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FOR CLEARANCE
REPUBLICA de PERU AO FISCAL
Enero 1 a Diciembre 31

EQUIVALENTES DE MONEDA
ESW No P112072 Moneda = Soles 57690
1 US Dlar = S/. 2.85

PESOS y MEDIDAS
Sistema mtrico

ACRONIMOS y ABREVIACIONES
PERU
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Evaluacin del Presupuesto Participativo y su relacin con el presupuesto por resultados


Public Disclosure Authorized

Abril de 2010

Regin Latino Amrica y Caribe


Desarrollo Sostenible
Unidad de Desarrollo Social

Documento del Banco Mundial

Este documento tiene distribucin restringida y puede ser utilizado slo por los destinatarios en la realizacin de
sus tareas oficiales. Su contenido no puede ser publicado sin previa autorizacin del Banco.
Public Disclosure Authorized

CC Comit de Coordinacin
CCL Comit de Coordinacin Local
CCR Comit de Coordinacin Regional
DESCO Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
DGPM Direccin General de Programacin Multianual, MEF, Per
DNI Documento Nacional de Identificacin
DNPP Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, MEF, Per
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares, Per
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
FONIPREL Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional y Local
INEI Instituto Nacional de Estadstica
IDH ndice de Desarrollo Humano
MCLP Mesas de Concertacin de Lucha contra la Pobreza
MEF Ministerio de Economa y Finanzas, Per
ONG Organismo no Gubernamental
OSB Organizacin social de base
PDC Planes de Desarrollo Concertado
PP Presupuesto Participativo
PPBR Presupuesto Participativo basado en Resultados
PPR Presupuesto por Resultados
RENAMU Registro Nacional de Municipalidades
SIAF Sistema Integrado de Administracin, MEF, Per
SNIP Sistema Nacional de Inversin Pblica, MEF, Per
UBIGEO Cdigo de Ubicacin Geogrfica

Vice President, LCR: Pamela Cox


Country Director, LCC6C: C. Felipe Jaramillo
Sector Director, LCSSD: Laura Tuck
Sector Manager, LCSSO: Maninder S.Gill
Task Team Leader: Pilar Larreamendy
Tabla de contenidos
R ...........................................................................................................................................
R E ........................................................................................................................................
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D E ..........................................................................................................................
E A P P P .......................................................
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ANEXOS .......................................................................................................................................................
A M N P P P .......................................................
A R A
P P ...................................
A E ....................................................................
Reconocimientos
Este estudio fue liderado Pilar Larreamendy (LCSSO) y William Reuben (LCSSO) bajo la
supervisin de Maninder S.Gill (LCSSO) y Michel Kerf (LCSSD). El equipo incluy a Darwin
Marcelo (LCSSD), Ana Mara Muoz Boudet (LCSHD), Ana Gabriela Strand (LCSSO), Eri
Watanabe (LCSUW) y Melissa Zumaeta- Aurazo (LCSSO). La recoleccin y procesamiento de
informacin cualitativa y cuantitativa recibi el apoyo de equipos liderados por Epifanio Baca de
Propuesta Ciudadana y Ral Mauro. La elaboracin de este informe fue liderada por William
Reuben y cont con contribuciones especficas de Darwin Marcelo (anlisis de impacto); Ana
Mara Muoz (participacin), y Melissa Zumaeta (vnculos del presupuesto participativo con el
presupuesto institucional y la presupuestacin estratgica), quien provey, adems, apoyo
general al equipo. En la fase de preparacin de la Nota Conceptual, el equipo cont con el apoyo
de Andre Herzog (WBIUR) y Patricia Acosta.
Funcionarios de la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) del Ministerio de
Economa y Finanzas de Per estuvieron estrechamente vinculados en el diseo y desarrollo de
esta evaluacin. El equipo agradece especialmente el apoyo y valiosos comentarios de Roger
Salhuana, Samuel Torres, Juan Pablo Silva, Javier Paulini, Alicia Melndez, Leslie Miranda,
Jorge Mesinas, Mara de los ngeles Crdenas y Alberto Pedreros. Asimismo la evaluacin
recibi valiosos comentarios de los miembros del Comit Consultivo conformado por
representantes de Mesas de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, la entonces Secretaria
de Descentralizacin de la Presidencia del Consejo de Ministros, el Grupo Propuesta Ciudadana,
el Instituto de Estudios Peruanos y la Asociacin Nacional de Gobiernos Regionales.
Los peer reviewers de la Nota Conceptual fueron Ian Walker (LCSHD), Theo Thomas (LCSPS),
y de este informe Jonas Frank (LCSPS), Cornelia M. Tesliuc (LCSHD) y Jordan Schwartz
(LCSSD).
Este estudio form parte de un esfuerzo ms amplio de la Unidad de Gerencia de Pas por
evaluar el estado del proceso de descentralizacin en Per. Este estudio se benefici de las
valiosas sugerencias del Director para Per del Banco Mundial, Carlos Felipe Jaramillo, y de los
aportes y comentarios de los colegas de los otros equipos, especialmente de Oscar Calvo
Gonzlez (LCSPE) y del coordinador general de los estudios Carlos Silva-Jauregui.
Resumen Ejecutivo
Antecedentes del Presupuesto Participativo en Per
En Per, despus de un periodo de reforma poltica- social que busc la descentralizacin del
poder y la democratizacin del Estado, se institucionaliz el proceso anual del Presupuesto
Participativo (PP). Este proceso formaliza mecanismos de voz para que la sociedad civil influya
sobre la asignacin de los presupuestos locales, contribuya en los esfuerzos de desarrollo local y
vigile la ejecucin presupuestaria. Desde su implementacin en 2004, el PP ha involucrado,
anualmente, la participacin de aprox. 150,000 representantes acreditados y se estima que el 36%
del gasto de inversin ejecutado en el nivel distrital fue priorizado a travs del proceso
participativo.
A pesar de los logros alcanzados, los resultados de la implementacin del PP son motivo de
debate. Se discute sobre la representatividad y legitimidad de la participacin, la posible
influencia del PP en la fragmentacin de la inversin pblica en el nivel sub nacional, la baja
incidencia de las actividades de rendicin de cuentas y vigilancia, la dbil integracin del PP con
el ciclo general de presupuestacin e inversin y la poca visin estratgica de la presupuestacin
en los proceso participativos. Estas controversias se suman a la preocupacin general sobre la
calidad del gasto social en el pas: a pesar de que, entre 2000 y 2005, el gasto social se
increment considerablemente, los indicadores sociales no mostraron una mejora satisfactoria.
En este contexto, la mejora de la calidad del gasto pblico se convirti en una de las prioridades
del pas. Uno de los mecanismos para alcanzar este objetivo es el Presupuesto por Resultados
(PpR). Segn la definicin del Ministerio de Economa y Finanzas de Per (MEF), el PpR
consiste en la aplicacin de principios y tcnicas para el diseo, ejecucin, seguimiento y
evaluacin del presupuesto con una articulacin sustentada entre bienes y servicios (productos) y
cambios generados en el bienestar ciudadano (resultados). La coexistencia del PP y PpR impone
importantes retos en cuatro aspectos principales: (i) rendicin de cuentas: mientras que el PpR
enfatiza una lnea de responsabilidad hacia arriba, el PP fortalece una lnea de responsabilidad
hacia abajo; (ii) horizonte temporal: mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo
plazo, el PP en Per actualmente informa slo el presupuesto anual; (iii) perspectiva: mientras
que el PpR se define desde una perspectiva multi-sectorial, los criterios de priorizacin del PP se
definen desde una perspectiva territorial; y, (iv) propsito final: mientras que PpR est orientado
a resultados, el PP actualmente se focaliza en productos.
La demanda por este estudio
En 2008, el MEF solicit el apoyo del Banco Mundial para la evaluacin de los resultados del
proceso del Presupuesto Participativo (PP), tomando en consideracin la nueva perspectiva de
presupuestacin por resultados adoptada en 2007. Tomando en cuenta este pedido y los
antecedentes del proceso en el pas, esta evaluacin responde a dos grupos de preguntas
principales: (i) Est produciendo el PP los impactos esperados en el nivel intermedio
(asignacin presupuestaria pro-pobre) e impactos finales (incremento en la recoleccin de
impuestos, reduccin de la corrupcin y mejora de la legitimidad de la institucionalidad pblica
local)?; y (ii) Cules son los factores que limitan o impulsan los impactos del PP? Es el PP un
proceso inclusivo, legtimo y oportuno? Est el PP sincronizado con la normatividad del ciclo
presupuestario en trminos de plazos y requerimientos tcnicos? Cmo podra el PP contribuir a
la presupuestacin con base en resultados?
Marco conceptual y metodologa
Este estudio se inscribe dentro de la corriente analtica que entiende la presupuestacin pblica
como un proceso de negociacin en el que participan, de manera formal e informal, un conjunto
de actores sociales pblicos y privados. Conceptualmente, el PP tiene como objetivo
transparentar y democratizar el proceso de presupuestacin pblica al crear canales formales de
participacin y as promover la inclusin de sectores econmica y polticamente dbiles en la
negociacin de la asignacin del gasto.
El impacto final esperado del PP es la reduccin de la pobreza. Para hacer el anlisis de los
impactos distributivos del PP el estudio divide la cadena de transmisin de impacto en cuatro
momentos fundamentales: (i) el proceso participativo en s mismo (la composicin social del
conjunto de participantes, y la calidad de la participacin) que determinan que se instale una
determinada lgica de priorizacin de la asignacin del gasto; (ii) el peso que se le otorgue a la
voz de los participantes del PP en la negociacin de la asignacin presupuestaria (el alcance y
las reglas del juego establecidas para el PP); (iii) la efectiva ejecucin del gasto asignado
participativamente (factores tcnicos, institucionales y polticos que obstaculizan o apoyan la
implementacin del PP; y (iv) la calidad del gasto ejecutado influido por el PP (mejoras en el
acceso a infraestructura bsica, modificacin de indicadores de bienestar y la efectividad de largo
plazo del gasto).
Adems del impacto sobre reduccin de pobreza, la literatura sobre el PP le atribuye impactos
sobre: (i) la recaudacin de impuestos; (ii) la probidad en la gestin pblica; y, (ii) la formacin
de una ciudadana ms enterada y preocupada del gasto pblico. Esta evaluacin analiza los
distintos momentos en la cadena de transmisin de impacto en la medida en que los datos
disponibles as lo permitan.
Este estudio utiliza informacin cuantitativa y cualitativa, y distingue los distintos niveles de
gobierno sub nacional. La informacin cualitativa se colect mediante trabajo de campo que se
realiz con el objetivo de desarrollar un estudio de caso en los tres niveles de gobierno sub
nacional (regin, provincia, distrito), diferenciando entre distritos con poblacin
mayoritariamente rural y urbana. La informacin cuantitativa incluye informacin presupuestal y
estadsticas socioeconmicas. Para la realizacin de esta evaluacin se integr, por primera vez,
las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema Integrado de Administracin
Pblica (SIAF). Esta integracin permiti realizar un anlisis contra factual de impacto,
haciendo uso de correlaciones y regresiones economtricas.
Para la evaluacin de impacto se definieron dos grupos a ser comparados: grupo tratamiento y
grupo comparacin. Diferentes grados de implementacin del PP- medidos como el porcentaje
del total del gasto de inversin asignado a travs del PP fueron utilizados para la definicin de
estos dos grupos. El grupo tratamiento incluy a gobiernos locales con alto porcentaje de gasto
de inversin asignado a travs de PP para un periodo de tiempo; y el grupo comparacin est
compuesto por gobiernos locales con porcentajes bajos de gasto de inversin asignados a travs
del PP, para el mismo periodo de tiempo. Para comparar estos dos grupos, se aplic la tcnica
economtrica estndar matchingo pareo; esta tcnica permite la definicin de un grupo de
comparacin que no difiera significativamente del grupo tratamiento en trminos de variables
demogrficas, socioeconmicas y polticas. El uso de la tcnica economtrica matching para
evaluaciones de impacto es estndar luego que investigaciones demostraran su capacidad para
estimar resultados estadsticamente similares a los de evaluaciones con muestras aleatorias.
Principales hallazgos y conclusiones
Los principales hallazgos y conclusiones del estudio se refieren a las singularidades que tiene el PP en
Per; la relacin entre la representatividad y calidad de la voz y la lgica de priorizacin de los recursos;
los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin del gasto municipal, y la contribucin del PP en el
logro de resultados estratgicos en el nivel local.

El proceso del Presupuesto Participativo en Per

A diferencia de otros pases el PP en Per est respaldado por norma constitucional y cuenta con un
conjunto de leyes y un marco legal especfico que lo hace mandatorio para los tres niveles de gobierno
sub nacional. En estos momentos se implementa en la totalidad de los distritos, provincias y regiones del
pas. Estas caractersticas singulares presentan ventajas y desventajas en su implementacin. Por un lado,
el respaldo legal le confiere carcter permanente y mbito nacional en el marco del proceso de
descentralizacin del pas. Por el otro, el PP no es el resultado de un consenso entre todos los actores de
los niveles subnacionales y adolece de cierta inflexibilidad.

El peso que tiene la asignacin presupuestaria mediante el PP ha venido cobrando importancia con el
transcurso del tiempo. Este estudio encontr que el gasto asignado mediante el PP represent, en 2007, el
36% del presupuesto local de inversin, es decir, cerca o US$ 393 millones. Este peso tender a
modificarse conforme se avance en el proceso de descentralizacin y se transfieran ms competencias y
recursos del nivel central al subnacional. En la prctica, el debate presupuestario dentro del PP se
circunscribe a los gatos de capital con lo que deja por fuera, en buena medida, la discusin sobre el gasto
social, que se compone principalmente de gastos corrientes. De esta manera los agentes sociales
representativos de los pobres en el PP no participan del dilogo sobre el gasto social.

Voz y la lgica de priorizacin de los recursos

Este estudio determin que la priorizacin del gasto por el PP muestra una clara consistencia en
la relacin prioridad-costo. El monto de los recursos asignados de los proyectos priorizados por
medio del PP en el nivel local guarda relacin con el nivel de prioridad establecido por los
mismos agentes participantes. A mayor prioridad mayor cantidad de recursos asignados. Al
mismo tiempo, todos los proyectos de prioridad baja son pequeos.
Tambin se encontr que los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de
inversin en infraestructura social y a aquellos orientados a atender las necesidades de la
poblacin ms pobre. Se observa una estrecha correlacin entre las necesidades observadas en
agua y saneamiento a nivel de distrito, y la prioridad definida por el PP a la inversin en este tipo
de proyectos.
Ese resultado sugiere que el PP en Per promueve una lgica de asignacin propobre de los
recursos pblicos que es consistente con la composicin social de los agentes participantes. Fue
posible determinar que hay una participacin mayoritaria de organizaciones sociales de base
(OSB), las que se encuentran ms cerca de la poblacin pobre y representan ms sus intereses.
No obstante, tambin se determin que la participacin incluye en menor medida a ciertos
grupos sociales, como las mujeres. Esta brecha se agudiza en el caso de los comits de vigilancia
y los comits tcnicos. La informacin cualitativa apunta a tres condiciones que llevan a este
resultado: (i) las formalidades requeridas en el proceso de inscripcin (posesin de DNI de los
representantes y acta de acreditacin del agente participante); (ii) los costos de oportunidad y
deficiencia de las convocatorias, que se agudizan para las poblaciones alejadas de la cabecera de
distrito o de provincia; y (iii) las barreras para la participacin que imponen niveles inferiores de
alfabetizacin, escolaridad y una cultura que limita la participacin de la mujer. La menor
participacin de representantes de organizaciones de base y de la poblacin ms pobre se
incrementa en el caso del PP regional.
Se encuentra que la calidad de la voz de los agentes participantes se ve afectada por la baja
calidad de la informacin y la falta de comprensin del proceso. La informacin que llega a los
agentes es generalmente inoportuna, imprecisa e irrelevante. Las reuniones de priorizacin de
proyectos se llevan a cabo sin informacin sobre los recursos para el periodo, por lo que se
presupuesta por debajo de los recursos disponibles. Tambin la informacin sobre la rendicin de
cuentas tiende a ser general y poco enfocada en la ejecucin de los proyectos priorizados por el
PP. La capacitacin de los participantes es deficiente y carece de informacin sobre la situacin
socioeconmica de la provincia o el distrito.
Se observ que los procesos de vigilancia asociados al PP encuentran (i) trabas de las
autoridades para la entrega de informacin oportuna y completa; (ii) intentos de las autoridades
de controlar al comit; (iii) una dbil capacitacin; (iv) la falta de recursos disponibles para
ejercer sus funciones (transporte, tiempo demandado), y (v) una alta rotacin de sus miembros
promovida por la duracin anual de sus nombramientos.
El promedio anual de participantes en el PP ha incrementado anualmente. No obstante, el bajo
nivel de ejecucin del gasto priorizado participativamente, pude llevar a una prdida de
credibilidad del PP entre la sociedad civil como lo evidenciaron testimonios recogidos en el
trabajo de campo.
Los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin presupuestaria

El estudio determin que hay una baja ejecucin de los proyectos priorizados participativamente,
y la orientacin del gasto asignado se modifica sustancialmente al comparar el gasto PP inicial
con el ejecutado en el mismo ao. En 2007 la mitad de los proyectos del PP nunca fueron
ejecutados, o no se ejecutaron durante ese ao. Al contrastar los recursos municipales priorizados
para infraestructura bsica con aquellos que efectivamente son ejecutados, se observan
distorsiones importantes respecto a la orientacin del gasto. En agua y electricidad se reduce
significativamente el gasto PP ejecutado en los municipios del primer quintil. En saneamiento la
tendencia llega incluso a invertirse, al ejecutarse una proporcin sustancialmente menor de
recursos de proyectos priorizados por el PP en los quintiles uno y dos, y una proporcin
significativamente mayor en los quintiles superiores.
Esta distorsin ocurre en el momento en que el ejecutivo municipal prioriza los proyectos PP que
efectivamente sern ejecutados ese ao, lo que indica que en ese momento interviene una lgica
de priorizacin distinta a la predominante en el proceso participativo de priorizacin, la cual es
necesariamente pro-pobre. La evidencia contra factual que produce la evaluacin seala que, al
compararse municipalidades en las que el PP goza de aceptacin entre los ejecutores del gasto
(alta ejecucin de proyectos PP) con aquellas que teniendo caractersticas socioeconmicas
similares, pero que presentan la situacin contraria (baja implementacin de proyectos PP) se
aprecian resultados significativamente distintos:
el total de proyectos PP de infraestructura bsica ejecutados es significativamente mayor en el
primer grupo (grupo de tratamiento) respecto al grupo segundo (grupo de comparacin);

la proporcin de recursos ejecutados de proyectos PP en agua y electricidad es significativamente


mayor en el grupo de tratamiento; y
al compararse la estructura del total de gastos de capital entre el grupo de tratamiento y de
comparacin se aprecia un porcentaje de ejecucin de inversin en infraestructura bsica
significativamente superior en el grupo que tiene un nivel alto de ejecucin del PP, respecto al
grupo de comparacin.

Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto pblico
con una orientacin pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no propicio para la
ejecucin de los proyectos priorizados participativamente distorsiona esa orientacin. Ese
ambiente favorecedor o desfavorecedor de la ejecucin de proyectos priorizados por el PP est
conformado por condiciones institucionales, tcnicas y polticas.
Entre las condiciones institucionales destaca la falta de coincidencia entre el ciclo del PP y el del
de presupuestacin institucional. Esta evaluacin identific que un alto porcentaje de
municipalidades termina la formalizacin de sus acuerdos fuera del plazo lmite en que debieran
de entregar el anteproyecto del programa de inversiones al MEF. El ciclo anual del PP resulta
corto para propiciar una participacin informada y de calidad, Tambin los es para que el PP
informe oportunamente el presupuesto institucional del municipio y del gobierno regional.
Las limitaciones tcnicas tienen tambin un peso considerable en la baja ejecucin de proyectos
del PP. Muchos de los proyectos priorizados en el PP no pasan de ser ideas de proyecto que
despus no renen las condiciones tcnicas para pasar a ser proyectos de inversin ejecutables.
Esta situacin se ha magnificado conforme el SNIP ha ganado importancia entre los gobiernos
subnacionales. A esta limitacin se une la baja capacidad tcnica en los gobiernos subnacionales
para ejecutar los proyectos incluidos en el PIM. El retraso en la ejecucin de los proyectos hace
que stos no se finalicen en el perodo esperado y pasen a ocupar campos del presupuesto del ao
siguiente, quitndole espacio a los proyectos nuevos.
Un conjunto de variables de economa poltica tienen peso en la determinacin de los proyectos
priorizados del PP que lleguen a ejecutarse. Hay un conjunto de actores sociales de peso que
influyen en esa decisin al margen de los canales del PP. Tambin los intereses poltico-
electorales del alcalde y los regidores se hacen sentir en determinacin. La debilidad de los
mecanismos de rendicin de cuentas del PP, tales como las sesiones de rendicin de cuentas y
los comits de vigilancia, no permite contrarrestar esas influencias.
La contribucin del PP al logro de resultados estratgicos del gasto pblico en el nivel local

Esta evaluacin permiti determinar que el PP no propicia la fragmentacin del gasto de la


inversin pblica en el nivel distrital. Al comparar el nmero de proyectos de inversin pequeos
en los grupos de tratamiento y de comparacin, no existe una diferencia significativa entre uno y
otro. Factores tales como la capacidad tcnica de implementacin de los municipios, y la
caracterstica de las carencias de infraestructura preponderantes en ciertos distritos, podran tener
una influencia ms determinante.
Tampoco se le puede atribuir al PP un efecto positivo sobre la recaudacin de impuestos, que
llevara a una mejora en sostenibilidad del gasto local. La comparacin entre grupo de
tratamiento y grupo de comparacin no arroja ninguna diferencia significativa al respecto.
No fue posible analizar otros impactos de gran importancia estratgica como el de acceso de la
poblacin pobre a infraestructura bsica y el de la reduccin de la pobreza en el distrito. El
relativamente corto tiempo que lleva la implementacin del PP y la limitada significacin del
gasto municipal respecto al gasto total que se ejecuta en el distrito no permiten hacer una
evaluacin de esos impactos.
Cuando se hizo esta evaluacin, el MEF no haba logrado involucrar a los gobiernos locales en la
implementacin del PPR, lo que ha limitado la participacin ciudadana en el seguimiento del
desempeo de los programas estratgicos. Se carece de indicadores de resultados desagregados
en el nivel distrital para que los gobiernos y la sociedad civil local puedan monitorear resultados.
Tampoco ha logrado imprimirle al PP una perspectiva estratgica en la asignacin de recursos.
El PP no utiliza de manera sistemtica los planes de desarrollo concertado (PDC) ni cuenta con
herramientas de presupuestacin por resultados.
Sin embargo, Per da los primeros pasos en la implementacin de mecanismos de valor para
apoyar la participacin local en la presupuestacin estratgica: La implementacin en el nivel
local del Presupuesto por Resultados (PPR) y el diseo de un marco de Presupuestacin
Participativa con Base en Resultados (PPBR). Se espera que los resultados de esta evaluacin
contribuyan con ese esfuerzo.
Recomendaciones
A continuacin se esboza un conjunto de recomendaciones con el fin de contribuir al dilogo
nacional y local entorno al proceso de descentralizacin y la calidad del gasto pblico. Estas
recomendaciones se organizan alrededor de los siguientes cinco propsitos consistentes en lograr
que el proceso de presupuestacin participativa sea (1) ms estratgico; (2) ms adecuado al
nivel territorial de implementacin; (3) ms ajustado al ciclo del presupuesto municipal y de
ejecucin de los proyectos. (4) ms incluyente y de calidad; y (5) ms vigilante y legtimo.

Impulsar cambios en el PP para que este sea ms estratgico:


Para que el dilogo sobre el gasto pblico local promovido por el PP contribuya con una
priorizacin de los recursos basada en resultados y con impacto en la reduccin de la pobreza se
recomienda:
en el corto plazo, identificar una meta estratgica nacional en la que los gobiernos locales tengan
un rol importante en su consecucin (i.e. reduccin de la desnutricin crnica), a partir de la cual
empezar a instalar un enfoque por resultados
generar indicadores a nivel distrital y provincial de medicin de progreso y modelos sencillos que
permitan a los agentes participantes del PP identificar brechas locales a partir de la concatenacin
de relaciones causales entre insumos, productos y resultados;
capacitar a los gobiernos locales, los CCL y la sociedad civil en el uso de esos modelos, proponer
soluciones y asumir compromisos
promover amplias discusiones locales de los resultados en cabildos abiertos
disear y hacer efectivo un conjunto de incentivos para reconocer los avances logrados por los
municipios en el cumplimiento de esos compromisos (e. g. transferencias condicionadas de
recursos incrementales, hasta el reconocimiento de logros en eventos de amplia difusin nacional)

evaluar la experiencia para extender el modelo a otras metas estratgicas nacionales.

Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que ste opera:


A fin de definir modelos de ejecucin del PP adecuados a los distintos niveles de gobierno
subnacional se sugiere al MEF:
propiciar y liderar un dilogo con los representantes de los gobiernos regionales, los CCR, y
organizaciones nacionales y regionales de la sociedad civil sobre (i) la forma en que el PP puede
contribuir con la implementacin y seguimiento de las metas estratgicas regionales; (ii) la
duracin de los ciclos del PP regional para cumplir mejor ese cometido; (iii) el rol distintivo de
los actores sociales regionales en ese proceso; y (iv) el papel del PP regional en la articulacin de
los procesos de presupuestacin estratgica local
hacer los ajustes en el reglamento del PP y preparar un Instructivo especfico para el nivel
regional basado en los resultados del dilogo

Reestructurar el proceso para que la priorizacin se realice en ciclos bianuales:


A fin de que haya una mejor articulacin del ciclo de priorizacin de proyectos con el ciclo del
presupuesto municipal y el de la ejecucin de los proyectos del PP es conveniente:
pilotear ciclos bianuales de priorizacin de proyectos en un conjunto de municipios
evaluar los resultados

introducir los cambios en el Instructivo a partir de los resultados de los pilotos

Fortalecer la capacitacin y la informacin para que la participacin en el PP sea ms incluyente y de


mayor calidad:

Con el fin de subsanar la brechas en la participacin para ciertos grupos de la sociedad como mujeres y
comunidades rurales, se sugiere:

recoger las mejores prcticas de capacitacin y educacin a agentes participantes que puedan ser
puestas como modelos y replicadas por los distintos gobiernos locales, provinciales y regionales

ajustar los tiempos y requisitos de plazos para entrega de las capacitaciones a fin de que los
agentes participantes las reciban con la debida anticipacin

adecuar las convocatorias a las reuniones para que stas se adecuen a los horarios de los distintos
actores que participan, y se organicen reuniones de trabajo en las comunidades a fin de acercar el
PP a los grupos que viven ms distantes de las capitales locales. Igualmente se recomienda la
difusin de las convocatorias haciendo uso de los medios locales y utilizando las lenguas que se
hablan en la localidad.

Hacer del PP local un proceso ms vigilante y legtimo en la ejecucin de los recursos:


Para imprimir la orientacin pro-pobre del PP a la ejecucin del gasto local se sugieren las siguientes
medidas:
fortalecer el rol de los Comits de Vigilancia y las sesiones de rendicin de cuentas;
incluir en el instructivo una seccin que estipule sus funciones, acceso a informacin;
producir un reporte por pare de los Comits de Vigilancia que el gobierno local endose;
determinar que un pequeo porcentaje de las transferencias de recursos a los municipios se
destine a financiar el funcionamiento de los Comits de Vigilancia;
crear indicadores de ejecucin de proyectos priorizados participativamente;
crear incentivos formales de transferencia de recursos fiscales a gobiernos sub nacionales
que mejoren el porcentaje de ejecucin de acuerdos participativos.

En trminos metodolgicos se recomienda:


1. Realizar ms de un seguimiento a travs del tiempo a los grupos de tratamiento y control
propuestos en este estudio para generar una evaluacin completa del PP en Per.

2. Generar mecanismos que permitan que las diferentes fuentes de informacin que insumen los
modelos estadsticos se comuniquen mutuamente al mayor nivel de desagregacin posible.
3. Crear capacidad institucional de evaluacin que permita que los gobiernos repliquen estas
estimaciones.
Introduccin
Demanda por el Estudio

El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) de Per solicit el apoyo del Banco Mundial
para la evaluacin de los resultados del proceso del Presupuesto Participativo (PP)1,
tomando en consideracin la nueva perspectiva de presupuestacin por resultados adoptada en
2007.

El MEF est interesado en:


Analizar la eficacia del PP para alcanzar sus resultados esperados. Evaluaciones
previas del PP en Per se han concentrado en el anlisis de procesos y no en su
capacidad para obtener resultados.

Contribuir al fortalecimiento del vnculo entre decisiones del sector pblico y


medidas de desempeo. En 2007 la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico
(DNPP), ente rector del proceso presupuestario del pas, implement el Presupuesto por
Resultados (PpR) con el objetivo de lograr que el proceso presupuestario impulse y
desarrolle una gestin basada en resultados en el Estado Peruano.

Per fue el primer pas en el mundo que estableci claramente un marco legal para
institucionalizar el PP. Este marco obliga a todos los gobiernos sub nacionales (regionales y
locales -provincias y distritos) del pas a desarrollar, de manera participativa, un plan de
desarrollo a largo plazo denominado Plan de Desarrollo Concertado (PDC), as como
institucionalizar el proceso del presupuesto participativo anualmente. El proceso que conduce a
la formalizacin del PP y su instalacin en los tres niveles de gobierno subnacional se dio en el
perodo de cuatro aos que va desde 2001 a 2005 (ver detalle en el Encuadre 1).
La legislacin peruana define al proceso de presupuesto participativo como: un
mecanismo de asignacin equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los
recursos pblicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil2. Su finalidad es
recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y
promover su ejecucin a travs de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permita
alcanzar los objetivos estratgicos de desarrollo humano, integral y sostenible. Asimismo
optimizar el uso de los recursos a travs de un adecuado control social en las acciones pblicas3.

1
El pedido tom la forma de una carta oficial del Vice Ministro de Finanzas, Jos Arista Arbildo. Oficio No 043-
2008-EF/11.01. Lima, Per Junio 6, 2008.
2
Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley No 28056, Lima 7 de agosto de 2003.
3
dem.
Encuadre 1: Antecedentes del Presupuesto Participativo en Per

En 2001, Per inicia un proceso de reforma poltica e institucional. Este proceso busc la transicin de un Estado fuertemente centralizado a
uno con gobiernos sub nacionales y procesos democrticos fortalecidos. El modelo de gobernabilidad en 2001: i) hereda las tensiones
generadas en un frustrado proceso de regionalizacin impulsado en los 1980s; ii) parte de la existencia de una sociedad civil dbil y con
poca participacin en las decisiones de poltica del pas (principalmente como resultado de un modelo altamente centralizado durante los
90s); y iii) enfrenta el reto de reconstruir un Estado democrtico y legitimo. (Reuben and Belsky:2006, Hordijk:2007, Goldfrank:2007,
Doig:2008, Zolezzi:2002)

A partir de 2001 con el gobierno de transicin de Paniagua, los gobiernos asumen como objetivo un primordial la descentralizacin del
poder y la introduccin de mecanismos para establecer un dilogo formal entre los ciudadanos y el Estado. Este objetivo fue formalizado en
primera instancia con la firma del Acuerdo Nacional en 2001 y la reforma constitucional en 2002. El Acuerdo Nacional crea la Mesa de
Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza (MCLP), la cual genera un espacio en el que participan instituciones del Estado y la sociedad
civil en cada regin, departamento, provincia y distrito del Per1. EL PP surge como uno de los resultados de estas reformas1.
En 2003 se aprueba la Ley Marco del Presupuesto Participativo tomando como base la ley de reforma constitucional de 2002 (el Anexo 1
resume el marco normativo del PP). Esta ley toma como referencia la experiencia de los proyectos pilotos organizados por la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico (DNPP) y la MCLP en 2002 en nueve regiones (Amazonas, Hunuco, Huancavelica, Junn, Moquegua,
Pasco, Puno, Tacna y San Martn).
Por mandato que le confiere la Ley Marco del Presupuesto Participativo, en 2004 la DNPP del MEF impuls la implementacin del proceso
participativo en todos los gobiernos locales y regionales del pas. A partir de entonces, la DNPP publica anualmente el Instructivo del
Presupuesto Participativo, el cual contiene orientaciones referenciales para la implementacin del proceso. Todos los aos el Instructivo se
actualiza, respondiendo a propuestas de la sociedad civil.
Desde sus inicios el PP se inserta en el proceso de descentralizacin del pas. Este proceso implic la transferencia de funciones antes
concentradas por el gobierno nacional hacia los niveles subnacionales de gobierno A la fecha, los avances ms importantes se han observado
en los gobiernos regionales, mientras que la transferencia de funciones a los gobiernos locales se ha mantenido rezagada. En general, sin
embargo, la transferencia de funciones ha ido rara vez acompaada por transferencia de recursos financieros y humanos. Existe an una
fuerte dependencia de los gobiernos subnacionales a las transferencias del gobierno central y escasa discrecionalidad en la forma en la que
pueden gastar los recursos disponibles en particular en lo que se refiere a la asignacin de gasto corriente-.
Grfico 1: Evolucin en el tiempo de la institucionalizacin e implementacin del PP
2000 2001 2002 2003 2004
Inicio de reformas de Reforma Ley Marco del Implementacin del Presupuesto
descentralizacin y Constitucional Presupuesto Participativo en todos los
democratizacin del Participativo gobiernos sub nacionales
Estado DNPP y MCLP (regional, provincial y distrital)
organizan piloto de
Acuerdo Nacional PP en 9 regiones La DNPP publica el instructivo
Creacin de la MCLP del PP

Experiencias voluntarias de PP en 4 distritos


Elaboracin propia.

Despus de cinco aos de implementacin, el PP en Per se realiza anualmente en todos los


gobiernos sub nacionales. De acuerdo con informacin del Aplicativo4 2008, el PP ha

4
El Aplicativo del PP es un instrumento informtico donde se registra la informacin sobre el desarrollo de cada una
de las etapas del presupuesto participativo. Ministerio de Economa y Finanzas. Portal del Presupuesto Participativo.
http://presupuesto-participativo.mef.gob.pe/app_pp/entrada.php
involucrado la participacin de por lo menos 50,000 representantes acreditados en 600 gobiernos
locales y regionales. Otros estudios, adems, han constatado que las personas involucradas en el
proceso tienen una percepcin positiva del PP y que ste es valorado como un espacio
importante para decidir y armonizar las decisiones pblicas sobre presupuesto5. En 2007, el 36%
del gasto de inversin en el nivel sub nacional fue priorizado a travs del PP6.

Encuadre 2: El Presupuesto Participativo en Per en comparacin con otras experiencias de


Amrica Latina

El PP en Per presenta caractersticas singulares que conviene destacar, en particular resaltan (i) es un proceso respaldado
por norma constitucional; (ii) es implementado en el nivel regional as como en el municipal y provincial; (iii) los agentes
participantes deben ser representantes de organizaciones de la sociedad civil; y, (iv) el porcentaje del presupuesto a ser
discutido es discrecional y, en la prctica, se ha limitado a un porcentaje del presupuesto de inversin. Como se muestra en
la Tabla 1, otras experiencias en Amrica Latina han tendido a centrarse en gobiernos locales y la normatividad ha sido
normalmente institucionalizada en el nivel municipal excepto en Bolivia.
Tabla 1: Comparacin en la implementacin del PP en diferentes pases de Amrica Latina
Tipo de Nivel(es) de Tipo de agentes % Presupuesto que
Pas/ regin
Normatividad implementacin participantes se discute

Gobiernos regionales En la prctica,


Normatividad Sociedad Civil
Per y locales (provincias presupuesto de
nacional Organizada
y distritos) inversin

Principalmente
Normatividad Participacin directa
Porto Alegre, Brasil Ciudad presupuesto de
municipal de ciudadanos
inversin
Normatividad Organizaciones Presupuesto de
Bolivia Gobiernos locales
nacional territoriales de base inversin

Normatividad Representantes de los Presupuesto de


Montevideo Ciudad
municipal Consejos de vecinos inversin
Fuente: Cabannes, Yves (2004) Participatory Budgeting: A Significant Contribution to Participatory Democracy. Y, Goldfrank, Benjamin (2006). Los
procesos de presupuesto participativo en Amrica Latina: xito, Fracaso y Cambio. Elaboracin propia.

A pesar de estos importantes avances, los resultados de la implementacin del PP han sido
contestados. Existen debates respecto a tres temas centrales:
a. Representatividad de los agentes participantes del PP
Existe la preocupacin sobre la calidad de la representatividad y la legitimidad de la
participacin en los procesos del PP. En primer lugar se teme que, en alguna medida, la
estructura de poder local establecido se reproduzca en el proceso participativo debido,
especialmente, a los costos de oportunidad asociados a la participacin (i.e. tiempo para

5
Doig, Sandra. Diagnostico del Proceso del Presupuesto Participativo con miras a una mejora del Instructivo. GTZ.
Lima, Abril 2008. p. 16
6
Este porcentaje se calcul luego de la integracin de las bases de datos del PP (Aplicativo) y financiera (SIAF).
organizarse y asistir a las audiencias del PP). En segundo lugar, existe tambin la
preocupacin de que la implementacin de las etapas del PP no asegure una participacin
de calidad de los agentes participantes en trminos de la informacin con que estos
participan y la efectiva incidencia de sus recomendaciones en la asignacin de los
recursos.

b. Resultados del PP en el mediano y largo plazo


Se cree que el PP fragmenta la inversin pblica en el nivel sub nacional. Esta
hiptesis se basa en el argumento de que el PP privilegia lgicas jalonadas por intereses
territoriales que promueven inversiones de alcance local y de impacto inmediato, por
encima de aquellas de alcance regional y estratgico. La preocupacin es especialmente
importante entre representantes del los gobiernos regionales y, en menor medida, entre
los de las provincias. En 2008, una mayora de presidentes regionales manifest esta
preocupacin al Presidente Garca y solicit se modifiquen las guas de implementacin
del PP para el nivel regional.

Esfuerzos recientes para la creacin de un fondo competitivo FONIPREL7 (que


promueve proyectos de mayor tamao e impacto) buscan atender problemas de
fragmentacin.
Se percibe que las actividades de rendicin de cuentas y vigilancia del presupuesto,
contempladas en el proceso del PP, no estn siendo implementadas a cabalidad. Se
considera que los representantes de la sociedad civil de los Comits de Vigilancia
formalizados durante el proceso no tienen un papel activo; y que, los talleres de rendicin
de cuentas locales, cuando son realizados, no presentan informacin pertinente que
permita la adecuada vigilancia del presupuesto institucional local y de la ejecucin de los
proyectos priorizados por el PP.

Se carece de evidencia cuantitativas de estos resultados; si bien entre los actores


vinculados con la implementacin del PP predomina la percepcin de que este tiene
impactos positivos (e.g. en trminos de asignacin pro-pobre y reduccin de la
corrupcin), no se cuenta con evidencia cuantitativa que respalde esta percepcin.

c. Coordinacin con el presupuesto institucional y visin estratgica


Existe la preocupacin de que el ciclo del PP no est plenamente integrado con el
ciclo general de presupuestacin e inversin. Esta falta de sincronizacin repercute de
manera negativa sobre la adecuada asignacin de gasto en dos momentos del proceso. Al
inicio, los agentes participantes no cuentan con estimaciones claras del monto de
presupuesto de inversin asignado a proyectos PP para el periodo fiscal en cuestin. Esto

7
FONIPREL (Fondo de Promocin a la Inversin Pblica Regional) creado en 2006 como un fondo competitivo,
est disponible para gobiernos sub nacionales para financiar proyectos con altos impactos sobre poblacin en
pobreza y extrema pobreza.
lleva a que las discusiones de priorizacin se realicen con estimados gruesos que tienen
como base la asignacin del ao anterior. Al final, como consecuencia de que el proceso
del PP se inicia con retraso, la informacin de priorizacin est disponible despus del
mes de junio, dificultando que esta se refleje en el presupuesto institucional del ao
correspondiente. Esta falta de sincronizacin dificulta la implementacin de los acuerdos
establecidos durante el proceso participativo y reduce, por tanto, su credibilidad entre los
ciudadanos y la sociedad civil.

Existe la preocupacin de que el PP carece de una visin estratgica. Si bien la


normatividad contempla que el proceso del PP incluye la discusin y revisin del PDC,
que refleja el plan de desarrollo a largo plazo de la localidad, existe la percepcin de que
el PP es frecuentemente utilizado como una herramienta de negociacin presupuestal de
corto plazo entre los distintos actores participantes. Esta preocupacin ha llevado a
propuestas que buscan modificar la periodicidad del proceso (e.g. convertirlo en un
proceso bianual).

Las preocupaciones anteriormente descritas se inscriben adems dentro de una


preocupacin general sobre la calidad del gasto social en el pas. El gasto social8 en el pas
se ha incrementado considerablemente entre 2000 y 2005. Sin embargo, los indicadores
sociales no muestran una mejora satisfactoria9. Esto ha llevado al presidente Alan Garca a que
defina como una de sus prioridades de gobierno enfrentar este desafo
Uno de los mecanismos para alcanzar este objetivo es el Presupuesto por Resultados (PpR).
El PpR, tal como es definido por el MEF, consiste en la aplicacin de principios y tcnicas para
el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin del presupuesto con una articulacin sustentada
entre bienes y servicios (productos) a ser provistos y cambios generados en el bienestar
ciudadano (resultados). Este proceso, por tanto, implica virar la forma tradicional de tomar
decisiones de gestin, centrada en las lneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que
privilegia al ciudadano como el eje10.
La coexistencia del PP y PpR impone importantes retos para el marco de rendicin de
cuentas del presupuesto pblico en Per. Conceptualmente, cuatro diferencias principales de
perspectiva se vinculan a la aplicacin de estos procesos en Per: (i) Rendicin de cuentas.
Mientras que el PpR enfatiza una lnea de responsabilidad hacia arriba (los gobiernos sub
nacionales responden al gobierno central), PP fortalece una lnea de responsabilidad hacia

8
El Gasto Social, tal como es definido por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) de las
Naciones Unidas, incluye funciones asociadas a: i) Educacin y cultura, ii) Proteccin y previsin social; iii)
Vivienda y desarrollo urbano; iv) Trabajo; y, v) Salud y Saneamiento. UNICEF, El Gasto Social en Per: 2000-
2005. 2006. p.15. http://www.unicef.org/peru/_files/Publicaciones/gasto_social_2000_2005.pdf
9
La proporcin del PBI que se destina al gasto social creci de 7.9% en 2000 a 9.2% en 2005. Una
revisin gruesa de algunos indicadores generales, evidencia la no existencia de una relacin directamente
proporcional entre el incremento del gasto social y la mejora en la provisin de los servicios. UNICEF, El Gasto
Social en Peru: 2000- 2005. 2006. p.31
http://www.unicef.org/peru/_files/Publicaciones/gasto_social_2000_2005.pdf
10
Ministerio de Economa y Finanzas. Seminarios Macro Regionales de Gestin Presupuestaria con Enfoque de
Resultados para Gobiernos Locales. Abril-Mayo 2009.
abajo (los gobiernos sub nacionales responden directamente a los ciudadanos); (ii) Horizonte
temporal. Mientras que el PpR es parte de una estrategia de largo plazo, el PP en Per
actualmente informa slo el presupuesto anual; (iii) Perspectiva. Mientras que el PpR se define
desde una perspectiva multi-sectorial, los criterios de priorizacin del PP se definen desde una
perspectiva territorial; y, (iv) Propsito final. Mientras que PpR est orientado a resultados, el PP
actualmente se focaliza en productos. Si bien estas diferencias no son irreconciliables, una
sinergia positiva entre los dos procesos depende del grado de dialogo y la consistencia entre
ambos.

Alcances y objetivo del estudio

De acuerdo con los antecedentes antes descritos, esta evaluacin responde a dos grupos de
preguntas principales: (i) Est produciendo el PP los impactos esperados en el nivel
intermedio (asignacin presupuestaria pro-pobre e incremento de la vigilancia ciudadana) e
impactos finales (incremento en la recoleccin de impuestos, reduccin de la corrupcin y
mejora de la legitimidad de la institucionalidad pblica local)?; y (ii) Cules son los factores
que limitan o impulsan los impactos del PP? Es el PP un proceso inclusivo, legtimo y
oportuno? Est el PP sincronizado con la normatividad del ciclo presupuestario en trminos de
plazos y requerimientos tcnicos? Cmo podra el PP contribuir a la presupuestacin con base
en resultados?
La respuesta a estas preguntas tiene como objetivo aportar evidencia y hacer un conjunto de
sugerencias para promover un dilogo informado sobre el futuro del PP, para contribuir con
soluciones que permitan fortalecer la legitimidad, efectividad y sostenibilidad de este proceso
participativo.

Marco Conceptual

Este estudio se inscribe dentro de la corriente analtica que se establece a partir del trabajo
seminal de Aaron Wildavsky (1984, 1988), que entiende el presupuesto pblico como el
resultado de un proceso de asignacin de gastos acotado por la cultura poltica y las
relaciones de poder prevalecientes en una sociedad y en un determinado momento
histrico. Ms especficamente, esta evaluacin entiende la Presupuestacin Pblica como un
proceso de negociacin de la asignacin del gasto pblico en el que participan, de manera formal
e informal, un conjunto de actores sociales pblicos y privados.

El conjunto de los actores sociales participantes en la negociacin y su influencia en la


asignacin del gasto depende del nivel de acceso a la toma de decisiones y de la capacidad
para influir en ese proceso. Los canales formales de participacin incluyen los procesos
tcnicos de evaluacin y priorizacin presupuestal, y aquellos que forman partes de la discusin
en los rganos de toma de decisiones legislativos y ejecutivos. Los canales informales estn
caracterizados por mecanismos de dilogo y cabildeo mediante los cuales se ejerce influencia en
la toma de decisiones.

Conceptualmente, el Presupuesto Participativo tiene como objetivo transparentar y


democratizar el proceso de presupuestacin pblica al crear canales formales de
participacin y as promover la inclusin de sectores econmica y polticamente dbiles en
la negociacin de la asignacin del gasto. En este sentido es de esperarse que, al haber una
participacin formalizada de sectores dbiles y tradicionalmente excluidos, el gasto asignado
por el PP tienda a reflejar mejor las prioridades de estos grupos y conduzca por lo tanto a un
gasto pblico socialmente progresivo y con resultados favorables para la reduccin de la pobreza
(Genro and Souza, 1994; Leach and Petts, 2000; Marchetti, 2004; World Bank, 2008).

El resultado final esperado (reduccin de la pobreza) depende del comportamiento de una


serie de momentos en la cadena de transmisin de impacto. Estos deben de ser analizados con
el fin de evaluar la probabilidad de que el PP conlleve a este resultado. El primero de ellos se
relaciona con el proceso participativo: (i) la composicin social del conjunto de actores que
efectivamente participa en los canales formales de participacin que abre el PP en la negociacin
del presupuesto pblico; (ii) la calidad de la representacin y los eventuales procesos de captura
de la voz al interior de las asambleas del PP; y (iii) los conocimientos y la calidad de la
informacin con que cuentan la voz de esos actores para definir las prioridades de gasto. De
estos tres factores depende que se instale una lgica de asignacin presupuestaria pro pobre en
las instancias colectivas de priorizacin del gasto.

El segundo momento se relaciona con el peso que esa voz tiene dentro del conjunto de
actores que participan en la negociacin de la asignacin del gasto. Este peso est
determinado por las mismas reglas del juego definidas para el PP: (i) el porcentaje del
presupuesto disponible para ser distribuido por los mecanismos formales de participacin; y (ii)
los rubros de gasto que se definen mediante estos mecanismos (gastos de capital/gastos
corrientes). El grado de acatamiento de esas reglas del juego por parte de las autoridades,
definir el porcentaje del presupuesto total que es asignado por el PP. Ese grado de acatamiento
depende del nivel de discrecionalidad con que cuentan las autoridades para acatar las
preferencias de gasto definidas por el PP, y del alineamiento de los intereses polticos a favor o
en contra de esas preferencias.

El tercero momento tiene que ver con la relacin entre el presupuesto asignado
participativamente y el presupuesto ejecutado. En esta relacin intervienen tanto factores
tcnicos como de economa poltica: (i) la viabilidad de los proyectos priorizados por el PP; (ii)
la consistencia entre el ciclo presupuestario del PP con el del presupuesto institucional, a fin de
que el primero informe oportunamente al segundo; y (iii) los obstculos burocrticos y polticos
que se interponen a su ejecucin (Baiocchi et.al, 2004; Ackerman, 2004). La conjugacin de
estos tres factores define la merma del monto de recursos presupuestados para los proyectos
priorizados, conforme se avanza en el ciclo presupuestario, al pasar del presupuesto asignado, al
presupuesto modificado y al ejecutado.

Finalmente interviene la calidad del gasto asignado mediante el PP. Es decir, el impacto de
los proyectos financiados y ejecutados por el PP sobre las condiciones de vida de los pobres: (i)
el mayor acceso de los pobres a los bienes pblicos que eventualmente promueven estos
proyectos; (ii) la calidad de los servicios provedos por estos proyectos a la poblacin; y (iii) la
perspectiva estratgica o de corto plazo que promueva el PP en la escogencia entre distintas
opciones de gasto.

La literatura sobre el PP analiza otros tres resultados que le pueden ser potencialmente
atribuibles: El efecto que la participacin formalizada de actores sociales no gubernamentales
en la asignacin del gasto pblico pueda tener sobre la recaudacin de impuestos; sobre la
probidad en la gestin pblica, y sobre la formacin de una ciudadana ms enterada y
preocupada del gasto pblico.

El primer efecto se sustenta en el supuesto que el PP promueve: (i) la mayor disposicin de los
contribuyentes a pagar impuestos en la medida que el gasto resulta ms transparente y
progresivo, y (ii) la presin sobre los alcaldes a cobrarlos para responder a las expectativas de
inversin pblica generadas por el PP entre los ciudadanos (Utzig, 1996).

El segundo responde al autocontrol inducido en el funcionario pblico por la mayor


transparencia del gasto generada por el PP y sus mecanismos participativos de rendicin de
cuentas (Zamboni, 2007).

El tercero tiene que ver con la oportunidad que el PP ofrece a los ciudadanos de desmistificar
el presupuesto pblico al participar en el proceso de presupuestacin, y promover incentivos y
mecanismos para la vigilancia del gasto (Genro and Souza, 1994; Utzig, 1996; Seragelding
2003).

Estos distintos momentos y efectos en la cadena de transmisin de impacto se analizan en


esta evaluacin; con ella se propone una serie de conclusiones y recomendaciones accionables
orientadas a mejorar los resultados del PP.

El anlisis de cada uno de estos distintos momentos se realiza en la medida en que los datos
disponibles as lo permitan y se puedan establecer procedimientos rigurosos para su
anlisis. La evaluacin de la calidad de los datos y los pasos llevados a cabo para su recoleccin,
as como el conjunto de procedimientos analticos desarrollados se presentan en la siguiente
seccin.

Para efectos de presentacin, este informe separa la estimacin de los impactos y los factores que
los facilitan o limitan en diferentes captulos. As, se presenta primero los resultados de la
evaluacin de impacto en el Captulo 2, con lo que se busca resaltar el valor agregado de esta
evaluacin respecto a otros anlisis anteriormente realizados sobre el PP en Per, que se centran,
ms bien, en la discusin del proceso participativo. Luego se discute los factores facilitadores o
limitantes presentes en el proceso del presupuesto participativo en el Captulo 3, para retomar el
sentido de la cadena de causalidad en las conclusiones que se presentan en el Captulo 4.
Metodologa

Tipos de informacin y mtodos de anlisis

Esta evaluacin utiliza informacin cuantitativa y cualitativa, y distingue los distintos niveles de
gobierno en los que se lleva a cabo el PP (regional, provincial y distrital). La informacin
cualitativa se colect mediante trabajo de campo que se realiz con el objetivo de desarrollar un
estudio de caso en los tres niveles de gobierno sub nacional (regin, provincia, distrito),
diferenciando entre distritos con poblacin mayoritariamente rural y urbana. La informacin
cuantitativa incluye fuentes diversas que se detallan ms abajo, con el fin de describir los
procesos del PP, su relacin con otros procesos de presupuestacin, y evaluar sus impactos. Para
el anlisis de impacto se utilizan correlaciones y se desarrolla un modelo contra factual con el
uso de regresiones economtricas.
El estudio de caso:
El caso fue seleccionado sobre la base de un criterio de representatividad promedio. La
representatividad promedio se defini considerando informacin sobre el nmero de proyectos
priorizados, mediana del nmero de agentes participantes entre 2007 y 2009 e IDH11. Se
definieron clusters de distritos urbanos con datos promedio; una vez definido el distrito urbano
se seleccion un distrito rural con caractersticas tambin promedio; y, como consecuencia la
provincia y regin12.
El estudio de caso se realiz para la regin La Libertad, provincia de Trujillo y
distritos de Salaverry (urbano) y Simbal (rural).

Este recoge percepciones de los principales actores sobre temas de calidad de


voz, impactos sociales y sobre la gobernabilidad local, y presupuestacin
estratgica.

La informacin fue recolectada a travs de entrevistas a informantes claves y


grupos focales con agentes participantes registrados13 en el proceso participativo
de 200914. La recoleccin de la informacin se realizo entre los meses de Junio y
Setiembre de 2009; es decir, en fechas en las que, considerando la referencia del
Instructivo del PP, el proceso PP 2009 debi haber concluido.

Las fuentes de datos cuantitativos incluyen:


Datos cuantitativos de la base integrada del Aplicativo del Presupuesto Participativo,
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAF) y Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP); para los aos 2007 y 2008.

11
El nivel de implementacin del PP no pudo ser incluido en este criterio ya que la definicin del mismo se dio en
una etapa posterior del estudio.
12
La empresa consultora a cargo de la implementacin de los casos eligi, tomando en cuenta accesibilidad y
costos, uno de los distritos urbanos, rurales, provincia y regin dentro del cluster de casos promedio.
13
Se entrevist a 61 personas, de los cuales 26 fueron autoridades y funcionarios y 35 agentes participantes y lderes
sociales.
14
Se decidi recoger informacin de los participantes del proceso de 2009, a pesar de que el anlisis cualitativo se
limita a los aos 2007 y 2008, teniendo en consideracin que estos cuentan con una experiencia ms reciente y por
tanto se espera que les sea ms fcil recordar los detalles/ percepciones de la implementacin del proceso.
Estas bases de datos fueron integradas para esta Evaluacin. La integracin se
realiz para todos los municipios que contaban con informacin registrada en el
Aplicativo del PP en 2007 y/o 2008. En cada municipio, se busc equivalencias
entre los nombres de proyectos registrados en el Aplicativo y el SIAF; y entre
estos ltimos y el SNIP.

Esta integracin permiti contar para el ao 2007 con una muestra de 514
municipios distritales, 101 provinciales y 23 regionales (incluyendo a la
Municipalidad Metropolitana de Lima). Esto signific la inclusin de informacin
de 16,960 proyectos de inversin.

Informacin socio-econmica: datos de pobreza del Mapa de Pobreza de FONCODES e


INEI (2007 2008)

Estadsticas calculadas sobre la base de la sistematizacin de informacin contenida en


documentos del Presupuesto Participativo 2009 enviados a la DNPP- MEF por 80
municipalidades distritales15.

Metodologa para la estimacin de impacto

Los impactos intermedios y finales son estimados a travs de correlaciones y el desarrollo


de un modelo contra factual con el uso de regresiones economtricas, la metodologa se
resume en la Tabla 2.

Tabla 2: Estrategia metodolgica para estimacin de impactos

Intervencin Implementacin del PP

Estrategia de Desde el comienzo del PP, el proceso ha sido implementado en todo el pas pero en diferentes
identificacin grados mientras que algunos gobiernos sub nacionales han asignado e implementado un
porcentaje alto de su presupuesto de inversin a travs de PP, en otros, el PP slo ha informado
un pequeo porcentaje de las decisiones de inversin-.
El primer paso para la evaluacin de impacto del PP consiste en la definicin de dos grupos a
ser comparados: grupo comparacin y grupo tratamiento. Diferentes grados de
implementacin del PP- medidos como el porcentaje del total del gasto de inversin asignada a
travs del PP fueron utilizados para la definicin de estos dos grupos.
El grupo tratamiento incluye a gobiernos sub nacionales con alto porcentaje de gasto de
inversin asignado a travs de PP para un periodo de tiempo; y el grupo comparacin est
compuesto por gobiernos sub nacionales con porcentajes bajos de gasto de inversin asignados
a travs del PP, para el mismo periodo de tiempo.

15
Estas municipalidades fueron elegidas aleatoriamente entre las que cuentan con informacin en el Aplicativo del
PP. La seleccin fue aleatoria considerando que se encontraron pruebas estadsticas de que los municipios distritales
con informacin en el aplicativo no son significativamente distintos, en trminos de proporciones urbanas/rurales e
IDH, a todos los distritos del pas (ver Anexo 2).
Metodologa para Una vez que los grupos de tratamiento y comparacin han sido definidos, los resultados
la evaluacin de esperados del PP son comparados entre estos dos grupos.
impacto Para comparar estos dos grupos, el estudio aplic la tcnica economtrica estndar matching
o pareo (ver descripcin detallada en Anexo 3). Esta tcnica permite la definicin de un grupo
de comparacin que no difiere significativamente del grupo tratamiento en trminos de
variables demogrficas, socio- econmicas y polticas.

El uso de la tcnica economtrica matching para evaluaciones de impacto es estndar


luego que investigaciones demostraran su capacidad para estimar resultados
estadsticamente similares a los de evaluaciones con muestras aleatorias. En este sentido,
Dehejia y Wahba (1997) utilizan una variante de matching y logran reproducir los resultados de
una influyente evaluacin de impacto realizada con informacin aleatoria por LaLonde en 1986
para un programa de empleo subsidiado. Asimismo, Heckman, Ichimura y Todd (1997) estiman
el impacto de un programa de capacitacin laboral utilizando estimadores matching de diferencia
en diferencia16 y replican los resultados obtenidos con informacin aleatoria.
Definicin de grupo tratamiento y comparacin

El Grfico 2 muestra tres grupos de municipalidades, estadsticamente diferentes, en


trminos del grado de implementacin del PP. Resultan relevantes para esta evaluacin los
dos grupos al extremo de la distribucin. El primer grupo, a la izquierda de la distribucin, se
caracteriza por ndices de implementacin bajo; menos del 20% de los recursos municipales
de inversin ejecutados a travs del PP. A este grupo pertenecen 101 de las municipalidades que
reportaron informacin en el Aplicativo.

El segundo grupo, a la derecha de la distribucin, corresponde al de las municipalidades


con ndices de implementacin alto. Este grupo lo componen municipalidades que ejecutaron
ms del 75% de sus recursos a travs del mecanismo del PP (43 municipios). Estos municipios se
han considerado como el grupo de tratamiento para
evaluar los efectos de corto plazo de la plena o casi
plena implementacin del PP.
Grfico 2:
Las caractersticas del grupo de tratamiento son
muy diferentes a las del grupo de municipalidades de
baja implementacin. Los municipios que registraron
altos niveles de implementacin son relativamente ms
pobres, menos poblados y tienen mayores ndices de
ruralidad que los municipios de baja implementacin
(ver Grfico 2). Institucionalmente, se trata de
municipalidades con menor capacidad tcnica y
cualificacin profesional17. A estos factores se suma que
en los municipios de alta implementacin la capacidad
16
Los estimadores de diferencia en diferencia se calculan utilizando informacin de dos periodos en el tiempo y
permiten controlar por variables no observables que permanecen constantes en el tiempo.
17
No slo el nmero de computadores en stas municipalidades es sustancialmente menor que en aquellos de alta
implementacin, tan slo el 30% de los computadores de la municipalidad tienen acceso a internet, mientras que en
los municipios de baja implementacin este porcentaje alcanza el 80% (ver Grfico 2).
de ejecucin de recursos pblicos y los mismos recursos pblicos de inversin son
significativamente menores que en los de baja implementacin18 (ver devengado, Grfico 2). En
consecuencia, las diferencias en las estructuras de gasto entre estos dos grupos no pueden ser
atribuidas, necesariamente, a la implementacin del PP.
Para hacer que el grupo de municipalidades de baja implementacin pueda ser usado como
un grupo de comparacin vlido para efectuar comparaciones, fue calculado un
ponderador de importancia o peso para cada una de las municipalidades con baja
implementacin del PP19 (ver descripcin detallada en Anexo 3). As, las municipalidades con
bajos niveles de implementacin que a su vez son ms diferentes a las de alta implementacin
recibieron un menor peso. De esta forma, el grupo de municipios de baja implementacin fue
ajustado de tal forma que fuera estadsticamente igual al de tratamiento. El grupo de
municipalidades de baja implementacin ajustado fue denominado grupo de comparacin. Si
bien, considerando las caractersticas de ajuste, estos grupos son estadsticamente comparables,
este procedimiento slo permite controlar por las caractersticas completamente observables. Si
existen caractersticas relevantes no observables, las estimaciones de impacto en primera
diferencia, utilizadas en este informe, tendran un sesgo. Este problema podra ser resuelto
utilizando estimaciones de diferencia en diferencia. Lamentablemente la informacin
municipal disponible en Per no permite la aplicacin de esta metodologa para este estudio.

Organizacin de este Informe

Esta evaluacin est organizada en cuatro captulos. El capitulo 1 describe las caractersticas
bsicas del proceso del presupuesto participo en Per. El capitulo 2 presenta la hiptesis
respecto a los impactos esperados de la implementacin del PP, mide estos impactos con tcnicas
economtricas (i.e. comparando grupos tratamiento y comparacin, controlando por diferencias
sistemticas entres estos) y presenta las primeras conclusiones. El capitulo 3 analiza posibles
factores facilitadores y limitantes que amplan o restringen los impactos esperados del PP (i.e
calidad de la participacin, sincronizacin con el presupuesto institucional y presupuestacin
estratgica). Finalmente, el capitulo 4 presenta conclusiones finales y recomendaciones de
poltica.

18
Los recursos ejecutados (devengado) por persona son un 41% menores en las municipalidades de alta
implementacin del PP.

19
Siguiendo el criterio:
El peso w de de cada una de las municipalidades de baja implementacin j es inversamente proporcional a su
distancia d respecto a las municipalidades de alta implementacin i. La distancia aumenta cuando las diferencias
demogrficas, socioeconmicas e institucionales entre las municipalidades de alta y baja implementacin son
mayores
Captulo 1: Caractersticas bsicas del Proceso de Presupuesto
Participativo en Per
Esta seccin presenta las caractersticas bsicas de la implementacin del PP. Como se
mencion en la seccin anterior, stas tienen como base la Ley Marco del Presupuesto
Participativo, la cual se operacionaliza a travs de las orientaciones elaboradas por la DNPP en
los Instructivos anuales. Tanto la normatividad como la prctica de la implementacin del PP
generan las condiciones para la cadena de transmisin de impacto. Las reglas de juego moldean
los mecanismos de transmisin y delimitan los efectos que potencialmente se convertirn en
resultados finales.

1.1 Actores involucrados y sus roles

El Instructivo para el Presupuesto Participativo publicado por la DNPP en 2009 detalla la


lista de actores y sus roles. Los actores, sus roles y las caractersticas de quienes lo conforman
se detallan en la Tabla 3.

Tabla 3: Caractersticas de los actores involucrados en el PP


Actores Quienes lo conforman Roles
  
            
        
           
        
         
         
  

  
            
     
     
       
      
       
 
      


  
         
        
       
         
            
         
     
      
     
 


  
              
      
          
          
         
       
     
     
  

  
              
       
      
 
       
 

       
     
 

  
   
          
           
            
            
    
      
    
 
     

 
       
 

  
        
       
     
             
     
       
            
 
       


Fuente: Instructivo 2009, Ley Orgnica de Municipalidades y Ley Orgnica de Gobiernos Regionales.
Elaboracin Propia

1.2 Etapas del PP

El PP est organizado en seis etapas (ver Grfico 3). Durante la primera etapa, las autoridades
locales/ regionales y los Comits de Coordinacin (CC) crean un equipo tcnico, un plan de
implementacin del proceso y actualizan documentacin relevante. En una segunda etapa, las
autoridades y los representantes del CC anuncian oficialmente el inicio del PP y promueven la
participacin de la poblacin. En una tercera etapa, las autoridades registran a los agentes
participantes; los cuales son los nicos actores autorizados para participar y votar en el proceso.
En la cuarta etapa, las autoridades realizan actividades de capacitacin dirigidas a los
participantes en temas de alcances del PP, expectativas y su rol en el proceso. En una quinta
etapa, las autoridades realizan talleres de trabajo20 de rendicin de cuentas y para identificar,
analizar y priorizar los problemas locales, sobre la base de los PDC. Finalmente, en la ltima
etapa, los participantes preparan y firman un documento que contiene los acuerdos alcanzados.

Grfico 3: Etapas del ciclo del Proceso del Presupuesto Participativo


C

F
F F D F
P C
F

T
P
F D
I C PDC
R
T
D
D

F
C

T E
T

R I A I P P P

Fuente: Instructivo del PP, DNPP MEF 20009

1.3 Ciclo del Presupuesto Participativo y su vnculo con el presupuesto institucional

Las fechas referenciales definidas en el Instructivo buscan sincronizar con los plazos
requeridos para la formulacin de presupuestos institucionales en el nivel regional y local.
Segn orientaciones del MEF, el PP debe iniciarse en enero y finalizar en junio. Los gobiernos
regionales deben presentar su anteproyecto de presupuesto el ltimo da del mes de junio, ver
Tabla 4.

Tabla 4: Ciclo de presupuestacin institucional y PP en gobiernos sub nacionales

20
Estos talleres de trabajo deben incluir la discusin de: logros alcanzados durante los PP anteriores, PDC e
identificacin de criterios de priorizacin.
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic Ene
Inicio
Proceso Presupuestario Sector

reuniones de Remision de
DNPP para Aprobacion Resolucion
sustentar
Publico - GR

de PIA antes aprobatoria


proyecto de de Dic 31 del PIA hasta
PIA con Enero 7
pliegos: Jul 9
Estructura
funcional
programatica
DNPP: Jul 2
Priorizacion GL presenta
Proceso Presupuestario Sector

de proyectos anteproyecto
de PP a mas del ppto a GR a
tardar Junio mas tardar
Publico - GL

30 Julio 18
GR presenta
anteproyecto
de ppto de sus
GL a DNPP a
mas tardar
Julio 25
Preparacion
Convocatoria
Identificacion
de Agentes
Proceso Presupuesto Participativo

Participantes
Capacitacion de Agentes Participantes
Elaboracion y
aprobacion
de plan de
actividades
Realizacion de talleres de
trabajo
Identificacion de
problemas y evaluacion de
proyectos
Priorizacion de proyectos y
formalizacion de acuerdos
Informe de
evaluacion
Fuente: Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Per con miras a una mejora del Instructivo. 2008.

1.4 Coordinacin entre niveles de gobierno

La coordinacin de los proyectos de alcance provincial y regional es asumida por la


autoridad del correspondiente nivel de gobierno sub nacional. El Instructivo 2009 seala
que: i) los Presidentes Regionales dirigen la coordinacin de proyectos en el nivel regional, y los
alcaldes provinciales lo hacen en el nivel provincial; ii) las coordinaciones para la
implementacin de proyectos en el nivel regional y provincial deben realizarse tomando como
base el principio de subsidiariedad, es decir, deben adecuarse al nivel de gobierno que tiene la
competencia y que por tanto puede brindar una mejor prestacin del servicio.

1.5 Relevancia del Presupuesto Participativo en la asignacin presupuestaria sub


nacional

Si bien la normatividad peruana no limita la discusin participativa a una proporcin del


presupuesto institucional, en la prctica la priorizacin de presupuesto en el PP se
circunscribe a un porcentaje del presupuesto de inversin. Tanto los datos cuantitativos
como informacin cualitativa confirman que el mayor porcentaje de los proyectos priorizados en
el presupuesto participativo estn vinculados a iniciativas de inversin que atienden necesidades
bsicas de educacin, salud y saneamiento bsico.
El anlisis de esos datos indica que en Per cerca del 36% de los gastos de capital
ejecutados en 2007 por los gobiernos distritales corresponden a gastos asignados por el
PP21. La integracin de las bases del Aplicativo del Presupuesto Participativo y Sistema
Integrado de Administracin Pblica (SIAF), realizada para esta Evaluacin, permiti por
primera vez contar con esa estimacin. Hay sin embargo una variacin muy grande entre
municipalidades. El 20% de las municipalidades que ejecutan una proporcin mayor de la
totalidad de sus gastos de capital (99.6%) a partir de proyectos priorizados por el PP. En el otro
extremo, hay ms de un 20% de municipalidades que no ejecutaron ningn proyecto priorizado
por el PP.

En resumen, es posible afirmar que el PP en Per es un proceso claramente


institucionalizado que cuenta con regulacin que define y orienta su implementacin. En
2010, todos los gobiernos sub nacionales del pas implementan el PP siguiendo las indicaciones
del Instructivo, adecundolo a su realidad poltica y social. A pesar de estos avances, existen an
retos pendientes para su implementacin; datos presupuestarios de 2007 muestran que este
proceso tiene una influencia limitada sobre el gasto de inversin sub nacional.

21
Este 36% fue calculado sobre la base de informacin presupuestal de una muestra de 514 distritos y, corresponde
aproximadamente a la suma de S./1,174 millones, o sea unos US$ 391 millones.
Captulo 2: Impactos del Presupuesto Participativo

Este captulo presenta los resultados de la estimacin de impactos del PP. El anlisis se
realiza siguiendo la estrategia metodolgica presentada en la introduccin de esta Evaluacin.

Como se menciona en el marco conceptual, estos impactos dependern de la sucesin de


efectos de la cadena de transmisin de impacto. El anlisis de los elementos facilitadores y
limitantes que permitieron la concretizacin de los impactos analizados en este captulo se
presenta en la siguiente seccin.

2.1. Alcances de la Estimacin de Impacto

La estimacin de impactos se realiza en funcin de la disponibilidad de la informacin, la


unidad de observacin y el tiempo mnimo necesario para detectar efectos atribuibles al
PP. En primer lugar, se parti de la restriccin de informacin del PP registrada en el Aplicativo,
en 2007 slo cerca del 30% de las municipalidades (514 municipios) reportaron esta
informacin22. En segundo lugar, con el fin de contar con suficientes observaciones para
estimaciones economtricas, se estableci como unidad de observacin la municipalidad
distrital23. En tercer lugar, sobre la base de revisin de literatura especializada e informacin
secundaria, se consider que como horizonte temporal mnimo el perodo de 3 aos para medir la
existencia de efectos de mediano/corto plazo derivados de la implementacin del PP.

Dado el horizonte temporal de implementacin del PP en Per (cinco aos), no es posible


estimar impactos de largo plazo (i.e. reduccin de la pobreza). La evaluacin del PP en Porto
Alegre mostr que los impactos finales eran significativos estadsticamente luego de diez aos de
iniciado el proceso24.

De la misma forma, restricciones de informacin impiden estimar el impacto del PP sobre


acceso a servicios bsicos. En Per, ms del 60% del gasto social con incidencia en acceso a
servicios bsicos es ejecutado por el gobierno central25. La inexistencia de datos descentralizados
del gasto social impide separar los efectos atribuibles al gasto nacional de los atribuibles al PP.

22
En esta sub-muestra no encontraron evidencias de sesgo en las principales variables observables empleadas en el
anlisis. Para ms detalles, ver Anexo 2.
23
En este nivel de desagregacin se dispone adems de informacin socioeconmica, presupuestaria y de capacidad
tcnica de los municipios, as como de los proyectos de los diferentes sectores de la actividad econmica y pblica.
24
Banco Mundial, Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre. 2007
25
En 2005, 64.4% del gasto en salud y 72.4% en asistencia social fue centralizado por el gobierno nacional.
UNICEF, El Gasto Social en Per: 2000- 2005. 2006. p.22
Asimismo, la inexistencia de indicadores de corrupcin en el nivel distrital impide hacer
estimaciones de impacto sobre probidad. Los indicadores de corrupcin disponibles en el pas
se generan para el nivel regional y, en algunos casos para el nivel provincial26.

Teniendo en cuenta las restricciones impuestas por la disponibilidad de informacin, esta


seccin mide impactos sobre asignacin presupuestaria, ejecucin de gasto, calidad de
gasto (atomizacin) y recaudacin tributaria. La Tabla 5 resume las fuentes y el tipo de
informacin utilizadas para definir las variables necesarias para la medicin de impacto
siguiendo la metodologa descrita en la introduccin.
Tabla 5: Fuentes de informacin utilizadas en estimaciones de impacto
TIPO DE VARIABLE
Grado de
Indicadores de Resultados Variables de Control
Implementacin del PP
FONCODES

Porcentaje del PP ejecutado Poblacin Total


en proyectos de agua, Porcentaje de ruralidad.
27

saneamiento, electricidad y Cobertura en agua, saneamiento y


vas. electricidad.

Monto total devengado Presupuesto inicial de apertura.


RENAMU30 SNIP29 SIAF28

Recaudo impuesto predial. por proyecto de Porcentaje de ingresos


inversin. municipales por canon.
FUENTE (2007)

Fragmentacin:
Costo total de los proyectos
de inversin.
Capacidad tcnica institucional:
Nmero de computadores y
conexiones a internet.
Servicio administrativo
computarizado.
Gasto estimado por proyecto.
Aplicativo

Orden de prioridad de los Identificador de


PP31

proyectos de inversin del proyectos priorizados.


PP.
Elaboracin Propia

2.2. Impactos sobre la asignacin presupuestaria

Como se describe en el marco conceptual, el PP abre la posibilidad a la sociedad civil de


influir en la orientacin de los recursos pblicos de inversin. De esta estrategia participativa

26
El Consejo Nacional para la tica Pblica (PROTICA) en Per compila bases de datos de indicadores de
corrupcin en el nivel nacional y regional. Ver http://www.proetica.org.pe/Index.html
27
FONCODES: Fondo Nacional de Cooperacin para el Desarrollo en Per
28
SIAF: Sistema Integrado de Administracin Financiera
29
SNIP: Sistema Nacional de Inversin Pblica.
30
RENAMU: Registro nacional de municipalidades del Per
se espera que las asignaciones de recursos guarden una relacin ms estrecha con las necesidades
de los ms pobres.
De acuerdo con la informacin del Aplicativo
Grfico 4:
del PP de 2007, el 90% de las municipalidades
que reportaron informacin (462 municipios)
priorizaron menos de 37 proyectos y el 50%
(257 municipios) menos de 13 proyectos de
inversin (ver Grfico 4). En promedio, las
municipalidades priorizaron alrededor de 18
proyectos a travs del mecanismo del PP.
El nmero de proyectos y el costo promedio
por municipalidad estn correlacionados
significativamente. Los costos promedio por
proyecto tienden a ser menores en las
municipalidades que priorizan un mayor
nmero de proyectos. Mientras que los
Fuente: Aplicativo del PP 2007. Clculos propios
costos promedio en los municipios que
priorizaron 50 o menos proyectos estuvieron
alrededor de los 100 mil soles, en aquellos con 7 o menos proyectos el costo fue un 30%
mayor32.
No se esperara que la comunidad estuviera
Grfico 5: Relacin orden de prioridad dispuesta a invertir grandes cantidades de
y costos de proyectos PP recursos en proyectos que considera poco
importantes. Un primer indicador de la
consistencia de las asignaciones propuestas en
el marco del PP resulta del contraste
prioridadcosto. Como se observa en el
Grfico 5, el orden de prioridad33 y los costos
relativos guardan una estrecha relacin.
Los proyectos a los que la comunidad
atribuye menor importancia, son tambin
proyectos de menor costo. Mientras que los
proyectos clasificados en los rdenes de
prioridad superiores pueden oscilar en costos,
no hay grandes proyectos de inversin cuyo
Fuente: Aplicativo del PP 2007. Clculos propios
orden de prioridad sea bajo (proyectos en
color naranja, Grfico 5).
La importancia relativa de cada proyecto se expresa a travs del orden de prioridad y el
costo de inversin34. Ntese que un proyecto de alta prioridad no necesariamente implica una

31
Aplicativo PP: Base de datos donde las reas de planeacin y presupuesto de los gobiernos regionales y locales
registran la informacin sobre el desarrollo de cada una de las etapas del Presupuesto Participativo.
32
El percentil 95 prioriza 50 o menos proyectos mientras que el percentil 25 prioriza 7 o menos.
33
1 corresponde a la calificacin ms alta.
34
Formalmente, ha sido definida la importancia relativa de cada proyecto i en una determinada
municipalidad j como:
mayor inversin de recursos (en color verde, Grfico 5). Sin embargo, se esperara que los
mayores efectos sociales; por ejemplo, en trminos de acceso a infraestructura bsica, provengan
de los proyectos que simultneamente son ms prioritarios y que demandan mayores recursos de
inversin (en color azul, Grfico 5).
Un segundo indicador de la coherencia de las asignaciones que se obtienen a travs del PP,
resulta del contraste importancia relativainfraestructura bsica35. En principio, la
participacin de la sociedad civil garantizara una relacin ms estrecha entre las necesidades de
las comunidades y la importancia que sta da a cierto tipo de proyectos de inversin. La
informacin municipal sobre las tasas de acceso a infraestructura bsica se obtuvo del mapa de
pobreza de 200736, mientras que la importancia relativa por tipo de proyecto ha sido calculada,
en cada municipio, promediando los puntajes de importancia relativa por tipo de proyecto
inversin.
En el Grfico 6, los municipios han sido agrupados por quintil de carencia de infraestructura
bsica37 (agua, saneamiento y electricidad). As, cuanto ms alto es el quintil de carencia menor
es el porcentaje de poblacin sin acceso a un determinado tipo de servicio. Menos del 9% de la
poblacin en las municipalidades del quintil ms alto carecen de infraestructura bsica, mientras
que este porcentaje supera el 60% en aquellas pertenecientes al quintil 1. (ver lnea roja, Grfico
6).

La importancia relativa aumenta cuando el costo estimado como porcentaje del total de recursos a priorizar

es mayor y/o cuando el orden de prioridad es ms cercano a 1.


35
El trmino infraestructura bsica se refiere a electricidad, agua y saneamiento.
36
La informacin sobre acceso a infraestructura bsica proviene de la base de datos del mapa de pobreza calculada
por FONCODES a partir de la informacin del Censo de Poblacin de 2007.
37
Los quintiles fueron calculados por medio de anlisis de componentes principales a partir de las tasas municipales
de acceso a agua, saneamiento y electricidad (ver Anexo estadstico).
Grfico 6: Importancia relativa en priorizacin de PP y necesidad en el acceso a
infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento)

Fuente: Aplicativo del PP 2007 y FONCODES 2007. Clculos propios

Al contrastar importancia relativa y acceso a infraestructura bsica, se observa que hay


una estrecha correspondencia entre las necesidades observadas en agua y saneamiento y la
importancia dada por las comunidades a la inversin en este tipo de proyectos. Dado que las
comunidades ms pobres pertenecen a los quintiles ms bajos, este resultado sugiere que la
estrategia del PP motiva una tendencia de tipo propobre en la orientacin de los recursos
pblicos.

2.3 Impactos sobre la estructura de ejecucin del gasto

Si bien la priorizacin participativa permite establecer claramente intencin de gasto de las


comunidades, otros factores intervienen en la ejecucin presupuestaria. De acuerdo con la
informacin del Aplicativo del PP y el SIAF, el 50% de los proyectos priorizados en 2007
no fueron ejecutados durante ese ao. Al contrastar los recursos priorizados que efectivamente
son ejecutados38 con la informacin de infraestructura bsica municipal, se observan distorsiones
importantes respecto al ejercicio de priorizacin descrito en la seccin anterior.

38
En el Grfico 4, los porcentajes ejecutados en agua, electricidad y saneamiento han sido calculados sobre el total
de la inversin priorizada y ejecutada.
Grfico 7: Importancia relativa en ejecucin de proyectos PP y necesidad en el acceso
a infraestructura bsica (agua, electricidad y saneamiento)

Fuente: Aplicativo del PP y FONCODES 2007. Elaboracin y clculos propios

Mientras que la intencin de gasto reflejaba una clara tendencia propobre en los temas de
provisin de agua potable y saneamiento bsico, cuando se efecta la ejecucin de los
proyectos se altera este patrn. El porcentaje invertido en proyectos de saneamiento en las
municipalidades pertenecientes a los quintiles ms altos (3, 4 y 5) super en ms de un 200% el
porcentaje invertido por los municipios del quintil ms bajo (ver Grfico 7). Ntese que el
porcentaje de poblacin sin saneamiento en el quintil 1 es un 70% mayor que en el quintil 2
(37%).
Por el otro lado, el porcentaje invertido en proyectos de provisin de agua potable fue ms alto
en los quintiles 2, 3 y 4 que en el quintil 1, donde el porcentaje de poblacin sin agua potable
supera en un 23% la carencia registrada en el quintil 2.
Llama la atencin que el porcentaje de recursos ejecutado en proyectos de electrificacin tiende
beneficiar principalmente a los quintiles ms bajos (ver Grfico 7), en tanto que, durante el
ejercicio de priorizacin, este tipo de proyectos eran ms importantes para los quintiles 3, 4 y 5
que para el quintil 1 (ver Grfico 6).
Los resultado anteriores confirman que, en el momento en que el ejecutivo municipal
prioriza los proyectos PP que efectivamente sern ejecutados ese ao, se distorsiona la
orientacin de la intensin del gasto inicial. La diferencia resultante del contraste entre gasto
asignado participativamente y ejecutado sugiere que en el momento en que se decide qu
proyectos de los priorizados por el PP se ejecutan, interviene una lgica de priorizacin distinta a
la predominante en el proceso participativo de priorizacin del gasto, la cual no necesariamente
sigue una orientacin de inversin pro-pobre (que privilegia gasto en infraestructura bsica en
los municipios que presentan un mayor nivel de carencia).
La situacin arriba descrita se confirma al compararse municipalidades en las que el PP
goza de aceptacin entre los ejecutores del gasto con aquellas que presentan la situacin
contraria. Al establecer un grupo de comparacin estadsticamente vlido, al efectuar la
comparacin se observa que, mientras que en las municipalidades del grupo de tratamiento 23 de
cada 100 soles asignados participativamente se destinan a proyectos de provisin de agua,
electricidad y saneamiento, los municipios del grupo comparacin ejecutaron en promedio
alrededor de 7 soles. En particular, los porcentajes invertidos en proyectos del PP de provisin de
agua y energa elctrica son significativamente mayores en las municipalidades con altos niveles
de implementacin del PP (ver Grfico 8). Es conveniente anotar que ms del 86% de las
municipalidades que componen el grupo de tratamiento pertenecen al quintil de pobreza 1 y 239 y
ninguna a los quintiles 4 y 5.
Grfico 8:

1.5 Estimacin de densidad Kernel

Grupo de Control Grupo de Tratamiento


1
Densidad
.5

A A
S S
E E
V V
0

0 .1 .2 .3 .4 .5 .6 .7 .8 .9 1

ndice de implementacin del PP

Fuente: Aplicativo del PP 2007. Elaboracin y clculos propios

Cuando hay un nivel alto de ejecucin de gasto asignado participativamente se imprime


una orientacin pro-pobre a la estructura del total de gastos de capital en el nivel distrital.
El Grfico 9 muestra que, efectivamente, existe un impacto del PP sobre la estructura del
presupuesto total ejecutado de inversin. Los municipios con mayor implementacin del PP
(grupo tratamiento) ejecutan un mayor porcentaje de su presupuesto de inversin en proyectos de
infraestructura bsica (acceso a agua, electrificacin, saneamiento y vas rurales). Mientras que
el grupo comparacin ejecuta un 73% de su gasto de inversin en proyectos no vinculados a
acceso a servicios bsicos, los municipios con mayor implementacin del PP ejecutan el 60% en
proyectos distintos a los de acceso a servicios bsicos. Este impacto sobre la estructura de gasto
de inversin muestra la real capacidad del PP para generar resultados que potencialmente se
traducirn en mejores indicadores de calidad de vida.
Grfico 9: Estructura de gasto ejecutada, grupo tratamiento y comparacin
Grupo Comparacin: Grupo
Tratamiento:

39
De acuerdo con los quintiles de pobreza definidos por FONCODES 2007.
Fuente: SIAF y Aplicativo del PP. Elaboracin Propia

2.4 Efectos del PP sobre la fragmentacin del gasto en inversin

No se encontr ninguna evidencia de que el PP tienda a fragmentar el gasto pblico de


inversin40. Al contrastar los niveles de fragmentacin de los municipios en los grupos de
tratamiento y de comparacin, no se encontr ninguna diferencia estadstica significativa, ni en
los porcentajes promedio de fragmentacin a nivel municipal, ni en la forma como distribuyen
dichos porcentajes entre los dos grupos. El Grfico 10 muestra los resultados de esa comparacin
utilizando la definicin del SNIP de pequeo proyecto de inversin, que abarca a los proyecto
cuyo costo total es inferior a los S/. 300 mil41.

40
El concepto de fragmentacin empleado en este anlisis se basa en la definicin comnmente utilizada en el
debate peruano: proyectos pequeos en trminos presupuestarios. En otros contextos, sin embargo el concepto de
fragmentacin es utilizado para referirse a una asignacin ineficiente de recursos en la que no se aprovechan
economas de escala ni se incorporan criterios de sostenibilidad. El proyecto pequeo no conlleva necesariamente
una asignacin menos eficiente de gasto. Es necesario tener en cuenta otros factores como las caractersticas del
sector, de la poblacin objetivo y del contexto geogrfico.
41
Se comprob adems, que no existe una diferencia estadsticamente significativa cuando se modifica la definicin
de proyecto pequeo a costo total inferior a S/. 90 mil.
Grfico 10: Porcentaje de proyectos
Diferencias en la capacidad tcnica de las
fragmentados
municipalidades y en las caractersticas
T socio-econmicas de los municipios
C probablemente explican la mayor o menor
fragmentacin del gasto de capital. Segn la
informacin del SNIP, en los municipios del
 Per el 74% de los nuevos proyectos de
inversin no excedan el umbral de los 300 mil
soles en 2007. Con el fin de acercarse a una
explicacin de los factores que llevan a estos
altos niveles de atomizacin conviene anotar
P P F
que, en el caso de los dos grupos de
Fuente: SNIP 2007. Clculos propios municipios analizados, el nivel de
fragmentacin del gasto del grupo de comparacin sin controles, resulta muy inferior al del
grupo de tratamiento (54%). Este resultado sugiere que aunque la fragmentacin no resulte
relacionada con la implementacin del PP, es probable que este fenmeno guarde relacin con
caractersticas de los municipios que fueron controladas, como su capacidad tcnica o las
condiciones socioeconmicas de los mismos.

2.5 Efectos sobre el recaudo fiscal

Finalmente, no hay evidencia estadstica que permita concluir que el PP incentiva un


mayor recaudo de impuesto predial de las municipalidades con altos ndices de
implementacin. Sin embargo, el corto perodo de implementacin del PP puede an no ser
suficiente para generar cambios en la percepcin y, en consecuencia, en la disposicin de la
ciudadana a tributar ms. Ntese que aunque las municipalidades consideradas en el grupo de
tratamiento registraron incrementos anuales en la tasa de recaudo superiores a las del grupo de
comparacin (66% grupo de tratamiento y 25% el grupo de comparacin), en ambos grupos los
cambios anuales en las tasas de recaudo intra-grupo son muy heterogneas, tanto que no es
posible registrar diferencias significativas entre-grupos. Tambin es importante tomar en cuenta
que los impactos fueron medidos en un ao considerado de bonanza econmica (2007) en el que
tanto los municipios con alta y baja implementacin del PP contaban con dbiles incentivos para
reforzar sus mecanismos de recaudacin.
Captulo 3: Factores facilitadores y limitantes de impactos del
Presupuesto Participativo
Este captulo analiza los factores que se esperara tengan un efecto sobre la cadena de
transmisin de impacto del PP. Se abordan tres reas principales: La calidad de la
participacin, el vnculo del PP con el presupuesto institucional, y finalmente la relacin entre el
PP y la presupuestacin estratgica. Estas reas son resaltadas como aquellas donde es posible
observar facilitadores y limitantes de los impactos observados en el capitulo anterior. Para el
anlisis que se presenta a continuacin se utiliza informacin cualitativa proveniente del trabajo
de campo, datos derivados del levantamiento de informacin documental y del Aplicativo del
PP.

3.1 Calidad de la participacin

Como se menciona en el marco conceptual, la participacin constituye el primer momento


de la cadena de transmisin de impacto. Se esperaran resultados positivos de la
implementacin del PP si: (i) los procesos participativos son socialmente inclusivos, es decir
incluyen la participacin de los grupos tradicionalmente pobres y excluidos; (ii) el ciclo del
proceso participativo puede considerarse de calidad en cuanto a la informacin disponible,
implementacin de etapas, etc.; y, (iii) los acuerdos tomados en el PP son considerados legtimos
tanto para la sociedad civil participante como para las autoridades que lo coordinan. Esta seccin
analiza diferentes aspectos de la participacin en el PP en el Per que se desprenden de lo
anterior, especficamente aquellos aspectos claves identificados como para de la cadena de
transmisin de impacto: inclusin, calidad del proceso y legitimidad.

3.1.1 Inclusin

Tendencia en el nmero de participantes

Desde 2005, el Aplicativo del PP muestra una tendencia creciente en el nmero de


participantes registrados al inicio del PP. Como lo muestra el Grfico 11, el nmero promedio
de agentes participantes en los procesos de PP ha ido creciendo en los ltimos 5 aos llegando a
duplicarse.

Grfico 11: Nmero promedio de agentes participantes en los procesos PP


Fuente: Aplicativo. Elaboracin propia.

Sin embargo, conforme se avanza en las diferentes etapas del proceso hay un descenso en el
nmero de participantes. Entre el taller de diagnstico y el de formalizacin la asistencia
disminuye de un promedio de 75 a 47 participantes (Tabla 6) segn lo registrado en el anlisis de
los documentos de reporte del proceso a nivel distrital. Algunos factores que puedan explicar
esta situacin son: (i) los costos de participar en el proceso completo (ii) el posible cansancio que
experimentan los agentes participantes (sobre todo en ciclos anuales de corto aliento); (iii) los
costos tanto en tiempo como en dineroque significa la participacin activa; y, (iv) el no
cumplimiento de las expectativas de capacitacin, discusin, voz, o formulacin de propuestas
de los participantes.
Tabla 6. Agentes Participantes por taller del Presupuesto Participativo
Taller de Taller de Taller de Taller de
Rendicin Diagnstico Priorizacin Formalizacin
Promedio 75 75 62 47
Mnimo 18 13 13 6
Mximo 257 287 267 172
Fuente: Anlisis documental. Elaboracion propia

Representacin de intereses sociales

Las organizaciones sociales de base (OSB) constituyen el principal tipo de agentes


participantes en los procesos de presupuesto participativo en Per lo que es una seal de
que el proceso tiende a la inclusin. El anlisis documental muestra que ms de la mitad de los
agentes participantes en el nivel distrital est constituido por representantes de la OSB (54%);
seguidas por representantes del sector pblico y servicios pblicos (los que combinados alcanzan
el 28%). El estudio de casos muestra, sin embargo, que esta tendencia vara dependiendo del
nivel de gobierno. La representacin de las OSB es mayor en el nivel local que el regional
(Grfico 12). Sin embargo, tambin es importante notar que la diversidad de actores disminuye
en la medida que se baja de nivel de gobierno. Esto es especialmente notorio en la categora
otros que agrupa a ONGs y otras organizaciones de sociedad civil profesional adems de
personas naturales e instituciones de carcter pblico como la polica, los bomberos y otros
similares.
Grfico 12: Tipos de actores por nivel de gobierno. Regin de La Libertad
Fuente: Estudio de casos. Elaboracin propia.
A mayor escala territorial, la debilidad y escasez de organizaciones sociales con
representatividad regional se hace ms evidente. Las OSB que participan en los procesos
regionales son, en general, aquellas basadas en el centro urbano. Ante ello, el estudio de caso
muestra que los gobiernos regionales estn optando por la realizacin de talleres
descentralizados. En la regin La Libertad, el gobierno regional organiz los talleres del PP en
las provincias, lo que si bien permite tener una visin comprensiva de las necesidades de los
distintos territorios de la regin, tambin presenta el riesgo de atomizar proyectos que deberan
tener un alcance regional y su reemplazo por proyectos de orden local a fin de cumplir con las
demandas de la poblacin o subvencionar presupuestos limitados por parte de los gobiernos
locales42.
La mayor participacin de OSB se refleja, tambin, en el porcentaje de proyectos que estos
presentan a la discusin participativa. El Grfico13 muestra que las OSB presentan ms de la
mitad de los proyectos discutidos en los PP, seguido por representantes de servicios pblicos y
sector pblico.

Grfico 13: Porcentaje de proyectos presentados por tipo de agente participante


60% 56%

50%

40%
30%
30%

20%
11%
10%
3%
0%
Sector Pblico OSB Actores econmicos Servicios pblicos

Fuente: Anlisis documental. Elaboracin propia


En general, la participacin de las OSB parece estar asociada a una mayor implementacin
de los proyectos PP. Como muestra el Grfico 14, los municipios con alta implementacin de
proyectos PP son tambin los que cuentan con mayores porcentajes de OSB entre sus
participantes.
Grfico 14: Implementacin del PP y % de participacin de OSB, 2007

42
Es de notar que segn algunos funcionarios del gobierno regional consultados, la mayor parte del gasto de
inversin asignado al presupuesto participativo est orientado a proyectos ubicados en las provincias donde se
encuentran los mayores niveles de pobreza. Sin embargo, esta orientacin parece deberse menos a la articulacin de
demandas de la poblacin en los talleres del PP que a decisiones estratgicas tomadas por la autoridad regional.
^
K

I PP

Fuente: Anlisis Documental, SIAF, Aplicativo del PP 2007. Elaboracin propia.


De este modo, la evidencia de asignacin pro pobre encontrada en el capitulo anterior y el
anlisis de caso sugiere que la mayor participacin de representantes de las OSB se traduce
en una mayor inclusin de proyectos que mejoren la calidad y acceso de servicios bsicos.
Por el contrario, algunos representantes de OSB entrevistados perciben la inclusin de
funcionarios pblicos como agentes participantes como intentos de cooptacin del proceso. Por
ejemplo, en el estudio de caso existe el consenso en distinguir que los intereses son diferentes.
Mientras la poblacin se orienta a mejorar el acceso y la calidad de los servicios bsicos; los
representantes del gobierno privilegian proyectos de infraestructura. Asimismo, hay una relacin
asimtrica en el acceso a informacin entre los agentes de las OSB versus los agentes
gubernamentales, que les da a estos ltimos una voz que se percibe como ms autorizada por
parte de los dems agentes participantes. Por parte de los representantes del gobierno local, estos
son vistos como representando intereses particulares del gobierno.
Representacin de grupos poblacionales

Grfico 15: Participacin por gnero


80%
Si bien el Instructivo seala que la
80%
69%
74% convocatoria debe incluir la invitacin
70%
explicita a participar a mujeres, stas
60%
participan notoriamente en menor nmero.
50%
El anlisis documental muestra que entre los
40%
32% participantes del PP las mujeres representan
30% 26%
20%
slo el 32% de los agentes participantes, el 26%
20%
de los integrantes de los comits de vigilancia y
10%
apenas 20% de los comits tcnicos (ver
0%
Agentes participantes Integrantes Comits de
Vigilancia
Integrantes Comits
Tcnicos
Grfico 15).
Femenino Masculino
Fuente: Anlisis Documental. Elaboracin propia.

Las barreras a la participacin de mujeres apuntan a factores culturales y de


discriminacin. Informacin recogida durante el trabajo de campo apunta a la existencia de
discriminacin cultural ms que formal, as se sugiere que (a) los agentes participantes mujeres
reciben menos atencin de las autoridades justamente por su condicin de gnero; (b) a nivel de
organizaciones locales las mujeres no ocupan roles de liderazgo y es el lder quien participa
como agente en el PP; (c) las mujeres concentran su participacin en comits escolares, de vaso
de leche, etc. cuyos presupuestos no hacen parte del proceso participativo, o (d) el tratarse de
asignaciones presupuestarias es entendido como tarea que los hombres se encuentran en mejores
condiciones de realizar (educacin, tradicin, mayor familiaridad con manejo del dinero). La
menor inclusin femenina en las instancias de toma de decisiones del presupuesto participativo
puede tener podra incidir negativamente en la seleccin de proyectos que tradicionalmente son
reclamos levantados por las mujeres (por ejemplo, sistemas seguridad alimentaria o mejoras en la
calidad educativa).

La participacin de representantes de grupos campesinos y jvenes dependera de las


condiciones geogrficas de la zona as como de acciones afirmativas asumidas por el
gobierno local. El estudio de caso muestra que en el distrito rural de Simbal los miembros de la
sociedad civil consultados perciben que la participacin de representantes de los pobladores de
los caseros ubicados fuera del centro urbano es deficiente, en particular de los ms alejados.
Esto puede deberse a factores de distancia y dispersin que inhiban tanto la llegada de
informacin a estos grupos como su participacin (por temas como desplazamientos y tiempos).
Ahora bien, Simbal, a diferencia de otras zonas rurales como Cusco, Puno o Apurmac, no tiene
comunidades campesinas organizadas, institucin que en muchos casos permite nuclear los
intereses y potenciar la voz de lo poblacin rural. En el caso de los jvenes, se conoce que
algunos municipios han fomentado su participacin a travs de la organizacin de talleres
especficos en escuelas.
Barreras para la inclusin

La rigidez de los criterios para la inscripcin en el proceso limita una mayor participacin.
El estudio documental muestra que entre los requisitos solicitados predominan aquellos
especificados en el Instructivo (DNI y acta de existencia de la organizacin) pero tambin
adicionales como el acta que acredite que el agente participante vive en la localidad (ver Grfico
16), estos requisitos y otros adicionales son percibidos, entre los entrevistados, como limitantes
para algunos participantes.
Grfico 16: Tipos de requisitos para registrarse como agente participante
70%
59% 60%
60%

50%

40%

30%
19%
20% 16% 16%

10%
3%
0%
DNI Acta que acredita Tiempo mnimo Solicitud de Acreditacin del Cartas de
existencia de la de actividad inscripcin al representante de respaldo para
organizacin Municipio la organizacin SCNO

Fuente: Anlisis documental. Elaboracin Propia


Los costos para la participacin constituyen barreras importantes para la inclusin de
grupos tradicionalmente excluidos y pobres. El cuadro a continuacin muestra un ejemplo de
los costos econmicos asumidos por un participante pobre en una zona rural.

Encuadre Costos de la participacin


Un agente participante rural requerira, para participar del ciclo completo disponer de:
- Tiempo: 4 das para participar en los talleres estipulados. 4 das mnimo- para participar de las capacitaciones. A esto debe
agregarse, en muchos casos por distancia, la necesidad de viajar el da antes de cada evento y regresar a sus localidades el da
despus. Es decir mnimo de 16 das no trabajados y sin ingresos percibidos. Actualmente el salario mnimo en Per es de S/600,
por lo que los ingresos no percibidos serian aproximadamente la mitad de esto, S/300.
- Transporte: La movilizacin para cada una de las ocasiones, de ida y regreso de sus localidades requiere en muchos casos
utilizar ms de un medio de transporte y/o hacer cambios, transbordos, etc. Una estimacin gruesa del costo es S/.15 por pasaje,
dando un total de S/.30 para el viaje completo.
- Viticos: Gastos de alimentacin y hospedaje. Siguiendo lo que reportaron los agentes participantes rurales en el estudio de
caso, el gasto diario es de aproximadamente S/15, dando un total de S/240 para el proceso completo.

El costo total para un agente promedio seria de: S/ 570 (aprox. US$ 190); es decir el 95% de un salario mnimo mensual.

Como plantean agentes del estudio de caso:


hay que utilizar muchos das tiles de trabajo, para agentes participantes que trabajan en el sector publico o que tienen sus
actividades privadas este les resulta difcil concentrarse en un mes tantos das de ausencia de su trabajo para participar
(Representante Sociedad Civil en Comit Tcnico Regional).

Un agente participante del distrito rural detalla su rutina para poder participar de los talleres:
para una seora humilde es valiossimo sacrificar sus hijos, su casa, el trabajo es importante cuando no hay ni para el
pasaje y venir de all. Su almuerzo todo. Para otra persona es muy mucho ms y todo. Y en ese sentido no encuentran
facilidades como por ejemplo un carro municipal que les recojan o les dan un viatico. (AP Distrito Rural)

Algunos agentes participantes enfrentan barreras relativas a la comprensin del proceso


del PP en s mismo. Estas afectan la capacidad y disponibilidad de asumir los costos
econmicos de participar en el proceso. Es reconocido por agentes participantes y tcnicos que,
en muchos casos los participantes desconocen en que consiste el mecanismo del presupuesto
participativo y a pesar de las capacitaciones, no logran comprenderlo. Esto se acenta con la
rotacin de los agentes participantes entre diferentes aos. Participar del presupuesto
participativo necesita tener un nivel tcnico de informacin y manejo para participar activamente
en los debates con la administracin.
La normatividad del PP prev que los agentes participantes reciban capacitacin que
asegure una participacin de calidad al inicio de cada ciclo; sin embargo, el estudio de caso
muestra que en algunos casos los agentes reconocen que la capacitacin recibida es
insuficiente, y en otros, que la informacin impartida es muy terica. En general, el
estudio de caso muestra que la capacitacin de agentes participantes resulta limitada debido
principalmente a los siguientes factores: (i) la difcil comprensin de la dinmica del proceso del
presupuesto participativo, (ii) la naturaleza de lo que se define como capacitaciones en muchos
casos son slo exposiciones, (iii) la rotacin de los agentes participantes que hace que cada ao
se debe de reiniciar el proceso sin que exista un efecto de aprendizaje acumulativo; y, (iv) la
entrega de informacin por demanda y no de manera sistemtica dentro del ciclo de
implementacin del PP.
3.1.2 Calidad de los procesos participativos

Oportunidad y calidad de la informacin disponible

La informacin disponible puede considerarse de manera amplia desde la informacin


sobre el proceso, la informacin requerida para el proceso, y la informacin que se entrega
con posterioridad al proceso de priorizacin. No siempre esta informacin es entregada a
travs de los mecanismos adecuados, es oportuna o suficiente. Los participantes requieren saber
cundo participar, en qu trminos se realiza la participacin, y tener informacin suficiente para
seguir los resultados de ella.

La convocatoria no siempre entrega suficiente informacin o es a travs de los medios


adecuados. Agentes participantes y tcnicos municipales reconocen que no siempre la
convocatoria es oportuna, llegando muy tarde a algunos sectores de la poblacin, y/o en muchos
casos no incluye toda la informacin pertinente por ejemplo fechas de talleres, ubicacin o
cambios en la planificacin de estos talleres.

El estudio de caso muestra que, una vez iniciado el proceso del PP no se cuenta con
estimados exactos del presupuesto de inversin total y que, por tanto, la priorizacin de
proyectos se realiza sobre la base de estimados gruesos de presupuesto disponible. El monto
a ser discutido en el PP generalmente se estimada teniendo en cuenta el presupuesto de inversin
disponible el ao anterior.

En general, diferentes actores resaltan la importancia de distintos tipos de informacin


para asegurar la calidad de la participacin en el PP. Especialistas tcnicos y representantes
de la sociedad civil en el nivel regional destacan la necesidad de contar con informacin
estadstica especfica (i.e. datos socioeconmicos del territorio que contribuya a la toma de
decisiones). Por otra parte, para otros actores la informacin presupuestal constituye la ms
necesaria del PP (i.e. presupuesto disponible para discutir en el PP, cumplimiento de
compromisos).

La informacin sobre los proyectos priorizados y su ejecucin no siempre est disponible


para la realizacin de la vigilancia ciudadana. Agentes participantes regionales reconocen la
falta de acceso a informacin especfica como el PIA y el PIM para poder contrastar lo
priorizado con lo ejecutado. Otros agentes miembros de comits de vigilancia dan cuenta de la
dificultad de encontrar informacin de progreso de un proyecto o de factores que estn afectando
su ejecucin.
Implementacin del proceso

El estudio de caso muestra que un factor que afecta la calidad de los talleres son las
condiciones concretas de implementacin. Entre estos factores destacan (i) locales
inadecuados para los talleres (en trminos de espacios disponibles y distancia a los lugares donde
habitan los agentes participantes); y, (ii) la eleccin del horario de las reuniones (en da de
semana u horarios de trabajo); (iii) la frecuencia con que los talleres son realizados (por
problemas de tiempo se realizan en un periodo muy corto de tiempo limitando la capacidad de
los agentes de participar, volver a sus comunidades y/o organizaciones y consultar, o reflexionar
sobre la cartera de proyectos disponible para priorizar) . Mientras que estos problemas son ms
importantes en el nivel regional y provincial, en los distritos, el estudio de caso muestra que se
buscan maneras de sobrellevar estas dificultades. En el distrito de Simbal, por ejemplo, se
realizaron talleres en zonas ms alejadas, garantizando la participacin de sectores poblaciones
excluidos (incluso hubo ocasiones en las que se pago de la movilidad de aquellos que provienen
de lugares muy alejados).

3.1.3 Legitimidad

Cumplimiento de acuerdos

Como se muestra en la Introduccin, la implementacin de los acuerdos alcanzados en el


PP es variable. En general, se observa una merma del porcentaje del monto asignado a
proyectos priorizados por PP conforme se avanza en el ciclo de presupuestacin; ver Tabla 7 con
datos de la Municipalidad provincial de Trujillo43.
Tabla 7: Municipalidad de Trujillo- proyectos priorizados en el presupuesto participativo
en las fases del PIA, PIM y Ejecucin, 2008*
Concepto Porcentaje
Porcentaje del PIA priorizado por el Presupuesto Participativo 85
Porcentaje del PIM priorizado por el Presupuesto Participativo 14
Porcentaje del gasto ejecutado priorizado por el Presupuesto 7
Participativo
* Solo se considera gasto de inversin.
Fuente: Aplicativo del Presupuesto Participativo 2008, SIAF 2008.Elaboracin: propia.

El estudio de caso muestra que, en general, existen percepciones opuestas entre las
autoridades y sociedad civil respecto al cumplimiento de acuerdos. Por un lado, las
autoridades y los funcionarios sostienen que los acuerdos tomados son siempre cumplidos
(exceptuando los proyectos que no pasan las barreras tcnicas). Por otro, los representantes de la
sociedad civil perciben que muchos de los proyectos priorizados en el PP no son finalmente
ejecutados. Los gobiernos municipales personalizados en la figura del alcalde son percibidos
como los principales responsables del cumplimiento parcial o incumplimiento de los acuerdos.
El incumplimiento de acuerdos y la excesiva demora en la ejecucin de proyectos seleccionados
son advertidos como una de las principales causas del desencanto de los participantes con el
proceso del presupuesto participativo.

43
Funcionarios de la municipalidad provincial sostienen que los datos presentados no coinciden con las estadsticas
que ellos manejan por dos principales razones. Primero, el examen de un solo un ao no captura el nmero de
proyectos del presupuesto participativo que estn en ejecucin; muchos proyectos del PP se ejecutan durante dos a
tres aos. Segundo, los recursos adicionales que llegan durante el ao haciendo que el presupuesto aumente
considerablemente- se asignan fuera del presupuesto participativo de ese mismo ao, lo que contribuye a disminuir
el peso de los proyectos del PP. A pesar de eso, si bien es cierto que una parte importante del presupuesto
extraordinario es utilizado para proyectos designados directamente por la autoridad, ello se hara en concertacin
con los integrantes del Concejo Municipal (regidores) y para ello utilizaran como referencia la cartera de proyectos
del presupuesto participativo de aos anteriores.
Sin embargo, en opinin de los funcionarios consultados, las causas que explican la
dificultad o demora en la ejecucin de los proyectos priorizados en el presupuesto
participativo yacen en fallas del diseo y la gestin del proceso, antes que en factores de
orden poltico o de intereses de grupos. Los funcionarios de gobierno sealan, por ejemplo,
que ante la bonanza presupuestal existente el ao 2007 se estuvieron aceptando todos los
proyectos presentados en el presupuesto participativo, sin poner mayores exigencias tcnicas.
Este factor explicara la demora en la ejecucin de los proyectos, pues al aceptar cualquier
proyecto, incluso aquellos que estn a nivel de idea, resulta difcil transformarlos a perfiles
tcnicos que cumplan con los requerimientos del SNIP. La siguiente seccin (sobre el vnculo
entre el PP y el presupuesto institucional) analiza este tema tomando en cuenta las barreras
tcnicas y factores de economa poltica que limitan el cumplimiento de los acuerdos del PP.
Transparencia

Hay evidencias de una creciente participacin de representantes de la sociedad civil en el


Comit Tcnico encargado de la evaluacin y seleccin de los proyectos presentados lo que
contribuye a generar un entorno de transparencia en cuanto a la seleccin de los mismos.
En el 2009, todos los gobiernos regionales han cumplido con implementar esta medida. En
algunos casos la designacin de estos representantes ha sido tomada en concordancia con los
agentes participantes (Lambayeque, Piura) y en otros slo por la autoridad44. Segn la Mesa de
Concertacin, en el 78% de los equipos tcnicos distritales y en 70% de lo provinciales haba
representantes de la sociedad civil en el ao 200745. Si bien aun los funcionarios pblicos son
mayora en los equipos tcnicos, la presencia de la sociedad civil contribuye a una mayor
legitimidad del proceso al aumentar la credibilidad sobre los criterios de evaluacin aplicados.
La rendicin de cuentas constituye un elemento fundamental para el incremento de la
transparencia presupuestaria en el nivel local. El anlisis documental muestra, sin embargo,
que en un importante porcentaje de los municipios (67%) no se consigna entre los documentos
alguno que apunte a la realizacin de dicha rendicin de cuentas. Esta informacin solo se
encuentra disponible para 29 de los 80 distritos analizados. Como se muestra en el Grfico 17,
entre los municipios que organizan talleres de rendicin de cuentas, el tema discutido ms
habitualmente se vincula a la gestin presupuestal del ao anterior y no al cumplimiento de los
acuerdos del PP.
El estudio de caso sugiere que, cuando los talleres de rendicin de cuentas se realizan, la
informacin no es alcanzada con la debida anticipacin y es poco comprensible por su
carcter tcnico. Consecuentemente, en muchas ocasiones, los talleres de rendicin de cuentas
son percibidos por la sociedad civil como meros actos de formalidad que realizan las autoridades
para cumplir con la ley.
Grfico 17: Temas tratados en los talleres de rendicin de cuentas

44
Grupo Propuesta Ciudadana (2009) Balance del presupuesto participativo regional Boletn de Vigilancia N 2.
45
Mesa de Concertacin de lucha contra la Pobreza. Seguimiento del Presupuesto participativo 2007.
90%
81%
80%

70%
60%
60%

50%
40%
40%

30%

19%
20%

10%

0%
Gestin presupuestal general ao anterior Cumplimiento de acuerdos PP ao anterior

S No

Fuente: Anlisis documental. Elaboracin Propia


La calidad de la rendicin de cuentas est estrechamente vinculada al buen funcionamiento
de los comits de vigilancia. El Informe de Monitoreo del Proceso Participativo preparado por
la MCLP en 2007 registra que un importante porcentaje de municipios (94%) informa sobre la
conformacin de comits de vigilancia. El cumplimiento es total en los gobiernos regionales pero
aun existe algn nivel de incumplimiento en los gobiernos locales (ver Tabla 8).
Tabla 8: Conformacin del Comit de Vigilancia, segn nivel de gobierno (%)
Promedio
Distritos Provincias Regiones
Nacional
S 92.5 94.1 100 94.1
No 7.5 5.9 0 5.9
Fuente: MCLP, I Informe de Monitoreo del Proceso del Presupuesto Participativo 2007.
Es de especial importancia, adems, que estos comits cuenten con una representacin
equitativa de las organizaciones sociales de base. El Grfico 18 muestra que, en promedio, los
representantes de las OSB constituyen la mayora en los Comits de Vigilancia.

Grfico 18: Integrantes del comit de vigilancia segn tipo de actor


90%
80%
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%
11%
8%
10%

0%
Sector pblico OSB Actores econmicos

Fuente: Anlisis Documental. Elaboracin propia


Sin embargo, la mayora de los comits de vigilancia luego de constituidos no llegan a
cumplir su rol. Los actores entrevistados explican este hecho con cinco razones principales: (i)
las autoridades y funcionarios ponen trabas desde los gobiernos locales para entregar
informacin oportuna, completa y accesible; (ii) las autoridades intentaran controlar al Comit
mediante, por ejemplo, de la inclusin de miembros ligados a su administracin; (iii) los
integrantes del Comit no siempre han sido capacitados ni tienen experiencia en control
ciudadano, y el perodo anual resulta corto para que hagan su aprendizaje; (iv) la vigilancia
significa costos de tiempo, transporte y otros que no siempre pueden ser asumidos por
representantes de la sociedad civil; y, (v) el comit de vigilancia formado cuando se logran los
acuerdos no es necesariamente el mismo al momento de ejecucin de los proyectos y, por tanto,
el seguimiento de las obras puede verse fragmentado.
En conclusin, la informacin disponible muestra que: (i) existe una alta participacin de
organizaciones sociales de base (OSB) pero an existen retos para la participacin de grupos
poblacionales tradicionalmente excluidos (i.e. mujeres, comunidades campesinas y jvenes); (ii)
la informacin presupuestal relevante para la implementacin del PP se presenta con retraso y
existen demandas por mejoras en los procesos de capacitacin de los agentes participantes y en
la implementacin de los talleres del PP; y, (iii) la legitimidad del proceso se ve afectada por el
bajo cumplimiento de los compromisos asumidos y la debilidad de los mecanismos de monitoreo
y vigilancia.
Asimismo, los procesos regionales se distinguen de los locales en trminos de la importancia
de la participacin de las OSB. Esta diferencia, a su vez, podra estar limitando la
concretizacin de impactos positivos identificados en el captulo 2 para el nivel distrital.

3.2 El presupuesto participativo y su vnculo con el presupuesto institucional

El PP podr influir el proceso presupuestario, y por tanto impulsar sus impactos


esperados, si (i) la priorizacin se realiza de manera oportuna; (ii) los proyectos priorizados
cumplen con los requerimientos tcnicos a los que estn sujetos -i.e. SNIP; (iii) las
burocracias locales cuentan con capacidades necesarias; y, (iv) existe la voluntad poltica
para implementar los proyectos priorizados. Esta seccin analiza estos cuatro factores sobre
la base de informacin del anlisis documental, estudio de caso y otras fuentes secundarias.

3.2.1 Ciclo del Presupuesto Participativo en la prctica

La regulacin presupuestal peruana prev que el proceso participativo concluya en el mes


de junio, de tal forma que informe el proceso de planificacin presupuestal de los gobiernos
sub nacionales iniciado en el mes de julio. El Instructivo del PP preparado por la DNPP MEF
sugiere un calendario de implementacin de las etapas del PP (ver Tabla 3 en la introduccin)
que busca la sincronizacin del proceso participativo y el ciclo presupuestario.

La evidencia documental, sin embargo, muestra que los municipios locales concluyen el PP
con retraso (ver Grfico 19 y 20). Tanto las Ordenanzas que planifican el PP como las actas de
la implementacin de los talleres del PP confirman que un alto porcentaje de municipalidades
(35%) termina la formalizacin de sus acuerdos fuera del plazo lmite en que debieran de
entregar el anteproyecto del programa de inversiones al Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF).
Grfico 19: Mes en el que se program el inicio y fin del PP, segn Ordenanza en
Documentos del Presupuesto Participativo 2008
25
Ene - mes inicio Jun- mes fin sugerido
sugerido por Instructivo por Instructivo 23

20
No de municipios

15
14
13 13

10 10
8 8
7 7
5 5
4 4
2
1 1 1 1
0 0
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic

Mes de inicio Mes de fin

Fuente: Anlisis Documental (muestra de 80 municipios), Documentos del Presupuesto Participativo 2008
.

Grfico 20: Mes en el que se registr la implementacin de talleres, segn Actas en


Documentos del Presupuesto Participativo 2008
25
Jul - Presentacion de ante
proyecto presupuesto a DNPP

20
No de municipios

15

10

0
Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic

Taller de Rendicin Taller de Diagnstico Taller de Priorizacin Taller de Formalizacin

Fuente: Anlisis Documental (muestra de 80 municipios), Documentos del Presupuesto Participativo 2008
El bajo cumplimiento del cronograma sugerido por la DNPP-MEF no se reduce entre los
municipios ricos (i.e. con mayor Presupuesto Institucional de Apertura -PIA). A pesar de
que es se esperara que los municipios con mayor PIA cuenten con mayores recursos logsticos y
administrativos que aseguren una oportuna implementacin del PP, son los distritos con menor
PIA quienes tienden a registrar un mejor cumplimiento que aquellos con ms recursos (ver Tabla
9).
Tabla 9: Cumplimiento del cronograma por quintil PIA
Quintiles por PIA
Cumplimiento
1 2 3 4 5 Total
Dentro del plazo 6 10 9 5 4 34
Fuera del plazo 4 4 5 7 8 28
Total 10 14 14 12 11 62
Fuente: Anlisis Documental. Elaboracin propia.
Si bien estos retrasos afectan en menor medida la planificacin presupuestal de los
gobiernos locales, que deben presentar un anteproyecto en el mes de octubre, es evidente
que dificulta la coordinacin con las regiones para proyectos de mayor envergadura. Aun
cuando, como muestra el capitulo 2, no existe evidencia de que el PP fragmente el gasto de
inversin, esta situacin podra estar limitando la priorizacin de proyectos de alcance regional y
sus impactos positivos.
Los atrasos en la publicacin de Instructivo son considerados como una de las principales
razones para el retraso en la implementacin del PP. Tal como lo menciona Doig (2008) si
bien los gobiernos sub nacionales cuentan con flexibilidad para llevar a cabo el proceso de PP, la
mayor parte de ellos espera la publicacin del Instructivo para seguirlo al pie de la letra46.
En suma, aun cuando las orientaciones del MEF-DNPP para la implementacin del PP y la
regulacin presupuestaria estn formalmente coordinadas, en la prctica estos procesos
rara vez sincronizan. Este retraso estara evidenciando que el programa de inversiones enviado
al MEF, en muchos casos, no incluye las decisiones del proceso participativo.
3.2.2 Efecto del SNIP sobre el Presupuesto Participativo

Como se mencion en el captulo 1, en la prctica el PP se circunscribe a la priorizacin de


presupuesto de inversin; el cual, en la mayora de los casos, debe cumplir con los
requerimientos tcnicos del Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). A enero de 2010,
todos los gobiernos regionales, 82% de las provincias y 35% de los distritos han sido
incorporados al SNIP47. Desde la implementacin del PP en 2004, un nmero creciente de
gobiernos locales deben someter sus proyectos de inversin a los requerimientos tcnicos del
SNIP (ver Tabla 10).

Tabla 10: Inversin Declarada Viable y Nmero de Gobiernos Locales incorporados al SNIP
Inversin Declarada Viable para los Gobiernos Regionales y Locales
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Monto Monto Monto Monto Monto


PIP PIP PIP PIP PIP Monto Mill S/. PIP
Mill S/. Mill S/. Mill S/. Mill S/. Mill S/.

Gob. Regionales 1,510 1,220 2,041 1,625 2,830 2,272 3,217 3,437 2,864 6,820 3,140 10,055
Gob. Locales 1,023 388 4,343 1,419 7,217 2,669 13,411 8,404 20,041 15,015 19,235 17,962

Numero de Gobiernos Locales Incorporados al SNIP


2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gob. Locales 94 168 291 335 650 782 795

46
Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Peru con miras a una mejora del
Instructivo. 2008. p. 61
47
Estas estadsticas muestran los datos de incorporacion de manera voluntaria o normativa. SNIPnet MEF.
Fuente: SNIPnet MEF. Elaboracin Propia
An cuando en 2007 y 2009 el SNIP se flexibiliz y descentraliz48, el estudio de caso en los
tres niveles de gobierno sub nacional de la regin La Libertad muestra los actores
involucrados en el PP demandan mejoras en el SNIP. En opinin de los funcionarios
consultados, las causas que explican la dificultad o demora en la ejecucin de una importante
proporcin de proyectos priorizados en el presupuesto participativo son exigencias tcnicas no
cumplidas, antes que en factores de orden poltico o de intereses de grupos.
Durante el PP los proyectos se priorizan en el nivel de ideas, por lo que su traduccin a
proyectos de inversin pblica resulta compleja. Diversos especialistas representantes de la
sociedad civil de nivel regional consultados en el estudio de caso indican que los proyectos e
ideas discutidas en el PP no necesariamente se materializan en proyectos ya que la poblacin no
posee la capacidad de presentar perfiles de proyectos que cumplan con los requisitos del SNIP.
Especialistas tcnicos del gobierno regional de La Libertad sostienen, adems, que esta dificultad
se incrementa en los proyectos productivos.
Ante esta situacin, un importante nmero de municipios ha comenzado a incluir la
presentacin de perfiles de proyectos SNIP entre los criterios adicionales de priorizacin
del PP. El anlisis documental muestra que 62% de los distritos que presentaron criterios
adicionales a los sugeridos en el Instructivo del PP incluyen la presentacin de proyectos con
perfiles SNIP49. Durante el PP 2010 el Gobierno Regional de La Libertad, por ejemplo, decidi
priorizar slo aquellos proyectos que contaban con la viabilidad del SNIP. Otros municipios
como el de la provincia de Trujillo consideran, en cambio, que resulta poco realista exigir a los
agentes participantes que elaboren proyectos con las exigencias tcnicas del SNIP. En general, el
Informe de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 muestra que esta exigencia resulta
menos comn mientras menor sea el nivel de gobierno50.
Asimismo, la DNPP- MEF como ente rector y promotor del proceso, ha identificado como
tarea pendiente el diseo de proyectos tipo que respondan de manera efectiva a las
prioridades identificadas en el PP. Este esfuerzo busca reforzar el vinculo entre problemas
priorizados participativamente y sus resultados esperados. La DNPP se ha planteado como
prioridad la elaboracin de perfiles de proyectos vinculados a los programas estratgicos del PpR
(i.e. proyectos de promocin de la salud)51.

48
Decreto de urgencia No 015-2007. Esta adecuacin significo que los gobiernos locales y regionales tiene como
competencias evaluar y aprobar PIP sin lmites de montos ni consultas al MEF. Diario Oficial El Peruano 22 de
mayo de 2007; y, Resolucin Directoral No 002- 2009-EF/ 68.01. Esta norma considera como Proyectos de
Inversin Publica (PIP) menores a aquellos proyectos con inversin menor a S/. 1.2 millones (antes S/. 300 mil) y
que por tanto pueden ser declarados viables a travs de un procedimiento simplificado. (USAID Per Pro
descentralizacin, Proceso de Descentralizacin 2008 Balances y Recomendaciones, Marzo 2009).
49
El Informe de Nacional de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 seala que en el nivel nacional un
60% del total de casos las acciones priorizadas fueron examinadas y aprobadas su viabilidad por el Comit Tcnico
segn los parmetros del SNIP. Este resultado registra un orden decreciente segn nivel de gobierno: 87.5% para
gobiernos regionales, 60% municipalidades provinciales y 53.1% distritos. I Informe Nacional de Monitoreo:
Resultados del Proceso Participativo 2007. Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza. 2007.p.41
50
Durante ese proceso de 2007 slo un 19.1% de los casos reportados en el nivel nacional informa que los agentes
participantes presentaron un perfil de proyecto de acuerdo con las exigencias tcnicas del SNIP. Mientras que en el
nivel regional este porcentaje alcanzo el 42.9%, en la provincia el 16.7% y en los distritos 14.5%. I Informe
Nacional de Monitoreo: Resultados del Proceso Participativo 2007. Mesa de Concertacin para la Lucha contra la
Pobreza. 2007. p.35
51
Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality
in Peru. 2009. p.73
En conclusin, desde la implementacin del PP el SNIP ha ganado importancia entre los
gobiernos sub nacionales y, a pesar de avances, su implementacin sigue constituyendo un
importante reto para que los acuerdos del PP informen efectivamente los presupuestos
institucionales. En general, a pesar de los cambios que flexibilizan el SNIP, se tiene la
percepcin de que este sistema limita las posibilidades de una importante proporcin de
proyectos priorizados para informar el ciclo de presupuestacin, en particular los orientados a
iniciativas distintas a la infraestructura (i.e calidad y capacitacin productiva).
3.2.3 Capacidades burocrticas

Opiniones recogidas en el estudio de caso sostienen que, dadas las limitadas capacidades
tcnicas de los funcionarios de los gobiernos locales, se tiende a privilegiar la
implementacin de proyectos de infraestructura. Se percibe que los proyectos que se ejecutan
son los ms fciles de concretar porque existe experiencia local para disearlos y ejecutarlos.
Estos proyectos son tpicamente de infraestructura de corto alcance (e.j. carreteras vecinales,
pistas y veredas, infraestructura educativa bsica, irrigaciones, saneamiento bsico).
En general, la falta de capacidades de los gobiernos sub nacionales ha sido identificada
como un importante reto en el proceso de descentralizacin del pas. La transferencia de
funciones presenta mayores avances entre los gobiernos regionales que entre los locales. En este
ltimo nivel, los procesos de acreditacin para la transferencia de responsabilidades han revelado
importantes deficiencias de capacidades, e incluso en algunos casos, se ha procedido a transferir
la responsabilidad previo a que se diera la respectiva acreditacin.
Como se muestra en la seccin anterior, en los casos de alta implementacin de PP, estas
deficiencias en capacidades podran estar siendo compensadas por mayor voluntad poltica
para la ejecucin. A pesar de que una importante proporcin de los municipios que conforman
el grupo tratamiento son pobres, y por tanto se esperara con dbiles capacidades para la gestin
de proyectos, un importante porcentaje de proyectos priorizados por el PP son implementados.
En cualquier caso, los gobiernos sub nacionales cuentan con limitada discrecionalidad
sobre el gasto corriente por lo que su capacidad para afectar la calidad de los servicios
pblicos, promovidos o no por el PP, es restringida. A pesar de que, entre 2004 y 2008, los
gastos en el nivel local han crecido 129% -especialmente gracias al canon y sobre canon-, estos
nuevos recursos estn bsicamente restringidos a gastos de inversin. Como consecuencia, los
gobiernos sub nacionales difcilmente pueden influir sobre la calidad de los servicios pblicos
por medio de la asignacin presupuestaria, especialmente sobre aquellos intensivos en mano de
obra, como son los ofrecidos por los programas sociales.
3.2.4 Voluntad poltica de las autoridades

Adicionalmente a los factores tcnicos, el estudio de caso muestra que existen variables de
economa poltica que determinan la implementacin de los acuerdos priorizados por el PP.
Si bien existe la percepcin de que son las autoridades electas las responsables de la
implementacin de los proyectos del PP; otros actores como los miembros del Consejo de
Coordinacin (CCR y CCL), funcionarios pblicos y otros organizaciones de la sociedad civil
no participantes en el PP- tienen influencia potencial en la asignacin final de los recursos
pblicos.
An cuando se espera que el PP contribuya a la disminucin del clientelismo, aun existe la
percepcin de que ciertos grupos no participantes en el PP logran imponer sus intereses en
la asignacin de recursos de inversin en el nivel local. El estudio de caso muestra, por
ejemplo, que en el nivel distrital los proyectos priorizados por el presupuesto participativo tienen
un fuerte sesgo urbano; lo cual se debera tanto a la mayor capacidad de los pobladores urbanos
para hacer escuchar su voz dentro y fuera del PP - como al inters de las autoridades de captar
mayor votacin electoral. Asimismo, existe la percepcin de que algunos proyectos de
mejoramiento urbano y construccin de vas ejecutados por los municipios buscan valorizar
predios que son de propiedad del alcalde y sus aliados polticos.
En conclusin, la informacin disponible muestra que: (i) el cronograma de
implementacin del PP es ajustado; (ii) que los requerimientos tcnicos del SNIP resultan
an difciles de cumplir; (iii) que existen capacidades tcnicas limitadas entre los
funcionarios de los gobiernos; y, (iv) que concurren factores de economa poltica en la
determinacin final de asignacin de recursos de inversin. De este modo, la implementacin
de las etapas del PP en la prctica difcilmente concuerda con las orientaciones de la DNPP-MEF
e impiden que los acuerdos participativos informen de manera oportuna los presupuestos locales
de inversin. Asimismo, debido a la lgica anual del PP, el tiempo con que se cuenta para
declarar la viabilidad de los proyectos priorizados en PP es muy corto. Al mismo tiempo, los
funcionarios locales tienden a implementar slo proyectos de infraestructura debido a
limitaciones de capacidades. Finalmente, existen negociaciones paralelas y posteriores de
carcter poltico que influyen la asignacin presupuestal final. Estas circunstancias conducen a
una continua acumulacin de proyectos priorizados en el PP que no son ejecutados o cuya
ejecucin demora ms de lo programado.
Se esperara que los factores que limitan la sincronizacin del PP con el presupuesto
institucional afecten de distinta manera los diferentes niveles de gobierno sub nacional. El
cronograma de implementacin del PP, por ejemplo, resulta ms ajustado para el caso de los
gobiernos regionales (mientras que los anteproyectos de presupuesto de los gobiernos regionales
deben estar listos en junio, los de los gobiernos locales en octubre). Por el contrario, se esperara
que los gobiernos regionales cuenten con mayores capacidades tcnicas para generar perfiles de
diferentes tipos de proyectos (desde el momento en el que se institucionaliz el SNIP todos los
gobiernos regionales estn sujetos a ste). Finalmente, se esperara que en el nivel regional los
factores de economa poltica se intensifiquen respecto a los gobiernos locales debido a que los
proyectos de inversin son de mayor envergadura y el nmero de agentes polticos involucrados
sera mayor (estn presentes tanto los agentes polticos locales como otros organizados alrededor
de intereses regionales).

3.3 Presupuestacin estratgica

Esta seccin analiza el grado en que el PP promueve una asignacin estratgica del gasto
pblico y la provisin de servicios de calidad a la poblacin. Como se indica en el marco
conceptual, estos dos factores tienen un efecto importante en el logro de los resultados esperados
sobre la pobreza y las condiciones de vida de la poblacin ms vulnerable. El hecho que el PP
contribuya a una asignacin del gasto dirigido a las reas de mayor pobreza (segn el ndice de
insatisfaccin de necesidades bsicas) y a actividades prioritarias para los pobres, no
necesariamente implica que los proyectos priorizados se enmarquen dentro de una estrategia de
largo plazo y promuevan servicios de calidad.
Es factible que un proceso de presupuestacin enfocado en productos y no en resultados, y
en la prestacin de servicios sin importar su calidad, no promueva en el largo plazo
impactos positivos sobre la reduccin de la pobreza. En el Per, el PP supuestamente tiene a
su disposicin mecanismos y herramientas que permitiran a los actores sociales participantes
realizar decisiones informadas para hacer asignaciones estratgicas enfocadas en resultados. Uno
de ellos es el Plan de Desarrollo Concertado. Otro es la implementacin del Presupuesto por
Resultados y la adecuacin del PP para que utilice un enfoque de resultados. Tambin el PP
genera condiciones para que se establezcan, a nivel local, mecanismos participativos para el
monitoreo de resultados del gasto pblico, tanto local como nacional y regional.
3.3.1 El uso de mecanismos de planificacin estratgica

La normatividad peruana del PP prev la utilizacin del Plan de Desarrollo Concertado


(PDC) como herramienta de planificacin estratgica a largo plazo52. Segn las
orientaciones del MEF, todos los procesos del PP incluyen la discusin del PDC, el cual debe
orientar la priorizacin de problemas con una visin de mediano y largo plazo. El PDC se define
de manera participativa e involucra en su formulacin a autoridades locales, representantes
locales de entidades pblicas del gobierno central y regional y representantes de la sociedad
civil. En muchos casos, la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza de la localidad
funciona como la instancia de convocatoria y el mbito de coordinacin para la formulacin del
plan. El PDC debera de contener los acuerdos sobre la visin de desarrollo y objetivos
estratgicos de la localidad.
No obstante, tanto el anlisis documental como el estudio de caso muestran que la
frecuencia de utilizacin del PDC durante el PP es baja. Slo el 40% de los distritos del
anlisis documental reporta la utilizacin del PDC y 11% reporta la actualizacin de ste durante
el PP53. El estudio de caso muestra adems que los planes de desarrollo a nivel local son por lo
general documentos heterogneos y amplios que son pobremente utilizados para la planificacin
y priorizacin de las inversiones54. Asimismo, Doig (2009) seala que existe la percepcin de
que los PDC constituyen documentos generales, que se modifican cada ao y que no cuentan con
instrumentos complementarios de planeamiento55. Como se seala en la seccin de este
documento que analiza el proceso de participacin, una de las quejas ms frecuentemente
recogidas en el estudio de caso es la falta de informacin oportuna, fiable y desagregada a nivel
local que permita a los actores sociales participantes en el PDC formular planes con la mirada
puesta en resultados y hacer su seguimiento (Baca y Castillo, 2010).
En la prctica, el PP prioriza proyectos propuestos por representantes de la sociedad civil,
que si bien importantes, pueden responder a una perspectiva y a intereses distintos a los de
una estrategia de largo plazo. Tal como se seala en la seccin sobre participacin, los agentes
participantes en su mayora representan intereses territoriales o temticos especficos.
Considerando los costos de oportunidad relacionados con la participacin, los incentivos durante
el PP estn alineados con la priorizacin de proyectos que muestren resultados en el corto plazo,

52
Reglamento de la Ley N 28056 Ley Marco del Presupuesto Participativo.
53
El Informe de Nacional de Monitoreo del PP elaborado por la MCLP en 2007 seala que an cuando el PDC se
utiliz como insumo en 89% de los talleres del PP, una mayora de participantes percibe que la relacin entre los
proyectos priorizados y los objetivos del PDC es dbil. Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto
Participativo en el Per con miras a una mejora del Instructivo. 2008. p. 34
54
En el estudio de caso se encontr que el PDC de la regin La Libertad estaba en proceso de actualizacin y los de
la municipalidad de Trujillo y Simbal son documentos generales y relativamente desactualizados. El distrito de
Salaverry no cuenta con este documento disponible.
55
Doig, Sandra. GTZ. Diagnostico del Proceso de Presupuesto Participativo en el Per con miras a una mejora del
Instructivo. 2008. pp. 35-36.
sin que stos necesariamente lleven a resultados estratgicos y optimicen el uso de los recursos.
La ausencia de un proceso de priorizacin y negociacin del gasto informado por un plan
estratgico de desarrollo que responda a la realidad local, no permite contrarrestar esa tendencia.
3.3.2 Presupuestacin Basada en Resultados

En Per se implementan dos mecanismos de gran valor potencial para apoyar la


participacin local en la presupuestacin estratgica: El Presupuesto por Resultados (PPR)
y el marco de adecuacin del Presupuesto Participativo con Base en Resultados (PPBR). El
MEF viene sistemticamente incorporando una perspectiva de presupuestacin por resultados
(PPR) desde 2006. Para tal efecto estableci en el presupuesto 2007 un conjunto de cinco
Programas Estratgicos. Nuevos programas han sido aadidos en los aos subsiguientes. Para el
ejercicio fiscal 2010/2011 espera tener el 60% del presupuesto no-financiero cubierto por
Programas Estratgicos (PE).

Los PE renen un conjunto de actividades vinculadas a la consecucin de determinados


resultados estratgicos. Estas actividades no necesariamente incluyen la totalidad de las
acciones necesarias para alcanzar los resultados identificados. Se enfocan ms bien en aquellas
acciones clave orientadas a modificar indicadores de resultados que no han mostrado mejora
sustancial en los ltimos aos, a pesar de incrementos en la asignacin de recursos. Cada
programa estratgico incluye una cantidad de recursos (ya asignados o incrementales) y un
conjunto de indicadores con los que se mide el avance en el cumplimiento de las metas definidas
para cada resultado.

La formulacin de cada PE involucra a equipos del MEF que trabajan conjuntamente con
personal de los correspondientes ministerios de lnea y otros programas especializados a
partir de un marco lgico. El marco lgico identifica los resultados que se quieren alcanzar, las
acciones clave para alcanzar esos resultados, los insumos necesarios para su ejecucin y los
indicadores que permitan dar seguimiento a los avances en la consecucin de las metas
propuestas. La ejecucin de cada PE involucra en algunos casos a uno o ms de un ministerio de
lnea y a los gobiernos regionales.

El PPR prev tambin el establecimiento de un sistema de rendicin de cuentas. Este


consiste en la difusin de las metas que se pretenden alcanzar y sus correspondientes indicadores
de desempeo, con el fin de que la ciudadana y las autoridades de regulacin puedan hacer un
seguimiento de los avances en la consecucin de los resultados y demandar cuentas.

A pesar del potencial que tiene la incorporacin de los gobiernos locales en la ejecucin y el
monitoreo de los PE, stos no han sido incorporados hasta la fecha en el PPR. Este hecho no
contribuye a que el grueso de la ciudadana organizada en instancias locales e interesada en los
resultados del gasto pblico que le son ms cercanos, conozca del PPR y participe en el
seguimiento de sus resultados. Los testimonios recogidos por las entrevistas y grupos focales en
la elaboracin del estudio de caso dan cuenta del desconocimiento que tienen del PPR y de sus
PE tanto autoridades locales como los actores de la sociedad civil. Es ms, en algunos casos, al
PPR se le mira con desconfianza, al ser percibido como una iniciativa orientada a sustituir al PP
(Baca y Castillo, 2009).
Cabe destacar un esfuerzo reciente promovido por la Direccin Nacional de Presupuesto
Pblico (DNPP) orientada a informar tanto a autoridades como a la sociedad civil local
sobre el PPR y sobre la metodologa de presupuestacin y gestin por resultados.
Conjuntamente con el Proyecto USAID/Per ProDescentralizacin, la DNPP ha difundido la
gua informativa Acercndonos al Presupuesto por Resultados (2009), con la que se pretende
llenar el vaco de informacin anotado anteriormente. No obstante, adems del desconocimiento
sobre la metodologa y de los avances logrados por el PP, uno de los obstculos ms grandes
para promover la participacin local en el PPR es la ausencia de datos relevantes por provincia y
distrito para hacer el seguimiento de los resultados de los PE a nivel local56.

Uno de los PE, el Programa Articulado de Nutricin, incluye el establecimiento de un


mecanismo de seguimiento de indicadores de nutricin crnica a ser promovido por los
gobiernos regionales, que involucra a autoridades provinciales y distritales, y a la sociedad
civil local. El Gobierno de Per se presta a iniciar la implementacin de pilotos en las regiones
de Ayacucho, Hunuco y Amazonas en 2010. El modelo consiste en establecer un mecanismo de
monitoreo social liderado por el gobierno local y con participacin de la sociedad civil para
monitorear la evolucin de indicadores clave como asistencia de nios menores de 3 aos a los
servicios de salud preventiva y la participacin de las madres en actividades de educacin en
nutricin, el registro temprano del nios en el SIS y el programa de transferencias condicionadas
JUNTOS, y la obtencin de partidas de nacimiento y documentos de identidad. Para tal efecto, se
establecer un sistema de informacin amigable que permita a los participantes acceder a datos
desagregados sobre los recursos asignados (desde los niveles nacional y subnacional) y sobre los
indicadores mencionados, para dar seguimiento a las brechas existentes. Una vez al ao, se
convoca a un cabildo local en el que se discuten los resultados y se establecen lneas de accin y
compromisos orientados a mejorarlos. Este modelo promueve un mecanismo que puede
contribuir a bajar el PPR a nivel local.

Actualmente el MEF est preparando una propuesta de adecuacin del PP con enfoque de
resultados. El MEF define el Presupuesto Participativo Basado en Resultados (PPBR) como
el proceso mediante el cual las decisiones participativas de asignacin presupuestaria se realizan
en funcin a los resultados que requiere el ciudadano, y se consideran, ejecutan, evalan y
monitorean en la misma dimensin57. Se tiene previsto que, a partir de 2010, el Instructivo del
PP incorpore una perspectiva de resultados. La aplicacin del PPBR implicar modificaciones en
la implementacin de diferentes etapas del ciclo del PP (ver Tabla 11)

Tabla 11: Propuesta Metodolgica del MEF para el PPBR


Fases del Presupuesto Objetivos principales de la propuesta
Participativo metodolgica de PPBR

Fase 1: Elaboracin de diagnsticos previos, a cargo del municipio, que ayuden a la


Preparacin identificacin de problemas prioritarios en la localidad.
Revisin y propuesta de modificaciones de parte del municipio al Plan de

56
Cabe destacar que la Linea de Base 2008 del PPR incluye ya algunos indicadores desagregados a nivel provincial
para algunos programas estratgicos, como es el caso del Programa Logros de Aprendizaje al Finalizar el III Ciclo
de Educacion ( http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/SGMT/LB_PPE2008/gen/Linea_de_Base5_PPE.pdf , pgina 83)
57
Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality
in Peru. 2009. p.66
Desarrollo Concertado. Se identifican los Resultados Prioritarios que la
ciudadana requiere para avanzar hacia el Desarrollo.

Fase 2: Participacin de agentes clave que aseguran una visin por resultados y que
Convocatoria promuevan mayor equidad.

Fase 3:
Identificacin y registro de
agentes participantes

Fase 4: Capacitacin de los agentes partici


Capacitacin pantes de sociedad civil centrada en: (i) los objetivos y la estrategia
propuesta por el PPBR, (ii) la revisin y anlisis de estadsticas locales y (iii)
la identificacin de problemas, resultados y productos58.

Fase 5: Desarrollo de Talleres de


Trabajo
Taller de Rendicin de Identificacin de problemas o condiciones de inters claves para la localidad.
cuentas y PDC Priorizacin y ordenamiento de resultados claves que guiarn la eleccin en
el PP.
Presentacin del informe de Comit de Vigilancia centrado en el avance y
ejecucin de proyectos priorizados el ao anterior y el anlisis del estado
situacional y avance en la consecucin de resultados clave de la
municipalidad.

Taller de diagnstico, Identificacin y presentacin de productos clave, por parte de funcionarios


definicin de criterios de de la municipalidad o de representantes de sectores de las instituciones del
priorizacin e identificacin gobierno nacional involucrados.
de acciones y/o proyectos Provisin, a los agentes participantes, de proyectos tipo formulados
centralmente, que respondan adecuadamente a las necesidades.

Taller de evaluacin tcnica, Evaluacin de proyectos centrada en la revisin de su efectividad para la


y evaluacin de proyectos y consecucin de resultados. Identificacin de intervenciones
acciones complementarias.

Fase 6: Agentes participantes que acuerdan lista priorizada de proyectos conociendo


Formalizacin de acuerdos y la efectividad y los resultados de los mismos. Establecimiento de
compromisos compromisos de co financiamiento y para la ejecucin de servicios
complementarios que aseguren la consecucin de productos.
Fortalecimiento de la labor de los Comits de Vigilancia del Presupuesto
Participativo, dndole un nfasis en el seguimiento de resultados
La instauracin de un proceso de evaluacin continua del Presupuesto
Participativo a todo nivel
Fuente: Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality in Peru. 2009.

Para la implementacin del PPBR, el MEF ha identificado como tareas prioritarias la


sistematizacin de informacin socio-econmica relevante en el nivel local, la creacin de
una base de datos de perfiles de proyectos tipo y la generacin de indicadores de
seguimiento de resultados59. Con este fin, el MEF planea adecuar las cadenas de resultados
preparadas en el marco del PpR que sean relevantes para el nivel local y, en el largo plazo,
generar modelos lgicos para otras prioridades identificadas.

58
Que podra conseguirse si se analiza con detalle los programas presupuestarios estratgicos estn siendo
formulados por los sectores en el marco de la implementacin de Presupuesto por Resultados.
59
Salhuana, Roger y Kilimani, Nicholas. Results Based Participatory Budgeting: A case study of Puno Municipality
in Peru. 2009. pp.71-76 Grupo Propuesta Ciudadana (2009); Balance del presupuesto participativo regional, en
Boletn de Vigilancia N 2.
La complementariedad del PP con el enfoque por resultados (PPBR) tiende a resolver
potenciales tensiones entre PP y PpR mencionadas en la Interaccin a esta evaluacin.
Especficamente, el hecho que el PP privilegia una lgica de asignacin volcada a productos y no
a resultados; enmarcada en un marco temporal de corto plazo y no de largo aliento; y alimentada
por intereses territoriales y no de alcance estratgico. Al mismo tiempo, que en el PpR prevalece
una definicin vertical de las prioridades y un sistema de rendicin de cuentas de los sectores al
MEF y de abajo hacia arriba, en contraste con la definicin participativa de las prioridades y el
carcter descentralizado de la rendicin de cuentas.
No obstante, adems del enfoque de PPBR propuesto por el MEF, sera necesario resolver
una serie de limitaciones prcticas para su implementacin. Entre ellas, cabe destacar,
adems de los problemas mencionados de la ausencia de indicadores de resultados desagregados
a nivel local, la corta duracin del ciclo presupuestario del PP. Como se evidencia en la
secciones sobre la calidad del proceso participativo y sobre la relacin entre el PP y el
presupuesto institucional de este informe, el ejercicio de presupuestacin anual afecta la calidad
del dilogo, la posibilidad de alimentar el proceso de participacin con informacin sobre
resultados, y la inconsistencia entre el ciclo anual de formulacin del PP y el de la ejecucin de
los proyecto financiados por el mismo.
Otro factor de gran importancia para conferirle una dimensin ms estratgica el PP es la
articulacin entre los distintos niveles de elaboracin e implementacin. El estudio de caso
muestra que la articulacin entre el gobierno regional y la municipalidad provincial y entre sta y
las distritales es bastante dbil, y se encuentra mediatizada por la filiacin poltica de las
autoridades. Es decir, las coordinaciones se realizan con mayor fluidez cuando el alcalde
corresponde al mismo partido poltico que el presidente regional, lo propio ocurre entre alcaldes
distritales y provinciales. En caso contrario y sobre todo cuando hay rivalidad poltica la
coordinacin es casi nula. Segn el Balance del Presupuesto Participativo Regional publicado en
el Boletn de Vigilancia N 2 (Grupo Propuesta Ciudadana, 2009, estas coordinaciones slo se
realizaron en dos de las nueve regiones que monitorea, a pesar que la necesidad de la
coordinacin intergubernamental en el proceso del PP est plasmada en el Instructivo MEF del
2009, el cual la recomienda para evitar la duplicidad del gasto pblico y para aprovechar las
economas de escala en la gestin de las inversiones.
Las principales conclusiones que se pueden extraer sobre los factores que limitan un
alcance ms estratgicos del PP y su potencial para informar el PpR son los siguientes: El
PP no utiliza de manera sistemtica el PDC y carece de indicadores de resultados desagregados
en el nivel local para poder formular estrategias de inversin orientadas a resultados y hacer su
seguimiento. Al mismo tiempo, el importante esfuerzo que realiza el MEF mediante el PpR por
encausar la asignacin del gasto de acuerdo con metas estratgicas, no ha logrado involucrar a
los niveles locales de gobierno y por lo tanto la participacin ciudadana en el seguimiento de los
resultados.
Existen sin embargo importantes avances orientados, por un lado, a promover la
participacin informada local en el monitoreo de resultados, y por el otro, a conferirle a la
asignacin participativa un enfoque estratgico. La consolidacin de estos avances depender,
sin embargo, de la capacidad de generar y poner a disposicin de la ciudadana y las autoridades
locales informacin oportuna y relevante para el nivel local; y de la adecuacin del ciclo del PP a
los tiempos que requiera un dilogo de calidad informado por una visin estratgica e
indicadores de ejecucin y resultados. Igualmente requiere solucionarse la dbil articulacin
entre los distintos niveles de formulacin del PP para que se reduzca la duplicacin de esfuerzos
y se promueva el aprovechamiento de economas de escala.
Captulo 4: Conclusiones y recomendaciones
4.1 Principales hallazgos y conclusiones

Los principales hallazgos y conclusiones del estudio se refieren a las singularidades que tiene el
PP en Per; la relacin entre la representatividad y calidad de la voz y la lgica de priorizacin
de los recursos; los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin del gasto municipal, y la
contribucin del PP en el logro de resultados estratgicos en el nivel local.

4.1.1 La implementacin del Presupuesto Participativo en Per

El PP en Per presenta caractersticas singulares que conviene destacar. Es un proceso


respaldado por norma constitucional y cuenta con un marco legal especfico que lo hace
mandatorio para los tres niveles de gobierno sub nacional (ver Anexo 1). En estos momentos se
implementa en la totalidad de los distritos, provincias y regiones del pas. Estas caractersticas le
confieren un carcter nico en relacin con el resto de los pases de Amrica Latina y el Caribe,
y el Mundo. En la mayora de los otros pases en las que se implementan experiencias de PP,
stas responden a decisiones tomadas a nivel local, como resultado de procesos de concertacin
entre las autoridades municipales y la sociedad civil. Difcilmente se encuentran casos de PP en
el nivel de gobiernos regionales o estaduales60. En la mayora de los casos de implementacin de
PP en Amrica Latina y el Caribe, el marco que lo regula no tiene carcter de ley. Se trata ms
bien de estatutos o reglamentos acordados entre el gobierno local y los agentes participantes, los
cuales se revisan peridicamente.

Estas caractersticas singulares presentan ventajas y desventajas para la implementacin


de este mecanismo novedoso de participacin ciudadana en la asignacin presupuestaria.
Por un lado, el hecho de estar respaldado por la Constitucin de la Repblica y formalizado
mediante un conjunto de leyes y una ley marco especfica le confiere un carcter permanente y
un mbito de implementacin nacional, en el marco del proceso de descentralizacin del pas.
Por el otro, al ser una decisin nacional y no el resultado de acuerdos especficos entre actores
locales, el PP en el Per necesariamente no refleja, consensos logrado entre ellos, sino que
obedece a un acuerdo establecido en el nivel nacional. Igualmente, si bien la ley marco es amplia
y propicia una aplicacin flexible, que permite variantes locales y en el tiempo, su reforma est
sujeta a la aprobacin del Congreso de la Repblica.

El peso que tiene la asignacin presupuestaria mediante el PP ha venido cobrando


importancia con el transcurso del tiempo. Segn la informacin elaborada por este estudio, el

60
En Brasil se conoce de la experiencia del Estado de Rio Grande do Sul, que fue descontinuada en 2002 como
consecuencia de un cambio en la coalicin gobernante (ver Oliveira Tolfo, 2004)
gasto asignado mediante el PP represent, en 2007, el 36% del presupuesto local de inversin.
Este peso tender a modificarse conforme se avance en el proceso de descentralizacin, al
transferirse ms competencias y recursos del nivel central al regional, y de ste al nivel local61.
A pesar de que ni la ley ni el reglamento especifican que la priorizacin participativa del gasto
debe limitarse a gastos de capital, en la prctica, se priorizan principalmente proyectos de
inversin. Esta caracterstica del PP, tanto en Per como en otros pases donde se implementa,
responde a consideraciones sobre el limitado margen que ofrece el gasto corriente para la
modificacin de su asignacin, y al incentivo que ofrecen los proyectos de inversin para
movilizar la participacin de la ciudadana en el PP. Sin embargo, la circunscripcin del debate
presupuestario a la asignacin de gatos de capital, deja por fuera, en buena medida, la discusin
sobre el gasto social, que se compone principalmente de gastos corrientes. De esta manera los
agentes sociales representativos de los pobres no participan del dilogo sobre la poltica y el
gasto social en el marco del PP.

4.1.2 Voz y la lgica de priorizacin de los recursos

La priorizacin del gasto por el Presupuesto Participativo muestra una clara consistencia
en la relacin prioridad-costo. El monto de los recursos asignados de los proyectos priorizados
por medio del PP en el nivel local guarda relacin con la prioridad definida por los mismos
agentes participantes. La mayor cantidad de recursos asignados se destina a los proyectos ms
prioritarios, y los proyectos de mayor tamao se encuentran siempre entre stos. Asimismo,
todos los proyectos de prioridad baja son pequeos.
Los agentes participantes en el PP dan prioridad a proyectos de inversin en
infraestructura social orientados a atender las necesidades de la poblacin ms pobre. La
participacin de los agentes sociales del PP establece una relacin estrecha entre las necesidades
de la poblacin y la importancia que stos le dan a los proyectos de inversin orientados a
satisfacerlas. Se observa una estrecha correspondencia entre las necesidades observadas en agua
y saneamiento a nivel de distrito, y la prioridad definida por el PP para este tipo de proyectos.
Este resultado sugiere que el PP en Per promueve una lgica de asignacin propobre de los
recursos pblicos.
Esta lgica de asignacin pro-pobre es consistente con la composicin social de los agentes
participantes. Si bien en Per prevalece una participacin en el PP de agentes colectivos sobre
agentes individuales, es posible determinar, entre ellos, que las OSB se encuentran ms cerca de
la poblacin pobre y tienden a representar ms claramente sus intereses. Este estudio determin
que en el nivel local prevalece la presencia de este tipo de organizaciones en las instancias de
participacin promovidas por el PP. Se pude decir entonces que la priorizacin pro-pobre refleja
esa composicin social.
No obstante, la participacin en el PP, incluye en menor medida a ciertos grupos sociales,
como las mujeres. Esta participacin se reduce segn sea la instancia de participacin del PP
que se trate. As en el caso de las mujeres sta se reduce considerablemente cuando se trata de
los comits de vigilancia y an ms de los comits tcnico. Tres tipos de condiciones parecieran

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En este sentido, ser interesante observar las implicaciones que pueda llegar a tener el Decreto Supremo que
reasigna recursos de FONCOMUN a los gobiernos locales, asociados a resultados en nutricin, recaudacin de
impuestos y clima de inversiones.
condicionar estos resultados. En primer lugar, las formalidades requeridas en el proceso de
inscripcin (entre las que destacan la posesin de DNI de los representantes y la existencia de
una acta de acreditacin del agente participante); en segundo lugar, las barreras para la
participacin como los niveles inferiores de alfabetizacin y escolaridad, que si bien exceden el
mbito del PP, crean condiciones de exclusin; y finalmente, los mayores costos de oportunidad
que enfrentan las poblaciones alejadas de la cabeceras de distrito para participar. A esto se ana
la menor efectividad que tienen las convocatorias para llegar a esas poblaciones.
La menor participacin de representantes de organizaciones de base y de la poblacin ms
pobre se incrementa en el caso del PP regional. En general, las causas de exclusin analizadas
para el nivel local se ven exacerbadas en el nivel regional. La participacin de OSC en ese nivel
se reduce debido al reducido nmero de redes regionales representativas de estas organizaciones.
La calidad de la voz de los agentes participantes se ve afectada por la baja calidad de la
informacin y la falta de comprensin del proceso. La informacin que llega a los agentes es
en muchos casos, inoportuna, imprecisa e irrelevante. As, las reuniones de priorizacin de
proyectos del PP se llevan a cabo sin informacin sobre los recursos de inversin disponibles
para el ao fiscal para el cual se prepara el presupuesto. Esto lleva a que en el PP se prioricen
proyectos por debajo de los recursos finalmente disponibles. Parecida suerte corre la informacin
correspondiente con la rendicin de cuentas del perodo fiscal anterior. En la mayora de los
casos, sta tiende a ser general y poco enfocada en el cumplimiento de los acuerdos del ao
anterior y en el grado de ejecucin de los proyectos priorizados por el PP. Igualmente, la
capacitacin de los participantes es, en muchos casos, inexistente o deficiente, y carece de
informacin sobre la situacin socioeconmica de la provincia o el distrito.
Los procesos de vigilancia asociados al PP son dbiles y enfrentan importantes limitaciones
en trminos de acceso a informacin, respaldo y facilidades para su ejercicio. Si bien se ha
logrado un muy alto grade de cumplimiento en la formacin de los Comits de Vigilancia, stos
enfrentan un conjunto importante de limitaciones que impiden su buen funcionamiento. Entre
stas se destacan las trabas que ponen las autoridades para la entrega de informacin oportuna y
completa; los intentos de las autoridades de controlar al comit; la dbil capacitacin recibida por
sus integrantes; la falta de recursos disponibles para ejercer sus funciones (transporte, tiempo
demandado), y la alta rotacin de sus miembros resultante de la duracin anual de sus
nombramientos.
Desde el primer ao de su implementacin hasta la fecha, el PP ha visto incrementar el
promedio anual de participantes. No obstante, Esta tendencia positiva podra verse afectada
por el bajo nivel de ejecucin del gasto priorizado participativamente, como se concluye ms
adelante. Esta falta de consistencia entre proyectos priorizados y ejecutados pude llevar a una
prdida de credibilidad del PP entre la sociedad civil, al ver incumplidas sus expectativas. Esta
frustracin se puso en evidencia en las percepciones recogidas en el trabajo de campo.
4.1.3 Los impactos del PP sobre la asignacin y ejecucin presupuestaria

Hay una baja ejecucin de los proyectos priorizados participativamente, y la orientacin


del gasto asignado se modifica sustancialmente al comparar el gasto PP inicial con el
ejecutado en el mismo ao. En 2007 la mitad de los proyectos del PP consisti de proyectos que
no fueron ejecutados durante ese ao, o nunca fueron .fue ejecutados, Al contrastar los
proyectos priorizados para infraestructura bsica con aquellos que efectivamente son ejecutados,
se observan distorsiones importantes respecto a la orientacin del gasto. En agua y electricidad
se reduce significativamente el gasto PP ejecutado en los municipios del primer quintil. En el
caso de saneamiento la tendencia llega incluso a invertirse, ya que se ejecuta una proporcin
sustancialmente menor de recursos de proyectos priorizados por el PP en los quintiles uno y dos,
y una proporcin significativamente mayor en los quintiles superiores.
En el momento en que el ejecutivo municipal prioriza los proyectos PP que efectivamente
sern ejecutados ese ao, se distorsiona la orientacin de la intensin del gasto inicial. La
diferencia resultante del contraste entre gasto asignado participativamente y ejecutado sugiere
que, en el momento en que se decide qu proyectos priorizados por el PP se ejecutan, interviene
una lgica distinta a la predominante en el proceso participativo de priorizacin del gasto Esta no
necesariamente sigue una orientacin de inversin pro-pobre (que privilegia gasto en
infraestructura bsica en los municipios que presentan un mayor nivel de carencia).
Esta situacin se confirma al compararse municipalidades en las que el PP goza de
aceptacin entre los ejecutores del gasto con aquellas que presentan la situacin contraria.
Al contrastarse la estructura del gasto de proyectos PP ejecutados del grupo de municipalidades
que mantienen un alto promedio de ejecucin de proyectos de PP respecto a la inversin total
(grupo de tratamiento) con aquella del grupo de municipalidades que mantienen un bajo
promedio de ejecucin PP respecto a la inversin total (grupo de comparacin), se aprecian
resultados significativamente distintos. En primer lugar, el total de proyectos PP de
infraestructura bsica ejecutados es sustancialmente mayor en el grupo de tratamiento con
respecto al grupo de comparacin. En segundo lugar, la proporcin de recursos ejecutados de
proyectos PP en agua y electricidad es significativamente mayor en el grupo de tratamiento. Lo
mismo ocurre, aunque en menor medida, con los recursos ejecutados en proyectos de
saneamiento y vas.
Cuando hay un nivel alto de ejecucin de gasto asignado participativamente se imprime
una orientacin pro-pobre a la estructura del total de gastos de capital. Al compararse la
estructura del total de gastos de capital entre el grupo de tratamiento y de comparacin se aprecia
un porcentaje de ejecucin de inversin en infraestructura bsica significativamente superior en
el grupo que tiene un nivel alto de ejecucin del PP, respecto al grupo de comparacin.
Los resultados anteriores confirman el potencial que tiene el PP para promover un gasto
pblico con una orientacin pro-pobre, pero igualmente indican que un ambiente no
propicio para la ejecucin de los proyectos priorizados participativamente genera
distorsiones en esa orientacin. La gran variacin entre los porcentajes de ejecucin de
proyectos PP en el conjunto de municipalidades distritales sugiere que hay diferencias
sustanciales en el ambiente propicio para el PP entre unas y otras. Ese ambiente favorecedor o
desfavorecedor de la ejecucin de proyectos priorizados por el PP depende de condiciones
institucionales, tcnicas y polticas.
Entre las condiciones institucionales que afectan la implementacin de los proyectos del PP,
se destaca la falta de coincidencia entre los ciclos del PP y del presupuesto del municipio. A
pesar de que el Instructivo del PP preparado por el MEF sugiere un calendario de
implementacin de las etapas del PP que busca la sincronizacin del proceso participativo y el
ciclo presupuestario, esta evaluacin identific que un alto porcentaje de municipalidades
termina la formalizacin de sus acuerdos fuera del plazo lmite en que debieran de entregar el
anteproyecto del programa de inversiones al MEF. La informacin que arroja el trabajo de
campo identifica adems que una de las principales causas de los atrasos en el inicio del ciclo del
PP es la llegada tarda del Instructivo del PP, en el que se consignan los ajustes a los
procedimientos del PP, y la informacin sobre los recursos de inversin disponibles para el
ejercicio fiscal. El ciclo anual del PP resulta corto para propiciar un proceso participativo
informado y de calidad, que a la vez informe oportunamente el presupuesto institucional del
municipio y se articule con el del gobierno regional.
Las limitaciones tcnicas tienen tambin un peso considerable en la baja ejecucin de
proyectos del PP. Muchos de los proyectos priorizados en el PP no pasan de ser ideas de
proyecto que despus no renen las condiciones tcnicas para materializarse en proyectos de
inversin ejecutables. Esta situacin se ha visto magnificada a medida en que el SNIP ha ganado
importancia entre los gobiernos subnacionales. A pesar de los ajustes que flexibilizan al SNIP
para su aplicacin en el mbito subnacional, ms de la mitad de los proyectos del PP regional no
llenan los requerimientos tcnicos del sistema, situacin que se agudiza conforme se baja de
nivel de gobierno. La baja capacidad tcnica en los gobiernos subnacionales para ejecutar los
proyectos incluidos en el PIM es tambin una limitacin importante. Los retrasos en la ejecucin
de los proyectos contribuyen a que stos no se finalicen en el perodo esperado y pasen a ocupar
campos del presupuesto del ao siguiente, quitndole espacio a los proyectos nuevos.
Un conjunto de variables de economa poltica tienen tambin peso en la determinacin de
cules proyectos priorizados del PP lleguen a ejecutarse. Hay un conjunto importante de
actores sociales que, adems del alcalde y el consejo municipal, tienen una influencia
considerable en la decisin de los proyectos del PP, tales como los miembros del Consejo de
Coordinacin (CCR y CCL), funcionarios pblicos y otras organizaciones de la sociedad civil
que no participan en el PP. Testimonios recogidos en el trabajo de campo sealan que estos
grupos logran imponer sus intereses en la asignacin de recursos de inversin en el nivel local, al
margen del PP. Tambin los intereses poltico-electorales del alcalde y los regidores se hacen
sentir dentro de la seleccin de proyectos de inversin a ejecutarse. Esto ltimo, permite entender
el sesgo urbano de los proyectos ejecutados en el nivel distrital, motivado por el inters de las
autoridades de captar una mayor cantidad de votos en las reas ms densamente pobladas. La
debilidad de los mecanismos de rendicin de cuentas del PP, tales como las sesiones de rendicin
de cuentas y los comits de vigilancia, no permite contrarrestar estas influencias en la
determinacin de los proyectos que se ejecutan.
3.1.4 La contribucin del PP al logro de resultados estratgicos del gasto pblico en el nivel local

La evaluacin del PP permiti determinar que ste no propicia la fragmentacin del gasto
de la inversin pblica en el nivel distrital. Al comparar los montos de los proyectos de
inversin en los grupos de tratamiento (compuesto por municipalidades que gozan de una alta
ejecucin de proyectos PP) y de comparacin (baja ejecucin de proyectos PP) la diferencia
entre uno y otro no resulta significativa, por lo que no es posible atribuir al PP un efecto de
fragmentacin. Es posible que otros factores tales como la capacidad tcnica de implementacin
de los municipios, la caracterstica de las carencias de infraestructura preponderantes en ciertos
distritos, y eventualmente el inters de captar votos por parte de las autoridades, tengan una
influencia ms determinante.
Tampoco se le puede atribuir al PP un efecto positivo sobre la recaudacin de impuestos,
que llevara a una mejora en sostenibilidad del gasto local. El supuesto que el PP aumenta la
disposicin de los contribuyentes locales a pagar ms impuestos al haber una mayor
transparencia del gasto, y un mayor inters de los alcaldes a recaudar ms para responder a las
presiones de inversin del PP, no se sustenta en la evidencia contra factual recogida. La
comparacin entre grupo de tratamiento y grupo de comparacin no arroja ninguna diferencia
significativa entre uno y otro. Sin embargo, es importante tomar en cuenta que los impactos
fueron medidos en un ao considerado de bonanza econmica (2007), en el que los municipios
contaban con dbiles incentivos para reforzar sus mecanismos de recaudacin.
No fue posible analizar otros impactos de gran importancia estratgica como el de acceso
de la poblacin pobre a infraestructura bsica y el de la reduccin de la pobreza en el
distrito. El relativamente corto tiempo que lleva la implementacin del PP y la limitada
significacin del gasto municipal respecto al gasto total que se ejecuta en el distrito no permiten
hacer una evaluacin de esos impactos. Una proporcin significativamente mayor de la
infraestructura bsica es financiada por el presupuesto regional o nacional. Programas de gran
impacto sobre la reduccin de la pobreza como los de educacin y salud no han sido
descentralizados y el gasto corriente ocupa la mayor proporcin de sus presupuestos.
Cuando se hizo esta evaluacin, el MEF no haba logrado involucrar a los gobiernos locales
en la implementacin del PPR, lo que ha limitado la participacin ciudadana en el
seguimiento del desempeo de los programas estratgicos. Se carece de indicadores de
resultados desagregados en el nivel distrital para que los gobiernos y la sociedad civil local
puedan monitorear resultados. Tampoco ha logrado imprimirle al PP una perspectiva estratgica
en la asignacin de recursos. El PP no utiliza de manera sistemtica los planes de desarrollo
concertado (PDC) ni cuenta con herramientas de presupuestacin por resultados.
Sin embargo, Per da los primeros pasos en la implementacin de mecanismos de valor
para apoyar la participacin local en la presupuestacin estratgica: La implementacin en
el nivel local del Presupuesto por Resultados (PPR) y el diseo de un marco de Presupuestacin
Participativa con Base en Resultados (PPBR). Se espera que los resultados de esta evaluacin
contribuyan con ese esfuerzo.
Se esperara que la presupuestacin participativa con base en resultados (PPBR) minimice
las tensiones generadas por la coexistencia del PP y PpR. Esto sera evidente en las cuatro
dimensiones identificadas: (i) Rendicin de cuentas. Si bien los indicadores de resultados son
actualmente definidos de manera central, el PPBR informara desde abajo- su definicin en el
futuro, y su ajuste a las especificidades locales. El monitoreo participativo local contribuira con
el cumplimiento de los resultados del PpR. (ii) Horizonte temporal. Al adoptar una perspectiva
por resultados el PP tendera a informar la estrategia de desarrollo local de largo plazo en vez de
limitarse al presupuesto anual; (iii) Perspectiva. La orientacin por resultados en el nivel local
fortalecera la perspectiva multisectorial a la que aspiran los programas estratgicos al conjuntar
esfuerzos de diversas instituciones en un territorio especfico, a la vez que superara la
perspectiva puramente territorial que actualmente predomina en los procesos participativos
locales; y, (iv) Propsito final. El cambio propuesto busca focalizar el PP en resultados en vez de
productos, acercndolo a la lgica del PpR.

4.2 Principales recomendaciones

Desde el inicio de su implementacin hasta la fecha el presupuesto participativo en Per ha


hecho significativos avances. Este ha logrado un importante nivel de institucionalizacin y su
aplicacin cubre la totalidad de los gobiernos sub nacionales. El volumen de recursos que se
asignan y se ejecutan a partir de este mecanismo participativo es significativo, y sus impactos en
trminos de una asignacin de la inversin que responde a las necesidades de la poblacin pobre
en el nivel local ha sido comprobada por esta evaluacin. Sin embargo, como se seala en las
conclusiones de este estudio, ste enfrenta importantes desafos para que cumpla a cabalidad los
objetivos de operar como un mecanismo efectivo para el desarrollo de Per. A continuacin se
esboza un conjunto de recomendaciones con el fin de contribuir al dilogo nacional y local
entorno al proceso de descentralizacin y la calidad del gasto pblico. Estas recomendaciones se
organizan alrededor de los siguientes cinco propsitos consistentes con el objetivo de lograr que
el proceso de presupuestacin participativa sea (1) ms estratgico; (2) ms adecuado al nivel
territorial de implementacin; (3) ms ajustado al ciclo del presupuesto municipal y de
ejecucin de los proyectos. (4) ms incluyente y de calidad; y (5) ms vigilante y legtimo.
Adicionalmente, al final de esta seccin, se presentan recomendaciones metodolgicas para
futuras evaluaciones de impacto.

1. Impulsar cambios en el PP para que este sea ms estratgico.

Para que el PP promueva un dilogo sobre el gasto pblico local que contribuya con una
priorizacin de los recursos con impacto en la reduccin de la pobreza es conveniente que
adopte un enfoque de asignacin basada en resultados. Con esto el PP se articula con las
orientacin adoptada por el presupuesto nacional y regional, e incorpora una visin estratgica
que, por un lado, vincula la priorizacin de proyectos locales con resultados, y por el otro,
promueve la participacin ciudadana en (i) la identificacin de brechas locales en el logro de
las metas estratgicas del presupuesto nacional; (ii) la comprensin del funcionamiento local
de la cadena de causalidad (insumo-producto-resultado) que explica esas brechas; (iii) la
adopcin de compromisos locales; el alineamiento de la priorizacin de recursos con el
cumplimiento de esos compromisos; y (iv) el monitoreo de resultados locales. Para avanzar en
esta direccin se sugiere, en el corto plazo, identificar una meta estratgica nacional en la que
los gobiernos locales tengan un rol importante en su consecucin (i.e. reduccin de la
desnutricin crnica), a partir de la cual empezar a instalar este enfoque en el PP. As, se
proponen las siguientes recomendaciones ordenas por la secuencia de su implementacin:

El MEF podra asumir la tarea de generar y difundir indicadores de fcil


comprensin que permitan la identificacin de brechas locales. En una fase inicial,
estos indicadores pueden estar concentrados en un tema central i.e. nutricin.
Una vez definidos, la utilizacin de estos indicadores debe ser ensayada en pilotos
en una muestra de gobiernos locales.

El MEF, conjuntamente con el o los ministerios de lnea involucrados en el


programa estratgico en cuestin, los gobiernos regionales y ONGs, podran
asumir la tarea de capacitar a los gobiernos locales y los CCL para que stos
evalen esas brechas. Esta evaluacin podra realizarse con la asistencia de los
Planes de Desarrollo Concertado y modelos sencillos que permitan al Gobierno
Local y los actores del PP entender el funcionamiento de las relaciones entre las
brechas identificadas, el estado de los servicios y bienes disponibles, y los insumos
necesarios para cerrarlas. Con este objetivo, el MEF podra concentrar sus
esfuerzos en un nmero limitado de gobiernos locales y facilitar la implementacin
de programas de capacitacin horizontales entre gobiernos locales coordinados por
los respectivos gobiernos regionales. Estos programas facilitaran el intercambio
de buenas prcticas y reduciran la carga de responsabilidad centralizada en el
MEF.

Dentro de esta perspectiva, la promocin de un Presupuesto Participativo Basado


en Resultados (PPBR) debe estar acompaada de la paulatina adopcin de nuevos
programas estratgicos y el desarrollo de herramientas que le permitan a los
gobiernos locales, junto con la sociedad civil, adecuar los Programas Estratgicos
del PpR a la realidad local, y poner en marcha procesos de Monitoreo Participativo
del desempeo de estos programas y de la calidad de los servicios clave que llevan
al cumplimiento de sus metas. Estos mecanismos de monitoreo participativo
tambin podran ser utilizados para el seguimiento de programas sociales
gestionados desde el nivel local, como por ejemplo el programa Vaso de Leche.

Es fundamental que tanto el MEF como lo programas estratgicos especficos


sobre los cuales los municipios hayan adoptado compromisos de ejecucin de
acciones y de monitoreo de resultados, definan incentivos con los que se reconozca
los avances logrados por los municipios en el cumplimiento de esos compromisos.
Estos incentivos pueden incluir desde transferencias condicionadas de recursos,
hasta el reconocimiento de logros en eventos de amplia difusin nacional, pasando
por el incremento de la discrecionalidad en el uso de los recursos a los gobiernos
locales con alto desempeo.

2. Adecuar el PP a los distintos niveles de gobierno en que ste opera

Tanto este estudio como la literatura existente sobre el PP en Per dan cuenta de las
diferencias sustanciales que este mecanismo asume en los gobiernos regionales respecto a los
provinciales y distritales. La ausencia de un dilogo sistemtico orientado a discutir estas
diferencias y tomar acciones para atenderlas ha llevado a una prdida de inters y de
legitimidad del PP en el nivel regional. Con el fin de dar respuesta a esta situacin se
recomienda que secuencialmente:

Que el MEF lidere un dilogo con los representantes de los gobiernos regionales,
los CCL, y organizaciones nacionales y regionales de la sociedad civil, orientado a
analizar las caractersticas particulares que asume el PP en ese nivel e identificar
los ajustes necesarios a sus alcances, actores participantes, procedimientos y ciclo.
Es conveniente que ese dilogo se d en el mbito de una discusin ms amplia
sobre el Presupuesto por Resultados y la forma en que el PP regional pude
contribuir con la implementacin y seguimiento de las metas estratgicas
regionales.

Sobre la base del resultado del dilogo antes mencionado sera conveniente que el
MEF emprenda la tarea de preparar un Instructivo del PP especfico para el nivel
regional. En esa revisin habra que tomar en cuenta medidas para que el enfoque
del PP regional incorpore plenamente una visin por resultados, responda a las
prioridades de alcance regional, promueva el dilogo con los gobiernos respectivos
provinciales y locales centrado en la atencin a esas prioridades, y se adecue a los
tiempos que requiere la preparacin, ejecucin y seguimiento de los programas
estratgicos. Sera necesario ajustar tambin los roles distintos para los actores del
PP en ese nivel, dndole mayor protagonismo a actores como los Comit de
Coordinacin Regional.

3. Hacer bianual el ciclo de priorizacin para que se ajuste mejor al ciclo del presupuesto
municipal y de ejecucin de los proyectos.

A fin de que haya una mejor articulacin del ciclo de priorizacin de proyectos con el ciclo
del presupuesto municipal y el de la ejecucin de los proyectos del PP es conveniente
extender el perodo de priorizacin a dos aos. Segn se muestra en el Grfico 20, esto
permitira que: (i) la discusin del PP tenga una mejor estimacin de los recursos disponibles
para gasto de inversin; (ii) los acuerdos del PP informen con oportunidad los anteproyectos
de presupuesto regional y local. Adems, los agentes participantes dispondran de mejor
informacin y ms tiempo para dar seguimiento a la ejecucin de los proyectos y monitorear
resultados, y afinar los proyectos priorizados de tal manera que cumplan con los
requerimientos SNIP. Para avanzar en estos ajustes se sugiere la siguiente secuencia de
acciones:
Pilotear en un conjunto de gobiernos provinciales y distritales la implementacin
de un ciclo ms largo de priorizacin como el que se muestra en el Grfico 21.

Evaluar los resultados

Introducir los cambios en el Instructivo a partir de los resultados de los pilotos


Grfico 21: Ciclo del Presupuesto Participativo Bianual
Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Set Oct Nov Dic

Prep.

Conv

Id Pa rt

Capa cita cin Agentes Participa ntes

Pla n
Ao 1

Activ.

Aprobacin PIA gob. sub nacionales


Talleres

Id. Problemas

Anteproyecto GR a DNPP
Anteproyecto GL a GR
Prio. y acuerdos

Eva l.

Prep.

Conv.
Comite
de Vig.
Ao 2

Ca pacitacin Agentes Pa rticipa ntes

Pla n
Activ.

Rendicin de cuentas y monitoreo

Eva l.

4. Fortalecer la capacitacin y la informacin para que la participacin en el PP sea ms


incluyente y de mayor calidad.

Es importante que se emprenda un conjunto de acciones orientadas a subsanar las brechas


observadas en la participacin de grupos vulnerables en el proceso participativo y elevar la
calidad de la participacin de los agentes de la sociedad civil. La capacitacin de los
participantes tiene un doble efecto positivo: esta lleva a promover la participacin de actores
que de lo contrario tienden a quedar excluidos del proceso, y propicia una participacin ms
efectiva. A su vez una participacin ms incluyente y de calidad incrementa la legitimidad del
PP. Se recomienda por lo tanto, avanzar secuencialmente en:
La recoleccin de las mejores prcticas de capacitacin y educacin a agentes
participantes que puedan ser puestas como modelos y replicadas por los distintos
gobiernos locales, provinciales y regionales

Ajustar los tiempos y requisitos de plazos para entrega de las capacitaciones a fin
de que los agentes participantes las reciban con la debida anticipacin

Adecuar las convocatorias a las reuniones para que stas se adecuen a los horarios
de los distintos actores que participan, y se organicen reuniones de trabajo en las
comunidades a fin de acercar el PP a los grupos que viven ms distantes de las
capitales locales. Igualmente se recomienda la difusin de las convocatorias
haciendo uso de los medios locales y utilizando las lenguas que se hablan en la
localidad.

Reflejar los modelos de capacitacin y cronogramas de implementacin en el


Instructivo, a partir de un conjunto de sugerencias flexibles para que se adapten a
las especificidades locales.

5. Hacer que el PP sea ms vigilante y legtimo

Con el fin de que el PP logre imprimir su orientacin pro-pobre a la ejecucin del gasto local
y contribuya al logro de resultados en el acceso de la poblacin ms pobre a los bienes y
servicios financiados por lo presupuestos locales, es conveniente que se fortalezca la
vigilancia del PP para reforzar el compromiso de las autoridades municipales con la ejecucin
de los proyectos priorizados por el PP y se mejore la rendicin de cuentas sobre el uso de los
recursos pblicos. Con este propsito se sugieren las siguientes medidas, que podran
implementarse en el orden que sigue:

Fortalecer el rol de los Comits de Vigilancia y las sesiones de rendicin de


cuentas, asegurando el acceso amigable de los ciudadanos a informacin oportuna
y confiable sobre la implementacin presupuestaria y la implementacin de las
obras pblicas.

En el caso de los Comits de Vigilancia en particular, es recomendable incluir en


el instructivo una seccin que estipule sus funciones, acceso a informacin tipo,
informacin que debe ser entregada a pedido, etc- y rol no solo ante los
participantes del PP pero ante la autoridad presupuestaria. El Comit de Vigilancia
debera producir un reporte que el gobierno local deba reconocer como valido y al
cual responder.

Evaluar alternativas para financiar el funcionamiento de los Comits de Vigilancia


que cubra gastos bsicos de su operacin para que stos cumplan su cometido con
independencia del gobierno local.

Crear indicadores de ejecucin de proyectos priorizados participativamente:


Actualmente las bases de datos del PP (Aplicativo) y presupuesto (SIAF) no tienen
vnculo formal. Se sugiere realizar el registro de informacin del PP a travs de
una nueva aplicacin dentro del SIAF.
Crear incentivos formales de transferencia de recursos fiscales a gobiernos sub
nacionales que mejoren el porcentaje de ejecucin de acuerdos participativos.

Finalmente, en lo relacionado a aspectos metodolgicos de futuras evaluaciones de impacto,


cabe mencionar que la mejor manera de producir evaluaciones robustas es mediante el
levantamiento de informacin, estadsticamente representativa, en al menos dos puntos en el
tiempo; antes y despus de iniciado el programa. Cuando este escenario no es factible y slo se
cuenta con informacin de seguimiento, an es posible producir evaluaciones vlidas siempre y
cuando todos los factores relacionados con las variables de inters sean medibles y controlados
en las estimaciones. Esta fue precisamente la aproximacin desarrollada en este estudio. En este
sentido se recomienda:
1. Realizar ms de un seguimiento a travs del tiempo a los grupos de tratamiento
y control propuestos en este estudio para generar una evaluacin completa del
PP en Per. Si el nmero de seguimientos a un programa se limita a un slo
momento en el tiempo, se corre el riesgo de no poder medir efectos de largo plazo de
las intervenciones, efectos que slo son observables cuando la poblacin ha estado
expuesta al programa por largos periodos de tiempo
2. Generar mecanismos que permitan que las diferentes fuentes de informacin
que insumen los modelos estadsticos se comuniquen mutuamente al mayor nivel
de desagregacin posible. Esto permitir que la tarea de hacer futuros seguimientos
al PP sea ms gil y la prdida de informacin sea mnima. Este propsito exige que
se mejoren los sistemas de captura de informacin para reducir el nmero de casos de
no reporte, y que a su vez, que se definan estndares mnimos de sistematizacin de
informacin que permitan consolidar bases de datos a partir de diferentes fuentes de
informacin.
3. Crear capacidad institucional de evaluacin que permita que los gobiernos
repliquen estas estimaciones. Este objetivo depende de la disponibilidad de
informacin (seguimientos peridicos), de la calidad de la misma (estndares
mnimos) y del aprendizaje de estrategias de medicin ajustadas a la realidad y
limitaciones de cada caso. En particular, la presentacin de los resultados de la
evaluacin del PP debe estar acompaada de una estrategia de divulgacin a un nivel
puramente tcnico de los programas, mtodos y formulas necesarias para reproducir
los resultados de la evaluacin.
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ANEXOS
Anexo 1: Marco Normativo del Presupuesto Participativo en Per
Art. 199 Los GRs y GLs formulan sus
Constitucin Poltica del Per
presupuestos con la participacin de la poblacin y
(Ley de Reforma Constitucional)
rinden cuentas de su ejecucin

Ley de Bases de la Art 20 20.1 Los GRs y GLs se sustentan y rigen


Descentralizacin por presupuestos participativos anuales

Ley Orgnica de Gobiernos Art. 32 La gestin del GR se rige por el PDC y el


Regionales presupuesto participativo

Ley Orgnica de Instancias para la aprobacin del PDC y


Municipalidades presupuesto participativo

Establece disposiciones para el desarrollo del PP.


Ley Marco del Presupuesto
Seala que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la
Participativo
DNPP, reglamenta la Ley

Desarrolla la Ley Marco sealando el marco


Reglamento de la Ley Marco
general para el proceso de presupuesto
del Presupuesto Participativo
Participativo

Instructivo del Presupuesto Establece orientaciones referenciales para el


Participativo desarrollo articulado del presupuesto participativo.

Fuente: DNPP- MEF

Anexo 2: Representatividad de los municipios que cuentan con informacin en el


Aplicativo del Presupuesto Participativo y definicin de muestra para el anlisis
documental

El anlisis documental tiene como objetivo completar el anlisis estadstico de la Evaluacin.


Idealmente de los municipios que registraron informacin en el Aplicativo y que por tanto es
posible contar con informacin de todo el ciclo del PP.

El diseo de la muestra para el anlisis documental fue en dos etapas:


1. El equipo realiz pruebas estadsticas para testear si las municipalidades del Aplicativo son
representativas del pas en trminos de proporciones urbanas/rurales e IDH testeadas por
quintil.
Las pruebas fueron realizadas para distribucin y medias y demostraron que no existen
diferencias estadsticamente significativas entre la muestra de municipios del Aplicativo
y los datos en el nivel nacional.

Probabilidad de que la muestra del


aplicativo y el total de municipios difieran
en la media del porcentaje de poblacin
rural
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
1 2 3 4 5
0.450 0.566 0.532 0.013 0.443

1.4
1.2 1
Densidad
.8 .6
.4

0 .2 .4 .6 .8 1
Porcentaje de poblacin rural

Con Aplicativo Todos los municipios

Probabilidad de que la muestra del


aplicativo y el total de municipios difieran
en la distribucin del porcentaje de
poblacin rural
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
1 2 3 4 5
0.558 0.954 0.257 0.224 0.849

Probabilidad de que la muestra del


aplicativo y el total de municipios difieran
en la media del IDH
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
1 2 3 4 5
0.024 0.824 0.682 0.604 0.381
8
6
Densidad
42
0

.4 .5 .6 .7 .8
Porcentaje de poblacin rural

Con aplicativo Todos los municipios

Probabilidad de que la muestra del


aplicativo y el total de municipios difieran
en la distribucion del IDH
Quintil Quintil Quintil Quintil Quintil
1 2 3 4 5
0.064 0.725 0.782 0.848 0.849

2. Tomando en cuenta el anlisis anterior, el equipo tom una muestra aleatoria de 80 municipios
distritales que registraron informacin en el Aplicativo 2008.

Anexo 3: Estrategia de identificacin del grupo de control

Idealmente, la mejor forma de medir los efectos de una intervencin o tratamiento especfico
sera calculando la diferencia en los resultados observados, en el grupo que recibe el tratamiento,
con y sin intervencin. Por supuesto, una vez que se efecta la intervencin es imposible
observar, en el mismo grupo de tratamiento, el efecto de no haber realizado la intervencin. Esta
imposibilidad de medicin plantea la necesidad de definir un grupo vlido de comparacin,
comnmente denominado contra-factual o grupo de control, cuyas caractersticas sean
estadsticamente similares a las del grupo de tratamiento antes de haber sido desplegada la
intervencin. En este orden de ideas, el grupo de control representa al grupo de tratamiento en
ausencia de intervencin.

En teora, para garantizar la validez de las comparaciones, los grupos de tratamiento y de control
deberan ser estadsticamente idnticos antes de efectuarse la intervencin. La forma ms
apropiada de satisfacer esta condicin es seleccionando aleatoriamente el grupo a ser tratado as
como su respectivo control. De esta forma se asla cualquier posible sesgo en la medicin de la
magnitud del efecto del tratamiento, en especial, cuando los resultados son afectados por factores
inobservables o no medibles.
Sin embargo, en la mayora de los casos no es posible decidir de forma aleatoria quienes reciben
o no tratamiento. Con frecuencia, razones orden poltico o socioeconmico definen los criterios
para asignar recursos o intervenir a la poblacin. En los casos en los que el tratamiento no
responde a la condicin de aleatoriedad, se corre el riesgo de atribuir errneamente al tratamiento
las diferencias observadas entre tratados y no-tratados, cuando en realidad pueden ser el
resultado de otros factores.

Estimadores matching
Cuando no hay aleatoriedad en la seleccin del grupo de tratamiento, la medida de los impactos
puede estar sesgada. En estricto rigor, el grupo de no-tratados no puede ser considerado como un
grupo de control vlido para efectuar comparaciones con el grupo de tratamiento. Sin embargo,
si los factores que generan sesgos en la medicin de los impactos son observables, an es posible
obtener mediciones no-sesgadas mediante el uso de mtodos de pareo de datos.

A travs de los mtodos de pareo de datos matching methods es posible asignar a cada
observacin tratada uno o varios pares; aquellos que son ms cercanos62 a sta, en trminos de
las variables que se sospecha pueden generar sesgos en las comparaciones entre tratados y no-
tratados. Si es seleccionado ms de un par para cada observacin tratada, el proceso establecer
pesos para cada una de las observaciones no-tratadas segn su cercana estadstica al grupo de
tratamiento. El resultado del mtodo de pareo63 es una sub-muestra ponderada o grupo de
control, donde los ponderadores weights miden la importancia relativa de cada observacin
no-tratada en el grupo de control.

Mtodo de clculo de los efectos del PP


El efecto promedio de la intervencin en el grupo de tratamiento denominado comnmente
como ATT64, la medida del impacto de la intervencin, es igual a la diferencia de los promedios
ponderados de la(s) variable(s) resultado(s), entre los grupos de tratamiento y de control. La
ponderacin de las observaciones en el grupo de no-tratados es definida por el proceso de pareo
de datos como se explic anteriormente.

Sea una variable que mide los resultados observados despus de comenzar a implementarse la
intervencin en el municipio , un vector de pesos que miden la importancia relativa de cada
observacin no-tratada en el grupo de control, el nmero de municipios que recibieron
tratamiento65 y una variable dicotmica que toma valores 1 y 0, 1 cuando la observacin hace
parte del grupo de tratamiento. El ATT se define como:

62
La distancia entre cada par de observaciones (tratadas y no-tratadas) es calculada a partir del criterio de
Mahalanobis (1936).
63
El mtodo de pareo seleccionado para el anlisis es denominado kernel maching. Para ms detalles ver Heckman,
J.J., Ichimura, H. and Todd, P.E. (1997).
64
The Average Treatment Effect on the Treated.
65
Aquellos con niveles de implementacin del PP superiores al 76% de acuerdo al anlisis de conglomerados. Ver
anexo estadstico.
(1)

Este resultado es equivalente al coeficiente que se obtendra a partir modelo de regresin


ponderado WOLS66 entre la(s) variables(s) resultado y la variable dicotmica indicadora
del tratamiento .
(2)

Donde , el cambio porcentual esperado en la variable resultado cuando pasa de 0 a 1 es


igual al en la ecuacin (1).

66
Weighted Ordinary Least Square