, la doctrina mayoritaria ha sido uniforme en estable-
cer que la norma administrativa debe contener al menos una descrip-
cin lo ms completa posible de los elementos esenciales, de lo contra-
rio la tipificacin sera insuficiente. Adems, la tipificacin de esa con-
ducta debe de interpretarse con sensatez y razonabilidad. Para ello,
basta recordar la conocida ancdota de la perra y el lobo, ocurrida en
un tren de Prusia en el siglo XIX, muy bien pormenorizada por NIETO
GARCA (2012, p. 270).
Es el caso que las ordenanzas de ferrocarril haban establecido la

prohibicin de transportar perros. Cuando el inspector pretendi sanci-
onar a un campesino que haba subido al tren con una perra, l se neg a
pagar la multa sosteniendo que la norma solo prohiba viajar con perros
y no perras. El caso deriv a la justicia y el juez dio la razn al campesi-
no, por no estar expresamente sancionado el ingreso de las perras. Como
consecuencia de esto se modific el reglamento y la prohibicin se ex-
tendi a perros y perras. Pero a la semana siguiente se repiti el episodio
y el campesino de nuevo se resisti a pagar la multa aduciendo que el
animal que viajaba era un lobo, lo cual no encuadraba en la tipificacin
de la norma. De nuevo el caso se lleva a la justicia y el juez nuevamente
otorga la razn al campesino.
El ejemplo anterior nos resulta grfico, porque pone en relieve

que el principal problema de este principio es el cmo debe de hacerse
la tipificacin de la norma administrativa y hasta qu punto debe preci-
sarse la conducta ilcita administrativa. En muchos casos las normas
administrativas utilizan conceptos generales y ampliamente indetermi-
nados17. Es decir, ocupan dentro a la tcnica de la construccin de la
17
En este orden de ideas resulta cuestionable el artculo 46 inciso 2 de la Ley de Competencia que
expresa una determinacin abierta para que la Administracin establezca la infraccin administrativa,
dicha disposicin dice cuando la Superintendencia estime la ocurrencia de una nueva modalidad de
prcticas prohibidas que atenten contra la competencia, distintas de las enunciadas en el Ttulo III de
las Prcticas Anticompetitivas de esta Ley, deber motivar suficientemente la respectiva resolucin y
de manera especial deber consignar en la misma, segn sea el caso, el grado de incidencia o grave-
dad de la infraccin, el dao causado, el efecto sobre terceros, la duracin de la prctica anticompeti-
tiva, las dimensiones del mercado o la reincidencia.
infraccin administrativa los denominados conceptos jurdicos inde-

terminados, que segn la doctrina no se encuentran rechazados por el
Derecho administrativo sancionador, a la cual la jurisprudencia salvado-
rea ha dado directrices para su aplicacin.
En este orden de ideas la utilizacin de los conceptos jurdicos in-
determinados es constitucionalmente aceptable, cuando no sea posible
determinar con precisin la infraccin administrativa. Para que stos
puedan ser utilizados hace falta, indefectiblemente, que al menos resul-
ten previsibles los cnones objetivos que hagan predecible la aplicacin
de un concepto de tal naturaleza18. Sin embargo, en caso contrario la
aplicacin por parte de la Administracin de los tipos administrativos
en los que contengan conceptos absolutamente indeterminables, seran
contrarios al principio de legalidad y consecuentemente al principio de
tipicidad.
En efecto, los conceptos jurdicos indeterminados slo resulta le-
gtima cuando stos sean determinables conforme a pautas objetivas, y
no en virtud de valoraciones subjetivas de la autoridad administrativa
competente. Queda claro entonces que lo prohibido es la utilizacin de
conceptos jurdicos absolutamente indeterminados19, es decir, aquellos
que no tengan aspectos objetivos dentro del contenido de la infraccin
para su aplicacin, a modo de ejemplo podemos mencionar algunos
conceptos: orden pblico, moral, buenas costumbres, urbanidad, entre
otros (PARADA VSQUEZ, 2010, p. 457).
En todo caso las infracciones administrativas que se imponga so-
bre la base de conceptos jurdicos indeterminados no podrn ser apli-
cadas con arbitrariedad, sin razonabilidad, o motivacin, que deber
estar reflejada en la resolucin administrativa. Pero, en cada descrip-
cin de la infraccin, a pesar de no tener un destinatario concreto, debe-
r incorporarse elementos especficos perfectamente constatables para
el aplicador de la ley. Entre las cuales se encuentran: la accin u omi-
18
Vid. sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 21 de octubre de 2009, referencia 281-
C-2002.
19
La Sala de lo Constitucional en sentencia de inconstitucionalidad, del 23 de marzo de 2001, referencia
8-97 declar inconstitucional las disposiciones sancionatorias donde se podran disolver una asocia-
cin y fundaciones sin fines de lucro por conductas contrarias al orden pblico, seguridad y la moral.
Por constituir conceptos jurdicos indeterminados, y efecto contrario al Derecho constitucional a la
seguridad jurdica.

14 MEJA, H. A.
sin como conducta especficamente regulada, los sujetos activo y pasi-

vo de la infraccin y el bien jurdico tutelado20.
3.2.2. Tipicidad de las sanciones administrativas
Tambin cada tipo de infraccin debe estar predeterminada por la

norma administrativa con suficiente grado de certeza. Este caso no solo
rige el principio de tipicidad sino tambin el taxatividad de las sancio-
nes (SNCHEZ MORN, 2009, p. 681).
Las leyes administrativas pueden otorgar a la Administracin un
margen discrecionalidad para graduar las sanciones conforme a la gra-
vedad de los hechos y circunstancias, situacin que es muy proclive en
materia administrativa ambiental ya que en la mayora de leyes clasifica
a las sanciones administrativas en graves, menos graves y otros casos
hasta leves. En efecto, lo que se prohbe es que las infracciones admi-
nistrativas tengan una formulacin abierta y amplia que puedan condu-
cir al funcionario a aplicar la sancin administrativa con exceso y arbi-
trariedad.
En virtud de lo anterior nos corresponde hacer hincapi que en el
artculo 89 de la LMA, el artculo 45 inciso segundo de la LANP y el art-
culo 69-A de la Ley de Minera, porque reflejan un grave problema de
ilegalidad en cuanto a la determinacin exacta de la sancin administra-
tiva, ya que ambas disposiciones se refieren a salarios mnimos men-
suales urbanos vigentes para la ciudad de San Salvador, y es ac donde
radica el dificultad de la tipicidad de la sancin administrativa, porque
se remite a los decretos ejecutivos que contiene la categorizacin de los
salarios mnimos y ninguno de ellos tiene la tipificacin que hacen las
referidas leyes, conllevando evidentemente a una ilegalidad y hasta una
inconstitucionalidad de la sancin administrativa que se imponga21.
20
As lo ha establecido la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 7 de julio de 2005,
referencia 333-C-2004.
21
Al respecto la Sala de lo Constitucional ha declarado inconstitucional el artculo 33 de la Ley Regulado-
ra de las Actividades Relativas a las Drogas, en lo relativo a la consecuencia jurdico-penal de multa,
por la inobservancia del principio constitucional de legalidad penal, en la medida que el reenvo para
su complementacin no tiene existencia alguna en el Decreto Ejecutivo n 83, de 23-VIII-2006, publi-
cado en el Diario Oficial N 156, tomo 372, de 24-VIII-2006. Respecto al salario mnimo urbanos men-
suales para la ciudad de San Salvador. (Vid. la sentencia de inconstitucionalidad del da 29 de julio de
dos mil nueve referencia 92-2007/97-2007/98-2007/99-2007/100-2007/101-2007).
Lo anterior se sustenta porque ninguno de los Decretos Ejecutivos

no se refiere a salarios mnimos urbanos, sino ms bien a rubros eco-
nmicos a los cuales se realiza la actividad laboral. El primero se seala
a las tarifas de salario mnimo para los trabajadores agropecuarios; el
segundo a las tarifas para los trabajadores de recoleccin de cosechas
de caf, algodn y caa de azcar; el tercero, de las tarifas para los tra-
bajadores de las industrias agrcolas por temporadas; y, el cuarto a las
tarifas para los trabajadores en el sector comercio, servicio, industria,
maquila textil y confeccin.
Por tanto, al no precisar cul de los rubros salariales mnimos vi-
gentes debe servir de parmetro para la multa, las disposiciones de las
leyes ambientales referidas dejan un amplio margen discrecionalidad
que tomara incierta la determinacin de la sancin administrativa. Si
no se hace las reformas pertinentes puede llevar a que los infractores
tengan una puerta legal para evadir la sancin administrativa por ser
ilegal e inconstitucional.
A lo anterior agregamos que Sala de lo Constitucional22 ha deter-
minado un precedente similar al planteado. Se trata del anlisis de los
artculos 48 literal g) y 49 literal o), de la Ley de los Servicios Privados
de Seguridad que bsicamente sigue la denominacin de salarios m-
nimos urbanos vigentes. Al referirse que aquellas disposiciones que
graden multas o sanciones econmicas con base en un parmetro abs-
tracto como el salario mnimo, debe sealarse expresamente la especie
de salario segn el sector productivo o la clasificacin tal como los
emite el rgano Ejecutivo al que se acudir para no generar vulnera-
ciones de la seguridad jurdica y del principio de legalidad23.
22
Vid. sentencia de amparo del 19 de abril de 2013, referencia 109-2011.
23
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del 9 de octubre 2007, referencia 27-2006, y sentencia de
amparo del 19 de abril de 2013, referencia 109-2011. Adems ambos precedentes se han referido que
una de las exigencias del principio de legalidad en el mbito de creacin y aplicacin del Derecho Pe-
nal es que la ley sea cierta lex certa, en otras palabras, que la redaccin normativa de la conducta
penalmente prohibida y de su pena sea clara, precisa e inequvoca; lo cual posibilita una correcta apli-
cacin del Derecho por parte del juez penal, quien no puede castigar hechos distintos o imponer pe-
nas diferentes a las que ha establecido la voluntad general expresada por el legislador.

16 MEJA, H. A.
3.2.3. Prohibicin de la analoga
Al igual que en el Derecho penal, el Derecho administrativo sanci-

onador prohbe la aplicacin analgica in peius de las normas que
contienen sanciones administrativas. No podr aplicarse la norma ad-
ministrativa, por tanto la norma de contenido ambiental, en supuestos
parecidos o similares a los preceptos expresamente determinados.
En consecuencia, solo podrn aplicarse a las conductas que re-
nan todos los elementos descritos en la infraccin administrativa. De
igual forma, si la ley administrativa describe cual es la conducta antiju-
rdica, el reglamento no podr ampliar la infraccin tipificada a otros
comportamientos parecidos o similares (BLANQUER, 2010, p. 631).
Aunque, como ya lo afirmamos, rige en el derecho sancionador la reser-
va de ley relativa, por lo que hay que considerar la aplicacin respecto a
las consideraciones de los conceptos jurdicos indeterminados, bajo las
circunstancias ya referidas.
3.3. Principio de irretroactividad
El principio de de irretroactividad aparece consagrado en el art-

culo 21 de la Constitucin que prescribe que: las leyes no pueden tener
efecto retroactivo, salvo en materias de orden pblico, y en materia
penal cuando fuere favorable al delincuente, este principio tiene ntima
relacin con el artculo 15 constitucional. La jurisprudencia constitucio-
nal24 concibe ambos principios vinculados a la seguridad jurdica, dere-
cho constitucional exigible no solo en los procesos judiciales, sino tam-
bin en los procedimientos administrativos sancionadores (lex previa).
Este principio puede comprenderse fcilmente si partimos de un
anlisis a contrario sensu, es decir, desde de la retroactividad de la ley.
sta significa una extensin de la vigencia de la ley hacia el pasado, im-
plica subsumir ciertas situaciones fcticas y jurdicas que estaban regu-
ladas por normas vigentes al tiempo de su existencia. Por tanto, la re-
troactividad es una traslacin de la vigencia de una norma jurdica crea-
da en un determinado momento histrico y que slo puede ser utilizada
en los supuestos que la Constitucin autoriza y cuando ciertas necesi-
dades sociales lo justifican. En el caso de la Constitucin, lo ser cuando
24
Vid. sentencia de amparo del 26 de julio de 2002, referencia 342-2000.
sea favorable al delincuente, sancionados, o en casos de orden pblico,

siendo la Corte Suprema de Justicia, segn lo prescribe el artculo 21 de
la Constitucin, quien declara tal situacin.
Por ello slo podrn ser de aplicacin las leyes administrativas
sancionadoras vigentes en el momento de cometerse la infraccin. Es
decir la prohibicin de retroactividad de las normas que aplica para
cualquier materia del ordenamiento jurdico tambin extiende sus
exigencias hacia el Derecho administrativo sancionador.
En virtud de dicho principio no es posible trasladar las consecu-
encias jurdicas sancionatorias a una infraccin que no est prevista al
momento de cometerse el hecho. Quizs el problema radique hasta qu
punto deber aplicarse la retroactividad de una norma administrativa
favorable al infractor. Lo anterior tiene sus lmites, por ejemplo, si se
trata de una sancin de multa pagada por el infractor, la Administracin
no podr devolvrsela, esto funcin del propio derecho a la seguridad
jurdica.
Por otra parte, pese a que una norma administrativa pueda o no
favorecer a una persona que haya vulnerado una norma ambiental, no
podr exonerarse de la responsabilidad del resarcimiento de los daos y
perjuicios ambientales, por los intereses de incidencia colectiva en jue-
go.
3.4. Principio de culpabilidad
En lo que atae a la responsabilidad o culpabilidad en materia de

sanciones administrativas el marco constitucional salvadoreo recoge
principios y limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, desta-
cndose el artculo 12 constitucional, segn el cual: toda persona a
quien se impute un delito se presumir inocente mientras no se pruebe
su culpabilidad conforme a la ley y mediante juicio pblico. Tal princi-
pio garantiza la presuncin de inocencia y excluye la posibilidad de im-
poner penas o sanciones con base en criterios de responsabilidad obje-
tiva, es decir, prescindiendo de la existencia de dolo y culpa, (nulla poe-
na sine culpa), y si la infraccin es imputable al sujeto.
En este sentido es categrico manifestar que, conforme al princi-
pio de culpabilidad en materia administrativa y, por tanto, en el mbito
ambiental, slo ser sancionable si la accin ha sido realizada a ttulo de

18 MEJA, H. A.
dolo o culpa y, adems, se pruebe el nexo de culpabilidad (un ligamen

del autor del hecho y el resultado) como requisito sine quo non para la
configuracin de la conducta sancionable25.
En consecuencia, no podr sancionarse una trasgresin de un
precepto administrativo conforme a los criterios de la responsabilidad
objetiva, sino solo cuando existan los factores de responsabilidad subje-
tiva, a saber:
a) el dolo, que es la conciencia y la voluntad intencional de infrin-
gir una norma tipificada como infraccin administrativa sancionable y
de producir el resultado antijurdico que deriva de su conducta; y,
b) la culpa por imprudencia o negligencia26 en las que no hay in-
tencionalidad en producir el resultado antijurdico que se deriva de su
conducta infractora.
Ahora bien, en otras circunstancias las responsabilidad subjetiva
del infractor, segn BLANQUER (2010, p. 636), se puede desplazar
cuando: a) hay una eximente o causa justificativa, como el estado de
necesidad o una causa de fuerza mayor; y, b) no hay conciencia de la
ilicitud de su comportamiento por existir error sobre la prohibicin
comprobable pues el infractor consider que su conducta era con-
forme a Derecho, o por la oscuridad de la norma no logr dilucidar su
ilicitud27.
No obstante, a diferencia del Derecho Penal, no hay inconvenien-
tes en admitir la responsabilidad solidaria en el mbito administrativo
ambiental, porque es factible que la Administracin exija el cobro del
importe de la multa a cualquiera de los responsables. Hecho que queda
25
26
Vid. Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 27 de febrero de 1998, referencia 8
CH-92; sentencia del 24 de febrero de 1998, referencia 29-G-91 y sentencia del 24 de febrero de
1998. Referencia 36-G-95.
27
NIETO GARCA (2012, p. 320) seala que la culpabilidad es exigible en las infracciones administrati-
vas, pero no en los mismos trminos que en el Derecho penal y a los juristas corresponde determinar
cules son sus peculiaridades, por lo que propone que la solucin a dicha cuestin debe buscarse en
dos ideas fundamentales: la diligencia exigible y la buena fe. Respecto de la primera, la responsabili-
dad el sujeto le ser exigida no por los conocimientos reales que tenga, sino por los conocimientos
exigibles a la diligencia debida, la cual puede variar de acuerdo al entorno en que se desarrolla la per-
sona. Como complemento de esto, se encuentra la buena fe, que es de gran relevancia para el Dere-
cho administrativo sancionador; est referida a las relaciones entre el autor y la Administracin. Co-
mo excluyente de culpabilidad deber comprobarse la buena fe con que ha actuado el infractor al
momento de cometer la falta.
evidenciado en el caso que exista copropiedad en la titularidad de la

empresa causante de la infraccin o que se trate de un asocio privado,
donde debern de responder solidariamente y la misma Administracin
podr responsabilizar a cualquiera de ellas, siempre que sea en el marco
de los criterios de la responsabilidad subjetiva anteriormente expues-
tos.
Por otra parte, tal como lo sostiene DURN MARTNEZ (2013, p.
498), sobre la base de la teora del rgano cualquier conducta constitu-
tiva de infraccin puede ser extensible a una persona jurdica. Como se
sabe, las personas jurdicas son creadas en base a una ficcin del orde-
namiento jurdico, histricamente se conceba que no eras responsables
por los delitos que cometieran, de ah devena la expresin: societas
delinquere non potest.
Pero como la culpabilidad consiste en un reproche que se les apli-
ca a las personas naturales que son titulares de los rganos de entidad,
entindase directores, presidentes o consejeros, funcionarios cuando se
trata de rganos, juntas de sociedades mercantiles o entes administrati-
vos, ello las hace responsable en el mbito del Derecho administrativo
sancionador28, y como mayor relevancia en el ambiental.
En este sentido la doctrina mayoritaria espaola ha hecho res-
ponsable a las personas jurdicas respecto a la culpa in vigilando, por la
negligencia de la persona jurdica al supervisar la gestin realizada por
sus personeros o representantes, o por culpa in eligendo, al haber selec-
cionado a su personal de forma desacertada, imprudente y negligente
en cuanto a la negligencia o inobservncia (DURN MARTNES, 2013, p.
497).
Sin embargo, LOZANO CUTANDA29, plantea algunos problemas en
el mbito ambiental, en cuanto a la responsabilidad administrativa de
las personas jurdicas, a saber:
a) La primera es que puede resultar poco eficiente la sancin de
multa, cuando el importe resulte ser muy poco, o bien siendo proporci-
28
Resulta ilustrativo al caso de la responsabilidad administrativa de las personas jurdicas el artculo 233
del Cdigo Tributario, que prescribe: las personas jurdicas son responsables de las infracciones por
el incumplimiento de las obligaciones tributarias a su cargo, sin necesidad de establecer la responsa-
bilidad de las personas naturales que acten por ellas.
29
Vid la voz: Infracciones y sanciones administrativas para la proteccin del medio ambiente, en
Diccionario de Derecho ambiental, op. cit., pg. 739.

20 MEJA, H. A.
onal la sociedad mercantil infractora amortice el pago de la multa en los

costos de produccin trasladndoselos a los consumidores. Esto no pro-
duce el efecto previsto del principio quien contaminada paga. Por tanto,
se debe prohibir esa traslacin y quedar clara en los ordenamientos
jurdicos ambientales.
b) La segunda, cuando las infracciones sean cometidas por perso-
nas jurdicas de Derecho pblico que realicen actividades industriales y
resulte que el pago de la sancin salga del erario pblico. Esto resultara
inviable en el ordenamiento jurdico salvadoreo, porque segn el art-
culo 245 de la Constitucin la responsabilidad resulta ser directa para el
funcionario y slo de manera subsidiaria para el Estado.
Como corolario, cuando se trata de una relacin jurdica exclusi-
vamente entre el administrado y la autoridad administrativa, para im-
poner sanciones es necesario establecer la culpabilidad antes de deter-
minar responsabilidad. Sin embargo, constituye un mbito diferente
cuando de la accin u omisin resulte un perjuicio a terceras personas,
pues en este caso priva la tutela de los intereses colectivos, tal como
sucede en los daos ambientales.
En efecto, en todo ordenamiento sancionador rige el criterio de
que la responsabilidad administrativa solo puede ser exigida si en el
comportamiento del agente se aprecia la existencia de dolo o culpa. Sin
embargo, no hay que confundir el enfoque en materia responsabilidad
civil por daos al medio ambiente que es diferente, porque la tendencia
legislativa y jurisprudencial, tanto a nivel del Derecho Internacional y en
el Derecho comparado, como ya lo hemos referido en los captulos ante-
riores, es objetivar la responsabilidad por daos al medio ambiente30.
No obstante, la principal flexibilizacin de este principio en mate-
ria ambiental consiste en una relativizacin del componente subjetivo al
momento de producir la infraccin, resultando imputables al titular
30
La responsabilidad objetiva se presenta como una orientacin especialmente adaptada a las caracte-
rsticas especificas de la reparacin del dao ambiental, fundamentalmente por tener el carcter de
incidencia colectiva. La ventaja de este sistema son: un rgimen de responsabilidad objetiva puede
incitar a las empresas una mejor gestin de riesgos y proporcionar certidumbre jurdica a las empre-
sas. En consecuencia puede poner en prctica, un aspecto fundamental de la responsabilidad ambien-
tal como el principio quien contamina paga, con respecto a algn tipo de actividades econmicas
que tengan un nivel de peligrosidad o generen un cierto nivel de riesgo. Vid. por todos: HUTCHIN-
SON, T., op. cit., pg. 60.
responsable de la obra o proyecto, por falta de adopcin de medidas

precautorias, para evitar la consumacin de los daos ambientales.
3.5. Principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad exige que en las intervenciones

del Estado en la esfera privada, en cuanto a imponer sanciones adminis-
trativas, se mantengan una proporcin adecuada a los fines persegui-
dos. La proporcionalidad de una regulacin o acto, ha de establecerse,
pues, con referencia al objeto de proteccin y ordenacin intentado en
cada supuesto, con referencia al derecho fundamental que resulte o
pudiere resultar lesionado.
Es de aclarar sobre tal principio, como lo advierte la doctrina pe-
nal que: su delimitacin no es fcil, en tanto que debe distinguirse pre-
viamente entre conceptos jurdicos indeterminados y discrecionalidad.
Por una parte, la proporcionalidad es un concepto jurdico indetermi-
nado que no atribuye discrecionalidad al rgano que debe observarla,
sino que obliga a encontrar una nica solucin justa, aunque al mismo
tiempo, en la concrecin del concepto segn las circunstancias particu-
lares del caso, haya de otorgarse a los rganos un cierto margen de
apreciacin31.
Por otro lado, el ejercicio de potestades discrecionales no conduce
a una absoluta libertad de actuacin, pues en el Estado de Derecho ha
cobrando fuerza la idea que la discrecionalidad posee ciertos elementos
reglados que restringen la libertad del rgano actuante, entre los que se
encuentra la proporcionalidad del medio para la consecucin del fin32.
31
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del once de noviembre de 2003, referencia 16-2001.
32
La Sala de lo Constitucional en sentencia inconstitucionalidad del 14 febrero de 1997, referencia 15-
96, ha sealado dentro los elementos del principio de proporcionalidad que se deben de considerar al
momento de aplicar la sancin administrativa, siendo las siguientes: a) la idoneidad de los medios
empleados, en el sentido que la duracin e intensidad de los mismos deben ser los exigidos por la
finalidad que se pretende alcanzar; b) la necesidad de tales medios. En el sentido que se debe elegir la
medida menos lesiva para los derechos fundamentales, es decir, la que permita alcanzar la finalidad
perseguida con el menor sacrificio de los derechos e intereses del afectado y la ponderacin de inte-
reses, a fin de determinar la existencia de una relacin razonable o proporcionada de la medida con la
importancia del bien jurdico que se persigue proteger. Adems, se indica que el principio en comen-
to no se reduce al mbito de aplicacin de la ley lo cual corresponde al rgano Judicial, sino que

22 MEJA, H. A.
En consecuencia, el principio responde a la idea de prohibir a la

Administracin un exceso o arbitrariedad al momento de imponer las
sanciones administrativa ambientales, en este sentido la LMA (artculo
90), la LANP (artculo 46), la LCVS (artculo 28) y la LF (artculo 35),
establecen criterios reglados ante los cuales debern de graduarse tales
sanciones, tomando en consideracin circunstancias tales como: la gra-
vedad del daos causado al medio ambiente, a la salud o calidad de vida
de las persona; las acciones que tom el infractor para reparar el dao;
el beneficio obtenido; la capacidad econmica del infractor, el nivel de
intencionalidad, el beneficio obtenido, los perjuicios ocasionados.
Pero la adopcin de cualquiera de los criterios anteriormente
descritos deber quedar demostrada al final del expediente administra-
tivo, los cuales se manifestarn en la motivacin de la resolucin final
del procedimiento sancionador ambiental, con los cuales se justificara
la sancin administrativa impuesta.
3.6. La prescripcin
El orden administrativo sancionador tiene aplicacin el instituto

de la prescripcin de las infracciones administrativas para excluir la
posibilidad de una indefinida persecutoria de las infracciones por parte
de la Administracin. As, el Estado ante poderosas razones jurdicas y
de utilidad social basadas en los efectos que produce el paso del tiempo
que van desde la disminucin del inters represivo hasta el desapare-
cimiento de la adecuacin entre el hecho y la sancin como consecuen-
cia de las modificaciones acaecidas por el transcurso del tiempo re-
nuncia a ejercitar el ius puniendi, lo que tiene como consecuencia la
extincin de la responsabilidad administrativa.
En este orden de ideas, la necesidad de la prescripcin como cau-
sal de extensin de las infracciones administrativas obedece a la seguri-
dad jurdica, configurado constitucionalmente en el referido artculo 2
constitucional, con lo cual queda en evidencia que el reproche adminis-
trativo sancionador no puede exigirse siempre33.
parte desde la formulacin de la norma, funcin que en virtud del principio de legalidad- le corres-
ponde al rgano Legislativo o cualquier ente la competencia normativa.
33
La prescripcin administrativa, segn DANS ORDOEZ (2013, p.

695), tiene un fundamento dual; por un lado desde la perspectiva del
administrado, garantiza al ciudadano conocer con certidumbre hasta
cundo se perseguir la conducta ilcita cometida.
Por otra parte, desde la Administracin constituye una exigencia
del principio de eficacia administrativa que requiere que los intereses
generales cuya tutela tiene a su cargo se satisfagan mediante una rpida
reaccin represora de la conducta infractora de la normativa adminis-
trativa. Esta razn es mayormente justificable en materia ambiental, por
los intereses colectivos en juego.
Pero lamentablemente en el orden jurdico administrativo ambi-
ental salvadoreo, como en el general, no se establecen un rgimen de
prescripcin de las infracciones, salvo algunas leyes administrativa
sectoriales, por lo cual todava se mantienen resabios propios de re-
gmenes antidemocrticos, conllevando a una clara violacin al princi-
pio y derecho a la seguridad jurdica. Por tanto, este problema debe
resolverse prontamente en la futura ley de procedimientos administra-
tivos que hasta la fecha no tiene el Derecho administrativo salvadoreo.
No obstante, corresponde a la Administracin ambiental analizar
la aplicacin de una interpretacin supletoria a fin de utilizar el rgimen
de las prescripciones que estipula la Ley de procedimiento administra-
tivo para la imposicin de multas y arrestos administrativos ; lo anterior
por ser dicha ley de carcter administrativo sancionador. Es de esperar
que un futuro sea la jurisprudencia o el precedente como fuente de de-
recho, la que haga una valoracin jurdica sobre las directrices que de-
ber de aplicarse este principio en el Derecho administrativo sanciona-
dor, extensivo al mbito ambiental34.
34 Despus de quedar derrumbado el mito que los jueces no crean derecho, se tiene que aceptar que
los precedentes obligatorios son una fuente importantsima para el desarrollo del derecho en una
sociedad. Sobre los fundamentos, tcnicas y operatividad de los precedentes Vid. MARINONI L. G.,
Precedentes Obrigatrios, 2 ed., Revista dos Tribunais, So Paulo, 2011. Traducido parcialmente
como Bases para un sistema de precedentes judiciales, Cuscatleca, San Salvador, 2013.

24 MEJA, H. A.
4. Principio de non bis in dem y su incidencia en la articulacin

entre la represin administrativa y penal de los ilcitos ambientales
Este principio establece que no pueden imponerse dos o ms san-

ciones por un mismo hecho, siempre que se aprecie identidad de sujeto,
hecho y fundamento teora de las tres identidades. Dicho principio
es coincidente al texto del artculo 11 inciso 1 parte final de la Consti-
tucin, el cual seala que ninguna persona (...) puede ser enjuiciada
dos veces por la misma causa, disposicin que busca evitar duplicidad
de decisiones sobre el fondo de una controversia.
La Sala de lo Constitucional ha sealado al respecto que: lo que
este principio pretende cuando en trminos generales se traduce en un
derecho a no ser juzgado dos veces por una misma causa (...), es esta-
blecer la prohibicin de pronunciar ms de una decisin definitiva res-
pecto de una pretensin35; decisin que, por lgica, ataca su contenido
esencial afectando, tambin en forma definitiva la esfera jurdica del
procesado.
En efecto, el principio non bis in dem, en esencia, est referido
a aquel derecho que tiene toda persona a no ser objeto de dos decisio-
nes que afecten de modo definitivo su esfera jurdica por una misma
causa, entendiendo por misma causa aunque no tengamos una de-
finicin natural una misma pretensin: eadem personas (identidad de
sujetos), eadem res (identidad de objeto o bien de la vida), y eadem
causa petendi (identidad de causa: sustrato fctico y fundamento jurdi-
co). Es decir que est encaminado a proteger que una pretensin no sea
objeto de doble decisin jurisdiccional definitiva, en armona con la
figura de la cosa juzgada y la litispendencia (...)36.
Como sostiene SENDIN GARCA (2009, p. 156), interpretando las
lneas jurisprudenciales del Tribunal Constitucional espaol, referencia
2/1981, el non bis in dem, implica, que para que exista tal doble en-
juiciamiento es preciso que un mismo hecho sea constitutivo de dos o
ms infracciones, y por tanto, susceptible de dos sanciones distintas a la
35
La teora de la sujecin especial estatuye que es posible sancionar, en virtud del poder disciplinario de
la Administracin por el mismo sujeto-hecho, pero con diferente fundamento, por ejemplo puede
sancionarse penalmente a un polica por daos a bienes de la institucin y disciplinariamente por
infraccin grave a la Ley Orgnica de la Polica. Vid. GARCA DE ENTERRA, E. y RAMN FERNNDEZ,
T., Curso de Derecho administrativo II, 5 edicin, Civitas, Madrid, 1998, pg. 179 y ss.
36
Vid. sentencia de amparo del cuatro de mayo de 1999, ref. 231-98.
misma persona, pero adems, las dos sanciones deben tener el mismo
fundamento, es decir, encauzadas a la proteccin del mismo o al me-
nos semejante bien jurdico37.
La aplicacin de este principio reviste especial importancia en el
mbito de la represin de los ilcitos ambientales, debido a que en la
tipificacin de los delitos ambientales se recurren con mucha frecuencia
a la tcnica de la remisin de la legislacin administrativa para la des-
cripcin de la conducta sancionable penalmente, es decir, a la tcnica de
las leyes penales en blanco.
Lo anterior ocasiona una inevitable vinculacin entre los ilcitos
ambientales administrativos y penales. A manera de ejemplo, el Cdigo
Penal tipifica como delitos la contaminacin ambiental simple y agrava-
da (artculos 256 y 257), depredacin de bosques y depredacin de
fauna y de fauna protegida (artculos 259, 260 y 261), cuya descripcin
especifica del tipo se encuentra en la normativa administrativa ambien-
tal.
Adems, esta configuracin jurdica otorga amplia facultades a la
Administracin ambiental, pues ella perseguira la infraccin de manera
oficiosa salvo que la Fiscala General de la Repblica iniciara la inves-
tigacin o que se iniciara en virtud de una denuncia ciudadana. Esto
en muchas ocasiones podra conllevar a doble juzgamiento, por el mis-
mo hecho, sujeto; y, fundamento, quebrantndose la garanta constitu-
cional aludida en el artculo 11 in fine.
37
Este principio es ampliamente recogido por la legislacin procesal penal como uno de los "Principios
Bsicos y Garantas Constitucionales", denominndolo en el artculo 7 del Cdigo Procesal Penal como
el Principio de nica Persecucin: "Nadie ser perseguido penalmente ms de una vez por el mismo
hecho". As mismo, dicho principio tambin encuentra asidero en el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos, ratificado por El Salvador por el Decreto de la Junta Revolucionaria de Gobierno del
23 de noviembre de 1979, publicado en el D.O. 208, tomo 265 del 23 de noviembre de 1979. El mismo
est contenido en el artculo 14, nmero 7: "Nadie podr ser juzgado ni sancionado por un delito por
el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la ley y el procedi-
miento penal de cada pas". Adems, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de
San Jos, OEA, 1969), ratificada con interpretacin por El Salvador por DL nmero cinco, del 15 de
junio de 1998, publicado en el DO nmero ciento trece, tomo 259, del 19 de junio del mismo ao,
reconoce una expresin del mismo principio en su artculo 8 Garantas Judiciales: "El inculpado absu-
elto por una sentencia firme no podr ser sometido a un nuevo juicio por los mismos hechos. As lo ha
descrito ampliamente la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, del 22 de agosto de
2003, referencia 77-H-2001.

26 MEJA, H. A.
Sin embargo, el legislador salvadoreo, con el fin de evitar el do-

ble juzgamiento, promulg en el ao 1999 la reforma del artculo 263-A
del Cdigo Penal38, estableciendo como condiciones objetivas de proce-
sabilidad penal, que la Fiscala General de la Repblica podra ejercer la
accin penal solo cuando la autoridad administrativa haya concluido los
procedimientos administrativos correspondientes de conformidad a la
Ley del Medio Ambiente. Sin embargo, tal reforma ha quedado derogada
desde julio del 2005 al considerarse que daba paso a la impunidad39.
Actualmente el orden jurdico secundario no es uniforme en
cuanto al proceder para evitar dicha circunstancia, para el caso, el art-
culo 89 de la Ley del Medio Ambiente, al igual que la LCVD, disponen
que la responsabilidad administrativa no exonera al infractor de la res-
ponsabilidad penal, aqu no cabe duda que el legislador adopt una pos-
tura contraria al principio non bis in dem, por la permisin del doble
juzgamiento en sede judicial y sede administrativa.
La LF, en el artculo 44, establece que si la infraccin forestal diere
origen a un hecho tipificado como delito, la autoridad forestal lo har
del conocimiento al Ministerio Pblico, una vez se haya concluido el
38
En cuanto a esta reforma, la Sala de lo Constitucional pronunci sentencia de inconstitucionalidad,
promovida por dos ciudadanos en procesos acumulados referencia 19/99 y 20/99, de fecha de 3 de
diciembre de 2002, los demandantes argumentaron que el Cdigo Penal vulneraba el artculo 193
inciso 4, que se refiere a la facultad de promover la accin penal de oficio o a peticin de parte de la
Fiscala General de la Repblica, sobre estas pretensin la Sala de lo Constitucional sostuvo que la
accin penal se ejerce por medio del requerimiento fiscal y como tal para su porcin debe cumplir con
ciertos requisitos formales y esenciales que se estipulan en las leyes, de tal suerte que el establecimi-
ento de una condicin objetiva para su procedencia en determinados clases de delitos, no implica un
lmite contrario a esta disposicin constitucional en el ejercicio de la accin penal y la segunda pre-
tensin fue sobre el artculo 3 de la Constitucin, que afirma el Derecho de igualdad, en cuanto este
punto la Sala de lo Constitucional manifest que el referido artculo 263-A del Cdigo Penal, no esta-
blece ningn trato privilegiado a los procesados por delitos que daan el bien jurdico al medio ambi-
ente de la sentencia, ya que la decisin legislativa de esta clase de delitos puede perseguirse penal-
mente hasta haberse concluido los procedimientos administrativos, lo cual ni implica un privilegio
materia ni procesal para los eventuales imputados, por lo que no existe vulneracin alguna del artcu-
lo 263-A, en relacin a los preceptos constitucionales, antes citados y declar de un modo general y
obligatorio, que no existe la inconstitucionalidad alegada.
39
La LMA en los artculos 105 y 106, estipula la responsabilidad penal como consecuencia de infringir las
disposiciones establecidas en la presente ley incurriere en delito, ser sancionado de conformidad a
lo establecido en el Cdigo Penal. Asimismo el ejercicio de la accin penal ambiental es pblica y su
ejercicio corresponde a la Fiscala General de la Repblica, sin perjuicio de que las personas naturales
o jurdicas puedan ejercitar su derecho de accin personal de acuerdo a lo previsto en la presente Ley
y el Cdigo Procesal Penal.
procedimiento administrativo sancionador forestal. Del mismo modo

que la LMA, puede existir la violacin del non bis in dem; pero ac la
Fiscala General de la Repblica puede abstenerse de abrir un proceso
por existir una sancin administrativa ambiental, salvo que la imputaci-
n sea bajo otro fundamento.
Finalmente, la LANP en el artculo 48, establece que si la Adminis-
tracin ambiental determina que el hecho constituya delito, se absten-
dr de seguir conociendo, debiendo remitir los autos a la Fiscala Gene-
ral de la Repblica para que inicie la accin penal correspondiente. Esta
postura se decanta por la regla de la preferencia de jurisdiccin penal
sobre la administrativa40, aunque resulta protectora a la interdiccin del
non bis in dem. Sin embargo, puede ser delicado porque queda a la
libre apreciacin a la Administracin si procede a sancionar o suspen-
der la tramitacin del expediente.
Lo manifestado tiene cabida porque en muchas ocasiones en El
Salvador son las propias autoridades administrativas o funcionarios las
implicadas en la produccin del dao ambiental, al haber autorizado
ilegalmente o haber permitido la actividad ilcita. Por tanto, los funcio-
narios pblicos deben adoptar mecanismos que no vayan en contra de
ste principio constitucional, pues ellos estn obligados cumplir y hacer
la normativa constitucional. Tal deber, como es sabido, deviene, de la
protesta de ley al momento de la toma de posesin de su cargo pblico,
tal como lo manda el artculo 235; y asumen las consecuencias segn el
artculo 245 ambos, de la Constitucin.
En ese sentido la Sala de lo Constitucional41 ha dado algunas di-
rectrices42 para dar certeza al modo de proceder en el ordenamiento
jurdico administrativo ambiental y evitar la aplicacin de las sanciones
administrativas y penales de forma simultnea, a saber:
40
Vid. como referente en la doctrina espaola ambiental CASTALLN DEL VALLE, M., op. cit., 182.
41
Vid. sentencia de inconstitucionalidad del 29 de abril de 2013, referencia 18-2008.
42
La Sala de lo Constitucional ha adoptado la doctrina espaola de la relacin de la sujecin especial,
por ejemplo una persona que haya cometido un delito puede tener s misma una significacin directa
en el mbito interno de una asociacin o entidad. Ejemplos: responsabilidad de un mdico, abogados
y notarios, funcionarios pblicos. (Sentencia Tribunal Constitucional espaol 2/1981, 77/1983). De
igual forma le da prioridad procesal a la persecucin penal sobre la administrativa. Vid. SANTAMARA
PASTOR, J. A., Principios de derecho administrativo, Volumen II, segunda edicin, Editorial Centro de
Estudios Ramn Areces, S.A, Madrid, 2000, pgs. 367 y ss.

28 MEJA, H. A.
a) La duplicidad de sanciones administrativas y penales en las re-

laciones especiales de sujecin como acontece en el mbito discipli-
nario, por ser distintos bienes e intereses jurdicos los que se preten-
de proteger.
Por ejemplo, el caso que un estudiante de la Universidad de El
Salvador dae el patrimonio ambiental del alma mater, talando un
rbol en los recintos universitarios, que se encuentre en la lista de fauna
protegida. Dicho estudiante puede ser procesado por el delito de depre-
dacin por fauna protegida y tambin tramitarse un procedimiento
administrativo disciplinario por la infraccin administrativa cometida.
En este caso debemos entender que la sancin penal est llamada
a salvaguardar los intereses pblicos puestos en peligro por la conducta
desarrollada por el agente delictivo; mientras que la sancin disciplina-
ria tiene como fundamento la infraccin de los deberes ticos y de
aquellos cnones conductuales que intentan preservar el buen funcio-
namiento de la Administracin en relacin con el servicio pblico que se
presta.
b) La prevalencia que la jurisdiccin penal tiene sobre la Adminis-
tracin debe ser respetada en los casos de colisin entre ambas instan-
cias, de acuerdo con el instituto de la cosa juzgada, as como de los prin-
cipios de seguridad jurdica posibles apreciaciones y decisiones con-
tradictorias y proporcionalidad en la respuesta sancionatoria rigor
excesivo del castigo estatal.
Por tanto, cuando se dicte una sentencia absolutoria o un sobre-
seimiento definitivo que adquieran la calidad de cosa juzgada en razn
de la inexistencia comprobada del hecho, tales pronunciamientos inhi-
ben a la Administracin de iniciar o proseguir cualquier expediente
administrativo sancionador de orden ambiental, salvo que este ltimo
tenga como razn hechos distintos a los enjuiciados en la jurisdiccin
penal. Por lo cual resulta evidente que no pueden existir pronunciami-
entos contradictorios, cuya esencia sean situaciones que para una ins-
tancia no existen y para la otra s.
c) En el caso que aparezcan situaciones que presumiblemente pu-
edan considerarse delitos, la Administracin debe poner en conocimien-
to de la Fiscala General de la Repblica, sin que pueda actuar hasta que
no exista un pronunciamiento definitivo por parte del ente fiscal; as,
por ejemplo, cuando resulte sobreseimiento o sentencia definitiva. Esto
en virtud que se pretende la suspensin del procedimiento administra-

tivo sancionador ambiental, a fin de salvaguardar el efecto de cosa
juzgada material que opera en materia penal.
d) Cuando el proceso penal finalice y exista concurrencia de los
hechos que pretenda sancionar, y la Administracin pretende iniciar un
procedimiento administrativo sancionador, deber respetar la valora-
cin de los hechos que hayan efectuado las jueces penales correspondi-
entes, sobre la base del principio de prevalencia de la prueba.
5. Tipos de sanciones administrativas y medidas accesorias aplica-

bles al mbito ambiental
5.1. Consideraciones previas
El Derecho administrativo sancionador ambiental juega un papel

disuasivo en el mbito de la prevencin ambiental. Si bien son aplicables
los principios del Derecho Penal estos deben interpretarse y aplicarse
en funcin de los principios rectores del Derecho ambiental: los princi-
pios quien contamina paga y el de prevencin.
En consecuencia, cuando la Administracin ambiental sancione
llevar imbbita la correspondiente reparacin de los daos ocasiona-
dos a los bienes ambientales. En efecto, la responsabilidad administrati-
va ambiental se constituye hoy en da en una responsabilidad de Dere-
cho pblico, donde la Administracin dentro del procedimiento sancio-
nador puede tomar las medidas preventivas posibles, a fin de evitar la
consumacin de tales daos ambientales.
5.2. Las sanciones administrativas ambientales y las medidas pre-

ventivas
Para definir la sancin administrativa, existen dos vertientes doc-

trinales, a saber: la primera que la caracteriza como un mal infligido
por la Administracin hacia el administrado como consecuencia de una
conducta ilegal (Vid por todos: GARCA DE ENTERRA; FERNNDEZ,
1998, p. 163), mientras la segunda, que a nuestro juicio es la ms ade-
cuada, que la define como un acto de gravamen que disminuye la esfe-
ra jurdica de una persona, sea consistiendo en una restriccin o sus-

30 MEJA, H. A.
pensin de determinados derechos o bienes jurdicos, sea imponiendo

un deber econmico al responsable de la infraccin (SUAY RINCN,
1999, p. 81).
En este sentido, tanto la jurisprudencia de la Sala de lo Constituci-
onal como la de la Sala de lo Contencioso Administrativo44, son uni-
43
formes en definir la sancin administrativa como: un acto de grava-

men, a travs del cual se afecta negativamente la esfera jurdica de los
particulares, ya sea mediante la privacin de un derecho o de una de-
terminada actividad, o mediante la imposicin de un deber antes inexis-
tente.
Para que la Administracin imponga una sancin administrativa
el hecho debe constituir una infraccin donde restrinja o lmite algn
derecho o impongan una suma pecuniaria prevista en el ordenamiento
jurdico administrativo.
En consecuencia, la sancin administrativa correspondiente debe
ser atribuida y comprobada mediante un procedimiento administrativo
sancionador, respetando todos los derechos y garantas constitucionales
del presunto infractor. De tal forma que se otorgue al administrado la
posibilidad de defenderse y exponer sus razonamientos jurdicos y fc-
ticos, controvertir la prueba en su contra y defender sus derechos de
manera plena y amplia.
Por otra parte, las sanciones ambientales pueden ser personales o
reales. Las primeras consisten en la suspensin o restriccin de un de-
recho o de la autorizacin para el ejercicio de un derecho, por ejemplo,
la clausura de un establecimiento o actividad obra o proyecto, que son
muy propias en materia administrativa ambiental. Las segundas son las
sanciones pecuniarias (multas) o sustraccin del ilcito, como el comiso
de objetos al culpable de la infraccin. Subryese que en las sanciones
ambientales, por los efectos que produce la infraccin, siempre que
fuese posible, dispondr la restauracin de los bienes ambientales al
estado anterior en que se encontraban, es decir, los resarcimientos de
los daos y perjuicios ambientales.
43
Vid. sentencia de amparo del 23 de mayo de 2005, referencia 130-P-2002.
44
Vid. sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del 12 de febrero de 2002, referencia 183-
A-2000.
5.3. La multa como sancin ordinaria en las infracciones ambienta-

les
La multa es una sancin pecuniaria consistente en la imposicin

de la obligacin de pago de una cantidad de determinada de dinero
(GAMERO CASADO; FERNNDEZ RAMOS, 2010, p. 638). Es bsicamente
la sancin prototipo en el sistema sancionador salvadoreo al igual que
muchos pases de Iberoamrica, sobre todo en el mbito ambiental.
Sobre la base del principio de proporcionalidad la LMA, en el artculo
89, dividen las sanciones administrativas en menos graves y graves. En
la primera la cuanta es de dos a cien salarios mnimos, mientras las
segundas es de ciento uno a cinco mil salarios mnimos; en ambos casos
calculables mensualmente. Pero como dijimos supra dicha tipificacin
tiene un problema en cuanto a la determinacin especfica, pues no se
sabe a qu salario mnimo se refiere, lo que refleja una clara ilegalidad y
una probable inconstitucionalidad.
Sin embargo, el artculo 98 de la referida ley establece una atenu-
ante cuando el infractor reconozca los hechos imputados y realice todas
las medidas restaurativas a los ecosistemas daados, el MARN impon-
dr la sancin mnima, independientemente si la infraccin por la cual
se abri procedimiento administrativo sancionador sea grave o menos
grave.
En cuanto a las dems leyes que tutelan bienes ambientales, tales
como la LF, LANP y la LCVS, regulan las sanciones administrativas en
leves, graves y muy graves. En cada expediente sancionador el MARN y
Ministerio de Agricultura y Ganadera, segn sea el caso, aparte de la
multa, procedern al decomiso, comiso de los productos forestales o
especmenes adquiridas, o cazadas ilcitamente, al igual que los aperos
utilizados para cometer la infraccin. Adems, cuando se trate de made-
ra proveniente de la ilcita se proceder a venderla tomando como pa-
rmetro los precios del mercado local.
Hay que sealar que en el Derecho comparado algunas normas
administrativas ambientales adscriben los montos generados por sanci-
ones que impongan la Administracin ambiental a unos fondos destina-
dos a la proteccin del medio ambiente. Es el caso de las leyes de pro-
teccin ambiental de las Comunidades Autnomas espaola de Galicia y
Murcia.

32 MEJA, H. A.
En Centroamrica se tiene la Ley General del Medio Ambiente y

Recursos Naturales de Nicaragua, que, en su artculo 151 establece el
destino del dinero de los pagos de las multas provenientes de la respon-
sabilidad administrativa. As, el veinticinco por ciento se otorga al muni-
cipio donde ocurri el dao ambiental y el setenta y cinco por ciento se
entrega al Fondo Nacional del Ambiente, para que lo destine a progra-
mas para la conservacin del medio ambiente y la calidad de vida de los
habitantes.
5.4. Sanciones rescisorias de carcter ambiental
En el mbito de proteccin del medio ambiente es frecuente que

la Administracin pblica otorgue permisos, licencias y concesiones
administrativas, para la utilizacin, explotacin y aprovechamiento de
los recursos naturales. Por tanto, la ley faculta la aplicacin de sanciones
rescisorias que consisten en la retirada temporal o definitiva para reali-
zar la actividad en cuyo ejercicio se ha cometido la infraccin con la
consiguiente clausura de la obra, proyecto o actividad.
En este sentido, la LMA, en el artculo 64, estipula como causas de
revocacin de los permisos ambientales de aprovechamiento de recur-
sos naturales las siguientes:
a) la negativa del titular del permiso ambiental a cumplir las con-
diciones establecidas en ste; y,
b) la violacin de las normas tcnicas de calidad ambiental y las
de aprovechamiento racional y sostenible del recurso.
La revocacin de los permisos, segn la LMA, constituye una me-
dida sancionadora ms contundente y eficaz que la Administracin pue-
de aplicar ante las situaciones degradantes al medio ambiente, por in-
cumplimiento condiciones del permiso y violacin de normas de calidad
ambiental. En atencin al principio de proporcionalidad, solo cabe en
los supuestos la imposicin de este tipo de sanciones por infracciones
graves y lesivas para el medio ambiente. En este sentido es de aclarar
que solo opera como una sancin accesoria a la multa, segn lo estable-
ce el artculo 86, letras g y h de la LMA. En todos aquellos casos que
el titular de la obra o proyecto represente una amenaza grave al inters
pblico ambiental.
5.5. Las medidas precautorias ambientales
La medida de suspensin de actividades constituye una manifes-

tacin del principio de prevencin del derecho sancionador ambiental.
El MARN, de conformidad a los artculos 83 y 84 de la LMA, podr acor-
darla, de oficio o a peticin del Ministerio Pblico o de cualquier ciuda-
dano y asociacin ambientalista, mediante acuerdo motivado, las medi-
das de carcter provisional que resulten necesarias para asegurar la
eficacia de la resolucin que pudiese recaer, evitar el mantenimiento de
los efectos de la infraccin y los previsibles daos al medio ambiente y
los ecosistemas, dando al supuesto infractor un plazo de quince das
para que comparezca a manifestar su defensa.
Estas podrn tomarse previo al inicio del expediente sancionador
o durante la tramitacin del mismo. Debern ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretenden ga-
rantizar en cada supuesto concreto. El Ministerio deber resolver sobre
la continuacin o revocatoria de las medidas preventivas que haya im-
puesto en el trmino de diez das contados a partir de la expiracin del
plazo concedido al afectado para manifestar su defensa.
Podrn sustituirse por una fianza, para garantizar la restauracin
del real o potencial dao que se cause. Las medidas precautorias dura-
rn mientras el responsable de la amenaza del deterioro no elimine sus
causas nocivas. Se circunscribirn al rea, proceso o producto que direc-
tamente amenace con deteriorar o el medio ambiente que ponga en
peligro o afecte la salud humana y la calidad de vida de la poblacin.
5.6. El resarcimiento de los daos ambientales como consecuencia

de la infraccin ambiental
Una de los aspectos importante en la normativa administrativa

ambiental es el resarcimiento de los daos ambientales. Este tipo de
responsabilidad est sujeta al rgimen de Derecho pblico, dado que la
LMA otorga facultades a la Administracin ambiental, para establecer
los daos correspondientes en sede administrativa. As encontramos,
enfticamente, en el artculo 83, en relacin con el artculo 96, que el
MARN condenar al infractor a la reparacin de los daos causados al
medio ambiente.

34 MEJA, H. A.
De este precepto se destaca que el infractor, una vez firme la reso-

lucin administrativa, tiene un plazo suficiente para hacer efectiva la
reparacin de los daos ambientales por sus propios medios. De lo con-
trario el MARN nombrara peritos que podrn ser bilogos o profesio-
nales con conocimientos de fsica, qumica y en evaluacin econmica
de los bienes ambientales, para evaluar los daos y establecer el mon-
to econmico a destinar para la reparacin de los daos.
La exigibilidad del monto dinerario de parte del MARN deber ha-
cerlo en juicio civil ejecutivo o abreviado de liquidacin de daos y per-
juicios ambientales, ya que la parte final del artculo 96 de la LMA, en
relacin con el artculo 121 del Reglamento General de la LMA, estipula
que la certificacin del valo tendr fuerza ejecutiva contra el infractor.
Esto es importante ya que la reparacin ambiental corresponder de
forma directa al infractor, en caso contrario a la Administracin.
La Administracin ambiental solo tendra competencia de esta-
blecer el monto de los daos y perjuicios de bienes ambientales cuya
titularidad sea de la Administracin; es decir, los que estn sujetos al
dominio pblico, tales como: los recursos marinos, lacustres, fluviales,
forestales, reas naturales protegidas, entre otros. En cambio, no es
competente para establecer el importe en los bienes ambientales que
pertenezcan a los particulares, porque en este caso el derecho a recla-
mar corresponde al propio particular y la decisin, de ser indemnizable,
no est sujeto a la jurisdiccin ambiental.
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Recebido: 12/03/2015
Received: 03/12/2015
Aprovado: 12/03/2015
Approved: 03/12/2015

Derecho Ambiental

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Revista de

Responsabilidad ambiental administrativa: un anlisis

Administrative environmental liability: an analysis of the appli-

Henry Alexander Meja

Doctor en Derecho por la Universidad Autnoma de Barcelona, con premio extraordinario

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

Keywords: Administrative environmental liability. Constitutional principles. Administrative

La Constitucin de la Repblica en el artculo 117, reconoce el de-

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

Lo anterior se justifica sobre la base del principio quien contami-

2. Importancia de la potestad sancionadora como instrumento de

La represin de las conductas infractoras en el ordenamiento ju-

quier autoridad administrativa para sancionar4 a las personas naturales

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

En este orden de ideas LOZANO CUTANDA9, sostiene que las me-

regulados por dichas leyes de manera especfica, conllevando a la diver-

3. Principios constitucionales que rigen la potestad sancionadora de

La potestad sancionadora de la Administracin se enmarca en los

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

desarrollo del presente captulo. Veamos a continuacin el contenido de

3.1. Principio de legalidad

El primero de los principios de la potestad sancionadora de la

nes que no hayan sido reconocidas previamente, esto evita la arbitrari-

3.1.1. La garantia material

Esta consiste, segn los referidos artculos 15 y 86 in fine de la

3.1.2. La garantia formal

Es la segunda consecuencia del principio de legalidad, que se mo-

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

en su caso las ordenanzas municipales puedan introducir especificacio-

cho ms amplios de crear o definir por si misma las sanciones que ha

3.2. Principio de tipicidad

La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exi-

3.2.1. Tipicidad de las infracciones administrativa

Este principio exige que la conducta ilcita est suficientemente

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

administrativo sancionador por el cumulo de actividades que la Admi-

Es el caso que las ordenanzas de ferrocarril haban establecido la

El ejemplo anterior nos resulta grfico, porque pone en relieve

infraccin administrativa los denominados conceptos jurdicos inde-

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

sin como conducta especficamente regulada, los sujetos activo y pasi-

3.2.2. Tipicidad de las sanciones administrativas

Tambin cada tipo de infraccin debe estar predeterminada por la

Lo anterior se sustenta porque ninguno de los Decretos Ejecutivos

Rev. Direito Econ. Socioambiental, Curitiba, v. 6, n. 1, p. 2-35, jan./jun. 2015

3.2.3. Prohibicin de la analoga

Al igual que en el Derecho penal, el Derecho administrativo sanci-

3.3. Principio de irretroactividad

El principio de de irretroactividad aparece consagrado en el art-

sea favorable al delincuente, sancionados, o en casos de orden pblico,

3.4. Principio de culpabilidad

En lo que atae a la responsabilidad o culpabilidad en materia de

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dolo o culpa y, adems, se pruebe el nexo de culpabilidad (un ligamen

evidenciado en el caso que exista copropiedad en la titularidad de la

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onal la sociedad mercantil infractora amortice el pago de la multa en los

responsable de la obra o proyecto, por falta de adopcin de medidas

3.5. Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad exige que en las intervenciones

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En consecuencia, el principio responde a la idea de prohibir a la

El orden administrativo sancionador tiene aplicacin el instituto