Eficiencia en El Uso de Los Recursos en América Latina-2011 PDF

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medio ambiente, es la fuente autorizada de conocimiento sobre el estado actual y las tendencias del medio ambiente mundial.
La misin del PNUMA es proporcionar liderazgo y fomentar la colaboracin para el cuidado del medio ambiente inspirando, informando y
capacitando a las naciones y pueblos a mejorar su calidad de vida sin comprometer la de futuras generaciones.
La Red Mercosur de Investigaciones Econmicas, est integrada por doce instituciones de Uruguay, Paraguay, Brasil
y Argentina y tiene una larga experiencia en el campo de la investigacin econmica con antecedentes importantes en
el anlisis del proceso de integracin de los pases de la regin en la economa mundial. Sus objetivos centrales son
promover, coordinar y desarrollar estudios conjuntos que abordan problemas importantes para los pases del Mercosur
y Amrica Latina, con un enfoque regional, multi-pas, independiente y riguroso.
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ISBN: 978-92-807-3121-7
Job Number: DEW/1326/PA
Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica Latina
Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica Latina:

Perspectivas e implicancias econmicas
Elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)
y la Red Mercosur de Investigaciones Econmicas (Red Mercosur).
Coordinado por el Centro de Investigaciones para la Transformacin (CENIT).
EQUIPO DE LA RED MERCOSUR: Elaboracin de estudios de caso:
Coordinacin general del estudio: Argentina:

Andrs Lpez Martina Chidiak (coord.) (CENIT, Argentina/Red Mercosur),
(Director Ejecutivo Red Mercosur, Leonardo Stanley (CEDES, Argentina/Red Mercosur), con la
CENIT, Argentina) colaboracin de Carlos Galpern y Cecilia Filipello (CENIT,
Argentina/Red Mercosur)
Coordinacin tcnica:
Martina Chidiak Brasil:
(CENIT, Argentina - Red Mercosur) Jos Gustavo Fres (IPEA, Brasil/Red Mercosur)
Coordinacin administrativa y logstica del proyecto: Chile:

Cecilia Alemany (Coordinadora Red Mercosur), Carlos Chvez Rebolledo (coord.) (Universidad de
con la colaboracin de Virginia Rodrguez Concepcin, Chile), Sandra Briceo (Comisin Nacional de
(Asistente Red Mercosur) y Cecilia Bruno Medio Ambiente de Chile/CONAMA), Walter Gmez
(CENIT, Argentina - Red Mercosur) (Universidad de la Frontera, Temuco, Chile)
Logstica y apoyo para la realizacin de los talleres de Mxico:

discusin en Montevideo y Buenos Aires: Mariana Fuchs Roberto Constantino (coord.), Graciela Carrillo Gonzlez,
(CENIT, Argentina - Red Mercosur) y Virginia Rodrguez Carlos Muoz Villarreal, y Eduardo Morales Santos
(Red Mercosur) (Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico)
Paraguay:
Equipo responsable de la elaboracin del informe: Ramiro Rodrguez y Fabricio Vzquez
(CADEP, Paraguay/Red Mercosur)
Redaccin y edicin general:
Martina Chidiak, Cecilia Filipello, Uruguay:
Mariana Fuchs y Vernica Gutman Carlos Paolino (coord.), Bibiana Lanzilotta
(CENIT, Argentina - Red Mercosur) y Alicia Failde (CINVE, Uruguay/Red Mercosur)
Anlisis de Indicadores, Desacoplamiento y Proyecciones:

Cecilia Filipello e Ignacio Carciofi EQUIPO DEL PNUMA:
(CENIT, Argentina - Red Mercosur)
Elisa Tonda, Eficiencia de Recursos - Produccin y
Anlisis y Elaboracin de Escenarios: Consumo Sostenible, PNUMA ORPALC, Panam
Cecilia Alemany (Red Mercosur)
con la colaboracin de Guillermo Garat Graciela Metternicht, Coordinadora Regional, Divisin de
Evaluaciones Ambientales y Alerta Temprana, PNUMA
Anlisis de tendencias en la especializacin productiva y ORPALC, Panam
exportadora: Carlos Eduardo Frickmann Young
(IE-UFRJ, Brasil - Red Mercosur) Mara Murillo Correa, Directora Regional Adjunta, PNUMA
ORPALC, Panam
Revisin final: Bibiana Lanzilotta
(CINVE, Uruguay Red Mercosur) y Guido Sonnemann, Patrones de consumo
Cecilia Alemany (Red Mercosur) y produccin sustentable, Divisin de Tecnologa,
Industria y Economa, Paris
1
Arab Hoballah, Director Elisa Tonda

Patrones de consumo y produccin sustentable, (PNUMA ORPALC, Panam)
Divisin de Tecnologa, Industria y Economa, Pars
Eduardo Gudynas
Sonia Valdivia (Centro Latinoamericano de Ecologa Social, Uruguay)
Patrones de consumo y produccin sustentable,
Divisin de Tecnologa, Industria y Economa, Pars Mara Amelia Enriquez
(Sociedad Brasilera de Economa Ecolgica)
Johanna Z. Granados A.
Evaluaciones Ambientales y Alerta Temprana, Walter Pengue
PNUMA ORPALC, Panam. Coordinacin Editorial (Instituto de Estudios Periurbanos, Universidad Nacional
de General Sarmiento, Argentina)
Guido Sonnemann
PANEL DE REVISIN TCNICA Y CIENTFICA: (Patrones de consumo y produccin sustentable, Divisin
de Tecnologa, Industria y Economa, PNUMA, Pars)
Miguel Nez
CEADS (Consejo Empresario Argentino para Nicols Dominguez
el Desarrollo Sostenible, Argentina) (Universidad Autnoma Metropolitana, Mxico)
Humberto Soto Roger Monte Domecq

(CEPAL, Naciones Unidas, Chile) (Foroagua, Paraguay)
Gustavo Ferreira Ana Citlalic Gonzlez

(Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria, (ENT Environment and Management, Barcelona, Espaa)
Uruguay)
Graciela Metternicht
(PNUMA ORPALC, Panam)
FOTOGRAFAS:
Fotografas de la Portada: Fundacin Albatros Media, Ciudad del Saber, Panam.
Fotografas aportadas por Fundacin Albatros Media, Ciudad del Saber, Panam;
Alejandro Balaguer y Alejandro Maimone.
A excepcin de:
Roberto Burgos S: Pgs. 24, 26, 28, 31, 34, 47, 52, 75, 88, 89, 90, 102, 110, 112, 117, 135, 136 y 220-221.
Lawrence Hislop: Pg. 147 y Riccardo Pravettoni: Pgs. 164, 208 y 209. Disponibles en http:www.grida.no/photolib/
Benjamin Miller: Pg 142 (va http://www.freestockphotos.biz)
Laurencio Martnez: Pgs. 36 y 123.
Shutterstock: Pgs. 86, 127, 132, 134, 137, 189 y 210.
UN Photo: Pgs 122 y 172; Yerzhan Aisabayev: Pgs 76 y 77, 82, 193 y 201
Pg. 63 y 99: (no disponible); Pg 70 y 232: S. Montillaud-Joyel, UNEP.
Pg. 68: Andy Muir; Pg. 74: Julie Saraceno; Pg. 113: Ariel da Silva Parreiro; Pg. 139: Colin Brough;
Pg. 140: Katelyn K.; Pg. 143: Kym McLeod; Pg. 144: Michael Lorenzo; Pg. 150: Max Cossio; Pg. 151: Ivan Prole;
Pg. 152: Ivan Vicencio; Pg. 155: Elvis Santana; Pg. 156: Hyoung-Il So; Pg. 157: Patrick Moore;
Pg. 160: Jesuino Souza; Pg. 162: Benjamin Earwicker; Pg. 177: Jram D.; Pg. 192: Alberto Carvalho;
Pg. 202: Raphael Castello; Pg. 216: Carlos Paes; Pg. 222: Richard Styles; Pg. 225: Miguel Saavedra;
Pg. 227: Alan Rainbow; Pg. 228: Danni Simmonds y Pg 234: Piotr Menducki (via Stockexchange: www.sxc.hu)
PRODUCCIN EDITORIAL:
Roberto Burgos Senz - San Jos, Costa Rica
(Diagramacin, grficos, layout y adaptacin de portada).
Diseo de portada: PNUMA-ORPALC, Panam
2
ndice
Crditos .......................................................................................................................................................................... 1
Prlogo ........................................................................................................................................................................ 10
Gua del lector .................................................................................................................................................................... 11
Introduccin ........................................................................................................................................................................ 15
Captulo 1
Eficiencia en el uso de Recursos y Economa ............................................................................................... 17
1.1. Definiciones y enfoques utilizados ....................................................................................................................... 18

a. Definiciones y conceptos clave ........................................................................................................................ 19
b. Perspectivas de inters ...................................................................................................................................... 23
1.2. Antecedentes relevantes ........................................................................................................................................ 25

a. Comercio y Medio Ambiente ............................................................................................................................ 25
b. El debate sobre los impactos ambientales del desarrollo .................................................................................. 26
1.3. El Enfoque GEO .................................................................................................................................................... 28
1.4. Enfoque adoptado para la elaboracin de este informe ........................................................................................ 30

a. Contribucin de la eficiencia del uso de los recursos al desarrollo y la sostenibilidad
e implicancias para la insercin internacional de Amrica Latina ................................................................... 30
b. La sostenibilidad como proceso: Dimensiones ambientales, econmicas y sociales ...................................... 30
c. Contribucin de las herramientas de anlisis econmico para promover el uso eficiente de los recursos ...... 31
1.5. reas temticas seleccionadas .............................................................................................................................. 32

a. Agua ................................................................................................................................................................ 32
b. Energa y cambio climtico ............................................................................................................................. 34
c. Cambios en el uso del suelo ............................................................................................................................ 36
d. Otros desafos .................................................................................................................................................. 40
Captulo 2
Mtodos para evaluar la eficiencia en el uso de los recursos
y sus implicaciones econmicas .................................................................................................................. 45
2.1. Nivel Macro .......................................................................................................................................................... 46

a. Enfoque econmico: cuentas ambientales ....................................................................................................... 46
b. Enfoque de sostenibilidad: Huella ecolgica ................................................................................................... 50
c. Perspectiva de desarrollo y ambiente .............................................................................................................. 52
2.2. Anlisis meso ........................................................................................................................................................ 54

a. Perspectiva econmica: comercio y ambiente en la regin ............................................................................ 54
b. Perspectiva de sostenibilidad ........................................................................................................................... 63
2.3. Anlisis micro ....................................................................................................................................................... 72

a. Perspectiva econmica: anlisis costo-beneficio ............................................................................................. 72
b. Perspectiva de sostenibilidad: anlisis de ciclo de vida (ACV) ........................................................................ 74
2.4. Sntesis .................................................................................................................................................................. 75
Captulo 3
Situacin y tendencias de la eficiencia en el uso de los recursos en la regin ............................................... 77
3.1. Tendencias regionales ........................................................................................................................................... 78

a. Tendencias en los indicadores de desarrollo (situacin econmico-social) ..................................................... 80
b. Situacin ambiental: Tendencias en indicadores de presin y de estado ........................................................ 90
3
c. Indicadores de eficiencia en el uso de los recursos e intensidad de uso de recursos y emisiones ................ 106
d. Resumen de tendencias ................................................................................................................................. 113
3.2. Desarrollo, sostenibilidad y eficiencia en el uso de los recursos ........................................................................ 114

a. Crecimiento, desarrollo y emisiones .............................................................................................................. 114
b. Anlisis de desacople .................................................................................................................................... 117
Captulo 4
Promocin de la Eficiencia en el Uso de los Recursos: Anlisis de casos ..................................................... 125
4.1. Evidencia disponible y metodologa para el anlisis de casos .......................................................................... 127
4.2. Herramientas de polticas relacionadas con la eficiencia en el uso de los recursos .......................................... 128
4.3. Estudios de caso ................................................................................................................................................. 134

4.3.1. Agua ........................................................................................................................................................ 135
4.3.2. Energa y cambio climtico ...................................................................................................................... 148
4.3.3. Uso del suelo impacto ambiental de la produccin agrcola ................................................................ 163
4.4. Lecciones generales ........................................................................................................................................... 178
Captulo 5
Escenarios regionales en materia de desarrollo institucional y de polticas
orientadas a la eficiencia en el uso de los recursos ................................................................................................ 181
5.1. Antecedentes y metodologa .............................................................................................................................. 183
5.2. Bases de los escenarios ...................................................................................................................................... 187

5.2.1. Desafos institucionales y de gobernabilidad que afectan las capacidades existentes para
un uso ms eficiente de los recursos ........................................................................................................ 190
5.2.2. Identificacin de las fuerzas motrices y las variables clave ..................................................................... 190
5.2.3. Definicin y fundamentos de las variables clave seleccionadas .............................................................. 191
5.3. Escenarios .......................................................................................................................................................... 197

ESCENARIO 1. Eficiencia sin sostenibilidad ...................................................................................................... 199
ESCENARIO 2. Statu quo: ni sostenibilidad ni eficiencia ................................................................................... 200
ESCENARIO 3. Sostenibilidad sin eficiencia ...................................................................................................... 201
ESCENARIO 4. Eficiencia, sostenibilidad y gobernabilidad para la inclusin .................................................... 202
Captulo 6
Resultados ................................................................................................................................................. 205
1. Enfoque y conceptos relevantes ............................................................................................................................ 206

2. Resultados ............................................................................................................................................................. 209
I. Resultados generales ....................................................................................................................................... 210
II. Resultados especficos de las temticas ......................................................................................................... 216
Captulo 7
Recomendaciones de poltica ..................................................................................................................... 221
1. Recomendaciones en materia de polticas y fortalecimiento institucional ............................................................ 225

2. Recomendaciones en materia de cooperacin regional ....................................................................................... 230
Bibliografa ..................................................................................................................................................................... 237

Abreviaturas y siglas ....................................................................................................................................................... 251
ANEXOS ..................................................................................................................................................................... 255
Anexo I: Definicin de indicadores presentados en el captulo 3 .................................................................................... 256

Anexo II: Composicin de los agregados regionales ........................................................................................................ 262
Anexo III: Estudios de caso ............................................................................................................................................... 265
4
ndice de figuras
Figura 1.1. La Economa Circular ...................................................................................................................................... 21

Figura 1.2. Representacin esquemtica del enfoque GEO ............................................................................................... 29
Figura 1.3. Cambio neto anual del rea de bosques por regiones (1990-2010) ................................................................ 38
Figura 1.4. Cambio neto anual del rea de bosques por pases (1990-2010) .................................................................... 38
Figura 2.1. Ahorro nacional neto ....................................................................................................................................... 48
Figura 2.2. Ahorro neto ajustado ....................................................................................................................................... 48
Figura 2.3. Huella ecolgica per cpita en diferentes regiones (2005) .............................................................................. 51
Figura 2.4. Biocapacidad de las regiones (2005) ............................................................................................................... 51
Figura 2.5. Amrica Latina y Caribe: Tendencias en emisiones de CO2 por sector, PIB, poblacin
y consumo de energa, (1990-2005) (ndice 1990=100) ................................................................................. 53
Figura 2.6. Evolucin de la Intensidad Energtica en Amrica Latina y el Caribe
(Porcentaje de consumo de energa a PIB) ...................................................................................................... 53
Figura 2.7. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje de las
exportaciones totales Amrica Latina (1980-1997) ......................................................................................... 58
Figura 2.8. Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial
contaminante Amrica Latina, (1988-1997) (1988=100) ................................................................................ 28
Figura 2.9. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total
de exportaciones Amrica Latina (1998-2008) ................................................................................................ 59
Figura 2.10. Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial
contaminante Amrica Latina, 1998-2007 (1998=100) ................................................................................. 59
Figura 2.11. Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio
de ILITHA para las exportaciones industriales. MERCOSUR (1985-2007) ..................................................... 60
Figura 2.12. Participacin de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio
de ILITHA para las exportaciones industriales, Brasil (1985-2007) ................................................................ 61
ILITHA para exportaciones industriales, Argentina (1985-2007) ................................................................... 61
ILITHA para exportaciones industriales, Mxico (1998-2007) ....................................................................... 62
ILITHA para exportaciones industriales, Chile. (1998-2007) ........................................................................ 62
Figura 2.16. Balances de Agua Virtual (1997-2001), en Gm3/ao tCO2eq /per cpita 2001 ............................................. 65
Figura 2.17. Huella hdrica promedio per cpita por pas (Perodo 1997-2001), en m3/cpita/ao .................................. 65
Figura 2.18. Flujo de materiales en Mxico (1970-2003) .................................................................................................. 67
Figura 2.19. Flujo de materiales en Chile (1973-2000) ...................................................................................................... 69
Figura 2.20. Intensidad en el uso de recursos en Mxico y Chile. Consumo domstico de material
por unidad del PIB (Kilogramos por dlar de PIB) ......................................................................................... 70
Figura 2.21. Flujo de Materiales en Brasil (1975-1995) - Ao base 1975=100 ................................................................. 71
Figura 3.1. Producto (PIB) per cpita ............................................................................................................................... 81
Figura 3.2. Restricciones fiscal y externa de los pases considerados (1972-2006)
(Dficit general del presupuesto como % del PIB. Resultado de cuenta corriente como % del PIB) ............. 83
Figura 3.3. Indicadores de apertura al comercio internacional ....................................................................................... 84
5
Figura 3.4. Esperanza de vida al nacer (aos) .................................................................................................................. 86

Figura 3.5. Tasa de desempleo (tasa anual media) ........................................................................................................... 87
Figura 3.6. Coeficiente de GINI (rea Urbana) ................................................................................................................ 87
Figura 3.7. Poblacin en situacin de pobreza ............................................................................................................... 88
Figura 3.8. ndice de Desarrollo Humano (2009) - Mapa Mundial .................................................................................. 89
Figura 3.9. Recursos renovables hdricos per cpita ........................................................................................................ 91
Figura 3.10. Recursos hdricos totales (10^9 m3/ao) (2000-2002) ................................................................................... 91
Figura 3.11. Extraccin total de agua por sector (2000-2002) (10^9m3/ao) .................................................................... 92
Figura 3.12. Superficie agrcola irrigada ............................................................................................................................ 93
Figura 3.13. Poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas de agua potable (nacional) ....................................... 94
Figura 3.14. Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados (nacional) ...................................................... 95
Figura 3.15. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua ............................................................................................. 95
Figura 3.16. Produccin de energa primaria .................................................................................................................... 96
Figura 3.17. Produccin de energa primaria: situacin regional ...................................................................................... 97
Figura 3.18. Consumo Total de Energa ............................................................................................................................. 97
Figura 3.19. Tasa anual acumulativa de crecimiento del consumo total de energa .......................................................... 98
Figura 3.20. Emisiones de dixido de carbono (CO2) ........................................................................................................ 99
Figura 3.21. Emisiones per cpita de dixido de carbono ............................................................................................... 100
Figura 3.22. Emisiones de dixido de carbono excluyendo cambios en el uso del suelo ............................................... 101
Figura 3.23. Emisiones de CO2 incluyendo cambios en uso del suelo ............................................................................ 102
Figura 3.24. Emisiones totales de dixido de carbono (agregados regionales) ................................................................ 103
Figura 3.25. rea de cultivos genticamente modificados .............................................................................................. 105
Figura 3.26. Superficie forestal natural ............................................................................................................................ 105
Figura 3.27. rea de bosques (rea forestal total) ............................................................................................................. 106
Figura 3.28. Superficie de plantaciones forestales (Porcentaje sobre el rea total de bosques) ....................................... 106
Figura 3.29. Participacin de sectores con mayor potencial contaminante en el
valor de la produccin industrial total ......................................................................................................... 107
Figura 3.30. Ratio de ndice de produccin de energa primaria (en miles de barriles de
petrleo equivalente) e ndice de PIB (en U$S de 2000) (1970=100) .......................................................... 107
Figura 3.31. Consumo total de energa como fraccin del PIB ........................................................................................ 108
Figura 3.32. Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB ............................................................................ 109
Figura 3.33. Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB ............................................................................ 109
Figura 3.34. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua como fraccin del PIB ....................................................... 110
Figura 3.35. Intensidad en el uso de fertilizantes ............................................................................................................. 111
Figura 3.36. Intensidad en el uso de plaguicidas ............................................................................................................. 112
Figura 3.37. Consumo de electricidad e intensidad en emisiones vs IDH (2005) ............................................................ 115
Figura 3.38. Consumo de electricidad e intensidad en emisiones vs PIB (2005) ............................................................. 116
Figura 3.39. Correlacin PIB- Consumo de Energa/Emisiones de CO2 . .......................................................................... 117
Figura 3.40. Energa y Cambio Climtico - Emisiones de dixido de carbono
y consumo de energa en valor absoluto ..................................................................................................... 118
Figura 3.41. Energa y Cambio Climtico: Eficiencia e intensidad en emisiones ............................................................. 119
6
Figura 3.42. Energa y cambio climtico (variables per cpita) ........................................................................................ 120
Figura 3.43. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua - Intensidad de uso de fertilizantes .................................... 121
Figura 3.44. Tendencias Regionales (los 6 pases) ........................................................................................................... 122
Figura 4.1. Ranking de pases segn el nmero de crditos MDL (CERs) emitidos ........................................................ 132
Figura 4.2. Participacin de pases de Amrica Latina segn crditos (CERs) esperados al
2012 de proyectos registrados (% sobre el total regional*) .......................................................................... 133
Figura 4.3. Mecanismo de desarrollo limpio Contribucin de diferentes categoras en la generacin
de crditos (CERs) esperados al ao 2012, proyectos ya registrados (% sobre el total) ................................ 133
Figura 4.4. Distribucin porcentual del volumen de agua, Mxico (2007) .................................................................... 139
Figura 4.5. Modelo de simulacin para el PIB de Mxico bajo escenarios de aumento del
suministro de agua con fuentes alternativas ................................................................................................ 140
Figura 4.6. Consumo sectorial de agua por unidad producida (industrial y agropecuaria) - Mxico (1993-2006) ........ 141
Figura 4.7. Potenciales de eficiencia energtica Chile (2008-2021) .............................................................................. 149
Figura 4.8. Impacto de la Produccin de Electricidad sobre la Tasa de Crecimiento de la Economa Mexicana .......... 159
Figura 4.9. Eficiencia de la produccin energtica, Mxico 1980-2007 ....................................................................... 160
Figura 4.10. Eficiencia en el consumo de energa, Mxico 1980-2007 ........................................................................... 161
Figura 4.11. Ahorro de Energa por Normas Oficiales de Eficiencia Energtica, Mxico (1995-2008) ............................ 161
Figura 4.12. Emisiones Evitadas de CO2 por programas de ahorro de energa, Mxico (1995-2008) .............................. 163
Figura 5.1. Ejes de los Escenarios REEO-AL 2010-2030 ................................................................................................ 197
Figura 5.2. Matriz de Escenarios REEO- AL 2010-2030 ................................................................................................. 198
ndice de tablas
Tabla 1.1. Cambio en el rea de bosques ........................................................................................................................ 37
Tabla 1.2. Recursos y servicios forestales ........................................................................................................................ 40
Tabla 2.1. Ahorro nacional neto ...................................................................................................................................... 49
Tabla 2.2. Ahorro meto ajustado (% del Ingreso bruto nacional) ..................................................................................... 49
Tabla 2.3. Huella ecolgica (gha per cpita) (2005) ........................................................................................................ 51
Tabla 2.4. Enfoques de gestin ambiental y sus costos asociados ................................................................................... 55
Tabla 2.5. Huella de carbono y contribucin de categoras de consumo ........................................................................ 64
Tabla 2.6. Indicadores de desarrollo y de flujo de materiales (toneladas per cpita) ....................................................... 71
Tabla 2.7. Anlisis de ciclo de vida - Biodiesel obtenido en diferentes pases ................................................................ 74
Tabla 3.1. Tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB .............................................................................................. 80
Tabla 3.2. Tasa de crecimiento anual acumulativa de la poblacin ................................................................................ 80
Tabla 3.3. Indicadores de superficie, poblacin y situacin social .................................................................................. 81
Tabla 3.4. Tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB per cpita ............................................................................. 82
Tabla 3.5. ndices de produccin agrcola, pecuaria, de alimentos y minera ................................................................. 85
Tabla 3.6. Evolucin del IDH en los pases seleccionados .............................................................................................. 88
Tabla 3.7. Uso de recursos hdricos ................................................................................................................................. 92
Tabla 3.8. Poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas de agua potable (urbana y rural) ................................ 94
Tabla 3.9. Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados (rea urbana y rural) ....................................... 94
7
Tabla 3.10. Tasa de crecimiento anual acumulativa del consumo de energa ................................................................... 98
Tabla 3.11. Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de CO2. ....................................................................... 99
Tabla 3.12. Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de dixido de carbono per cpita ............................. 100
Tabla 3.13. Emisiones per cpita de dixido de carbono en 2005 (toneladas) ................................................................ 101
Tabla 3.14. Emisiones per cpita de CO2 (2005) .............................................................................................................. 101
Tabla 3.15. Evolucin de la superficie sembrada de soja (hectreas) .............................................................................. 104
Tabla 3.16. Evolucin de la produccin de soja (toneladas) ............................................................................................ 104
Tabla 3.17. Intensidad en emisiones de dixido de carbono en relacin al PIB
Tasa de crecimiento anual acumulativa ........................................................................................................ 110
Tabla 3.18. Tasa de crecimiento anual acumulativa de la intensidad en el uso de fertilizantes ....................................... 111
Tabla 4.1. Lista de estudios de caso nacionales realizados en el marco de este informe ............................................... 126
Tabla 4.2. Exportaciones e importaciones de Agua Virtual, Mxico (2000-2006) ......................................................... 141
Tabla 4.3. Distribucin de las granjas avcolas registradas al ao 2008 en el SENACSA (Paraguay) ............................. 143
Tabla 4.4. Evolucin de la cantidad de aves faenadas entre 2002 y 2008 en Paraguay ................................................ 143
Tabla 4.5. Cosechas de salmn en centros de cultivos por especie y total, aos 1999-2009
(cifras en miles de toneladas) ........................................................................................................................ 145
Tabla 4.6. Matriz Energtica de los pases analizados (contribucin porcentual de diferentes fuentes
al total de energa primaria) .......................................................................................................................... 148
Tabla 4.7. Emisiones estimadas en los sistemas elctricos nacionales (Chile) ................................................................ 150
Tabla 4.8. Clasificacin de los proyectos de energas renovables (Argentina) ............................................................... 157
Tabla 4.9. Objetivos de potencia instalada, licitacin y proyectos aprobados en el marco del GENREN (Argentina) .. 158
Tabla 4.10. Precios medios facturados por tarifa en la CFE (Pesos/KW), Mxico ............................................................. 162
Tabla 4.11. Cambios en el uso del suelo en los seis principales estados productores
de la regin Centro-Sur, Brasil (1996-2006) .................................................................................................. 167
Tabla 4.12. Cambios en el uso del suelo en las Regiones de Brasil de acuerdo al
tipo de uso escenarios de precios agrcolas para 2035 .............................................................................. 168
Tabla 4.13. Arroz: Evolucin de la superficie, produccin y rendimientos, Uruguay ...................................................... 171
Tabla 4.14. Resultados de estudios de residuos de agroqumicos en el cultivo del arroz en Uruguay ............................ 172
Tabla 4.15. Productores dentro del Sistema de Produccin Integrada (Uruguay) (Nmero de Productores) ................... 173
Tabla 4.16. Valores de EIQ por cultivo frutcola, segn sistema de Produccin (Uruguay) ............................................. 173
Tabla 4.17. Valores de EIQ por cultivo hortcola, segn sistema de Produccin (Uruguay) ............................................ 174
Tabla 4.18. Familias registradas en PMRN. Paraguay (2007) - segn la base de datos .................................................... 175
Tabla 4.19. Rendimiento de maz en kg/ ha antes y despus de la implementacin de
las medidas segn monitoreo de impacto PMRN Paraguay (2007) ............................................................ 176
Tabla 4.20. Rendimiento de Rubros Agrcolas antes y despus de las Medidas de Conservacin.
Departamento de Caazap, Paraguay ........................................................................................................... 176
Tabla 4.21. Percepcin de los productores en cuanto a mejoramiento de suelo en diferentes aspectos
ao 2005, 2006 y 2007 y la percepcin de las mujeres (para el ao 2007) ................................................. 177
Tabla 5.1. Esquema de escenarios elaborados en los Informes GEO ............................................................................. 185
Tabla 5.2. Esquema de estudios de caso de base para los escenarios regionales .......................................................... 186
Tabla 5.3. Etapas para la construccin de los Escenarios REEO Amrica Latina 2010-2030 ......................................... 186
Tabla 5.4. Configuracin de variables que componen los ejes de los escenarios regionales ......................................... 198
8
ndice de recuadros
Recuadro 1.1. Deforestacin y degradacin de bosques: evidencia e impactos ............................................................... 41
Recuadro 2.1. Tecnologa y potencial contaminante de las actividades productivas ........................................................ 58
Recuadro 2.2. Aplicacin del anlisis costo-beneficio para evaluar un programa de recambio tecnolgico:
El caso del programa sobre artefactos de combustin de lea en Temuco y Padre Las Casas .................... 74
Recuadro 3.1. Lista de indicadores utilizados ................................................................................................................... 79
Recuadro 4.1. Iniciativas orientadas al consumo y la produccin sostenibles (CPS) en la regin .................................. 129
Recuadro 5.1. Escenarios: Algunas definiciones y conceptos iniciales .......................................................................... 183
Recuadro 5.2. Antecedentes de Informes GEO Mundial, de Amrica Latina y el Caribe y Mercosur ............................ 184
Recuadro 5.3. Breve resumen de antecedentes de mecanismos de coordinacin subregional

y regional en temas ambientales ............................................................................................................. 188
Recuadro 5.4. Polticas ambientales del Mercosur ......................................................................................................... 189
Recuadro 5.5. Variables clave para los escenarios 2010-2030 ...................................................................................... 190
Recuadro 5.6. El caso de Mxico: desafos institucionales y de gestin del territorio en temas medio ambientales ...... 196
Recuadro 6.1. Resultados ............................................................................................................................................... 209
Recuadro 6.2. Algunos indicadores relevantes para el anlisis de la presin de la primarizacin

de la economa sobre los recursos .......................................................................................................... 210
Recuadro 7.1. Recomendaciones ................................................................................................................................... 224
9
Prlogo
La adecuada definicin de polticas requiere un anlisis

cientfico slido y exhaustivo del uso de los recursos. Para
los pases de Amrica Latina, esto se relaciona con
mecanismos robustos para analizar las formas en la que se
utilizan los recursos naturales y para medir y minimizar los
impactos ambientales de sectores que van desde la agricultura,
la pesca, la ganadera hasta la manufactura.
El informe Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica

Latina: perspectivas e implicancias econmicas aporta
informacin que contribuye a la integracin de la eficiencia
en el uso de recursos en la formulacin de polticas de los
sectores pblicos y privados. Abarca los cuatro pases de
MERCOSUR, Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, as como
Chile y Mxico.
Tambin modela tendencias futuras y plantea escenarios bajo

los cuales diferentes opciones de polticas obtienen mayores
o menores resultados respecto a la integracin de la
sostenibilidad en la gestin de los recursos naturales en los
seis pases.
El mundo est otra vez encaminado a Ro, casi 20 aos
despus de la Cumbre que ha dado forma a las respuestas El informe tambin resalta algunas realidades aleccionadoras,
actuales al desarrollo sostenible. que son al mismo tiempo grandes oportunidades para la
transicin hacia una economa baja en carbono y eficiente
Los cambios significativos que han ocurrido en las ltimas en el uso de recursos.
dcadas se evidencian en Amrica Latina donde el
crecimiento econmico de principios de este siglo ha De hecho, presenta una gran riqueza de estudios de casos
superado al de la dcada de 1970, sacando a millones de nacionales en los que han sido adoptadas polticas para un
personas de la pobreza. uso ms eficiente de los recursos. Estos pueden ser relevantes
en el resto de la regin y ms all, e incluyen desde la
Sin embargo, este crecimiento, vinculado de muchas maneras implementacin de cargos al uso del agua en Brasil en la
a los precios de los productos bsicos, se ha alcanzado a cuenca del rio Paraiba do Sul hasta las sinergias entre la
costa de la intensificacin en el uso del suelo, la energa y los eficiencia en el uso de recursos y los beneficios ambientales
recursos hdricos; este crecimiento tambin viene y econmicos para la industria avcola de Paraguay.
acompaado de un aumento en los niveles de contaminacin
y de la prdida de ecosistemas y de biodiversidad. Queda claro que algunos niveles de desacople relativo ya
estn ocurriendo, lo que representa un menor impacto
Los dos temas para la Conferencia de las Naciones Unidas ambiental por unidad de produccin. Ro 2012 ofrece una
para el Desarrollo Sostenible en 2012, o Rio +20 son la oportunidad para acelerar e incrementar esta transicin en la
Economa Verde en el contexto del desarrollo sostenible y la regin, y de hecho, en el mundo, con el fin de catalizar el
erradicacin de la pobreza; y la definicin de un marco crecimiento as como las oportunidades de empleo para cerca
internacional para el desarrollo sostenible. de nueve mil millones de personas en 2050, pero en una
manera en que la huella ecolgica de la humanidad se
Ambos temas evidencian la urgencia de definir un modelo mantenga dentro de los lmites y reservas del planeta.
de desarrollo diferente, que represente una ruptura
fundamental con el pasado; un cambio que favorezca un uso
ms eficiente de los recursos, que desacople el crecimiento
del PIB del deterioro ambiental: tal enfoque ofrece a la regin
no solamente ganancias econmicas, sino que genera Achim Steiner,
beneficios para abordar la reduccin de la pobreza y la Subsecretario General de las Naciones Unidas y
inequidad, manteniendo al mismo tiempo el capital natural Director Ejecutivo del Programa de las
de la regin. Naciones Unidas para el Medio Ambiente
10
Gua del lector
El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente objeto de debate durante un primer taller de discusin
(PNUMA) promueve y contribuye con los esfuerzos realizado en la ciudad de Montevideo, Uruguay, en julio de
internacionales para asegurar que los recursos naturales sean 2009. El primer borrador del informe final fue discutido y
producidos, procesados y consumidos en una forma validado en el segundo taller, que tuvo lugar en Buenos Aires,
ambientalmente sostenible a lo largo de todo su ciclo de vida. Argentina, en diciembre de 2009. En ambos talleres particip
Un rea de trabajo clave en relacin a estos objetivos es la un grupo de actores calificados (analistas y acadmicos,
de produccin y consumo sostenible, cuyas actividades actores de la sociedad civil, el sector privado y agencias
buscan contribuir a disociar la produccin y el consumo de gubernamentales), con el fin de integrar sus visiones y
bienes y servicios de la degradacin ambiental y el uso de contribuciones al informe.
recursos y promover un uso ms eficiente de los recursos
naturales1. Entre otras iniciativas promovidas por PNUMA en El enfoque metodolgico adoptado pretende aportar
esta rea cabe notar la creacin del Panel Internacional para elementos a la comprensin de la contribucin de la eficiencia
la Gestin Sostenible de los Recursos Naturales, oficialmente en el uso de los recursos al desarrollo sostenible (tomando en
presentado en noviembre de 2007. cuenta todas sus dimensiones - ambiental, social y econmica -),
a la competitividad y la insercin internacional de los pases
En el marco de las iniciativas PNUMA relacionadas con la de la regin. A su vez, el anlisis busca identificar lecciones
promocin de la eficiencia en el uso de los recursos y la que puedan favorecer un mejor diseo e instrumentacin de
reduccin de la contaminacin y degradacin de recursos, iniciativas de polticas pblicas, privadas y mixtas, orientadas
se elabor el presente informe Eficiencia en el uso de los a una mayor eficiencia en el uso de los recursos y a reducir la
recursos en Amrica Latina: perspectivas econmicas intensidad en emisiones del patrn de desarrollo regional. Al
producido por PNUMA en colaboracin con la Red Mercosur analizar los modos de fomentar el cambio en los patrones de
de Investigaciones Econmicas (Red Mercosur). produccin y consumo, se indaga acerca de la potencial
contribucin de una serie de herramientas econmicas
El informe propone una mirada econmica para analizar la (valoracin, incentivos, anlisis costo-beneficio, etc.) para
contribucin actual y potencial del enfoque de eficiencia en mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y reducir la
el uso de los recursos para el logro de la sostenibilidad del intensidad en emisiones de la regin.
desarrollo. El punto de partida es una revisin conceptual de
la temtica, y de la situacin regional en materia de uso
eficiente de los recursos, en particular, a travs del anlisis
detallado de ciertos indicadores y sus tendencias. Tambin Organizacin del informe
se realizaron doce estudios de caso en seis pases
seleccionados: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay y El captulo 1 presenta una revisin de conceptos y enfoques
Uruguay. Los pases analizados en este informe presentan un relevantes para abordar la eficiencia en el uso de los recursos,
perfil de especializacin productiva y exportadora -y por ende donde se identifican una serie de temticas clave que sern
un patrn de desarrollo- relativamente intensivo en recursos el foco principal del estudio: energa sostenible y cambio
naturales y en emisiones. Esto se refleja tanto en una notoria climtico, gestin de los recursos hdricos y cambios en el
expansin y un alto peso relativo de las exportaciones de los uso del suelo.
sectores primarios (minera, petrleo, forestacin, agricultura,
ganadera) como de sectores industriales con un potencial En el captulo 2 se revisan y analizan las aplicaciones
de emisiones relativamente alto (tales como los de regionales de mtodos, herramientas e indicadores relevantes
procesamiento de metales, productos qumicos, y derivados para la evaluacin de la eficiencia en el uso de los recursos.
de petrleo). Los mtodos e indicadores estn clasificados primero de
acuerdo a su nivel de aplicacin (macro, meso y micro) y
El estudio aborda algunas temticas identificadas como de luego al tipo de enfoque en el cual se enmarcan: perspectiva
gran relevancia para la regin: el uso del suelo, la energa econmica o de sostenibilidad. En este captulo se presentan
sostenible y el cambio climtico, y la gestin de los recursos los resultados de un estudio regional realizado en el marco
hdricos (en lo que hace a su disponibilidad, uso racional y de este informe para aportar evidencia sobre la
calidad). Estas temticas y el enfoque metodolgico fueron especializacin comercial e intensidad en emisiones.
1- Se recomienda consultar los siguientes sitios web: http://www.unep.fr/scp/ (para mayor informacin sobre las iniciativas, actividades y publicaciones de
PNUMA en materia de produccin y consumo sostenible) y http://www.redpycs.net/ (con informacin sobre las actividades PNUMA relacionadas con la
produccin y consumo sostenible y la eficiencia de recursos en la regin).
11
El captulo 3 brinda un anlisis de las tendencias y perspectivas experiencias relacionadas con sectores y recursos clave desde
regionales basado en una serie de indicadores que reflejan el el punto de vista de la especializacin comercial y el perfil
perfil de desarrollo en materia socioeconmica y ambiental, de desarrollo, y donde la eficiencia en el uso de los recursos
y en lo que hace a un uso eficiente de los recursos y la puede jugar un rol clave para favorecer un desarrollo ms
intensidad en emisiones para cada una de las temticas sostenible y mejorar la competitividad. En algunos de ellos
seleccionadas (energa y cambio climtico, recursos hdricos se verifican situaciones donde todos ganan (win-win),
y cambios en el uso del suelo). Se considera el desempeo porque una mayor eficiencia permite un menor impacto
regional desde dos perspectivas: en relacin a la situacin de ambiental del sector y a su vez un menor costo de produccin
otras regiones y desde una perspectiva histrica de evolucin (mayor competitividad). Tambin se han encontrado casos
del desarrollo regional. El anlisis de las tendencias donde la mejora en la eficiencia o la reduccin en los
observadas en materia de un uso eficiente de los recursos, as impactos ambientales son importantes para superar barreras
como de desarrollo y especializacin comercial de los pases al comercio, debido a la presencia de requisitos de acceso al
seleccionados permite considerar en qu medida una mejora mercado basados en criterios ambientales.
en la eficiencia puede contribuir a mejorar la sostenibilidad
del desarrollo de la regin en el futuro prximo. Tambin se El captulo 5 detalla una serie de escenarios prospectivos
consideran proyecciones preliminares para las variables cuya regionales (2010-2020), focalizados en las tendencias
disponibilidad y confiabilidad de datos lo permite, en especial institucionales y de polticas para la sostenibilidad y la
sobre energa y cambio climtico. Las definiciones de los eficiencia en el uso de los recursos. Este ejercicio se realiz
indicadores presentados en el captulo 3 se renen en el como una forma de integrar la dimensin de gobernabilidad
Anexo I del informe; por su parte las clasificaciones de pases y calidad de las polticas, por lo que cada uno de estos
en funcin de los agregados regionales y los agrupamientos escenarios tiene implicancias de polticas.
de pases segn ingreso se detallan en el Anexo II del informe.
En el captulo 6 se presentan los hallazgos y en el Captulo 7
En el captulo 4 se realiza una breve revisin de algunas las recomendaciones de poltica que se identificaron en base
herramientas de polticas e iniciativas asociadas un uso a los resultados del anlisis de tendencias, las lecciones que
eficiente de los recursos y a las temticas ambientales surgen de los estudios de caso y los escenarios prospectivos.
seleccionadas en este estudio. Adicionalmente se presentan
las lecciones y resultados de una serie de doce estudios de Los resultados centrales del informe se presentan tambin en
caso nacionales realizados en el marco del presente estudio un Resumen Ejecutivo, y en tres notas de poltica (Policy Briefs)
y que analizan experiencias relevantes de polticas e especialmente elaborados para las siguientes audiencias:
iniciativas pblico-privadas en los pases considerados en este tomadores de decisin del sector pblico, actores de la
informe (Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay y sociedad civil, y empresariado.
Uruguay). En la seleccin de los casos se puso nfasis en
12
Breve descripcin de indicadores y anlisis

A continuacin se resumen los principales aportes del informe los indicadores de eficiencia/intensidad y sostenibilidad
en materia de provisin de informacin y anlisis. El informe analizados, informacin que se complementa con otros
presenta y analiza una amplia gama de indicadores de indicadores que hacen al patrn de desarrollo de los pases
eficiencia en el uso de los recursos y sostenibilidad con el fin analizados (indicadores socioeconmicos de desarrollo
de reflejar la situacin regional y su evolucin en el tiempo y presentados en la seccin 3.1.a; e indicadores ambientales
a efectos de compararla con lo ocurrido en otras regiones del de presin y estado que aparecen en la seccin 3.1.b).2
mundo. En la lista presentada a continuacin se incluyen todos
INDICADOR Tipo de indicador Cobertura Temporal Ubicacin
Ahorro neto ajustado Indicador de sostenibilidad macro 1990-2008 Cap.2 Sec.1.a
Huella ecolgica per cpita en Indicador ambiental de 2008 Cap.2 Sec.1.b

diferentes regiones sostenibilidad macro
Participacin de fuentes renovables Indicador de sostenibilidad meso 2007 Cap.4 Sec. 4.3.2.
en la produccin de energa
primaria
Huella de carbono y contribucin Indicador de sostenibilidad meso 2001 Cap.2 Sec.2.b

de categoras de consumo (per
cpita)
Balances de Agua Virtual y Huella Indicador de sostenibilidad meso 1997-2001 Cap.2 Sec.2.b
Hdrica promedio per cpita por
pas
Indicadores de Flujo de Materiales e Indicadores de sostenibilidad/ 1970-2003 Cap.2 Sec.2.b

Intensidad de Recursos en Mxico, eficiencia meso 1973-2000
Chile y Brasil 1975-1995
Indicadores de Desarrollo y de Flujo Indicadores de sostenibilidad/ 1980/2000 Cap.2 Sec.2.b

de Materiales comparados eficiencia meso
Anlisis de Ciclo de Vida - Biodiesel Indicador de sostenibilidad micro 2006 Cap.2 Sec.3.b
obtenido en diferentes pases
Participacin de sectores con mayor Indicador ambiental - presin meso 1970-2004 Cap.3 Sec.1.c
potencial contaminante en el valor
de la produccin industrial total
Produccin de energa primaria Indicador de eficiencia macro 1970-2008 Cap.3 Sec.1.c

como fraccin del PIB
Intensidad Energtica en Amrica Indicador de eficiencia macro 1965-2005 Cap.2 Sec.1.c

Latina y el Caribe
Consumo total de energa como Indicador de eficiencia macro 1970-2008 Cap.3 Sec.1.c
fraccin del PIB
Emisiones de dixido de carbono Indicador de intensidad macro 1990-2007 Cap.3 Sec.1.c

como fraccin del PIB
Emisiones de dixido de carbono Indicador de intensidad macro 1965-2005 Cap.3 Sec.1.c

como fraccin del PIB a nivel global
(segn regiones geogrficas y
niveles de ingreso)
Emisiones de contaminantes Indicador de intensidad macro 1980-2000 Cap.3 Sec.1.c

orgnicos del agua como fraccin
del PIB
Intensidad en el uso de fertilizantes Indicador de intensidad meso 1961-2007 Cap.3 Sec.1.c
Intensidad en el uso de plaguicidas Indicador de intensidad meso 1990-2007 Cap.3 Sec.1.c
2- La lista completa de tablas y figuras se presenta junto con la tabla de contenidos al inicio del informe.
13
El informe provee distintos tipos de anlisis sobre la situacin Adems de los estudios de caso nacionales sobre las tres reas
de los pases de la regin seleccionados en materia de seleccionadas (energa sostenible y cambio climtico, gestin
eficiencia en el uso de los recursos, de su patrn de desarrollo de recursos hdricos y cambios en el uso del suelo), el informe
y de su especializacin exportadora: presenta los resultados de una serie de estudios elaborados
especialmente a los efectos del presente informe (disponibles
Anlisis regional de tendencias en la especializacin en el Anexo III).
exportadora y sus implicancias ambientales (Cap.2 Sec.2.a)
Estudio regional sobre intensidad en emisiones y
Anlisis preliminar sobre la relacin entre nivel de desarrollo especializacin comercial (resumido en el captulo 2).
y emisiones; y de la relacin entre nivel de ingreso y
emisiones. Inspeccin visual de los datos de corte transversal Estudio de caso relativo a la aplicacin de un enfoque costo-
disponibles (Cap.3 Sec.2.a) beneficio para evaluar una intervencin de poltica
relacionada con la reduccin de la contaminacin
Anlisis de Desacople Amrica Latina y Caribe: Tendencias atmosfrica (resumido en el captulo 2).
en emisiones de CO2 por sector, PBI, poblacin y consumo
de energa (Cap.2 Sec.1.c) Estudio regional sobre comercio y ambiente.
Anlisis de Desacople para los pases estudiados: Estudio de caso sobre la evaluacin de una poltica de
Tendencias en emisiones de CO2, PBI y consumo de energa fomento al reemplazo de equipos de combustin a lea
(valor absoluto, per cpita y como fraccin del PBI), e para mejorar su eficiencia.
intensidad en uso de fertilizantes y emisiones de
contaminantes orgnicos al agua.
Elaboracin de escenarios prospectivos de desarrollo

institucional en materia de polticas e iniciativas orientadas
a un uso eficiente de los recursos (Cap.5).
14
Introduccin
El presente informe tiene por objeto aportar enfoques e

informacin relevantes que permitan evaluar la contribucin
que puede realizar la eficiencia en el uso de los recursos
naturales para avanzar hacia un desarrollo sustentable y a
efectos de lograr una mejor insercin internacional de los
pases de Amrica Latina. Con este objetivo, se propone una
discusin conceptual tomando como base una perspectiva
econmica y se aporta evidencia y anlisis de datos
relacionados con la situacin regional en materia de eficiencia
en el uso de los recursos.
El estudio prioriza el anlisis y la extraccin de lecciones

concretas en relacin al diseo futuro de polticas e iniciativas
orientadas a la eficiencia en el uso de los recursos. A estos
efectos, se realizaron anlisis de indicadores y estudios de
caso sobre polticas e iniciativas relevantes en seis pases de de una temtica muy relevante pero que recibe escasa
Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay y atencin en el mundo acadmico y de los decisores de
Uruguay. poltica.
El estudio busca complementar el anlisis ofrecido en los En efecto, los anlisis econmicos convencionales suelen
informes GEO3 para Amrica Latina y para el Mercosur en dedicar poca atencin al rol central que tienen los recursos
varios aspectos. En primer lugar, a fin de conocer mejor el naturales (que proveen materias primas y servicios
modo en que se emplean los recursos y la evolucin de la ecosistmicos, por ejemplo) para el desarrollo
eficiencia en su uso y la intensidad en emisiones a lo largo socioeconmico, el bienestar de la poblacin y la insercin
del tiempo en la regin. En segundo lugar, a efectos de internacional (patrones de comercio internacional) de los
complementar el anlisis sobre el estado del ambiente y los pases y regiones. Esto conlleva el riesgo de desestimar los
factores que motivan el cambio ambiental (en particular, potenciales efectos socioeconmicos negativos que podran
aqullos relacionados con el patrn de desarrollo y de resultar de su sobreexplotacin. Asimismo, implica el riesgo
insercin internacional de los pases de la regin). En este de no considerar los beneficios que traera aparejados una
sentido se proponen anlisis y estudios de caso orientados a mejora en el uso eficiente de los recursos. En definitiva, se
lograr una mejor comprensin del tipo de polticas e iniciativas suele subestimar la urgencia de realizar esfuerzos privados y
que pueden mejorar la eficiencia en el uso de recursos y pblicos para llevar adelante iniciativas y disear polticas
contribuir a la sostenibilidad del desarrollo. En tercer lugar, especficas (en lo econmico, tecnolgico y ambiental) que
se propone identificar oportunidades de mejora en materia contribuyan a lograr un sendero de desarrollo basado en
de polticas pblicas e iniciativas privadas y pblico-privadas. patrones de produccin y consumo sustentables. Esto es
En este proceso se prest especial atencin a considerar la particularmente preocupante porque tal como estn definidas
contribucin de un enfoque econmico para el diseo de habitualmente las diferentes reas de decisin y gestin
polticas e iniciativas, para fortalecer la eficiencia en el uso pblica, la cuestin del uso de recursos no es prioridad de
de los recursos y avanzar hacia la sostenibilidad. Esta ninguna rea de poltica especfica. En contraste, se encuentra
informacin, junto con la evidencia de la situacin regional en la interseccin de diversas reas: ambiental, industrial,
en materia de polticas y combinada con los anlisis GEO, comercial, de competitividad y tecnolgica entre otras. Por
facilitar la identificacin de desafos pendientes a escala estos motivos, se considera necesario ampliar la informacin
nacional y regional en lo que hace a la eficiencia en el uso sobre cul es la situacin en lo que respecta al uso de recursos
de los recursos (desde una perspectiva internacional y de naturales clave que estn en la base del desarrollo y su
comparacin entre regiones) de cara al futuro. relacin con el perfil de insercin internacional de los pases
analizados, as como la comprensin de la contribucin de
La iniciativa de PNUMA, orientada a desarrollar estudios su uso eficiente para avanzar hacia un patrn de desarrollo e
regionales sobre eficiencia en el uso de los recursos y sus insercin internacional ms sostenible en lo ambiental,
implicancias econmicas, contribuye a avanzar en el anlisis econmico y social.
3- El programa de evaluacin ambiental integral del PNUMA, Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO, por sus siglas en ingles), se inici en 1995 a
nivel global. Desde entonces, el programa GEO ha producido numerosos resultados, entre ellos, varios informes de evaluacin ambiental integrada en distintos
niveles, incluidos el regional y subregional, utilizando la metodologa GEO desarrollada por el PNUMA. GEO es a la vez un proceso y una serie de informes
que analizan cambios ambientales, las causas, los impactos y las polticas de respuesta (http://www.unep.org/geo/ ).
15
16
Captulo 1: Eficiencia de recursos y economa
Captulo 1
Eficiencia de recursos
y economa
17
Captulo 1:
Eficiencia de recursos y economa
El presente captulo introduce una serie de conceptos y antecedentes analticos
que se consideran imprescindibles para poner en contexto y abordar la temtica de
la eficiencia en el uso de los recursos y sus aportes al desarrollo sostenible desde
una perspectiva econmica. Esto permitir realizar un aporte al debate y a la
construccin de una metodologa para enfocar el tema, as como tambin enfatizar
una serie de conceptos que sern empleados en el informe. A continuacin se
delinean las reas temticas relacionadas con el uso de los recursos en actividades
econmicas que sern abordadas en detalle.
1.1. Definiciones y enfoques utilizados
El principio general que subyace a los anlisis y evaluaciones necesario para poder incorporar ms ampliamente la temtica
basados en criterios econmicos es la bsqueda de la de la proteccin ambiental en la agenda econmica. Se
eficiencia. Por ello, sorprende que la temtica de la eficiencia argumenta que si se dispusiera de estimaciones adecuadas
en el uso de los recursos naturales no sea objeto habitual del de los precios sombra de los recursos (es decir, el valor
anlisis econmico sino ms bien excepcional. En contraste, social de una unidad adicional de recursos medido en funcin
y a pesar de los debates existentes entre economistas y de cunto contribuira por ejemplo a la generacin de valor
eclogos y otros profesionales de las ciencias naturales, la agregado y por ende al producto interno bruto PIB -) sera
cuestin de la sostenibilidad constituye un tema central en el ms fcil generalizar la discusin acerca de su contribucin
anlisis econmico de la temtica ambiental y de los patrones al crecimiento y al desarrollo.
de uso de los recursos naturales.
Los dos motivos anteriores pueden considerarse como los
La escasa consideracin de la eficiencia en el uso de los causantes de la gran brecha entre economistas y expertos de
recursos naturales en el anlisis econmico convencional las ciencias naturales en su visin de la historia del desarrollo
tiene una explicacin posible en la percepcin generalizada reciente. Mientras que los economistas consideran que el
de los economistas de que el progreso econmico y progreso econmico en los ltimos cien aos ha sido
tecnolgico (y la posibilidad de sustituir factores e insumos extraordinario porque ha permitido una gran generacin de
de produccin) permitir superar las restricciones fsicas de riqueza y la mejora en las condiciones de vida de gran parte
recursos en los cuales se basa la produccin y el consumo de la poblacin mundial a pesar de que han crecido
(incluyendo los servicios de limpieza y disposicin de notoriamente las desigualdades; desde la perspectiva de las
residuos que presta la naturaleza) (Simpson, Toman y Ayres, ciencias naturales, el ltimo siglo da cuenta de un alarmante
2005). Adems, se relaciona con una propensin de los proceso de explotacin de los recursos naturales y de
economistas a pensar en el sistema socioeconmico como degradacin ambiental a una escala sin precedentes
un sistema cerrado con escasas interacciones con el mundo (Dasgupta, 2006).
natural.
Por ello es necesario avanzar hacia la valoracin econmica
Otro factor que puede contribuir a explicar la escasa atencin total de los recursos naturales, incluyendo el valor de
que habitualmente se brinda a estos aspectos desde la mercado, y la contribucin al crecimiento econmico de sus
economa es la inadecuada valoracin de los recursos servicios (por ejemplo, calcular la valoracin de los recursos
naturales y sus servicios en los mercados. Esto limita el clculo forestales no slo en base a los productos madereros y no
econmico de los impactos asociados a diferentes madereros que se obtienen a partir de ellos, sino tambin
disponibilidades de recursos (pero no necesariamente lo considerando los servicios ecosistmicos de los bosques, entre
impide, ya que la economa cuenta con herramientas para otros, en trminos de proteccin de cuencas).
elaborar valoraciones de los recursos naturales). La necesidad
de realizar estas estimaciones de valoracin (a veces De lo anterior se desprenden dos implicancias clave
complejas y controvertidas) es defendida como un paso previo relacionadas con la temtica del presente informe. La primera
18
es que habitualmente no se consideran los vnculos entre objetivos de desarrollo o de seguridad nacional (por ejemplo:
desarrollo y degradacin de los recursos en los pases de la eficiencia en el uso de la energa es priorizada en algunos
menores ingresos. Esto implica que dichos pases puedan estar, pases en desarrollo como un medio para garantizar la
sin saberlo, consumiendo el nico capital sobre el cual seguridad energtica).
pueden basar su desarrollo, y encontrarse en una trampa de
pobreza debida a la degradacin ambiental (Dasgupta, 2005; Por todo lo anterior, resulta pertinente promover una mayor
PNUD 2007). Como destaca Dasgupta (2005) existe la comprensin de estos fenmenos, a travs de la generacin
percepcin general entre los economistas de que las de conocimiento y difusin de anlisis de situacin, estudios
preocupaciones ambientales son un lujo que los ciudadanos de caso, desarrollos metodolgicos y resultados de valoracin
slo pueden darse cuando han superado otras preocupaciones econmica disponibles. Esto facilitara el diseo de polticas
ms urgentes como la alimentacin, la vivienda, un nivel coherentes con una mayor sostenibilidad y eficiencia en el
mnimo de salud y educacin. Sin embargo, para aquellos uso de los recursos (desde reas de decisin en lo econmico,
que basan su subsistencia en los alimentos y recursos productivo, comercial, ambiental, tecnolgico, y de
disponibles en la naturaleza (como el agua), la disponibilidad ordenamiento territorial).
de recursos parece ser, ms bien, una necesidad bsica. Cabe
resaltar que esto no es algo excepcional, en vista de la gran
variedad de funciones y servicios que el ambiente y los
recursos naturales prestan para la subsistencia humana. En a. Definiciones y conceptos clave
los pases de menores ingresos, las actividades directamente
basadas en la explotacin de los recursos naturales (minera, En esta seccin se presentan brevemente los principales
agricultura y ganadera de subsistencia, caza, pesca, enfoques y conceptos relevantes para contextualizar y abordar
agricultura y ganadera comercial) tienen una gran la cuestin de la eficiencia en el uso de los recursos desde
importancia econmica. De hecho, en los pases en desarrollo una perspectiva econmica:
ms del 70% de la poblacin depende directamente del
aprovechamiento de los recursos naturales para su 1. Eficiencia.
subsistencia o actividades econmicas (Dasgupta, 2005; 2. Bien pblico.
2006). 3. Externalidades o costos externos.
4. Economa circular.
La segunda implicancia preocupante de la falta de anlisis 5. Produccin y consumo sostenible.
sobre los vnculos entre desarrollo y eficiencia en el uso de 6. 3Rs: reduccin, reutilizacin y reciclado.
los recursos es que los tomadores de decisin no cuentan 7. Economa verde.
generalmente con informacin que refleje el carcter y la
magnitud de la contribucin econmica que la eficiencia en 1. Eficiencia: Si se analiza la eficiencia en relacin a los
el uso de los recursos puede tener para el desarrollo de las impactos ambientales y sus efectos sobre la disponibilidad
economas de los pases. Por lo que, este objetivo y el avance de recursos naturales puede afirmarse que la eficiencia se
en las polticas relacionadas con la eficiencia suele tener una refiere al uso de la menor cantidad de recursos posible
baja prioridad, a menos que resulte alineado con otros (incluyendo el menor impacto ambiental posible) para
19
producir un producto o servicio determinado. La evaluacin y problemas de financiamiento similares a los antes
de las necesidades de recursos y los impactos ambientales mencionados.
debe considerar todos los impactos y necesidades a lo largo
del ciclo de vida del producto o servicio en cuestin. Es decir, La visin relevante a los efectos de este informe trasciende la
debe considerar impactos y recursos empleados desde la perspectiva privada y de corto y/o mediano plazo e incorpora
concepcin y obtencin de materias primas e insumos, una perspectiva social y de largo plazo. El hecho de que en
pasando por la produccin y terminando con el consumo y las decisiones habituales de los agentes econmicos slo se
la disposicin final, incluyendo los impactos ambientales que considere la primera perspectiva es lo que explica en parte la
sern percibidos en el futuro, aunque sea lejano como en el presencia de problemas ambientales.
caso de los residuos bioacumulables y persistentes.
3. Externalidades o costos externos: Al realizar un anlisis
Desde una perspectiva econmica, la eficiencia es el criterio de rendimiento o rentabilidad privada como base para las
de evaluacin prioritario para comparar diferentes usos o decisiones econmicas, los individuos, empresas o an los
alternativas de asignacin social de los recursos, que se sabe, gobiernos pueden generar costos externos no deseables
son limitados. El criterio ms empleado en la teora econmica socialmente. Las externalidades o costos externos se refieren
y que est implcito en la mayor parte de los anlisis a los efectos (positivos o negativos) que un agente econmico
econmicos relacionados con la eficiencia, es el llamado causa a otro sin mediar su consentimiento ni alguna
eficiencia en el sentido de Pareto (basado en los trabajos compensacin econmica razonable. Los problemas
de Wilfredo Pareto). Este criterio resalta que si una asignacin ambientales constituyen, en efecto, externalidades negativas
es eficiente (ptima segn Pareto), un cambio en la que ocurren porque algn agente econmico que los causa
distribucin de los recursos rompera el equilibrio existente no est tomando en cuenta todos los efectos de sus acciones
por el cual la mejora de disponibilidad de una parte no podra (slo considera los impactos reflejados en el mercado).
hacerse sin perjudicar a la otra. Cuando una empresa vierte sus efluentes lquidos sin tratar
en un curso de agua est ahorrando su propio costo de
2. Bien pblico: Los recursos naturales y el ambiente prestan tratamiento, pero esta accin podra ser ms onerosa en
servicios a la sociedad bajo ciertas condiciones especiales: trminos de costos sociales (costos externos impuestos sobre
a veces no existe conflicto entre el servicio que recibe una otros agentes econmicos que son usuarios del curso de agua,
persona y el que recibe otra (no rivalidad) y tambin resulta o que realizan actividades basadas en la presencia de otras
difcil excluir a un agente de dichos beneficios (no exclusin). especies y organismos que habitan en dicho curso de agua).
Algunas externalidades tienen caractersticas de bien pblico Por eso, es relevante notar que desde una perspectiva
(como por ejemplo, el servicio que presta la atmsfera como econmica se recomendara considerar el costo total (que
regulador del clima) del cual no puede excluirse a ningn resulta de computar el costo privado y el costo social,
agente econmico ni resulta fcil financiar su provisin. Es incluyendo estos ltimos los costos externos) al estimar los
por ello que plantean un desafo a las polticas pblicas. El costos asociados al uso de recursos y los impactos asociados
conocimiento bajo algunas formas tambin constituye un bien a la produccin.
pblico, y por lo cual la provisin de informacin sobre temas
de relevancia social y ambiental (por ejemplo, campaas de Dada la presencia de costos externos, probablemente, los
informacin sobre buenas prcticas productivas, alternativas precios que se cobran por la energa elctrica, por el agua
ms eficientes de uso de recursos) implica beneficios sociales potable o por los servicios de transporte sean ms bajos de lo
que en realidad seran si el valor de las externalidades que
generan fuese internalizado (es decir, reflejado en el precio
que enfrenta el consumidor). De ese modo, se incentiva por
omisin el consumo de energa elctrica y el uso de los
automviles (es decir, el consumo de combustible), y el uso
de agua. La consecuencia final es una asignacin ineficiente
de recursos (que no se dedican a su mejor uso posible), as
como una prdida de bienestar de la sociedad (Delacmara,
2008).
4. Economa circular: El enfoque de economa circular

promueve una visin poltica en la cual se busca un balance
entre el desarrollo econmico y la proteccin del ambiente y
los recursos. Pone nfasis en el uso ms eficiente y el reciclado
de los recursos. Prioriza un menor consumo de energa, bajas
emisiones y alta eficiencia. Ello implica la aplicacin de
produccin limpia por parte de las empresas, el desarrollo de
parques eco-industriales y la planificacin integrada en el uso
de recursos para el desarrollo en la industria, la agricultura y
las reas urbanas. En la Figura 1.1. se sintetiza el esquema de
Economa Circular, donde se representan los flujos de
materiales/energa y de utilidad en una economa.
20
Este enfoque tiene gran relevancia y utilidad a efectos de

definir estrategias polticas y econmicas de largo plazo. Por
ejemplo, la iniciativa de la economa circular fue adoptada
por el gobierno chino en su ltimo plan quinquenal, como
modelo de desarrollo. El crecimiento de la economa china
en los ltimos aos ha implicado un alto nivel de consumo
de recursos y una fuerte degradacin ambiental. Esta situacin
ha llevado a la necesidad de encontrar modos de restaurar la
salud de los ecosistemas para poder enfrentar las
necesidades actuales y futuras del desarrollo. Ello requiere
de un conjunto amplio de medidas legislativas, polticas,
tcnicas y financieras, entre otras, la adopcin de
regulaciones, subsidios e impuestos. Sin embargo, existen
significativas barreras para su implementacin, entre las que
se destacan: la ausencia de conocimiento y experiencia, tanto
en los ejecutores de las polticas como en la ciudadana, en
cmo pasar de la teora o la visin general a la
implementacin concreta de este enfoque de economa
circular. A su vez, la debilidad de las polticas ambientales,
su insuficiencia y la inadecuada coordinacin entre los
distintos mbitos de aplicacin y la sociedad, constituyen un
fuerte freno al desarrollo de dicha iniciativa.
Figura 1.1. La Economa Circular
(Donde residuo = alimento)
Nutrientes
Nutrientes
Biolgicos
Tcnicos
Naturaleza b
como Prevalencia
Capital en el uso de
energas
Natural renovables
PROCESO
ecosistemas PROCESO USUARIO
-bosques PROCESO
-ocanos
-suelos, etc. t
POST
t
b+
-especies (diversidad RESIDUO

biolgica)
EXCEDENTES
b
EN AUMENTO
Recursos no renovables
= Ej. Combustibles fsiles,
metales, etc.
Nota: Los nutrientes biolgicos (b) regresan a la biosfera para enriquecer el capital natural. Los nutrientes tcnicos (t) son metales, plsticos y otros
materiales no biodegradables, que circulan del usuario al productor. Tomado de: http://www.ellenmacarthurfoundation.org/about/circular-
economy/part-ii-the-circular-models-founding-principles (Adaptado de W.McDonough y M.Braungart)
21
5. Produccin y consumo sostenible: Este concepto se menor de residuos. Reutilizar implica el uso de bienes o partes
orienta a la bsqueda de patrones de produccin y uso de de bienes que conservan aspectos utilizables. Reciclar
bienes y servicios que respondan a las necesidades bsicas y significa la utilizacin de los residuos como recursos.
mejoran la calidad de vida, minimizando el uso de recursos
naturales y materiales txicos as como la generacin de Esta visin ha sido incorporada en numerosas iniciativas de
residuos y contaminantes durante todo el ciclo de vida, sin poltica orientadas a la modernizacin de la gestin de
menoscabar las posibilidad de las futuras generaciones de residuos. Actualmente, se encuentra incorporada como un
satisfacer sus propias necesidades4. elemento constitutivo de estrategias ms amplias que buscan
fomentar la produccin y el consumo sostenible y el diseo
La definicin anterior pone el nfasis en lograr patrones de ecolgico. Dado que no ha sido posible abordar y profundizar
produccin y consumo que involucren un menor impacto el anlisis de la temtica de residuos en el presente informe,
ambiental, un menor uso de recursos, y que contribuyan a este concepto no ser considerado con mayor detalle.
lograr el paso a una trayectoria de crecimiento y desarrollo
sostenible que integre las tres dimensiones relevantes (la 7. Economa Verde: El concepto apunta a una visin que
econmica, la ambiental y la social). enfatiza la necesidad de reconfigurar las polticas pblicas,
los negocios y la infraestructura de modo tal de obtener
Si bien los patrones actuales de desarrollo han incrementado mejores retornos sobre las inversiones en capital econmico,
en cierta medida la eficiencia con la que se utilizan los natural y humano y, al mismo tiempo, reducir las emisiones
recursos naturales, esta mejora no siempre alcanza para de gases de efecto invernadero, extraer y utilizar menos
compensar el aumento en trminos absolutos del consumo recursos naturales, generar menor cantidad de residuos y
de agua y energa ni el impacto ambiental de la generacin y reducir las inequidades sociales. Desde el punto de vista
disposicin de residuos. El gran desafo es mejorar la calidad econmico, la inversin en activos, la provisin de bienes
de vida de la poblacin y superar la pobreza y la desigualdad, pblicos y la generacin de externalidades positivas (por
desvinculando el crecimiento econmico de la degradacin ejemplo, para difusin de informacin, as como la proteccin
ambiental. Para ello, es preciso recurrir a nuevas formas de y provisin de servicios ambientales) juegan un rol
produccin y consumo. fundamental.
En este contexto, el enfoque de produccin y consumo Esta visin ya tiene su manifestacin prctica, incluso en
sostenible implica el uso de un rango de polticas pblicas, pases en desarrollo. En la regin de Amrica Latina y el
tecnologas, inversiones del sector privado y acciones de los Caribe, se destacan al menos dos casos exitosos de aplicacin
consumidores de manera integrada, con el objetivo de influir de los principios de economa verde: en Curitiba (Brasil) y en
tanto sobre la oferta como sobre la demanda por ms bienes Quito (Ecuador). Curitiba ha implementado, desde la dcada
y servicios sostenibles. de 1960, un sistema innovador de planeamiento urbano y
transporte que combina la zonificacin del uso de la tierra
La creciente preocupacin por reducir los impactos negativos con infraestructura de transporte pblico, desarrollo de reas
asociados a la prdida y degradacin de los recursos naturales residenciales, industriales y de servicios a lo largo de ejes
ha dado impulso a diversas iniciativas a escala nacional, radiales, creacin de lagos artificiales para contener aguas
internacional y regional, involucrando a pases de tormenta y creacin de infraestructura para el manejo de
industrializados tanto como a naciones en desarrollo. El residuos. De esta manera, la ciudad ha logrado manejar su
PNUMA se encuentra impulsando diversas iniciativas a fin gran crecimiento poblacional sin experimentar congestiones,
de identificar oportunidades para una gestin ms eficiente contaminacin ni reduccin de los espacios pblicos. Por su
de los recursos naturales clave en la regin a travs de la parte, en el ao 2000 el gobierno municipal de Quito cre el
creacin de capacidades, la identificacin de recursos crticos Fondo para la Proteccin del Agua (FONAG), un fideicomiso
y proyectos piloto5. al cual deben contribuir todos los usuarios del recurso. Estos
fondos se utilizan para financiar el pago de servicios
6. 3Rs: reduccin, reutilizacin y reciclado: La iniciativa ecosistmicos crticos a las zonas proveedoras de agua
de las 3R -lanzada oficialmente en la Cumbre del Grupo de corriente arriba, incluyendo la adquisicin de tierras que
los 8 (G8) en 2004- tiene como objetivo promover la desempean funciones hidrolgicas clave. A travs del fondo,
reduccin, reutilizacin y el reciclado de manera de ms de 65.000 hs de cuencas hidrogrficas estn actualmente
lograr un uso eficiente de recursos y materiales. Reducir bajo manejo mejorado, lo que contribuye a asegurar la oferta
significa elegir el uso de bienes que produzcan una cantidad presente y futura de agua para la ciudad6.
4- Esta es la definicin en espaol ofrecida en el sitio web de la red para la produccin y consumo sostenible creada por PNUMA para la regin. Para mayor
detalle, se recomienda consultar www.redpycs.net.
5- Entre otras, cabe mencionar el proyecto GESRE, lanzado en abril de 2010, orientado a la identificacin de necesidades clave en materia de gestin
sostenible de recursos en Amrica Latina y el Caribe as como a generar capacidades en gobiernos, empresas y organizaciones locales que permitan mejorar
el diseo y coordinacin de polticas transversales e integradas. El proyecto est siendo implementado conjuntamente por el PNUMA, la Divisin de Asuntos
Econmicos y Sociales de Naciones Unidas (UNDESA) y la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Para ms informacin se recomienda
consultar http://www.redpycs.net/?item=GESRE&lang=1 (acceso agosto 2010).
6- Para mayor informacin acerca de estas iniciativas se recomienda consultar http://www.unep.org/greeneconomy/SuccessStories/tabid/4652/Default.aspx#panel-7

(acceso agosto 2010).
22
El PNUMA promueve la iniciativa Economa Verde con el en su aprovechamiento) como determinantes del crecimiento
fin de asistir a los gobiernos en la tarea de redisear y y del desarrollo econmico. Por ejemplo, los modelos ms
reorientar el foco de sus polticas, inversiones y gastos hacia empleados para estimar los factores que contribuyen al
la incorporacin de tecnologas ms limpias, energas crecimiento o al desarrollo slo consideran entre los
renovables, transporte y edificios verdes, y tambin hacia elementos determinantes o explicativos al trabajo y al capital
una mejor provisin de servicios de agua y saneamiento, como factores productivos y eventualmente a una variable
manejo de residuos y avance en materia de agricultura y residual que es el progreso tcnico, mientras que se deja de
silvicultura sostenibles. Inicialmente, esta iniciativa fue lado el potencial aporte de los recursos naturales (es posible
concebida como un proyecto bienal pero, en el marco de la que esto refleje las dificultades que encuentra la valoracin
crisis mundial desatada en el ao 2008, fue expandida para econmica de los recursos).
incluir otras actividades orientadas a incrementar las
inversiones ambientales como medio para promover el Fue recin a partir de los aos 1960 y 1970 que los
crecimiento econmico sostenible, la creacin de empleo economistas retoman con entusiasmo la temtica referida a
decente y la reduccin de la pobreza7. la sostenibilidad del crecimiento econmico en un marco de
escasez de recursos. El contexto propicio para este retorno
Como respuesta a la crisis financiera y econmica global, de la temtica se debi a las preocupaciones surgidas en torno
varios gobiernos decidieron emplear sus recursos fiscales para a la crisis del petrleo.
lanzar masivos paquetes de incentivos y ayuda financiera con
el fin de restablecer las perspectivas de crecimiento El debate entre diferentes visiones y disciplinas sobre esta
econmico y el empleo. En este contexto se plantea la temtica permiti grandes avances en la literatura econmica
pregunta de si la economa que surgir en la post-crisis ser acerca de los criterios para un manejo eficiente de los recursos
sostenible en el mediano y largo plazo o si se resucitar una naturales y sent las bases para el anlisis de la sostenibilidad
economa antiecolgica. Un trabajo de investigacin del desarrollo. As, la cuestin de la sostenibilidad comenz
reciente encargado por PNUMA (2009a) argumenta que sera entonces a ser abordada desde dos visiones complementarias
oportuno y eficiente invertir en la construccin de la aunque bastante diferentes en su enfoque inicial.
sostenibilidad futura, a la vez que se estimula la economa
para el crecimiento, el empleo y la lucha contra la pobreza. Por un lado, por esos aos surge en Estados Unidos el enfoque
Se presentan argumentos fuertes a favor de la ecologizacin de economa ambiental donde se comienzan a aplicar ciertos
de los incentivos propuestos, considerando que si los recursos principios y herramientas bsicos de la teora econmica tales
financieros llegaran a sectores no sostenibles, las sociedades como el anlisis costo-beneficio y la bsqueda de la eficiencia
correran el riesgo de reproducir los desequilibrios y la en la asignacin de recursos a travs de la consideracin y
vulnerabilidad que causaron la crisis. El trabajo sostiene que eventual correccin de los incentivos brindados por el sistema
una inversin del 1% del PIB global durante los dos aos de precios y por los mercados.
siguientes (2009-2010) podra proporcionar la masa crtica
de infraestructura verde necesaria para promover un cambio
en la economa global. El monto del incentivo verde sugerido
est dentro del campo de lo posible, equivale apenas a un
cuarto del total de los paquetes de incentivos fiscales puestos
en prctica8.
b. Perspectivas de inters
La percepcin generalizada de la profesin econmica actual
acerca de que el progreso econmico y tecnolgico permitirn
superar las restricciones de recursos sin comprometer el
crecimiento econmico, coincide con el optimismo de John
Stuart Mill respecto de las bondades del avance en el
conocimiento para superar las restricciones en la
disponibilidad de recursos (Simpson, Toman y Ayres, 2005,
cap.1). Esto contrasta con el pesimismo de los otros
economistas clsicos (en particular, de Thomas Malthus)
acerca de los lmites al progreso y a la subsistencia que
plantean los recursos naturales limitados.
Se constata que en su desarrollo, la economa como disciplina

se ha mantenido mayormente alejada de la problemtica
vinculada con el rol de los recursos naturales (y de la eficiencia
7 -Para mayor informacin se recomienda consultar http://www.unep.org/greeneconomy/AboutGEI/tabid/1370/Default.aspx (acceso agosto 2010).

8- Al momento de publicacin del informe los incentivos fiscales propuestos alcanzaban los 3 billones de dlares a nivel global.
23
Por otra parte, tambin surgen en estos aos los primeros sostenibilidad fuerte (Pezzey y Toman, 2005). Esta
trabajos que, en base a un enfoque sistmico y con origen en terminologa se refiere a considerar qu grado o nivel de
las ciencias naturales, comienzan a considerar las degradacin o explotacin del capital natural puede
interacciones entre los recursos naturales y el medio natural permitirse si se busca lograr la sostenibilidad, definida como
ms en general con los procesos globales de produccin, la utilidad no decreciente a travs del tiempo. La
consumo y desarrollo econmico, as como sus implicancias sostenibilidad dbil asume la existencia de significativas
futuras. Esta perspectiva inicialmente basada en un enfoque posibilidades para la sustitucin entre capital natural y otros
ecolgico fue posteriormente extendida hacia una tipos de capital (fsico, humano, institucional). Una
consideracin de aspectos relacionados con la organizacin implicancia de esta visin es que el progreso tcnico permitir
del sistema econmico en la economa ecolgica. una constante mejora en la eficiencia que permita eludir las
restricciones impuestas por el agotamiento de los recursos.
Numerosos trabajos pioneros, entre los que se encuentran
Barnett y Morse (1963) y Georgescu Roegen (1971), La sostenibilidad fuerte reconoce la existencia de efectos
introducen visiones y conceptos que, con el tiempo, se de cantidad y de umbral en el mundo fsico ya que considera
volvieron indispensables para la economa del desarrollo, la que ciertos tipos y cantidades mnimas de capital natural son
economa ecolgica y la economa ambiental, acercndose insustituibles, es decir, son necesarios para garantizar la
a la temtica de la escasez de los recursos naturales, la sostenibilidad de la actividad econmica. Entre las visiones
eficiencia en su uso, y su vnculo con el desarrollo. que adhieren a este concepto de sostenibilidad (entendida
como la necesidad de mantener cierta cantidad crtica de
Uno de los modos ms comunes de aproximarse desde una capital natural para garantizar el crecimiento) se encuentra
perspectiva econmica al concepto de sostenibilidad es aqul aqulla vinculada a la economa ecolgica. Esta visin implica
que se basa en la nocin de mantenimiento de la utilidad tambin que el crecimiento econmico a travs del tiempo
(bienestar) que proporciona el consumo de bienes y servicios requerira inevitablemente ms materiales, y no solamente
(es decir la produccin neta no reinvertida en capital) a travs mejoras en la eficiencia del aprovechamiento de un conjunto
del tiempo. El anlisis de Solow (1974), desde la economa dado de recursos y materias primas.
del crecimiento, examina las condiciones bajo las cuales el
sostenimiento del nivel de utilidad del consumo a travs del Desde la economa ecolgica, Daly (1987) plantea que existen
tiempo es tcnicamente factible. El concepto de Solow sirve dos tipos de lmites al crecimiento, uno de carcter biofsico
de punto de partida para abordar ms adelante el concepto referido a los lmites asociados a la finitud, y otro relacionado
de equidad intergeneracional. con los lmites tico-sociales. En ambos casos lo que se
encuentra limitado es el crecimiento y no necesariamente el
desarrollo. En cuanto a los lmites tico-sociales, destaca que
puede haber necesidad de limitar el crecimiento como
obligacin moral hacia las futuras generaciones y que las
mejoras marginales en el bienestar pueden disminuir
notablemente una vez que se alcanzan ciertos estndares de
vida. Lo novedoso es que Daly destaca la necesidad de
preservar el capital tico y de avanzar en el conocimiento
para que la sostenibilidad sea alcanzable.
En este mismo marco analtico, cabe rescatar el concepto de

capacidad de carga que expone Daly (1991) como clave
En 1987, la Comisin Mundial sobre el Medio Ambiente y el para analizar el impacto macro de las actividades econmicas.
Desarrollo (CMMAD) generaliz (y difundi a diferentes La capacidad de carga est relacionada con la escala ptima
campos de anlisis y de decisin) la nocin de la absoluta, es decir la escala fsica de la presencia humana en
sostenibilidad del desarrollo como un concepto vinculado a el ecosistema.
la equidad y a la consideracin de las futuras generaciones.
El Informe Brundtland elaborado como insumo para dicha La sostenibilidad fuerte lleva entonces a un problema
reunin defini al desarrollo sostenible como un desarrollo positivo y normativo de balance entre las aspiraciones de las
que satisface las necesidades del presente, sin menoscabar la personas a obtener ms producto como manera de mejorar
capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propias sus estndares de vida, dados los lmites fsicos. En Daly (1991)
necesidades. Asimismo se reconoce la necesidad de entender se definen los cimientos de la sostenibilidad fuerte,
al desarrollo sostenible como aqul que compatibiliza planteando que no basta con invertir lo suficiente para
objetivos econmicos y sociales con la proteccin ambiental compensar la disminucin de recursos. Se requiere: (i) que
necesaria para alcanzarlos y mejorar el bienestar de la las tasas de emisin de residuos igualen la capacidad de
poblacin. asimilacin natural del ecosistema; (ii) que las tasas de
explotacin de los recursos renovables igualen o sean
Despus de la aproximacin pionera de Solow, los enfoques inferiores a las tasas de regeneracin rendimiento sostenido-
econmicos han abordado de maneras diferentes la cuestin ; y (iii) que las fuentes renovables de energa se exploten en
de la sostenibilidad. Las diferencias se plantean usualmente forma casi-sostenible, limitando su tasa de destruccin al ritmo
en trminos de la dicotoma entre la sostenibilidad dbil y la de creacin de sustitutos.
24
1.2. Antecedentes relevantes
a. Comercio y medio ambiente Se argumenta que la hiptesis de los refugios de la

contaminacin (PHH por su sigla en ingls) es un concepto
El comercio internacional ha mostrado una creciente poco prctico porque es difcil de testear empleando la
importancia en la actividad econmica global y ello lo vuelve evidencia disponible o porque es un concepto un tanto
un motor crucial del cambio ambiental. Las relaciones entre confuso. Existen dos versiones de la PHH (Copeland y Gulati,
el ambiente, los recursos naturales y los flujos de comercio 2006). Una versin dbil, segn la cual los pases en desarrollo
internacional abarcan diversas dimensiones (ecolgica, legal, aumentan su participacin relativa en la produccin mundial
econmica y productiva) y a su vez pueden abordarse desde y la exportacin de industrias de alto potencial contaminante
el rea misma del comercio o desde la perspectiva de los o intensivas en recursos naturales. Y una versin fuerte en la
impactos ambientales. Actualmente, los debates sobre cual el aumento en la produccin y exportacin de industrias
comercio y ambiente enfatizan sobre la necesidad de abordar sucias por parte de los pases en desarrollo se debe a la
los aspectos involucrados de manera articulada y conjunta migracin o relocalizacin de empresas de pases
cuando se trata del desarrollo econmico de los pases y el desarrollados motivada por el diferencial de poltica ambiental
anlisis de su sostenibilidad. entre estos dos grupos de pases, con marcos ambientales ms
laxos en los pases en desarrollo. En general, la literatura revela
Los pases de la regin le asignan creciente importancia a que slo existe evidencia emprica parcial a favor de la versin
esta temtica como resultado de la experiencia y tendencias dbil, mientras que la versin fuerte no se verifica (en buena
en materia de negociaciones comerciales. Diversos acuerdos medida, debido a la baja incidencia relativa de los costos
regionales y bilaterales recientes han incorporado captulos impuestos por las regulaciones ambientales vs. otros factores
o acuerdos de cooperacin relacionados con cuestiones como salarios, y regmenes impositivos).
ambientales, en especial cuando los pases de la regin han
suscripto acuerdos con algn socio comercial desarrollado Otro problema consiste en reflexionar acerca de las
(como Estados Unidos o la Unin Europea UE - ). Sin implicancias de poltica de la validacin de la versin dbil
embargo, en general, los acuerdos suscriptos exclusivamente de la PHH. Si bien los pases en desarrollo estn ganando
entre pases de la regin no incluyen captulos o provisiones importancia en varias industrias relativamente sucias, como
ambientales especficas. por ejemplo insumos intermedios, esto puede tambin
interpretarse no tanto como resultado de una poltica
La literatura que relaciona el comercio con el ambiente es un ambiental laxa frente a los pases desarrollados (o no slo
rea muy vasta del anlisis econmico que tiene creciente debido a ese factor) sino tambin como una evolucin
inters y gran dinamismo. Involucra varios aspectos de productiva natural (sustituir importaciones cuando la escala
importancia para la regin:
i) Consideraciones sobre los impactos ambientales de la

liberalizacin del comercio y/o la integracin al mundo
(evaluacin de impacto ambiental de los acuerdos
comerciales en funcin de los efectos escala,
composicin, y tecnologa).
ii) Preocupacin en pases desarrollados por la eventual

migracin de industrias desde pases con legislaciones
ambientales exigentes hacia pases en desarrollo con
regulaciones ambientales ms laxas (la llamada hiptesis
de los refugios de la contaminacin o pollution heaven
hypothesis PHH-) la cual implica preocupaciones
competitivas.
iii) Surgimiento de barreras al comercio disfrazadas de

preocupaciones ambientales (proteccionismo verde).
La evidencia emprica seala, sobre todo, la relevancia de

las temticas i) y iii). Por su parte, los estudios dedicados a
analizar la temtica ii) han encontrado que esta preocupacin
no tiene sustento emprico suficiente salvo en algunos sectores
especficos, y adems han mostrado que el fenmeno de
migracin de industrias o de refugios de la contaminacin
son difciles de medir (Chidiak, 2005)9.
9- Para un anlisis detallado de la evidencia se recomienda consultar Nordstrom y Vaughan (1999), Copeland y Taylor (2004) y los trabajos compilados en
Fullerton (2006).
25
de la demanda local lo justifica). Los pases en desarrollo Desde el punto de vista metodolgico, buena parte de los
raramente explican ms de un 30-40% del producto mundial anlisis y evaluaciones realizados suelen destacar tres tipos
de estos sectores que se caracterizan por altos volmenes de de impactos del comercio internacional o de un aumento de
comercio intraindustrial (es decir, entre filiales especializadas la escala de actividad sobre el ambiente y los recursos
en distintos rubros de la misma rama industrial) (Ng, 2002). naturales (ver por ejemplo, PNUMA/IISD, 2005):
La literatura encuentra evidencia creciente de que en muchos (i) Efecto escala. Se espera una mayor presin sobre los
casos, los gobiernos en pases industrializados estn frenando recursos derivada de un mayor nivel actividad.
la introduccin o la actualizacin de sus polticas ambientales
debido a las preocupaciones sobre los efectos competitivos y (ii) Efecto composicin. El tipo de efecto depende del tipo de
la migracin de industrias que esto podra generar (OCDE, especializacin productiva o comercial puede tratarse
2002a; 2002b). Este resultado junto con la evidencia sealada de un impacto negativo si existe especializacin en
anteriormente sugiere que hay espacio para la introduccin sectores o segmentos intensivos en recursos naturales o
de requisitos ambientales orientados a establecer barreras al en emisiones.
comercio o incrementar la proteccin de la industria local en
los pases industrializados. (iii) Efecto tecnologa. El impacto esperado suele ser positivo,
en el sentido de que la integracin comercial suele facilitar
Otra tendencia importante es la introduccin de sanciones o el acceso a tecnologas ms limpias.
provisiones comerciales como medio para implementar
polticas ambientales o tratados ambientales internacionales, Las evaluaciones disponibles destacan que si existe
comnmente llamados acuerdos multilaterales sobre especializacin en sectores intensivos en emisiones y recursos,
medioambiente (AMUMAS). Hacia fines de los aos 1990 el impacto neto de los tres efectos anteriores suele ser negativo,
surgieron los primeros casos donde la Organizacin Mundial ya que el efecto tecnologa puede no llegar a contrarrestar la
del Comercio (OMC) autoriz el uso de medidas comerciales. mayor presin resultante de los efectos escala y composicin.
Por ejemplo Estados Unidos determin la prohibicin de la Si bien en algunos casos se menciona que el impacto neto de
importacin de camarn de Indonesia argumentando que este estos tres efectos depende crucialmente de un cuarto, el
pas no tomaba las provisiones necesarias para evitar el efecto regulacin (ya que la regulacin puede ajustarse para
impacto de su pesca sobre la poblacin de tortugas marinas prevenir o corregir impactos no deseados de los efectos
contemplada en un tratado internacional y esto fue anteriores), no se considera un efecto eficiencia ms all
considerado vlido por la OMC (ICTSD, 1997). de lo que permitira la mejora tecnolgica incremental
(PNUMA/IISD, 2005; OCDE/CEPAL, 2005).
b. El debate sobre los impactos

ambientales del desarrollo
El debate sobre el crecimiento econmico ha extendido su
espectro de atencin a la relacin entre el crecimiento
econmico y el uso de materiales, utilizando conceptos como
la Curva de Kuznets ambiental y el desacople.
1. Curvas de Kuznets ambientales: Se trata de anlisis

economtricos que evalan la evidencia relativa a los vnculos
entre indicadores ambientales (emisiones) e indicadores de
desarrollo (tpicamente, el PIB per cpita). Extienden el trabajo
del economista Simon Kuznets, quien desarroll las llamadas
curvas de Kuznets para analizar los vnculos entre la estructura
productiva y el desarrollo, y entre desigualdad y desarrollo
(Kuznets, 1955). Este autor postul una relacin grfica de U
invertida segn la cual la desigualdad aumenta en las primeras
fases del desarrollo, a medida que crece el ingreso per cpita
(al incorporar industria en reemplazo de agricultura) pero
despus tiende a disminuir a medida que crece el peso de los
servicios (en detrimento de la industria pesada) en la estructura
productiva.
La implicancia central de las curvas de Kuznets ambientales

es que el crecimiento econmico puede tener un impacto
negativo sobre el ambiente en las primeras etapas del
desarrollo (por los efectos escala y composicin, debido
26
al creciente peso de industrias pesadas en la matriz productiva) si mismo lograra resolver los problemas ambientales (ya que
pero luego esta tendencia se revertira con una cada en los la mejora en los ingresos creara una demanda de la poblacin
impactos ambientales a medida que avanza el proceso de por una mayor proteccin ambiental), restando prioridad a
desarrollo y ganan peso relativo las tecnologas ms limpias, los esfuerzos por avanzar en la profundizacin de polticas e
y los sectores productivos menos contaminantes en la iniciativas para la mejora ambiental. La evidencia emprica
estructura productiva. relacionada con las curvas de Kuznets ambientales en Amrica
Latina se presenta en el captulo 2 de este informe.
Desde el primer artculo que explor esta lnea de trabajo
(Grossman y Krueger, 1995) se ha acumulado una 2. Transicin hacia la sostenibilidad y desacople: La
considerable literatura, a partir de la cual se han obtenido nocin de eficiencia en el uso de los recursos se encuentra
resultados mixtos. Por un lado se observa que algunas estrechamente asociada al concepto de desacople, el cual
variables relacionadas con emisiones atmosfricas de impacto consiste en disociar los males ambientales de los bienes
local o regional (como partculas, NOx o SO2) podran mostrar econmicos (OCDE, 2001). En trminos macroeconmicos
este comportamiento para algunos perodos y pases. Por otro se refiere a romper el vnculo entre el crecimiento econmico
lado, se detecta que otros indicadores ambientales no parecen y una creciente degradacin ambiental a partir de la demanda
seguir este patrn de comportamiento: algunos crecen o uso de recursos y de la generacin de emisiones y residuos.
indefinidamente con el proceso de desarrollo (residuos, Existen dos nociones de desacople: absoluto y relativo. Se
dixido de carbono y otros gases de efecto invernadero), otros logra un desacople absoluto cuando se verifica un aumento
decrecen (contaminacin del medio hdrico) y otros no en el producto bruto acompaado por una cada en la
muestran un patrn claro (Galeotti, 2003; Brock y Taylor, demanda de recursos naturales o emisiones en valor absoluto.
2005). Adicionalmente, algunos autores son crticos de la Se verifica un desacople relativo cuando las emisiones o el
robustez del enfoque economtrico aplicado en algunos uso de los recursos aumentan junto con el crecimiento
trabajos realizados en esta lnea y tambin de las implicancias econmico pero los primeros crecen a un ritmo ms lento.
de poltica que se desprenden de este tipo de anlisis Como muestran diversos estudios empricos realizados en
(Borghesi, 1999; Galeotti, 2003). Este tipo de anlisis supone pases industrializados, para algunos indicadores y perodos
que los pases siguen indefectiblemente el mismo sendero de se verifica un desacople absoluto, para otros un desacople
desarrollo, sin mayores posibilidades de volverlo ms limpio relativo (por ejemplo, para algunos contaminantes
(por ejemplo, reduciendo el impacto ambiental de las fases atmosfricos y de cursos de agua) y para otros ninguno de los
iniciales del desarrollo a travs de la incorporacin de dos (por ejemplo, demanda de energa y emisiones de dixido
tecnologas ms limpias). La constatacin de la hiptesis de de carbono en el mundo). Para mayor detalle, y los anlisis
U invertida puede sugerir que el crecimiento econmico por realizados en la regin se sugiere ver los captulos 2 y 3.
27
1.3. El Enfoque GEO

La metodologa GEO (diseada para el desarrollo de los 3) Estado. El estado ambiental incluye las tendencias,
informes GEO del PNUMA relacionados con el estado del frecuentemente relacionadas con el cambio ambiental,
ambiente en diversas escalas: de ciudades, de pases, de resultado de procesos naturales o inducidos por los seres
regiones y global) analiza el estado del ambiente a travs humanos.
de una evaluacin de las presiones a las que se encuentra
sometido y los impactos observados. Tambin se revisan las 4) Impactos. Los efectos concretos de las presiones sobre el
respuestas de gestin y polticas ambientales, y sus posibles estado del ambiente.
consecuencias, integrando una evaluacin de escenarios
futuros. El proceso promueve el involucramiento de actores 5) Respuestas. Las respuestas incorporan las acciones
relacionados con la temtica a fin de incorporar sus aportes y humanas ya sea frente a la situacin ambiental, frente a las
visiones de modo participativo. Como resultado brinda presiones que explican los impactos, y frente a los impactos
recomendaciones precisas y prcticas para generar polticas en s mismos. Como ejemplos pueden citarse la mejora en la
con el objetivo de incorporar la dimensin ambiental del normativa ambiental, el uso de nuevas tecnologas que
desarrollo. reducen la contaminacin o la educacin ambiental. Se
analizan las respuestas implementadas y las posibles
El modelo conceptual GEO-4 contribuye entonces a mejorar consecuencias si las mismas resultan insuficientes o
la comprensin de la sociedad, de las relaciones entre el inadecuadas.
medio ambiente y el desarrollo, el bienestar humano y la
vulnerabilidad a los cambios ambientales (PNUMA, 2007). El enfoque GEO tambin incluye una evaluacin de
El enfoque metodolgico, que se presenta en la Figura 1.2., escenarios futuros posibles, que permite realizar evaluaciones
se estructura a travs de diferentes componentes que pueden sobre las consecuencias posibles de diferentes situaciones
definirse sintticamente de la siguiente manera: futuras, en funcin de las cules presenta una serie de
opciones para la accin. La metodologa GEO tiene como fin
1) Fuerzas motrices. Se trata de los procesos fundamentales obtener recomendaciones sobre acciones concretas e
que surgen de las actividades que tienen lugar en la sociedad instrumentos precisos que sirvan para mejorar la gestin
con un impacto directo sobre el medio ambiente. pblica en temas ambientales. Este enfoque ha sido aplicado
para la realizacin de los estudios GEO Amrica Latina y el
2) Presiones. Son aquellas que operan sobre el ambiente, Caribe (PNUMA, 2010) y GEO Mercosur (PNUMA y CLAES,
tales como las acciones humanas sobre los ecosistemas, la 2008).
extraccin de recursos o la descarga de contaminantes.
28
29
1.4. Enfoque adoptado para la elaboracin de este informe

El enfoque seleccionado para la elaboracin de este informe La discusin sobre el creciente uso de los recursos naturales
busca complementar el anlisis GEO para abordar la cuestin y la posibilidad de que esto ponga en peligro el bienestar de
de la eficiencia en el uso de los recursos y su contribucin al las prximas generaciones es algo que preocupa a diversos
desarrollo sostenible regional. Durante el desarrollo del primer enfoques que consideran la interaccin de los recursos
taller de discusin para la elaboracin de este informe naturales y el ambiente con la esfera socioeconmica (tales
realizado en julio de 2009 en Montevideo, se present una como la ecologa, la economa ecolgica y la economa
propuesta de temticas y de enfoque conceptual y ambiental). En general suelen considerar diferentes variables
metodolgico. De all surgieron los principales ejes que o aspectos y por eso muchas veces sus enfoques son
estructuran el informe y definen de esta manera una complementarios. El anlisis econmico tradicional tiende a
metodologa propia. enfatizar el criterio de maximizacin del bienestar social a lo
largo del tiempo (medido por el valor presente descontado
A continuacin se presentan de forma resumida algunos de la utilidad del consumo a lo largo del tiempo) para evaluar
principios bsicos aqu considerados y sus fundamentos el impacto de cualquier cambio en la dotacin de recursos
conceptuales, cuando corresponda. naturales. Otros analistas, desde la perspectiva de la economa
ecolgica, priorizan la aplicacin de un criterio de
sostenibilidad que incorpora y enfatiza la habilidad de la
a. Contribucin de la eficiencia del uso economa para mantener estndares de vida o calidad
de los recursos al desarrollo y la ambiental dados (medido en trminos de caloras consumidas
u otros indicadores fsicos, como el nmero de especies u
sostenibilidad e implicancias para la otro indicador de biodiversidad).
insercin internacional de Amrica
Latina En trminos del debate entre diferentes visiones de la interfase
entre economa y ambiente con el objetivo de enriquecer el
El informe analiza las tendencias observadas en materia de anlisis este informe toma aportes tanto de la economa
eficiencia en el uso de los recursos, y el patrn de ambiental como de la economa ecolgica.
especializacin productiva y exportadora de los pases
analizados para evaluar en qu medida una mejora en la Se cuenta con antecedentes importantes de trabajos de
eficiencia puede contribuir a mejorar la sostenibilidad del evaluacin emprica que buscan acercar posiciones entre
desarrollo de la regin a futuro. diferentes visiones de la interfase entre economa y ambiente,
para lograr un marco comn que permita comparar la
Desde una perspectiva regional, lo que cuenta evidencia y establecer un dilogo productivo entre diferentes
prioritariamente son sus impactos para el desarrollo sostenible, enfoques y perspectivas. Un ejemplo paradigmtico es el
es decir para la mejora de las oportunidades, bienestar y artculo Are we consuming too much?, publicado en el
calidad de vida de la poblacin. Asimismo, interesa evaluar Journal of Economic Perspectives por un grupo acadmico
hasta qu punto y de qu manera la ineficiencia en el uso de que incluy a expertos de diferentes disciplinas y economistas
los recursos puede condicionar el desarrollo y la insercin ambientales y economistas ecolgicos (Arrow y otros, 2004).
internacional de los pases de la regin. Este trabajo busc identificar un modo de evaluar una
pregunta concreta que resulta clave para la sostenibilidad: si
Durante el debate del primer taller de discusin de este los niveles de consumo globales son o no sostenibles. Dicho
informe, surgi el inters en considerar explcitamente la artculo, as como diversos informes y trabajos acadmicos
dimensin poltica, los desafos institucionales (en vista de aplicados a nivel internacional ya han demostrado que el
que la cuestin de la eficiencia en el uso de los recursos no desarrollo dista de ser sostenible, an en los pases ms ricos,
es competencia directa de ningn rea de gobierno) y los donde se implementan polticas ambientales ambiciosas, se
conflictos ambientales en la regin (en especial, cuenta con abundantes recursos pblicos para la inversin
transfronterizos) para enmarcar la creciente relevancia de los en proteccin ambiental y la poblacin tiene creciente
recursos, su uso y la distribucin de los beneficios de su uso. conciencia e inters en la preservacin ambiental.
Por otra parte, se considera en este informe que la

b. La sostenibilidad como proceso: sostenibilidad del desarrollo debe enfocarse como un proceso
y no como una meta. La cuestin que debe plantearse es si
dimensiones ambientales, econmicas y las naciones estn avanzando hacia una mayor sostenibilidad
sociales del desarrollo o no.
El concepto de sostenibilidad empleado en este informe parte Como seala Dasgupta (2005; 2006) la visin econmica del
de una serie de indicadores de sostenibilidad del desarrollo rol de los recursos naturales para el logro del desarrollo es
en sus aspectos econmicos, sociales y ambientales (e muy diferente segn se trate de un pas de ingreso bajo o
incorporando tambin la dimensin institucional en el anlisis medio o de un pas industrializado. En los pases desarrollados
de casos) y de eficiencia de recursos (o intensidad en es habitual que la consideracin de la sostenibilidad est
emisiones). asociada con la nocin de consumo excesivo y la necesidad
30
de reducir la tasa de uso de recursos y la intensidad en el uso Adicionalmente, el anlisis de las distorsiones de precios es
de insumos y en emisiones. En los pases en desarrollo el tambin un elemento importante para medir la importancia
problema de la sostenibilidad tiene que ver muchas veces econmica de los recursos y las externalidades ambientales.
con la necesidad de facilitar el acceso a fuentes de energa La subvaluacin del precio de los recursos naturales puede
segura para una proporcin de la poblacin que tener su origen en varios fenmenos habitualmente
habitualmente no tiene acceso a ellas o slo puede obtener observados:
servicios energticos (calor para coccin y calefaccin por
ejemplo), a travs de fuentes muy contaminantes y poco 1) La ausencia o debilidad de los derechos de propiedad que
eficientes. En los casos de pases de ingresos bajos parece llevan a su rpida explotacin (Chichilnisky, 1994; 2004).
muy difcil asociar la nocin de la transicin hacia la
sostenibilidad del desarrollo a una trayectoria decreciente en 2) Fallas de mercado (los precios de mercado no incorporan
el consumo de algunos recursos e insumos (como energa las externalidades negativas- asociadas al uso de recursos
elctrica o agua potable), ya que muchas veces amplios naturales) y por eso puede observarse una sobre-explotacin
sectores de la poblacin an no acceden a estos servicios de recursos.
bsicos y a pesar de los esfuerzos en el marco de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio (ODM) estn lejos del cumplimiento 3) Subsidios y otras distorsiones de precios introducidas por
de esos derechos econmicos esenciales. polticas que buscan un efecto econmico determinado sin
considerar los efectos ambientales negativos que dichas
En sntesis, el enfoque utilizado en este informe considera la decisiones pueden traer aparejados.
eficiencia en el uso de recursos como un factor relevante tanto
para potenciar el desarrollo econmico como para contribuir 4) La subvaluacin de los recursos naturales puede tambin
a su sostenibilidad y mejorar, de esta manera, el perfil de afectar los precios relativos y las decisiones de inversin
especializacin productiva y el tipo de insercin internacional (generando sobre-inversin en explotacin, por ejemplo,
de los pases de la regin. A su vez, entendiendo a la si los precios de los bienes de inversin tambin estn
sostenibilidad como un proceso no una meta- se busca subvaluados). En este caso, las tasas de extraccin de los
comprender las tendencias y perspectivas de desarrollo recursos naturales sern ms aceleradas.
observadas en las ltimas dcadas en la regin y determinar
en qu medida se avanza hacia un patrn de uso de recursos En el anlisis de polticas ambientales de la regin y de algunos
que no comprometa las posibilidades de las generaciones estudios de caso (tales como los relativos a la gestin de
futuras. recursos hdricos y energas renovables) presentados en el
captulo 4, se asigna particular importancia a la inclusin de
seales adecuadas en materia de precios e incentivos de modo
c. Contribucin de las herramientas de de reflejar la escasez de recursos y los costos ambientales
(externalidades) de las actividades productivas. Esto se refleja
anlisis econmico para promover la tambin en la discusin del diseo adecuado de polticas
eficiencia de recursos orientadas a la eficiencia que se desarrolla en el captulo 5
de escenarios.
En el presente informe se consideran los efectos econmicos
de la escasez y el agotamiento o degradacin de los recursos,
como un criterio clave para la evaluacin de la contribucin
de la eficiencia en el uso de los recursos al desarrollo. Tambin
se integra el aporte potencial de la aplicacin de herramientas
analticas y recomendaciones de poltica elaboradas desde
una visin econmica (tales como, la valoracin econmica
de recursos e impactos ambientales, el anlisis costo beneficio,
as como el uso de incentivos y precios para reflejar la
verdadera escasez y modificar comportamientos) para la
mejora en la eficiencia en el uso de los recursos y su
contribucin a la sostenibilidad.
Para ilustrar la relevancia de esta visin, en Arrow y otros

(2004) se presentan dos conceptos que tienen un rol
importante para analizar la eficiencia en el uso de los recursos.
Se refieren a dos modos de observar empricamente el
concepto de escasez de recursos naturales. El enfoque
econmico habitual para evaluar la escasez de un recurso es
observar su precio. A medida que un recurso se vuelve ms
escaso se vuelve tambin ms caro. Es por ello que tiene
inters evaluar si existe un precio subvaluado de los recursos
naturales (por ejemplo, por la presencia de externalidades)
que no refleja adecuadamente su escasez.
31
1.5. Areas temticas seleccionadas
En funcin de los contenidos definidos para el informe, y de equitativa de los recursos del agua reside en los gobiernos.
la informacin disponible, se identificaron una serie de Las reformas relativas a la gestin y a la poltica del agua
temticas relevantes, tanto desde el punto de vista regional fueron el ncleo del plan de Johannesburgo para el desarrollo
como nacional. Algunas de ellas sern tratadas a lo largo del sostenible en 2002. La Asociacin Mundial para el Agua
informe, mientras que otras, por diversos motivos (Global Water Partnership) defini la gestin del agua como
(restricciones de informacin y tiempo), no han podido ser un ejercicio de autoridad econmica, poltica y administrativa
analizadas en el presente informe pero que se mencionan para gestionar los asuntos de una nacin relacionados con el
por su inters para anlisis futuros. agua a todos los niveles. Esta colaboracin consiste en una
serie de mecanismos, procesos e instituciones por medio de
Mientras que algunas temticas son slo abordadas en base los cuales los ciudadanos y los grupos definen sus intereses
a la revisin de literatura disponible, otras tambin se incluyen con respecto al agua, ejercen sus derechos legales y sus
en los anlisis de tendencias regionales (cuando la obligaciones, promueven la transparencia y concilian sus
disponibilidad de datos lo permite). Asimismo, algunas diferencias.
temticas se cubren en todos los niveles de anlisis: la revisin
de literatura regional, el anlisis de tendencias regionales, La necesidad de reforzar los sistemas legales e institucionales
los estudios de caso y en la discusin de lecciones y de gestin del agua a nivel nacional e internacional es
recomendaciones de poltica. A continuacin se detallan las reconocida como clave para todas estas iniciativas.
temticas consideradas (agua, energa y cambio climtico y
cambios en el uso del suelo) y los principales aspectos de Se reconoce que un enfoque integrado es fundamental en el
inters. momento de conseguir los objetivos de desarrollo, sociales y
econmicos, al mismo tiempo que se lucha por conseguir la
sostenibilidad de los ecosistemas acuticos, con el fin de
a. Agua satisfacer las necesidades de recursos hdricos de las
generaciones futuras. Para que estos enfoques sean efectivos
deben tener en cuenta los vnculos y la interaccin entre
Se estima que en 2025 alrededor de 1.800 millones de
entidades hidrolgicas que traspasan numerosos lmites, ya
personas vivirn en pases o regiones con una escasez de
sean geogrficos, polticos o administrativos.
agua absoluta, y dos tercios de la poblacin mundial podran
estar sometidos a condiciones de regulacin del agua, esto
Segn la Asociacin Mundial para el Agua, la gestin
es, el umbral para que se puedan satisfacer las necesidades
integrada del agua se define como un proceso que promueve
de agua para la agricultura, la industria, las actividades
la gestin y el aprovechamiento coordinado del agua, la tierra
domsticas, la energa y el medio ambiente (United Nations
y los recursos relacionados, con el fin de maximizar el
Water, 2007).
bienestar social y econmico de manera equitativa sin
comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.
La importancia vital de este recurso, as como su escasez y
contaminacin crecientes y dispares en diferentes regiones,
La gestin integrada del agua puede entenderse como al
marcan la prioridad que tiene la consideracin de los impactos
menos cinco formas distintas de integracin (GWP, 2000;
de una mejora en la eficiencia de su uso desde la perspectiva
Solanes y Getches, 1998).
del desarrollo sostenible de Amrica Latina.
La introduccin de cambios en la forma en la que se usa el
1. La integracin de los intereses de los diversos usos y usuarios
agua tambin puede traer aparejados potenciales efectos
de agua y la sociedad en su conjunto, con el objetivo de
negativos que requieren una atencin urgente para garantizar
reducir los conflictos entre los que dependen de y compiten
la sostenibilidad.
por este escaso y vulnerable recurso.
Sin negar la importancia de complejos fenmenos fsicos 2. La integracin de todos los aspectos del agua que tengan
relacionados con el uso y la regeneracin de recursos influencia en sus usos y usuarios (cantidad, calidad y tiempo
acuticos superficiales y subterrneos, es creciente la de ocurrencia), y de la gestin de la oferta con la gestin de
importancia asignada en el debate internacional a la la demanda.
necesidad no slo de mejorar el acceso al agua potable y
cloacas como necesidad sanitaria bsica sino tambin de 3. La integracin de los diferentes componentes del agua o
mejorar la gobernabilidad en relacin con la gestin de de los diferentes fases del ciclo hidrolgico (por ejemplo,
recursos hdricos. La Declaracin Ministerial de La Haya de la integracin entre la gestin del agua superficial y del
2000 sobre Seguridad Hdrica en el Siglo XXI identific una agua subterrnea).
gestin del agua inadecuada como el mayor obstculo para
la seguridad hdrica de todos. Asimismo, la Conferencia 4. La integracin de la gestin del agua y de la gestin de la
Internacional sobre Agua Dulce de Bonn en 2001 destac tierra y otros recursos naturales y ecosistemas relacionados.
que la cuestin principal era la necesidad de disposiciones
de gestin ms slidas y con mejores resultados, advirtiendo 5. La integracin de la gestin del agua en el desarrollo
que la responsabilidad de asegurar una gestin sostenible y econmico, social y ambiental.
32
Varios pases de la regin enfrentan un problema crtico en el

rea de agua potable y saneamiento. Las principales
caractersticas que plantean un desafo en esta problemtica
para la poltica pblica son: el bajo financiamiento para
servicios de agua potable y saneamiento, la baja penetracin
de stos en reas pobres y la oferta con precios crecientes.
Los enfoques de gestin basados en ecosistemas tambin

proporcionan una base de cooperacin regional e
internacional cuando se abordan problemas comunes de
gestin de recursos hdricos, en lugar de permitir que dichos
problemas puedan convertirse en el origen de conflictos entre
pases y regiones.
Desde el punto de vista social, la temtica del agua constituye

un aspecto fundamental en el debate sobre polticas para la
superacin de la pobreza. De hecho, las necesidades bsicas
consideradas en la mayora de los censos de los pases de la
regin incluyen la categora: acceso a servicios bsicos que
aseguren un nivel sanitario adecuado (acceso adecuado a la
red de agua potable y sistema de eliminacin de excretas).
Los indicadores de pobreza, incluidos aquellos relacionados
con acceso a servicios sanitarios adecuados (agua potable y
cloacas) constituyen variables sociales fundamentales en las
evaluaciones sociales y en general en los estudios de
sostenibilidad del desarrollo (Gallopin y Schuchny, 2004).
La ausencia o deficiencia en la informacin para analizar esta

temtica en profundidad constituye un problema en Amrica
Latina (Dourojeanni, 2002). La informacin sobre las cuencas
hdricas en manos de las dependencias pblicas se encuentra
dispersa, o sin registros en algunos pases. Se destaca la
importancia del desarrollo de sistemas pblicos de
informacin relativos al manejo del agua.
A nivel poltico, el tema de la gestin del agua no est en la

agenda poltica de manera permanente y estable, y no suele
considerarse un tema prioritario en la mayora de los pases
de la regin a excepcin de Brasil, Chile, y Mxico donde se
reconocen las dificultades que el agua plantea en varias
regiones (Dourojeanni, 2002; Dourojeanni, Jouravlev y contaminacin producto de las cargas sedimentarias excesivas
Chvez, 2002). Los ODM consideran a la gestin efectiva de en el estuario del Ro de la Plata. Adicionalmente se desarrolla
los recursos hdricos como una de los desafos ms un caso de estudio UNESCO/OEA ISARM Amricas sistema
importantes que deber resolver la regin, frente a los acufero Yrend-Toba-Tarijeo - SAYTT cuyo principal
crecientes impactos antrpicos y los efectos probables del objetivo es garantizar una gestin sustentable de este sistema
cambio climtico en la distribucin e intensidad de las con la participacin tanto de usuarios como de beneficiarios.
precipitaciones, el aumento del nivel del mar, la variacin de Otro ejemplo de colaboracin regional es el Proyecto del
los patrones de temperatura y sus consecuencias en los Sistema Acufero Guaran (SAG), que es el primer proyecto
glaciares (Naciones Unidas, 2010). en el mundo en promover la cooperacin regional en torno
un acufero transfronterizo (PNUMA, 2010).
En Amrica Latina los mayores volmenes de agua dulce
provienen de sistemas de cuencas compartidos entre pases La relevancia de la cuestin institucional y de gobernabilidad
y acuferos transfronterizos, por lo que resulta evidente la para Amrica Latina aparece claramente reflejada en las
importancia de administrar de manera conjunta los recursos experiencias, propuestas y procesos de reforma en las
a travs de iniciativas de cooperacin regional. Algunos legislaciones y el manejo en la mayora de los pases de la
esfuerzos destacables en la gestin de cuencas y acuferos regin, as como en los programas actuales y propuestas de
compartidos en la regin son: el proyecto Marco para la reforma en los servicios pblicos relacionados con el agua,
Gestin Sostenible de los Recursos Hdricos de la Cuenca particularmente abastecimiento de agua potable y
del Plata, que involucra los gobiernos de Argentina, Bolivia, saneamiento. Algunos pases han implementado reformas
Brasil, Paraguay y Uruguay y busca establecer un marco de significativas, en especial varios de los pases considerados
adaptacin ante los efectos de El Nio y prevenir la creciente en el presente informe: Brasil, Chile y Mxico.
33
b. Energa y cambio climtico invernadero, y el de garantizar la sostenibilidad y la seguridad

en la provisin de servicios de energa. Al mismo tiempo, es
En los ltimos aos, la temtica energtica ha tenido una necesario asegurar que los pases en desarrollo reciban
presencia destacada en el escenario poltico y econmico asistencia en sus esfuerzos por lograr el acceso a energas
mundial de la agenda internacional, sobre todo debido a la modernas a un precio accesible. Contar con un servicio de
creciente preocupacin vinculada al cambio climtico. La energa sostenible y accesible es un prerrequisito para el
regin no escapa a esta nueva tendencia y adems varios crecimiento econmico, el desarrollo humano y social, y el
pases de la regin enfrentan todava algunos problemas no logro de los ODM (Naciones Unidas, 2009a). As, la poltica
resueltos de larga data, relacionados con el acceso a servicios energtica desempea un rol significativo dentro de las
energticos para garantizar la seguridad energtica y el logro polticas de desarrollo, dada su importancia como elemento
de avances en la eficiencia energtica (en el captulo 3 se determinante de la calidad de vida de la poblacin, como
ofrece una discusin ms profunda de la situacin de la regin insumo imprescindible en todo el aparato productivo, como
en esta materia). La oferta y el consumo de combustibles destino de una importante magnitud de inversiones requeridas
fsiles van en aumento en Amrica Latina y el Caribe en por el sistema de abastecimiento y por su fuerte interaccin
trminos absolutos y relativos. En la actualidad, los principales con el ambiente. El acceso a los servicios energticos se
incentivos para mejorar la eficiencia energtica son mejorar distribuye de una manera inequitativa similar a la del ingreso,
la calidad ambiental local, economizar el uso de combustibles tanto los niveles altos de desarrollo (medidos por el ndice de
y reducir la inversin necesaria para aumentar la oferta Desarrollo Humano), como los niveles altos de ingreso estn
energtica (Samaniego, 2009). relacionados con niveles altos de consumo de energa. Las
poblaciones de los pases con niveles altos de desarrollo han
Abordar el desafo de la mitigacin del cambio climtico alcanzado prcticamente el 100 por ciento de acceso a la
(esto es reducir la emisiones de gases de efecto invernadero electricidad (UNDESA, 2009; Naciones Unidas, 2009a).
(GEI) en pases en desarrollo) requiere no slo un cambio en
el enfoque global y nacional en las polticas sobre clima y La eficiencia energtica puede jugar un papel cataltico para
desarrollo, sino tambin la adopcin de un pensamiento alcanzar reducciones significativas en las emisiones, mientras
estratgico en trminos de las opciones ms relevantes para que las energas renovables aparecen como una opcin para
lograrlo, utilizando como disparadores esenciales del reducir las emisiones sin afectar el crecimiento econmico,
desarrollo: la reduccin de la pobreza y la desigualdad, el especialmente en los pases en desarrollo.
desarrollo rural, el acceso a energa, la expansin industrial y
la provisin de infraestructura, que son todas problemticas Una cuestin importante que afecta el futuro de las energas
que deben integrarse en las estrategias de mitigacin. tiene que ver con la investigacin, desarrollo, e
implementacin de las nuevas tecnologas en los pases en
El sector energtico, definido de manera amplia, da cuenta desarrollo. Los ltimos avances tecnolgicos ms destacados
del 60% de las emisiones globales y constituye un pivote para en materia elica, trmica, marina y solar se han producido
lograr vnculos positivos entre desarrollo y mitigacin del fuera de Amrica Latina y el Caribe y, como en otros casos, la
cambio climtico. Los desafos relacionados incluyen el de regin ser captadora de tecnologas. Slo cuando se
proteger el clima reduciendo las emisiones de gases de efecto reduzcan los costos de las energas renovables y se vuelvan
34
econmicamente viables para los pases en desarrollo, el uso que los mercados de carbono han experimentado un
extendido de las nuevas tecnologas podr lograr un impacto crecimiento acelerado a nivel global a partir de 2005
significativo en la reduccin de emisiones de GEI del sector (Protocolo de Kyoto), alcanzando un volumen total de 63.000
energtico (Naciones Unidas, 2009a). millones de dlares en 2008 (Capoor y Ambrosi, 2009).
Es importante destacar que la transferencia de tecnologas no Algunas opciones de mitigacin del cambio climtico pueden
involucra nicamente el suministro de equipos, tambin se ser compatibles con los objetivos de las polticas nacionales
trata del complejo proceso de concientizacin, difusin de de desarrollo sostenible; otras seran posibles en el marco de
conocimiento, entrenamiento tcnico, creacin de una accin coordinada en la propia regin, si sta facilitara
capacidades y adaptacin de las tecnologas a las condiciones la reduccin de las emisiones sin condicionar la
de cada pas o regin. La transferencia e implementacin competitividad, como en el caso de las normas
efectiva de las nuevas tecnologas necesitar del apoyo y la internacionalmente aceptadas de eficiencia energtica de
coordinacin de organizaciones nacionales e internacionales, equipos.
como de los sectores pblico y privado (Naciones Unidas
2009a). Es preciso mejorar los mecanismos de coordinacin a fin de
participar en las negociaciones globales con una agenda
La energa constituye un vnculo crtico entre el desarrollo y regional propia, emprender iniciativas coordinadas de mejora
la mitigacin del cambio climtico. Cambiar de sendero hacia econmica y ambiental, as como establecer prioridades
una trayectoria ms limpia requiere de incentivos concertadas en materia de acceso a los fondos de cooperacin
internacionales ms potentes y, en el plano interno, exige internacional para la adaptacin y la mitigacin. Se requiere
realizar el potencial econmico de una mayor eficiencia una mayor coordinacin regional en torno a la agenda de
energtica, pues la regin presenta grandes oportunidades cambio climtico y desarrollo (Samaniego, 2009).
de progreso en este campo.
Frente a este entorno, es importante revisar el posicionamiento
Junto con el cambio en los precios de combustibles y de la regin, la necesidad de polticas de eficiencia energtica,
tecnologas, se espera que aumente la afluencia de inversiones seguridad energtica y diversificacin de fuentes. Tambin
y los recursos financieros dirigidos a las reas de energas es clave en la regin el desarrollo de fuentes de energa
limpias y a la eficiencia energtica. Ejemplo de ello son los renovables donde varios pases presentan claras ventajas
nuevos mecanismos financieros y los fondos de inversin comparativas, como por ejemplo hidroelectricidad,
establecidos en los ltimos dos aos por la banca multilateral, biocombustibles y energa elica (Pistonesi y otros, 2003,
como el Marco de Inversiones para la Energa Limpia y el Samaniego 2009, CEPAL 2009a, CEPAL/BID 2010).
Desarrollo del Banco Mundial10 (presentado en 200811), y la
Iniciativa de Energa Sostenible y Cambio Climtico12 (SECCI) Los biocombustibles constituyen, sin duda, un eje de gran
del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). importancia en la discusin actual sobre la problemtica
energtica y ambiental en la regin y en el mundo. Los
El Mecanismo para un Desarrollo ms Limpio del Protocolo biocombustibles lquidos representan solo una opcin dentro
de Kyoto (MDL) ha logrado movilizar fondos marginales del rango amplio de opciones de bioenerga
comparados con los requisitos de mitigacin en la regin. Su (aprovechamiento energtico moderno de la biomasa): todas
contribucin total a la inversin se ubica en torno a los 7.800 las opciones de bioenerga tienen el potencial de permitir la
millones de dlares (2002-2006) y su importancia para sustitucin de combustibles fsiles. Por otra parte, no todos
Amrica Latina y el Caribe es pequea en comparacin con los biocombustibles actan de igual modo en trminos de su
el volumen de crditos de carbono logrados en Asia. Se estima impacto sobre el clima, la seguridad energtica y los
que el MDL contribuye aproximadamente con un 3% de ecosistemas.
aumento en la tasa interna de retorno de los proyectos. Su
aporte en Amrica Latina y el Caribe ha sido estimado entre El anlisis de los ciclos de vida de los biocombustibles (ACV)
2.100 y 3.200 millones de dlares de inversin total entre seala que existe un amplio abanico de balances cuando se
2002 y 2006, es decir un flujo anual de 420 a 640 millones comparan los biocombustibles con los combustibles fsiles
de dlares. En este perodo, solo por concepto de MDL, se que dependen de la materia prima y de la tecnologa de
estima un ingreso de 195 a 292 millones de dlares anuales, conversin (PNUMA, 2009b). Puede verificarse un aumento
es decir entre 780 y 1.170 millones de dlares en el mismo de emisiones en la obtencin y uso de biocombustibles, en
perodo. El monto es muy reducido comparado con los particular, cuando la produccin de cultivos energticos se
requerimientos del sector energtico. Es as que se considera lleva a cabo en terreno natural convertido y se tiene en cuenta
que como fuerza de cambio en materia de mtodos de la movilizacin asociada del carbono almacenado. Se
produccin y consumo, el MDL ha resultado ineficaz, pese a registran grandes ahorros de gases de efecto invernadero en
10- Para mayor detalle consultar: http://siteresources.worldbank.org/EXTSDNETWORK/Resources/AnInvestmentFrameworkforCleanEnergyand

Development.pdf?resourceurlname=AnInvestmentFrameworkforCleanEnergyandDevelopment.pdf (acceso agosto 2010).
11- Para mayor informacin sobre el avance en relacin a dichas iniciativas se recomienda consultar http://beta.worldbank.org/climatechange/sites/default/
files/documents/ProgressReport2010.pdf (acceso agosto 2010).
12- Para una descripcin de la iniciativa y sus actividades consultar www.iadb.org/secci.
35
el biogs derivado del estircol, en el etanol procedente de uso intenso) o terrenos moderadamente degradados. En tales
los residuos agrcolas y forestales y en el biodiesel procedente terrenos la produccin de biocombustibles puede incluso
de la madera. aumentar la biodiversidad, segn el sistema de produccin
empleado. En suma, desde el punto de vista de la eficiencia
Adems de las emisiones de gases de efecto invernadero, de recursos y su relacin con la sostenibilidad, cabe
existen otros impactos de los biocombustibles, como los que mencionar que la mejora de la eficacia de la produccin de
se producen sobre el agua y la biodiversidad, que biomasa desempea un cierto papel hacia la mejora de la
normalmente no se tienen en cuenta en los ACV actuales. sostenibilidad, el progreso en ltimo lugar depende de un
Tambin deben de considerarse impactos como la uso ms eficiente de los recursos biticos (y no biticos)
eutrofizacin y la acidificacin que son muy importantes y (incluyendo por ejemplo, vehculos de menor consumo de
ya han contribuido a un empeoramiento considerable de la combustible) (PNUMA, 2009b).
calidad medioambiental de algunas regiones.
Desde la perspectiva de Amrica Latina, el impacto ambiental
El desarrollo de la industria de los biocombustibles a nivel de los biocombustibles est fuertemente determinado por la
mundial ha sido estimulado enormemente por los Gobiernos expansin de cultivos energticos y sus impactos ambientales
a travs de la legislacin, la creacin de objetivos y de distintos asociados (soja, caa de azcar, palma) as como de sus
mecanismos de apoyo (como subsidios) principalmente para efectos indirectos sobre uso del suelo (por ejemplo, por el
conseguir seguridad energtica. Conforme han salido a la luz desplazamiento de otros cultivos). En lo social, es importante
las consecuencias negativas para el ambiente de los analizar la creacin de empleo efectiva as como su calidad,
biocombustibles, estas polticas se han sometido a examen al que habitualmente es muy baja en el caso de los empleos
no estar suficientemente avaladas por la ciencia. Aunque la rurales de cosecha manual (Young y Steffen, 2008).
mitigacin del cambio climtico es una razn importante para
el apoyo de los biocombustibles, el potencial de mitigacin
de stos actualmente es bastante reducido en trminos c. Cambios en el uso del suelo
generales y los costes hasta ahora parecen alcanzar niveles
desproporcionadamente elevados. Uno de los ms grandes desafos que enfrentan actualmente
los pases de la regin es la incorporacin de la dimensin
Algunos pases han empezado a promover normas de territorial en relacin al desarrollo sostenible. Esto implica
sostenibilidad para la produccin de bioenerga. Estas normas considerar los efectos regionales transfronterizos de las
y programas de certificacin asociados se fundamentan en el actividades de consumo y produccin as como de los
anlisis del ciclo de vida basado en el proyecto y a menudo proyectos de infraestructura. Este enfoque es clave habida
solamente tienen en cuenta algunos impactos de la cadena cuenta de la integracin de la regin no slo en el mbito
de produccin. Se espera que el aumento de la produccin comercial, sino tambin en materia energtica y de
de biocombustibles tenga un gran impacto sobre la infraestructura de transporte en general.
biodiversidad en las prximas dcadas, principalmente como
resultado de la prdida de hbitat, del aumento de especies La incorporacin de la dimensin territorial tambin lleva a
invasivas y de la contaminacin de nutrientes. Solamente se considerar los efectos derivados de cambios en el uso del
han observado efectos beneficiosos para la biodiversidad bajo suelo (ej. transformacin de tierras forestales en tierras
ciertas circunstancias cuando se utilizan terrenos agrcolas o ganaderas, y de tierras agrcolas en tierras
abandonados (dedicados anteriormente a una agricultura de ganaderas) y la planificacin territorial que requiere de
coordinacin regional en muchos casos (por ejemplo para el
manejo adecuado de plagas, contaminacin gentica, y otros
problemas de fcil transmisin a travs de las fronteras
nacionales).
La expansin agropecuaria es uno de los grandes motores de

cambio econmico, de dinmica exportadora y tambin de
impacto ambiental en los pases de la regin, enfrentando un
escaso control regulatorio o incluso una baja penetracin de
las normas voluntarias (tales como las buenas prcticas
productivas, normas relacionadas con la sostenibilidad de la
produccin como EUREPGAP, ISO 140001 y otras similares).
Puede argumentarse que la coordinacin de polticas
regionales sobre uso del suelo se vuelve una necesidad cada
vez ms imperiosa en la regin por varios motivos. En primer
lugar, por la coexistencia y desarrollo paralelo de actividades
que involucran riesgos ambientales potenciales o efectivos
en diversos pases de la regin (expansin de cultivos basados
en semillas genticamente modificadas con potencial efecto
de contaminacin gentica, y expansin de la frontera
agropecuaria en zonas frgiles). En segundo lugar, debido a
36
la presencia de proyectos productivos y de infraestructura de solucin apuntan a un abordaje del problema de la

carcter regional (transfronterizos). En tercer lugar, dada la deforestacin y degradacin de bosques considerando todos
creciente incidencia en la regin de conflictos sociales sus impactos y empleando instrumentos e incentivos
asociados al manejo y la proteccin de los recursos naturales econmicos a escala local e internacional.
(prdida de agua por derretimiento o voladura de glaciares, y
manejo del agua).
Varios de los desafos de sostenibilidad emergentes para la

regin se relacionan con varias actividades productivas e
impactos ambientales diversos y se originan en la sobre-
explotacin de recursos naturales asociada a actividades
orientadas a la exportacin. A modo de ejemplo, cabe citar
la preocupacin por los impactos ambientales de la expansin
de los biocombustibles, en algunos casos orientada a la
exportacin. En particular, la expansin de los cultivos para
la produccin de etanol y biodiesel (que, en algunos casos,
constituyen monocultivos en grandes extensiones) orientados
a la exportacin (por ejemplo, soja, caa de azcar) representa
un tema de importancia central para la regin del Mercosur y
sus implicancias an requieren mayor anlisis para su
adecuada comprensin. En el informe GEO Mercosur
(PNUMA y CLAES, 2008) se lo identifica como un tema
regional de creciente importancia. En el presente trabajo se
lo considera en su doble dimensin: de sostenibilidad local e
internacional y de competitividad (dimensin comercial).
Tal como se resume en el recuadro 1.1., Tabla 1.1. y Figuras

1.3. y 1.4., la deforestacin est avanzando a un ritmo
considerable, en especial en las regiones de Amrica Latina
y frica, y sus impactos son variados tanto a escala local y
subregional, como global. Crecientemente, las propuestas de
Tabla 1.1 Cambio en el rea de bosques

Pas /rea rea de bosques (1 000 ha) Tasa de cambio anual
1990 2000 2010 1990-2000 2000-2010
a
1 000ha/ao % 1 000ha/ao %a
frica 749.238 708.564 674.419 -4.067 -0,56 -3.415 -0,51
Asia 576.110 570.164 592.512 -595 -0,10 2.235 0,38
Europa 989.471 998.239 1.005.001 877 0,09 676 0,07
Oceana 198.744 198.381 191.384 -36 -0,02 -700 -0,37
Caribe 5.902 6.434 6.933 53 0,87 50 0,72
Centroamrica 25.717 21.980 19.499 -374 -1,56 -248 -1,27
Norteamrica 676.764 677.083 678.961 32 n.s. 188 0,03
Sudamrica 946.454 904.322 864.351 -4.213 -0,45 -3.997 -0,46
Mundo 4.168.399 4.085.168 4.033.060 -8.323 -0,20 -5.211 -0,13
Argentina 34.793 31.861 29.400 -293 -0,88 -246 -0,84
Brasil 574.839 545.943 519.522 -2.890 -0,51 -2.642 -0,51
Chile 15.263 15.834 16.231 57 0,37 40 0,24
Mxico 70.291 66.751 64.802 -354 -0,52 -195 -0,30
Paraguay 21.157 19.368 17.582 -179 -0,88 -179 -1,02
Uruguay 920 1.412 1.744 49 4,38 33 1,90
NS: No significativo.
Fuente: FAO, Evaluacin de los Recursos Forestales Mundiales 2010.
37
Figura 1.3. Cambio neto anual del rea de bosques por regiones (1990-2010)
Sudamrica
Norteamrica 2000-2010
Centroamrica 1990-2000
Caribe
Oceana
Europa
Asia
frica
-5.000 -4.000 -3.000 -2.000 -1.000 0 1.000 2.000 3.000
Miles de hectreas al ao.
Fuente: Elaboracin propia en base a FAO (2010)
Figura 1.4. Cambio neto anual del rea de bosques por pases (1990-2010)
Uruguay
Paraguay 2000-2010
Mxico 1990-2000
Chile
Brasil
Argentina
-3.500 -3.000 -2.500 -2.000 -1.500 -1.000 -500 0 500

Miles de hectreas al ao.
Fuente: Elaboracin propia en base a FAO (2010).
38
Recuadro 1.1. Deforestacin y degradacin de bosques: evidencia e impactos
Segn estimaciones presentadas en el Cuarto Informe de Evaluacin consenso sobre la necesidad de incluir un mecanismo REDD en los
del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climtico (IPCC, 2007), prximos acuerdos de cambio climtico, varios bloques del
entre 1990 y 2004, las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) mecanismo an no han sido definidos:
derivadas de la deforestacin y degradacin de bosques aportaron de
17% a 20% del total generado en el perodo y representan la segunda 1) Alcance: Qu actividades deben incluirse y qu pases se
fuente en importancia despus del sector energtico. consideran elegibles. Las opciones de actividades incluyen:
a) Reduccin de Emisiones Producidas por la Deforestacin (RED),
En buena parte del mundo en desarrollo, y en varios pases de Amrica b) Reduccin de Emisiones producidas por la Deforestacin y
Latina en particular, la deforestacin, la degradacin de los bosques, Degradacin Forestal (REDD) o,
los incendios forestales y las prcticas de tala y quema son los c) Todo lo anterior ms la mejora de la capacidad de
responsables de una alta proporcin de las emisiones de dixido de almacenamiento de Carbono (REDD +).
carbono. La Tabla 1.1 y las Figuras 1.2 y 1.3 muestran que las
reducciones ms importantes en las reas forestales se ubican en las Actualmente existe amplio consenso en que el mecanismo REDD debe
regiones tropicales y que las ms afectadas son Amrica Latina y frica. incluir tanto las actividades de deforestacin como de degradacin
En lo que respecta a los seis pases considerados en este estudio, el forestal, y se destaca la importancia de considerar la mejora en la
ms afectado es Brasil. capacidad de almacenamiento de carbono.
Aunque las causas de la degradacin de los bosques varan de un 2) Lnea de base y metodologa para medir la reduccin de
pas a otro, en general incluyen, entre otras, la expansin de la frontera emisiones: Es importante considerar un punto de partida y la
agropecuaria, las prcticas deficientes de manejo forestal, los incendios escala en la que estarn contenidos los proyectos.
forestales, el sobrepastoreo, la extraccin excesiva de lea y otros
productos forestales no madereros, la tala ilegal, as como los brotes 3) Financiamiento: Se requiere definir si se tratar de fondos
de plagas y enfermedades forestales. voluntarios (nacional/internacional), obligatorios (contribuciones
definidas en el marco de la CMNUCC), de financiamiento directo
Los bosques brindan productos forestales comercializables en o indirecto de mercado (subastas, creacin de fondos, y pagos
mercados (ej., madera) as como servicios ecolgicos y sociales tanto por crditos de carbono).
locales como globales (tabla 1.2) que si bien no tienen valor comercial,
sin embargo involucran claros beneficios econmicos (por ej. por 4) Distribucin de los fondos: La reduccin de emisiones generar
favorecer la fertilidad de los suelos en sistemas de agroforestera). crditos, y es necesario definir el modo de distribucin de los
beneficios entre los pases y entre los gobiernos y las
De lo anterior surge que la deforestacin y la degradacin de los comunidades.
bosques tienen, adems de efectos globales como emisiones de GEI y
prdida de biodiversidad, graves implicancias de sostenibilidad En la 15 conferencia de las partes de la CMNUCC realizada en
socioeconmica y ambiental a escala local. Esto se refleja en una Copenhague en diciembre de 2009, se comprometieron fondos por
menor disponibilidad de medios de vida para las comunidades locales, 3,5 mil millones de dlares por parte de Australia, Francia, Japn,
as como en la prdida de suelos y recursos hdricos. Noruega, Reino Unido y Estados Unidos. Durante la conferencia se
form un grupo de trabajo de REDD+ con representantes de diez
La reduccin de la deforestacin y la degradacin de los bosques pases, que tendrn entre sus primeras misiones determinar cmo
desempean un papel fundamental en la mitigacin del cambio distribuir el financiamiento temprano prometido entre los pases
climtico y la adaptacin. Por su gran potencial y bajo costo, la forestales incluidos en el mecanismo REDD+. Sin embargo, no se
reduccin de emisiones por deforestacin es una opcin de mitigacin alcanzaron acuerdos en cuanto al tipo de actividades a incluir,
clave. De no aprovechar esta alternativa de mitigacin resulta difcil tampoco en cuanto a la meta global relativa a deforestacin ni a la
imaginar el cumplimiento de las metas globales, tal como se ha participacin de los pueblos originarios y las comunidades en la
reconocido en el Plan de Accin de Bali (adoptado en la 13 Conferencia definicin de los mecanismos de poltica. Esto ltimo est llevando a
de las Partes de la CMNUCC) que indica las bases a incluir en el un alto nivel de rechazo de las actuales propuestas de REDD y REDD+
mecanismo que reemplazar al Protocolo de Kyoto despus de 2012. por parte de diversas ONGs.
As surge, en el marco de las negociaciones sobre Cambio Climtico En el marco del Programa UN-REDD se han comenzado a preparar e
de la CMNUCC, la iniciativa REDD (reduccin de la deforestacin y implementar estrategias y mecanismos nacionales en pases piloto,
la degradacin de bosques en pases en desarrollo), la cual busca estableciendo nuevos enfoques para dar prioridad a propuestas
motivar a los pases en desarrollo a proteger sus bosques mediante el concentradas en el fortalecimiento institucional. Entre los pases piloto
pago a gobiernos y comunidades para evitar la deforestacin. se encuentran tres pases de la regin de Amrica Latina: Bolivia,
Panam y Paraguay, mientras que Argentina y Ecuador tienen estatus
La materializacin de esta propuesta involucra grandes desafos de observadores.
tcnicos, poltico-institucionales y econmicos. Si bien existe amplio
Fuentes de informacin para la elaboracin de este recuadro: http://www.un-redd.org/; El pequeo libro de REDD (2009), disponible en http://
www.globalcanopy.org; http://unfccc.int/methods_science/redd/items/4615.php (verificado Abril 2010); http://www.fao.org/forestry/fra/en/; Evaluacin de
Ecosistemas del Milenio (2005), disponible en www.milleniumassessment.org
39
Tabla 1.2. Recursos y servicios forestales con la limpieza de los procesos de produccin existentes, el
tratamiento de aguas y efluentes, y el control de la
RECURSOS SERVICIOS contaminacin del aire. Existe tambin un conjunto de
Madera Industrial: Ecolgicos: Sociales: tecnologas y servicios de manejo de residuos y reciclaje y
Combustibles Proteccin de la biodiversidad Turismo ecolgico otro creciente rango de servicios ambientales como la
Productos no madereros Regulacin del clima Recreacin
investigacin, el diseo y los servicios de ingeniera. En el
Proteccin del agua Deportes
Proteccin de los suelos largo plazo, las tecnologas y los productos limpios reducirn
Proteccin de la salud Culturales la necesidad de soluciones a los problemas mencionados,
Fuente: Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (2005)
cambiando entonces la importancia relativa de las actividades
www.milleniumassesment.org que hoy son el centro de la problemtica. Finalmente se deben
considerar aquellas actividades asociadas a la proteccin
ambiental, por ejemplo el ahorro de energa, la agricultura
d. Otros desafos orgnica, la forestacin sostenible y el eco-turismo.
i) Eficiencia en el uso de los recursos y empleo Se distinguen tres grupos de actividades sobre las cuales hay
consenso de su relacin con el medio ambiente:
La mejora en las condiciones ambientales tiene implicancias
de diverso tipo para el empleo. Una cuestin relevante a Manejo de la contaminacin;
considerar es la posibilidad de que una mayor eficiencia en Actividades asociadas a tecnologas y productos ms
el uso de los recursos traiga aparejado un empeoramiento de limpios, y
la condicin social ligado a un mayor desempleo (por Manejo de recursos.
ejemplo, si se sustituye trabajo por capital para mejorar la
eficiencia productiva). En el anlisis de las actividades relacionadas con el ambiente
y sus impactos sobre el empleo, pueden identificarse distintos
Los impactos sobre el empleo de las polticas ambientales efectos sobre el empleo:
empezaron a ser abordados como problemtica a principios
de los aos 1970, cuando dichas polticas comenzaron a ser Directos e indirectos;
implementadas en los pases desarrollados (OCDE, 2004). La De corto plazo y de largo plazo;
definicin, la metodologa y los conceptos para dicho anlisis Temporarios y sostenibles;
han planteado numerosas discusiones. El conjunto de dichas Puestos de trabajo nuevos o existentes.
actividades es amplio y heterogneo. Bsicamente se agrupan
aqu las actividades industriales y de servicios relacionados Varios estudios muestran la creciente importancia de los
empleos del sector llamado relacionado con el ambiente
(OCDE, 2004). Asimismo se constata que estos empleos se
dan mayormente en el sector privado. La informacin
disponible de los pases de la OCDE indica que los efectos
directos sobre el empleo de dichas actividades varan entre
el 0,4 y el 3% del total del empleo.
Un trabajo reciente presenta una metodologa innovadora y

til con resultados empricos para el caso de Francia (Quirion
y Demailly, 2009). Este autor describe el efecto neto de las
polticas ambientales sobre el empleo como la suma de cinco
efectos econmicos:
1. Los empleos directos creados en las energas renovables y

la eficiencia energtica (transporte empleos en
infraestructura ferroviaria y en el servicio-).
2. Los empleos indirectos creados en la cadena de proveedores

de esos sectores.
3. Los empleos directos destruidos (relacionados con los

productos derivados del petrleo, el carbn, gas,
electricidad y la industria automotriz).
4. Los empleos indirectos destruidos en la cadena de

proveedores de estos sectores.
5. Los empleos inducidos creados o destruidos en el resto

de la economa.
40
Cuando se introducen medidas adicionales destinadas a la

mitigacin del cambio climtico (por ejemplo, para incorporar
sistemas de generacin elctrica en base a energas
renovables, mejorar el aislamiento trmico, y mejorar los
sistemas pblico de transporte) y a su vez ahorros (de energa
elctrica o trmica en particular), pueden presentarse dos
situaciones extremas: una primera, donde los dos primeros
efectos arriba indicados pueden superar a los dos siguientes
(es decir, la creacin de empleos directos e indirectos es
superior a la destruccin de empleos) y esto lleva a un
aumento en el consumo y en el nivel de actividad del resto
de la economa, as, por consiguiente se genera una creacin
de empleos inducidos por el aumento asociado en el nivel
de actividad y no slo en los sectores favorecidos inicialmente.
En el caso contrario, habra destruccin de empleos netos y
tambin una destruccin de empleos inducidos, en el
contexto de una economa global.
En un informe reciente se destaca que los sectores ms

promisorios para la generacin de empleos verdes en los
pases en desarrollo son el suministro de energa (en particular,
de energas renovables), edificios y construccin, transporte,
industrias bsicas, agricultura y silvicultura (PNUMA, 2008). ii) Recursos no renovables y desarrollo sostenible
Ese informe destaca que estos empleos incluyen
oportunidades fundamentalmente para directivos, cientficos Un tema de gran relevancia regional se refiere a las actividades
y tcnicos pero que tambin pueden aportar beneficios para minera y petrolera en la regin. Si bien varios pases de la
un espectro amplio de la poblacin ms necesitada (jvenes, regin tienen una larga tradicin minera (Chile, Brasil, Bolivia),
mujeres, agricultores, poblaciones rurales y habitantes de
es notorio cmo la subregin de Amrica del Sur ha ganado
barrios marginales). Sin embargo, la contribucin de los
creciente relevancia mundial en estos sectores desde los aos
empleos verdes al crecimiento econmico limpio, al
1990.
desarrollo y a la reduccin de la pobreza depender
fundamentalmente de su calidad. En este sentido, el desafo
Uno de los escasos estudios sobre la contribucin de la
se plantea porque muchos empleos verdes existentes son de
minera al desarrollo sostenible en la regin (CIPMA/IIPM/
baja calidad y, en muchos casos (como los sectores de
IIED, 2002) se concentr en analizar la situacin de Amrica
reciclado, la construccin o los biocombustibles, por ejemplo)
del Sur e identific una serie de temticas emergentes en el
se trata de empleos informales. Especficamente, el empleo
en actividades de reciclado suele ser con frecuencia precario, sector. En lo que hace a la relacin entre desarrollo minero y
implica peligros para la seguridad y la salud ocupacional y sostenibilidad cabe resaltar los siguientes temas clave:
pblica y genera salarios e ingresos por debajo del nivel de
subsistencia. Por su parte, se han registrado violaciones a los Administracin de la renta minera a lo largo del tiempo
derechos laborales y humanos en relacin con la produccin (beneficios de largo plazo cuando los recursos se han
de materia prima para los biocombustibles (PNUMA, 2008). agotado, en sintona con el concepto de sostenibilidad dbil
que requiere al menos reemplazar el capital natural
En este contexto, resulta de particular inters la iniciativa explotado por otros tipos de capital para lograr mantener
Empleos Verdes establecida conjuntamente por el PNUMA, la base de capital intacta o hacerla crecer).
la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), la Distribucin de regalas e impuestos de la minera entre los
Confederacin Sindical Internacional (CSI) y la Organizacin diferentes niveles de gobierno.
Internacional de Empleadores (OIE) en 2007. Tiene por Minera en territorios indgenas.
objetivo promover las oportunidades y la equidad laboral y Tributacin y su distribucin entre distintos niveles de
movilizar a los gobiernos, empleadores y trabajadores para gobierno.
que entablen un dilogo acerca de polticas coherentes y Regulacin de impactos ambientales de la minera y
programas eficaces que conduzcan a una economa verde tratamiento de pasivos ambientales.
con empleos verdes y trabajo decente para todos. Gobernanza y transparencia.
La importancia de esta temtica para Amrica Latina es Los marcos regulatorios mineros en Amrica del Sur se
indudable y posiblemente resulte un desafo clave en el modificaron para volverlos ms atractivos para los inversores
mediano y largo plazo, pero un anlisis detallado de esta extranjeros durante los aos 1990. Pero el impacto en trminos
cuestin excede el objetivo de un informe preliminar sobre de fuerte crecimiento de la cartera de inversiones se ha
eficiencia de recursos. Sin duda, ser uno de los temas que verificado en la mayora de los pases recin en el perodo
debern abordarse y profundizarse en futuros estudios sobre 2000-2008. A principios de la presente dcada se han
la temtica de la eficiencia de recursos y economa en la observado algunos movimientos hacia el fortalecimiento del
regin. marco regulatorio, en especial en materia de impuestos, en
41
Los gobiernos locales han adquirido un rol protagnico en

varios de los pases estudiados. En Brasil, los Estados federales
as como las municipalidades tienen fuerte injerencia el modo
de relacionamiento de los proyectos mineros con el resto del
sistema socioeconmico. La compensacin financiera de la
explotacin mineral es otorgada a las municipalidades en
donde hay produccin minera y estos fondos son utilizados
para los diversos proyectos de desarrollo. Un trabajo reciente
explora en detalle cmo modificar este instrumento para que
contribuya a la sostenibilidad y la equidad (Rodrigues da Silva
Enriquez, 2007). En Chile, el Gobierno de la Segunda Regin
(de Antofagasta), junto con los industriales y las grandes
empresas mineras, dise una Poltica de Desarrollo
Sostenible basada en la creacin de un complejo productivo
o cluster a fin de fomentar un mayor vnculo entre empresas
mineras y pequeas y medianos proveedores locales.
Asimismo, el gobierno regional ha planteado que dicha regin
varios pases (CIPMA/IIPM/IIEC, 2002). En general, el estudio debera retener una mayor proporcin de los impuestos que
encontr que la normativa ambiental de los pases el gobierno central recauda de las empresas mineras.
considerados, con la excepcin de Brasil, no inclua marcos
legales que permitan abordar los problemas ambientales del Los hallazgos del estudio regional (CIPMA/IIPM/IIED, 2002)
sector desde una perspectiva integral, en especial para la y el estudio internacional (IIED, 2003) indican que en el
identificacin de impactos efectivos de la minera, de pasivos mbito regional existe una tensin entre, por un lado, las
ambientales y su gestin y tratamiento efectivo. urgencias nacionales de corto plazo, principalmente de
carcter econmico y de generacin de empleo y, por otro,
La normativa en la regin se basa en instrumentos regulatorios la visin de largo plazo que comporta el desarrollo sostenible.
(de orden y control) y en buena medida no cuenta con
mecanismos efectivos de seguimiento y control ni tampoco Uno de los temas sensibles y que resulta de fundamental
de mecanismos de evaluacin de riesgos ni de anlisis de importancia es la capacidad de apropiacin de la renta
impactos de ciclo de vida. En general est difundida la minera. En este aspecto, Campodnico (2008) plantea que
ejecucin de las evaluaciones de impacto ambiental, desde inicios de la dcada del 2000 los gobiernos de casi
instrumento clave en la prevencin de impactos, que es todos los pases de Amrica Latina vienen impulsando
realizada y financiada por las empresas mineras mediante reformas que tienen como objetivo una mayor participacin
empresas consultoras especializadas. Dichos estudios son del Estado en la renta de los recursos mineros. El estudio
revisados y sancionados por organismos del Estado. De forma analiza especficamente la distribucin de la renta minera en
dispar, la legislacin y normativas ambientales introducidas Chile y Per y concluye que, en la actualidad, el 50% de la
a partir de los aos 1980 en Brasil y a partir de los aos 1990 renta del cobre queda en poder del Estado en Chile mientras
en el resto de los pases cre nuevas instituciones encargadas que esta proporcin llega slo al 25% en Per. Esta diferencia
de aplicar una serie de instrumentos ambientales destinados se explica principalmente por el tipo de propiedad (estatal o
a diagnosticar, prevenir, reparar, seguir y controlar los privada) de las empresas que explotan los recursos as como
principales impactos potenciales y existentes de la minera por los regmenes impositivos tanto tributarios como no
en la regin. tributarios (regalas) que implementa cada pas.
El estudio antes citado encontr que en Chile no hubo un Amrica Latina es una regin productora de minerales y
diagnstico integral de los impactos ambientales producidos seguir sindolo en el mediano plazo. Frente a la importante
por la minera, aunque s hubo diagnsticos parciales. A partir contribucin de la actividad minera a la economa de varios
de 1992 se crearon planes de descontaminacin de las 5 pases de la regin, es necesario promover una visin integral
fundiciones estatales de cobre, exigiendo a las empresas una del desarrollo sostenible que asegure que el desarrollo minero
considerable inversin para la reduccin gradual de sus contribuya tambin al mejoramiento de la calidad de vida y
emisiones atmosfricas, lo que fue un reconocimiento al desarrollo social y econmico equitativo de sus regiones
implcito de ste como el problema ambiental ms acuciante mineras. Con este fin deben implementarse estrategias
de la minera existente a la poca. El resto del diagnstico pblicas que articulen de manera integral la gestin de
ambiental de la minera chilena, incluido el tema del uso del recursos naturales con el desarrollo de los diferentes sectores
agua en las regiones desrticas, y el costo de reparacin de productivos, teniendo en cuenta los potenciales y las
tranques y minas abandonadas dos de los impactos limitaciones del capital natural, social, institucional y humano
ambientales ms importantes ocasionados por la minera con que cuenta cada nacin. En este sentido, Robilliard (2005,
fue iniciado hacia fines de los aos 1990. En lo que respecta 2006) plantea que si la inversin minera se realiza en el marco
al uso del agua existen algunos conflictos entre la agricultura de una poltica de desarrollo sostenible promovida por el
y la minera en el Norte de Chile, as como reclamo de Estado, esta puede ser el factor de despegue de otras
poblaciones indgenas sobre derechos de agua asignados a actividades productivas por su capacidad para generar
la explotacin de minas. eslabonamientos. Para ello, se considera fundamental otorgar
42
estabilidad y garantas a los inversionistas pero, a la vez, gestin de residuos domiciliarios, etc.) debe reconocerse el
impulsar polticas en materia de tributacin, pasivos rol diferencial de la mujer como factor de cambio debido a
ambientales, cierre de minas y participacin ciudadana con su papel central en la definicin de las prcticas adoptadas
el fin de crear las condiciones para una adecuada relacin en el hogar y en la educacin de los hijos en estas cuestiones.
comunitaria y para que el desarrollo minero trascienda la vida Por ello, se considera que la educacin y difusin de
de los yacimientos en una perspectiva de continuidad del informacin a mujeres debe ocupar un lugar prioritario en
desarrollo. los programas relacionados con la produccin y consumo
sustentable en pases en desarrollo, pero no ha sido el caso
La consideracin de la eficiencia en el uso de recursos en la hasta ahora. Un ejemplo interesante y ms bien excepcional
explotacin minera se vuelve clave para la sostenibilidad de de programas que apuntan en esta direccin en Amrica
esta actividad. Por ello, esta temtica de la eficiencia deber Latina lo ofrecen las escuelas virtuales para el consumo
sin duda ser priorizada en futuros estudios de este tipo que se responsable desarrolladas por el Colectivo Ecologista de
realicen en la regin (a estos efectos resulta clave considerar Jalisco en Mxico. Esta organizacin sin fines de lucro,
los indicadores de uso de materiales presentados en el fundada en Guadalajara en 1986, se dedica a la educacin
prximo captulo). ambiental, la incidencia pblica y la articulacin entre
diferentes sectores interesados en mejorar las relaciones
iii) Eficiencia en el uso de recursos e inclusin de la sociedad-naturaleza13. Si bien este tipo de iniciativas de
perspectiva de gnero sensibilizacin y educacin se promueven cada vez ms
desde organizaciones de la sociedad civil en colaboracin
En este estudio inicial sobre eficiencia de recursos y con organismos internacionales y la cooperacin
sostenibilidad en la regin no se incluy un tratamiento internacional, se trata por lo general de iniciativas locales o
profundo de los desafos asociados a las implicancias de la aisladas, que an no se traducen en polticas pblicas o no
eficiencia en el uso de los recursos desde la perspectiva de siempre cuentan con involucramiento sistemtico de los
gnero. Por su complejidad, amplitud y relevancia, dicha gobiernos (locales o nacionales).
cuestin ameritara un trabajo especfico.
Estos y otros desafos pendientes deben ser analizados y
De todos modos, es importante mencionar que la evidencia evaluados en el contexto regional, por ejemplo, a travs de
disponible muestra que existe un claro inters en integrar la estudios de caso dado que no existe una base suficiente y
perspectiva de gnero en estudios relacionados con el uso accesible de estudios regionales sobre la temtica. Tiene
de los recursos. La literatura reconoce diversos vnculos entre especial inters para la elaboracin de recomendaciones
gnero y sustentabilidad en las temticas consideradas en este evaluar el potencial que tiene un enfoque de gnero para
estudio, en particular, en lo que hace a la energa sostenible, abordar la cuestin de la mejora en la eficiencia del uso de
el cambio climtico, el uso del suelo y la gestin sustentable recursos y garantizar su contribucin a la mejora del bienestar
de los recursos hdricos. Tal como se documenta en PNUD/ de la poblacin en los proyectos de infraestructura y tcnicos
ENERGIA (2004), el logro de un desarrollo con sostenibilidad relacionados con una adecuada preparacin y respuesta ante
-y ms concretamente, a fin de alcanzar los ODM- requiere desastres naturales, gestin de recursos hdricos y energa
considerar intervenciones y programas orientados a superar sostenible, y adaptacin y mitigacin relacionados con el
impactos diferenciados por gnero. cambio climtico.
La literatura sugiere que se requiere superar la pobreza

energtica, es decir la falta de acceso a servicios energticos
seguros para tareas domsticas como calefaccin,
calentamiento de agua y coccin, bombeo de agua, etc., lo
cual afecta desproporcionadamente a mujeres y nias en
pases en desarrollo. Por ejemplo, su acceso a la educacin o
a un trabajo decente est condicionado por una pesada carga
horaria de tareas domsticas de subsistencia en ausencia de
servicios de infraestructura y saneamiento adecuados.
Asimismo, la salud de mujeres y nias est ms afectada por
fenmenos como la contaminacin intradomiciliaria y la falta
de calefaccin y coccin adecuada de alimentos. Es por ello
que se reconoce y propone incluir aspectos de gnero en los
programas, proyectos y polticas orientadas a la energa
sustentable y la infraestructura para superar y afrontar
efectivamente este problema (ENERGIA/PNUD, 2006).
Cuando se plantea la necesidad de cambiar los patrones de

consumo y de uso de recursos (energa, agua, materiales,
13 - La organizacin cuenta con una pgina web que presenta herramientas educativas e informacin para los consumidores y ejemplos de acciones concretas
pueden realizar los consumidores para reducir su impacto ambiental. Para ms informacin, se recomienda visitar el sitio http://cej.org.mx/escuelas.html
(acceso, agosto 2010).
43
44
Captulo 2: Mtodos y herramientas
Captulo 2
Mtodos y herramientas para evaluar

la eficiencia en el uso de los recursos
y sus implicaciones econmicas
45
Captulo 2:
Mtodos y herramientas para evaluar la
eficiencia en el uso de los recursos y sus
implicaciones econmicas
En el captulo anterior se delinearon una serie de enfoques tericos y prcticos de
inters as como un conjunto de temas clave para el anlisis de la eficiencia en el
uso de los recursos en la regin. A continuacin se hace una breve revisin de los
mtodos y herramientas de anlisis emprico que han sido desarrollados a partir de
los diferentes enfoques antes mencionados y que tienen aplicacin en la regin. La
lista de indicadores y herramientas aqu cubiertos es necesariamente incompleta
ya que incluye solamente aquellos que se han considerado ms relevantes a los
efectos del presente informe.
La presentacin de los indicadores y las herramientas est ordenada primero en

funcin del nivel de anlisis (macro, meso y micro) y tomando en cuenta el tipo de
enfoque en el cual se enmarca: anlisis econmico (bsicamente, a partir de una
visin de economa ambiental) o anlisis de sostenibilidad (mayormente desde una
visin de economa ecolgica).
2.1. Nivel Macro

Los enfoques y herramientas de anlisis aqu considerados Las estadsticas ambientales describen el estado y los cambios
proveen medidas de impacto en el uso de los recursos a escala observados en el ambiente natural (aire y clima, agua, suelo
de pases o regiones, es decir a nivel agregado. La revisin y subsuelo), la biota dentro del medio y los asentamientos
de mtodos presentada a continuacin incluye tres opciones humanos. Las estadsticas ambientales son integradoras y
basadas en anlisis econmico (ahorro neto ajustado, cuentas miden las actividades humanas y los eventos naturales que
nacionales corregidas y curvas de Kuznets ambientales) y otras afectan el medio ambiente, los impactos de dichas actividades
dos basadas en un enfoque de anlisis de sostenibilidad y eventos, las respuestas sociales a dichos impactos y la
ambiental (huella ecolgica y anlisis de desacople). calidad y disponibilidad de los recursos naturales.
a. Enfoque econmico: cuentas Desde los aos 1970 se han realizado varios esfuerzos, con
el fin de avanzar hacia el desarrollo de un sistema o marco
ambientales para las estadsticas ambientales. Los avances de mayor
impacto han sido los relacionados con las iniciativas
Un primer enfoque se orienta a incorporar el valor de los enmarcadas en las Naciones Unidas14.
servicios y bienes que provee la naturaleza en los sistemas
de contabilidad nacional (cuentas nacionales), para considerar A partir de los aos 1980, se promueven iniciativas desde la
el valor econmico de su uso o explotacin. Esto implica, economa y las estadsticas nacionales con el propsito de
bsicamente, estimar el nivel de depreciacin del capital aclarar conceptualmente el vnculo entre los recursos
natural. En las ltimas dcadas se han propuesto diferentes ambientales y las cuentas nacionales, y de construir
enfoques para hacerlo, cada uno reflejando diferentes niveles estimaciones empricas de stocks y flujos ambientales dentro
de exhaustividad en el anlisis y empleando indicadores de o paralelamente a los sistemas de cuentas nacionales,
diverso tipo.
14- Ver por ejemplo, www.unstats.un.org/unsd/envaccounting/ o www.unstats.un.org/unsd/environment/default.htm (acceso enero 2010).
46
partiendo del supuesto de que los factores ambientales son

significativos y deben ser medidos y tenidos en cuenta en las
cuentas nacionales.
Las principales crticas (Ahmad y otros, 1989) se ubican en

dos grandes cuestiones:
(i) las medidas estndares de ingreso y producto no toman en

cuenta el agotamiento de los recursos naturales;
(ii) el ingreso nacional mide los bienes y no los males

(subproductos contaminantes, por ejemplo) inherentes a la
actividad econmica.
A esta crtica se agrega una tercera dimensin considerada

en el Informe Brundtland (1987): al ignorar el agotamiento y
la degradacin, las cuentas nacionales no proveen
informacin ni indicadores sobre la sostenibilidad del
desarrollo econmico (Hamilton y Hassan, 2003). La primera
aplicacin ambiental de un enfoque econmico que considera
la sostenibilidad del crecimiento econmico y se vincula con
las cuentas nacionales fue el propuesto en Hartwick (1990)
y en Mler (1991). Sus enfoques se pueden aplicar para
examinar una amplia variedad de problemas de
contaminacin y recursos naturales, y plantean ajustes
necesarios en las cuentas nacionales con el fin de reflejar
estas problemticas.
Sin embargo el vnculo con el desarrollo sostenible no

apareca an. Pearce y Atkinson (1993) abordan el problema,
buscando un indicador concreto para medir en trminos
econmicos la degradacin de los recursos. Si se generan
incrementos no negativos en todos los bienes, una economa
se encuentra en un sendero sostenible. As, para estos autores,
la sostenibilidad puede ser asemejada con la idea de valores Las Figuras 2.1.y 2.2 y las Tablas 2.1. y 2.2. ilustran el
de las dotaciones de todos los bienes no decrecientes, comportamiento del ahorro neto16 y el ahorro neto ajustado17,
incluyendo los recursos naturales. entre los aos 1990 y 2008, para los pases incluidos en el
presente estudio. All se observa que las tasas de ahorro son
i) Ahorro Neto Ajustado muy bajas en estos pases, incluso en algunos pases alcanza
valores negativos, es decir, el ahorro no alcanza a cubrir la
El enfoque del ajuste de los indicadores de ahorro neto fue depreciacin del capital. Tambin el ahorro neto ajustado es
desarrollado y aplicado por el Banco Mundial para estimar el negativo para algunos pases y perodos, lo que significa que
total de la riqueza y el ahorro genuino (ahorro neto ajustado el ahorro y la inversin en capital humano no alcanzan a
por agotamiento de los recursos, por costos asociados a las compensar la depreciacin del capital fsico y natural. Pese a
emisiones de dixido de carbono y formacin de capital sus grandes fluctuaciones, estos indicadores, sugieren que en
humano) para cerca de cien pases (World Bank, 1997, Caps. la mayora de los pases analizados la sostenibilidad habra
2 y 3). empeorado en la segunda mitad de los 90 (salvo en Mxico)
y mejorado sensiblemente (salvo en Chile) a principios de la
Diversos trabajos posteriores han profundizado el anlisis; presente dcada. Comparando la situacin de partida
algunos trabajos disponibles en relacin al ingreso y el ahorro (principios de los 90), con el final del perodo analizado, es
han establecido de manera firme el vnculo entre ahorro neto, posible afirmar que con excepcin de Mxico y Chile, los
bienestar social y desarrollo sostenible (Hamilton y Clemens, restantes pases ven mejorada su situacin de sostenibilidad
1999; Dasgupta y Mler, 2004; Hamilton y Hassan, 2003). de acuerdo al indicador de ahorro nacional neto ajustado.
15- El Ahorro Nacional Neto se compone del Ahorro Nacional Bruto neto de la depreciacin del capital fijo (el valor de reemplazo del capital utilizado en el
proceso de produccin).
16- El Indicador de Ahorro Neto Ajustado toma en cuenta la acumulacin de capital humano, el agotamiento o merma de los recursos naturales y los daos
contaminacin- sumados a las medidas estndar de ahorro econmico. Los valores positivos indican que el bienestar social se incrementa, mientras que los
valores negativos indican que la economa se encuentra en un sendero no sostenible. Este indicador es calculado por el Banco Mundial a partir del Ahorro
bruto Nacional. A este indicador se sustrae el valor de reposicin del capital utilizado durante el proceso de produccin; se suma el gasto en educacin y se
resta la merma de energa, de minerales, el agotamiento neto forestal y el dao por dixido de carbono y emisin de partculas. Para mayor detalle, consultar
http://go.worldbank.org/3AWKN2ZOY0
47
Figura 2.1. Ahorro nacional neto
20
Argentina
Brasil
Chile
15 Mxico
Paraguay
Uruguay
% de Ingreso Bruto Nacional
10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-5
Aos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial (World Development Indicators, www.databank.worldbank.org)
(Acceso noviembre 2010).
Figura 2.2. Ahorro neto ajustado.
20
Argentina
Brasil
Chile
Mxico
Paraguay
15 Uruguay
% de Ingreso Bruto Nacional
10
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-5
Aos
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial (World Development Indicators, www.databank.worldbank.org)
(Acceso noviembre de 2010).
48
Tabla 2.1. Ahorro Nacional Neto (% del Ingreso Bruto Nacional)
Argentina Brasil Chile Mxico Paraguay Uruguay

1990 4,4 7,8 8,7 11,4 8,7 2,9
1991 1,4 7,8 8,2 9,9 7,7 4,6
1992 1,2 9,3 8,7 7,9 4,8 3,0
1993 3,1 9,3 8,5 6,3 6,2 2,0
1994 3,1 10,0 9,6 6,0 7,4 1,5
1995 4,1 4,3 12,9 8,3 9,2 2,5
1996 3,7 2,7 10,2 12,2 6,9 2,4
1997 3,2 2,2 10,7 14,3 4,2 1,7
1998 3,1 1,7 9,3 10,5 5,8 2,0
1999 1,8 1,2 7,8 10,9 4,0 0,1
2000 0,8 2,7 8,0 11,2 0,8 -1,1
2001 0,7 2,7 7,8 8,3 1,9 -0,6
2002 9,8 4,3 7,7 8,8 7,3 3,9
2003 9,5 5,5 7,6 13,0 9,2 3,7
2004 9,9 7,8 11,0 15,3 7,7 5,5
2005 13,8 7,2 13,3 12,0 9,7 6,9
2006 16,2 7,2 16,8 14,1 15,4 6,0
2007 15,7 6,6 17,1 14,0 10,4 7,9
2008 13,8 5,8 11,4 13,3 6,2 6,3
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial (World Development Indicators, www.databank.worldbank.org) (Acceso noviembre 2009).
Tabla 2.2. Ahorro Neto Ajustado (% del Ingreso Bruto Nacional)

1990 0,8 10,7 2,8 6,9 8,3 3,7
1991 -0,2 10,6 3,7 7,4 8,0 5,2
1992 1,0 12,1 5,6 6,6 5,7 3,4
1993 3,1 12,3 6,6 6,3 7,3 2,4
1994 3,7 13,3 7,2 7,2 8,5 2,0
1995 4,2 8,0 9,9 8,0 10,8 3,0
1996 3,0 5,8 8,1 11,8 9,1 3,5
1997 2,8 5,3 8,8 14,9 6,3 2,6
1998 4,2 5,5 8,7 11,4 8,0 2,8
1999 2,9 3,3 6,3 11,8 6,6 0,9
2000 0,6 4,1 5,4 11,3 3,9 -0,2
2001 1,0 4,0 6,0 9,3 4,7 0,3
2002 4,7 5,0 6,3 10,1 9,8 4,7
2003 3,7 6,1 5,8 14,0 12,2 5,1
2004 3,9 8,5 5,5 14,8 10,2 6,6
2005 5,9 7,6 6,6 9,9 12,3 8,1
2006 9,3 7,6 3,5 10,9 18,1 7,1
2007 10,4 7,4 4,0 11,0 13,2 8,9
2008 7,7 5,2 -0,4 9,0 9,0 7,2
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Banco Mundial (World Development Indicators, www.databank.worldbank.org) (Acceso noviembre de 2010).
49
A partir de una revisin de las estimaciones obtenidas y sus fsicas de activos (carbn, gas natural y petrleo), cuentas
componentes surge que es muy difcil relacionar la evolucin fsicas de uso del suelo y cuentas monetarias de gastos
de indicadores agregados de este tipo (como el producto bruto defensivos y proteccin ambiental (del Gobierno y de la
corregido por cambios en el capital natural o el ahorro iniciativa privada). Actualmente los resultados se publican
corregido) con lo que est realmente ocurriendo en materia con actualizaciones muy irregulares. En Guatemala la
de sostenibilidad. Esto es as porque, por ejemplo, hay pases construccin del SCAEI se inici formalmente en el ao 2006.
que exhiben un mal desempeo en materia de ahorro neto a Ya se han presentado los primeros resultados obtenidos en el
causa de su mal desempeo macroeconmico (baja tasa de sistema conformado por las cuentas integradas del bosque,
ahorro) y no necesariamente por un mal desempeo en los recursos hdricos, los recursos pesqueros y acuticos,
materia ambiental. Por ello se requiere un enfoque gastos y transacciones ambientales, energa y emisiones,
efectivamente orientado a medir tanto la sostenibilidad como residuos y emisiones, tierra y ecosistemas, y recursos del
el aporte de los recursos naturales y de la eficiencia en su subsuelo (IARNA, 2009).
uso.
En segundo lugar estn los pases donde en algn momento
ii) Sistema de Cuentas Econmicas Ambientales se generaron iniciativas para el desarrollo de cuentas
ambientales, pero que por diversos motivos no lograron
Un enfoque ms amplio para abordar la cuestin de la mantenerse a lo largo del tiempo. Este es el caso de Chile y
sostenibilidad mediante la medicin de variables econmicas Costa Rica. En Chile, se inici en 1993 la implementacin
fue propuesto inicialmente en la dcada de los noventa. El del Proyecto de Cuentas Ambientales. La iniciativa, llevada a
primer Sistema de Contabilidad Ambiental y Econmica cabo por el Banco Central, abord en primera instancia el
Integrada (SCAEI) fue elaborado por la Divisin de Estadstica sector forestal y luego el sector minero, pero lamentablemente
de las Naciones Unidas en 1993. El SCAEI, con sus posteriores el proyecto no logr perdurar en el tiempo. Por ltimo, hay
modificaciones, provee un marco conceptual y metodolgico un grupo de pases que actualmente tienen planes formales
comn para el desarrollo de la informacin econmica y para la ejecucin de un sistema de cuentas ambientales,
ambiental necesaria para elaborar un sistema de contabilidad aunque con un avance incipiente. Este grupo est conformado
integrado, internacionalmente reconocido y comparable. por Repblica Dominicana, Panam y Nicaragua (Isa y otros,
2005).
El SCAEI se constituye como una cuenta satlite que vincula
directamente la informacin ambiental con el Sistema de b) Enfoque de sostenibilidad: Huella
Contabilidad Nacional a travs de una estructura, definiciones
y clasificaciones comunes. La construccin de este sistema
ecolgica
apunta a permitir analizar, describir y cuantificar en forma
La huella ecolgica es una herramienta de anlisis de uso de
explcita las interrelaciones entre el ambiente y la economa,
los recursos y se orienta a proveer una medida simple de
manteniendo adems una consistencia metodolgica a lo
sostenibilidad. Mide cunta tierra y agua requiere una
largo del tiempo. El SCAEI fue concebido como un sistema
poblacin para producir lo que consume y para absorber los
completo e internamente consistente, pero es importante
residuos que genera bajo la tecnologa actual (Wackernagel
destacar que su diseo permite una implementacin parcial,
y otros, 1996). Es decir, se trata de una foto instantnea de la
en funcin de las temticas ambientales ms relevantes para
situacin. La medida es entonces en trminos de rea y
cada pas. De acuerdo a las temticas especficas se puede
capacidad de absorcin. Dado que el rea productiva y la
seleccionar y llevar a cabo un subconjunto de cuentas
capacidad de absorcin (biocapacidad) de la tierra son
incluidas en el SCAEI, como por ejemplo las cuentas del agua
limitados, la huella ecolgica permite medir si las necesidades
o forestales (Isa y otros, 2005).
son mayores o menores a la disponibilidad. En la actualidad
se ha medido que la huella ecolgica de la humanidad es un
En los pases de Amrica Latina el inters por elaborar cuentas
23% ms elevada que lo que el planeta puede regenerar. Esto
ambientales surge a comienzo de los aos noventa, pero a
implica que la Tierra toma un ao y dos meses en absorber lo
partir de all los avances en este sentido se han desarrollado
que su poblacin genera en un ao.
de forma parcial, desigual y a veces interrumpida.
La huella ecolgica puede medirse a nivel de un individuo,
La situacin de los pases de la regin se puede clasificar en una ciudad, una nacin o el planeta, pero habitualmente es
tres grupos. En primer lugar estn Mxico, Colombia y empleada en su dimensin macro (en el nivel de pases o
Guatemala, que pueden considerarse con un nivel de avance regiones). Una dificultad de esta medida es que desconoce
relativamente alto. Mxico es el nico pas en Latinoamrica las diferencias tecnolgicas que existen en diferentes regiones
que desde 1993 mantiene y actualiza el Sistema de Cuentas del planeta. La necesidad de tierra para producir bienes o
Econmicas y Ecolgicas de Mxico (SCEM). Los temas absorber desechos est calculada en base a factores promedio.
cubiertos por el SCEM son: petrleo; recursos forestales De todos modos, provee una medida til para la comparacin
maderables y cambios en el uso del suelo; recursos hdricos; de la situacin de sostenibilidad y las transferencias de
erosin del suelo; contaminacin del agua, suelo y aire; as recursos implcitas en el comercio internacional, tal como lo
como gastos de proteccin ambiental. El desarrollo del sistema muestra la figura 2.3.
de cuentas econmico-ambientales de Colombia nace en
1995 con la creacin del Comit Interinstitucional de Cuentas Las figuras 2.3 y 2.4. reflejan que Amrica Latina consume
Ambientales. El sistema presenta datos acerca de las cuentas menos que su biocapacidad, y en cambio Europa y
50
Figura 2.3. Huella ecolgica per cpita en diferentes regiones (2005)

12
Huella ecolgica (hectreas globales per cpita)
11
Norteamrica
10 Europa (UE)
9 Europa (No UE)
8 Amrica Latina y el Caribe
Medio Oriente y Asia Central
7
Asia-Pacfico
6 frica
5
4
3
2
1
0
Poblacin (millones)
Fuente: Ecological Footprint Atlas, 2008
Figura 2.4. Biocapacidad de las regiones (2005)

12
11
Biocapacidad (hectreas globales per cpita)
Norteamrica
10 Europa (No UE)
9 Amrica Latina y el Caribe
8 Europa (UE)
frica
7
Medio Oriente y Asia Central
6 Asia-Pacfico
5
4
3
2
1
0
Poblacin (millones)
Fuente: Ecological Footprint Atlas, 2008
Norteamrica consumen ms que su biocapacidad. Esto Tabla 2.3. Huella Ecolgica

implica un saldo exportable en el primer caso, y una (gha per cpita) ao 2005
importacin neta de recursos en el segundo caso.
Mundo 2,7
La regin de Asia-Pacfico tiene un promedio bajo de huella Pases de Alto Nivel de Ingresos 6,4
ecolgica (ao 2005) y alberga a ms de la mitad de la
poblacin mundial. Amrica del Norte tiene la huella Pases de Nivel de Ingresos Medio 2,2
ecolgica ms grande de todas las regiones: para 2005 es Pases de Bajo Nivel de Ingresos 1,0
casi el doble de la biocapacidad de su regin. En el extremo
frica 1,4
opuesto, se encuentra Amrica Latina y el Caribe, cuya
biocapacidad duplica, aproximadamente, su huella ecolgica. Amrica Latina y el Caribe 2,4
Amrica del Norte, la Unin Europea, Medio Oriente y Asia Amrica del Norte (USA y Canad) 9,2
Central aparecen tambin como deudores ecolgicos, con
huellas ecolgicas totales que exceden su biocapacidad. Ello Asia Pacfico 1,6
significa que dichas regiones dependen de la biocapacidad Europa (UE) 4,7
de otras reas del mundo, sumada a la propia, para la
Europa (no UE) 3,5
provisin de recursos y la asimilacin de residuos.
Fuente: Ecological Footprint Atlas 2008.
51
ii) Anlisis de desacople
El trmino desacople refiere al quiebre del vnculo entre los

males ambientales (emisiones) y los bienes econmicos
(crecimiento o desarrollo econmico). As, se busca analizar
la sostenibilidad analizando si hay una tendencia a la
desmaterializacin o al desacople de las presiones
ambientales del crecimiento econmico. Esto ha sido
analizado en detalle, sobre todo para los pases
industrializados.
Como se mencion en el captulo 1, el desacople ocurre

cuando la tasa de crecimiento de una presin ambiental es
menor que aquella de la fuerza econmica conducente en
un perodo de tiempo. El desacople puede ser absoluto o
relativo. El desacople absoluto tiene lugar cuando la variable
ambiental relevante es estable o decreciente mientras la fuerza
econmica impulsora crece. El desacople relativo se da
cuando la tasa de crecimiento de la variable ambiental
relevante es positiva pero inferior a aquella de la variable
econmica.
La evidencia presentada en OCDE (2002d) muestra que el

desacople relativo est difundido en los pases miembros. El
desacople absoluto es comn tambin, pero en menor medida
y para algunas variables de presin ambiental, es menor.
El desacople es un anlisis que puede realizarse ya sea a escala

macro (a nivel nacional) o bien a escala sectorial o meso. Por
ejemplo, en el informe de OCDE se presentan 31 indicadores
que cubren un amplio espectro de cuestiones ambientales:
16 relacionados con aspectos macro, (esto es, el desacople
de las presiones ambientales de la actividad econmica
c) Perspectiva de desarrollo y ambiente general bajo las temticas de: cambio climtico,
contaminacin del aire, calidad del agua, eliminacin de
i) Curvas ambientales de Kuznets desechos, uso de materiales y recursos naturales); y otros 15
indicadores se concentran en produccin y uso de 4 sectores
En Amrica Latina se han elaborado diferentes anlisis de especficos: energa, transporte, agricultura e industria.
curvas ambientales de Kuznets, de los que se extraen algunas
lecciones interesantes. En primer lugar, Saravia (2005) Los indicadores de desacople miden cambios en el tiempo.
introduce la desigualdad como una variable clave para Su interpretacin debe tener en cuenta los niveles absolutos
explicar el valor del punto de inflexin de la curva en Amrica de presiones ambientales y de las fuerzas econmicas
Latina. La autora encuentra que la elevada desigualdad en la impulsoras. El nivel inicial de una presin ambiental y la
distribucin del ingreso, la ineficiencia de las instituciones, eleccin del perodo de tiempo considerado pueden afectar
la inestabilidad poltico-social y algunos aspectos no la interpretacin de los resultados.
favorables del comercio exterior tienden a reducir los efectos
positivos del crecimiento sobre la calidad ambiental; y adems Cuando se utilizan estos indicadores para comparar
llevan al punto de inflexin hacia la derecha. desempeos ambientales entre pases, es importante tomar
en cuenta las circunstancias propias de cada pas (tamao,
Por su parte, Martnez y Bengochea (2003), realizaron un densidad de poblacin, dotacin de recursos naturales, perfil
anlisis de datos de panel con informacin para 19 pases de energtico, cambios en la estructura econmica y grado de
Amrica Latina en el perodo 1975-1998. Para los datos desarrollo econmico).
relativos a emisiones de dixido de carbono, encuentran
relaciones heterogneas para la muestra de pases La figura 2.5. indica que las emisiones de CO2 del sector
latinoamericanos, sin una relacin clara entre ingreso y energa estn creciendo a una tasa ms acelerada que la
emisiones. El estudio concluye que la introduccin de poblacin, lo que est generando un leve aumento en las
variables explicativas concernientes al comercio emisiones per cpita de la regin. Sin embargo, el consumo
internacional, reformas estructurales y estabilidad poltica es de energa est creciendo ms rpido que las emisiones,
tambin importante para comprender la relacin entre mostrando un avance haca una matriz energtica ms limpia.
desarrollo y emisiones.
52
Figura 2.5. Amrica Latina y Caribe: Tendencias en emisiones de CO2 por sector, PBI, poblacin
y consumo de energa, 1990-2005. ndice 1990=100
180
160
140
120
1990=100
100
80
60 Emisiones CO2 - Sector energa

Emisiones CO2 - Cambios de uso del suelo
40 Emisiones CO2 - Total
Poblacin
20 PIB
Consumo de energa
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Naciones Unidas (2009b).
Las emisiones de CO2 por cambios en el uso del suelo estn

Figura 2.6. Evolucin de la Intensidad Energtica
decreciendo lentamente, pero an son significativas para la
en Amrica Latina y el Caribe
regin. En el resultado neto, las emisiones totales se mantienen
constantes, especialmente en el ltimo perodo. Esto 20
demuestra que hay margen para reducir la intensidad en Amrica Latina
Porcentaje de consumo de energa a PIB
emisiones tanto por cambios en el uso del suelo como por 10 y el Caribe
consumo de energa.
0
Las emisiones del sector energa estn fuertemente acopladas -10 Mundo
al crecimiento del PIB y de la poblacin, sin embargo esta
tendencia parece estar cambiando en los ltimos aos. -20
OCDE
Por otra parte, de acuerdo a Samaniego (2009), se observa -30
que en la regin, y a diferencia de lo ocurrido en otras regiones
del mundo, la intensidad energtica (medida como oferta de
-40 India
energa/PIB) se ha mantenido relativamente estable en las -50
ltimas dcadas. En tanto, otros pases y regiones (en especial
Asia) muestran una notoria mejora en la eficiencia con el -60
consiguiente efecto de desacople: el mismo nivel de producto China
puede obtenerse con menor input energtico. -70
-80
1980 1985 1990 1995 2000 2005
Fuente: UNEP, 2010 Grficos Vitales de Cambio Climtico para

Amrica Latina y el Caribe. Elaborado con datos de CEPAL, a
partir de datos del Banco Mundial.
La explicacin ofrecida en Samaniego (2009) para el mal

desempeo relativo de la regin en esta materia se vincula al
diseo regulatorio de los sistemas energticos que priorizan
grandes inversiones en tecnologas intensivas en carbono que
ofrecen retornos en el corto plazo y garantizan la seguridad
en el abastecimiento.
53
2.2. Anlisis meso

a. Perspectiva econmica: comercio y industrias sucias desde los pases desarrollados (debido a
la introduccin de regulaciones ambientales ms estrictas)
ambiente en la regin hacia los pases en desarrollo con regulaciones ambientales
menos estrictas. El resultado de las estimaciones realizadas
Los estudios relacionados con esta temtica suelen abordar
en este estudio coincide con otros trabajos empricos sobre
dos grandes lneas de anlisis. Por un lado, se busca
la misma temtica. Por otro lado, la liberalizacin comercial
comprobar si existe evidencia de la migracin de industrias
durante la dcada de 1990 en Brasil permiti una fuerte
o de efectos competitivos asociados a las regulaciones
expansin de las importaciones. Los productos importados
ambientales. Por otra parte, se intenta evaluar los impactos o
representan un ahorro de emisiones ya que al ser
beneficios netos de la apertura al comercio internacional
manufacturados en el exterior evitan emisiones dentro del
tomando en cuenta los efectos ambientales (evaluacin de
pas. Sin embargo, el efecto contrarrestante de las
impacto o sostenibilidad de la apertura o los acuerdos
importaciones se vio fuertemente atenuado por la
comerciales). As, el impacto total del comercio suele
composicin de los productos importados. El crecimiento de
descomponerse en un efecto ingreso o escala, un efecto
las importaciones estuvo concentrado en industrias
composicin (o estructura) y un efecto tecnologa. A esto
relativamente limpias, especialmente intensivas en tecnologa.
puede agregarse un efecto institucional referido a la
evolucin de la poltica ambiental luego de la apertura
En el mismo estudio se estimaron los impactos potenciales
comercial: lo que interesa es analizar si las polticas se corrigen
de los costos de control de emisiones en la competitividad
de modo estratgico (para mejorar la competitividad, por
de las exportaciones de Brasil. Se consideraron tres reas de
ejemplo) o bien con el fin de aumentar los niveles de bienestar
destino: Unin Europea, Amrica Latina y TLCAN; y dos
(y reducir los riesgos ambientales asociados a la apertura).
escenarios posibles, uno optimista (con baja elasticidad
precio) y otro pesimista (de relativamente alta elasticidad
Un estudio de los procesos de apertura comercial de
precio). La conclusin derivada fue que el costo directo de la
Argentina, Brasil y Mxico y su vinculacin con el impacto
implementacin de controles ambientales era bajo
sobre el medio ambiente (Jenkins, 2003), ha demostrado que
(considerando el total de la industria alcanzaba una prdida
antes de la liberalizacin comercial, los tres pases se
total de entre 1 y 2% del valor total de las exportaciones). La
especializaban en industrias altamente contaminantes. Luego
ventaja comparativa del desarrollo de industrias sucias
de la apertura, en Argentina y Brasil se profundiz esa
demuestra no ser tan grande como argumentan los opositores
especializacin, mientras que Mxico sigui la trayectoria
al fortalecimiento de las regulaciones ambientales.
opuesta como resultado del avance de la maquila.
En un estudio sobre regulacin ambiental y competitividad

a.1 El rol de la tecnologa en la relacin entre proteccin
de la industria en Brasil, Young (2003) demuestra que las
ambiental y competitividad
cadenas productivas asociadas con las exportaciones
brasileras son potencialmente ms intensivas en emisiones
Las estimaciones de Young (2003) surgen de un anlisis
que las asociadas a productos para el mercado domstico.
esttico basado en los datos de la matriz de insumo-producto,
Este resultado es compatible con la teora de la migracin de
donde los coeficientes de emisiones industriales se presumen
constantes. Por ende, no se incorporan los efectos
potencialmente benficos de las innovaciones tecnolgicas,
que reducen al mismo tiempo tanto el impacto ambiental por
unidad de producto como los costos de cumplir con la
regulacin ambiental.
Un motivo por el cual cabe esperar un impacto ambiental

positivo de la relacin entre proteccin ambiental y apertura
se fundamenta en la nocin de que un buen desempeo
ambiental resulta esencial para mantener la competitividad
de las firmas a largo plazo (desde una perspectiva dinmica).
Esto tambin se ha detectado en Brasil, ya que las firmas
locales con insercin internacional o las pertenecientes a
capitales internacionales, tienden a prestar mayor atencin a
las cuestiones ambientales, invertir ms en volver ms
limpios a sus procesos productivos y considerar las ventajas
competitivas de las innovaciones ambientales. Estos resultados
son compatibles con la hiptesis de que los estndares
ambientales y las regulaciones del mercado internacional
incentivan la adopcin de prcticas ambientales y procesos
de produccin ms limpios en los pases exportadores (Young,
2003).
54
Otro argumento a favor de dicha relacin positiva entre costos relativos desde el punto de vista privado. Debe tomarse
apertura y proteccin ambiental se refiere a que la apertura en cuenta que las acciones empresarias clasificadas en las
facilita el acceso (con menor costo) a tecnologas importadas columnas 1 y 2 pueden dar lugar a retornos positivos (ya sea
ms limpias. Sin embargo, no puede esperarse que la en forma directa a travs de la reduccin de costos o de
transicin hacia una economa ms limpia resulte mejoras de calidad de los productos, o bien porque permiten
naturalmente de (y necesite slo) la exposicin de las firmas a la firma ventajas de marketing o publicidad) y estn, en
al mercado internacional. general, inducidas por mecanismos de mercado. Desde el
punto de vista de las ventajas que la adaptacin a requisitos
Las oportunidades de difusin de tecnologas limpias vara ambientales en los mercados de pases industrializados
ampliamente, donde la brecha tecnolgica entre las firmas pueden tener para la competitividad de los productos, podra
competidoras es muy amplia. El rol de los formuladores de agregarse a la columna 1, la incorporacin deliberada de
polticas es incentivar y facilitar la transferencia de tecnologa, criterios ambientales o certificacin de procesos y productos
diferenciando las oportunidades win-win y los casos donde segn normas ambientales (ISO 14001, y sellos ecolgicos).
existen amenazas potenciales a la competitividad de la firma. En contraste, las decisiones referidas a la columna 3, aumentan
En un estudio sobre competitividad y gestin ambiental en la los costos de inversin y operacin y son mayormente no
industria argentina, Chudnovsky y Chidiak (1995) distinguen recuperables. Por ello, las polticas ambientales juegan un
tres grupos de acciones que comprenden la gestin ambiental rol importante en la adopcin de estas acciones por parte de
a nivel de la firma, y que involucran distintos impactos para las firmas.
la competitividad de las empresas. La clasificacin se presenta
en la Tabla 2.4. En el caso de Argentina, Chudnovsky y otros (1999)
encuentran que durante los aos 1990 no se detecta un perfil
Si bien todos los tipos de acciones detallados en la tabla ms sucio de las exportaciones argentinas. Esto puede
redundan en una mejora en la eficiencia en el uso de recursos explicarse mayormente por un efecto escala debido al
(menor uso de recursos por unidad de producto o menor avance de las exportaciones de productos derivados de la
intensidad en emisiones por unidad de producto) y en el soja (tortas proteicas y aceite de soja) que son considerados
cuidado ambiental, lo ms probable es que difieran en sus de medio o bajo potencial contaminante.
Tabla 2.4. Enfoques de gestin ambiental y sus costos asociados
1- Uso de tecnologas limpias 2- Optimizacin de procesos 3- Tratamiento end-of-pipe
-Adopcin de (nuevos) procesos -Optimizar y elevar la eficiencia de -Tratamiento eficaz de efluentes,

productivos de menor impacto procesos; emisiones a la atmsfera y residuos
ambiental; slidos y semislidos.
-Desarrollo de productos o procesos con -Reaprovechamiento de insumos,

caractersticas ecolgicas. subproductos y residuos slidos/
cambios de materias primas o insumos.
Fuente: Chudnovsky y Chidiak (1995).
55
Recuadro 2.1. Tecnologa y potencial contaminante de las actividades productivas
El estudio de los determinantes del impacto ambiental de una actividad para la salud humana (ILITHA) (Hettige y otros, 1994). Un ejemplo
productiva y/o exportadora se puede sistematizar identificando tres del segundo caso lo provee la encuesta de gasto e inversin ambiental
factores principales: escala de la actividad, composicin sectorial y (Pollution Abatement Control Expenditure/PACE) desarrollada en
tecnologa. Estados Unidos, que permite establecer un ranking de sectores que
ms invierten o gastan en tratamiento de sus emisiones (como
El impacto del factor escala es claro. Un aumento de la actividad proporcin de sus costos operativos o su inversin total). Las industrias
econmica implica mayor presin ambiental por un incremento en el potencialmente ms intensivas en emisiones son las que exhiben un
uso de materias primas y en los impactos ambientales resultantes de mayor coeficiente de gasto o inversin en control de la contaminacin
la produccin y el consumo. Esto es as a menos que se obtenga en con respecto al promedio de la industria.
paralelo una mejora ms que proporcional en uno o ms de los otros
dos factores (composicin y tecnologa). Estos dos factores tienen En vista de la falta de datos de la regin sobre emisiones efectivas por
relevancia particular para la eficiencia en el uso de los recursos y la sector en los pases analizados en este informe, estos indicadores
intensidad en emisiones que caracterizan un patrn de desarrollo elaborados en base a datos de fuentes industriales en Estados Unidos
determinado. han sido utilizados en diversos trabajos de la regin para identificar
los sectores de mayor y menor potencial contaminante y las tendencias
El efecto composicin se refiere la participacin relativa de generales en materia de emisiones derivada de la evolucin de la
diferentes sectores con impacto ambiental diferencial. Si bien es produccin y exportaciones industriales (Chudnovsky y Chidiak, 1995;
preferible evitar una estigmatizacin de sectores con calificativos como Schaper y Onffroy, 2001; Young y Lustosa, 2003; Chudnovsky y otros,
limpio vs. sucio, contaminante vs. no contaminante, es 1999; Ortiz Malavasi, Schuschny y Gallopin, 2005).
innegable que determinados sectores son ms intensivos en ciertos
tipos de emisiones y en materias primas que otros sectores. Esta Este mtodo tiene desventajas porque no refleja fielmente la realidad
caracterstica suele mantenerse pese a que el progreso tcnico tienda productiva y tecnolgica de los pases de Amrica Latina. Sin embargo,
a reducir sus coeficientes de emisin por unidad de producto a lo habida cuenta de la falta de datos sobre emisiones, permite lograr
largo del tiempo. Los sectores de bienes intermedios (petroqumica, una primera aproximacin al tema. El uso de estas clasificaciones
qumica, pulpa y papel y otros sectores forestales, acero y aluminio) y sectoriales para identificar a las ramas productivas ms sensibles
la industria pesada (metalrgica y sus productos) son ms intensivos desde el punto de vista ambiental es relativamente razonable y robusto
en el uso de energa, materiales y en la generacin de emisiones que dado que las diversas clasificaciones tienden a concentrarse en los
otros sectores como los de servicios y la industria liviana. mismos sectores. En contraste, ms delicado y controvertido es el uso
de los coeficientes de emisin basados en datos de empresas Estados
Esto se refleja consistentemente en diversas clasificaciones que se Unidos en un punto en el tiempo para proyectar las emisiones de las
han desarrollado, en especial en Estados Unidos, para identificar respectivas industrias en pases de Amrica Latina (en vista de las
sectores con alta y baja intensidad potencial en emisiones segn datos diferencias en escala, eficiencia y tecnologa empleadas). Sin embargo,
directos o indirectos sobre emisiones obtenidos de fuentes industriales. puede emplearse para medir el impacto agregado de los efectos
Un ejemplo del primer caso es el Industrial Pollution Projection System composicin y escala sin tomar en cuenta el efecto tecnologa,
(IPPS), desarrollado por el Banco Mundial en 1994 y que permiti la lo que es difcil de estimar en ausencia de datos locales sobre
elaboracin de un ndice por sector industrial que computa las tecnologas empleadas en diferentes ramas industriales.
emisiones promedio a distintos medios ponderadas por su toxicidad
a.2. Anlisis regional de tendencias en la especializacin generacin que responde a estndares ambientales ms
exportadora y sus implicancias ambientales17 estrictos.
Como se mencion anteriormente, las hiptesis sobre el Otros especialistas sostienen la visin opuesta que fundamenta
vnculo entre comercio y medio ambiente se sustentan en que los estndares ambientales son ms dbiles en los pases
dos visiones. Una primera considera que la liberalizacin en desarrollo, razn por la cual se estimula una tendencia
comercial tiene una tendencia intrnseca a mejorar la situacin hacia la especializacin en industrias intensivas en
ambiental. Esta visin lleva implcito que una mayor contaminacin en esos pases (Leonard, 1988; Weil y otros,
competencia lleva al cierre de las empresas ineficientes, que 1990). La evidencia seala que las industrias contaminantes
a su vez son ms propensas a ser ambientalmente nocivas; se han expandido ms rpido que el promedio de toda la
que la eliminacin de subsidios y otros incentivos a sectores industria en los pases en desarrollo (Lucas y otros, 1992; Low
intensivos en energa, promover la eficiencia y la reduccin y Yeats, 1992). Los pases en desarrollo dependen
del consumo de energa, y por ello, reducir la cantidad de estructuralmente de las exportaciones basadas en recursos
emisiones y la contaminacin. Adems, supone que la naturales y/o de bienes intensivos en contaminacin,
reduccin de barreras al comercio beneficiar las probablemente debido a que estn en desventaja relativa
importaciones de equipamiento moderno y de ltima frente a los pases industrializados respecto de sus
17- Esta seccin resume los principales resultados del estudio de caso realizado por Young y otros (2010) presentado en su totalidad en el Anexo III de este informe.
56
posibilidades de desarrollar y/o acceder a nuevas tecnologas problemas que pueden surgir de la utilizacin de los
de productos y procesos en los mercados internacionales. Este coeficientes de IPPS, stos pueden proveer una gua til para
argumento estara en lnea con algunos estudios que han clasificar a los sectores industriales en trminos de sus
mostrado que los pases de Amrica Latina estn potenciales emisiones20. Dada su simplicidad y la ausencia
concentrando crecientemente sus exportaciones de bienes de sistemas alternativos para la clasificacin de la
basados en recursos naturales o en bienes industriales contaminacin industrial segn las actividades econmicas,
caracterizados por un relativamente alto nivel de el IPPS ha sido usado frecuentemente como una Proxy de la
contaminacin en sus respectivos procesos de produccin intensidad de contaminacin industrial en los pases en
(Young 1998; Young y Lustosa 2001, 2002; PNUMA, 2010; desarrollo21.
Munansinghe y otros, 2006).
El IPPS considera la intensidad en emisiones de diversas
La cuestin deviene an ms compleja si se considera que el actividades para seis tipos de contaminantes del aire (SO2,
desarrollo de Amrica Latina es estructuralmente heterogneo, NO2, CO, componentes orgnicos voltiles COV-, materia
lo que se refleja en un diferente desempeo en materia de fina particulada -PM10-, partculas totales PT-), tres tipos de
eficiencia en el uso de los recursos. Esto significa que la contaminantes del agua (demanda bioqumica de oxgeno
eficiencia en el uso de los recursos vara entre sectores pero BOD-, slidos suspendidos totales SST-, y metales) y metales
tambin entre pases y regiones dentro de un mismo pas, dispuestos en rellenos. El IPPS involucr la elaboracin de
entre distintos tamaos de firmas y en funcin del tipo de un ndice agregado de intensidad txica humana aguda lineal
mercado (domstico o internacional). (ILITHA), utilizado en este anlisis como una sntesis de los
niveles de intensidad potencial en contaminacin de los
i) Metodologa sectores industriales.
Una hiptesis que interesa verificar es si las exportaciones de Los coeficientes de intensidad de contaminacin se expresan
la regin son ms o menos dependientes de los recursos como emisiones por unidad de valor de produccin. En el
naturales y de los sectores potencialmente intensivos en presente estudio se utilizaron los coeficientes promedio
emisiones a medida que pasa el tiempo. Para analizarla se sectoriales de lmite inferior (hiptesis de que las instalaciones
llevaron a cabo dos tipos de ejercicios, usando la base de no reportadas no tienen emisiones, por lo cual se les asign
datos de TRADECAN 200918. El primero, tuvo como propsito cero emisiones), ms apropiados para la estimacin del
examinar la participacin de bienes primarios basados en desempeo ambiental industrial de la regin. La razn para
recursos naturales en el total de las exportaciones de Amrica ello es que el sesgo en los coeficientes de lmite inferior es
Latina y su evolucin en aos recientes. Se consideraron conocido (las emisiones son siempre subestimadas).
productos basados en recursos naturales a aquellos productos
no procesados de los sectores agrcola y minero. ii) Tendencias y cambios en el tiempo
El perodo elegido para el anlisis fue 1985-2007, y el anlisis Pese a las grandes diferencias en las estructuras productivas
fue llevado a cabo para los siguientes grupos y pases: de los pases, se observan algunas tendencias comunes a los
pases analizados en el perodo 1988-2007 con un cambio
Amrica Latina significativo en la estructura de las exportaciones a fines de
MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) los aos 1990.
Argentina
Brasil
Chile
Mxico
El segundo conjunto de ejercicios midi la especializacin

de los bienes industriales potencialmente intensivos en
emisiones. Para ello, se combinaron las estadsticas de
exportaciones industriales de TRADECAN 2009 con ndices
de contaminacin potencial del Sistema de Proyeccin de
Contaminacin Industrial antes mencionado - IPPS 19-
elaborado en Hettige y otros (1994) a partir de una iniciativa
del Banco Mundial para evaluar la contaminacin potencial
por parte de diversas actividades industriales. A pesar de los
18- TRADECAN 2009 es un conjunto de herramientas informticas para analizar los datos de comercio internacional, desarrollado por la CEPAL y el Banco
Mundial. El acceso a Tradecan 2009 fue generosamente brindado por la CEPAL para la realizacin de este informe.
19- El IPPS fue creado utilizando datos de produccin y emisiones de 200.000 plantas industriales en los Estados Unidos (ao base 1987) obtenida por la
Agencia Norteamericana de Proteccin Ambiental (EPA) junto a estimados de intensidad sectorial de contaminacin (contaminacin por unidad de actividad).
20- Para ms detalles sobre la construccin de la base de datos IPPS, ver el trabajo completo.
21- Por ejemplo, ver Young y Lustosa (2001) para la experiencia de Brasil.
57
Figura 2.7. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje de las exportaciones totales Amrica Latina.
1980-1997
90
80
% de exportaciones de materias primas
70
sobre exportaciones totales
60
50
40
30
20
10
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (http://www.cepal.org/estadisticas/). Consultado en Noviembre de 2010.
Figura 2.8. Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante Amrica Latina,
1988-1997 (1988=100)
350
300
250
200
150
100
Alto potencial contaminante
50 Medio potencial contaminante
Bajo potencial contaminante
0
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base a Tradecan 2009 e IPPS
En la primera mitad del perodo (1988-1997) se verific una la eliminacin de esas distorsiones ocasionara que los menos
reduccin relativa de la dependencia en commodities basadas eficientes seran retirados del mercado, incluyendo aquellas
en recursos naturales (Figura 2.7.), y las exportaciones empresas y sectores que no pudieran adaptarse en trminos
industriales ms dinmicas se basaron en productos con un de adquirir nuevo equipamiento y procesos de produccin
menor potencial contaminante (Figura 2.8.). Este perodo que son, simultneamente, ms productivos y econmicos
coincide con el optimismo sobre las consecuencias de las en el uso de insumos, siendo ambientalmente ms limpios.
reformas econmicas pro-mercado en toda Amrica Latina,
incluyendo las ganancias en eficiencia originadas en la Sin embargo, ms recientemente (1998-2007) se observa una
remocin de las barreras al comercio y al movimiento de flujos reversin de esta tendencia. En ese perodo los pases
capital y otras distorsiones del mercado, que protegan sectores latinoamericanos se vuelven ms dependientes de los
con baja productividad y empresas que utilizaban recursos commodities basados en recursos naturales (Figura 2.9.) y
de una manera econmicamente ineficiente. productos industriales con un potencial de contaminacin
ms alto (Figura 2.10.).
Si los subsidios y la falta de competencia externa haban
desincentivado el uso eficiente de la energa, se esperaba que La clara tendencia hacia una mayor relevancia de las
58
Figura 2.9. Exportaciones de bienes primarios como porcentaje del total de exportaciones Amrica Latina. 1998-2008.
60
50
% de exportaciones de bienes primarios
sobre exportaciones totales
40
30
20
10
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL (http://www.cepal.org/estadisticas/). Consultado en Noviembre de 2010.
Figura 2.10. Evolucin de las exportaciones segn grupo de potencial contaminante Amrica Latina
1998-2007 (1998=100)
350
300
250
200
150
100
Alto potencial contaminante
50 Medio potencial contaminante
Bajo potencial contaminante
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base a Tradecan 2009 e IPPS.
exportaciones de bienes primarios se fue acelerando en la Adems, aunque la participacin total de las exportaciones
presente dcada, y podra verse asociada a la hiptesis de la industriales disminuy, la participacin relativa de los bienes
desindustrializacin. Ello indica que el proceso de industriales potencialmente intensivos en contaminacin se
liberalizacin que comenz en los aos 1990, junto al auge ha incrementado durante el perodo. Ello indica que Amrica
en los precios de los commodities hacia mediados de los aos Latina se ha vuelto a especializar en bienes industriales
2000, llev a un cambio estructural en la regin, volviendo potencialmente intensivos en contaminacin en los aos
al escenario en el cual el dinamismo en los mercados externos recientes.
se basa en los recursos naturales.
Estos resultados son particularmente problemticos desde el
En los aos 1990, se observ una clara trayectoria punto de vista del patrn de especializacin y tambin desde
descendente del ILITHA, para el promedio de las la perspectiva de la competitividad, ya que los consumidores
exportaciones industriales latinoamericanas. Sin embargo, a de los pases desarrollados estn tomando conciencia de las
principios de la presente dcada se advierte que la huellas ecolgicas de los bienes que compran, y la posicin
participacin de las exportaciones de bienes primarios en el de Amrica Latina parece crecientemente ms frgil si esta
total de exportaciones latinoamericanas se incrementa. toma de conciencia se reflejara en barreras al comercio u
59
otras restricciones en contra de productos de alto impacto intensidad txica humana aguda lineal (ILITHA) para las
ambiental potencial. exportaciones industriales (utilizado este indicador como una
sntesis de los indicadores de intensidad en emisiones
Resulta interesante analizar los motivos que podran explicar potenciales).
esta tendencia reciente a una especializacin en industrias
potencialmente ms intensivas en contaminacin y en bienes La Figura 2.11. presenta los resultados para el Mercosur. La
primarios. Las posibles causas son: tendencia observada seala una dependencia creciente en
bienes primarios y bienes industriales potencialmente
Precios ms elevados de los commodities debido al auge intensivos en contaminacin, resultado similar al obtenido
en la economa mundial. para Amrica Latina en su conjunto. La principal diferencia
Falta de planificacin en el proceso de apertura econmica, es que el incremento en el indicador promedio de intensidad
que limit a las actividades locales con potencial de alta en emisiones potenciales de las exportaciones industriales se
innovacin y baja contaminacin, pues tienen menos ha acentuado ms. Ello constituye una clara evidencia de
ventajas comparativas y por lo tanto no podan competir que las exportaciones del Mercosur se estn especializando
con productores extranjeros. en industrias y productos con alto potencial de intensidad en
La sobrevaluacin del tipo de cambio en muchas economas emisiones.
latinoamericanas llev a un problema de enfermedad
holandesa22 debido a la oferta creciente de moneda Los resultados para el Mercosur estn fuertemente
extranjera garantizada por la expansin de sectores basados influenciados por la evolucin de las exportaciones brasileas.
en los recursos naturales, lo que volvi menos competitiva La Figura 2.12. indica que las exportaciones industriales
a la industria manufacturera. brasileas tienen una creciente intensidad potencial en
Fallas en las polticas pblicas, ya que los gobiernos emisiones, confirmando as la tendencia identificada en
latinoamericanos frecuentemente no tienen an completa estudios empricos previos que abarcan hasta mediados de
conciencia los problemas de degradacin ambiental que los aos 1990 (Young 1998; Young y Lustosa 2001).
puede traer aparejado el crecimiento econmico desde la
perspectiva social. La Figura 2.13. presenta los resultados para Argentina. Difieren
de los resultados previos ya que se registra una toxicidad
iii) Heterogeneidad entre pases potencial decreciente para las exportaciones industriales.
Probablemente ello est asociado al proceso de liberalizacin
Se contrastan aqu los resultados obtenidos para la regin del que implic una canasta de bienes exportados menos
Mercosur, y para los pases considerados individualmente intensiva en bienes intermedios, clasificados entre los ms
(Brasil, Argentina, Mxico y Chile). Se comparan dos contaminantes. Otro aspecto interesante es que la
indicadores: la participacin de los bienes primarios en las dependencia en exportaciones primarias decreci, indicando
exportaciones totales y el valor promedio del indicador de un patrn diferente al de los dems pases estudiados.
Figura 2.11. Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio de ILITHA
para las exportaciones industriales. MERCOSUR 1985-2007
12 35
Productos primarios (% exportaciones totales)

Toxicidad Potencial de Rama Industriales
10 30
25
8
20
6
15
4
10
2
5
0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Exportaciones Industriales Exportaciones Primarias / Exportaciones Totales
Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base a Tradecan 2009 e IPPS.
22- As se designa habitualmente a los efectos negativos que puede generar un aumento significativo y abrupto de ingresos de divisas en una economa. Este
concepto tiene su origen en el descubrimiento de grandes yacimientos petrolferos en el Mar del Norte en la dcada de 1960, lo que provoc una gran entrada de
divisas en los Pases Bajos, una apreciacin de su moneda y una consecuente prdida de competitividad de las exportaciones no petroleras del pas (Stijns, 2003).
60
Figura 2.12. Participacin de los bienes primarios en el total de exportaciones y promedio de ILITHA
para las exportaciones industriales. Brasil, 1985-2007
12 35
Productos primarios (% sobre exportaciones totales)

Toxicidad Potencial Ramas Industriales
10 30
25
8
20
6
15
4
10
2
5
0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Toxicidad Potencial Bienes Industriales Bienes Primarios / Exportaciones Totales

Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base Tradecan 2009 e IPPS.
Figura 2.13. Participacin de los bienes primarios en las exportaciones totales y promedio ILITHA
para exportaciones industriales. Argentina, 1985-2007
14 50

45
Toxicidad Potencial Productos Industriales
12
40
10 35
30
8
25
6
20
4 15
10
2
5
0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base Tradecan 2009 e IPPS.
En la Figura 2.14. se presentan los resultados para Mxico. estructural en las exportaciones de Mxico y un aumento de
Hasta los aos 1990, Mxico presenta un patrn similar al de la dependencia de exportaciones de bienes primarios y
Argentina, ya que se observa una clara tendencia declinante productos industriales potencialmente contaminantes.
tanto en la intensidad potencial en emisiones de las
exportaciones industriales como en la participacin de las La Figura 2.15. exhibe los resultados para Chile. Se trata del
exportaciones primarias. Esto se relaciona con la participacin caso que muestra mayor dependencia en bienes primarios,
creciente de las maquiladoras en las exportaciones con una fuerte tendencia creciente que alcanza el 80% del
industriales, combinado con la retraccin de la industria total de exportaciones en 2007 (ratio notoriamente ms alto
pesada (bienes intermedios y bienes de capital). Sin embargo, que el de los dems pases analizados). Es tambin el caso
es interesante notar que en la presente dcada se da una clara para el cual el indicador de Intensidad txica aguda lineal
reversin de ambos parmetros, indicando un cambio humana (ILITHA) alcanza valores ms altos. Ello es
61
consecuencia de la especializacin de la economa chilena aquellos considerados con alto potencial contaminante. En
en algunos nichos de mercados de commodities (minerales, trminos generales, se percibi que un nmero relativamente
pesca, frutas) y tambin la fuerte dependencia de las pequeo de productos son responsables de gran parte del
exportaciones industriales respecto de la cadena productiva potencial contaminante.
del cobre.
Los bienes intermedios son los ms presentes en las listas:
iv) Heterogeneidad entre sectores qumicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a la
industria metalrgica. Se incluyen tambin algunos bienes
Con el objetivo de determinar cules son los productos de capital (maquinaria, como por ejemplo partes de bombas
responsables del incremento en la participacin de productos y motores) pero su participacin es relativamente menor si se
potencialmente contaminantes se estudi para cada pas compara con los bienes intermedios.
cules eran los productos con mayor participacin entre
para exportaciones industriales. Mxico, 1998-2007
8 25

7
20
6
5
15
10
3
2
5
1
0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base Tradecan 2009 y IPPS.
para exportaciones industriales. Chile, 1998-2007
18 90

16 80
14 70
12 60
10 50
8 40
6 30
4 20
2 10
0 0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007
Fuente: Elaborado por Young y otros (2010) en base Tradecan 2009 y IPPS.
62
Se perciben tambin diferencias entre pases. Brasil tiene la

estructura exportadora ms diversificada, pero el 60% de las
emisiones potenciales es explicado slo por unos pocos rubros
de actividad23. Mxico presenta una situacin similar, con
menos de diez rubros explicando casi dos tercios de la
toxicidad24. En Argentina, algunos productos de plstico,
hierro y acero dominan el ndice de toxicidad. Finalmente,
Chile presenta los valores ms concentrados, con slo 6 rubros
explicando alrededor del 70% de la toxicidad y entre el 10 y
14 % del total de las exportaciones, bsicamente del complejo
de madera, pulpa y papel25.
Esto demuestra que un nmero relativamente reducido de

sectores (industria qumica, pulpa y papel, madera, siderurgia,
metalurgia, fabricacin de algunos bienes de capital) sera el
responsable de la mayor parte de los problemas de
contaminacin industrial. Asimismo, estos sectores tienden a
ser intensivos en capital, con pocos efectos sobre el empleo.
Por este motivo, si se ajustaran los estndares ambientales
con el objetivo de mejorar la eficiencia en el uso de los
recursos, los eventuales costos econmicos de hacerlo
recaeran fundamentalmente sobre un grupo concentrado de
sectores y los efectos sobre el empleo si los hubiera- seran
muy reducidos.
En suma, los resultados obtenidos en el estudio regional

preparado en el marco del presente informe (Young y otros,
2010) confirman la hiptesis de que los pases
latinoamericanos estn concentrando crecientemente sus
exportaciones en recursos naturales o bienes industriales ambientales en particular. Este anlisis se ha extendido para
caracterizados por un alto potencial de contaminacin. considerar los efectos del agua incorporada en los productos
Adicionalmente, se observ una clara tendencia a la comerciados y tambin las emisiones de dixido de carbono
aceleracin de este proceso desde fines de los aos 1990. asociadas. As se denominan huella hdrica y huella de
carbono de los flujos de comercio, respectivamente.
Los resultados sealan tambin que la intensidad en el uso
de los recursos naturales vara entre pases, siendo Brasil el i) Huella de carbono
de mayor participacin de las exportaciones industriales y
tambin el ms diversificado, mientras que Chile es el ms La huella de carbono es un indicador de impacto sobre el
dependiente en recursos naturales. El problema se concentra medio ambiente que refiere a la masa acumulada de emisiones
en un nmero relativamente pequeo de sectores responsable de CO2, durante el ciclo de vida de un producto, de servicios,
de la mayor parte de las emisiones potenciales. Estos empresas as como de naciones o regiones.
resultados estilizados sugieren la necesidad de reconocer estas
tendencias y los impactos negativos potenciales de este patrn Para el anlisis de las huellas de carbono de las naciones se
de especializacin en el diseo de las polticas de desarrollo utiliza habitualmente un modelo global multi-regional que
productivo y de competitividad. Vale aclarar, que como se toma como definicin de huella de carbono a las emisiones
explica en la seccin a.2.i, estos ejercicios presentan de CO2, metano, xido nitroso y HCFCs emitidos en la
limitaciones metodolgicas e involucran numerosas hiptesis produccin de bienes y servicios para el consumo final y las
de trabajo, por lo que deber efectuarse una lectura atenta y emisiones de CO2 que tienen lugar durante las actividades
cauta de sus resultados. de consumo en s mismas. La intensidad en las emisiones de
carbono vara entre los distintos pases, pero dada la ausencia
b) Perspectiva de sostenibilidad de datos internacionalmente comparables, la mayora de los
estudios aplican la hiptesis de la importacin, es decir
Otros enfoques recientes, orientados a un anlisis de toman el mismo valor de intensidad de carbono para los
sostenibilidad, buscan reflejar el impacto de algunos sectores productos importados como los domsticos (Metz y otros,
y la relacin entre comercio internacional y algunos aspectos 2007).
23- En particular, madera, papel y cartn, alcoholes, siderurgia, plsticos, fabricacin de motores y bombas.
24- Se trata de las ramas de plsticos, papel y cartn, siderurgia, fabricacin de aparatos elctricos, motores, bombas y equipos de manipulacin y de
calefaccin y refrigeracin.
25- En particular, las ramas de madera, pasta y desperdicios de papel, papel y cartn, alcoholes, qumicos, ferroaleaciones.
63
La tabla 2.5. presenta los valores de huella de carbono, (Chapagain y Hoekstra, 2004). Las evaluaciones disponibles
calculados en el modelo mencionado, a partir de la base de indican que el contenido de agua virtual de algunos
datos del Global Trade Analysis Project (GTAP) para el ao productos de exportacin son muy altas. Por ejemplo, las
2001. A nivel global, el 72% de las emisiones de CO2 estn evaluaciones disponibles para Brasil indican un contenido
relacionadas al consumo de los hogares, 10% al consumo promedio de agua virtual de 1076 Gm3/ton para la soja,
gubernamental y 18% a la inversin. En relacin a la 13972 para el caf verde, y 16961 en la carne vacuna
contribucin de las distintas categoras de consumo, puede (Chapagain y Hoekstra, 2004). En una evaluacin ms reciente
afirmarse que los alimentos contribuyen con el 20%, la (Chapagain y Hoekstra, 2008), se report que en el caso de
operatividad y mantenimiento de los hogares con el 19% y el Argentina, los flujos de agua virtual en las exportaciones
transporte con el 17%. Alimentos y servicios son ms agrcolas alcanzan los 45952 Gm3/ao, 4,178 en derivados
representativos en su participacin para los pases en de la ganadera, y 499 para los bienes industriales. En el caso
desarrollo (Hertwich y Peters, 2009). de Brasil se repite la misma tendencia, con valores muy altos
en la agricultura (53,713 Gm3/ao), seguidos por la ganadera
En la regin los factores que ms influyen en la huella de (11,911) y los bienes industriales (2,211) (Chapagain y
carbono son la produccin de alimentos (impacto del sector Hoekstra, 2008) (cita de PNUMA y CLAES, 2008, p.65).
primario) y el transporte (movilidad). Del grupo considerado,
los pases de mayor impacto son Argentina y Uruguay. Los autores arriba citados desarrollaron los indicadores de
flujos comerciales de agua virtual. Presentan dos tipos de
ii) Agua Virtual indicadores relacionados con el uso del agua: uno sobre
requerimientos de agua en la produccin (el agua virtual
Este indicador fue considerado en el informe GEO contenida en determinado producto); y el otro, desde la
MERCOSUR (PNUMA y CLAES, 2008), destacando que la perspectiva del consumo, la huella hdrica. Esta ltima mide
regin se est especializando en la produccin y exportacin el volumen de agua necesario para producir los bienes y
de bienes que involucran grandes cantidades de agua. Cuando servicios consumidos por los habitantes de ese pas.
se exporta soja, tambin se est exportando parte del agua
necesaria para lograr ese cultivo. Se ha definido el concepto Segn surge de las Figuras 2.16. y 2.17., Argentina, Brasil,
de agua virtual como aquella requerida para obtener un Uruguay y Paraguay son exportadores netos de agua virtual;
bien o un servicio; seguidamente, existe un flujo internacional mientras que Chile y Mxico son importadores netos.
de esta mediada por la exportacin de esos productos
Tabla 2.5. Huella de carbono y contribucin de categoras de consumo tCO2eq /per cpita 2001
Huella Carbono Construccin Vivienda Alimentos Vestimenta Prod. Manuf. Movilidad Servicio Comercio
Argentina 6,5 4% 12% 39% 3% 6% 18% 12% 6%
Brasil 4,1 6% 5% 43% 2% 7% 19% 15% 4%
Chile 4,9 8% 11% 26% 6% 10% 27% 12% 5%
Mxico 5,6 9% 12% 18% 3% 11% 29% 14% 4%
Uruguay 6,8 5% 3% 59% 3% 6% 12% 9% 3%
Fuente: Hertwich y Peters (2009).
64
Figura 2.17. Huella hdrica promedio per cpita por pas (Perodo 1997-2001), en m3/cpita/ao
HUELLA
HDRICA
3
(m / cpita/ao)
600 / 800
800 / 1000
1000 / 1200
1200 / 1300
1300 / 1500
1500 / 1800
1800 / 2100
2100 / 2500
No hay datos
Nota: El color verde significa que la huella hdrica del pas es igual o ms pequea que el promedio global. Los pases en rojo tienen una huella
hdrica que supera el promedio global.
Fuente: Chapagain A.K. y Hoekstra A.Y. (2004) Water Footprints of Nations Volume 1: Main Report. UNESCO-IHE.
65
iii) Anlisis de uso de materiales o balance de materiales de output cabe citar el DPO (Domestic Processed Output,
definido como emisiones ms residuos) y el DMO (Direct
Las Cuentas de Flujos de Materiales (MFA, siglas en ingls) Material Output, que equivale al DPO ms las exportaciones)
comprenden un conjunto de herramientas descriptivas y y de consumo DMC (Domestic Material Consumption,
analticas que permiten entender el funcionamiento de la base equivalente al DMI menos las exportaciones). Tambin se
fsica de las sociedades, las interrelaciones entre procesos y recomienda el uso de indicadores de eficiencia tales como
cadenas de produccin, y el intercambio de materiales y PIB /Indicador de Input; PIB/Output (Material Productivity of
energa con el medio ambiente con el objeto de entender la GDP or ecoefficency) y la proporcin entre DMI/PIB
interaccin entre las actividades humanas y el medio (Resource-intensity).
ambiente. Los distintos tipos de cuentas dependern en si el
foco de anlisis se encuentra en las substancias especficas o A comienzos de los aos 1990, el enfoque de Flujo de
en los flujos de materiales, o si la escala geogrfica es local, Materiales surge a partir de estudios aplicados a los casos de
regional o internacional. pases como Austria, Japn, Alemania y Estados Unidos. Entre
stos se destaca la aparicin del Documento The Weight of
Existen indicadores agregados que derivan de las MFA, que Nations (1997-2000), del World Resources Institute (WRI),
indican el desempeo metablico de una economa. Las en el cual se plantean algunas consideraciones metodolgicas
Cuentas de Flujos de Materiales de una economa conforman y de poltica como las siguientes:
un complemento fsico de los Sistemas de Cuentas Nacionales.
Se basan en el concepto de balance de masa, y contabilizan Las economas industriales se hacen ms eficientes en el
todos los flujos de materiales (input/output) que atraviesan la uso de los recursos pero la generacin de residuos sigue
frontera funcional entre la economa (tecnoesfera, incrementndose.
antropsfera) y el medio ambiente. Consideran asimismo los La mitad de las tres cuartas partes de los recursos anuales
flujos de materiales que atraviesan las fronteras nacionales de las economas industriales vuelven al medio ambiente
(importaciones y exportaciones). como residuos en el transcurso de un ao.
La extraccin y uso de los recursos de energa fsil domina
Se emplean una gran diversidad de indicadores, de input, de los flujos de salida (output) en los pases desarrollados.
output y de consumo, as como indicadores de balance. Por La necesidad de cuentas fsicas es inmediata, ya que el
ejemplo, el DMI (Direct Material Input o insumo directo de conocimiento que se tiene del uso de recursos y de la
materiales), mide el ingreso hacia la economa interna de produccin de residuos es muy limitada.
materiales con valor econmico que son procesados y Las cuentas monetarias tradicionales como las estadsticas
empleados en actividades de produccin y consumo. El TMR ambientales no constituyen una base adecuada para el
(Total Material Requirement), que equivale al DMI ms la monitoreo de los flujos de recursos que entran y salen de la
extraccin no utilizada (desechos, erosin) y los flujos economa.
indirectos asociados a las importaciones. Entre los indicadores
66
Slo registran parte de los recursos, pierden de vista algunos Figura 2.18. Flujo de materiales en Mxico
de los materiales durante su procesamiento y no registran (1970-2003)
los flujos mayores de materiales que no ingresan a la
economa, como es el caso de la erosin del suelo a partir
(a) Extraccin domstica de materiales por tipo
de los cultivos.
Registran slo algunos flujos de materiales que no estn 1.400
sujetos a regulacin o son considerados como residuos que Combustibles fsiles
1.200 Minerales
requieren algn tipo de tratamiento. No diferencian entre
Minerales industriales
los distintos materiales que se encuentran agregados en los Minerales de construccin
Miles de toneladas
1.000
productos. Biomasa
800
Lamentablemente este avance en los pases industrializados
no tiene un correlato en anlisis de flujos de materiales para 600
la regin de Amrica Latina. Sin embargo, es posible que a
partir de nuevas orientaciones estadsticas internacionales se 400
comience a avanzar en este sentido. En efecto, actualmente
se discute la incorporacin del Anlisis de los Flujos de 200
Materiales en las estadsticas oficiales y el desarrollo del
Sistema de Cuentas Ambientales (SEEA)-MFA como una nueva 0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
norma o estndar. En ello se encuentran trabajando la Divisin
de Estadstica de Naciones Unidas en cooperacin con el
Instituto Europeo de Cooperacin para el Desarrollo (IECD) y
EUROSTAT (Edens, 2009). (b) Insumo directo de materiales DMI
(extraccin domstica + importaciones)
Anlisis de Flujo de Materiales en Amrica Latina 1.600
Importaciones
1.400
A nivel regional, la aplicacin de esta metodologa es an Extraccin domstica
incipiente. Sin embargo, ya se dispone de estimaciones para 1.200

diversos pases, incluyendo Chile, Mxico y Brasil incluidos
Miles de toneladas
en el grupo de pases analizados en este informe. 1.000
El trabajo de Gonzlez Martnez y Schandl (2008) sobre 800

Mxico utiliza la metodologa de EUROSTAT, permitiendo la
comparacin internacional de los resultados. El estudio 600
considera slo los flujos directos, ignorando los flujos
400
indirectos, para el perodo 1970-2003. La investigacin revela
que a pesar de los vaivenes de la economa mexicana, la
200
extraccin domstica de materiales, indicador de la presin
ambiental, creci constantemente durante las tres dcadas, 0
pasando de 349 millones de toneladas en 1970 a 1.148 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
millones de toneladas en 2003. En trminos per cpita, la
cifra creci de 7,4 a 11,2 toneladas. Las figuras 2.18. (a) a (c)
ilustran los resultados obtenidos. (c) Consumo domstico de Materiales DMC
(DMI-exportaciones)
La figura 2.18(a) sugiere que una parte importante del aumento 1.400
en la extraccin domstica se explica por la extraccin de Combustibles fsiles
minerales y combustibles fsiles. Como resultado del proceso 1.200 Minerales
de industrializacin y urbanizacin mexicana, en el ao 2003 Minerales industriales

Minerales de construccin
Miles de toneladas
los minerales de construccin son el principal material de 1.000

Biomasa
extraccin (45%), seguido por biomasa (26%), y luego los
combustibles fsiles (20%). La composicin de la extraccin 800
domstica de materiales de Mxico se distanci de la
600
tradicional composicin de pas exportador de materias
primas, perdiendo importancia la participacin de biomasa.
400
Otra de las caractersticas particulares del flujo de materiales 200

en Mxico es la creciente relevancia de las importaciones.
Sumando las importaciones a la extraccin domstica se 0
obtiene el insumo directo de materiales (DMI) que se presenta 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
en la figura 2.18 (b), donde se observa que las importaciones
cobran mayor relevancia con la liberalizacin del comercio
Fuente: Tomados de Gonzlez Martnez y Schandl (2008).
67
a partir de la dcada de los aos 1980. En 1970 representaban En el ao 2000, Chile presentaba un DMI per cpita
el 2% del DMI y en 2003 el 14%. A pesar de esto, el comparable con los ms altos del mundo, el promedio de la
crecimiento del DMI est explicado principalmente por la Unin Europea era de 17 toneladas y slo Finlandia superaba
extraccin domstica. En tres dcadas el DMI creci de 384 las 40 toneladas.
millones de toneladas a 1,3 mil millones de toneladas, y en
trminos per cpita de 7,6 a 13 toneladas. El rpido crecimiento del DMI chileno en la dcada de 1990
se explica esencialmente por la expansin del sector de cobre
Para obtener informacin sobre la cantidad de materiales que tal como se refleja en la Figura 2.19(a). La concentracin de
permanecen dentro de las fronteras del pas, se calcula el cobre contenida dentro del mineral en bruto que se obtiene de
consumo interno de materiales (DMC) restando las las minas es baja y viene en descenso (1,5% en 1970; 0,85%
exportaciones al DMI. El consumo domstico de materiales en 2000). Por lo tanto, es necesario extraer grandes cantidades
creci de forma similar al DMI. La figura 2.18(c) muestra el de mineral en bruto (117 toneladas promedio) para producir
consumo interno por tipo de material. All se observa el fuerte una tonelada de cobre puro. Todo ese material, que se descarta
crecimiento de los minerales de construccin, mientras el como residuo, est contabilizado dentro del flujo de materiales.
consumo de biomasa y combustibles fsiles aumenta a menor En el estudio slo se consideran los materiales utilizados, si
ritmo. En 1973 el DMC total era de 370 millones de toneladas, adems se contabilizara la parte no utilizada en la extraccin
en 2003 llega a casi mil millones de toneladas (de 7,3 a 10,7 (rocas y material que debe removerse para acceder al mineral)
toneladas per cpita). la predominancia del sector minero sera an mayor.
Para el caso de Chile, se dispone del anlisis de flujo de La influencia del sector de la minera de cobre tambin se ve
materiales realizado en Giljum (2004) con una cobertura reflejada en el indicador de consumo domstico de material
temporal de casi tres dcadas, de 1973 a 2000, tambin (DMC). El DMC de Chile creci considerablemente en el
utilizando la metodologa de EUROSTAT. perodo estudiado. En trminos per cpita el consumo de
material se cuadruplic, pasando de cerca de 10 toneladas
El insumo directo de materiales (DMI) muestra un crecimiento per cpita en 1973 a 40 toneladas per cpita en 2000. Segn
constante durante las tres dcadas, especialmente acelerado indica el estudio, a pesar de que el 97% del cobre se destina
en los ltimos diez aos: aument de 103 millones de a la exportacin, la participacin de las exportaciones en el
toneladas en 1973 a 656 millones en el ao 2000 (Figura DMC es muy pequea. Esto se debe a que, como se dijo
2.18b). Durante el perodo estudiado la tasa de crecimiento anteriormente, en los insumos materiales se contabiliza el
acumulada del sector minera fue del 805%, para las total de mineral bruto extrado, mientras que las exportaciones
importaciones del 360% y la extraccin de biomasa 100%. estn compuestas por cobre puro. El material de residuo
En trminos per cpita el crecimiento fue de 11 a 43 toneladas. permanece dentro de las fronteras del pas.
68
Los hallazgos de este estudio destacan la importancia de de la economa se ha ms que duplicado en el periodo
contemplar la composicin del flujo de materiales para analizado. En el estudio se identifica un proceso de
considerar el bienestar material de una nacin y tambin a desmaterializacin relativa en el resto de los sectores
efectos de realizar comparaciones internacionales. Un mismo econmicos, reflejo de la creciente participacin del sector
valor de DMC o DMC per cpita puede estar compuesto por de servicios en el PIB chileno y de cambios estructurales en
distintos materiales, e involucrar distintos impactos las industrias de exportacin hacia la produccin de bienes
ambientales. Los resultados obtenidos en las economas con mayor valor agregado.
extractivas pueden ser malinterpretados.
En un trabajo de anlisis comparativo sobre flujo de materiales
Relacionar los indicadores de flujo de materiales con en Amrica Latina (Russi y otros, 2008) se contrastan los
indicadores de desempeo econmico, como el PIB, permite resultados hallados en los trabajos realizados en Mxico y
evaluar la eficiencia en el uso de recursos materiales de una Chile (ver Figura 2.20.), junto con otros estudios efectuados
economa. El estudio analiza tanto la eficiencia de la en Per y Ecuador. Segn los autores, al analizar la intensidad
economa chilena en general mediante la relacin PIB/ DMI, en el uso de materiales en Amrica Latina, considerando el
y lo compara con el resultado obtenido al excluir el sector consumo domstico de material por unidad del PIB, se pueden
minera. Como se observa en la Figura 2.19 (b), el DMI chileno distinguir dos tendencias en distintos grupos de pases. Por
creci a un ritmo mucho ms acelerado que el PIB, as en el un lado estn las economas basadas en la extraccin de
ao 2000 se requiere del doble de insumo material para minerales, como es el caso de Chile y Per, que utilizan una
producir una unidad del PIB. gran cantidad de material para generar una unidad de PIB. Y
por otro lado estn las economas como Mxico o Ecuador
Sin embargo, esa medida de eficiencia a nivel general est que tienen una intensidad en el consumo de materiales mucho
muy afectada por la extraccin de cobre. Al excluir ese sector menor.
del clculo se observa que la eficiencia material para el resto
Figura 2.19. Flujo de materiales en Chile (1973-2000)
(a) DMI (b) Unidad de producto (PIB) por unidad de DMI

700 250
Cobre PIB/DMI (excl. sector minera cobre)
600 Minerales (Excl. Cobre) 200
Miles de toneladas
500 Combustibles fsiles

[1975 = 100]
Biomasa
150
400 Importaciones
300 100
200
50
100 PIB/DMI
0 0
1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000
Fuente: Giljum (2004).
69
Figura 2.20. Intensidad en el uso de recursos en Mxico y Chile. Consumo domstico de material por
unidad del PIB (Kilogramos por dlar de PIB)
10
Chile
9 Mxico
6
Kg/$ de PIB
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Fuente: Russi y otros (2008).
Como se observa en la Figura 2.20., en el ao 2000 Chile

requiri de 9 kilogramos de materiales para producir 1 dlar
de su PIB, mientras que Mxico requiri 2 kilogramos. A pesar
de que la economa mexicana se muestra como la ms
eficiente de los pases comparados, an se mantiene muy
por encima del nivel promedio de los pases de la Unin
Europea (que era de 1,2 kilogramos en 1980 y para el ao
2000 se redujo hasta 0,8 kilogramos por cada dlar de PIB).
La intensidad en el uso de recursos de Mxico se mantiene

estable a lo largo del perodo considerado, sin embargo, como
se mencion anteriormente, en la economa chilena en
general (inlcudo el sector minero) se observa un proceso de
rematerializacin, donde la curva de consumo de
materiales crece a una tasa ms acelerada que el PIB.
A diferencia de los estudios citados, el nico estudio

disponible para el caso de Brasil (Amann y otros, 2002)
presenta solamente los resultados de los distintos indicadores
sobre flujo de materiales para el ao 1995, en que el consumo
domstico de materiales per cpita en Brasil era de 13,9
toneladas y el insumo directo de 15,2 (ubicndose entre el
caso de Mxico y Chile).
En 1995 Brasil presentaba una intensidad en el uso de

materiales, expresada como consumo domstico de materiales
por unidad del PIB (PPP) de 2,59 toneladas. En la Figura 2.21
se muestra la trayectoria del PIB, DMI y la intensidad DMI/
PIB. Se observa que el DMI crece a una tasa mayor que el
PIB, y la intensidad crece constantemente, hasta llegar a 2,83
toneladas por unidad de PIB (PPP) en 1995. Dada la diversidad
de indicadores y los diferentes horizontes temporales se hace
difcil una comparacin confiable del desempeo de Brasil
con el de los otros pases considerados en esta seccin.
A modo de sntesis, en la Tabla 2.6. se presenta un resumen

de resultados obtenidos en el estudio comparativo para Chile,
Mxico y el promedio de cuatro pases de Amrica Latina.
70
Figura 2.21. Flujo de materiales en Brasil 1975-1995 - Ao base 1975=100

200
150
100
PIB
DMI
1973
DMI/PIB
50
1975 1980 1985 1990 1995
Fuente: Tomado de Amann y otros (2002)
Tabla 2.6. Indicadores de desarrollo y de flujo de materiales (toneladas per cpita)

PIB per Consumo Porcentaje Extraccin Impo Insumo Material Expo (E) Consumo Domstico
cpita1 de Energa de Ingreso Domstica (DE) Domstico de Material
per cpita2 del decil (DMI:DE+I) (DMC:DMI-E)
ms alto
Pas 2000 2000 2000 1980 2000 1980 2000 1980 2000 1980 2000 1980 2000
Chile 4.917 1,68 47 16 44,6 0,7 1,7 16,7 46,3 1,2 1,8 15,5 44,5
Mxico 5.935 1,53 41,7 10,2 11,4 0,6 2,6 10,8 14 1,2 1,6 9,6 12,3
Promedio Am Latina* 3.548 1,1 41,4 11,1 19,7 0,45 1,3 11,6 20,9 1 1,4 10,5 19,5
UE (15) 21.159 3,9 25,2 13,8 13 3,1 3,8 16,9 16,8 0,8 1,1 16,1 15,6
*Promedio Incluye: Chile, Mxico, Per, y Ecuador.
1. Dlares per cpita.
2. Toneladas de petrleo equivalente per cpita.
Estos trabajos permiten comparar la situacin entre pases de y en el insumo material domestico de Chile ha superado el
la regin y tambin en relacin a los pases europeos en de otros pases de la regin (en dicho pas se triplic y en
materia de uso de materiales. Como resultado puede otros pases de la regin se mantuvo o se duplic). En el caso
apreciarse que la intensidad en materiales de Chile es muy de la Unin Europea, el consumo domstico de material ha
elevada tanto en trminos absolutos como en relacin al PIB. ido en descenso en las ltimas dos dcadas.
Tambin surge que el incremento en el consumo de materiales
71
2. 3. Anlisis micro
a) Perspectiva econmica: anlisis beneficio para la poltica pblica, en especial en el rea

costo-beneficio ambiental (por ejemplo, en Estados Unidos donde se requiere
un anlisis costo beneficio previo a toda regulacin ambiental
que se introduzca).
El anlisis costo beneficio es el pilar bsico del anlisis
econmico para la evaluacin de polticas y proyectos En el caso de Chile, existe una larga tradicin de aplicar reglas
(Azqueta, 2001). Segn esta herramienta de anlisis, los para la evaluacin de intervenciones de poltica en trminos
proyectos o programas slo estaran justificados si su costo de un anlisis costo-beneficio, segn los requisitos del
est compensado por los beneficios que generan (esto se Ministerio de Planificacin de Chile (MIDEPLAN). En el marco
puede evaluar tanto a escala social como privada segn lo del presente estudio se ha realizado un estudio de caso que
requiera el proyecto o iniciativa). ilustra el inters de aplicar esta herramienta para evaluar
iniciativas de poltica que contribuyan a la sostenibilidad y a
A diferencia de lo que ocurre en otros pases, existen pocos reducir la intensidad en emisiones, tal como se detalla en el
ejemplos en la regin de la aplicacin de anlisis costo- recuadro 2.2.
Recuadro 2.2. Aplicacin del anlisis costo-beneficio para evaluar un programa de recambio tecnolgico:
El caso del programa sobre artefactos de combustin de lea en Temuco y Padre Las Casas
La contaminacin del aire por material particulado en zonas urbanas llevan a los hogares a manipular su equipo de combustin (o la
es un fenmeno extensamente estudiado y observado a nivel mundial. lea) de manera que se generan mayores emisiones (cerrando el
En el caso de Chile existe una amplia documentacin sobre el problema flujo de aire, rellenando la cmara de combustin, a modo de
de contaminacin del aire en la ciudad de Santiago de Chile, pero ejemplos).
ste ha sido tambin constatado en otras ciudades del pas. El problema 4) Las caractersticas tcnicas de los equipos de combustin en uso.
de deterioro en la calidad del aire en comunas urbanas de la zona De hecho, existen grandes diferencias tecnolgicas entre los
centro-sur de Chile es causado principalmente por el uso de lea para equipos utilizados (o en venta) para combustionar lea. Estas
cubrir la demanda de parte de los hogares de energa para calefaccin diferencias tecnolgicas pueden traducirse, aunque no siempre lo
y preparacin de alimentos. Entre las ciudades que presentan este hacen, en una menor emisin de material particulado por unidad
problema se destaca la Inter-comuna de Temuco y Padre Las Casas en de lea consumida.
la Araucana chilena por ser el caso mejor documentado*. En las
comunas de Temuco y Padre Las Casas habitan alrededor de 350.000 Un punto inicial del proceso legislativo y regulatorio en torno al
personas. El principal contaminante es el material particulado que problema de contaminacin atmosfrica por uso masivo de lea lo
proviene, en ms de un 90%, de las emisiones generadas por la marca el decreto supremo No. 35/2005 del Ministerio Secretara
combustin de lea en alrededor de 86.000 viviendas (Chvez y otros, General de la Presidencia de Chile donde se declara a las comunas
2009). Los episodios de contaminacin atmosfrica se generan a raz de Temuco y Padre Las Casas zona saturada por material particulado
del llamado efecto de inversin trmica, bajo el cual los gases respirable (PM10). Esta declaracin signific, por sobre todo, la
emitidos quedan atrapados a escasa altura generando altos niveles de obligacin legal de elaborar un Plan de Descontaminacin Atmosfrica
material particulado en el aire respirable en la ciudad. (PDA) que defina instrumentos regulatorios tendientes a sacar a las
comunas mencionadas de la condicin de zona saturada en un plazo
El deterioro de la calidad del aire, que proviene de la combustin a de 10 aos.
lea se ve fuertemente influido por cuatro factores determinantes:
El Plan de Descontaminacin Atmosfrica para las comunas de Temuco
1) El nivel de consumo de lea de los hogares. Ciertamente, mientras y Padre Las Casas fue firmado por la ex-Presidenta de la Repblica de
ms lea se consume para calefaccionar y/o cocinar en un hogar Chile y el decreto supremo correspondiente se encuentra en revisin
mayores son las emisiones y por ende la contaminacin atmosfrica por parte de la Contralora General de la Repblica. El PDA establece
resultante. en el inciso 2) de su artculo 10 que la Comisin Nacional del Medio
2) El contenido de humedad de la lea en uso. Est documentado que Ambiente (CONAMA), disear y pondr en marcha, en conjunto
en los equipos usualmente utilizados se producen mayores con los organismos competentes, un programa de recambio de
emisiones de material particulado si se quema lea hmeda en vez artefactos existentes que combustionan lea que contenga elementos
de lea seca. para: focalizar los instrumentos econmicos diseados, priorizar los
3) La forma de operar tanto el combustible como los equipos de beneficiarios e implementar un sistema de seguimiento del recambio.
combustin influye de manera importante en el nivel de emisiones El programa deber contemplar el recambio de al menos 12.000
que se genera. Hay varios factores culturales y econmicos que artefactos en el perodo de implementacin del PDA (10 aos).
* Comisin Nacional del Medio Ambiente (CONAMA): Anteproyecto de

Plan de descontaminacin atmosfrico para las comunas de Temuco y Padre ...contina-
Las Casas. Resolucin Exenta No 1190, 2007.
72
-viene... beneficios se asociaban a las mejoras en diversos aspectos de la

salud, as como a la mejor visibilidad en las ciudades. De esta manera,
A pesar de que el diseo especfico del programa de recambio no est se calcul un beneficio en el mbito de mejoras asociadas a la salud
aun definido y se encuentra en estudio, se estima que por su naturaleza ascendiente a 9,287 dlares por tonelada de PM10 reducida en el
(decisin de recambio voluntaria de parte de cada hogar), el tipo de ao 2004. En cuanto al beneficio en visibilidad se calcul un valor
instrumentos econmico a utilizar deber incluir un subsidio para la de 450 dlares por tonelada de PM10 de reduccin en 2004.
adquisicin de equipos de combustin de lea ms eficientes y menos
contaminantes. Para el anlisis de beneficio/costo y costo-efectividad se utiliz
como base de referencia la evolucin de emisiones que se generaran
Las medidas econmicas orientadas a influir sobre la calidad del sin programa de recambio. As, se estim que en todo el perodo de
combustible e incrementar la oferta y uso de lea con bajo contenido ejecucin de un programa de recambio podra haber un crecimiento
de humedad han sido analizadas recientemente, encontrndose que natural de las emisiones totales entre un 6 y un 10 %
el impacto de medidas econmicas en esa direccin sobre el nivel aproximadamente, que correspondera solamente al efecto de nuevas
agregado de emisiones de material particulado en Temuco y Padre viviendas incorporando artefactos que cumplan con los estndares
Las Casas podra tener un alcance acotado. En contraste, un programa de emisin vigentes.
de incentivos econmicos y un programa de recambio de artefactos
podra ser un instrumento de gran impacto para disminuir la Como indicador del anlisis de eficiencia se utiliz la razn beneficio/
contaminacin atmosfrica. De hecho, en el anlisis general del costo, o sea, se computaron los beneficios acumulados durante el
impacto econmico y social del PDA (CENMA 2006) se presenta al perodo considerado y se dividieron por los costos acumulados
recambio de artefactos de combustin de lea como una de las (considerando los valores actuales de beneficios y costos, es decir
medidas de mayor impacto y de mejores ndices beneficio/costo. De tomando en cuenta el factor de descuento correspondiente)**. La
hecho, la autoridad ambiental consider adecuado incluir en el diseo razn beneficio / costo del programa de recambio arroj una
del programa de recambios un anlisis de indicadores econmicos rentabilidad social bastante elevada. En estos resultados influy, sin
bsicos de costos-efectividad y costo beneficio (por ejemplo, costo duda, la lgica de optimizacin utilizada en el diseo del programa
por tonelada de PM10 reducida, y razn beneficio/costo). Esta de recambio, pues la misma provocar que los recambios se vayan
motivacin institucional surge principalmente de la necesidad de localizando primero en aquellos hogares que generan ms emisiones,
contar con argumentos potentes para convencer a las instancias ya sea por el tipo de artefacto que poseen como por el nivel de
pertinentes (por ejemplo el Ministerio de Hacienda) acerca del consumo de lea y el manejo de los equipos a lea.
financiamiento del programa.
Es interesante destacar que en todos los grupos de ingreso el programa
Los beneficios sociales del programa de recambio se calcularon a partir de recambio arroj una razn beneficio/costo relativamente alta. En
de la reduccin de emisiones que se poda lograr con el mismo. Esos los grupos de menores ingresos, no obstante, la rentabilidad social
fue mayor, es decir, que se reduciran mucho las emisiones respecto
de los costos que el programa implica. Pero en los grupos de mayores
ingresos tambin la rentabilidad social result elevada. Esto significa
que se justifica implementar el programa en todos los grupos de la
poblacin, independientemente de su situacin socioeconmica.
Para el anlisis costo-efectividad igualmente se consider la

situacin existente en caso de que no se realice ningn programa de
recambio. La efectividad del programa se midi como la cantidad
de toneladas de PM10 que se reduciran respecto de la situacin sin
programa de recambio. Por otro lado, los costos se tomaron de forma
actualizada, es decir, multiplicando los valores de cada ao por sus
respectivos factores de descuento. Los resultados del anlisis arrojaron
que al utilizar el programa de recambio como instrumento de
reduccin de emisiones se estara pagando un costo de 330 dlares
aproximadamente por reducir una tonelada de PM10. Por su parte,
al analizarse los indicadores costo-efectividad para grupos de
diferentes ingresos, se observ que los costos ms bajos de reduccin
por tonelada se obtendran en los grupos de menores ingresos.
** Los costos del programa de recambio se calcularon como el costo de

inversin de los nuevos equipos y de los eventuales impactos del recambio
sobre los costos de operacin de los mismos a travs del tiempo. En todos
los casos, los factores de descuento fueron aplicados para calcular el valor
presente de beneficios y costos de un programa de recambio que se ejecuta
a travs del tiempo, en un horizonte total de diez aos.
Fuente: Elaborado en base a la informacin presentada en el estudio Chvez y otros (2010), presentado en su totalidad en el Anexo III del presente informe.
73
b) Perspectiva de sostenibilidad: anlisis anlisis para ingresar a mercados exigentes de pases

desarrollados u obtener algn sello ecolgico.
de ciclo de vida (ACV)
Pese a su utilidad, dado que se trata de una herramienta muy
El anlisis de ciclo de vida es una herramienta que permite intensiva en informacin sobre impactos ambientales de
comparar dos productos o procesos de acuerdo a los impactos productos (datos que no son fciles de obtener en pases en
ambientales totales que causa a lo largo de su ciclo de vida. desarrollo), tiene escasa aplicacin en la regin.
Esto es, desde su concepcin y diseo, proceso de produccin
y consumo hasta su disposicin final. Contribuye a reflejar Panichelli (2006) presenta un ACV de la obtencin de
informacin agregada sobre el impacto ambiental diferencial biodiesel (B100) en base a soja en Argentina (para la
de diversos modos de produccin, materiales y pases exportacin a Suiza) en comparacin con el correspondiente
productores. Ntese que los impactos diferenciales en relacin a cuatro opciones alternativas: B100 obtenido en base a soja
a los aspectos socioeconmicos (por ejemplo creacin de en Estados Unidos y Brasil y el producido en base a colza en
empleo diferencial) no son considerados por esta herramienta Suiza y en la Unin Europea. El anlisis se realiz tomando
de anlisis. en cuenta slo dos aspectos ambientales: las emisiones de
gases de efecto invernadero y la demanda de energa no
Por su practicidad ha sido incluido en diversos instrumentos renovable (por ejemplo, los impactos relacionados con otras
basados en la provisin de informacin, tales como los emisiones atmosfricas o al agua no fueron medidos). Los
sistemas de etiquetado (sellos ecolgicos) pero tiene escasa resultados comparativos (desvos tomando la produccin
difusin en el mundo en desarrollo, salvo en el caso de argentina como parmetro) se presentan a continuacin para
exportadores de pases en desarrollo que deben efectuar sus los dos indicadores empleados (ver Tabla 2.7.). Como
resultado se obtuvo que slo en el caso del biodiesel obtenido
en Estados Unidos en base a soja el impacto ambiental sera
inferior.
Este anlisis destaca que la fase de mayor relevancia para el

impacto ambiental global es la agrcola. En este sentido, el
autor hace una comparacin puntual del caso argentino con
cada una de las alternativas. Con respecto a Estados Unidos
la diferencia surge por los mayores rendimientos productivos
en ese pas, por el menor requerimiento de combustibles y
agroqumicos y las menores distancias para el transporte de
insumos y productos. Esto resulta en menores impactos netos
en Estados Unidos pese a que el consumo de fertilizantes es
mayor que en Argentina. En comparacin con Brasil, si bien
el consumo de combustible en la fase agrcola y el uso de
fertilizantes son menores en Brasil en comparacin con
Argentina, se obtiene un mayor impacto ambiental en el caso
brasileo debido a que tanto las distancias para el transporte
de insumos y productos, y como las emisiones asociadas a la
deforestacin son mayores en dicho pas. En los casos de
biodiesel de colza en Europa, el mayor impacto ambiental
en comparacin con el caso argentino se explica por el menor
rendimiento en materia prima (colza), as como por el mayor
uso de fertilizantes y pesticidas y la escasa aplicacin de
siembra directa.
Tabla 2.7. Anlisis de Ciclo de Vida - Biodiesel obtenido en diferentes pases.

Emisiones de gases de efecto invernadero y demanda de energa (desvos porcentuales con respecto a los
indicadores para la produccin Argentina)
Origen del B100 Demanda de energa no renovable Gases de Efecto Invernadero*

EE.UU. (soja) -43,57% -15,71%
Brasil (soja) 136,55% 189,98%
Unin Europea (colza) 89,66% 101,62%
Suiza (colza) 21,12% 29,28%
Argentina (soja) 0 0
* Se tomaron en cuenta las emisiones de NOx y de CO2 (incluyendo las resultantes de la deforestacin)
Fuente: Panichelli (2006).
74
2. 4. Sntesis
En este captulo se revisaron los indicadores y herramientas
de anlisis habitualmente empleados para evaluar la
sostenibilidad del desarrollo y el uso de recursos tanto desde
una perspectiva econmica como a partir de una visin de
anlisis de la sostenibilidad, priorizando aquellos enfoques
que cuentan con aplicacin prctica en la regin.
En cuanto a los indicadores de sostenibilidad, los indicadores

de huella ecolgica, huella de carbono y agua virtual muestran
que los seis pases analizados consumen menos que su
capacidad para proveer recursos y asimilar residuos. Los
sectores que mayor impacto generan en materia de emisiones
acumuladas de gases de efecto invernadero son el sector
primario (en particular, por la produccin de cultivos
alimenticios y la deforestacin relacionada con cambios en
el uso del suelo) y el de transporte. Adicionalmente, se
constat que la regin se est especializando en la produccin
y exportacin de bienes que involucran el uso de grandes
cantidades de agua.
Por su parte, los indicadores econmicos muestran que el

ahorro neto ajustado es bajo para la mayora de los pases
considerados, e incluso negativo para algunos pases y
perodos (lo que significa que el ahorro ms la inversin fsica
y en capital humano no alcanza a compensar la depreciacin
del capital fsico y natural). Adems los estudios de curvas de
Kuznets sugieren que diversos factores estaran postergando comercial de la regin (considerando slo cuatro pases:
una eventual incidencia positiva del crecimiento sobre la Argentina, Brasil, Chile y Mxico). El anlisis arroj que estos
calidad ambiental (posiblemente, debido a la ineficiencia de pases estn concentrando crecientemente su produccin y
las instituciones, la inequidad en materia de ingreso, la exportaciones en recursos naturales y en bienes industriales
inestabilidad poltico-social y algunos impactos ambientales caracterizados por procesos de produccin contaminantes.
asociados al comercio exterior). A su vez, un nmero relativamente pequeo de bienes es
responsable de gran parte del potencial contaminante
Desde una perspectiva de anlisis de la sostenibilidad, se (qumicos, pulpa y papel, madera, productos asociados a la
destacan los anlisis de desacople y de flujo de materiales, industria metalrgica y algunos pocos bienes de capital).
que permiten enfocar a escala macro y meso la cuestin de
la intensidad en emisiones y el uso de los recursos asociados Las cuentas ambientales, que constituyen una herramienta
al proceso de desarrollo. Los anlisis de desacople disponibles importante para la provisin de informacin agregada, con
indican que en Amrica Latina las emisiones del sector base en su composicin sectorial del uso de los recursos y el
energtico estn fuertemente asociadas tanto al crecimiento impacto de diversas actividades econmicas, tienen un
de la poblacin como del producto y que esto podra desarrollo incipiente an en la regin. Su avance contribuir
explicarse por el diseo regulatorio de los sistemas energticos a proveer mayor informacin valiosa para la toma de
locales (los cuales, al priorizar los retornos de corto plazo y decisiones en cuanto a polticas e iniciativas relacionadas
la seguridad en el abastecimiento, fomentan grandes con el uso de los recursos y con la evaluacin de la
inversiones en tecnologas intensivas en carbono). Por su sostenibilidad del patrn de consumo y produccin. El anlisis
parte, investigaciones disponibles para Mxico y Chile de ciclo de vida, que tambin tiene escaso desarrollo en la
muestran que la intensidad de uso de materiales es elevada regin, es otro de los instrumentos de gran utilidad para
en ambos pases, esencialmente como consecuencia de la profundizar la comprensin sobre los efectos para la
expansin de actividades extractivas relacionadas con los intensidad en emisiones y la eficiencia en el uso de recursos
combustibles fsiles y la minera (especialmente esta ltima). de distintos patrones de consumo y produccin.
Un enfoque relevante para considerar la intensidad en A efectos de profundizar la evaluacin de la situacin regional
emisiones y el uso de los recursos desde la perspectiva de la en materia de sostenibilidad y uso de los recursos, el prximo
dimensin sectorial del patrn de desarrollo es el relacionado captulo presenta una serie de indicadores socioeconmicos,
con comercio y ambiente. Desde esta perspectiva, se ambientales y de eficiencia para los seis pases considerados
desarroll en el marco del presente informe un anlisis que reflejan el patrn de especializacin productiva y sus
regional para considerar las implicancias en trminos de implicancias en trminos de impacto ambiental y de eficiencia
intensidad en emisiones del patrn de especializacin en el uso de recursos.
75
76
Captulo 3: Situacin y tendencias
Captulo 3
Situacin y tendencias de la
eficiencia en el uso de los
recursos en la regin
77
Captulo 3:
Situacin y tendencias de la eficiencia
en el uso de los recursos en la regin
Con el propsito de analizar la situacin y tendencias respecto de la eficiencia en
el uso de los recursos, en este captulo se presenta y analiza una serie de indicadores
relativos a los patrones de produccin y consumo y los impactos ambientales
asociados y a la eficiencia en el uso de los recursos en cada uno de los seis pases
considerados en este estudio, tomando como referencia la situacin general de
Amrica Latina.
El anlisis se concentra en indicadores econmicos, sociales, de eficiencia y

ambientales. Estos dos ltimos refieren a las temticas seleccionadas: energa y
cambio climtico, uso y contaminacin de los recursos hdricos y cambios en uso
del suelo. La evolucin de los indicadores relativos al impacto patrn de desarrollo,
a los impactos ambientales asociados, a la eficiencia en el uso de los recursos y de
intensidad en emisiones es analizada tomando en consideracin dos referencias.
En primer lugar, la evolucin en el tiempo de los indicadores de presin, de impacto
y de eficiencia. En segundo lugar, las tendencias en materia de eficiencia e intensidad
en emisiones en los pases estudiados y en Amrica Latina en su conjunto, en
comparacin con la evolucin de dichas variables en otras regiones. Posteriormente,
se sintetizan los resultados para una serie de tendencias, y, por ltimo se realiza un
anlisis de desacoplamiento entre la evolucin de algunos tipos de emisiones y la
de la actividad econmica. En el Anexo I de este informe, se presenta la lista completa
de indicadores tratados en el captulo, su definicin y las fuentes de datos, y en el
Anexo II se detallan los pases incluidos en cada agregado regional y otros
agrupamientos de pases segn ingreso.
3.1. Tendencias regionales
A los efectos del anlisis de tendencias regionales se sostenibilidad y eficiencia en el uso de los recursos. El anlisis
consideran tres grupos de indicadores relevantes. Primero se de las tendencias regionales en materia de uso de los recursos
consideran los indicadores tradicionales de desarrollo se presenta tomando en cuenta la situacin y la evolucin
(indicadores socioeconmicos) en la seccin 3.1.a. del desarrollo econmico-social de la regin debido a que
Posteriormente, se analiza una serie de indicadores stos pueden contribuir a comprender algunos rasgos
ambientales relativos a la presin y el impacto sobre el observados en materia de impactos ambientales y de
ambiente y los recursos naturales (seccin 3.1.b). Por ltimo eficiencia.
se presentan los indicadores de eficiencia de en el uso de
recursos y de intensidad en emisiones (seccin 3.1.c.). En lo que sigue se presenta la lista completa de indicadores
de desarrollo (socioeconmicos), ambientales y de eficiencia
Todos ellos perfilan el patrn de especializacin productiva utilizados.
y exportadora de la regin y su correlato en materia de
78
Recuadro 3.1. Lista de indicadores utilizados
a) Indicadores de tendencias en el desarrollo (indicadores socioeconmicos).

INDICADOR Cobertura Temporal
Producto Interno Bruto per cpita 1950-2009
Poblacin 1950-2010
Superficie, poblacin y situacin social (IDH, pobreza, ndice de Gini) 2006/2008
PIB per cpita 1950-2008
Restricciones fiscal y externa 1972-2006
Apertura al comercio internacional (coeficiente de apertura, importacin, exportacin) 1950-2008
ndices de produccin agrcola, pecuaria, de alimentos y minera 1995-2005
Esperanza de vida al nacer 1950-2010
Tasa de desempleo 1980-2009
Coeficiente de Gini 1989-2008
Poblacin en situacin de pobreza 1979-2007
Evolucin del IDH 1975-2007
b) Indicadores ambientales (de presin e impacto sobre el ambiente y los recursos naturales).
Recursos renovables hdricos per cpita 2002-2007
Recursos hdricos totales (superficiales y subterrneos) 2000-2002
Extraccin total de agua por sector 2000-2002
Uso de recursos hdricos 2000-2002
Superficie agrcola irrigada 1970-2005
Poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas de agua potable 1990-2008
Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados 1990-2008
Emisiones de contaminantes orgnicos al agua 1980-2001
Produccin de energa primaria 1970-2008
Produccin de energa primaria global (segn regiones geogrficas y niveles de ingreso) 1990-2005
Consumo total de energa 1970-2008
Emisiones de dixido de carbono (CO2) 1990-2007
Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de CO2 1950-2007
Emisiones per cpita de dixido de carbono 1990-2007
Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de dixido de carbono per cpita 1970-2007
Emisiones de dixido de carbono excluyendo cambios en el uso del suelo 1990-2005
Emisiones de CO2 incluyendo cambio en uso del suelo 1990-2005
Emisiones per cpita de CO2 incluyendo y excluyendo cambios en el uso del suelo 2005
Emisiones de dixido de carbono globales (segn regiones geogrficas y niveles de ingreso) 1950-2005
Evolucin de la superficie sembrada de soja 1970-2008
Evolucin de la produccin de soja 1970-2008
rea de cultivos genticamente modificados 1996-2006
Superficie forestal natural 1980-2007
rea de bosques 1990-2008
Superficie de plantaciones forestales 1990-2005
c) Indicadores de eficiencia en el uso de recursos e intensidad en emisiones.

Participacin de sectores con mayor potencial contaminante en el valor de la produccin industrial total 1970-2004
Produccin de energa primaria como fraccin del PIB 1970-2008
Consumo total de energa como fraccin del PIB 1970-2008
Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB 1990-2007
Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB a nivel global 1965-2004
(segn regiones geogrficas y niveles de ingreso)
Emisiones de contaminantes orgnicos del agua como fraccin del PIB 1980-2000
Intensidad en el uso de fertilizantes 1961-2007
Intensidad en el uso de plaguicidas 1990-2007
79
La disponibilidad y cobertura de las series en trminos de Mxico frente a uno ms moderado en el resto de los pases
perodos de tiempo y de pases es dispar. Con el objetivo de (ver Tabla 3.1). En cuanto a la poblacin, se percibe una
evitar toda prdida de informacin en este captulo se progresiva reduccin del ritmo de crecimiento poblacional
incorporan todos los datos disponibles, y se incluyen series de la mayora de los pases considerados. De todos modos,
con diferente cobertura temporal y geogrfica (pases). En Paraguay, Brasil y Mxico mantienen tasas relativamente altas
general, se procur trabajar con series largas que cubren como en comparacin con los otros pases (Tabla 3.2).
mnimo el perodo 1975-2006/7 y que en varios casos parten
de 1950 o 1960. En algunos casos puntuales las series son Tomando en cuenta estos dos indicadores, que son
ms cortas o los datos refieren a algn ao o perodo tpicamente empleados para evaluar el tamao de una
especfico. economa, el ranking de pases es, en general, coincidente.
Slo en el caso de Paraguay y Uruguay esto no se cumple
La fuente de informacin ms consultada para la obtencin (Paraguay tiene mayor poblacin y menor PIB que Uruguay).
de los datos e indicadores aqu presentados (y la ms valiosa
por su homogeneidad y cobertura) fue la Comisin Econmica Las posiciones relativas de los pases considerados se han
para Amrica Latina y el Caribe de las Naciones Unidas mantenido casi estables en las ltimas dcadas. Brasil y
(CEPAL), a travs de sus bases de datos: BADESALC, Mxico ocupan (en ese orden) los dos primeros puestos en
BADEIMA, y BADECON. Otras fuentes de datos consultadas poblacin y PIB desde hace ms de cuatro dcadas, y les
fueron: el GEO LAC Data Portal del PNUMA y Earthtrends sigue en tercer lugar Argentina. En trminos dinmicos, la
del World Resources Institute (WRI)26. brecha poblacional entre Brasil y Mxico por un lado, y entre
Mxico y Argentina por otro, continan amplindose, aunque
esto no es tan notorio en el caso del PIB. Brasil y Mxico
a) Tendencias en los indicadores de muestran una evolucin del PIB semejante, si bien Brasil ha
tenido un mejor desempeo en el ltimo lustro. Por otra parte,
desarrollo (situacin econmico- los dos pases de mayor tamao en producto y poblacin
social) han superado ampliamente a Argentina. En los ltimos aos
tambin se ha ampliado la brecha entre Argentina y Chile, y
En materia de tendencias relativas a los indicadores bsicos entre este ltimo y los dos pases de menor tamao relativo,
de desarrollo econmico, se observan trayectorias y Paraguay y Uruguay.
ordenamientos (rankings) muy dispares entre los pases
analizados segn el indicador considerado. Otro indicador relevante de tamao habitualmente empleado
es la superficie territorial (Tabla 3.3.). De acuerdo a este
En relacin a los dos primeros indicadores considerados indicador Brasil ocupa el primer puesto, en lnea con los otros
(poblacin e ingreso), se destaca en el perodo considerado dos indicadores arriba considerados, mientras que Argentina
(1950-2008/10), el rpido crecimiento del ingreso en Brasil y ocupa el segundo lugar, seguida por Mxico y Chile.
Tabla 3.1. Tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB
1950-2008 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2008

Argentina 2.726 2.700 3.923 2.320 -1.038 3.731 3.736
Brasil 4.701 6.110 4.974 7.900 1.429 2.304 3.173
Chile 3.895 3.261 3.837 2.311 2.653 5.799 3.709
Mxico 4.531 5.525 6.361 5.983 1.641 3.153 2.079
Paraguay 4.088 2.660 4.311 7.944 2.796 1.617 3.279
Uruguay 2.157 1.833 1.407 2.739 0.352 2.742 3.069
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON (CEPAL) www.eclac.org/estadsticas (consultado octubre de 2010).
Tabla 3.2. Tasa de crecimiento anual acumulativa de la poblacin
1950-2010 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2010

Argentina 1.452 1.858 1.515 1.604 1.493 1.252 0.996
Brasil 2.168 3.029 2.812 2.395 2.087 1.537 1.162
Chile 1.741 2.311 2.274 1.562 1.664 1.578 1.064
Mxico 2.333 3.163 3.225 2.911 1.928 1.664 1.125
Paraguay 2.494 2.616 2.679 2.559 2.880 2.331 1.905
Uruguay 0.685 1.261 1.016 0.371 0.640 0.662 0.162
Fuente: Elaboracin propia en base a BADEINSO (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado julio de 2009).
26- Las bases de datos empleadas son de acceso pblico y estn disponibles en los sitios web de estos organismos.
80
Tabla 3.3. Indicadores de superficie, poblacin y situacin social

Superficie (miles de hectreas) 273.669 845.942 74.880 194.395 39.730 17.502
Poblacin (millones en 2007) 39,53 190,14 16,63 107,33 6,13 3,34
Poblacin (proyeccin para 2010) 40,51 199,99 17,09 110,06 6,46 3,37
PIB/Habitante 2008 9.952 4.374 6.247 7.116 1.522 8.181
(US$ a precios constantes - 2000)
ndice de Desarrollo Humano 2007 0,866 0,813 0,878 0,854 0,761 0,865
Posicin Mundial del IDH 2007 49 75 44 53 101 50
Pobreza % poblacin 2006-2007 21 33,3 13,7 31,7 60,5 18,1
ndice de Gini 2006-2007 0,519 0,590 0,522 0,506 0,539 0,456
Fuente: Actualizacin del Cuadro 2.1 incluido en el informe GEO MERCOSUR (PNUMA y CLAES, 2008) en base a datos de BADECON, BADEINSO
(CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado julio de 2009) y HDR 2009 (UNDP) http://hdr.undp.org/en/statistics/data (consultado julio de 2009).
Las tendencias dispares en lo que hace

a poblacin y crecimiento econmico
modifican el ranking entre los pases
considerados de acuerdo a su ingreso
(PIB) per cpita. De todos modos, y a
pesar de las notorias fluctuaciones
econmicas experimentadas por
algunos de estos pases, su situacin
relativa se ha mantenido mayormente
estable entre puntas durante el perodo
1950-2007, ubicndose Argentina,
Mxico y Uruguay en los primeros
lugares y Paraguay en el extremo
inferior. Resaltan las grandes
fluctuaciones ao a ao de esta
variable, en especial en Argentina y
Uruguay (ver Figura 3.1.).
Figura 3.1. Producto (PIB) per cpita

12.000
Argentina
Brasil
Chile
10.000 Mxico
Paraguay
Uruguay
8.000
Dlares de 2000
6.000
4.000
2.000
0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: BADECON (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
81
Pese al pobre desempeo econmico frente a los otros pases de diferencia) de alrededor de 1,5% anual y Argentina muestra
analizados durante el perodo aqu considerado Argentina es el peor desempeo del grupo con casi 1,3% de crecimiento
quien presenta el nivel de PIB per cpita ms elevado. Mxico anual.
denota un avance significativo; su evolucin desde los aos
setenta supera a Uruguay que detenta en el promedio del En cuanto a los factores estructurales que acompaaron este
perodo considerado el segundo lugar en este indicador. desempeo, cabe notar, la relacin entre el desempeo
Tambin Chile y Brasil han logrado avances muy notorios en macroeconmico y las restricciones fiscal y externa. Como
materia econmica, en el caso de Chile, particularmente muestra la Figura 3.2., durante la dcada del ochenta el
desde principios de los noventa. desempeo macroeconmico de los pases de la regin fue
pobre, acompaado de dficits fiscales y de cuenta corriente
Chile y Mxico han triplicado su PIB per cpita y Brasil lo ha del balance de pagos. Esto se dio en un contexto de aumento
cuadruplicado en el perodo considerado, mientras que notorio en tasas de inters y crisis de pago de la deuda
Argentina y Uruguay (as como Paraguay) slo lo han externa), una fuerte restriccin de financiamiento de los
duplicado. Brasil slo ha logrado superar el desempeo de gobiernos y escaso margen de maniobra de poltica.
Chile en las dcadas de los aos setenta y ochenta.
Posteriormente, durante los aos noventa y hasta 2008, Chile Durante los aos noventa el desempeo macroeconmico
tuvo un mejor desempeo relativo que Brasil. De todos mejora en la mayora de los pases, pero la restriccin
modos, si se considera la evolucin entre puntas (ver primera financiera (o al menos la fragilidad fiscal) persiste mayormente.
columna de la tabla 3.4. a continuacin), Brasil muestra la Recin a partir de los aos 2002-2003, el buen desempeo
mejor situacin del grupo con un crecimiento anual macroeconmico se traduce, en la mayora de los pases
acumulativo de casi 2,5% en todo el perodo, seguido por considerados, en una situacin fiscal saneada y/o una mejora
Mxico (2,2%) y Chile (2,16%). Mientras tanto, Paraguay y en las cuentas externas.
Uruguay tuvieron un crecimiento muy inferior (casi un punto
Tabla 3.4. Tasa de crecimiento anual acumulativa del PIB per cpita
1950-2008 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2008

Argentina 1,273 0,995 2,512 0,850 -2,362 2,594 2,847
Brasil 2,445 3,268 2,360 5,603 -0,464 0,876 1,914
Chile 2,124 1,139 1,736 0,880 1,125 4,313 2,730
Mxico 2,156 2,579 3,335 3,253 -0,118 1,560 1,208
Paraguay 1,575 0,278 1,834 5,493 0,177 -0,485 1,538
Uruguay 1,466 0,680 0,480 2,394 -0,229 2,138 2,972
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
82
Figura 3.2. Restricciones fiscal y externa de los pases considerados (1972-2006)

(Dficit general del presupuesto como % del PIB. Resultado de cuenta corriente como % del PIB)
Argentina Brasil
10 5
0
5
-5
0
-10
-5
-15
-10 -20
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Chile Mxico
10 5
5 0
0
-5
-5
-10
-10
-15
-15
-20 -20
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Paraguay Uruguay
10 4
2
5 0
-2
0
-4
-5 -6
-8
-10 -10
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Dficit general del presupuesto. Balanza de cuenta corriente.
Fuente: BADESALC (CEPAL), www.eclac.org/estadisticas/ (consultado marzo 2010).
Otro elemento importante es analizar la trayectoria de los la produccin nacional. La irreversibilidad del proceso de
sectores que han actuado como motor del crecimiento apertura se refleja en el sostenido aumento observado en los
verificado en las ltimas dcadas. Desde fines de los aos indicadores habituales de relevancia del comercio
setenta se verific una reduccin notoria de la participacin internacional, que hacen al peso relativo del valor de
del sector manufacturero en el valor agregado total del grupo. importaciones y de exportaciones en la creacin total de valor
Esta reduccin en la incidencia del sector manufacturero del pas (PIB) (Figura 3.3.).
resulta prematura habida cuenta de los bajos niveles de
producto por habitante en la regin. Esto es ms notorio en el
Cono Sur de Amrica Latina, incluso en Brasil (Ocampo y
Martin, 2003). Este fenmeno podra responder a diversas
causas. En primer lugar, a la liberalizacin abrupta del
comercio, a veces acompaada de significativas apreciaciones
del tipo de cambio que tuvieron lugar en Amrica Latina,
sobre todo en el Cono Sur a fines de los aos setenta y, muy
especialmente, despus de la crisis de la deuda en los ochenta.
Estos factores generaron una notoria competencia de
productos importados en los mercados locales que muchas
veces redundaron en cierres de empresas y en una cada de
83
Figura 3.3. Indicadores de apertura al comercio internacional
a) Coeficiente de apertura. 1950-2008

(Suma del valor de importaciones y exportaciones dividido por el valor del PIB, expresado en porcentaje)
140
Argentina
120 Brasil
Chile
100 Mxico
Paraguay
80 Uruguay
60
40
20
0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
b) Coeficiente de importacin para aos seleccionados.
(importaciones/PIB, en porcentaje)
70
Argentina
Argentina
60
Brasil
Chile
50
Mxico
Paraguay
40
Uruguay
30
20
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2008
c) Coeficiente de exportacin para aos seleccionados

(exportaciones/ PIB, en porcentaje)
60
Argentina
Argentina
50 Brasil
Chile
Mxico
40 Paraguay
Uruguay
30
20
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2008
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON (CEPAL) www.eclac.org/estadsticas (consultado octubre de 2010).
84
Brasil y Argentina son los nicos pases que mantienen un China e India), que llev a un perodo de altos precios de los
coeficiente de apertura (relacin entre el valor total del productos bsicos entre los aos 2003 y 2008. En contraste,
volumen de comercio y el PIB) inferior al 50%. Chile, Mxico, la subregin de Mxico, Centroamrica y el Caribe ha
Paraguay y Uruguay tienen un coeficiente de apertura superior explotado su proximidad al mercado de Amrica del Norte y
al 60%, y en el caso de Paraguay supera el 100%. Asimismo, sus costos laborales relativamente bajos. En la manufactura
la importancia econmica del comercio internacional es ms estos pases se han insertado en las cadenas globales de valor,
marcada y creci ms abruptamente en los casos de Chile, principalmente en la etapa de ensamblaje. Al involucrar poca
Paraguay y Mxico, si bien en Argentina y Brasil se observa actividad de transformacin, las principales industrias
tambin un progresivo incremento (pero ms leve) de este manufactureras de exportacin de esta subregin no se
indicador. caracterizan por sus efectos ambientales en la misma medida
que las actividades primarias (CEPAL, 2008, caps. I y V).
En paralelo, la produccin minera, agrcola y ganadera
tuvieron un importante crecimiento en el Cono Sur (tal como
se refleja en la Tabla 3.5.). As, fue configurndose un patrn
de especializacin productiva basado en ventajas
comparativas estticas, con fuerte preponderancia de las
actividades basadas en la explotacin de los recursos
naturales, en algunos casos apoyadas en los bajos costos
laborales o en ventajas de localizacin.
Desde los aos noventa la regin (especialmente Amrica

del Sur) ha ido consolidando una especializacin productiva
con un sesgo hacia la produccin minera, agrcola y otras
actividades intensivas en recursos naturales. Esta tendencia a
la primarizacin se reforz en la ltima dcada por el
incremento de la demanda de estos productos como resultado
del crecimiento de las economas emergentes (especialmente
Tabla 3.5. ndices de produccin agrcola, pecuaria, de alimentos y minera

ndices de Produccin Agrcola (ao base 1995) Argentina Brasil Chile Mxico Paraguay Uruguay
1995 100 100 100 100 100 100
2000 118 116 108 108 102 113
2005 133 148 130 120 116 131
ndices Volumen Fsico Produccin Pecuaria
(ao base 1995)
1995 100 100 100 100 100 100
2000 105 119 114 115 118 114
2005 100 124 118 112 99 115
ndices de Produccin de Alimentos
(ao base 1995)
1995 100 100 100 100 100 100
2000 120 114 108 110 109 116
2005 136 145 131 122 124 137
ndices de produccin de Alimentos per cpita
(ao base 1995)
1995 100 100 100 100 100 100
2000 112 107 101 101 97 112
2005 120 127 115 104 97 128
ndices Volumen Fsico Produccin Minera
(ao base 1995)
1995 100 100 100 100
2000 114 143 175 116
2003/2004 123 152 198 122
Fuente: Actualizacin propia del Cuadro 4.4 incluido en el informe GEO MERCOSUR (PNUMA Y CLAES, 2008) en base a datos de BADECON, BADEINSO
(CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado julio de 2009).
85
El aumento de la incidencia de los sectores primarios en la A continuacin se consideran otros indicadores asociados al
produccin y la exportacin regionales implica: un desarrollo relacionados con aspectos sociales. Los ms
incremento de los insumos destinados a su produccin relevantes para el anlisis son los que reflejan las condiciones
(recursos naturales, tierra, energa, agua, productos de salud, la insercin laboral, la equidad y la pobreza (Tabla
agroqumicos), una mayor carga de contaminacin y mayor 3.3. y Figuras 3.4. a 3.7.).
presin sobre los ecosistemas y la biodiversidad. La
dependencia de la mano de obra de bajo costo como factor En materia de esperanza de vida, durante el perodo 1950-
competitivo y la debilidad de la estructura productiva local 2005 se observa una constante mejora para todos los pases
de los pases de la regin, de las polticas industriales y de los considerados en este informe. Asimismo se detecta una
sistemas nacionales de innovacin y desarrollo tecnolgico, relativa convergencia ya que se ha reducido progresivamente
contribuyeron a limitar los encadenamientos locales de la la brecha entre estos pases, si bien persisten ciertas
actividad manufacturera de ensamblaje (CEPAL, 2008; diferencias. Se destaca la mejora que han experimentado en
2009b). este indicador tanto Chile como Mxico y el avance ms lento
de Brasil que, tanto al inicio del perodo como al final,
mantiene los valores ms bajos del grupo.
La evolucin de la desocupacin en estos pases revela

grandes fluctuaciones asociadas a las del ciclo de actividad
econmica, salvo en Mxico, donde se mantuvo relativamente
estable. Es significativo el deterioro de la situacin laboral en
la mayora de los pases considerados durante los aos
noventa. Esta tendencia es muy marcada en Argentina y
Uruguay, y tambin se observa (aunque en menor medida)
en Paraguay y Brasil. Mxico muestra la tasa de desempleo
ms baja del grupo en todo el perodo considerado y no
presenta la tendencia creciente en los aos noventa que se
observa en los otros pases. Luego de aumentar
considerablemente el desempleo a raz de la crisis de
principios de la presente dcada, el desempleo se redujo en
casi todos los pases con una notable tendencia a la
convergencia en niveles relativamente reducidos en la
comparacin histrica hacia 2009.
Figura 3.4. Esperanza de vida al nacer (aos)
80
Argentina
Brasil
Chile
75
Mxico
Paraguay
Uruguay
70
Aos
65
60
55
50
1950-1955
1955-1960
1960-1965
1965-1970
1970-1975
1975-1980
1980-1985
1985-1990
1990-1995
1995-2000
2000-2005
2005-2010
Fuente: BADEINSO (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado julio de 2009).
86
Pese al crecimiento verificado en la dcada de 1990 no se una leve tendencia hacia una menor concentracin del
observan cambios en la distribucin del ingreso. El Coeficiente ingreso. En promedio para Amrica Latina en el perodo 2003-
de Gini27 de los pases analizados muestra una relativa 2008 el ndice de Gini cay un 5%, de 0,55 a 0,52 (CEPAL,
estabilidad entre fines de los ochenta principios de la ltima 2010b). Sin embargo, en 2008, antes de la llegada de la crisis
dcada. Como se observa en la Figura 3.6., esta situacin se global, en los pases analizados persistan grandes
revierte en el perodo 2003-2007, donde el crecimiento desigualdades y elevados niveles de exclusin, siendo habitual
econmico sostenido fue acompaado por una recuperacin que un 20% de la poblacin tuviera ingresos inferiores a la
del empleo y los salarios, todo lo cual contribuy a lograr lnea de pobreza.
Figura 3.5. Tasa de desempleo (tasa anual media)

25
Argentina
Brasil
Chile
20
Mxico
Paraguay
Uruguay
15
10
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: BADEINSO (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
Figura 3.6. Coeficiente de GINI (rea Urbana)

0,650
0,628
0,606
0,600
0,590 0,586
0,558
0,550 0,543
0,530
0,517
0,511
0,501 0,510
0,500
0,492 0,487
0,476
0,468
0,450 0,447 0,455
0,446
0,400
1989-1990 1993-1994 1998-1999 2000-2002 2003-2004 2006-2008
Nota: Los datos de Argentina y Paraguay corresponden al rea metropolitana.
Fuente: BADEINSO (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
27- El coeficiente de Gini se utiliza para medir la distribucin del ingreso. Es un ndice que toma valores entre 0 y 1, donde el valor cero corresponde a la
equidad absoluta y el uno a la inequidad absoluta.
87
En materia de reduccin de la pobreza es destacable el buen La Tabla 3.6. muestra la evolucin del IDH entre 1975 y 2007
desempeo de Brasil, Chile y Mxico que revelan una para los pases analizados. Es notorio el avance en Brasil,
descenso sostenido de la pobreza (vase Figura 3.7.). En Chile y Mxico, que contrasta con la mejora mucho ms
contraste, Uruguay y Argentina (con niveles de pobreza moderada en Argentina, Uruguay y Paraguay.
relativamente reducidos respecto de la media) muestran
oscilaciones en su evolucin. Por su parte, en Paraguay la Tabla 3.6. Evolucin del IDH en los
pobreza permanece elevada y casi constante desde fines de pases seleccionados
los aos noventa.
Pas IDH 1975 IDH 2007 Ranking 07
A efectos de obtener un nocin global de desarrollo, a menudo Chile 0,71 0,878 44
se emplean indicadores sintticos que renen informacin
Argentina 0,79 0,866 49
sobre varios aspectos o indicadores relacionados. Uno de los
indicadores ms utilizados es el ndice de Desarrollo Humano Uruguay 0,76 0,865 50
(IDH) elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Mxico 0,69 0,854 53
Desarrollo (PNUD). Este indicador combina la informacin
relativa a tres dimensiones (indicadores) bsicos de desarrollo: Brasil 0,65 0,813 75
ingreso per cpita (en poder de compra), educacin (tasa de Paraguay 0,67 0,761 101
alfabetismo y tasa bruta de matriculacin) y salud (esperanza Fuente: Human Development Report (HDR) 2009 (UNDP)
de vida). http://hdr.undp.org/en/statistics/data
Figura 3.7. Poblacin en situacin de pobreza (porcentaje)
70
60
50
40
30
20
10
0
1979-1981 1989-1991 1998-2000 2002-2003 2005-2007
Fuente: Elaboracin propia en base a BADEINSO (CEPAL) www.eclac.org/estadsticas (consultado agosto de 2009).
88
El desempeo de los pases de Amrica Latina, y en especial que las principales actividades productivas de Amrica Latina
de la mayora de los pases abarcados en este informe es y el Caribe son intensivas en recursos naturales. Los insumos
relativamente bueno. Por un lado, todos los pases analizados, vitales para la actividad productiva se ven afectados por la
a excepcin de Paraguay, se ubican en el rango de IDH alto28 degradacin de los ecosistemas, ya que estn ntimamente
y en general clasifican mejor en funcin del IDH que del ligados a los mismos. La satisfaccin de las necesidades
ingreso per cpita gracias al buen desempeo en sus bsicas de las que depende el desarrollo social de la regin
indicadores sociales relativos a salud y educacin. No se sustenta en los ecosistemas y sus bienes y servicios, y a su
obstante, pese al crecimiento experimentado no han logrado vez va de la mano del desarrollo econmico. Todo lo anterior
alcanzar al grupo de pases en desarrollo que pertenece a la implica un desafo para las economas de la regin que se
categora de IDH muy alto. Mayormente se trata de pases enfrentan a la necesidad de cambiar el patrn productivo por
del SE asitico: Singapur (con un IDH de 0,944), Hong Kong uno ms sostenible en el largo plazo, para que las mejoras
China (0,944), Corea Del Sur (0,937)) todos valores sociales logradas en los perodos de crecimiento se consoliden
comparables al de los pases industrializados. en el largo plazo y as lograr un desarrollo econmico ms
justo e igualitario sin mermar su capital natural (PNUMA,
Este desempeo regional relativamente favorable en materia 2010).
de IDH o an de ingreso per cpita, contrasta con los magros
resultados en materia de desigualdad y con la persistencia
de niveles de pobreza an preocupantes (si bien la situacin
es relativamente heterognea entre los pases). En general, la
regin no ha logrado un ritmo de crecimiento econmico
estable y sostenido, que resulte en una creciente inclusin
laboral y absorba crecientes recursos humanos.
Desde la perspectiva de la sostenibilidad del desarrollo esto

juega un rol muy importante ya que ello refleja las dificultades
para distribuir equitativamente los beneficios del desarrollo
econmico y para lograr un desarrollo productivo y
exportador inclusivo. El desarrollo econmico de los pases
de la regin est directamente vinculado con el ambiente ya
Figura 3.8. ndice de Desarrollo Humano (2009) - Mapa Mundial
Leyenda
0,950 y mayor 0,700 0,749 0,450 0,499

0,900 0,949 0,650 0,699 0,400 0,449
0,850 0,899 0,600 0,649 0,350 0,399
0,800 0,849 0,550 0,599 menor a 0,350
0,750 0,799 0,500 0,549 no disponible
Fuente: Human Development Report (HDR) 2009 (UNDP) http://hdr.undp.org/en/statistics/data/
28- Las categoras del ndice de Desarrollo Humano son: IDH bajo (0.000 a 0.499), IDH medio (0.500 a 0.799), IDH alto (0,800 a 0,899), IDH muy alto (0.900
a 1.000). Para ms informacin sobre el IDH consultar http://hdr.undp.org/es/
89
indefinidamente los obstculos que impiden romper ese

crculo vicioso. Esta situacin se refleja en tasas de ahorro
bajas, ingresos bajos, escasas inversiones extranjeras, rpido
crecimiento demogrfico y degradacin ambiental. En este
ltimo aspecto, las personas pobres carecen de medios para
invertir en la sostenibilidad ambiental y frecuentemente del
poder poltico necesario para limitar los daos a los recursos
locales, lo que da por resultado un agotamiento de los
nutrientes del suelo, la deforestacin, una pesca excesiva y
otros perjuicios ambientales. Esas condiciones degradadas
socavan los ingresos rurales y contribuyen al deterioro de la
salud y a la migracin del campo a la ciudad, lo que da lugar
En definitiva, la mejora en los aspectos de desarrollo social
a nuevos asentamientos en zonas periurbanas ambientalmente
es uno de los principales retos para la regin y por ello cabe
frgiles30. Todas estas situaciones adversas refuerzan y
sealarla como un objetivo prioritario de desarrollo en el
amplifican la pobreza, ya que sin ahorros privados, sin
mediano y largo plazo. La meta de erradicar la pobreza ocupa
inversiones pblicas y sin inversiones extranjeras no se puede
un lugar central dentro de los Objetivos de Desarrollo del
mejorar la productividad. La forma de superar la trampa de
Milenio, en tanto la pobreza est directamente vinculada con
la pobreza consiste en incrementar el inventario de capital
otras carencias y necesidades que se encuentran reflejadas
de la economa hasta romper con la espiral descendente y
en las dems metas. Todos los ODM presentan un grado de
hacer posible el inicio del crecimiento econmico
interdependencia entre s, y la sostenibilidad ambiental y la
autosostenible.
erradicacin de la pobreza no son una excepcin, ya que
La relacin entre pobreza y medio ambiente es circular: la
pobreza est en la base de algunos importantes problemas
ambientales, y los pobres son los ms afectados por la b) Situacin ambiental: tendencias en
degradacin del medio ambiente. (CEPAL, 2010 p.30). La indicadores de presin y de estado
sostenibilidad del desarrollo ya no es una aspiracin que los
pases debern perseguir una vez que satisfagan sus Los indicadores sobre la situacin y los desafos ambientales
necesidades bsicas; la provisin de servicios de salud, agua tambin evidencian un desempeo dispar, y la persistencia
potable y saneamiento, educacin y cultura resultan de algunos desafos que an no han sido abordados
fundamentales y muy ligados a la existencia de ecosistemas efectivamente desde las polticas pblicas y las iniciativas
saludables (Naciones Unidas 2010). privadas o pblico-privadas.
Un informe reciente del Grupo del Banco Mundial y el Fondo En razn de su relevancia y de la disponibilidad de
Monetario Internacional (Banco Mundial, 2010), estudia cmo informacin, los temas centrales considerados en este informe
la crisis econmica mundial afect al cumplimiento de los son los siguientes: la disponibilidad, uso y contaminacin del
ODM. Segn este informe se verifica una desaceleracin en agua; las emisiones atmosfricas, energa y cambio climtico;
el ritmo de la reduccin de la pobreza en los pases en uso del suelo y minera.
desarrollo a partir de la crisis (2009), lo cual est afectando el
progreso en relacin con el cumplimiento de los dems ODM. i) Agua
De acuerdo al informe, la crisis interrumpi el progreso en
trminos de desarrollo humano que venan experimentando Amrica Latina es una de las regiones con mayor
los pases en desarrollo desde la dcada del 90 y est disponibilidad de agua dulce en el mundo. Tal como se
afectando muchas reas clave de los ODM, incluidas las documenta en el informe GEO ALC 3 (PNUMA, 2010):
relacionadas con el hambre, la salud materna y de los nios,
la igualdad de gnero, el acceso a fuentes de agua potable y La regin posee el 31% del total mundial disponible de
el control de enfermedades. agua dulce (35 millones de kilmetros cbicos).
Por contar con elevados niveles de lluvia, su total de
La iniciativa Millenium Project de Naciones Unidas 29 recursos hdricos renovables (17 mil km3/ao) representa
contribuye a analizar las implicancias del deterioro en el el 39% del total mundial (43.764 km3/ ao).
capital natural y los recursos naturales para el potencial de En promedio, cada uno de los habitantes de Amrica Latina
desarrollo y la mejora en el bienestar de la poblacin. En y el Caribe contara con la posibilidad de utilizar anualmente
efecto, la degradacin ambiental puede implicar una trampa mayor volumen de agua per cpita que el resto de las
de pobreza que retrasa la consecucin de los ODM. Cuando personas del planeta, lo que se hace evidente al considerar
el capital con el que cuenta un pas (fsico, natural y humano) el promedio mundial para el Total del Recurso Hdrico
es demasiado escaso, la economa no es productiva y se Renovable por habitante (7.231 m3/hab./ao). Los habitantes
generan ciertas condiciones bajo las cuales es imposible que de la mayora de los pases de Amrica Latina tendran de
el pas salga de la pobreza, y a su vez, se perpetan 2,6 a 6,7 veces ms que la media mundial.
29- Para ms informacin sobre esta iniciativa consultar www.unmilleniumproject.org
30- Ver: http://www.unmillenniumproject.org/reports/why7S.htm
90
Esta situacin de abundancia relativa del recurso ha Central en Chile, la regin cuyana al sur de Argentina, los
conducido a que, en gran parte de los casos, no haya existido sectores costeros del Per y del sur de Ecuador, los valles del
una poltica especfica orientada a la preservacin del agua Cauca y Magdalena en Colombia, el altiplano de Bolivia, el
(CEPAL, 2010a). Sin embargo, la regin muestra tambin gran Chaco compartido por Argentina, Bolivia y Paraguay, el
marcadas diferencias de disponibilidad de recursos hdricos nordeste del Brasil, la costa pacfica de Amrica Central y, de
entre pases y entre regiones dentro de los pases. En GEO manera preocupante, una buena parte de Mxico
ALC (PNUMA, 2010) se resalta que las islas del Caribe cuentan
con los menores volmenes disponibles (93 km 3 /ao), Los efectos de esta distribucin desigual de recursos hdricos
mientras que los pases andinos tienen una situacin se reflejan en los indicadores de disponibilidad de agua per
intermedia (5.238 km3/ao) y Brasil (8.825 km3/ao) concentra cpita incluidos en las Figuras 3.9. (recursos per cpita) y
el mayor volumen disponible (FAO, 2003). Tambin se 3.10. (recursos totales) donde se detecta una situacin muy
verifican situaciones crticas de escasez, principalmente en dispar entre los pases considerados. En esta materia, Mxico
las reas ms densamente pobladas como en el caso del Valle y Argentina muestran los valores ms bajos.
Figura 3.9. Recursos renovables hdricos per cpita
70.000
60.000
Metros cbicos por habitante
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
2002 2004 2006 2007
Fuente: BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
Figura 3.10. Recursos hdricos totales (10^9 m3/ao). 2000-2002.

9.000
Recursos Hdricos
8.000 Superficiales Renovables
Totales
7.000
Recursos Hdricos
Subterrneos Renovables
Millones de m3/ao
6.000
Totales
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
Fuente: Aquastat (FAO) www.fao.org/nr/water/aquastat/data/query/index.html (consultado octubre de 2010).
91
La Figura 3.11. y la Tabla 3.7. describen el uso de los recursos La extraccin de agua expresada como un porcentaje de los
hdricos en el grupo de pases analizados. Mxico tiene la recursos hdricos totales disponibles es un buen indicador de
mayor extraccin total de agua seguido por Brasil, las dos la presin existente sobre los recursos hdricos. Segn la FAO,
economas de mayor tamao. Al analizar la extraccin de se puede considerar que esta presin es alta cuando el valor
agua per cpita, Uruguay se ubica primero en la lista con es mayor al 25%. El nico de los pases considerados que se
946 m3/habitante/ao, seguido por Chile, Mxico y Argentina, acerca a este porcentaje es Mxico (17%), que tambin tiene
los tres con alrededor de 750 m3/habitante/ao. la menor cantidad de recursos disponibles per cpita.
La Figura 3.11. muestra la distribucin de la extraccin del

agua en los tres principales sectores de uso: agricultura (riego
y suministro al ganado), abastecimiento de la poblacin
(domstico) e industria. En todos los casos, el sector con mayor
porcentaje de extraccin de agua es la agricultura. En Uruguay
el 96% del agua extrada es destinada a la agricultura, en
Mxico, Argentina y Paraguay la cifra ronda el 75%, y en
Chile y Brasil el 60%.
Esta creciente presin sobre el recurso agua generada por la

agricultura tambin se ve reflejada en un considerable
aumento de la superficie agrcola bajo riego. El pas con la
mayor rea bajo riego es Mxico, como puede verse en la
Figura 3.12., (y a la vez es el pas con menor disponibilidad
de agua). Asimismo en Mxico, Brasil y Chile se observa un
crecimiento importante en el rea agrcola bajo riego mientras
que en Argentina, Paraguay y Uruguay se mantiene
relativamente estable durante el perodo 1970-2005.
Figura 3.11. Extraccin total de agua por sector 2000-2002 (10^9m3/ao)
90
80 Industria
70 Municipal
Millones de m3/ao
60 Agricultura
50
40
30
20
10
0
Tabla 3.7. Uso de recursos hdricos

Ao 2000-2002 Argentina Brasil Chile Mxico Paraguay Uruguay
Extraccin total de agua (10^9 m3/ao) 29,19 59,30 12,55 78,22 0,49 3,15
Extraccin de agua del sector agricultura 73,72 61,77 63,51 77,14 71,43 96,19
como porcentaje del total
Extraccin total de agua per cpita (m3/hab/ao) 774,80 331,10 795,30 766,50 87,96 946,50
Porcentaje de extraccin de los recursos hdricos 3,58 0,72 1,36 17,04 0,15 2,27
renovables disponibles
92
Figura 3.12. Superficie agrcola irrigada

7.000
Argentina
Brasil
Chile
6.000 Mxico
Paraguay
Uruguay
5.000
Miles de hectreas
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Otros indicadores fundamentales en lo que hace a la

preservacin y administracin de los recursos hdricos son el
acceso a los servicios de agua potable y saneamiento. Segn
los anlisis globales respecto a la disponibilidad de agua, su
acceso para uso domstico no debera significar un problema
para la regin, sin embargo, existen situaciones crticas en
algunas zonas, lo que dificulta cumplir con los ODM en
cuanto a acceso sostenible al agua potable y a servicios de
saneamiento. Estos dos indicadores corresponden a la meta
7C de los ODM, que establece que para el ao 2015 se
reduzca a la mitad la proporcin de personas que en 1990
no contaban con estos servicios.
Segn un informe de evaluacin reciente (CEPAL, 2010a) la

regin avanz considerablemente en la cobertura de estos
servicios, pero continan existiendo grandes diferencias entre
reas urbanas y rurales, entre distintas regiones dentro de cada
pas y especialmente entre grupos de ingreso. Como se
observa en la Tabla 3.8. este panorama se repite en los seis
pases considerados. A nivel urbano todos los pases superan
el 90% de cobertura, pero persisten las diferencias con las
reas rurales.
La definicin del indicador es muy amplia y, por ejemplo,

entre las fuentes mejoradas de agua potable se considera la
instalacin de tuberas que llegan hasta una vivienda, parcela
o patio y otras (ver Anexo I). Como resultado los datos
presentados no revelan la existencia de problemas de calidad
de los servicios prestados - agua no efectivamente potable y
suministro irregular- (CEPAL, 2010a).
Se puede afirmar que la situacin de la regin es mejor en

materia de acceso a agua potable que de saneamiento. A pesar
93
Figura 3.13. Poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas de agua potable (nacional)
120
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
1990 1995 2000 2005 2008
Fuente: Indicadores ODM (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado enero de 2010).
de la mayor cobertura lograda en los ltimos aos an resta Por ltimo, en lo que hace a la emisin de contaminantes
avanzar en materia de calidad del servicio y tratamiento de orgnicos al agua (nicos datos sobre contaminacin hdrica
las aguas urbanas servidas. Al igual que en el caso del agua disponibles) si bien las series de datos no son continuas, se
potable, la distribucin de los servicios es muy desigual entre observan tendencias dispares segn los pases. En Brasil, pese
los pases y dentro de ellos, pero la brecha entre las reas a la falta de datos, se puede inferir una tendencia decreciente
urbanas y rurales es ms amplia (CEPAL, 2010a). La Tabla en estas emisiones (tambin la tendencia parece levemente
3.9. pone en evidencia la gran heterogeneidad en la cobertura decreciente en Argentina), mientras que en Chile se advierte
urbana y rural: en muchos casos, esta brecha ha persistido un crecimiento en las emisiones y en Uruguay una tendencia
en las ltimas dcadas. relativamente estable (Figura 3.15).
Tabla 3.8. Poblacin con acceso sostenible a fuentes mejoradas de agua potable (urbana y rural). Porcentaje
1990 1995 2000 2005 2008

Pas Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Argentina 97 72 98 75 98 78 98 80 98 80
Brasil 96 65 97 70 97 75 98 81 99 84
Chile 99 48 99 57 99 66 99 75 99 75
Mxico 94 64 94 71 95 77 96 83 96 87
Paraguay 81 25 87 38 92 51 98 63 99 66
Uruguay 98 79 98 81 99 88 100 95 100 100
Fuente: Indicadores ODM (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado mayo de 2010).
Tabla 3.9. Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados (rea urbana y rural). Porcentaje
1990 1995 2000 2005 2008

Pas Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural
Argentina 93 73 93 75 92 77 91 77 91 77
Brasil 81 35 82 35 84 36 86 37 87 37
Chile 91 48 93 59 96 71 98 83 98 83
Mxico 80 30 83 41 85 51 88 61 90 68
Paraguay 61 15 70 23 79 31 88 39 90 40
Uruguay 95 83 95 84 97 90 99 96 100 99
94
Figura 3.14. Poblacin con acceso a servicios de saneamiento mejorados (nacional)

120
100
80
Porcentaje
60
40
20
0
1990 1995 2000 2005 2008
Figura 3.15. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua

350
Argentina
Brasil
300 Chile
Mxico
Uruguay
250
Millones de kilogramos
200
150
100
50
0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
95
ii) Emisiones atmosfricas, energa y Cambio Climtico que ms que triplic su produccin de energa primaria entre
1984 y 1985 (pas de 14,9 a 47,5 millones de barriles
Es importante notar que el grupo de pases considerado en equivalentes de petrleo). Luego de este salto estructural, la
este informe incluye a varios productores importantes de produccin sigui una tendencia levemente creciente.
hidrocarburos y de electricidad, lo que vuelve a dicho grupo Argentina presenta una tendencia levemente creciente, muy
un tanto excepcional frente al resto de los pases de Amrica cercana al promedio del grupo. Chile es el que tiene el menor
Latina (mayormente son importadores de energa). crecimiento en su produccin de energa primaria: la variable
permanece virtualmente estable a lo largo de las ms de tres
Todos los pases del grupo exhiben una tendencia creciente dcadas consideradas. Uruguay atraves una etapa de rpida
en la produccin de energa primaria. Se destaca la trayectoria expansin de la produccin de energa primaria a principios
de Mxico, con niveles de produccin y crecimiento muy de la dcada del ochenta, y luego muestra una tendencia
elevados, en especial durante los aos setenta. Tambin se discontinua con picos de produccin en los aos 1986, 1990,
destaca el crecimiento de Brasil, cuya produccin se duplic 1992, 1998, y 2002.
entre 1975 y 1980, y creci un 50% entre 1980 y 1982. Luego
de este perodo la trayectoria se estanca, para retomar el La situacin particular de este grupo de pases es acorde a lo
sendero de expansin a partir de 1996. Brasil es el segundo que cabe esperar en pases de ingreso medio31, con una
productor de energa primaria del grupo de pases tendencia y participacin crecientes en la produccin global
considerados, y presenta una clara tendencia creciente, con de energa primaria (tal como se observa en la Figura 3.17.).
perodos de crecimiento acelerado entre 1984 y 1987 y la
ltima dcada. Si bien la produccin de energa ha crecido en esta regin,
da cuenta de una porcin muy reducida de la produccin de
La puesta en marcha de los generadores de la represa energa a nivel mundial. Los pases de altos ingresos redujeron
hidroelctrica de Itaip en 1984 tuvo un gran impacto en la su participacin porcentual en la produccin global, y fueron
produccin total de energa primaria de Brasil y Paraguay. La superados ampliamente por los pases de ingreso medio. Los
magnitud de la energa generada por la represa de Itaip pases de ingreso medio pasaron de 4,3 miles de millones de
signific un cambio estructural en la tendencia de Paraguay toneladas de petrleo equivalente en 1990 a 5,8 en 2005.
Figura 3.16. Produccin de energa primaria
8.000.000
Argentina
Brasil
7.000.000 Chile
Mxico
Paraguay
Miles de barriles equivalentes de petrleo
6.000.000 Uruguay
Promedio 6
Amrica Latina y el Caribe
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: BADEIMA (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
31- Los datos aqu empleados son tomados de las bases de datos de WRI, donde la clasificacin de pases por su nivel de ingreso fue realizada
siguiendo la definicin del Banco Mundial. El criterio del Banco Mundial (http://data.worldbank.org/about/country-classifications) para la clasificacin
de las economas es el Ingreso Nacional Bruto per cpita. Los rangos de ingreso para cada categora son: ingreso bajo $995 o menor; ingreso medio
$996 - $12,195; e ingreso alto $12,196 o mayor. En el Anexo II se presenta una lista detallada de los pases incluidos en cada categora.
96
Figura 3.17. Produccin de energa primaria: situacin regional
a) segn niveles de ingreso b) segn regin geogrfica

7.000 12.000
Pases de Ingreso Alto
Amrica del Sur
6.000 Pases de Ingreso Medio
10.000
Pases de Ingreso Bajo
Millones de Toneladas de
Millones de Toneladas de
Amrica del Norte
Petrleo Equivalente
Petrleo Equivalente
5.000
8.000 frica Norte-Este
4.000
6.000 Europa
3.000
Amrica Central
4.000
2.000 y Caribe
2.000 Asia (excluyendo

1.000
Oriente Medio
0 0
1990 2000 2005 1990 2000 2005
Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org. (consultado octubre de 2010)
Segn un anlisis reciente de CEPAL, el aumento de la pases en desarrollo estn aumentando su participacin,
participacin de Amrica Latina en la produccin mundial mientras que la regin de Amrica Latina y el Caribe se
de energa primaria entre 1975 y 2005 fue el menor, entre las encuentra casi estancada en trminos relativos, aunque
regiones en desarrollo y slo comparable con el de frica. En duplic con creces su oferta en trminos absolutos en el
cambio, la participacin de Asia China incluida aument perodo considerado (Samaniego, 2009).
del 13% al 26% y la de Oriente Medio del 1% al 4%. En el
mismo perodo, los pases de la OCDE, aunque continuaron En cuanto al consumo de energa, el grupo considerado
siendo los mayores productores de energa a nivel mundial, muestra nuevamente tendencias dispares, ubicndose
redujeron su participacin del 60% al 49%. Un Uruguay y Paraguay muy por debajo del promedio regional
comportamiento similar tuvieron los pases de la ex Unin y de los seis pases considerados en este informe.
Sovitica, que redujeron su participacin del 14% al 9%. Los
Figura 3.18. Consumo total de energa
4.500.000
Argentina
Brasil
4.000.000 Chile
Mxico
Paraguay
Miles de barriles equivalentes de petrleo
Uruguay
3.500.000 Promedio 6
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
97
Figura 3.19. Tasa anual acumulativa de crecimiento del consumo total de energa
0,07
Argentina Brasil
0,06 Chile Mxico
Paraguay Uruguay
0,05
0,04
0,03
0,02
0,01
0,00
1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2008
-0,01
Al analizar las tasas anuales de crecimiento del consumo total crecimiento importante del consumo de energa, tambin se
de energa, se observa un crecimiento generalizado para todos detecta un nivel creciente de emisiones de CO2. En Uruguay
los perodos, salvo para Uruguay en los aos ochenta. Mxico, y Paraguay los niveles relativamente estables de produccin
Paraguay y Brasil muestran su mayor crecimiento en los aos y consumo de energa tambin determinan tendencias a la
setenta, mientras que Uruguay y Chile lo tuvieron en los aos estabilidad en las emisiones CO2.
noventa y Argentina en la dcada del dos mil. Las mayores
tasas de crecimiento para los pases del grupo y la regin se Mxico y Brasil son los mayores emisores de CO2 del grupo y
dan en la dcada del setenta, para luego desacelerarse en los su trayectoria se aleja progresivamente de la del resto del
aos ochenta y retomar el sendero de crecimiento en los grupo y la regin. A estos pases les sigue Argentina (con el
noventa. 50% de emisiones de los anteriores), donde adems puede
observarse la cada en las emisiones previamente y durante
En relacin a la temtica de cambio climtico se considera la la crisis de 2001. Es en este perodo que Argentina pasa a
evolucin de las emisiones del principal gas de efecto tener emisiones por debajo del promedio del grupo de seis
invernadero (GEI), el dixido de carbono (CO2). Este indicador pases analizados en detalle. Por otra parte, Chile, Paraguay
muestra una tendencia creciente en todos los pases y Uruguay se ubican por debajo del promedio del grupo de
analizados y en Amrica Latina, en forma consistente con las seis pases, y estos dos ltimos por debajo del promedio de
tendencias observadas en materia de consumo y de Amrica Latina.
produccin de energa. En la medida en que se observa un
Tabla 3.10. Tasa de crecimiento anual acumulativa del consumo de energa
1970-2008 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2008

Argentina 2,31 2,66 0,37 2,85 2,83
Brasil 3,21 4,41 1,72 2,94 2,82
Chile 3,14 1,47 2,73 5,34 2,00
Mxico 3,47 6,44 2,50 1,75 2,03
Paraguay 2,96 4,51 3,76 2,09 0,19
Uruguay 1,37 1,27 -0,15 1,75 2,44
Fuente: Elaboracin propia en base a BADEIMA (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
98
Figura 3.20. Emisiones de dixido de carbono (CO2)
1.800.000
Argentina
Brasil
1.600.000 Chile
Mxico
Paraguay
1.400.000 Uruguay
Promedio 6
1.200.000
Miles de toneladas
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tabla 3.11. Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de CO2
1950-2004 1950-1960 1960-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2007

Argentina 2,9 5,0 5,2 2,3 0,8 2,1 3,4
Brasil 5,4 9,2 6,6 8,1 0,7 4,2 1,4
Chile 3,7 4,8 6,3 -1,3 4,0 5,1 2,2
Mxico 4,9 7,5 5,5 8,9 1,8 0,8 2,4
Paraguay 8,1 17,5 9,4 6,9 3,5 4,5 1,4
Uruguay 1,5 5,6 2,8 0,7 -4,0 2,6 2,0
Fuente: Elaboracin propia en base a BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
Al considerar las emisiones per cpita de CO2 Mxico y Chile

muestran los niveles ms elevados desde mediados de la
dcada del noventa. Estos dos pases duplicaron sus emisiones
por habitante: Mxico entre 1970 y 2005 (35 aos) y Chile
en un perodo mucho ms reducido (de 20 aos, entre
mediados de los aos ochenta y mediados de la dcada del
dos mil). Histricamente los dos primeros puestos los
ocuparon Argentina, y Mxico. Por su parte, Brasil, Paraguay
y Uruguay presentan niveles muy inferiores de emisiones per
cpita y tambin de crecimiento anual. Sin embargo, en Brasil
las emisiones crecieron a ms del doble entre puntas del
perodo considerado; en Paraguay las emisiones aumentaron
levemente en el perodo y en Uruguay se constata entre puntas
una leve cada de las emisiones per cpita.
99
Figura 3.21. Emisiones per cpita de dixido de carbono (CO2)
5,00
4,50
4,00
3,50
Argentina
Brasil
Miles de toneladas
3,00
Chile
Mxico
2,50 Paraguay
Uruguay
Promedio 6
2,00 Amrica Latina
y el Caribe
1,50
1,00
0,50
0,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tabla 3.12. Tasa de crecimiento anual acumulativa de emisiones de dixido de carbono per cpita
1970-2004 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2007

Argentina 0,32 0,51 -1,72 0,92 2,47
Brasil 2,45 5,85 -0,57 2,81 0,27
Chile 1,60 -0,38 1,94 3,58 1,26
Mxico 2,27 5,47 1,13 -0,70 1,36
Paraguay 2,38 6,29 0,63 2,38 -0,27
Uruguay -0,57 0,28 -4,11 2,00 1,92
Fuente: Elaboracin propia en base a BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado agosto de 2009).
En cuanto a la situacin relativa de los pases de la regin (y que en trminos per cpita tanto la regin como los pases
el grupo de pases analizados en detalle), cabe notar que en considerados contribuyen poco a las emisiones de CO2.
funcin de las tendencias observadas y de los datos provistos Sumado a lo anterior, resulta que tanto en trminos absolutos
en la Tabla 3.13. hay tres situaciones muy dispares. Por un como relativos, la regin contribuye poco a las emisiones, si
lado Mxico, Chile y Argentina muestran niveles de emisin bien algunos pases (como los antes mencionados) se
per cpita superiores a los de China (en el ao 2004) y al encuentran en el grupo de pases en desarrollo con mayores
promedio para los pases en desarrollo (en lnea con los niveles emisiones per cpita.
de los pases de ingresos medios). Por otro lado, Brasil y
Uruguay se ubican en niveles per cpita menores, y similares Si se analizan las emisiones de CO2 tomando en cuenta el
a los de India, muy por debajo del promedio de los pases en impacto de las emisiones provenientes de cambios en el uso
desarrollo. Y por ltimo, Paraguay muestra niveles muy bajos del suelo (adems de aquellas derivadas de usos energticos)
en relacin a los pases considerados y a otras regiones del se observa una situacin muy heterognea entre los pases
mundo. analizados (Figuras 3.22. y 3.23.). Los cambios en el uso del
suelo y la deforestacin son factores clave en las emisiones
De todos modos, los niveles de emisin per cpita an en el de CO2 de la regin y resultan en mayores emisiones totales
grupo de pases con mayores niveles, representan alrededor de CO2 en cada pas considerado, salvo en el caso de Uruguay
de 1/3 de las emisiones de los pases industrializados. Es decir, (donde la forestacin comercial est elevando la fijacin de
100
Tabla 3.13. Emisiones per cpita de dixido carbono). Al incluir las emisiones causadas por cambios en
de carbono en 2005 (toneladas) el uso del suelo y deforestacin, ms que se duplican las
emisiones totales de CO 2 del grupo de seis pases
Argentina 3,77 (incrementndose de unos 1.000 millones de toneladas a
Chile 3,73 2.500). Asimismo, estas emisiones hacen que el principal pas
emisor sea Brasil y no Mxico. Por otra parte, es notorio que
Mxico 3,98
las emisiones totales incluyendo cambios en el uso del suelo
Brasil 1,88 para el grupo de seis pases muestren una tendencia
Uruguay 1,75 decreciente mientras que en el promedio las emisiones de
origen energtico resultan crecientes (ver figuras 3.22. y 3.23.).
Paraguay 0,64 Brasil y Argentina son los pases donde la inclusin de cambios
Amrica Central y Caribe 3,04 en el uso del suelo afecta de manera ms notoria a las
emisiones totales y per cpita, tal como se refleja en la Tabla
Pases en Desarrollo 2,38
3.14.
Medio Oriente y frica Norte 4,53
Asia (Excluye Medio Oriente) 2,82
frica Subsahariana 0,77 Tabla 3.14. Emisiones per cpita de CO2 (ao 2005)
Ingreso Alto 13,14 Sin cambios Con cambios
en el uso en el uso
Ingreso Medio 4,1 del suelo del suelo
Ingreso Bajo 0,93 Argentina 3,7 4,6
Mundo 4,27 Brasil 1,9 11,7
Japn 9,77 Chile 3,7 3,7
Estados Unidos 19,87 Mxico 4,1 4,5
China 4,28 Paraguay 0,6 0,6
India 1,12 Uruguay 1,7 1,7
Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org
(consultado octubre de 2010). (consultado octubre de 2010).
Figura 3.22. Emisiones de dixido de carbono excluyendo cambios en el uso del suelo
450.000 Argentina
Brasil
Chile
400.000 Mxico
Paraguay
Uruguay
Promedio 6
250.000
300.000
Miles de toneladas
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org (consultado agosto de 2009).
101
Figura 3.23. Emisiones de CO2 incluyendo cambios en uso del suelo
250.000
300.000
Argentina
Brasil
Chile
250.000
Mxico
Paraguay
Uruguay
200.000
Miles de toneladas
Promedio 6
150.000
100.000
50.000
-50.000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org (consultado agosto de 2009).
Al analizar las tendencias regionales en las emisiones de dixido aos (Figura 3.24. a). Estas tendencias regionales determinan
de carbono en comparacin con las observadas en otras una creciente participacin de los pases de ingreso medio
regiones y a escala global, se constata que, consistentemente (grupo que incluye a China y a los pases de Amrica Latina)
con lo antes mencionado sobre la evolucin de la produccin y de ingreso bajo (categora que incluye a India y a los pases
de energa, las tendencias de Asia dominan lo que ocurre a africanos productores de petrleo), en las emisiones globales.
escala global (Figura 3.24.). Esto se da pese a que el Ntese que, por primera vez en 2004, las emisiones totales
crecimiento mundial en las emisiones es ms abrupto que en de los pases de ingreso medio son similares a las
dicha regin. Por su parte, Amrica del Sur y Amrica Central correspondientes a los pases industrializados, si bien, cabe
y el Caribe contribuyen muy poco a las emisiones globales. recordar, son estos ltimos los responsables casi exclusivos
Europa y Amrica del Norte muestran cierto amesetamiento, de la gran acumulacin de emisiones de GEI en la atmsfera
e incluso reduccin en el caso de Europa, en los ltimos diez desde la posguerra (Figura 3.24. b).
102
Figura 3.24. Emisiones totales de dixido de carbono (agregados regionales)

a) Segn regiones geogrficas
30.000.000
Mundo
Asia (excluye Medio Oriente)
Am. Central y Caribe
25.000.000 Europa
Medio Oriente y frica Norte
Norteamrica
Sudamrica
Millones de toneladas
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
b) Segn ingreso
30.000.000
Pases de Ingreso Medio

25.000.000 Pases de Ingreso Bajo
Millones de toneladas
20.000.000
15.000.000
10.000.000
5.000.000
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005
Fuente: Elaboracin propia en base a Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org (consultado octubre de 2010).
iii) Cambios en el uso del suelo En PNUMA y CLAES (2008) se subraya que la expansin del
cultivo de la soja tiene fuertes impactos ambientales, y entre
Uno de los principales cambios en el uso del suelo en los los impactos directos a considerar se encuentran los
pases analizados en este informe se asocia al gran aumento siguientes:
de la produccin de soja. El Mercosur representa casi la mitad
del comercio global de soja. Argentina, Brasil y Paraguay estn avance de la frontera agropecuaria sobre reas naturales;
entre los mayores exportadores mundiales; en estos pases prdida local de especies nativas de fauna y flora (reduccin
tales como en Uruguay, la soja y sus derivados han pasado a de biodiversidad);
ser uno de los principales rubros de exportacin. Casi la incremento de la vulnerabilidad de algunas especies;
totalidad del comercio se realiza a mercados fuera del bloque contaminacin de suelos y aguas por agroqumicos y sus
y por lo tanto el comercio de soja intra-Mercosur es muy derivados; y
pequeo (PNUMA y CLAES, 2008). afectacin del suelo, por erosin localizada y
compactacin.
La superficie sembrada y la produccin de soja crecieron a
un ritmo acelerado en las ltimas dcadas. En 2007/08 se Tambin se menciona la incidencia de dos procesos
cultivaron ms de 40 millones de hectreas que derivaron en relacionados con la conversin de uso de suelo hacia el
ms de 110 millones de toneladas de produccin (Tablas 3.15 cultivo de soja. Por un lado la ampliacin de la frontera
y 3.16). Brasil es el mayor productor en trminos absolutos, agropecuaria sojera sobre reas silvestres, especialmente en
seguido por Argentina. En trminos de proporcin con el rea Brasil y Paraguay, y en menor medida en el norte de Argentina.
agrcola, la mayor proporcin se observa en Paraguay (en el Por otro lado, dentro del rea agropecuaria, especialmente
orden del 65% de su superficie agrcola). Argentina es el en el centro pampeano de Argentina y en Uruguay, ocurre
principal exportador de productos procesados, como aceite un proceso de sustitucin de cultivos. Por ejemplo, el
y harina de soja. incremento de la superficie destinada a la produccin de soja
103
Tabla 3.15. Evolucin de la superficie sembrada de soja (hectreas)
1970 1980 1990 2000 2008

Argentina 25.970 2.030.000 4.961.600 8.637.503 16.380.038
Brasil 1.318.809 8.774.023 11.487.300 13.640.026 21.271.762
Chile 1.000 1.200 0 0 0
Mxico 111.754 154.037 285.615 69.969 75.767
Paraguay 28.300 475.300 899.900 1.176.460 2.645.000
Uruguay 1.000 40.445 28.500 8.900 461.900
Total 6 Pases 1.486.833 11.475.005 17.662.915 23.532.858 40.834.467
Fuente: Faostat (FAO) www.fao.org/corp/statistics/es/ (consultado enero 2010).
Tabla 3.16. Evolucin de la produccin de soja (toneladas)
1970 1980 1990 2000 2008

Argentina 26.800 3.500.000 10.700.000 20.135.800 46.232.088
Brasil 1.508.540 15.155.804 19.897.804 32.734.958 59.916.832
Chile 1.000 1.320 - - -
Mxico 214.603 322.205 575.366 102.314 153.022
Paraguay 41.293 537.300 1.794.618 2.980.060 6.808.000
Uruguay 1.000 49.193 37.000 6.800 772.900
Total 6 Pases 1.793.236 19.565.822 33.004.788 55.959.932 113.882.842
Fuente: Faostat (FAO) www.fao.org/corp/statistics/es/ (consultado enero de 2010).
en Argentina ha ido en detrimento de la superficie cultivada

de girasol y de las pasturas sembradas o naturales (nuevos
campos incorporados a la agricultura). A su vez, se verific
un incremento en los sistemas de doble cosecha (trigo-soja).
En PNUMA y CLAES (2008) se destaca que la expansin de
la soja afecta al menos nueve ecoregiones (Mata Atlntica,
bosques de Araucaria, Cerrado, Amazonia, Chaco hmedo,
Chaco seco, Espinal, Pampa y sabana uruguayense). En Brasil,
la frontera agropecuaria se mueve sobre el Cerrado y sobre
las reas abiertas (campos) en la Amazonia. Se estima que
el rea con intervencin antrpica en el Cerrado creci entre
1975 y 1996 a una tasa acumulativa de 3% anual,
correspondiendo el mayor crecimiento a pasturas implantadas
5,3%, con un crecimiento de reas cultivadas de 0,8% anual
(Margulis, 2003).
Los efectos sobre el ambiente incluyen una reduccin de la

biodiversidad, fragmentacin con manchas de reas
naturales remanentes y con baja conectividad entre ellas, y,
por lo tanto, la vulnerabilidad de las especies nativas se
incrementa. Los impactos se dan sobre los ambientes propios
de Cerrado, as como en el ecotono entre Cerrado y bosque
tropical. La expansin del cultivo de soja en zonas extra-
pampeanas, como el noreste y noroeste argentino,
desencadena una degradacin irreversible en cantidad y
calidad de los recursos naturales. Por ello se la considera
incompatible con la sustentabilidad de la produccin
agropecuaria en esas regiones (INTA, 2003, citado en
PNUMA y CLAES, 2008). Esto se observa incluso bajo tcnicas
conservacionistas de laboreo (como la siembra directa). Al
sumrsele soja transgnica resistente al glifosato,
104
Figura 3.25. rea de cultivos genticamente modificados

120
Total Mundial
Suma 5
100 Argentina
Brasil
Paraguay
Millones de hectreas
80
Uruguay
60
40
20
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: GMO Compass www.gmo-compass.org (consultado octubre de 2010).
supuestamente se reduce tambin la canasta de agroqumicos (11,3% del total mundial). El grupo de pases considerados
empleados. Pero el balance total sigue siendo incierto, ya en este informe representa una parte importante del cultivo
que aumenta notablemente el consumo de glifosato transgnico a nivel mundial. En la figura 3.25. se observa
(herbicida). En efecto, Argentina pas de consumir 1 milln que la suma de la superficie plantada en Brasil, Argentina,
litros equivalentes de glifosato en 1991-92, a casi 60 millones Mxico, Paraguay y Uruguay acompaa la tendencia mundial
al final de la dcada de los noventa (PNUMA y CLAES, 2008). creciente y en el ao 2006 significa el 31% del total.
Los pases de la regin (en especial en el Cono Sur) se han En paralelo, los indicadores disponibles sobre recursos
ubicado entre los ms dinmicos a la hora de incorporar forestales reflejan una cada en el rea forestal y en la
cultivos genticamente modificados. Esta tendencia es proporcin de superficie con bosques en Argentina, Brasil,
mayormente explicada por la soja pero tambin por el maz Paraguay y Mxico, un pequeo aumento en Chile y
y el algodn. En 1996 se plant en Estados Unidos la primera crecimiento en Uruguay (en estos ltimos dos casos debido
semilla genticamente modificada con fines comerciales, y al aumento en la forestacin comercial). Esto ocurre
en 2006 los cultivos genticamente modificados ocupaban principalmente debido a la incidencia de plantaciones
102 millones de hectreas en todo el mundo. En el ao 2006 forestales que estn aumentando en toda la regin, en especial
el pas con mayor superficie de cultivos genticamente (y con una tendencia creciente) en Chile y Uruguay y, en
modificados era Estados Unidos (53,5% del total mundial), menor medida en Argentina y Mxico (ver Figuras 3.26. y
seguido por Argentina (17,6% del total mundial) y Brasil 3.27.).
Figura 3.26. Superficie forestal natural

700.000
600.000
500.000
Millones de hectreas
400.000
300.000
200.000
100.000
0
1980 1990 1995 2000 2007
Fuente: GEO LAC (PNUMA) www.geodatos.org (consultado octubre de 2010).
105
Figura 3.27. rea de bosques (rea forestal total)

(Como porcentaje del rea total)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1990 2000 2008
Fuente: Elaboracin propia en base a FAOSTAT (FAO) http://faostat.fao.org/site/405/default.aspx (consultado octubre de 2010).
Figura 3.28. Superficie de plantaciones forestales

(Porcentaje sobre el rea total de bosques)
60
50
40
30
20
10
0
1990 2000 2005
Fuente: BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado agosto de 2009).
c) Indicadores de eficiencia en el uso de

produccin industrial. Todos los pases de la regin (sin contar
los recursos e intensidad de uso de a Paraguay para el cual no se dispone de datos) muestran
recursos y emisiones una participacin superior al 20% en el total de la produccin
industrial. Chile es el pas que muestra una mayor incidencia
Se considera en primer lugar un indicador indirecto de de sectores con alto potencial contaminante (que supera el
eficiencia en el uso de los recursos y de intensidad de recursos 40% del valor de produccin industrial). En el caso de Brasil
y/o emisiones, relacionado con la importancia en la estructura y Argentina, la participacin se ubica entre el 30 y el 40%.
productiva de los sectores con mayor potencial de generar Sin embargo, la evidencia disponible para los aos noventa,
emisiones por las caractersticas de sus procesos productivos. de acuerdo a la evidencia presentada en el captulo 2, sugiere
En este sentido, un primer indicador de inters se refiere al que en el caso de las exportaciones, tanto Brasil como
peso relativo de los sectores industriales clasificados por el Argentina muestran una incidencia mucho mayor de sectores
Banco Mundial como de mayor potencial contaminante con alto potencial contaminante en el total de las
(segn la clasificacin del IPPS) en el valor total de la exportaciones industriales.
106
Figura 3.29. Participacin de sectores con mayor potencial contaminante

en el valor de la produccin industrial total
60
Argentina
Brasil
Chile
50 Mxico
Uruguay
40
Porcentaje
30
20
10
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
En lo que atae a los indicadores de energa y cambio

climtico, cabe notar que el cociente entre produccin de
energa primaria y PIB se ha mantenido relativamente estable
en ltimos 35 aos en Amrica Latina y en el promedio de
los 6 pases considerados. Entre stos, las tendencias son
dismiles. Por un lado Brasil y Argentina ven aumentar su ratio
a lo largo de las ltimas dcadas, mientras que Paraguay,
Uruguay, Mxico y Chile lo reducen. Cabe sealar que tanto
en Paraguay como en Uruguay esta relacin se ubica por
encima del promedio regional para casi todo el perdodo
analizado.
Figura 3.30. Ratio de ndice de produccin de energa primaria (en miles de barriles de petrleo
equivalente) e ndice de PIB (en U$S de 2000). 1970=100
350
Argentina
300 Brasil
Chile
Mxico
250 Paraguay
Uruguay
Promedio 6
Amrica Latina
200
y el Caribe
150
100
50
0
1981
1992
2002
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON y BADEIMA (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado agosto de 2009).
107
La intensidad de consumo energtico de la regin, como ya por unidad de valor del PIB en Paraguay. Tanto este pas como
se adelant, se ha mantenido estable desde los aos setenta, Brasil y Chile (que redujeron levemente el consumo de energa
a diferencia de otras regiones que han reducido en trminos del PIB en los ltimos 35 aos) presentan una
considerablemente dicha intensidad en las ltimas dcadas. mayor intensidad que el grupo de seis pases como un todo y
La trayectoria de Asia ha sido ms inestable, pero, incluso que la regin. Por otra parte, Argentina y Mxico muestran
esa regin, que empeor en los aos noventa, ha tenido un una tendencia relativamente estable en este indicador y
mejor desempeo que Amrica Latina en los ltimos aos. Uruguay una ligera mejora (reduccin en la intensidad).
De acuerdo a Samaniego (2009) el estancamiento de la
intensidad energtica en Amrica Latina se ha atribuido a la Las tendencias descriptas sirven como explicacin parcial para
falta de polticas de eficiencia energtica. la evolucin observada en la intensidad de emisiones de CO2
por unidad de producto bruto. As, consistentemente con lo
En general, los pases estudiados muestran una tendencia observado en la intensidad de consumo energtico, la
estable en la relacin consumo de energa/PIB al igual de lo intensidad en emisiones de CO2 se ha reducido levemente en
que sucede en Amrica Latina (entre 1970 y 2008); el Uruguay y Chile, ha aumentado ligeramente en Argentina y
promedio de los seis pases es levemente inferior al de Amrica considerablemente en Paraguay. En Mxico y Brasil la
Latina. intensidad en emisiones ha aumentado sin que esto sea
totalmente consistente con lo observado en el consumo, lo
De todos modos, se observan tendencias dispares segn los cual debe relacionarse con la composicin de la oferta
pases, lo cual se relaciona con la composicin estructural energtica (con un peso relativamente creciente de fuentes
del producto y tambin con su eficiencia diferenciada. Por intensivas en emisiones). El pas con mayor intensidad en
un lado resulta llamativa la reduccin del consumo de energa emisiones es Chile, y no Paraguay que es el de mayor
intensidad de consumo energtico debido a la elevada
produccin hidroelctrica.
Los seis pases como grupo muestran una intensidad en

emisiones del producto ms elevada que la regin en su
conjunto. De modo consistente con la evolucin de la
intensidad energtica, la de la intensidad en emisiones de
Amrica Latina y Caribe se mantuvo invariable desde 1950
hasta la actualidad. La estabilidad en las emisiones de CO2
por unidad de producto es un rasgo observado en los pases
desarrollados, tal como se refleja en la Figura 3.33. En
contraste, los pases de ingreso medio (donde se ubican la
mayor parte de los pases de la regin) muestran un notorio
aumento en la intensidad en emisiones, que se explica
fundamentalmente por el aumento de la generacin elctrica
en base a carbn en China.
Figura 3.31 Consumo total de energa como fraccin del PIB

5,0
4,5
4,0
Argentina
KBEP por cada milln de dlares
3,5 Brasil
Chile
3,0 Mxico
Paraguay
2,5 Uruguay
Promedio 6
2,0 Amrica Latina
y el Caribe
1,5
1,0
0,5
0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON y BADEIMA (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado en octubre de 2010)
108
Figura 3.32. Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB

1,00
Argentina Paraguay
Toneladas de CO2 por cada mil dlares del PBI (a precios de 2000)
Brasil Uruguay
0,90
Chile Promedio 6
Mxico Amrica Latina
0,80
y el Caribe
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nota: Este indicador est expresado como kilogramos de CO2 por cada milln de dlares constantes de 2000.
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON y BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas. (consultado en octubre de 2010).
Figura 3.33. Emisiones de dixido de carbono como fraccin del PIB

a) segn regin geogrfica
Toneladas por milln de dlares constantes de 2005
14.000
Asia (excluyendo Oriente Medio)
12.000 Europa
Amrica del Norte
Amrica del Sur
10.000 Amrica Central y Caribe
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
b) Segn nivel de ingreso

Toneladas por milln de dlares constantes de 2005
20.000
Mundo
18.000 Pases de Ingreso Alto
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
Fuente: Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org (consultado octubre de 2010).
109
Tabla 3.17. Intensidad en emisiones de dixido de seguida por Amrica del Norte. Amrica Latina y frica
carbono en relacin al PIB tambin han tenido reducciones en sus emisiones. En
Tasa de crecimiento anual acumulativa contraste, Asia experiment un considerable incremento en
dicho indicador. Esto contrasta con la situacin observada
1965-2004 1965-1989 1990-2004 en el perodo 1965-1989 en el cual varias regiones haban
Asia (excl. Medio Oriente) 5,22% 4,13% 6,08% incrementado su intensidad en emisiones (adems de Asia,
Centroamrica, Europa e incluso frica aumentaron sus
Europa -0,34% 1,11% -2,85% emisiones por unidad de producto).
Norteamrica -1,82% -1,56% -1,65%
Sudamrica -0,10% -0,17% -0,12%
En lo que se refiere a los indicadores relacionados con
emisiones hdricas, la Figura 3.34. presenta la intensidad en
frica Subsahariana 0,24% 0,44% -0,05% emisiones de contaminantes orgnicos al agua (como fraccin
Centroamrica y el Caribe 0,57% 1,21% -0,55% del PIB). Pese a la falta de datos en algunos casos, se destaca
Fuente: Elaboracin propia en base a Earthtrends (WRI) la aparente convergencia en las intensidades de los pases
www.earthtrends.wri.org (Consultado octubre de 2010). analizados hacia valores cercanos a los 200-300 kilogramos
por cada milln de dlares constantes del PIB.
Si se excluyen las emisiones relacionadas con cambio en el
uso del suelo, Amrica del Sur es una de las regiones con
menor intensidad en emisiones, y muestra una tendencia
estable entre mediados de los aos sesenta y mediados de la
dcada del dos mil. En cuanto a las tendencias regionales,
Europa y Amrica del Norte han reducido sus emisiones por
unidad de producto en las ltimas dcadas, en tanto Asia
duplic su intensidad en la ltima dcada.
El promedio mundial en 2004 fue de 846 toneladas de CO2

por cada milln de dlares de PIB. Este indicador no parece
mostrar correlacin con el nivel de ingreso. En los pases de
ingreso medio, este indicador fue de 17.500, en los pases de
ingreso alto 473, y en los de ingresos bajos, 1792 (como se
refleja en la Figura 3.33.b). Las elevadas emisiones por unidad
de producto de los pases de ingreso medio se explican sobre
todo por el desempeo de China y Rusia.
La Tabla 3.17. muestra que entre 1990 y 2004 la regin que

redujo ms considerablemente sus emisiones fue Europa,
Figura 3.34. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua como fraccin del PIB
1000
Argentina
Brasil
900
Chile
Mxico
800
Uruguay
Kilogramos por cada milln de dlares
700
600
500
400
300
200
100
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Fuente: Elaboracin propia en base a BADECON y BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado octubre de 2010).
110
En Uruguay, Brasil, Chile y Argentina la intensidad de las tierras agrcolas marginales a medida que se expande la
emisiones hdricas tuvo una trayectoria decreciente, mientras frontera agropecuaria, lo que implica la necesidad de una
que el PIB de todos estos pases creci, se redujo la mayor fertilizacin.
contaminacin de sus aguas. En Mxico, en cambio, la
expansin del PIB no logr superar el crecimiento de la
contaminacin (an as, es el pas de menor intensidad del
grupo).
Por ltimo, en las Figuras 3.35. y 3.36. y Tabla 3.18. se

presenta evidencia relativa a la intensidad en el uso de
fertilizantes y plaguicidas (para este indicador no se cuenta
con series continuas para todo el perodo). En estos
indicadores se observa una tendencia general al aumento en
el uso de agroqumicos por hectrea para todos los pases
considerados. Esto puede relacionarse con algunas prcticas
y modos de explotacin agrcola que se aplican en estos pases
(en especial en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Por
un lado, la adopcin de semillas transgnicas requiere el uso
de agroqumicos especficos para su efectiva implantacin.
Por otro lado, la intensificacin y la creciente incidencia de
explotaciones (y empresas) de gran escala en el sector agrcola
implican la incorporacin de prcticas ms intensivas en
agroqumicos. A ello se suma la incorporacin progresiva de
Figura 3.35. Intensidad en el uso de fertilizantes

50
Argentina
Toneladas por cada mil hectreas de superficie agrcola
45 Brasil
Chile
40 Mxico
Paraguay
35 Uruguay
30
25
20
15
10
0
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Fuente: BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado a octubre de 2010).
Tabla 3.18. Tasa de crecimiento anual acumulativa de la intensidad en el uso de fertilizantes
1961-2007 1961-1970 1970-1980 1980-1990 1990-2000 2000-2007

Argentina 10,607 19,039 2,703 3,365 16,085 9,106
Brasil 6,990 11,075 12,498 -3,079 5,970 6,927
Chile 5,245 9,517 -0,769 8,482 4,679 2,272
Mxico 4,446 10,974 7,720 3,028 -0,133 -1,589
Paraguay 12,838 29,900 -4,323 7,226 10,739 23,020
Uruguay 5,295 11,932 1,405 -0,914 3,342 11,678
Fuente: Elaboracin propia en base a BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado a octubre de 2010).
111
Figura 3.36. Intensidad en el uso de plaguicidas

a) Herbicidas
60.000
Tonelada por cada mil de superficie agrcola
Argentina
50.000 Brasil
Chile
Mxico
40.000 Paraguay
Uruguay
30.000
20.000
10.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
b) Insecticidas
30.000
Argentina
Tonelada por cada mil de superficie agrcola
Brasil
25.000
Chile
Mxico
20.000 Paraguay
Uruguay
15.000
10.000
5.000
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: BADESALC (CEPAL) www.eclac.org/estadisticas (consultado en octubre de 2010).
112
d) Resumen de tendencias
natural en la mayor parte de los pases (sobre todo en Brasil y
En materia de desarrollo, se observa una tendencia creciente Paraguay) y un incremento de las plantaciones forestales,
del PIB y del PIB per cpita en las ltimas dcadas en los seis fundamentalmente en Uruguay, Chile y Mxico.
pases, an ms pronunciada en la ltima dcada. Si bien en
algunos pases se lograron avances en materia de reduccin En cuanto a los indicadores de eficiencia en el uso de los
de la pobreza (Brasil, Mxico y Chile), y aun cuando la recursos y la intensidad en emisiones se puede afirmar que:
situacin es heterognea entre los pases considerados, en
general se observ que en la regin persisten niveles elevados La incidencia de los sectores con mayor potencial
de desigualdad y de pobreza. De todos modos, en base a la contaminante en la estructura industrial crece en todos los
medida ms utilizada para evaluar el desarrollo (el IDH que pases (salvo en Mxico y Uruguay). En el captulo 2, se
combina una medida de ingreso con una de educacin y haba mencionado que se detecta una tendencia similar en
una de salud) puede decirse que los seis pases considerados la especializacin exportadora de los pases considerados
experimentaron una mejora entre mediados de los aos como un grupo, en especial en el Mercosur.
setenta y mediados de la dcada del dos mil. La relacin entre produccin de energa y PIB se mantiene
estable en las ltimas dcadas.
Las tendencias observadas en lo que hace a indicadores de Se mantiene o se reduce levemente el consumo de energa
presin o impacto ambiental para el conjunto de los seis pases por unidad de PIB.
(en base al total o promedio), sugieren una creciente presin La intensidad en emisiones de CO 2 del PIB (vgr. las
sobre el recurso agua pero cierta mejora en lo que hace a su emisiones por unidad de producto) se incrementa en los
calidad. En efecto, se ha incrementado el uso de riego, sobre seis pases analizados (sin considerar cambios en el uso
todo en Mxico, Brasil y Chile; pero en paralelo se observa del suelo); mientras que para la regin de Amrica Latina
(salvo en Chile y Mxico) una cada en las emisiones de como un todo se mantiene estable. En otras regiones este
contaminantes orgnicos al agua. indicador mejora o se mantiene estable, salvo en Asia que
incrementa notoriamente la intensidad en emisiones de su
Respecto a la energa, se observa un crecimiento en la producto.
produccin y el consumo de energa y tambin de las Se observa una marcada reduccin y una cierta
emisiones de CO2 (incluyendo y excluyendo cambios en el convergencia en la intensidad de emisiones de
uso del suelo). Las emisiones de CO2 per cpita de origen contaminantes orgnicos al agua por unidad de producto
energtico crecen sobre todo en Mxico, Chile, Brasil y en los cinco pases considerados para los cuales se dispuso
Argentina (y se mantienen relativamente estables, pese a las de informacin (esto excluye a Paraguay).
fluctuaciones, en Paraguay y Uruguay entre 1990 y 2004). Se intensifica notoriamente el uso de fertilizantes y pesticidas
En cuanto a los cambios en el uso del suelo y las presiones sobre todo en Chile, Uruguay, Brasil, y en menor medida
del sector agrcola se detecta una reduccin del rea forestal Paraguay y Argentina.
113
3.2. Desarrollo, sostenibilidad y eficiencia en el uso de los recursos

Las tendencias descriptas sugieren que el proceso de a) Crecimiento, desarrollo y emisiones
desarrollo experimentado por los pases analizados ha
conllevado crecientes presiones sobre algunos recursos y Una preocupacin en los pases en desarrollo es precisamente
sectores en particular. Ante esta evidencia, cabe reflexionar si el crecimiento y el desarrollo implicarn un crecimiento
sobre sus implicancias y significado en trminos de la importante en las emisiones per cpita. En otras palabras,
contribucin potencial del uso eficiente de los recursos a la hasta qu punto el aumento del consumo de energa es algo
sostenibilidad del desarrollo de la regin. Se recurre para ello ineludible que refleja la universalizacin o extensin de
al anlisis de desacople, explicado en el captulo 2, al estudio servicios energticos seguros (necesidad bsica), o bien una
de la correlacin entre indicadores de desarrollo y emisiones32. baja eficiencia o derroche de recursos?
En primer lugar se aborda la siguiente pregunta: es En funcin de la informacin disponible, se propone analizar
necesariamente creciente la intensidad en emisiones durante la correlacin que surge a partir de la nube de puntos que
el proceso de desarrollo o de crecimiento econmico? Esto refleja la situacin relativa de pases con diferentes niveles
se analiza en la seccin 3.2.a considerando la relacin entre de desarrollo y de ingreso per cpita frente a las variables
indicadores de desarrollo y otros de emisiones (en particular, clave: consumo de electricidad per cpita, intensidad de CO2
IDH y PIB per cpita por un lado y relativos a emisiones: por unidad de energa consumida y emisiones per cpita (ver
emisiones de CO2, y consumo de energa). figuras 3.37 y 3.38.).
En segundo lugar, en la sub seccin 3.2.b se consideran las Aqu es importante realizar dos aclaraciones. Primero, notar
tendencias y sus implicancias en trminos de desacople. Los que por una cuestin de escala, el IDH tiene escasa
enfoques con menor nfasis en las tendencias econmicas y variabilidad y eso afecta la distribucin de la nube de puntos.
mayor acento en el anlisis de sostenibilidad proponen Segundo, recordar que el IDH resulta de la suma ponderada
considerar el desacople en las variables que reflejan el de tres indicadores, PIB per cpita, esperanza de vida, y tasa
crecimiento econmico y las que se refieren a emisiones, uso de alfabetizacin, por lo que est considerablemente
de materiales y de recursos naturales. Estos anlisis han sido correlacionado con el PIB per cpita.
realizados hasta el momento casi excluyentemente en pases
industrializados. En este informe se propone desarrollarlo en Los grficos permiten detectar una correlacin positiva entre
funcin de los datos disponibles para el grupo de pases consumo de electricidad y nivel de desarrollo (figura 3.37.a),
considerados en materia de de intensidad de emisiones y as como entre emisiones de CO2 per cpita y nivel de
crecimiento. desarrollo -medido por el IDH- (figura 3.37.c). La dispersin
de la nube de puntos muestra que pueden existir grandes
diferencias en el nivel de emisiones y de consumo de energa
entre pases con similar IDH. En contraste, la intensidad en
emisiones por cada unidad energtica no tiene una relacin
clara con el desarrollo (parece deberse a factores naturales o
estructurales) ya que la nube de puntos no sugiere ningn
tipo de correlacin, tal como muestra la figura 3.37.b. En
este sentido tambin se detectan diferencias significativas entre
los pases de la regin considerados, sin correlacin aparente
con su nivel de ingreso o desarrollo relativo.
Al considerar el PIB per cpita (ingreso) en vez del IDH

(Figuras 3.38.a y c), la correlacin con el consumo de
electricidad y con las emisiones de CO2 es mucho ms
marcada. Parece claro que un mayor nivel de ingreso se asocia
con un mayor consumo de energa -y de emisiones de CO2
per cpita-. Estas correlaciones se representan en la figura
3.39, donde se observa una tendencia lineal (con una
inclinacin cercana a los 45) que indica una correlacin
positiva entre las variables y, que al crecer una de las variables,
la otra aumenta en igual proporcin. En contraste, la variable
relacionada con la intensidad en emisiones de la energa
consumida muestra nuevamente una relacin indefinida con
el ingreso, lo cual estara dando cuenta de una diversidad
estructural y tecnolgica que requiere mayor anlisis.
Claramente, la intensidad en emisiones derivada del desarrollo
32- Debido a las limitaciones del enfoque de Curvas de Kuznets Ambientales depende en gran medida de las opciones tecnolgicas y
para el anlisis de las implicancias de poltica se desestima su aplicacin en
esta parte del estudio. energticas adoptadas.
114
Figura 3.37. Consumo de electricidad e intensidad en emisiones vs IDH. Ao 2005

a) Consumo de electricidad per cpita vs IDH
1,00
Argentina
0,95 Brasil
Chile
0,90
China
0,85 EE.UU.
India
0,80
IDH
Japn
0,75
Mxico
0,70 Paraguay
Uruguay
0,65
0,60
0,55
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000
Consumo de electricidad per cpita (Kw-hora per cpita)
b) Emisiones por unidad de energa vs IDH

1,00
Argentina
0,95 Brasil
Chile
0,90 Mxico
Paraguay
0,85
Uruguay
0,80 Amrica Latina
y el Caribe
IDH
0,75 Ingreso Alto

Ingreso Medio
0,70
Mundo
0,65 Japn
Estados Unidos
0,60 China
India
0,55
0,50
0 1 2 3 4
Kt de CO2 por cada Kt de petrleo equivalente
(c ) Emisiones de dixido de carbono per cpita vs IDH

1,00
Argentina
0,95 Brasil
Chile
0,90
China
0,85 EE.UU.
India
0,80
IDH
Japn
0,75 Mxico
0,70 Paraguay
Uruguay
0,65
0,60
0,55
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Emisiones de dixido de carbono per cpita (toneladas per cpita)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del HDR 2007-2008 (UNDP) http://hdr.undp.org/en/statistics/data y Earthtrends (WRI)
www.earthtrends.wri.org (consultado en octubre de 2010).
115
Figura 3.38. Consumo de electricidad e intensidad en emisiones vs PIB. Ao 2005

a) Consumo de electricidad per cpita vs PIB per cpita
45.000
Argentina
40.000 Brasil
Chile
35.000
China
PIB/cpita (US$ de 2000)
30.000 EE.UU.
25.000 India
Japn
20.000
Mxico
15.000 Paraguay
Uruguay
10.000
5.000
0
0 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 12.000 14.000 16.000
Consumo de electricidad per cpita (Kw-hora per cpita)
b) Emisiones por unidad de energa vs PIB per cpita

50.000
Argentina
Brasil
Chile
PIB per cpita (PPA dlares de 2005)
40.000 Mxico
Paraguay
Uruguay
Amrica Latina
30.000
y el Caribe
Ingreso Alto
Ingreso Medio
20.000 Mundo
Japn
Estados Unidos
China
10.000
India
0
0 1 2 3 4
Kt de CO2 por cada Kt de petrleo equivalente
c) Emisiones de CO2 per cpita vs PIB per cpita

45.000
Argentina
40.000
Brasil
35.000 Chile
China
PIB/cpita (US$ de 2000)
30.000
EE.UU.
25.000 India
Japn
20.000
Mxico
15.000 Paraguay
Uruguay
10.000
5.000
0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Emisiones de dixido de carbono per cpita (toneladas per cpita)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del HDR 2007-2008 (UNDP) http://hdr.undp.org/en/statistics/data y Earthtrends (WRI)
www.earthtrends.wri.org (consultado en octubre de 2010).
116
Figura 3.39. Correlacin PIB- Consumo de energa/emisiones de CO2

50 50
45 45
PIB per cpita (miles de dlares
PIB per cpita (miles de dlares

40 40
35 35
PPA 2005)
PPA 2005)
30 30
25 25
20 20
15 15
10 10
5 5
0 0
0 5.000 10.000 15.000 0 5 10 15 20 25
Consumo de electricidad per cpita (Kw/hr) Emisiones de CO2 per cpita (toneladas)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del HDR 2007-2008 (UNDP) http://hdr.undp.org/en/statistics/data
b) Anlisis de desacople En materia de uso de fertilizantes, slo Mxico muestra un

desacople relativo. En el resto de los pases considerados,
Se presentan aqu los resultados sobre el anlisis de desacople la intensidad de uso de fertilizantes ha crecido ms que
absoluto y relativo en los indicadores que cuentan con mayor proporcionalmente al producto (Figura 3.43.).
informacin sobre las tres reas consideradas (energa y En cuanto a las tendencias globales de los seis pases (Figura
cambio climtico, intensidad de fertilizantes, contaminacin 3.44.) se confirman las tendencias arriba descriptas: en
del agua) en los seis pases considerados. general no hay desacople relativo ni absoluto para las
emisiones de CO2 y el consumo de energa (en valor
Las trayectorias observadas son heterogneas, segn el absoluto y per cpita). La intensidad en consumo de energa
indicador que se considere y entre pases. Algunos pases del PIB muestra una leve mejora pero no as la intensidad
parecen exhibir una tendencia al desacople en los indicadores en emisiones de CO2 del PIB de los seis pases. Se observa
de consumo energtico, y en la contaminacin del agua. Este que el uso de fertilizantes ha crecido ms que
es el caso de Brasil, Chile y Uruguay. Sin embargo en cuanto proporcionalmente al producto bruto y que habra
al uso de fertilizantes, slo Mxico muestra una evolucin desacople absoluto en materia de emisiones de
favorable. Los resultados que se exhiben en las Figuras 3.40. contaminantes orgnicos al agua33.
a 3.44. se resumen a continuacin:
Algunos pases (Brasil, Chile, Uruguay) exhiben un

desacoplamiento relativo en el consumo energtico. (Figuras
3.40. y 3.41.). Esto significa que el consumo de energa
creci proporcionalmente menos que el producto, es decir
que en estos pases se habra verificado una mejora en el
uso eficiente de los recursos energticos.
En Chile y Uruguay tambin se identifica un desacople
relativo en las emisiones de CO2. Ntese que estos dos
pases son los nicos del grupo que muestran mejora en la
eficiencia/intensidad en energa/PIB y CO2/PIB.
Por el contrario, en Argentina, Mxico y Paraguay las
emisiones de CO2, el consumo de energa o ambos, han
crecido proporcionalmente ms que el producto. Estas
tendencias indican que existe un amplio potencial no
aprovechado para mejorar la eficiencia en el uso de los
recursos en estos pases (Figuras 3.40. y 3.41.).
Se observa un desacople en trminos de consumo de energa
per cpita (respecto del producto per cpita) en Brasil,
Paraguay y Uruguay (Figura 3.42.).
Pese a la escasez de datos puede detectarse un cierto
desacople en emisiones de contaminantes orgnicos al agua
en Chile, Brasil y Uruguay (Figura 3.43.).
33- Los datos para este ltimo indicador son muy escasos.
117
Figura 3.40. Energa y cambio climtico - Emisiones de dixido de

carbono y consumo de energa en valor absoluto
PIB Emisiones de CO2 Consumo de Energa
Argentina Brasil
300 500
450
250
400
350
200
300
150 250
200
100
150
100
50
50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Chile Mxico
700 500
450
600
400
500 350
300
400
250
300
200
200 150
100
100
50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Paraguay Uruguay
450 300
400
250
350
300 200
250
150
200
150 100
100
50
50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Cepalstat, www.eclac.or/estadisticas y Earthtrends (WRI) www.earthtrends.wri.org
(Consultado octubre de 2010).
118
Figura 3.41. Energa y cambio climtico: Eficiencia e intensidad en emisiones

Emisiones de CO2 /PIB Consumo de Energa/PIB
Argentina Brasil
140 140
120 120
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Chile Mxico
120 120
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Paraguay Uruguay
200 120
180
100
160
140
80
120
100 60
80
60 40
40
20
20
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
119
Figura 3.42. Energa y cambio climtico (variables per cpita)

PIB per cpita Emisiones de CO2 per cpita Consumo de energa per cpita
Argentina Brasil
160 250
140
200
120
100 150
80
100
60
40
50
20
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Chile Mxico
300 300
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Paraguay Uruguay
250 250
200 200
150 150
100 100
50 50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
120
Figura 3.43. Emisiones de contaminantes orgnicos al agua - Intensidad de uso de fertilizantes

PIB Uso de fertilizantes Emisiones de contaminantes orgnicos al agua
Argentina Brasil
1.400 250
1.200
200
1.000
800 150
600
100
400
50
200
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Chile Mxico
900 250
800
700 200
600
150
500
400
100
300
200 50
100
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Paraguay Uruguay
1.800 300
1.600
250
1.400
1.200 200
1.000
150
800
600 100
400
50
200
0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Cepalstat, www.eclac.or/estadisticas (consultado agosto de 2009).
121
Figura 3.44. Tendencias regionales (los 6 pases)

a) Energa y cambio climtico
400
PIB Emisiones de CO2 Consumo de Energa 110
Emisiones de CO2 /PIB Consumo de Energa/PIB
350
105
300
250 100
200
95
150
90
100
50 85
0
80
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
200
PIB per cpita Emisiones de CO2 per cpita b) Intensidad en uso de fertilizantes y emisiones
180 Consumo de energa per cpita de contaminantes orgnicos al agua
350
160
PIB Uso de fertilizantes
140 300 Emisiones de contaminantes orgnicos al agua
120 250
100
200
80
150
60
100
40
20 50
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Cepalstat, www.eclac.or/estadisticas (Consultado octubre de 2010).
122
123
124
Captulo 4: Promocin y eficiencia
Captulo 4
Promocin de la eficiencia
en el uso de los recursos:
Anlisis de casos
125
Captulo 4:
Promocin de la eficiencia en el uso
de los recursos: Anlisis de casos
Luego de una revisin de las tendencias regionales en los indicadores de desarrollo y
de eficiencia en el uso de los recursos, este captulo analiza las polticas que estn
afectando la eficiencia en el uso de los recursos en algunas reas especficas: agua,
uso del suelo, energa y cambio climtico. Para ello se presentan algunos estudios de
casos que sistematizan iniciativas de poltica relacionadas con la eficiencia en el uso
de los recursos (los estudios de caso completos se presentan en el Anexo III).
Siguiendo la terminologa habitualmente empleada en los anlisis de sostenibilidad

(por ejemplo, la metodologa GEO) este captulo aporta evidencia sobre la respuesta
de las sociedades de la regin frente a los desafos de eficiencia en el uso de los
recursos y, ms en general, de la sostenibilidad. El anlisis de experiencias que se
detalla a continuacin complementa la evidencia emprica y anlisis de indicadores
(de eficiencia, de estado, de presin, y en menor medida de impacto) presentados en
los captulos anteriores, brindando informacin sobre indicadores de respuesta.
Los estudios de caso que se realizaron en el marco de este informe (Tabla 4.1.) tienen
como objetivo proveer ms elementos acerca de los vnculos entre el desarrollo
econmico (y diferentes estilos de desarrollo), la eficiencia en el uso de los recursos y
el logro de resultados de mejora ambiental para avanzar hacia la sostenibilidad.
Tambin se consideran sus implicancias sobre la insercin internacional y el acceso
a mercados, con el fin de identificar lecciones generales para el diseo de polticas y
recomendaciones para una agenda de cooperacin regional.
Tabla 4.1. Lista de estudios de caso nacionales realizados en el marco de este informe
Estudio No Ttulo
Estudio No1 Evaluacin de un programa de recambio de artefactos que combustionan a lea por tecnologas ms eficientes
en Temuco y Padre las Casas
Estudio No 2 Implementacin de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del ro Paraba do Sul
Estudio No 3 La situacin de los recursos hdricos en Mxico y el contexto institucional de la eficiencia en su
aprovechamiento
Estudio No 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avcola de Paraguay
o
Estudio N 5 La evolucin y regulacin de la salmonicultura en el Sur de Chile
Estudio No 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile
Estudio No 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad
Estudio No8 Desafos para el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina
Estudio No9 Aprovechamiento energtico en Mxico
Estudio No10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil
o
Estudio N 11 Los casos de certificacin de la produccin de arroz y la hortifruticultura en Uruguay
Estudio No12 Agroforestera en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo
126
4.1. Evidencia disponible y metodologa para el anlisis de casos

Al realizar este informe se constat que hay poca informacin interaccin con otros aspectos de poltica asociados al
y anlisis disponible sobre las polticas relacionadas con la desarrollo econmico que tienen claro impacto sobre la
eficiencia en el uso de los recursos en la regin. Aunque eficiencia en el uso de los recursos. En segundo lugar, se
existen prcticas que promueven la eficiencia no siempre se identifican y analizan algunas experiencias relevantes
traducen en polticas, ni se denominan como iniciativas para (estudios de caso) por su incidencia ambiental y econmica.
una mayor eficiencia como tal. Esto se vincula en parte
con la limitacin de informacin que se verifica para las Los estudios de caso analizan experiencias de poltica o
tendencias generales en materia de polticas ambientales. iniciativas (privada o mixta) relacionadas con la eficiencia
Algunas fuentes relevantes de informacin que escapan a estas en el uso de los recursos, o bien con la intensidad en
limitaciones son CEPAL-PNUMA (2002) y Acua (1999) para emisiones. Si bien los casos no han seguido una metodologa
una visin general. En las polticas relativas a temas especficos comn ni han empleado herramientas de anlisis homogneas
se ha consultado: para el caso de las polticas energticas, el (algunos se basan en entrevistas, otros en anlisis cuantitativo,
anlisis de Altomonte (2008); sobre la temtica del agua, algunos adoptan una visin macro mientras que otros
Solanes & Jouravlev (2006); para cambio climtico a consideran cambios y decisiones microeconmicos),
Samaniego (2009) y Banco Mundial (World Bank, 2009) y en presentan una serie de elementos en comn que se resumen
lo relativo a uso del suelo, a PNUMA (2007; 2009b). a continuacin:35
Sobre esta base se pueden detectar algunas tendencias 1) Utilizacin de un enfoque econmico para abordar el
generales y extraer ejemplos de polticas especficas aplicadas problema ambiental y el problema de eficiencia
en pases determinados. Se destacan dos grandes tendencias relacionados.
a partir de los estudios disponibles antes citados. Una primera 2) Anlisis de la eficacia de la iniciativa para enfrentar dichos
tendencia est en la incorporacin de nuevas leyes y desafos.
regulaciones para enfrentar desafos tales como la 3) Detalle del contexto socioeconmico en el que se inserta
contaminacin del agua y la contaminacin atmosfrica el problema de eficiencia analizado.
urbana y otros desafos recientemente incorporados en la 4) Identificacin de factores de xito o de fracaso de las
agenda ambiental (residuos peligrosos, comercio de residuos iniciativas, brindando datos sobre su desempeo
peligrosos, contaminantes orgnicos persistentes). La segunda (indicadores micro relevantes para cada caso cuando stos
tendencia identificada es que la introduccin de las nuevas estuvieran disponibles).
normativas ha ocurrido generalmente en un contexto de 5) Sistematizacin de lecciones aprendidas en cuanto al diseo
institucionalidad ambiental dbil, lo que se traduce en un de polticas y recomendaciones a futuro.
dficit en la aplicacin efectiva de las normas y leyes
ambientales implementadas. La creciente atencin que esta En suma, los casos buscan ofrecer evidencia acerca de la
ltima cuestin ha recibido en los ltimos aos permite reflejar contribucin de la eficiencia en el uso de los recursos para
y analizar algunas limitaciones de la institucionalidad lograr mejoras en algunos problemas ambientales. Las
ambiental en la regin en materia de recursos financieros, lecciones generales de estas experiencias y las enseanzas
tcnicos y prioridad poltica frente a otros objetivos34. en cuanto a metodologa y herramientas de anlisis
econmico se presentan al final del presente captulo.
Identificar las polticas que promueven la eficiencia en el uso
de los recursos no es sencillo, ya que es poco habitual referirse
a polticas de eficiencia como tales (salvo en algunos casos
especficos, tales como las iniciativas orientadas a la eficiencia
energtica, o a la produccin ms limpia). En general, las
polticas suelen identificarse por su eje temtico: ambiental,
industrial, comercial, tecnolgico, etc. Cada una de estas reas
de poltica tiene su incidencia en las decisiones de los actores
econmicos y por ello afectan la eficiencia en el uso de los
recursos y la intensidad en emisiones de sus actividades.
Dado que una revisin de todas las polticas en las reas arriba
mencionadas excede los objetivos de este informe, los
esfuerzos de identificacin y anlisis se concentran en dos
direcciones. Primero, se presenta un panorama general de
las tendencias de poltica ambiental en la regin y su
34- Ver, por ejemplo, el programa de trabajo desarrollado sobre esta temtica por la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales en Argentina disponible en
http://www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/index.html. All se encuentran disponibles las exposiciones realizadas en el primer Congreso Internacional
sobre esta temtica organizado por dicha fundacin.
35- La metodologa y el foco especfico de cada caso nacional, as como los datos y la bibliografa completa se detallan en los estudios de caso completos que
se presentan en el Anexo III al presente informe.
127
4.2. Herramientas de polticas relacionadas con la eficiencia en el uso

de los recursos
Tal como se refleja en los indicadores y anlisis presentados apertura e integracin comercial y del desarrollo productivo
en los captulos 2 y 3, los pases latinoamericanos analizados (en el captulo 5 se discute esta cuestin con mayor detalle).
presentan un perfil de especializacin productiva y comercial
y un patrn de desarrollo relativamente intensivo en recursos Lo anterior puede explicarse por varios motivos. El escaso
naturales y en emisiones. Esto se desprende de la notoria desarrollo del rol regulatorio y coordinador del Estado, el
expansin observada tanto en el sector primario (minera, especial foco en los problemas de corto plazo y la insuficiente
petrleo, forestacin, agricultura, ganadera) como industrial anticipacin, prevencin y medicin de impactos ambientales
(procesamiento de metales, productos qumicos, derivados enmarcaron el proceso de desarrollo regional y su integracin
de petrleo, etc.) en paralelo al proceso de apertura comercial al mundo en las ltimas dcadas. En este ltimo aspecto, hay
iniciado en los aos 1980. Ello implic una mayor presin excepciones notables tales como la evaluacin de
en trminos de cambios de uso del suelo, crecientes emisiones sostenibilidad de Chile realizada por la OCDE en
de gases de efecto invernadero, prdida de bosques y una colaboracin con la CEPAL en 2005. Otra excepcin notoria
mayor utilizacin de agua por la expansin del sector est dada por el caso de Mxico, que a partir de la firma del
primario; y una mayor expansin del uso y la produccin de Tratado de Libre Comercio (TLCAN) incorpor no slo
insumos energticos y materiales por la expansin de la acuerdos y compromisos especficos en materia ambiental
industria. Esta expansin tambin se refleja en crecientes sino tambin recursos adicionales para medir su desempeo
emisiones y residuos asociados a una mayor produccin y ambiental.
consumo. El aumento en la produccin agrcola y ganadera
tambin tiene grandes impactos en el uso de agroqumicos. Entre los avances en las polticas ambientales de los pases
latinoamericanos promovidos en los aos 1990 se destacan
Si bien en trminos generales ha habido avances en la los esfuerzos para la incorporacin de nuevos riesgos o
institucionalidad ambiental, sta no siempre se ha adaptado problemas (PCBs, residuos peligrosos, tratamiento de residuos
para contrarrestar o corregir las crecientes presiones e slidos urbanos); la participacin en acuerdos internacionales
impactos ambientales negativos resultantes del proceso de sobre temas ambientales (como por ejemplo, el Protocolo de
Montreal o la Convencin de Cambio Climtico). Si bien en
forma an incipiente, se destacan algunos avances en la
incorporacin de herramientas de evaluacin ambiental
(anlisis costo-beneficio) y de instrumentos de poltica basados
en incentivos econmicos (por ejemplo cargos o impuestos
ambientales), tal como se ha visto en el captulo 2 y se
documentar en los casos analizados en este captulo.
Tambin se advierte una incipiente consideracin en las
agendas regionales y nacionales de temticas novedosas y
urgentes tales como los problemas ambientales
transfronterizos, los efectos ambientales difusos, el
ordenamiento territorial, y de herramientas promisorias, tales
como la evaluacin ambiental estratgica, etc. Asimismo se
cuenta ya con cierta experiencia en el desarrollo de iniciativas
nacionales y regionales orientadas a fomentar la produccin
y el consumo sostenibles, tales como los programas de
produccin ms limpia. Sin embargo, queda an mucho para
hacer para lograr una institucionalidad adecuada y una
implementacin efectiva de polticas en esta materia (las
principales lecciones al respecto se resumen en el recuadro
4.1. a continuacin).
Desde el punto de vista sectorial se detectan una serie de

tendencias salientes. En el sector agropecuario se observa,
en general, una notoria escasez de mecanismos de regulacin
ambiental. Esto posiblemente se debe a las dificultades para
su implementacin y control. El seguimiento de los impactos
ambientales de una explotacin agropecuaria es un tema
complejo debido a sus efectos difusos y a la facilidad de los
productores para variar las prcticas productivas en el tiempo
y en el espacio. Todo ello, redunda en grandes dificultades
de fijacin e implementacin de estndares y altos costos de
monitoreo y seguimiento de su acatamiento.
128
Recuadro 4.1. Iniciativas orientadas al consumo y la produccin sostenibles (CPS) en la regin
La regin de Amrica Latina y el Caribe se ha sumado a los financiamiento para inversiones ambientales, los incentivos fiscales,
compromisos internacionales para avanzar hacia patrones de y los acuerdos voluntarios.
produccin y consumo ms sostenibles y a tal fin ha iniciado una
serie de acciones. En el marco del Foro de Ministros de Amrica Latina Es bastante habitual que los pases de la regin cuenten con algn
y el Caribe (2003), se estableci el Consejo de Expertos de Gobierno apoyo especial para PyMEs en relacin con CPS, mayormente premios,
en CPS (por medio de la Decisin 12/2003) con el fin de: identificar sellos, asistencia tcnica, reduccin de impuestos y otros incentivos.
y proponer mecanismos eficaces y eficientes para la puesta en prctica Sin embargo es difcil evaluar su impacto ya que pese a su gran peso
de polticas, estrategias y programas integrales que promuevan y en el parque empresarial de la regin, prcticamente no se cuenta
faciliten la adopcin de patrones sostenibles de consumo y produccin con informacin sobre su desempeo ambiental.
El Consejo est conformado por los Puntos Focales de CPS definidos
por cada pas, generalmente en el mbito de la autoridad ambiental En cuanto a mecanismos novedosos, varios pases han comenzado
a nivel nacional. con iniciativas orientadas a las Compras Pblicas Sustentables, pero
mayormente se encuentran en etapas iniciales de definicin de
En el marco de una revisin sobre el estado de la temtica en la programas. Solo dos pases ya tienen mayor trayectoria: Mxico, inici
regin (PNUMA/CEGESTI, 2009) se realiz una consulta a los puntos en el ao 1999 y Brasil, en el ao 2006.
focales de CPS. Dicha encuesta fue respondida por 20 pases de la
regin y sus principales hallazgos se resumen a continuacin. En todos los pases que han implementado instrumentos de promocin
de CPS, se dan procesos participativos con el sector privado, a travs
En primer lugar, se detecta un desarrollo institucional y un considerable de asociaciones empresarias, y la sociedad civil, por medio de
dinamismo en la temtica. La mayora de los pases (14 de ellos) Organizaciones No Gubernamentales a travs de mecanismos de
cuenta con algn mecanismo para acelerar el cambio hacia CPS, a consulta y dilogo.
travs de polticas, programas, proyectos o planes. Casi en la mitad
de los casos se han integrado las iniciativas sobre CPS a los Planes Asimismo, se han creado diferentes tipos de redes orientadas a informar
Nacionales de Desarrollo, y en otro tanto se ha dado participacin y capacitar en temas de sostenibilidad (incluyendo consumo y
en el diseo y/o ejecucin a otras entidades del sector pblico, como produccin): redes universitarias y de investigacin, redes de centros
las vinculadas a las reas de economa, transporte, etc. Apenas en 3 de produccin ms limpia, y redes empresariales (particularmente en
casos se han mantenido los mecanismos relacionados con CPS solo el tema de Responsabilidad Social Empresarial). Tambin existen
dentro de los mbitos de las autoridades ambientales. Por otra parte, mltiples centros de capacitacin y ONG trabajando en los temas de
en la mitad de los casos se han formalizado sus iniciativas de CPS por sostenibilidad, as como premios y certificaciones locales. La reciente
medio de una ley, decreto u otro mecanismo legal. A pesar de este creacin de la Red de Informacin en CPS para la regin por parte
auspicioso avance en la definicin y formalizacin de mecanismos, del PNUMA, provee otro espacio para sumar aportes y coordinar
los avances en trminos de la implementacin de acciones concretas esfuerzos, difundir los conocimientos y utilizar las herramientas
son escasos: en 16 pases se evalu que an no se han logrado mayores disponibles en toda la regin.
avances en direccin a lograr patrones de CPS.
Por ltimo, cabe mencionar que en Amrica Latina se ha dado un
Las herramientas ms utilizadas para promover CPS en la regin son aumento importante en la cantidad de empresas con certificacin
la capacitacin y la asistencia tcnica. Tambin se emplean ISO 14001:2004, lo que significa un incremento de ms de 1.600
reconocimientos, incentivos, as como iniciativas y proyectos de empresas certificadas entre 2005 y 2007, alcanzando a
cooperacin internacional. El uso de regulaciones y sanciones, de aproximadamente 5000 empresas en este ltimo ao. Sin embargo,
legislacin por daos y de creacin de mercados son poco utilizados la proporcin de empresas certificadas sigue siendo muy baja, ya
en la regin. En cuanto a los incentivos para CPS ms habitualmente que slo un 0,55% de las empresas estaran certificadas al ao 2007.
empleados se han destacado aquellos orientados a facilitar el
Fuente: PNUMA /CEGESTI (2009).
La va habitual para reducir los impactos ambientales de la Otro mecanismo habitual es la introduccin de regulaciones
agricultura (y mejorar la eficiencia en el uso de los recursos) relacionadas con el uso del suelo, en particular, la zonificacin
es la prohibicin de ciertas prcticas consideradas nocivas y las polticas de ordenamiento territorial. Estas permiten
(por ejemplo la quema de rastrojos o residuos agrcolas) y el compatibilizar la coexistencia de diferentes usos del suelo,
fomento de buenas prcticas de produccin o de sistemas limitando conflictos con una perspectiva social y evitando
conservacionistas. Muchas de estas prcticas son fomentadas que el avance productivo potencie la deforestacin y prdida
a travs de programas pblicos o de la cooperacin de biodiversidad.
internacional, pero tambin son crecientemente requeridas
por los propios clientes de los bienes y productos exportados, En el caso de la industria, la regulacin ambiental es
ubicados en pases industrializados. Sin embargo, su relativamente ms fcil por tratarse de unidades fijas con
incidencia dista de ser uniforme para todos los productores y escasos puntos fcilmente identificables de emisin o impacto
mercados: claramente, no actan como incentivo para los ambiental y por ende de fcil seguimiento. En materia de
productores que estn volcados fundamentalmente al regulaciones sobre las emisiones al aire, al agua y los residuos
mercado interno. industriales se han logrado considerables avances en la regin
129
durante los aos 1980 y 1990, siguiendo con algn retraso y econmicas de la produccin ms limpia. Tambin se han
las tendencias en materia de regulacin ambiental en los creado redes internacionales especficas para la regin tales
pases industrializados. como Red de Informacin en Consumo y Produccin
Sostenibles para Amrica Latina y el Caribe auspiciada por
En lo que hace especficamente a la eficiencia en el uso de PNUMA (www.redpycs.net) (PNUMA/CEGESTI, 2009).
los recursos y la sostenibilidad, en el caso industrial son
frecuentes los programas y otras actividades orientados a la Los programas pblicos se orientan, sobre todo, a incentivar
produccin ms limpia. Estos involucran iniciativas privadas la implementacin de medidas incrementales o la
o pblico-privadas con trabajo en red para la generacin y incorporacin de tecnologas que reducen el consumo de
difusin de informacin sobre prcticas y ventajas ambientales energa, agua y otros insumos y materias primas, y reducen
la peligrosidad de emisiones y residuos. Desde una perspectiva
econmica, cabe resaltar que muchas de las medidas de
produccin ms limpia tienen la ventaja de reducir los costos
de produccin al mismo tiempo porque implican ahorros de
insumos y materias primas. En algunos pases los programas
de produccin ms limpia han dado mayor prioridad a las
medidas que apuntan a la eficiencia en el uso de la energa
y/o el agua. En ciertos casos estas iniciativas se han extendido
tambin al sector servicios (tales como el ahorro de energa
en el comercio, y el ahorro de agua y energa en el turismo,
tal el caso de Costa Rica).
En cuanto a las polticas e iniciativas especficas orientadas

al consumo y la produccin sostenible implementadas en los
pases de Amrica Latina cabe destacar que todos los pases
analizados en el presente estudio cuentan con experiencias
relevantes36.
La cooperacin internacional juega un rol importante para

facilitar la difusin de los principios de produccin ms limpia
y los mecanismos de integracin regional pueden jugar un
rol impulsor en esta materia. El Mercosur aprob, en el ao
2007, la Poltica de Promocin y Cooperacin en Produccin
y Consumo Sostenibles orientada a promover en forma
coordinada iniciativas para la mejora del desempeo
ambiental y la eficiencia en los procesos productivos, el
aumento de la competitividad y la reduccin de los riesgos
para la salud humana y el ambiente.
Por otro lado, un relevamiento reciente identific la existencia

de ocho centros nacionales de produccin ms limpia
dedicados a difundir informacin y a prestar asesoramiento
tcnico a empresas y dependencias pblicas (en Brasil,
Mxico, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua,
Colombia y Honduras). Todos ellos fueron creados con apoyo
financiero y tcnico de PNUMA y ONUDI37. En el ao 2004
se abrieron, con financiamiento y apoyo tcnico del PNUMA/
ORPALC, centros de informacin sobre P+L y Consumo
Sustentable en Panam, Argentina, Venezuela y dos ms en
Cuba (PNUMA/CEGESTI, 2009). Por otra parte, el FOMIN
(Fondo Multilateral de Inversiones) del BID financia programas
pblicos y privados de fomento, provisin de informacin y
capacitacin en materia de produccin ms limpia en varios
pases de Amrica Latina38.
36- Entre otros, el Programa de Consumo Sostenible en Argentina, el Plan de Accion de Consumo y Produccin Sostenibles y Red Brasilea de Produccin Ms
Limpia, en Brasil, el Consejo Nacional de Produccin ms Limpia en Chile, el Centro Mexicano para la Produccin Ms Limpia, el Plan de Accin Nacional en
Produccin y Consumo Ambientalmente Sostenible en Uruguay (2010-2015), y el Centro de Produccin Limpia en Paraguay.
37- El Centro en Colombia fue creado con cooperacin bilateral del Gobierno de Suiza.
38- Para mayor detalle, consultar http://www.iadb.org/mif/home/index.cfm?lang=es (acceso agosto 2010).
130
La certificacin es otro de los mecanismos que permiten Aprovechamiento Sustentable de la Energa (de noviembre
diferenciar empresas que aplican prcticas productivas ms de 2008). En algunos casos, stas y otras iniciativas de poltica
sustentables. Dos casos novedosos de inters en la regin lo estn enmarcadas en sus recientes estrategias de cambio
proveen Costa Rica con el Certificado de Sostenibilidad climtico, como es el caso de Mxico con la Estrategia
Turstica y Colombia con el Sello Ambiental Colombiano Nacional de Cambio Climtico (presentada en mayo de 2007)
(mecanismo de etiquetado ecolgico). Otro macanismo que y el Programa Especial sobre Cambio Climtico 2009-2012;
tiene considerable difusin en los pases de la regin es la y el de Brasil con el Plan Nacional sobre Cambio Climtico
certificacin de productos orgnicos (PNUMA/CEGESTI, (presentado en diciembre de 2008).
2009).
En varios pases de la regin se han creado programas de
En materia de regulacin de la contaminacin del agua, se fomento de las energas renovables y hay posibilidades de
detectan avances en las ltimas dcadas. Por un lado, se expansin de este mercado. Se destaca el caso del Brasil,
comienza a observar incipientemente, el uso de cargos por cuya aplicacin de esquemas subsidiados, particularmente
uso del agua (Brasil) y de tarifas o cargos por la descarga de mediante el Programa de Incentivos a las Fuentes Alternativas
efluentes industriales (Brasil, Mxico, y Chile) (Acquatella, de Energa (PROINFA), se ha traducido en un crecimiento
2001). Por otro lado, se mantiene el nfasis en el uso de apreciable de las energas renovables (CEPAL, 2009a). Sin
instrumentos regulatorios tales como los estndares y permisos embargo, los avances en el mbito de las energas renovables
de descarga. an no se reflejan en una alta participacin de las fuentes
conexas en la oferta de energa, segn lo revelan otros estudios
En lo que respecta a la provisin de infraestructura para el (Coviello, 2006). Si bien algunos pases ya se estn
agua potable y el saneamiento, se ha observado en base a los beneficiando del ahorro significativo derivado de los
indicadores presentados en el captulo 3 que en los aos 2000 programas de eficiencia energtica que comenzaron a aplicar
se lograron avances en la provisin de agua potable y acceso en las ltimas dcadas (Mxico y Brasil, y en menor medida
a saneamiento, luego de dos dcadas de escasa inversin en Chile), los dems pases an tienen que dedicar importantes
infraestructura (CEPAL, 2010a). En la provisin de agua esfuerzos por mejorar la eficiencia en el aprovechamiento y
potable se han logrado avances importantes en Paraguay, en la conservacin de las fuentes de energa.
reas urbanas y en Brasil, en reas rurales. Queda pendiente,
en contraste, el desafo de seguir avanzando en Paraguay y Entre los obstculos al desarrollo de las energas renovables
Chile (sobre todo), y en Mxico, Brasil y Argentina en la se destacan los siguientes: i) las barreras de ndole econmica,
provisin de agua potable en reas rurales. Por su parte, la tales como el mayor costo de las fuentes renovables en
mejor situacin de la regin es la de Uruguay ya que alcanz comparacin con las convencionales; ii) la reducida
en la ltima dcada la provisin al 100% de la poblacin institucionalidad de las energas renovables; iii) una capacidad
urbana y rural. En la provisin de servicios de saneamiento tcnica limitada para disear y desarrollar proyectos; iv) las
an queda una importante tarea pendiente (sobre todo en barreras financieras, entre ellas la escasa disponibilidad de
reas rurales), y una vez ms la excepcin es Uruguay, que crditos de fomento y los altos costos de transaccin, y v) las
alcanz la provisin casi total en reas rurales y urbanas. barreras sociales, como por ejemplo, la reducida capacidad
de pago de los sectores de menor ingreso (World Bank, 2009;
En cuanto a las polticas de provisin de agua, desde los aos CEPAL, 2009a).
1990 se observa una tendencia a la descentralizacin en la
provisin de servicios de agua potable en la regin. Se pasa En cuanto al financiamiento, los organismos multilaterales
de la gestin basada en grandes empresas estatales a empresas (BID, Banco Mundial, etc.) as como los fondos especficos
municipales (a veces privatizadas o concesionadas). El relacionados (por ejemplo el Fondo Mundial para el Ambiente
resultado de dichas experiencias ha sido mixto: por un lado, FMAM o GEF, por su sigla en ingls) han orientado crecientes
la descentralizacin ha permitido mayor adaptacin y fondos para fomentar la inversin en energas renovables. Pero
flexibilidad a las necesidades locales, pero por otro lado, la estos esfuerzos an resultan insuficientes para lograr un salto
descentralizacin ha implicado restricciones financieras para cualitativo importante en la contribucin relativa de las
la provisin de infraestructura, conflictos de jurisdiccin y energas renovables a la matriz energtica, dado que en la
dificultades para la regulacin del control de la contaminacin ltima dcada las energas renovables han tenido una
(CEPAL/OPS, 2005). participacin decreciente en la matriz energtica regional
(CEPAL/BID, 2010). Por ello, resulta crucial que los pases de
En el sector energtico se observa una tendencia a la la regin se preparen para acceder y priorizar usos adecuados
incorporacin creciente de fuentes renovables si bien en de los nuevos fondos a crearse en el marco de los acuerdos
la regin y en los pases considerados el aprovechamiento climticos internacionales. En particular, uno de los logros
de la hidroelectricidad tiene larga tradicin incluyendo los de la ltima cumbre de cambio climtico realizada en el
biocombustibles y otras formas de bioenerga (Brasil, Mxico, marco de la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre el
Chile, y Argentina). En algunos pases tambin se han Cambio Climtico (COP15 de Copenhague) en diciembre de
promovido iniciativas ambiciosas y exitosas en materia de 2009, ha sido la creacin de fondos nuevos y fortalecimiento
eficiencia energtica, tales como el Programa Pas de de fondos existentes que pueden significar hasta 30.000
Eficiencia Energtica en Chile, y en Mxico, los programas millones de dlares adicionales para tecnologas limpias
de eficiencia energtica enmarcados en la Ley de (CEPAL/BID, 2010).
131
Figura 4.1. Ranking de pases segn el nmero de crditos MDL (CERs) emitidos
250 100
230,706,978
90
200 80
70
CERs emitidos (en millones)
% acumulado sobre el total

150 60
50
100 40
79,641,969
30
59,598,258
43,252,867
50 20
10
6,996,895 4,938,788 4,710,603 4,487,743
0 0
China India Repblica de Brasil Mxico Chile Egipto Vietnam
Corea
Nota: los porcentajes de cada pas estn calculados en base al total de emisiones CER registradas por CDM, el cual asciende a 452,174,442 (noviembre de 2010).
Fuente: PNUMA-Risoe CDM Pipeline http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html (consultado noviembre de 2010).
En cuanto a la contribucin de los mercados de carbono, la (certified emission reductions/CERs medidos en toneladas de
Figura 4.1. muestra que varios pases de la regin aqu dixido de carbono equivalente) en el marco del
considerados (en particular Brasil, Mxico y Chile) figuran Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto
entre los principales generadores de crditos de carbono en base a la inversin en tecnologas menos intensivas en
gases de efecto invernadero. Sin embargo, tal como lo muestra
la Figura 4.1. la generacin de crditos CERs de los pases de
la regin con mejor desempeo ha sido muy inferior a la de
China e India. La Figura 4.2. refleja con mayor detalle la
contribucin de los diferentes pases de Amrica Latina en la
generacin de crditos CERs regionales (esperados al ao
2012 en funcin de los proyectos ya registrados en el MDL).
Cabe notar que cuatro de los seis pases analizados en este
informe (Brasil, Mxico, Chile y Argentina) ocupan los cuatro
primeros puestos por generacin de CERs en Amrica Latina.
(acceso agosto 2010).
En cuanto al apoyo de los mercados de carbono a la inversin

en energas renovables, es importante destacar que las
energas renovables han generado buena parte de los crditos
de carbono obtenidos en la regin pero no una porcin
mayoritaria. Las energas renovables explican el 29% del total
regional de CERs a generarse por los proyectos ya registrados
hasta el ao 2012, algo inferior a la participacin de las
energas renovables en el total mundial de CERs que alcanza
el 35% (Figura 4.3). Dichos crditos slo alcanzan a
financiar una parte del costo de inversin total (que en general
suele ser superior por unidad de energa a obtener que en el
caso de las plantas de generacin termoelctrica) por lo cual
persisten dudas acerca de su contribucin real para superar
las barreras a su difusin (Chidiak y Tirpak, 2008).
132
Figura 4.2. Participacin de pases de Amrica

Latina segn crditos (CERs) esperados al 2012
de proyectos registrados (% sobre el total regional*)
Resto Argentina
8,25%
Per 4,12%
Nicaragua
4,89% Bolivia
1,13%
1,11%
Mxico
18,82%
Guatemala
Brasil
1,70%
41,78%
El Salvador
1,22%
Ecuador
1,40%
Colombia Chile
6,32% 9,27%
*Nota: el total regional esperado para 2012 asciende a 50,486,443 de crditos CER.
Fuente: PNUMA-Risoe CDM Pipeline http://cdm.unfccc.int/Statistics/index.html
(consultado noviembre de 2010).
En sntesis, el desempeo de los pases latinoamericanos en

materia de energas renovables es altamente dispar, as como
las diversas tecnologas para producir bioenerga, y su escala
e impacto ambiental potencial. Cabe notar que los pases del
Mercosur y Mxico cuentan entre los pases con mayor
potencial para la produccin de biocombustibles y bioenerga
del mundo, ya sea por su gran relevancia agrcola como por
la disponibilidad de biomasa y de tierras de buena calidad y
bajo costo relativo para cultivos (OCDE, 2008).
Figura 4.3. Mecanismo de Desarrollo Limpio Contribucin de diferentes categoras en la generacin

de Crditos (CERs) esperados al ao 2012, proyectos ya registrados (% sobre el total)
a) Todos los pases b) Amrica Latina
EE- Forestacin & Forestacin &
en desarrollo Reforestacin Reforestacin
demanda
Cambio 1% 0,5% HFC & N2O 1,4%
Transporte 17,4%
combustible 0,2%
6%
Reduccin de Energas
HFCs EE- renovables
pfcS & demanda 29,3%
EE oferta
N2O 1,9%
11%
27%
EE oferta
4,4%
Metano de Cambio
rellenos combustible
sanitarios 1,1 %
y emisiones
de produccin
Metano de Metano
de cemento
Energas rellenos otros
y carbn
renovables sanitarios 14,3%
20%
35% 30,3%
Fuente: Elaborado en base a datos de PNUMA-Risoe CDM Pipeline - http://cdmpipeline.org (consultado Diciembre 2009).
133
4.3. Estudios de caso

eficiencia en el uso de los recursos. Ejemplo de esto son el
anlisis de polticas sobre el uso del agua en Mxico y Brasil,
sobre energas renovables en Mxico y Argentina, y de
produccin ms limpia, y agroforestera en Paraguay, etc. En
algn caso en particular se trata de iniciativas relacionadas
con la eficiencia especficamente (eficiencia energtica en
Chile, y produccin limpia en Paraguay). En otros casos se
analizan situaciones donde la falta de iniciativas, polticas o
programas orientados a la eficiencia o a prevenir impactos
ambientales del desarrollo productivo, puede dificultar la
mejora ambiental con graves consecuencias econmicas
(salmonicultura en Chile, biocombustibles en Argentina, etc.).
En sntesis, los casos se centran en iniciativas y polticas
relacionadas con la eficiencia en el uso de los recursos en la
produccin, aunque tambin se considera el impacto del
consumo (en Chile).
Los doce casos nacionales presentados a continuacin son

ordenados segn la temtica principal a la cual se relacionan:
agua, energa y cambio climtico, o cambios en el uso del
suelo. Sin embargo, muchos de los casos se relacionan con
ms de una de estas reas.
Los estudios de caso elaborados en el marco del presente Cuatro de los casos se relacionan principalmente con la
informe se relacionan con las tres temticas clave temtica del uso y la contaminacin del agua: salmonicultura
consideradas en este informe: agua, energa y cambio en Chile, cargos por uso del agua en Brasil, produccin ms
climtico, y uso del suelo. Estos casos se seleccionaron como limpia en el sector avcola en Paraguay (que tambin se
un insumo para el anlisis de la relacin entre la eficiencia vincula con el uso ms eficiente de la energa) y la poltica
en el uso de los recursos, la competitividad y desarrollo de la del agua en Mxico.
regin.
Otros cuatro casos cubren experiencias relacionadas con el
El vnculo entre eficiencia en el uso de los recursos y sector agrcola y cambios en el uso del suelo: biocombustibles
competitividad involucra al menos dos grandes reas. Primero, en Brasil y Argentina, produccin arrocera y hortofrutcola
la posibilidad de reducir el impacto ambiental sin tener un en Uruguay, y produccin agrcola (agroforestera) sustentable
efecto competitivo negativo, ya que la inversin en mejoras en Paraguay.
ambientales puede permitir el ahorro de costos por un menor
uso de materias primas, energa y otros insumos. Este tipo de Se realizaron cinco casos relacionados con la temtica de la
mejora en la eficiencia e intensidad en emisiones est en la energa y el cambio climtico: el caso del Programa Pas de
base de las iniciativas vinculadas a la produccin ms limpia, Eficiencia Energtica y el de eficiencia en los equipos de
que tienen un gran potencial de contribucin a la mejora combustin a lea de Chile; el caso de las Energas Renovables
ambiental de bajo costo (y que por ello no comprometen en Argentina y Mxico; y los casos focalizados en los
la competitividad ni el desarrollo econmico). biocombustibles en Argentina, y Brasil (si bien el caso de
biocombustibles en Brasil se presenta bajo el tema uso del
Una segunda rea de inters se relaciona con la adopcin de suelo ya que este es su foco principal).
prcticas productivas sustentables que mejoran la eficiencia
en el uso de los recursos y permiten ya sea acceder a Por ltimo, cabe notar que varios de los casos se relacionan
mecanismos de certificacin que premian este tipo de con la aplicacin de buenas prcticas productivas o la
produccin con menor impacto ambiental o bien acceder a adaptacin a los requisitos ambientales incorporados en
nichos de mercado de mayor valor. Es decir, una empresa sistemas de certificacin en los sectores agrcola e industrial
puede reducir su impacto ambiental y volverse ms y sus implicancias para la insercin externa y la
competitiva al mismo tiempo. Varios de los casos considerados competitividad de la regin, as como para la eficiencia en el
ilustran este tipo de vnculo y sugieren un gran potencial en uso de los recursos. Los casos que abordan esta temtica son:
la regin que podra ser mayormente explorado y produccin ms limpia en el sector avcola en Paraguay, la
aprovechado. agroforestera y la agricultura conservacionista en Paraguay,
los sistemas de certificacin de la produccin (de arroz y de
En su mayora, los casos analizados se refieren a polticas e hortifruticultura) en Uruguay y la produccin de
iniciativas pblico-privadas diseadas para reducir impactos biocombustibles en Brasil y Argentina.
ambientales y que tienen una clara repercusin sobre la
134
4.3.1. Agua Todos estos casos reflejan la importancia de la cooperacin

pblico-privada para incorporar temas e iniciativas novedosas,
A continuacin se presentan las principales caractersticas y especialmente las relacionadas con los vnculos entre
aprendizajes de los siguientes casos relacionados con la competitividad y proteccin ambiental, en la agenda local.
temtica de los recursos hdricos: Estos tres casos proveen ejemplos donde se ha enfrentado
exitosamente el desafo de la mejora ambiental sin
1) Una evaluacin microeconmica de la poltica de cargos comprometer el desarrollo productivo ni la competitividad
por uso del agua implementada por un consejo de cuenca de los productores alcanzados por las medidas e iniciativas.
en Brasil. En sntesis, la gestin ms eficiente del agua y la reduccin
de la contaminacin hdrica son compatibles con el desarrollo
2) Una evaluacin macro de la situacin y los factores y la competitividad.
explicativos de la eficiencia en el uso de los recursos hdricos
en Mxico. El caso de la salmonicultura en Chile aporta evidencia sobre
lo anterior y tambin sobre otros aspectos que hacen a la
3) El anlisis de la implementacin de prcticas de produccin interrelacin entre competitividad, eficiencia en el uso de los
ms limpia en una empresa de gran porte e incidencia en recursos y sostenibilidad. Plantea la necesidad de fomentar
la industria avcola de Paraguay (el programa prioriz las la cooperacin pblico-privada para lograr la competitividad,
medidas de produccin ms limpia relacionadas con el pero tambin la importancia de mantener un rol de supervisin
ahorro de agua). por parte del sector pblico a fin de garantizar la
competitividad y sostenibilidad del sector.
4) Las implicancias econmicas del desarrollo de un sector
muy intensivo en recursos hdricos como la 1. Cargos al uso del agua en la Cuenca del Ro
salmonicultura en Chile sin tomar en cuenta sus Paraba do Sul en Brasil39
potenciales impactos ambientales.
La Cuenca del Ro Paraba do Sul est ubicada en la regin
Todos los casos analizados reflejan en diferentes facetas una Sudeste de Brasil. Si bien representa slo el 0,7% de la
preocupacin regional crucial: reducir la presin sobre el superficie del pas, es muy importante por su ubicacin
recurso agua en trminos de cantidad y calidad (extraccin y geogrfica, que coincide con el valle que conecta las dos
contaminacin). Este es uno de los principales desafos de la reas metropolitanas ms importantes de Brasil: Ro de Janeiro
regin y requiere, entre otras cosas, de una mejora y San Pablo.
considerable de la ingeniera institucional y regulatoria para
lograr una eficaz gestin de cuencas, introducir incentivos al La contaminacin del agua constituye el principal problema
uso eficiente del recurso, lograr avances en materia de ahorro de la cuenca debido a los efluentes industriales y los
por parte de los grandes sectores usuarios y para garantizar domiciliarios. A lo largo de la cuenca se encuentran radicadas
el financiamiento de las inversiones necesarias en aproximadamente 8.500 plantas industriales, cuya actividad
infraestructura en contextos de restriccin fiscal. Los casos econmica representa cerca del 10% del PIB del pas. Por
considerados pretenden facilitar la extraccin de lecciones otra parte, el rpido crecimiento demogrfico del rea no fue
que contribuyan a enfrentar estos desafos. acompaado por una adecuada planificacin ni por medidas
de saneamiento, resultando en una ocupacin indiscriminada
El caso de Brasil, y en alguna medida el de Mxico sugieren de las riberas de los ros con total carencia de infraestructura
que la aplicacin de seales de precios introducen incentivos sanitaria.
efectivos a la reduccin en el uso del agua (aumento de la
eficiencia en el uso del recurso). La aceptabilidad de un precio
por el acceso o uso del agua para buscar la eficiencia en su
uso se logra si dicha medida es implementada por comits
de cuenca u otros mecanimos similares que involucren a todos
los usuarios pblicos y privados junto con las autoridades
respectivas en los niveles jurisdiccionales.
El caso de Paraguay muestra que las innovaciones tendientes

a la mejora en la eficiencia del uso del agua en la industria
pueden ser ms fcilmente incorporadas si son promovidas a
travs de una iniciativa pblico-privada. La participacin de
la cmara empresarial jug un rol protagnico de dilogo y
difusin hacia las empresas, y esto facilit la transmisin y
aceptabilidad con respecto a otras medidas promovidas
directamente por el sector pblico.
39- La versin completa de este estudio d e caso se presenta en el Anexo III de este informe.
135
Reflexiones sobre el rol de la eficiencia de recursos en Si bien, tericamente, los instrumentos econmicos son ms
la solucin del problema ambiental costo-efectivos que los mecanismos de command and
control, el ahorro potencial de costos depender del grado
En Brasil, como en otros pases, el enfoque tradicional de de heterogeneidad existente entre contaminadores y usuarios,
poltica ambiental se ha basado en el uso de instrumentos de lo cual depende del tamao, la tecnologa, informacin y
regulacin (en ingls command and control). Estos implican habilidades empresariales entre otros factores. Si los costos
la introduccin de estndares de tecnologa o de emisiones, marginales de abatimiento no son tan diferentes entre agentes,
a los cuales todas las empresas deben adecuarse para cumplir entonces el ahorro relativo de este mecanismo ser modesto.
los objetivos de poltica ambiental. Los estndares individuales El costo global tambin depender de los costos de obtener
se establecen de manera tal de lograr que los agentes cumplan la informacin necesaria para implementar el sistema y
con un mismo objetivo ambiental. Es bien conocido que atar monitorearlo. El sistema puede tener altos costos de
a todas las firmas a un mismo objetivo pude ser costoso y, en transaccin que pueden llegar a compensar el ahorro de
algunos casos, contraproducente porque las firmas suelen costos relativo. Algunas veces la introduccin de un
diferir en sus costos de reduccin de la contaminacin. instrumento econmico requiere de importantes cambios
institucionales en trminos de experiencia, monitoreo y
En contraste, los instrumentos econmicos utilizan las fuerzas recaudacin, que pueden llegar a anular el ahorro relativo
de mercado para descentralizar la toma de decisiones, de costos. Por tanto, a la hora de su implementacin, el
brindando al contaminante o usuario de recursos un alto grado regulador deber evaluar el balance efectivo entre el ahorro
de flexibilidad para seleccionar las opciones de produccin potencial de costos de estos sistemas y los costos mayores
o consumo 40 . El principio bsico de los instrumentos asociados a su implementacin y monitoreo.
econmicos es el contaminador o usuario paga. En teora,
si se disean correctamente, los instrumentos de este tipo El caso analizado
permiten alcanzar cualquier nivel deseado de reduccin de
la contaminacin al menor costo conjunto para la sociedad41. En vista de la situacin crtica de la calidad del agua
Esto se logra brindando incentivos para reducir la (provocada por la inadecuada planificacin y la ausencia de
contaminacin por parte de aquellas firmas que logran medidas sanitarias frente al rpido crecimiento demogrfico
reducciones de la manera menos costosa. Adicionalmente, y al desarrollo acelerado de las actividades industriales), y de
los instrumentos basados en el mercado crean un incentivo la importancia de la posicin geogrfica del ro, el Gobierno
fuerte y dinmico para el cambio tecnolgico amigable con Federal fij como prioridad la implementacin de un nuevo
el ambiente (ej. ahorrador de recursos o de emisiones). El enfoque de manejo del agua en la Cuenca del ro Paraba do
ahorro potencial que proveen los instrumentos econmicos Sul. Esta reorientacin comenz en 1996 con la creacin del
por sobre los instrumentos regulatorios depender del grado Consejo de Cuenca (CEIVAP). Las negociaciones sobre la
de heterogeneidad entre contaminantes y usuarios, lo cual a metodologa a definir para establecer los cargos al uso del
su vez, depende del tamao, la tecnologa y otros factores. agua empezaron en el ao 2000.
Los criterios considerados fueron los siguientes:
(i) Simplicidad conceptual y operacional. La utilizacin de

parmetros mensurables que permitan la comprensin de
los usuarios.
(ii) Aceptabilidad. Un enfoque participativo en el CEIVAP para
legitimar el mecanismo.
(iii) Sealizacin. Los cargos al uso del agua deben actuar
como seales respecto del valor econmico del recurso
agua y de la importancia de su uso sostenible, tanto en
trminos de cantidad como de calidad.
Las discusiones en el seno del CEIVAP priorizaron la

aceptabilidad por parte de los usuarios y pusieron menos
nfasis en los objetivos ambientales. Las autoridades a su vez
adoptaron un enfoque gradual hacia la implementacin del
mecanismo de cargos al agua para evitar problemas de
cumplimiento en los primeros tiempos de su puesta en
40- Por ejemplo, al enfrentarse con los gastos de agua, para minimizar los costos las empresas comparan diferentes opciones de ahorro de agua (por ejemplo,
invertir en tecnologas que requieren menos agua o instrumentar prcticas de reciclaje de agua) y seleccionan la alternativa que presenta el menor costo. Los
hogares realizan un proceso anlogo, comparando las diferentes alternativas para reducir el consumo domstico de agua y seleccionando la de costo ms bajo.
41- En lugar de cumplir con un estndar individual de contaminacin uniforme entre empresas, los instrumentos basados en el mercado igualan el monto
incremental que las empresas gastan en reducir la contaminacin es decir sus costos marginales de abatimiento-. As las empresas con menores costos reducirn
ms los niveles de contaminacin que las de mayores costos. De esta forma, el control seguir el camino del menor costo entre los agentes, logrando alcanzar la
meta agregada de abatimiento. En otras palabras, la reduccin de la contaminacin global, ser costo-eficiente.
136
marcha. La frmula considera tres tipos de usos del agua componente por contaminacin del cargo se limita a la
sujetos a cargos: extraccin, consumo y dilucin de efluentes contaminacin orgnica medida por BOD. La incorporacin
(BOD). Su implementacin comenz en marzo de 2003. de otros contaminantes inorgnicos que juegan un rol
significativo en la cuenca (por ejemplo fosfatos) resulta
La generacin de ingresos se ha incrementado esencial en el futuro, si se pretende que los cargos al uso del
progresivamente desde su implementacin lo que muestra la agua tengan un verdadero impacto ambiental.
buena aceptacin entre los usuarios. Esto se basa en dos
factores: la garanta de inversin de stos en la cuenca Las simulaciones realizadas en base a un modelo
exclusivamente y la naturaleza participativa del proceso de economtrico de demanda de agua sugieren que los cargos
decisin en CEIVAP. A su vez, los valores relativamente bajos sobre el uso del agua pueden inducir reducciones
de los cargos han convertido a la Cuenca en elegible para significativas en la demanda industrial de agua, con un
aplicar a financiamiento adicional proveniente de programas impacto limitado sobre los costos de las firmas. Por ejemplo,
de medio ambiente federales y estatales. De esta manera, los un incremento del 10% en el precio del agua implicar una
cargos al uso del agua funcionan como un incentivo indirecto reduccin de 3% en la demanda de agua con un incremento
para la obtencin de mayores fondos para la Cuenca. en los costos de slo 0,05%. A pesar de que vara en valor
absoluto, el mismo patrn se mantiene para diferentes
Los usuarios domsticos e industriales concentran el 99% de estimaciones sectoriales. Dado el bajo impacto sobre costos
total de los ingresos por cargos al uso del agua. A su vez, el y la buena capacidad de respuesta de la demanda de agua a
70% del total de las extracciones de agua de estos sectores las variaciones en los precios, se puede concluir que los cargos
estn sujetos a cargos. Los usuarios del sector agrcola pueden ser aceptados por las firmas y a su vez actuar como
contribuyen con menos del 1% del total de los ingresos, a instrumento efectivo para la conservacin del agua.
pesar de que representan ms del 50% del total de las
extracciones de agua en la Cuenca. Esto muestra tanto la Las simulaciones realizadas para variaciones conjuntas en la
necesidad de incluir al sector agrcola en el sistema de cargos produccin y el precio del agua demuestran que manteniendo
para garantizar tanto el principio de usuario-paga como constante el precio del agua, un aumento del producto del
el de contaminador paga como las dificultades para 5% incrementara la demanda de agua en un 3,4%. Sin
incluirlos. embargo, si dicho aumento en el producto fuera acompaado
por un incremento en el precio del agua del 10% lograra
La informacin disponible sobre el uso del agua brindada compensar el aumento consiguiente en la demanda de agua.
por CEIVAP para aos recientes, se centra exclusivamente en Estos resultados sugieren que los cargos al agua pueden
usuarios que pagan cargos. La extraccin de agua de los contrarrestar la demanda creciente de agua requerida por el
usuarios sujetos a cargos se ha reducido en 16% entre 2006 desarrollo econmico y por ende, mejorar la eficiencia en el
y 2008. La misma tendencia se observa en el consumo del uso de los recursos. En otras palabras, el modelo economtrico
agua, el cual durante el mismo perodo se redujo un 29%42. provee evidencia de que la implantacin de un sistema de
Ms all del corto perodo de anlisis, se puede observar que cargos para el agua puede ser un mecanismo efectivo de
los cargos parecen haber brindado incentivos a la desacople. Precios superiores del agua podrn anular la
conservacin del recurso hdrico. En el aspecto cualitativo, presin generada por el crecimiento econmico sobre este
la efectividad de los cargos parece limitada, ya que el recurso.
42- La frmula de cargos por agua implementada en la cuenca de Paraba do Sul diferencia entre retiros y consumo. El consumo de agua puede ser definido
como la proporcin de agua retirada que no es retornada al cuerpo de agua luego de usarla. Se asume que el consumo tiene un impacto mayor que el retiro,
dado que el primero inutiliza el recurso para otros usos.
137
Lecciones aplicados. Esta discrepancia sugiere que en este estadio

temprano de su instrumentacin, los cargos al agua no reflejan
La aplicacin de cargos sobre el uso del agua en Brasil es la verdadera escasez de la calidad del agua, y por tanto no
relativamente reciente y se encuentra todava en una fase proveen de incentivos suficientes para que las empresas y
experimental. El pas adopt un sistema descentralizado y no usuarios inviertan en las medidas de abatimiento requeridas.
impuesto de manera compulsiva. Los cargos al agua fueron Si los cargos tienen como objetivo actuar como incentivo
introducidos en el amplio y moderno contexto de manejo efectivo para el control de la contaminacin debern
integrado del agua. Un pas del tamao y la complejidad incrementarse significativamente respecto a sus valores
hidrulica de Brasil no puede administrar sus recursos hdricos actuales.
con un enfoque centralizado y sectorial. En este sentido, la
estructura vigente en Brasil puede ser percibida como un
arreglo institucional capaz de alcanzar un adecuado balance 2. Una evaluacin de la poltica de recursos
en relacin al costo y el beneficio vinculados al diseo hdricos en Mxico43
institucional y de polticas. De hecho, los Consejos de cuenca
y los cargos al uso del agua sern implementados slo en La importancia del agua para Mxico no es nueva. El agua
aquellas cuencas donde los conflictos vinculados al agua son como tema de la agenda institucional mexicana tiene una
significativos y el ahorro en los costos supera aquellos de larga historia. Una constante en las diferentes interpretaciones
transaccin. institucionales que se han construido acerca del agua en
Mxico es que sin agua no hay desarrollo.
El anlisis tambin brinda evidencia sobre la efectividad de
los cargos sobre el uso del agua para inducir inversiones para Mxico es un pas semirido que posee un rgimen poltico
la reutilizacin del agua por parte de las firmas. Ya que las administrativo de Repblica Federal. El proceso de transicin
plantas industriales tienden a reutilizar el agua cuando ms econmica mexicano iniciado en la dcada de los ochenta,
alto es su precio, los responsables de las polticas pblicas al pasar de una economa cerrada a una abierta, estuvo
pueden incrementar los cargos al agua de manera tal de acompaado tambin por un proceso de desconcentracin
proveer a las firmas de incentivos para la implementacin de de funciones administrativas y la descentralizacin del poder
prcticas de reutilizacin de agua. Asimismo, como las pblico a travs de una estrategia de fortalecimiento del
decisiones de inversin estn influidas por el costo del capital, federalismo. Este hecho es significativo para contextualizar
parte de los ingresos por cargos al agua recaudados en la el diseo institucional contemporneo de Mxico en materia
Cuenca podran ser usados para brindar subsidios a las firmas de agua, toda vez que las cuencas hdricas atraviesan
que pretenden adoptar prcticas de reutilizacin. diferentes lmites de los estados de la Repblica y se ha
reconocido que el papel de los diferentes usuarios del agua
En lo que se refiere a aspectos relacionados con la calidad, como un bien pblico es fundamental como mecanismo para
los costos marginales estimados de tratamiento de efluentes la reduccin de los conflictos.
fueron estimados en R$ 0,95/m 3 (aproximadamente
US$ 0,50/m3 tomando como promedio el ao 2009) y se En el complejo sistema de planeacin, decisin y operacin
encuentran muy por encima de los valores de cargos al agua de la poltica hidrulica en Mxico aparecen los diferentes
niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), los
dispositivos regionales para la gestin, los ms de 2600
organismos operadores del pas, los consejos de cuenca y los
comits cientficos y de usuarios. Sin embargo, debido a la
magnitud de su envergadura y acumulacin de capacidades,
la instancia de gestin preponderante en el pas es la Comisin
Nacional del Agua (CONAGUA o CNA).
La distribucin de los recursos hdricos en el territorio

mexicano no es homognea. La disponibilidad de agua
superficial y subterrnea tambin est afectada por las
condiciones meteorolgicas, la elevacin del territorio y los
procesos de evapotranspiracin. La disponibilidad fsica de
los acervos de agua en el pas se distribuye, paradjicamente,
de forma inversa a la dinmica demogrfica y econmica del
pas.
Mxico, al igual que la mayora de los pases, destina la mayor

proporcin de sus volmenes de agua a la produccin del
sector primario. Como se puede observar en la Figura 4.4, la
forma en la que se distribuye el agua en el pas entre diferentes
actores bajo un rgimen institucional complejo genera
43- La versin completa de este estudio de caso se presenta en el Anexo III de este informe.
138
condiciones para la intensificacin de la competencia por su

aprovechamiento. El nico caso que se aparta de esta regla
de distribucin entre diferentes tipos de usuarios es la regin
administrativa XIII, misma que corresponde a la Cuenca
Hidrolgica de Mxico y en la que se asientan la Ciudad de
Mxico y su Zona Metropolitana. En sta, ms del 80% del
agua se destina al consumo residencial con una dependencia
cercana al 80% de las fuentes subterrneas.
Figura 4.4. Distribucin porcentual del volumen

de agua, Mxico 2007
Termoelctricas
5% Industria
autoabastecida**
4%
Abastecimiento
pblico *
14%
Agrcola
condiciones propicias para la tensin social y el conflicto
77% entre diferentes actores. As, al tiempo que la disponibilidad
fsica de agua es relativamente limitada en el pas, las
dinmicas demogrfica, econmica e institucional han
tendido a agudizar el problema de su disponibilidad.
* Se refiere al servicio de suministro a travs de la red pblica para usos
residenciales, industriales y de servicios. El caso analizado
** Se refiere a la extraccin y aprovechamiento a travs de la expedicin de
permisos.
Fuente: Tomado de CONAGUA. Estadsticas del Agua en Mxico, 2008 Los conflictos sociales en torno al aprovechamiento de los
recursos naturales no son novedosos, como s lo es el
agotamiento del modelo que permiti en el pasado catalizar
De acuerdo con las estadsticas hidrulicas nacionales, la la tensin social por la va institucional. En el caso especfico
disponibilidad de agua per cpita ha tendido a reducirse. Esto del agua en Mxico mientras las disponibilidades fiscal e
se relaciona con varios fenmenos simultneamente. Por un hdrica lo permitieron una forma de contender con la
lado, con la dinmica demogrfica creciente del pas hasta la competencia por el uso del agua fue a travs de un incremento
dcada de los ochenta44, el creciente costo fiscal para la en la capacidad extractiva del sector hidrulico. Desde luego,
operacin de una estrategia de abastecimiento con cargo casi la fragilidad del balance fiscal federal vuelve inoperante una
exclusivamente al erario45 y con flujos de agua bsicamente regla de solucin que implique ms agua para todos.
de un solo ciclo46. Por otro lado, con el aumento en la
densidad de las unidades econmicas y el aumento en la La presin de la demanda sobre el sector hidrulico es
escala de la produccin de los sectores productivos. Debido creciente. El consumo total de agua en Mxico exhibe una
a que la forma en la que se aprovecha la naturaleza, y en este tendencia al aumento durante los ltimos aos. Esta condicin
caso el agua, provoca movimientos distributivos a nivel social, implica una presin significativa para el modelo de gestin
la escasez relativa de agua en el pas y la competencia para hdrica del pas, en la medida que la estrategia de
su aprovechamiento entre fines alternativos genera abastecimiento se ha concentrado predominantemente en la
44- La presin sobre los recursos hdricos se ha incrementado en el tiempo por el aumento de la poblacin y su dinmica en el territorio, que adems tiende a
concentrarse en mbitos geogrficos con una disponibilidad media de agua inferior al promedio del pas. La presin sobre los recursos hdricos y su competencia
para usos diferentes, tambin se incrementa por los procesos de crecimiento econmico y la forma de aprovechamiento de agua en el pas.
45- El abastecimiento de agua por parte de los servicios pblicos es crecientemente costoso, en primer lugar, por las dificultades tcnicas de su abastecimiento
(la poblacin en Mxico se concentra en promedio por encima de la cota de los 500 metros de altitud) y el costo energtico de su bombeo es significativo. Las
tarifas que deben cubrir los usuarios de los servicios de agua no mantienen una relacin con la estructura de costos del sector. Desde la perspectiva de la
capacidad de respuesta, modernizacin y eficiencia del servicio, la forma de financiamiento es una restriccin para mantener, operar, ampliar y modernizar la
infraestructura hdrica del pas. Un reflejo de ello lo constituye la limitada capacidad para ampliar las redes de drenaje y la capacidad para el tratamiento de las
aguas residuales, las cuales, en algunos casos, reciben un tratamiento predominantemente primario y son descargadas en cuerpos de agua para su eventual
aprovechamiento en las actividades agrcolas.
46- El esquema de aprovechamiento es uno en el que el agua una vez potabilizada, se emplea y se desecha sin posibilidad de reincorporarla bien para la
recarga de acuferos o bien para substituir flujos.
139
capacidad extractiva del sistema. El acceso a los servicios de diferenciados que van desde un contexto sin variaciones en
agua potable y alcantarillado tiende a incrementarse y a cerrar el modelo de aprovisionamiento (escenario 1), hasta los
la brecha correspondiente entre s, lo cual incide directamente correspondientes a incrementos sucesivos de 2%, 5% y 10%
en el bienestar poblacional. en el suministro de agua (escenarios 2, 3 y 4), logrados sobre
la base de aprovechamientos alternativos como el uso del
El efecto sobre el bienestar del aprovechamiento de los agua de lluvia o la reutilizacin de aguas tratadas; el impacto
recursos hdricos no slo se relaciona con los aspectos de la sobre el desempeo econmico es positivo y alentador.
cobertura para usos poblacionales. El agua es un factor
determinante del desempeo econmico. El modelo de Los escenarios estn sujetos a la capacidad de inversin
simulacin elaborado para analizar el impacto del suministro pblica en el sector hidrulico de Mxico, toda vez que una
sobre el desempeo econmico de Mxico con base en el caracterstica estructural del sector implica que los aumentos
Producto Interno Bruto de los Estados de la Federacin hasta sucesivos en la capacidad de suministro se asocian con la
2005, permite establecer vnculos significativos. Tal como se disponibilidad presupuestal de los organismos responsables.
puede observar en la Figura 4.5., ante escenarios de suministro
El aprovechamiento productivo de los recursos hdricos del
pas muestra una estabilidad relativa en el tiempo, cuyos ajustes
dinmicos parecen estar asociados a los ciclos de la economa
en su conjunto, ms que a una transicin tcnica en el
aprovechamiento sectorial. Es decir, los cambios agregados que
se observan en el patrn de aprovechamiento del agua en el
pas se asocian con los procesos de inestabilidad econmica y
la posicin de cada uno de los sectores productivos frente a
sta, ms que con el incremento de la eficiencia en la totalidad
de las actividades econmicas como tal.
La eficiencia en el aprovechamiento productivo, aproximado

desde el consumo final y no desde la cadena de valor, ha
tendido a incrementarse en el sector industrial debido a una
reduccin efectiva del consumo industrial de agua
concomitantemente con un crecimiento del producto
sectorial. Por su parte, en el caso del sector agrcola, el cambio
en el aprovechamiento es ms lento (Figura 4.6.). Esto marca
una diferencia entre el desempeo de los sectores industrial
y agrcola en cuanto a la eficiencia en el aprovechamiento
del recurso.
Figura 4.5. Modelo de simulacin para el PIB de Mxico bajo escenarios de aumento del suministro
de agua con fuentes alternativas
(Millones de pesos, 1993 = 100)
Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3 Escenario 4
18.000.000
16.000.000
14.000.000
12.000.000
Millones de pesos
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de SEMARNAT. Sistema Nacional de Informacin Ambiental y Recursos Naturales INEGI,
Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico.
140
Figura 4.6. Consumo sectorial de agua por unidad producida (industrial y agropecuaria) -
Mxico 1993-2006
0,30 0,009
0,008
0,25
0,007
0,20 0,006
0,005
0,15
0,004
Eficiencia
0,10 agrcola 0,003
Eficiencia 0,002
0,05
industrial 0,001
El eje secundario corresponde a eficiencia industrial.
0 0
1993 1994 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Fuente: Elaboracin propia con datos de SEMARNAT e INEGI.
El balance del sector se completa al considerar las cuentas sectores, la presin sobre el sistema hidrulico y los acervos
externas del sector hidrulico. Tal y como se puede observar, de agua del pas es significativa.
el balance contemporneo estimado de agua virtual del pas
es superavitario (Tabla 4.2.), debido a que las importaciones Dadas las restricciones constitucionales que perfilan al agua
de agua virtual tienden a incrementarse paulatinamente a una como un bien pblico propiedad de la nacin, las acciones
tasa mayor que las exportaciones. de extraccin, potabilizacin, distribucin y saneamiento y
tambin indirectamente las de su aprovechamiento y las formas
Mxico enfrenta un escenario en el cual la disponibilidad de su preservacin estn determinadas por la gestin pblica.
media natural de agua tiende a reducirse y las dinmicas
demogrfica y econmica tienden a concentrarse en regiones A pesar de la importancia estratgica del sector hidrulico, el
en las que la abundancia de acervos de agua es inferior al presupuesto para la operacin de la poltica federal ha tendido
promedio nacional. Todo ello en un contexto socioeconmico a reducirse. Ello ha implicado un proceso de restructuracin
de asimetras significativas en lo que hace al rezago de de las estrategias para tratar de mejorar la eficiencia en el
infraestructura como a los patrones de aprovechamiento47. aprovechamiento con base en programas de capacitacin para
As, se generan condiciones para que el modelo de gestin la operacin eficiente de los sistemas de agua locales,
hidrulico parezca socialmente regresivo y bajo un mbito fortalecimiento tcnico de los organismos operadores,
de restricciones fiscales se reduce la capacidad de las modificacin de las tarifas segn niveles de consumo, y de
instituciones gubernamentales para promover un proceso de promocin del cambio tcnico en el sector industrial. Sin
desacoplamiento de la estrategia extractiva de agua48. A pesar embargo, la estructura de su aprovechamiento no se ha
de la tenue ganancia en la eficiencia consuntiva de los modificado.
Tabla 4.2. Exportaciones e importaciones de Agua Virtual, Mxico 2000-2006 (Millones de m3/ao)
Ao 2000 2001 2002 2003 2004 205 2006

Exportaciones de agua virtual 4.461 4.045 4.022 4.488 5.251 5.884 5.396
Importaciones de agua virtual 24.304 26.864 27.596 28.617 31.405 30.097 35.255
Importacin neta de agua virtual 19.843 22.819 23.574 24,129 26,154 24,213 29,859
Exportaciones / Importaciones 0,18 0,15 0,15 0,16 0,17 0,20 0,15
El concepto de importacin y exportacin de agua virtual se refiere a que no existe alguna obra hidrulica para traspasarla, sino que es la que se emplea para
producir un bien, servicio o producto.
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del IMTA. Agua Virtual en Mxico, 2007.
47- En materia de agua, existen asimetras regionales tanto en trminos de la disponibilidad de agua, la infraestructura y la capacidad para garantizar el acceso
a los servicios entre la poblacin. Pero tambin existen diferencias en la manera en la que se utiliza el agua.
48- La existencia de condiciones heterogneas en el pas o an al interior de los centros poblacionales, en materia de disponibilidad, infraestructura e
incentivos para efectuar un uso cuidadoso de los acervos de agua ha generado una cultura poco precavida en el uso de tal recurso natural. Esto ltimo sumado
al hecho que la operacin del sector hdrico descansa fundamentalmente en la capacidad de las finanzas pblicas, genera restricciones para que se modifique
el modelo de gestin del agua. La capacidad de las agencias federal, estatales y municipales para promover un modelo de uso de agua que no slo descanse
en la capacidad de oferta de agua y que permita el desarrollo de acciones que fortalezcan su operacin y eficiencia, por ejemplo, mediante la reduccin de las
prdidas en la distribucin, reduccin de fugas domiciliarias o promover la reutilizacin de flujos a partir del aumento en la capacidad de tratamiento de aguas
servidas; tiene como restriccin la capacidad presupuestal de los gobiernos.
141
El presupuesto federal asignado a la CONAGUA, medido Lecciones: la eficiencia en materia

como puntos porcentuales del PIB, ha evolucionado con una de agua y los retos al futuro
tendencia a la baja hasta mediados de la dcada pasada, para
iniciar entonces un paulatino crecimiento. La eficiencia en el aprovechamiento del agua en Mxico
atraviesa directamente el bienestar colectivo a partir de la
El diseo institucional mexicano contemporneo se ha salud poblacional, pero tambin a partir de los impactos sobre
construido sobre la perspectiva de incrementar la participacin los niveles de ingreso de la poblacin. Bajo el contexto de
de los usuarios en los procesos de toma de decisiones y bajo el una sociedad que exhibe asimetras distributivas significativas,
contexto de una sociedad con funcionamiento federal. Los es deseable que se alineen los objetivos y los instrumentos
cambios en la operacin y en la administracin del sector de las polticas para reducir la vulnerabilidad social asociada
hidrulico han tendido a concentrarse en estrategias que con la falta o el limitado acceso a los servicios pblicos de
incorporen instrumentos para promover no slo la oferta de agua potable.
agua, sino tambin instrumentos de gestin de la demanda,
con el objetivo de moderar los impactos sobre los recursos El proceso de desacoplamiento de las actividades econmicas
hdricos. Un modelo de gestin hdrico basado nicamente en y sociales respecto de un modelo extractivo del agua est
la oferta, es decir, que parte del principio que la operacin del alentado por el desarrollo tecnolgico que facilite, desde la
sistema hdrico slo debe considerar el volumen que se perspectiva de los organismo responsables del suministro, el
suministra, genera efectos en las cuencas que son fuente de aprovechamiento del agua de lluvia y estrategias de
abastecimiento: sobreexplotacin de los recursos y tratamiento ms agresivas que reduzcan la vulnerabilidad de
modificaciones ecosistmicas significativas tanto en las cuencas los acervos subterrneos mediante la reutilizacin y
de abastecimiento, como en las correspondientes a la reinyeccin de acuferos. Pero tambin, desde la perspectiva
disposicin49. Sin embargo, subsisten limitaciones institucionales de los usuarios, un proceso de transicin tecnolgica que
e inercias de aprovechamiento que se traducen en una creciente reduzca el volumen empleado de agua por unidad de
presin sobre los recursos hidrulicos del pas. producto generado.
Mxico debe transitar haca un esquema de aprovechamiento

que induzca cambios en el patrn de utilizacin del agua en
el sector agrcola. En ste, la tasa de eficiencia es cercana al
37% por hectrea aprovechada en promedio en los distritos
de riego del pas. Un incremento en la eficiencia del sector
agrcola se traducira en un ahorro ms que proporcional para
el pas en su conjunto.
3. Iniciativa de produccin ms limpia en la

industria avcola de Paraguay50
La Poltica Ambiental Nacional en Paraguay es relativamente

nueva (data del 2006), por lo que se encuentra en pleno
proceso de ajuste e implementacin. No obstante, desde hace
ms de una dcada varios actores han comenzado a
incorporar prcticas orientadas a mejorar la sostenibilidad.
El sector industrial en Paraguay comenz a sensibilizarse en
temas de eficiencia de recursos a inicios de la presente dcada
realizando anlisis, estudios y ejercicios liderados por el
Ministerio de Industria y Comercio. En este sentido, la
estrategia de alianza entre el sector pblico y el privado para
la aplicacin de las polticas se tradujo en un trabajo
coordinado con la Unin Industrial del Paraguay (UIP). A esta
iniciativa se agrega la cooperacin internacional que facilit
parte de los recursos para iniciar las acciones de
sensibilizacin y luego de aplicacin de las medidas de
reduccin del impacto ambiental de las industrias.
La industria avcola es un sector de importancia creciente en

la economa paraguaya y est vinculada a la expansin urbana
especficamente en el Gran Asuncin, Ciudad del Este,
49- El caso de la operacin hdrica del Valle de Mxico es un ejemplo de ello. Las aguas residuales generadas por la zona metropolitana de la Ciudad de
Mxico, las cuales tienen un tratamiento limitado, han formado una nueva cuenca artificial en el rea de desalojo en el estado de Hidalgo que ha modificado
el paisaje y le ha convertido de una zona rida en un paisaje diferente debido a la acumulacin de las aguas servidas.
142
Caaguaz y Encarnacin as como la diversificacin de la Como se aprecia en la Tabla 4.4., en muy pocos aos, la
dieta alimentaria. Este sector productivo ha incorporado en produccin y faena de aves casi se ha duplicado entre 2002
la ltima dcada diversas tecnologas que contribuyen como y 2008, lo que indica un gran dinamismo en el sector,
innovaciones de mejora ambiental y de mejoramiento de alimentado tanto por el consumo interno como por las
ciertos procesos especficos. Sin embargo, la gestin de exportaciones.
calidad ambiental orientada hacia la sustentabilidad no puede
circunscribirse a la mera incorporacin de tecnologa. Se Tabla 4.4. Evolucin de la cantidad de aves
precisan tambin formas de concebir e instalar la dimensin faenadas entre 2002 y 2008 en Paraguay
ambiental en el seno mismo de la empresa y en cada una de
sus actividades. Ao Categora
Pollos Gallinas Gallos Total
Este estudio de caso analiza las acciones emprendidas por la
Corporacin Avcola S.A (CORPASA), empresa perteneciente 2002 18.400.893 82.909 9.824 18.493.626
al grupo Granja Avcola La Blanca de Paraguay. En Paraguay 2003 17.721.523 77.142 10.489 17.809.154
existen 122 granjas avcolas registradas, siendo los
2004 20.131.744 76.002 8.332 20.216.078
departamentos de Caaguaz y Central las que concentran la
mayor produccin (Tabla 4.3). Se estima que un gran 2005 22.946.855 78.969 20.176 23.046.000
porcentaje de las explotaciones ubicadas en el departamento 2006 25.539.084 64.066 7.701 25.610.851
Central son proveedoras de Granja Avcola La Blanca. No
2007 27.937.229 23.407 3.750 27.983.275
obstante, esta empresa se encuentra en un periodo de
expansin de mercado, por lo que tambin aumenta su 2008 34.728.271 120.641 23.085 34.871.997
influencia territorial. Fuente: IICA Paraguay, 2009.
Tabla 4.3. Distribucin de las granjas avcolas Este escenario ventajoso facilit la apertura de las empresas
registradas al ao 2008 en el SENACSA (Paraguay) a incorporar nuevos elementos de gestin, no ya solo
centrados en la eficiencia meramente econmica, sino
Departamento Cantidad de Granjas tambin incorporando la dimensin ambiental. Si bien las
Central 34 primeras acciones en la cooperacin pblico-privada estaban
orientadas hacia la toma de conciencia y la inclusin en los
Guair 16
modelos productivos del eje ambiental, rpidamente stas se
Itapa 8 vincularon con la estructura de costos para identificar usos
Cordillera 7 ineficientes de los recursos.
Presidente Hayes 7 Las empresas comprendieron la real importancia de la

Alto Paran 6 eficiencia del uso de los recursos. En el caso de la industria
avcola que aqu se estudia, el motivo de inclusin de los
Caaguaz 38
programas fue mayormente econmico, siendo percibido
Paraguar 6 como una forma de minimizar las prdidas mediante la gestin
TOTAL 122 correcta de los recursos, especialmente del agua pero tambin
Fuente: Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal, 2008.
de la energa elctrica.
143
El caso analizado factores, procesos y lugares de uso no sustentable de recursos.

En segundo lugar a los efectos positivos de la participacin
La empresa Granja Avcola La Blanca es la pionera en la de los funcionarios de la empresa de todos los rangos en el
comercializacin de pollos en Paraguay, concentrando el anlisis de los problemas como estrategia de solucin a las
75 % del mercado nacional y exportando a diferentes destinos. situaciones encontradas. La modificacin de algunos procesos
Para satisfacer tanto la demanda interna como la externa, la productivos y la incorporacin de tecnologa permitieron
empresa ha realizado fuertes inversiones en equipamiento y optimizar el uso de los recursos en la industria avcola, generar
tecnologas. As surge CORPASA, como la dependencia avances en la gestin ambiental de la empresa y demostrar al
frigorfica especializada de Granja Avcola La Blanca. Como resto de las industrias la facilidad y practicidad de dichas
resultado del trabajo en el seno del gremio industrial ms mejoras.
representativo, la empresa inici un anlisis riguroso de su
sistema productivo orientado a detectar deseconomas y usos Varios fueron los factores del xito de las reformas
ineficientes de recursos. introducidas. Primero el diseo de la poltica pblica de
Produccin Limpia, con la participacin del sector empresarial
La industria Avcola La Blanca particip de las actividades de en lo que hace al involucramiento de los trabajadores. Contar
produccin limpia del Ministerio de Industria y Comercio de con el gremio como difusor de la iniciativa convirti en
Paraguay desde finales de la dcada de 1990. En los ltimos amigables a los conceptos de gestin ambiental y eco-
aos, la empresa CORPASA ha aplicado diversas eficiencia. Otro factor de xito se vincula con los incentivos
modificaciones a su sistema productivo con el objetivo de asociados a los nuevos requerimientos internacionales de
minimizar las prdidas de recursos naturales especialmente certificacin ambiental que incorporan, al menos
agua, subproductos y energa para gestionar de forma ms indirectamente, valores y prcticas relacionadas a la gestin
eficiente los recursos que moviliza en sus respectivos ambiental como la mejora continua y el establecimiento de
procesos. Las principales prcticas incorporadas en las mecanismos de medicin de impactos . La creciente toma de
actividades industriales de esta empresa fueron: (i) conciencia del sector industrial sobre la problemtica de los
modificacin de envases plsticos; (ii) reduccin de la recursos naturales y el uso no racional de los mismos es otro
utilizacin de agua en el sector de recepcin de pollos; (iii) elemento que potencia y asegura que el xito obtenido por
reduccin del uso de energa elctrica; y (iii) reduccin del esta empresa se replique, sobre todo atendiendo el hecho de
uso de agua en la planta de tratamiento de olores. que el sector industrial paraguayo est compuesto en gran
medida por pequeos y medianos industriales que socializan
Lecciones sus avances y desafos, especialmente en la temtica
ambiental. Aunque pareciera que es una estrategia meramente
Los aprendizajes ms importantes de CORPASA refieren a dos econmica, el agua no es un recurso muy caro en Paraguay,
aspectos. En primer lugar al efecto demostracin hacia las por lo que se trata ms de aplicar los principios de Produccin
dems industrias de los beneficios de la deteccin de los Limpia.
144
Tabla 4.5. Cosechas de salmn en centros de cultivos por especie y total, aos 1999-2009
(Cifras en miles de toneladas)
Especie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Salmon del Atlntico 103,2 166,9 253,9 265,7 280,3 349,1 385,8 376,5 331,0 388,8
Salmon Plateado 76,3 93,4 136,9 102,5 91,8 90,3 102,5 118,2 105,5 92,3
Salmon Rey 0,2 2,5 3,8 2,5 1,5 3,1 2,9 2,0 1,9 0,1
Trucha Arcoiris 50,4 79,6 109,9 111,7 114,6 126,6 123,0 150,6 162,4 149,4
Total Pecesa 230,5 342,7 504,7 432,7 488,7 569,4 614,4 647,6 601,2 630,9
b
Total 305,5 425,1 631,6 617,3 607,2 696,3 739,4 835,7 804,2 870,8
Notas: a. Incluye cosechas de salmonideos y otros peces. b. Incluye cosechas de peces, moluscos y algas.
Fuente: Elaborado por los autores en base a datos de los Anuarios Estadsticos de Pesca, www. sernapesca.cl
4. La evolucin y regulacin del sector de potenciales impactos sobre la calidad de las aguas y un marco
salmonicultura en Chile51 regulatorio dbil para la actividad y sus potenciales efectos
negativos.
El desarrollo de la industria acucola chilena durante las
ltimas dcadas est determinado principalmente por la El caso analizado
evolucin de la salmonicultura52. Esta actividad se organiza
en tres etapas verticales: piscicultura (reproduccin de peces, La salmonicultura ha generado un alto y acelerado
genera el insumo bsico para los centros de cultivos), cultivo crecimiento econmico del sector pesquero de la X Regin,
(incluye proceso de engorda y cosecha) y plantas de cambios productivos y tecnolgicos y una marcada
procesamiento. Este ltimo eslabn de la cadena productiva orientacin al comercio internacional; un cambio estructural
posee importancia en cuanto a generacin de empleo y de considerable. Las transformaciones han ocurrido adems en
valor agregado a travs del desarrollo de diversas lneas de un breve perodo de tiempo que no supera las tres dcadas55.
produccin e inversiones53. Existen, naturalmente, otras
industrias relacionadas: provisin de alimentos, servicios El desarrollo de la industria acucola en general, y de la
como medicamentos (vacunas/antibiticos), transporte, salmonicultura en particular, ha creado nuevas oportunidades
equipamiento, etc. de empleo, incluyendo a segmentos tradicionalmente con
menores oportunidades para obtener ocupacin, tal es el caso
La salmonicultura se desarrolla principalmente en las Regiones del empleo femenino. La actividad de la industria gener de
Dcima, Undcima y Duodcima, sin embargo concentra manera creciente empleos en piscicultura, centros de cultivo
fuertemente en la X Regin (o Regin de Los Lagos). Esta y plantas de procesamiento. Es precisamente en este ltimo
concentracin es preocupante ya que la actividad de eslabn donde se concentran las ocupaciones generadas.
produccin demanda agua y sus nutrientes, y espacio fsico Adicionalmente, aunque no disponemos de estimaciones de
que eventualmente compite con otras actividades empleo generado, es tambin relevante la industria de
econmicas54. servicios relacionados.
El desarrollo de la salmonicultura ha generado, en poco Estimaciones de la propia industria sugieren que el empleo
tiempo, cambios significativos en algunas zonas geogrficas total de la salmonicultura hacia el ao 2006 alcanzaba a 53
que hace dos dcadas eran escasamente pobladas, cuya mil puestos de trabajo, 35 mil de los cuales eran empleo
actividad econmica bsica estaba constituida por agricultura directo (piscicultura, cultivo, plantas de procesamiento). La
menor y la pesca artesanal. El fuerte desarrollo productivo de mayor parte de este empleo estara localizado en la X Regin,
esta industria no ha estado exento de crticas por sus particularmente en las provincias de Puerto Montt y Chilo.
potenciales impactos ambientales, mayormente focalizadas Un documento reciente del Departamento de Anlisis
en el uso de productos qumicos y antibiticos y en los Sectorial de la Subsecretara de Pesca del Gobierno de Chile
52- Aunque no constituye el foco de atencin de este estudio de caso, una evolucin tambin importante en el desarrollo de la industria acucola en Chile
corresponde a la actividad ligada al cultivo de Choritos, particularmente debido a sus altas tasas de crecimiento y generacin de empleo asociado.
53- Cabe considerar que la capacidad productiva de las plantas de procesamiento se utiliza tambin para otros recursos.
54- La Regin de Los Lagos (X Regin) es una de las quince regiones en que se divide actualmente el pas. Durante la mayor parte del perodo considerado en el
estudio, esta regin inclua cinco provincias; sin embargo, a partir del ao 2007 una de las provincias pas a formar la Regin de los Ros. Para efectos del estudio,
entendemos regularmente como X Regin a la antigua regin de Los Lagos que inclua las Provincias de Valdivia, Osorno, Llanquihue, Chilo, y Palena.
55- Los efectos descritos no estn relacionados slo y de manera directa con esta industria sino tambin con su entorno, incluyendo servicios, transportes,
infraestructura, comunicaciones, etc. El desarrollo de esta industria ha sido tambin acompaado por efectos demogrficos y culturales diversos. Es importante
por ejemplo la influencia del desarrollo de la industria en el plano de la educacin a todo nivel (universitaria, tcnica y secundaria), lo que se ha traducido en
el incremento y diversificacin de carreras asociadas a la actividad, que antes no existan.
145
sugiere que el empleo directo asociado a centros de cultivo 2) Impactos sobre calidad del agua, sus nutrientes y otros
de Salmn del Atlntico habran alcanzado durante el ao ecosistemas (por uso de alimentos e insumos qumicos,
2007 alrededor de 2 mil puestos de trabajo, en tanto que el descarga de nutrientes): en especial por la descarga de
empleo asociado a plantas de proceso con abastecimiento de nutrientes inorgnicos y disposicin de desechos orgnicos
Salmn del Atlntico bordeara los 11 mil empleos equivalente, por la acumulacin de fecas y alimentos no utilizados
con una participacin femenina cercana al 50%56. debajo de las jaulas.
En cuanto al impacto de esta industria en el comercio 3) Uso de productos qumicos y antibiticos: entre ellos,
internacional chileno, cabe remarcar que las exportaciones fungicidas, colorantes, tetraciclina, cido oxilinico,
flumequina y penicilina. Se ha sugerido la necesidad de
del sector pesquero nacional estn fuertemente concentradas
controlar el uso de antibiticos en la salmonicultura. Dos
en recursos como el Salmn del Atlntico y Salmn del
son los problemas regulatorios principales que fueron
Pacfico. Las exportaciones de Salmn del Atlntico durante
detectados recientemente: falta de recopilacin y
el ao 2008 alcanzaron alrededor de 1.500 millones de
procesamiento de estadsticas sobre el uso de antibiticos
dlares americanos. Esta cifra representa un 37% del total de
en la industria, y ausencia de supervisin del control
las exportaciones del sector pesquero chileno. Las
veterinario (OCDE/CEPAL 2005, pg. 187).
exportaciones de harina de pescado (otro producto relevante
de la canasta exportadora del sector pesquero chileno)
4) Transmisin de enfermedades e infecciones: Hacia
representaron durante el ao 2008 slo un 12% de dicho
mediados del ao 2007 se detect en la industria de la
total. Entre los principales pases de destino de exportaciones
salmonicultura chilena el virus de la Anemia Infecciosa del
de productos pesqueros congelados y frescos refrigerados
Salmn (ISA). Los brotes se propagaron rpidamente a travs
(entre los que se incluyen los procesamientos de salmones)
de una extensa zona geogrfica y, a pesar de la declaracin
son Japn, Estados Unidos, Alemania, Francia, Brasil, y
de cuarentena en varios centros de cultivo, la enfermedad
Espaa.
continu desarrollndose afectando seriamente a la
industria. El nmero mximo de detecciones (brotes) fue
medido a mediados del ao 2008. Es muy probable que la
rpida propagacin de la enfermedad a travs del contagio
en distintos centros haya sido favorecida por la alta
concentracin geogrfica de la actividad, una alta densidad
poblacional de la especie, y eventualmente por otras
prcticas inadecuadas de manejo asociadas al ejercicio de
la bioseguridad. Relacionado con la evolucin de la
enfermedad, el nivel de cosechas de Salmn del Atlntico
se habra reducido en alrededor de un 33% hacia mediados
del ao 2009 con respecto a igual perodo del ao anterior
(ver Informe Sectorial, Subsecretara de Pesca del Gobierno
de Chile, Agosto 2009). De acuerdo a la informacin ms
reciente disponible, la contraccin de cosechas de Salmn
del Atlntico podra ser incluso mayor, bordeando el 40%
(Informes Sectoriales de Pesca y Acuicultura 2009).
Lecciones
Si bien este caso se asoci con el uso eficiente del agua, cabe
resaltar que es multifactico (lo que queda en evidencia en
los mltiples impactos ambientales previamente
mencionados), por lo que es difcil identificar un uso
ineficiente de un solo recurso, en el sentido tradicional. La
Los impactos ambientales de la salmonicultura son diversos. actividad acucola impacta sobre los recursos agua y
Aquellos particularmente relevantes en el caso chileno son: ecosistemas afectados por el escape, los productos qumicos
y las enfermedades. El uso de productos qumicos y/o
1) Escape de salmones: las cifras oficiales reportadas en el alimentos tiene impacto tambin en la produccin de salmn.
informe de la OCDE/CEPAL de 2005 sobre el desempeo Un uso eficiente sera mejorar el manejo y las tcnicas de
ambiental de Chile, indican que se habra producido trabajo de modo que se logre el mismo beneficio y se
durante el ao 2004 un incidente de escape de hasta 1 disminuyan los impactos mencionados.
milln de salmones durante una tormenta, con
repercusiones negativas sobre el ambiente natural y sobre La actividad acucola, especficamente la salmonicultura en
otras actividades productivas ligadas a la pesca. Chile experiment un proceso de extraordinario crecimiento
56- El concepto de empleos equivalentes corresponde al nmero de ocupados considerando que todos ellos hubieran trabajado jornada completa en sus
correspondientes actividades. Esto permite realizar comparaciones adecuadas respecto a niveles de ocupacin a travs del tiempo y cuando las actividades
consideradas incluyen jornadas dispares de trabajo.
146
durante las ltimas dos dcadas. Ello se tradujo en la

expansin de la produccin tanto a nivel de centros de
cultivos como de plantas procesadoras, en el aumento en los
niveles de exportaciones, y en impactos positivos a nivel de
empleo en las zonas geogrficas en las que se concentr la
actividad.
La salmonicultura se habra expandido rpidamente, sin

contar con un desarrollo paralelo del marco regulatorio y del
control adecuado para evitar y anticipar problemas
ambientales o el desarrollo de enfermedades transmisibles.
Esto refleja una excesiva confianza en la autorregulacin del
propio sector productivo involucrado.
Como consecuencia directa del desarrollo del virus ISA se

han generado cambios en los procesos productivos al interior
de la industria, afectando de diversas formas a los distintos
eslabones de la cadena de produccin. Los cambios tambin
han afectado al mbito pblico responsable de las
regulaciones y control de las actividades del sector. En
particular, en este mbito se han desarrollado y acelerado Este caso sugiere que las autoridades pblicas deberan buscar
cambios regulatorios, entre ellos, algunos destinados un seguimiento ms cercano en especial, en el caso de
especficamente a mitigar y controlar el desarrollo de la sectores con alto impacto ambiental potencial, o que emplean
enfermedad, y tambin se han generado iniciativas legales recursos naturales o el ambiente como un factor productivo
destinadas a generar un nuevo marco para el desarrollo de la de los aspectos tecnolgicos y econmicos que hacen a las
actividad en Chile. interrelaciones con el medio ambiente. Eventuales omisiones
de este tipo pueden tener como consecuencia un desarrollo
Este evento de transmisin de enfermedades gener el espacio productivo caracterizado por crecimiento acelerado y por un
para la discusin de poltica pblica e hizo evidente la aumento de la vulnerabilidad frente a este tipo de
necesidad de mayores y mejores regulaciones dada la interrelaciones que son bidireccionales: la actividad
vulnerabilidad exhibida por el sector. Adicionalmente, la productiva puede tener consecuencias ambientales, y al
situacin tambin posibilit un incremento en los fondos mismo tiempo cambios ambientales pueden generar impactos
pblicos destinados a la actividad regulatoria y fiscalizadora significativos en la actividad productiva.
de parte del Estado sobre la actividad acucola y a la
investigacin cientfica y estudios tcnicos que se estimaron Este estudio de caso permite ilustrar el tema respecto a cul
necesarios para mejorar el conocimiento existente sobre los es el modelo de desarrollo deseado y la sensibilizacin o
impactos de la actividad de salmonicultura. participacin de la ciudadana o poblaciones afectadas por
las prcticas productivas y su reflexin sobre los impactos de
Dado que en el contexto de la Ley General de Pesca y las mismas ms all del corto plazo. Dado que el desarrollo
Acuicultura no era posible avanzar en otros cambios a travs de industrias basadas en el uso intensivo de recursos naturales
de modificaciones reglamentarias, se gener un Proyecto de y ambientales puede generar no solo crecimiento econmico
Ley de Acuicultura que se encuentra actualmente en trmite sino tambin graves impactos negativos, surge la pregunta
Legislativo en el Congreso Nacional. El referido cuerpo legal respecto a cmo conciliar ambas dimensiones, o cunto
inici su trmite en enero de 2010. Este Proyecto de Ley impacto la sociedad est dispuesta a tolerar a cambio de la
considera entre otros mbitos, cambios en relacin al generacin de empleo, ingresos, y desarrollo de zonas
otorgamiento de concesiones, cambios referidos al extremas, entre otros. Este caso gener una gran sensibilidad
emplazamiento de concesiones, cambios en materia de entre la poblacin local y una comprensin real sobre los
normativa ambiental y sanitaria; as como modificaciones riesgos asociados al mal uso de los recursos naturales, lo que
tendientes a generar un nuevo ordenamiento territorial y en definitiva tuvo un efecto educativo y de sensibilizacin,
productivo de la industria. ya que se vivi de forma directa la complejidad de los
impactos econmicos, sociales y ambientales de esta
Los cambios regulatorios plantearon por otro lado la necesidad actividad.
de ajuste de las empresas. El Estado ha intervenido tambin
en este mbito mediante la generacin de garantas para Finalmente, este caso sugiere la necesidad de que la
aquellas empresas que como consecuencia de modificaciones institucionalidad abarque no slo el marco regulatorio y de
reglamentarias han debido modificar su escala y forma de seguimiento sino tambin la investigacin y la cooperacin
produccin. Adicionalmente, se encuentra actualmente en pblico-privada orientada al estudio y a una mejor
operacin un plan de ayuda establecido por el Gobierno comprensin de las complejidades propias de la actividad
dirigido a los trabajadores de la industria con el propsito de involucrada en lo que hace a los aspectos ambientales. Se
mitigar las consecuencias negativas de la crisis y ajuste del necesita disponer de conocimiento cientfico para generar
sector. un adecuado diseo regulatorio y de seguimiento.
147
4.3.2. Energa y cambio climtico identifican experiencias exitosas y otros permiten identificar
algunos de los desafos pendientes.
Las temticas relacionadas con el cambio climtico y la
energa son muy variadas y no se pretende abarcarlas en su Los pases de la regin considerados son muy diversos en
totalidad en este informe. A estos efectos, se prioriz el anlisis relacin a su abastecimiento energtico. Esto es ilustrado en
de experiencias y casos que ilustran los desafos de la regin la Tabla 4.6. donde se presenta la contribucin de distintas
para superar las numerosas barreras actuales para la fuentes de energa primaria, renovables y no renovables. Brasil
incorporacin de medidas y tecnologas que permitan el y Paraguay y en menor medida Uruguay presentan una
ahorro de energa, el desarrollo y difusin de tecnologas de contribucin muy importante (igual o superior al 40%) de las
aprovechamiento de fuentes de bioenerga eficientes, energas renovables en la matriz energtica. Chile se ubica
incluidos los biocombustibles, y para expandir la incidencia en una situacin intermedia con una contribucin del 30%
de las fuentes renovables de energa no tradicionales (es decir, de las fuentes renovables. En contraste, Argentina y Mxico
excluyendo la hidroelectricidad de gran escala). Algunos casos muestran una gran dependencia de su matriz energtica de
su produccin de hidrocarburos, con una contribucin de
las fuentes renovables en valores que no superan el 10%, es
decir, ubicndose por debajo del promedio mundial (del 13%
de fuentes renovables en 2007) (Lpez y Starobinsky, 2009).
Una constante regional es la alta participacin de la
hidroelectricidad en las fuentes renovables en todos los casos.
La participacin de otras fuentes renovables es dispar y se
destaca en algunos casos el uso de lea y carbn vegetal as
como de biomasa (fundamentalmente bagazo) en contraste
con el creciente uso de energas renovables modernas: solar,
elica, etc.
En cuanto a los avances y tendencias en materia de polticas,

cabe destacar que los pases de la regin estn sumndose a
la tendencia mundial de promocin de las energas renovables
modernas, la eficiencia energtica y los biocombustibles. Esto
se refleja en los casos analizados a continuacin:
1. El programa de Recambio de Ampolletas en Chile

(implementado en el marco del Programa Pas de Eficiencia
Energtica).
2. Biocombustibles en Argentina.
3. Energas renovables en Argentina.
4. Aprovechamiento energtico en Mxico.
La eficiencia energtica, el aprovechamiento sustentable de

la bioenerga y el avance en el aprovechamiento de fuentes
sustentables de energa renovable no tradicional (esto es, las
Tabla 4.6. Matriz Energtica de los pases analizados

(contribucin porcentual de diferentes fuentes al total de energa primaria)
Fuente Argentina Brasil Chile Mxico Paraguay Uruguay
(2007) (2007) (2005) (2007) (2006) (pr. 2001-07)
No renovables 92 54 69 90 14 57
Petrleo 38 37 36 65 14 55
Gas Natural 50 9 24 22 Nd 2
Carbn 1 6 9 2 - -
Basada en Uranio 3 2 - 1 - -
Renovables 8 46 31 10 86 43
Hidroelctrica 5 15 17 3 60 28
Lea y Carbn vegetal 1 12 14 2 26 12
Derivados de caa de azcar 1 16 - 1 n.d. n.d.
Otras 1 3 n.d. 4 0,4 3
Fuente: Elaborado en base a datos de Lpez y Starobinsky (2009), Comisin Nacional de Energa de Chile, y del Sistema de Informacin Energtica de
Mxico, disponible en www.sie.energia.gob.mx
148
fuentes renovables excluyendo a la hidroelectricidad de gran pblico-privada cuya misin es consolidar el uso eficiente
escala y a la energa nuclear) contribuyen no slo a mejorar de energa, contribuyendo al desarrollo energtico sustentable
la eficiencia y a reducir la intensidad en emisiones por unidad de Chile.
de energa consumida, sino tambin a fortalecer el desarrollo
sustentable de la regin. La eficiencia energtica es hoy uno de los principales objetivos
estratgicos de la poltica energtica de Chile. La estrategia
Desde el punto de vista econmico, facilitan la disponibilidad en torno al aprovechamiento de la EE es uno de los nuevos
de energa con menores requerimientos de importaciones (de lineamientos de poltica energtica, propuestos por el Ministro
combustibles fsiles) o bien a menor costo. En una estimacin de Energa, y evidencia el creciente inters por evolucionar
reciente, Samaniego (2009, pg.106) mostr que de avanzar hacia el uso de la energa mnima necesaria para generar una
en la incorporacin de medidas de eficiencia energtica y de unidad de Producto Interno Bruto (PIB) o, para satisfacer las
energas renovables ms all de lo que ocurrira en el necesidades energticas residenciales manteniendo un
escenario de referencia puede implicar un ahorro de inversin determinado nivel de confort tal como se manifiesta en los
en infraestructura energtica (capacidad de generacin Nuevos Lineamientos de Poltica Energtica de la Comisin
adicional) del orden de los 15.900 millones de dlares Nacional de Energa (CNE, 2008). Lo anterior, no solo
americanos al ao 2030. Es la segunda regin del mundo depender de la capacidad de generacin de energa, sino
con alto potencial de ahorro de suministro, ubicndose del nivel de costo asociado a su disponibilidad y
despus de la OCDE. Por ello, se priorizan aqu estas aprovechamiento. Esto se puede lograr a travs de la
opciones, ya que formarn parte importante, sin duda, de implementacin de diversas medidas e inversiones a nivel
cualquier estrategia de mitigacin del cambio climtico tecnolgico, de gestin y de hbitos culturales en la
orientada al desarrollo, junto con otras iniciativas tendientes comunidad. De este modo, la EE se instala como un factor
a reducir la deforestacin y la degradacin de bosques, y la que contribuye, de manera costo-eficiente, a asegurar la oferta
limitacin de emisiones de gases de origen industrial y que requiere la evolucin de la demanda de energa.
primario, incluyendo las de alto potencial de calentamiento
global (metano, NO2, HF6, CFCs, y PFCs). Un estudio elaborado para el Programa Pas de Eficiencia
Energtica (Universidad de Chile, 2008) mostr que los
1. El programa de Recambio de mayores potenciales de EE para el periodo 2008-2021, se
Ampolletas en Chile57 encuentran en el sector industrial y el de transportes, con
aproximadamente el 67% del potencial total, seguidos por
En el ao 2005, como resultado de una Evaluacin del los sectores residencial y minera (Figura 4.7.). De los
Desempeo Ambiental, la OCDE recomienda a Chile programas enfocados a la eficiencia energtica en el sector
fortalecer las polticas internas de eficiencia en el uso de residencial, las mayores potencialidades para el logro de
energa y avanzar en el desarrollo de medidas de eficiencia mejoras en el uso de la energa las otorgan aquellos dedicados
energtica (EE) en el mbito del consumo. La respuesta a a la reglamentacin trmica de viviendas (82%), y en menor
dichas recomendaciones se materializ con la creacin del medida los relacionados con iluminacin y artefactos
Programa Pas de Eficiencia Energtica (PPEE), una iniciativa elctricos (PRIEN, 2008).
Figura 4.7. Potenciales de eficiencia energtica 2008-2021 Chile

Ampolletas
Otros 6% Refrigeradores
10% 2%
Minera
13% Residencial
13%
Servicios
7%
Reglamentacin
trmica
82%
Transporte Industrial
32% 35%
Fuente: PRIEN (2008) y PPEE, LatinCarbon (2008).
149
Considerando dichos antecedentes y estudios tcnicos, se de conceptos de eficiencia energtica en sus hbitos
logra avanzar en la idea de implementar el uso de ampolletas cotidianos, an cuando los costos asociados exceden las
de ahorro de energa que se traduce en trminos marginales, posibilidades y prioridades reales de dichas familias, y que el
en ahorros efectivos para las residencias que logran incorporar uso de aparatos eficientes se traduce puntualmente en el uso
estos recambios. de ampolletas con ahorro de energa (SERNAC, 2005).
La iniciativa analizada Es as que en el marco del Programa Pas de Eficiencia

Energtica se cre e implement el Programa Nacional de
En el ao 2005, en el marco del Programa Pas de Eficiencia Recambio de Ampolletas (PNRA), el cual consisti en el
Energtica, el Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) reemplazo de dos ampolletas de alto consumo de energa
realiza, en convenio con la Comisin Nacional de Energa por la misma cantidad de ampolletas de bajo consumo en
(CNE), un estudio en el Gran Santiago, sobre el hogares de bajos recursos que desearon participar
comportamiento del consumo energtico de las familias. voluntariamente. La meta es facilitar el acceso de este grupo
Dicho estudio seala particularmente que, un sector de la poblacional a un cambio tecnolgico ms eficiente y a una
poblacin tiene algn grado de disposicin a la incorporacin mejora cualitativa en la iluminacin. Asimismo, contribuye a
avanzar en varios objetivos de inters: (i) generar en los
hogares de bajos recursos un ahorro (estimado en el 8% de la
cuenta elctrica), (ii) contribuir a ampliar la disponibilidad
de electricidad (se ha estimado un ahorro global de 138 GWH
anuales) y (iii) fomentar iniciativas tendientes al desarrollo
sostenible y la mitigacin de las emisiones de Gases de Efecto
Invernadero (GEI).
Previo a la aplicacin del PNRA a nivel nacional, se realiz

un programa piloto cuyos resultados indicaron que el uso de
las nuevas ampolletas generara una reduccin promedio de
19% en el consumo mensual de energa, reduciendo en
promedio el gasto mensual de energa por hogar en
aproximadamente 4 dlares americanos. Pese a que el precio
de las nuevas ampolletas del PNRA es significativamente ms
alto que las tradicionales, se estim que un hogar podra
financiar tal adquisicin mediante ahorros de energa logrados
en menos de un semestre.
El diseo del PNRA consider como fuente de financiamiento

a los ingresos por venta de permisos derivados de la reduccin
de emisiones de GEI en los sistemas interconectados de
energa del norte y centro de Chile. Se propone que dichas
reducciones sean transadas en el mercado voluntario y no
en el mercado regulado por el Protocolo de Kyoto
(Mecanismos de Desarrollo Limpio/MDL), dado que los
criterios de aprobacin de proyectos del primero son menos
costosos y ms sencillos, asegurando la confiabilidad de las
emisiones transadas (Verifed Emission Reductions/VERs) y el
cumplimiento de las normativas ambientales. El detalle de la
reduccin de emisiones estimadas para cada uno de los
sistemas elctricos se observa en la Tabla 4.7. presentada a
continuacin.
Tabla 4.7. Emisiones estimadas en los sistemas elctricos nacionales (Chile)

ITEM Sistema Interconectado Sistema Interconectado
del Norte Grande SING Central SIC
Familias Beneficiadas 16.000 484.000
LFS Distribuidas 32.000 968.000
Factor de Emisin 0,0007 0,0004421
Reducciones Anuales estimadas de CO2 (t CO2 reducidas) 2.147 41.019
Total Reducciones Estimadas 2008-2013 (t CO2 reducidas) 12.344 235.858
Hrs/da Uso de ampolletas 3,2
Fuente: Comisin Nacional de Energa, PPEE (2009).
150
Se estima que la comercializacin de las reducciones de GEI Tambin se destaca la importancia de generar informacin a
mediante VERs en el mercado voluntario, podr asimilarse a travs del registro del control y seguimiento del uso de las
la emisin de 248.000tCO2, equivalente a las emisiones ampolletas entregadas, a fin de realizar una medicin y
promedio anual de aproximadamente 63.500 chilenos. evaluacin efectiva del impacto de la poltica implementada.
Esto, a su vez permite contar con la informacin requerida
El PNRA es un proyecto enfocado al sector residencial con para enfrentar el ingreso al mercado de bonos de carbono, u
alcance y cobertura determinada. Se implement inicialmente otros mecanismos asociados a la mitigacin de gases de efecto
en algunas regiones piloto y luego fue extendido a todo el invernadero (mercado voluntario, NAMAs, etc.). Estos datos
pas. Emplea un mecanismo de seleccin claro y transparente, permiten tambin evaluar el xito del programa que muestra
basado en el puntaje obtenido en la Ficha de Proteccin Social un alto grado de costo-efectividad.
habitualmente empleada para identificar a los hogares de
menor ingreso (factible de recibir subsidios, por ejemplo para Lecciones
acceder a la vivienda propia) segn la metodologa definida
por el Ministerio de Planificacin de Chile (MIDEPLAN). De Actualmente en Chile se est diseando y consensuando el
acuerdo a este sistema el programa se orient al 40% ms Plan de Eficiencia Energtica 2010-2020, con participacin
vulnerable de la poblacin. de connotados expertos nacionales e internacionales. Este
plan orientar las acciones a seguir por todos los actores
El programa ha sido evaluado como exitoso desde diversas involucrados en los temas de EE. Igualmente se estn
perspectivas (pblica, privada y social). Varios factores de xito ejecutando estudios relacionados con el mercado de la
pueden ser identificados. En primer lugar, el bajo costo de las eficiencia energtica en Chile y se prepara una evaluacin
actividades asociadas al programa (retiro y disposicin de las de polticas y programas a travs de mecanismos que permitan
ampolletas en uso y la compra e instalacin de las nuevas) verificar los ahorros de energa, con el objetivo tanto de rendir
favoreci su rpida implementacin. En segundo lugar, el cuentas respecto del uso de los recursos, as como brindar
mecanismo de seleccin estaba ya incorporado en la confianza a los distintos actores, especialmente a aquellos
poblacin objetivo. En tercer lugar, los beneficiarios ligados al financiamiento de inversiones en eficiencia
reconocen mayormente el beneficio econmico del programa energtica.
(53% reconoci el ahorro energtico generado), un 98%
deseara obtener el beneficio otra vez y el 75% estara Los buenos resultados obtenidos en relacin a la aceptacin
dispuesto a comprar por cuenta propia las ampolletas e implantacin de una cultura de EE, han motivado la
eficientes. Esto ltimo refleja un considerable efecto de continuidad del PNRA en el ao 2009. La experiencia
demostracin y de difusin de los beneficios del uso de evaluada en la primera fase del PNRA sugiere el inters, desde
ampolletas de bajo consumo. la perspectiva pblica, del uso de nuevos mecanismos de
151
previ ningn programa para retirar y tratar las ampolletas

eficientes entregadas en los hogares; solamente se cont con
una estrategia de recoleccin y tratamiento de las ampolletas
incandescentes que efectivamente se retiraron de los hogares
al instalar las eficientes. El programa termin en el 2009 y a
octubre de 2010 an deba entregar cerca de 100.000
ampolletas eficientes en hogares pero sin un criterio claro
sobre la eleccin de beneficiarios (se estaran explorando
algunas posibilidades de entrega a travs del FOSIS).
Experiencias de este tipo que pueden ser exitosas en trminos
de eficiencia en un primer momento ponen en cuestin su
viabilidad y sostenibilidad a mediano y largo plazo en tanto
no cuenten con un plan claro de manejo de desechos.
La implementacin y desarrollo de la primera fase del PNRA,

tambin sugiere desafos importantes en cuanto a la necesidad
de contar con capacidades institucionales para generar
informacin a travs del registro del control y seguimiento
del uso de las ampolletas entregadas, que permita realizar
una medicin y evaluacin efectiva del impacto de la poltica
implementada y a su vez, contar con la informacin requerida
para enfrentar el ingreso al mercado de bonos de carbono, o
en su defecto al mercado voluntario, elementos actualmente
ausentes que no han permitido concretar acciones de venta
de bonos y el reconocimiento a la reduccin de GEI.
De lo anterior, se desprenden claramente cuatro

recomendaciones de poltica: i) la primera, relacionada con
la inclusin de la EE como eje de poltica energtica que
permitir generar los mecanismos necesarios para que el pas
pueda continuar creciendo de manera sustentable; ii) la
segunda, la focalizacin de beneficios en la poblacin ms
vulnerable, la cual tiene dos propsitos: generar cultura de
ahorro y eficiencia energtica y contribuir en la disminucin
del pago por consumo de energa; iii) la necesidad de utilizar
ampolletas que no contengan mercurio o bien disear desde
incentivo, como descuentos o convenios con empresas. Desde
el inicio de la implementacin un plan claro para retirar y
la perspectiva privada, se manifiesta el inters de continuar
tratar las ampolletas eficientes entregadas en los hogares
en el programa, respondiendo a temas de responsabilidad
adems de aquellas que se retiran inicialmente y iv)
poltica y social de las empresas en promover la cultura de la
finalmente, el fomento a la inversin en tecnologas de EE a
EE y la voluntad de cooperar y actuar de manera coordinada
travs de la cooperacin pblico-privada, mediante subsidios
con los organismos pblicos. En relacin al ahorro en el gasto
al recambio tecnolgico de dispositivos eficientes en consumo
de energa, el 53% de beneficiarios reconoce una disminucin
de energa.
en la cuenta de luz, y el 97% realiz el reemplazo efectivo
de ampolletas. En cuanto a la efectividad del programa, el
98% de los beneficiarios estara dispuesto a recibir el beneficio 2. Sostenibilidad y eficiencia del
otra vez y el 75% estara dispuesto a acceder por cuenta propia biodiesel en Argentina58
a ms ampolletas eficientes. No obstante, este ltimo resultado
refleja que un 25% de los beneficiarios an prioriza el precio Argentina ha desarrollado en los ltimos dos aos un
de la ampolleta a la EE en el momento de una futura compra. importante sector productor de biodiesel (obtenido en base a
aceite de soja). Se notan algunas dudas acerca de su
Este tipo de iniciativa puede ser extendida a otras reas sostenibilidad ambiental, social y econmica y tambin se
relacionadas con la eficiencia energtica por ejemplo el resalta un debate internacional en torno al modo de medir la
reacondicionamiento trmico de viviendas en hogares eficiencia de los biocombustibles de diverso tipo. El caso
vulnerables, tal como se est realizando a escala piloto argentino sugiere que podra lograrse una alta eficiencia en
actualmente en colaboracin entre el PPEE, el Ministerio de trminos productivos sin garantizar la sostenibilidad. Por ello,
Vivienda (MINVU) y la Comisin Nacional de Energa. se requiere una mayor atencin de las polticas pblicas a
estos aspectos as como el desarrollo de iniciativas privadas
Sin embargo, uno de los problemas identificados es que las o mixtas para avanzar en una evaluacin especfica de ambos
ampolletas que se recambian contienen mercurio, y no se aspectos.
152
El caso analizado en contexto Por otro lado, el desarrollo del sector corre el riesgo de
profundizar problemas sociales y ambientales. Cabe notar que
Siguiendo la tendencia internacional, Argentina dict en 2006 el desarrollo del complejo sojero en las ltimas dcadas
un marco regulatorio especfico para fomentar la produccin (proceso en el cual el desarrollo de la produccin de biodiesel
y uso de biocombustibles en su territorio (Ley 26.093 de 2006, es slo el ltimo impulso agregado y no el principal
reglamentada por el decreto PEN 109/07). Esta normativa determinante) enfrenta diversas crticas por sus impactos
tambin cre el mercado interno de biocombustibles al fijarse sociales (desplazamiento de pequeos productores y cultivos
una mezcla obligatoria de 5% de biodiesel con diesel oil y regionales) y ambientales (corrimiento de la frontera
de 5% de bioetanol con gasolina a partir de enero de 2010. agropecuaria, cambios en uso del agua y el suelo, etc.) en
El rgimen de fomento incluye exenciones y devoluciones particular en zonas extrapampeanas (Morello y Pengue, 2007;
de impuestos federales, los cuales slo se aplican a plantas Adamoli y otros, 2009; Reboratti, 2009).
instaladas y registradas para abastecer al mercado interno.
El marco regulatorio nacional indica explcitamente su
Argentina tiene un claro inters en sustituir parte de sus intencin de favorecer a los productores agropecuarios, en
grandes necesidades de combustibles fsiles por especial a las PyMES. En la prctica, son las grandes empresas
biocombustibles. Un 90% de la oferta total de energa se basa aceiteras y comercializadoras de granos las que han instalado
en combustibles fsiles, 50% se basa en gas natural y 40% la mayora de las plantas de estado del arte y gran escala y
en petrleo, los que histricamente fueron mayormente abastecern al mercado interno59. Esto puede, en parte,
abastecidos por la produccin local. Sin embargo, se observa constituir una buena noticia ya que puede garantizar la
una cada progresiva en las reservas comprobadas, y un 20% provisin de biodiesel en escala eficiente y a bajo costo para
de la demanda de diesel oil se abastece con combustible el mercado interno. Sin embargo, sugiere el no cumplimiento
importado. de algunos objetivos de poltica.
Pese al inters de sustituir combustibles importados, tres aos Por ltimo, la demora en aplicar las disposiciones relativas al
despus de reglamentada la ley de biocombustibles, el sector desarrollo del mercado interno de biocombustibles contrasta
en Argentina muestra un desarrollo importante de la (y en cierto modo se relaciona) con el auge de exportaciones
produccin de biodiesel en base a soja destinado, sobre todo, de biodiesel argentino. Este ltimo se debi a la presin de
al mercado externo. Argentina se ha posicionado como el demanda externa y fue ayudada hasta el 2009 por las polticas
primer exportador mundial de biodiesel debido a su gran pblicas ya que los impuestos a la exportacin eran del 5%
competitividad en el complejo sojero (por lo que a su vez se para el biodiesel de soja y del 20% o ms para el aceite de
ubica entre los primeros tres exportadores mundiales de soja soja. Esto permiti que los productores locales pudieran
y aceite de soja). En la actualidad operan en el pas veinte exportar, pese a que su materia prima, el aceite de soja, tuviera
plantas productivas que mayormente emplean tecnologa un precio de mercado superior al del biodiesel. Lo anterior
moderna y de gran escala. Estas suman alrededor de 2,5 ilustra que establecer una serie de reglas para el desarrollo
millones de toneladas de capacidad de produccin, con un del mercado interno de biocombustibles con estabilidad de
coeficiente de exportacin sobre produccin del 80-90% y provisin y precios y al mismo tiempo aprovechar las
exportaciones en el orden de los 900 millones de dlares en oportunidades creadas por los mercados externos no es tarea
los aos 2008 y 2009. En el ao 2009 se exportaron ms de simple.
1.100.000 toneladas.
En 2010, con cierto retraso, se inici su comercializacn en

el mercado interno de biocombustibles. Si bien no hubo
problemas para alcanzar la mezcla obligatoria del 5% de
biodiesel (e incluso se increment la meta al 7% de corte a
partir de septiembre de 2010), se ha postergado un ao el
inicio de la mezcla obligatoria de gasolina con etanol por
problemas para garantizar el abastecimiento interno.
La demanda interna de combustibles ha crecido a un ritmo

considerable con la recuperacin econmica experimentada
a partir de 2003 (en parte alimentada por el rezago de los
precios locales en comparacin con su evolucin
internacional o regional). Esto ha demandado, en vista de las
crecientes importaciones de combustibles, una cifra
importante de subsidios. Estos fueron estimados para el ao
2007 en una cifra cercana a los 10.000 millones de dlares
anuales segn un informe reciente (Global Subsidy Initiative,
2009).
59- Tambin se dispone de una veintena de otras instalaciones de pequea escala pero mayormente para autoconsumo.
153
En suma, puede argumentarse que las autoridades nacionales Para la correcta estimacin de estos indicadores en Argentina
y provinciales han explcita o implcitamente apoyado la se necesitara diferenciar la produccin de biodiesel en base
expansin del sector con una visin de desarrollo productivo a soja que proviene de la regin pampeana (esto es, de tierras
de corto plazo, sin prestar mayor atencin a los impactos que ya han sido agrcolas y ganaderas durante varias dcadas)
ambientales, sociales o incluso a la cuestin tecnolgica de de la produccin de soja que proviene de reas deforestadas
mediano plazo. Todo lo cual implica una visin de (de corrimiento de la frontera agropecuaria en la regin
competitividad esttica y, potencialmente, una posicin chaquea, por ejemplo). Los productores argentinos de
competitiva bastante dbil de cara al futuro no muy lejano, biodiesel sostienen que segregar materias primas por origen
habida cuenta de crecientes requisitos ambientales y resulta prohibitivo en costos.
tecnolgicos para que los biocombustibles importados de
pases en desarrollo accedan a los mercados de Estados El marco regulatorio argentino no ha adoptado provisiones
Unidos y la Unin Europea (Hoppstock y otros, 2009; Fres, especiales respecto de los impactos del sector de
2010). biocombustibles sobre el uso del suelo, lo cual es preocupante
en un contexto donde pese a la evidencia de una alta tasa
La importancia de la eficiencia anual de deforestacin en especial en la regin chaquea -
donde la soja se ha expandido considerablemente- se ha
Dos indicadores son habitualmente considerados para evaluar suspendido la aplicacin de la llamada ley de bosques60 (que
los biocombustibles: uno se refiere a la sostenibilidad y otro introdujo una moratoria al otorgamiento de permisos de
a la eficiencia. desmonte hasta que las provincias dicten regulaciones sobre
uso del suelo).
En primer lugar, se consideran indicadores de impacto
ambiental de ciclo de vida (a veces limitados al anlisis de En segundo lugar, se estiman diversos indicadores de
emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo del ciclo eficiencia energtica (medida en trminos de balance
de vida, a falta de datos de otros impactos) para evaluar su energtico) a fin de evaluar el inters de distintos tipos de
sostenibilidad. La preocupacin habitualmente manifestada biocombustibles. La medida habitualmente empleada mide,
en los debates internacionales sobre la contribucin de los por ejemplo, la energa obtenida (litros de biodiesel) por ha o
biocombustibles a la sostenibilidad es que los beneficios de la cantidad de energa obtenida en los biocombustibles por
la reduccin de emisiones locales (que en los biocombustibles unidad de energa empleada para obtenerla. Desde esta
son en general menores a las de los combustibles fsiles) perspectiva el biodiesel de soja suele presentar una situacin
puede ms que compensarse por un balance neto negativo desventajosa frente al biodiesel de aceite de palma o de
de emisiones de GEI, en particular si la produccin de jatropha (ver por ejemplo, los estudios citados en Chidiak y
biocombustibles fomenta la deforestacin o aumenta el uso Stanley, 2009). Esto se debe a que el poroto de soja contiene
de fertilizantes (ver Gmez y otros, 2008). entre 70 y 80% de protena y entre 20 y 30% de aceite). Por
su parte, los productores argentinos de soja argumentan que
los estudios que postulan una baja eficiencia energtica del
biodiesel de soja no toman en cuenta que el principal motivo
del cultivo de soja no es la obtencin de biocombustibles
sino de alimentos (tortas proteicas). Desde esta visin, el
biodiesel de soja puede resultar altamente eficiente ya que
se obtiene en base a un residuo de la produccin de tortas
proteicas.
Esto diferencia el caso del biodiesel de soja de lo que ocurre

con la caa de azcar. En este ltimo caso generalmente se
obtiene el alcohol o el azcar (adems del bagazo, otro
insumo de uso energtico). En el caso de la soja, la cadena
industrial permite obtener a partir del mismo poroto de soja,
adems de aceite (y eventualmente biodiesel) alimentos
balanceados, glicerina, etc. Como consecuencia, siguiendo
un criterio de balance de masa, las emisiones de gases de
efecto invernadero asociadas a la produccin de soja deben
dividirse proporcionalmente entre los subproductos obtenidos
(por ejemplo en funcin de su peso relativo). Una metodologa
reciente aprobada por la Junta Ejecutiva del MDL61 permite
aplicar tal mtodo para calcular y asignar proporcionalmente
las emisiones asociadas a la produccin de diversos derivados
de soja (ej. poroto de soja, aceite, harinas, biodiesel., etc.).
60- Ley 26.331 (Presupuestos Mnimos de Proteccin de los Bosques Nativos) de 2007, reglamentada en febrero de 2009.
61- Se trata de las Guidelines on apportioning emissions from production processes between main product and co- and by-products version 01", aprobada
en la 50 sesin de la Junta Ejecutiva del MDL, Bonn, 13-16 de Octubre de 2009.
154
Ya se dispone de estimaciones preliminares en Argentina que

dan cuenta de situaciones donde la deforestacin asociada a
la transformacin de tierras ganaderas de zonas de clima
clido templado hmedo en reas de produccin de soja
llevara a que las emisiones agregadas de gases de efecto
invernadero a lo largo de todo el ciclo de vida del biodiesel
resulten superiores a las del diesel oil convencional. Sin
embargo, en varias otras situaciones (produccin de soja en
tierras agrcolas sujetas a labranza convencional y no a
siembra directa como la soja; o en el caso de tierras ganaderas
en zonas de clima clido templado seco) el biodiesel de soja
resulta en menores emisiones que el diesel convencional
(Galbusera, 2009).
Los dos criterios de medicin de impacto ambiental resultan

altamente relevantes para la competitividad de mediano plazo
en vista de los requisitos establecidos en Estados Unidos para
los biocombustibles renovables y en Europa para la aceptacin
de biocombustibles para cumplir con la mezcla obligatoria.
Los requisitos establecidos se refieren a diferentes aspectos.
Por ejemplo, la directiva europea sobre energas renovables
requiere que los biocombustibles garanticen un 50% de
reduccin de emisiones de GEI respecto a los combustibles
fsiles al ao 2017 (y un 35% de reduccin al ao 2013); y En primer lugar, frente a la escasez local de diesel oil, el
que no estn asociados a procesos de deforestacin (el criterio desarrollo del sector debera haberse orientado rpidamente
requiere que las materias primas no provengan de regiones a sustituir cuanto antes la demanda interna de combustibles
sensibles con alto contenido de carbono y alta importados (estos ltimos tienen adems impactos
biodiversidad). Dado que no existe an una metodologa ambientales mayores que los combustibles argentinos por su
internacionalmente aceptada para medir las emisiones de GEI mayor contenido de azufre) por lo cual la estrategia actual de
asociadas a la obtencin de biodiesel, la adopcin de valores subsidio a la importacin proyecta a futuro una creciente
por default y metodologas que no reconozcan el balance de incidencia de combustibles ms sucios.
masa de los cultivos oleaginosos, estos requisitos podran
constituir la base de barreras para-arancelarias a las Por otro lado, y contrariamente a lo establecido en la
exportaciones argentinas. Esto requiere de una postura ms legislacin, las polticas pblicas de fomento de los
proactiva del sector privado y del sector pblico para biocombustibles han favorecido la exportacin de biodiesel
garantizar la generacin de informacin y la adopcin por por parte de grandes empresas mayormente integradas. Si bien
parte de los productores locales de un mecanismo de puede criticarse su nfasis en criterios de competitividad
certificacin de sostenibilidad de los biocombustibles. estticos (basados en precio y no en atributos de calidad y
liderazgo tecnolgico) debe destacarse que la produccin de
Lecciones biodiesel argentino no necesariamente enfrenta un dficit de
eficiencia dado que se obtiene en plantas modernas de gran
Por el momento parece difcil garantizar un desarrollo escala y altamente eficientes; y los rendimientos agrcolas de
sostenible y con competitividad dinmica de los soja en Argentina se cuentan entre los ms altos del mundo.
biocombustibles en Argentina, si bien la produccin actual
puede resultar mayormente eficiente desde el punto de vista En segundo lugar, es necesario que las autoridades
productivo. Aqu se observa una cierta falta de visin provinciales y nacionales reaccionen frente a la evidencia
estratgica por parte de la poltica pblica y, en menor medida, sobre deforestacin por el avance de la frontera agrcola (y la
del sector privado, ya que el desarrollo reciente se ha produccin de soja) en algunos ecosistemas en peligro (en
orientado a la instalacin de plantas de gran escala con las especial, en el Chaco y las Yungas). El avance de la soja parece
tecnologas ms difundidas y a buscar la competitividad tener incidencia directa o, al menos, indirecta en este proceso.
esttica (en funcin de precios y costos).
Se puede afirmar que es el sector privado el que ha tenido
Lo anterior indica que el marco regulatorio no considera todos una postura ms proactiva frente a las preocupaciones sobre
los aspectos relevantes del sector y plantea la necesidad de cambios en el uso del suelo. Los productores de la cadena
reformular la estrategia de biocombustibles del sector privado agroindustrial han realizado un anlisis exhaustivo de la
y el sector pblico para orientarlos a la sostenibilidad (con sostenibilidad del sector agrcola en Argentina, incorporando
evaluacin local de su impacto ambiental global) y a la esta preocupacin por primera vez62. Una asociacin de
competitividad dinmica. Varias falencias han sido productores (AAPRESID, la asociacin de productores en
identificadas en las polticas pblicas y las iniciativas privadas. siembra directa, una prctica conservacionista de manejo del
62- El estudio completo se encuentra disponible en www.foroagroindustrial.org.ar (acceso septiembre 2010).
155
suelo) ha desarrollado un mecanismo de certificacin (el necesario para poder enfrentar con xito las barreras
primero disponible en el pas) sobre agricultura certificada. comerciales. Los productores argentinos podran ser
Este esquema, que ya est en implementacin en varias penalizados por los mercados externos en caso que se
explotaciones, no est listo an para incorporar el seguimiento demande la trazabilidad del origen de la soja (para garantizar
de los impactos sobre uso del suelo y del balance de carbono que no proviene de tierras deforestadas). Desde esta
de los biocombustibles pero podra proveer una plataforma a perspectiva, la falla en la aplicacin de la ley de bosques
tal fin. podra perjudicar a la industria de biocombustibles de modo
indirecto. Si se contara con regulaciones de ordenamiento
En tercer lugar, el marco regulatorio y las autoridades no territorial y proteccin de bosques efectivamente aplicadas,
prestan mayor atencin a los requisitos de los mercados sera muy fcil para los productores de biodiesel probar que
externos que hacen a la competitividad dinmica del sector la soja no proviene de reas recientemente deforestadas, sin
(basados en preocupaciones sobre impacto ambiental y sobre recurrir a la trazabilidad.
el precio de los alimentos del sector). Es necesario desarrollar
una mayor capacidad local de respuesta a los requisitos de
mercados externos y tambin prepararse para el futuro ya 3. Promocin y aprovechamiento de las
que cabe vislumbrar la adopcin en algunos aos de requisitos energas renovables en Argentina63
en mercados de exportacin donde se exija el uso de
tecnologas de segunda generacin (que no compiten con La promocin de energas renovables en Argentina comienza
cultivos alimenticios) o de tercera generacin (de origen a ser un elemento clave en su estrategia de abastecimiento a
biolgico) en lugar de las actuales de primera generacin futuro y desde las polticas pblicas empieza a reconocerse.
para obtener biocombustibles. La evidencia no indica que La principal base para la generacin elctrica en Argentina
desde el sector pblico o privado se est fomentando un est compuesta de plantas muy eficientes de ciclo combinado
desarrollo de los biocombustibles de segunda o tercera incorporadas o modernizadas en los aos 1990, pensadas para
generacin en el pas. operar en base a gas natural. Sin embargo, el pas enfrenta
una restriccin prxima en su disponibilidad de este
Los actores del sector pblico y privado deberan ampliar su combustible relativamente limpio. Por el momento, el dficit
visin para considerar que para la competitividad no slo de gas natural se suple con crecientes importaciones de fuel
cuenta el costo de la materia prima (ventajas competitivas oil y de gas natural con creciente incidencia de las primeras
estticas de corto plazo) sino tambin el mtodo de por motivos de costo. Esto, junto con la cada de la
produccin, la actualizacin de la tecnologa y cmo se participacin relativa de la hidroelectricidad por falta de
responde a los requerimientos cualitativos de la demanda, nuevos proyectos y la lentitud en el avance de otras energas
tales como los requisitos ambientales (todos estos factores renovables (elica, solar, etc.), perfila un riesgo de tener una
determinan las ventajas competitivas dinmicas). Esto es matriz energtica cada vez ms sucia. En la actualidad, la
electricidad producida en Argentina se obtiene en un 55,9%
en base a combustibles fsiles, un 36,7% es de base hidrulica,
un 7,4% es de origen nuclear, mientras que la energa elica
aporta un 0,07% y la energa solar menos de un 0,01%.
En Argentina y en otros pases, la adopcin de energas

renovables enfrenta numerosas barreras/fallas de mercado,
de coordinacin y de informacin que requieren, ya sea de
polticas claras tendientes a establecer los incentivos
necesarios y corregir fallas de mercado, como de acuerdos
pblico-privados de cooperacin tecnolgica y financiera.
Esto es crecientemente reconocido por diversos actores
(organismos financieros internacionales, gobiernos, ONGs,
etc.) quienes destacan la necesidad de adoptar paquetes de
polticas y enfoques integrados financiamiento-marco
regulatorio-incentivos-polticas de innovacin y difusin
tecnolgica (IEA, 2008; Chidiak y Tirpak, 2008; UNEP/SEFI
2009).
El caso analizado
Argentina ha desarrollado exitosamente varias iniciativas

interesantes de energas renovables. Por ejemplo, el desarrollo
de parques elicos en la Patagonia (en un caso, el parque de
A. Morn, el de mayor escala en Sudamrica, empleando
tecnologa producida localmente y generando crditos de
carbono/CERs en el marco del MDL). Otro caso de inters es
63- La versin completa de este est udio de caso se presenta en el Anexo III de este informe.
156
el programa de electrificacin rural basado en energas Ya se han presentado en este marco algunos proyectos elicos
renovables PERMER. Este ltimo fue articulado en la prctica de gran escala en diferentes puntos del pas. En paralelo se
con dos iniciativas de gran inters social desde el punto de est desarrollando en la Provincia de San Juan un proyecto
vista local. En primer lugar, una cooperacin con el Ministerio Solar San Juan que involucra no slo el primer parque solar
de Educacin para dotar de energa elctrica a las escuelas del pas (que aportar energa elctrica a la red) sino tambin
rurales (la cual permiti brindar energa elctrica en base a la autoproduccin de paneles solares aprovechando los
tecnologa solar fotovoltaica a unas 1500 escuelas rurales en minerales disponibles en la provincia. Si bien esta iniciativa
las provincias de Salta, Tucumn, Catamarca, Santiago del refleja el efecto demostracin y el rol de difusin que
Estero, Chaco, y Misiones en el norte y de Ro Negro y pueden tener en la prctica los proyectos de pequea escala
Neuqun en el sur). En segundo lugar, el PERMER implic la (como el PERMER), persisten de todos modos dudas en cuanto
cooperacin con las provincias para crear mini redes locales al impacto real de los cambios para cambiar la tendencia de
en reas rurales. Cabe notar que estas dos iniciativas exitosas estancamiento relativo de las energas renovables. El
fueron de muy pequea escala y no alcanzaron a modificar aprovechamiento del potencial estimado es an muy bajo,
la tendencia a un estancamiento de las energas renovables tal como lo muestra las Tablas 4.8. y 4.9. a continuacin.
en Argentina. Asimismo, la tabla 4.9. ilustra que luego de la licitacin
realizada en el marco del GENREN, se elevar
Esto se explica por un conjunto de motivos relacionados con considerablemente la capacidad de generacin de energa
la falta de financiamiento y la falta de coherencia entre elica. Sin embargo, quedan otros tipos de energas renovables
incentivos econmicos y precios de combustibles fsiles y pendientes de desarrollo como el aprovechamiento energtico
del propio marco regulatorio. del biogs, la biomasa y el gas de rellenos sanitarios, la energa
solar trmica y la geotrmica.
Actualmente se plantea la posibilidad de un cambio en base
a varias novedades introducidas en el marco regulatorio en
los ltimos aos, en especial la Ley 26.190 de 2006, y su
decreto reglamentario 562 del ao 2009 que buscan
incrementar la participacin de fuentes renovables en la
generacin de electricidad64 hasta alcanzar una participacin
del 8% del consumo elctrico nacional en el ao 2016. En
estos instrumentos se ha reintroducido un incentivo para la
venta de energa renovable en la red (en especial, elica y
solar ya instalados y a instalarse), y se ha lanzado una
licitacin con cuotas para diferentes tipos de fuentes
renovables que deberan abastecer unos 1000 MW por ao
(incluyendo contratos de compra de electricidad a 15 aos y
dando prioridad a los proyectos que tengan integracin
nacional de piezas y materiales). La licitacin fue exitosa y se
ha cubierto la cuota prevista (la cual no es considerada muy
ambiciosa pero marca un quiebre de tendencia).
Tabla 4.8. Clasificacin de los proyectos de energas renovables (Argentina)

Clasificacin Solar Solar Elica Biomasa Geotrmica Mini-Hidro
de proyectos Fotovoltaica Trmica
Proyectos 5 kWh/m2 da 100 MW al ao 5.000 MW 422 MW 4 Reservorios 430 MW +100 MW

o potencial media anual al 2015, 1000 MW* en 10 aos.
identificado Norte Ro Colorado
Proyectos en 1,2 MW en San Juan Proyectos en 0,9 MW (PERMER) 156 MW 30 MW en 30 MW

Desarrollo + PERMER desarrollo: + 2.850 MW Copahue
(1 MWp) 0,5 MW
Potencia 10 MWp (PERMER+ 29,76 MW 720 MW 0,67 MW 380 MW

instalada Otros estimados + 0,6 MW baja (sin servicio)
dispersos) potencia
+0,2 Chubut y otras
* Informe Final del proyecto de Asistencia Tcnica para la elaboracin del Plan Estratgico de Energa de la Repblica Argentina elaborado por IDEE/FB
para la Secretara de Energa, 2007.
Fuente: Fundacin Bariloche (2009).
64- Dicha ley considera un conjunto amplio de fuentes renovables de inters: elica, solar, mareomotriz, geotrmica, pequea hidroelectricidad (hasta 30 MW),
biomasa, gases de vertederos y de plantas de depuracin, y biogs.
157
Tabla 4.9. Objetivos de potencia instalada, licitacin y proyectos aprobados

en el marco del GENREN (Argentina)
Potencia Ofertas Presentadas Proyectos Adjudicados
Licitada
FUENTE MW MW # de proyectos MW # de proyectos
Elica 500 1.182 27 754 17
Trmica con biocombustibles 150 155 7 110 4
Residuos slidos 120 0 0 0 0
Biomasa 100 54 3 0 0
Mini-Hidroelctricas (hasta 30 MW) 60 14 5 11 5
Geotrmica 30 0 0 0 0
Solar Trmica 25 0 0 0 0
Biogs 20 14 2 0 0
Solar-Fotovoltica 10 23 7 20 6
TOTAL 1.015 1.442 51 895 32
Fuente: Fundacin Bariloche (2009).
En cuanto a los desafos pendientes luego del cambio adems de un enfoque integrado que busque un mayor avance
regulatorio reciente cabe mencionar, en primer lugar, la falta general de las energas renovables en la matriz energtica, la
de mecanismos especficos de coordinacin y de consideracin de aspectos de incentivos, de financiamiento
financiamiento que penalizan la inversin. En segundo lugar, y de barreras a la adopcin de tecnologas especficas, as
se constata la ausencia de una estrategia de aprovechamiento como una articulacin con las preocupaciones vinculadas a
de energas renovables en general, y del MDL para fines de temas ambientales locales y al cambio climtico. Las
desarrollo energtico (a diferencia de lo ocurrido en otros experiencias de otros pases como Brasil y Mxico sugieren
pases como Brasil y Chile). En tercer lugar, cabe notar las que las polticas de fomento de energas renovables ganan
distorsiones de precios (la energa fsil tiene un costo en coherencia y alcance si estn enmarcadas en una estrategia
relativamente bajo en los grandes centros de consumo de cambio climtico y no slo de abastecimiento energtico.
energtico de Argentina). En cuarto lugar, si bien el marco
regulatorio actual fomenta la venta de energa elctrica de De todos modos, resulta prometedor que varias iniciativas
fuentes renovables a la red, no se busca fomentar otros provinciales en marcha (por ejemplo, en San Juan), hayan
mecanismos de distribucin que resultan de menor costo y generado como resultado parcial del efecto demostracin y
aplican mejor a fuentes intermitentes y dispersas como la solar del aprendizaje generados por proyectos y programas
y elica. Slo a travs de un nfasis (en particular, la anteriores como el PERMER. Resulta relevante entonces
elaboracin consensuada de una estrategia) de desarrollo de promover la sistematizacin de este tipo de efectos positivos
redes elctricas descentralizadas y de sinergias entre fuentes para mejorar la cooperacin a escala provincial-nacional y
intermitentes y convencionales se podr lograr la escala entre los sectores pblico y privado en el mbito de la energa,
necesaria para el aprovechamiento regional del potencial donde estos vnculos han sido en ocasiones conflictivos a
elico del Cono Sur. raz de cuestiones tarifarias.
Lecciones
4. Aprovechamiento de recursos
La falta de una estrategia clara y un enfoque integrado para energticos en Mxico65
proveer incentivos tarifarios adecuados y superar barreras y
problemas de coordinacin con un marco regulatorio estable, El aprovechamiento y la disponibilidad de los recursos
ha bloqueado el avance de las energas renovables en energticos son esenciales en el proceso de crecimiento
Argentina durante aos pese a su gran potencial estimado. econmico. Su accesibilidad es determinante de las
As es que Argentina hoy muestra, a diferencia de otros pases caractersticas de la estructura del sector productivo, as como
de la regin, un estancamiento o retraccin de la participacin del derrame de bienestar entre la poblacin de un pas. Mxico
de las fuentes renovables en su matriz energtica. Esto podra es un pas petrolero, no slo por el tipo predominante de
cambiar frente a las nuevas polticas que estn actualmente explotacin energtica, pero tambin por la dependencia de
en curso de implementacin (y que ya sugieren la posibilidad las finanzas pblicas federales respecto del desempeo del
de una ampliacin considerable en el parque elico y solar sector energtico. Uno de los componentes ms significativos
fotovoltaico). Sin embargo, para que estas nuevas regulaciones de los ingresos pblicos son los recursos fiscales provenientes
contribuyan a la eficiencia y la sostenibilidad se requiere de la produccin y exportacin energtica.
65- La versin completa de este estudio de caso se presenta en el Anexo III del presente informe.
158
El contexto del sector energtico mexicano est marcado por

el hecho de que las reservas probadas de petrleo se reducen;
las reservas potenciales en aguas profundas en la Zona
Econmica Exclusiva del Golfo de Mxico son elevadas pero
inexplotables en el corto plazo; y existe un rgimen fiscal
crecientemente pesado para la empresa petrolera estatal
Petrleos Mexicanos (PEMEX) que reduce sus capacidades
de innovacin. La situacin actual tambin se caracteriza por
un precario balance en las finanzas pblicas que limita la
capacidad para el diseo gubernamental de incentivos que
alienten un proceso de transicin tecnolgica en materia de
fuentes alternativas de energa; una importante participacin
de los combustibles fsiles en la produccin de energa
elctrica; una arquitectura institucional que inhibe una
reforma en materia fiscal que facilite la desvinculacin de las
finanzas pblicas respecto del sector petrolero y la existencia
de compromisos internacionales para reducir las emisiones
de gases de efecto invernadero (GEI).
Desde una perspectiva esttica, la nocin de eficiencia en el

sector energtico se relaciona con el proceso de generacin
y el aprovechamiento de energa bajo una misma estructura
tecnolgica. En cambio, desde un enfoque dinmico, la fiscal que reduzca la presin tributaria sobre el sector y facilite
nocin de eficiencia se relaciona con la mejor forma de el financiamiento de su modernizacin.
producir y utilizar la energa desde diferentes opciones
tcnicas. En base al modelo probabilstico elaborado para medir el
impacto de la produccin de energa sobre el crecimiento
En el contexto de una sociedad con fuertes asimetras econmico del pas, se ha encontrado que la produccin de
distributivas, una importante fuente de los ingresos federales energa tiene un impacto positivo sobre la tasa de actividad
se obtiene a partir de la recaudacin que se hace sobre las econmica, tal y como se muestra en la Figura 4.8, que
empresas del sector pblico, entre las cuales dos de las ms sintetiza los resultados, y en el cual el producto est medido
importantes operan en el sector energa: Petrleos Mexicanos en trminos de valor, mientras la energa en trminos fsicos.
(PEMEX) y la Comisin Federal de Electricidad (CFE). stas El resultado es valioso en s mismo, debido a que permite
tradicionalmente han permitido balancear las finanzas establecer que el incremento de la eficiencia en el sector es
pblicas y han facilitado el gasto pblico corriente, con un socialmente positivo an cuando no variara la regla
rol estabilizador. Desde la perspectiva de esta funcin social distributiva en la sociedad. Sin embargo, la estructura actual
adquirida, el asunto de la eficiencia en el desempeo del de produccin de electricidad ofrece rendimientos a escala
sector energtico requiere no slo de un desplazamiento decrecientes. Es decir, bajo el modelo actual de generacin
tecnolgico que permita la innovacin en la produccin de energa es paulatinamente ms costosa la generacin de
petrolera y de electricidad; sino de la alineacin de la poltica electricidad.
Figura 4.8. Impacto de la produccin de electricidad sobre la tasa de crecimiento de la economa Mexicana
27,2
Serie original
27,0 Log. (Serie original)
Modelo ajustado
26,8
26,6
Elasticidades
26,4
26,2
26,0
25,8
25,6
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Elaborado por Constantino y otros (2010) en base a datos del Sistema de Informacin Energtico.
159
La matriz energtica de Mxico impone la legislacin en materia ambiental y del equilibrio

ecolgico.
La matriz de abastecimiento energtica de Mxico est
predominantemente caracterizada por la produccin de: La Figura 4.9. da indicios acerca de la trayectoria de la
produccin de energa por unidad del PIB y de las
1. Hidrocarburos (petrleo crudo, gas natural y condensados): exportaciones, es decir la eficiencia productiva del sector.
89,1% Como se puede observar la tendencia que presenta es la de
2. Electricidad (Nucleoelctrica, Hidroelctrica, Geotrmica una paulatina reduccin, sobretodo en relacin con las
y Elica): 5,4% exportaciones. Este incremento paulatino en el
3. Carbn: 2,2% aprovechamiento de la energa est asociado con la velocidad
4. Biomasa (Bagazo de caa y lea): 3,3%. de crecimiento de la actividad econmica ms que con una
transicin tecnolgica que reduzca la dependencia de fuentes
El componente energtico que predomina en la economa tradicionales de energa.
mexicana es el de hidrocarburos, la produccin de energa
elctrica constituye la segunda fuente de generacin de La ganancia en la eficiencia energtica aparente que se puede
energa del pas. En cuanto a la produccin de energa apreciar en la revisin de la trayectoria de la economa
proveniente de la biomasa, sta ha tendido a reducirse mexicana est encabezada por el sector industrial. Los
significativamente, en parte debido a las restricciones que sectores que consumen mayor cantidad de energa son: el
sector transporte, el industrial y el residencial. Entre stos, se
destaca la reduccin en el consumo de los sectores industrial
y residencial, ambos asociados con los programas
tecnolgicos de reduccin del consumo de energa y de la
disponibilidad en los mercados de dispositivos de consumo
final ahorradores. Igualmente significativo es el aumento
relativo del consumo energtico relacionado con el sector
transporte que est vinculado con el aumento en el ritmo de
la actividad econmica y a la estructura de movilidad existente
del pas en la que ms del 80% del movimiento de carga y de
pasajeros a nivel nacional se lleva a cabo a travs del
autotransporte federal.
Al aproximarse el problema de la eficiencia energtica de la

economa desde el punto de vista del consumo, la economa
mexicana muestra una tenue tendencia de mejora de la
eficiencia en el aprovechamiento. La Figura 4.10. muestra
las trayectorias del consumo energtico por unidad de
producto y exportaciones generadas. El sector externo de la
economa mexicana ha incrementado notablemente el
aprovechamiento a partir del proceso de apertura, sin embargo
Figura 4.9. Eficiencia de la produccin energtica, Mxico 1980-2007

0,010 1,2
0,009
1,0
0,008
0,007
0,8
0,006
0,005 0,6
0,004
0,4
0,003
0,002
0,2
0,001
Produccin energa/PIB Produccin energa/Exportaciones
0 0
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Constantino y otros (2010) en base a datos del Sistema de Informacin Energtico.
160
Figura 4.10. Eficiencia en el consumo de energa, Mxico 1980-2007

0,0035 0,45
0,40
0,0030
0,35
0,0025
0,30
0,0020 0,25
0,0015 0,20
0,15
0,0010
0,10
0,0005
0,05
Consumo de energa/PIB Consumo de energa/Exportaciones
0 0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: Constantino y otros (2010) en base a datos del SIE.
la capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores ahorro de energa en Mxico, asociadas con la promulgacin
domsticos es desproporcionadamente limitada. de las normas tcnicas. Tal y como se puede observar, en
apenas unos aos el ahorro energtico ha sido significativo,
En la estructura institucional, el proceso de promocin de la sobre todo el correspondiente a energa elctrica, aunque no
eficiencia en el aprovechamiento de la energa proveniente suficiente para evitar una creciente presin sobre la estructura
de fuentes convencionales en Mxico est relacionado con de produccin de energa del pas que ha tendido a cubrir el
los cambios legislativos aprobados por el congreso federal y dficit con importaciones crecientes.
por un proceso de normalizacin tcnica. El sector energtico
tiene disposiciones jurdicas especficas en la Constitucin El ahorro de energa se ha promovido al nivel institucional
que lo definen como un mbito de competencia del Estado. no slo a travs de normas tcnicas. Se han creado organismos
pblicos actualmente en operacin tales como la Comisin
Las medidas institucionales implementadas para la promocin Nacional para el Uso Eficiente de la Energa (CONUEE) y el
del ahorro de energa y para incrementar la eficiencia de su Fideicomiso para el Ahorro de Energa Elctrica (FIDE), junto
aprovechamiento han generado resultados positivos que han como programas especficos: el Cambio de Horario, nuevas
logrado modular parcialmente el impacto de la demanda de normas de construccin y el programa de eficiencia de la
energa sobre la estructura de produccin. La Figura 4.11. Comisin Federal de Electricidad.
muestra una aproximacin al impacto de las medidas de
Figura 4.11. Ahorro de energa por Normas Oficiales de Eficiencia Energtica, Mxico 1995-2008
70,000 40,000
Ahorro de energa elctrica Ahorro de energa trmica
60,000 35,000
30,000
50,000
AE Electricidad
25,000
AE Trmica
40,000
20,000
30,000
15,000
20,000
10,000
10,000 5,000
0 0
1995 1996 1997 1998 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos del Sistema de Informacin Energtica.
161
con objetivos de eficiencia es insuficiente para establecer un

patrn de aprovechamiento sostenible si no se elaboran
mecanismos de coordinacin intersectorial que alineen los
dispositivos de la poltica fiscal para reducir la presin sobre
el sector, la del transporte para inhibir el desarrollo de prcticas
poco eficientes por unidad de persona o mercanca
transportada en los mbitos federal o locales, la alineacin
de los precios de la energa para promover de forma
deliberada una reduccin de las pautas de consumo vigentes.
Adems se requiere el diseo de incentivos para coordinar y
alentar la innovacin, a travs de la investigacin y el
desarrollo en el sector, orientada a la produccin de energa
con bajas emisiones y con escalas menores que los grandes
proyectos de infraestructura, que tomen en consideracin el
precario balance de las finanzas pblicas.
La estrategia de ahorro de energa est estrechamente
relacionada con la utilizacin de los precios de la electricidad Una aproximacin a la eco-eficiencia
para inducir una reduccin del consumo. Como se puede del sector energtico mexicano
observar en la Tabla 4.10., que contiene una muestra de las
tarifas promedio facturadas por la Comisin Federal de Actualmente Mxico est considerado como uno de los 25
Electricidad segn diferentes tipos de usuario y por semestre66, mayores emisores de gases de efecto invernadero (GEI) del
los precios aparecen como una componente activa en la mundo y es uno de los principales emisores de Amrica Latina.
poltica de reduccin de la demanda de energa elctrica. Al nivel regional, se clasifica como el principal emisor de
Destacan tres hechos significativos: en primer lugar el subsidio GEI debido al tipo de estrategia energtica y su
va precios que recibe la agricultura; en segundo lugar, la aprovechamiento; y ocupa el segundo lugar debido a las
alineacin peridica de los precios con incrementos sucesivos emisiones derivadas del cambio en el uso del suelo. Sin
en todos los segmentos tarifarios; y en tercer lugar, las embargo, al considerar las emisiones per cpita, se reduce
transferencias desde el sector industrial y de servicios. considerablemente la posicin de Mxico en el mbito de
las clasificaciones internacionales.
El desarrollo reciente de la economa mexicana se ha
construido sobre la base de la abundancia relativa de acervos Del conjunto de GEI reconocidos por el Protocolo de Kyoto67,
de hidrocarburos; esto ha determinado una estructura de las estimaciones cientficas efectuadas durante los ltimos
produccin y de consumo altamente dependiente de este aos indican que Mxico es un emisor predominante de CO2
recurso natural. Aunque existe evidencia de esfuerzos y CH4 , mientras que las emisiones correspondientes al resto
institucionales orientados a mejorar la eficiencia energtica, de los GEI equivalen al 3% del total. Aunque los esfuerzos
los ahorros logrados no son compensatorios de la estn orientados a promover ahorros energticos, stos son
vulnerabilidad exhibida respecto de la energa derivada de convergentes con la reduccin de emisiones (como ilustra la
fuentes fsiles. La razn de esto es que el diseo de polticas Figura 4.12.).
Tabla 4.10. Precios medios facturados por tarifa en la CFE (Pesos/KW), Mxico
Semestre/Ao I/2005 II/2005 I/2006 II/2006 I/2007 II/2007 I/2008 II/2008
Domstica 0,958 0,881 1,012 0,937 1,050 0,970 1,092 1,010
Servicios 1,429 1,475 1,518 1,572 1,607 1,663 1,696 1,714
Comercial 2,071 2,110 2,251 2,455 2,375 2,492 2,488 2,688
Agrcola 0,408 0,466 0,425 0,478 0,460 0,501 0,487 0,553
Industrial 0,898 0,988 1,023 1,103 1,047 1,153 1,246 1,537
Mediana Industria 1,038 1,098 1,150 1,229 1,191 1,280 1,382 1,667
Gran Industria 0,718 0,827 0,845 0,908 0,842 0,954 1,052 1,322
Total 0,975 1,021 1,074 1,132 1,114 1,175 1,250 1,425
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos del Sistema de Informacin Energtica.
66- La factura por concepto de consumo elctrico tiene una periodicidad bimestral. Se presentan los datos en forma semestral con una intencin de simplificar
su exposicin. Mantener una diferencia semestral tiene el objetivo de reconocer que ante las variaciones climticas estacionales entre el perodo invernal y el
de verano, existen patrones de consumo y tarifas diferenciadas.
67- Los gases de origen antropognico considerados como precursores del calentamiento global son: Dixido de Carbono (CO2), Metano (CH4), xido Nitroso
(N 2O), Hidrofluorocarbonos (HFC), Perfluorocarbonos, Hexafluoruro de Azufre (SF6) (IPCC, 2001, anexo tcnico). Otros gases de efecto invernadero no
considerados en el Protocolo de Kyoto son incluidos en el Protocolo de Montreal. Las mediciones mexicanas empleadas en este estudio se refieren a las
incorporadas en el Protocolo de Kyoto.
162
Figura 4.12. Emisiones evitadas de CO2 por programas de ahorro de energa, Mxico 1995-2008
25,000
CONUEE FIDE Horario de Verano CFE
20,000
15,000
Mt CO2
10,000
5,000
0
1995 1996 1997 1998 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Elaboracin propia con datos obtenidos de INEGI.
Desde una perspectiva dinmica, el aumento en la eficiencia especficos requiere del desarrollo de capacidades
de la produccin y el aprovechamiento de la energa se institucionales y de informacin puntual acerca de la
relaciona con el potencial de la economa mexicana para produccin de energa, pero tambin de su aprovechamiento.
establecer una trayectoria tecnolgica de bajas emisiones de En este sentido, es importante destacar que la eficiencia
carbono. En tal sentido, la coordinacin institucional requerida en el proceso de desacoplamiento del crecimiento
requerida para reducir el impacto de las fallas de gobierno econmico respecto del carbono exige de la articulacin de
en el cumplimiento de objetivos de poltica es esencial. las polticas de generacin de energa, de transporte, de
finanzas pblicas, de medio ambiente, de combate a la
A fines de 2008, el Congreso Federal aprob la Ley para el pobreza, de fomento econmico y de planeacin urbana.
Aprovechamiento de Energas Renovables y el Financiamiento
de la Transicin Energtica, orientada al fomento de las La transicin econmica de Mxico durante las ltimas
capacidades locales y a facilitar los procesos de dcadas, ha demostrado que la energa es un asunto de
desacoplamiento energtico de las fuentes convencionales. seguridad y estabilidad econmica nacionales. Sin embargo,
Mxico posee condiciones geogrficas adecuadas para el las asimetras distributivas que exhibe este pas, recuerdan
desarrollo de programas de produccin de energa renovable, que el acto de crecimiento econmico no es suficiente para
y la ley prev la constitucin de un fideicomiso cuyo monto corregir las brechas sociales de bienestar; mayor
de operacin anual podra ser de alrededor de 100 millones disponibilidad de energa con menores emisiones no significa
de dlares anuales. menor pobreza.
El proceso de transicin tecnolgica en materia energtica Dada la relacin existente entre la produccin energtica y
podra generar beneficios adicionales a la economa su capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores
mexicana, ms all de la reduccin de los ndices de econmicos, la modernizacin y transicin tecnolgica en
emisiones, los cuales seran el resultado de un ajuste a las la generacin y aprovechamiento de la energa puede ser un
cuentas del sector externo. factor de crecimiento significativo para Mxico en el futuro
prximo.
Lecciones
La revisin de las caractersticas y el desempeo del sector

energtico mexicano evidenci algunas cuestiones 4.3.3. Uso del suelo - impacto ambiental
importantes. En primer lugar, la promocin de la eficiencia de la produccin agrcola
energtica y su eventual transicin tecnolgica produce
beneficios directos a la economa ms all de los indicadores Los estudios relacionados con uso del suelo e impacto
de efectividad ambiental relacionados con el cambio ambiental de la produccin agropecuaria reflejan que esta
climtico. En segundo lugar, se requiere de un proceso de temtica es clave en el desarrollo futuro de la regin no slo
alineacin de los incentivos econmicos y de las polticas por la relevancia de esta actividad en el producto y las
fiscales, de manera que los gobiernos puedan ser capaces de exportaciones de los pases de la regin, sino tambin por
financiar programas de fomento en un mbito de la actividad sus enormes implicancias sociales, ambientales (desde una
econmica que por su naturaleza requiere de grandes perspectiva muy amplia de temas: conservacin de
inversiones a escala. En tercer lugar, el diseo de incentivos biodiversidad y ecosistemas, manejo del agua, deforestacin
163
y proteccin de suelos, etc.) y de eficiencia productiva. Los controlar impactos sobre tierras privadas. Es por ello que un
estudios de caso que se presentan a continuacin son: enfoque de sistema y la incorporacin de buenas prcticas
productivas que adopten principios de sostenibilidad pueden
1) Biocombustibles e impactos indirectos sobre el uso del suelo resultar clave para mejorar la situacin ambiental y la
en Brasil. sostenibilidad de la produccin, promoviendo un aumento
2) Los casos de certificacin de la produccin de arroz y de la de la competitividad al mismo tiempo.
hortifruticultura en Uruguay.
3) Agricultura conservacionista y agroforestera en Paraguay. En el caso de Brasil (bioetanol) y en el de Uruguay (arroz) los
productores comprenden que su competitividad depende en
Estos estudios muestran la importancia que tiene la el mediano plazo de la incorporacin de la cuestin ambiental
consideracin de la eficiencia productiva y el anlisis de los en sus anlisis y evaluaciones. Y el sector pblico tambin
impactos ambientales desde la perspectiva de la muestra una postura proactiva en cooperacin con el sector
competitividad internacional, tal como incipientemente estn privado, promoviendo la modernizacin y el ordenamiento
reconociendo los productores y el sector pblico en Brasil, territorial.
Paraguay y Uruguay. Tambin se debera prestar mayor
atencin a los impactos ambientales de la actividad por una Desde el punto de vista del sector pblico, adems de
cuestin puramente local, pero esta visin tarda en afianzarse acompaar al sector privado en las mediciones y evaluaciones
en los sectores pblico y privado que por el momento de impacto ambiental y en las negociaciones internacionales
reaccionan ante todo frente a presiones externas. para evitar la aplicacin de barreras comerciales, el principal
enfoque de inters desde el punto de vista regulatorio en el
Los estudios reflejan que para enfrentar exitosamente este contexto agropecuario es el de ordenamiento territorial para
desafo (en particular, el de incorporar a la eficiencia en el definir zonas de alta prioridad para la conservacin y limitar
uso de los recursos y su sostenibilidad en la evaluacin del la deforestacin en la frontera agropecuaria. La combinacin
desempeo del sector) se necesita crear nuevos tipos de de estos dos enfoques (y un adecuado control de
capacidades y de instituciones, as como articular mecanismos cumplimiento de las regulaciones de uso del suelo) pueden
de interrelacin y cooperacin entre los actores pblicos y resultar en mejoras ambientales, sociales y econmicas de
privados. competitividad para la regin.
Las experiencias de Paraguay y Uruguay muestran que cuando A pesar de ciertos avances, esta temtica y sus desafos
el objetivo es comprendido e incorporado por el sector pendientes no reciben la merecida prioridad poltica que
privado como propio, estos mecanismos funcionan deberan tener. Futuros estudios sobre eficiencia en el uso de
adecuadamente con un muy buen resultado desde la los recursos debern prestar mayor atencin a la cuestin del
perspectiva de la sostenibilidad. Cabe recordar que en el desarrollo institucional para la sostenibilidad y deberan
sector agrcola la regulacin ambiental es problemtica profundizar ms esta temtica en el sector agropecuario.
debido a la gran cantidad de efectos difusos y la dificultad de
164
1. Biocombustibles e impactos indirectos sobre Rol de la Eficiencia en el uso de los recursos/intensidad

el uso del suelo en Brasil68 de emisiones en la solucin del problema
Uno de los principales argumentos en favor de los

El creciente consenso sobre el fin del petrleo barato, las
biocombustibles es la percepcin de que son ms favorables
tensiones geopolticas en las regiones productoras y las
para el medio ambiente que el petrleo. Sin embargo, en la
consecuencias de las emisiones de carbono han causado una
literatura han surgido distintas preocupaciones. En realidad,
aceleracin en la bsqueda de fuentes alternativas de energa.
los biocombustibles pueden consumir una cantidad de energa
En este contexto, tanto el etanol como el biodiesel surgen
significativa derivada de los combustibles fsiles. Muchos
como firmes alternativas a los combustibles fsiles. En los
insumos para su produccin tienen incorporada energa de
ltimos aos se registra un repentino crecimiento en la
origen fsil. Las emisiones de carbono provenientes de esos
produccin de biocombustibles y se espera que la demanda
procesos intermedios deben ser incorporadas en el anlisis
crezca a altas tasas, mientras los pases que son grandes
de los impactos ambientales relacionados con la produccin
consumidores de energa estn estableciendo objetivos de
de los biocombustibles, de forma de proveer una evaluacin
largo plazo para el uso de los biocombustibles y la reduccin
correcta de los balances netos de carbono. Deben tenerse en
de emisiones de carbono.
cuenta a su vez otros impactos provenientes de la produccin
de biocombustibles de suma importancia como ser la erosin
Existen varias razones para el entusiasmo alrededor de los
del suelo, la exposicin a pesticidas, la creciente deforestacin
biocombustibles. Primero, estos proveen de energa
y la prdida de biodiversidad debido a los cambios en el uso
renovable. Segundo, varios de entre ellos son menos
del suelo.
intensivos en carbono que los combustibles fsiles y en
consecuencia reduciran las emisiones. En tercer lugar, la
La produccin de etanol en Brasil, el debate internacional
creciente demanda hacia la agricultura debera incrementar
y su repercusin en las polticas internas
el ingreso del sector. Finalmente, los biocombustibles son ms
trabajo- intensivos que otras tecnologas energticas y por
Brasil presenta una clara ventaja competitiva en la produccin
ello crearan ms empleos. De esta manera, aparte de los
de etanol. Con una produccin que alcanz los 17,4 millones
beneficios ambientales, mejoraran las condiciones sociales
de litros en 2006, se convirti en el segundo productor ms
y contribuiran a aliviar la pobreza en las regiones rurales.
importante del mundo de etanol. Entre 2000 y 2007 la
produccin se increment en un promedio anual de 11,4%.
Teniendo en cuenta estos beneficios, los biocombustibles
El consumo interno se fue incrementando de manera continua
presentan oportunidades para los pases de Amrica Latina
desde el lanzamiento de los vehculos hbridos que hoy
ya que muchos de ellos tienen un fuerte potencial en cuanto
representan ms del 80% de las ventas de los nuevos vehculos
a su produccin. La mayora de los pases podrn producir
livianos. Se estima que el consumo domstico podra alcanzar
uno o ms tipos de cultivos en los cuales poseen ventajas
comparativas y usarlos para la demanda domstica, la externa,
o ambas.
Sin embargo, la produccin de biocombustibles ha enfrentado

crticas en relacin a sus impactos ambientales y sociales. La
mayora de ellas estn relacionadas con los cambios en el
uso indirecto del suelo como consecuencia de la expansin
de los biocombustibles.
Bsicamente, la produccin de materias primas para

biocombustibles puede ser caracterizada como una actividad
intensiva en el uso de la tierra. Este aspecto gener crecientes
preocupaciones respecto de la competencia entre los distintos
usos de dicho recurso. En primer lugar, algunos analistas
argumentan que los biocombustibles podran llevar a
incrementar la presin provocada por la deforestacin, ya
que los agricultores convertiran las tierras forestadas en reas
productoras de materias primas para biocombustibles. La
deforestacin creciente debido a la expansin de estos
provocara mayores emisiones de gases de efecto invernadero.
En segundo lugar, la expansin se dara a expensas de las
reas de cultivos de subsistencia, reduciendo as la oferta de
alimentos y llevando a una inflacin en los precios de dichos
bienes. Esta controversia da lugar al debate llamado
competencia alimentos-combustibles-preservacin forestal.
165
Desde la perspectiva poltica, el gobierno brasileo y el sector

privado han estado atentos al debate sobre la competencia
alimentos-combustibles-recursos forestales. En trminos
generales, se observa que la agenda sobre el uso de la tierra
se encuentra influenciada por la presin externa. Tanto las
medidas de poltica econmica como una actitud proactiva
del sector privado pueden atribuirse en parte al esfuerzo por
evitar las barreras al comercio. Entre las iniciativas de poltica,
puede citarse la zonificacin econmica-ecolgica reciente
de la Regin Norte, que prcticamente prohbe la produccin
de caa de azcar en la totalidad de la selva amaznica. Los
productores asociados a UNICA anunciaron la eliminacin
gradual de la recoleccin manual de la caa de azcar, que
implica prcticas de tala y quema. Adicionalmente, el
gobierno y los productores de etanol estn participando de
negociaciones bilaterales y multilaterales para garantizar el
acceso a los mercados internacionales. Estas discusiones
involucran la definicin de objetivos y el establecimiento de
criterios de sostenibilidad mnima de los biocombustibles,
como lo ilustra la iniciativa bilateral llevada a cabo por
importadores de etanol suecos (la empresa privada SEKAB) y
los productores brasileos.
Existen muchos esfuerzos dedicados al diseo e

implementacin de un programa de certificacin de etanol.
El Instituto Nacional de Metrologa (INMETRO), a travs del
los 35 millones de litros en 2015 y 50 en 2050. Las futuras Programa de Certificacin de Biocombustibles, se encuentra
exportaciones dependen del grado de apertura que los debatiendo activamente en el marco de foros con
principales mercados consumidores tendrn, pero se estima representantes del gobierno y del sector privado. De acuerdo
que se podran exportar anualmente alrededor de 20 millones con las premisas del Programa, la certificacin no sera
de litros en el ao 2020. obligatoria y los criterios estaran en lnea con estrategias
apuntando a fomentar las exportaciones de biocombustibles
Existen en Brasil 335 plantas de produccin de bioetanol, y y a reducir las barreras no-tcnicas al comercio. Actualmente
la gran mayora de ellas pueden producir azcar o etanol una primera versin se encuentra bajo consulta pblica. De
utilizando la caa de azcar como materia prima. acuerdo con la propuesta, un productor de etanol es elegible
Actualmente, la caa de azcar es casi igualmente utilizada para su certificacin si cumple con las siguientes condiciones
tanto para la produccin de azcar como para la de etanol. ambientales: (i) que la produccin de caa de azcar se realice
En 2006, unos 6,5 millones de hectreas fueron cultivadas y en conformidad con los requerimientos de zonificacin agro-
cerca de 3 millones de ha se dedicaron a la produccin de ecolgica; (ii) emisin de licencias ambientales; (iii) adopcin
etanol. La mayora de la produccin de caa de azcar de medidas de reciclado de agua; (iv) inversin en generacin
proviene de la regin Centro-Sur (87% en 2007), de la cual conjunta (biomasa residual de caa de azcar); y (v) manejo
el 60% proviene del Estado de San Pablo. ambiental de residuos (incluyendo recoleccin mecnica).
La dimensin econmica de la sostenibilidad de la caa de Anlisis de sostenibilidad del etanol en Brasil: evidencia
azcar en Brasil no constituye un asunto controversial. Es emprica del argumento de la competencia alimentos-
internacionalmente reconocido el hecho de que Brasil biocombustibles-recursos forestales
produce etanol a bajos costos y su viabilidad no depende de
subsidios. El anlisis de ciclo de vida del etanol de caa de azcar indica
mejoras ambientales sustantivas. Estudios estiman que el ratio
A pesar del consenso respecto de su viabilidad econmica, neto energa por tonelada de caa de azcar se ubica entre
la produccin de etanol brasileo ha sido criticada por sus 8,3 y 10,2. Las reducciones netas de carbono como
potenciales impactos ambientales y sociales. As como los consecuencia de la sustitucin de la gasolina por etanol se
mencionados balances netos de carbono positivos, existen calcula en 2,6 toneladas de CO2 eq/m3 de etanol anhdrido y
otros aspectos en relacin a la produccin de etanol que 1,7 toneladas de CO2 eq/m3 de etanol hidratado.
fueron identificados como relevantes para una evaluacin de
su sostenibilidad. Entre ellos: a) cambios directos e indirectos La evidencia emprica sobre los cambios en el uso del suelo
en el uso del suelo; b) beneficios socio-econmicos generados en Brasil no brinda apoyo al argumento de la competencia
por la produccin de etanol; c) potenciales impactos sobre la alimentos-biocombustibles-recursos forestales. En 2006 el
disponibilidad y calidad del agua; d) impacto del uso de rea ocupada por caa de azcar se estimaba en 6,5 millones
fertilizantes y agroqumicos en la produccin de biomasa; e) de hectreas. En trminos de distribucin geogrfica la
impactos en el suelo; y f) prdida de biodiversidad. produccin est concentrada en la Regin Sudeste (el 68%).
166
El Estado de San Pablo concentr el 60% de la produccin actividades como el pastoreo, la produccin de soja, que
en 2006. La regin Noreste es un rea tradicionalmente podran trasladarse hacia la regin del Amazonas y conducir
productora de caa de azcar desde la poca colonial, pero a un incremento de la presin de deforestacin.
su importancia fue reducindose a travs de los aos y hoy
su participacin en la produccin nacional no llega al 14%. Algunos estudios (Fres y otros, 2009; Nassar y otros, 2009)
Esta decadencia se acentu en los ltimos aos debido a las utilizan modelos econmicos especficos de uso del suelo
inadecuadas condiciones topogrficas, que previenen la para Brasil, con el objetivo de evaluar el impacto de la
introduccin de la recoleccin mecnica en la regin. Casi expansin del etanol. Dichos modelos adoptan un enfoque
el 10% de la produccin nacional tuvo lugar en la regin sectorial, enfatizando los patrones de sustitucin entre usos
Centro-Oeste, uno de los principales ejes de la expansin de del suelo y determinantes econmicos de la asignacin de la
la caa de azcar en Brasil. La dinmica de dicha expansin tierra y la oferta de alimentos. Dichos esfuerzos de
en esta regin gener preocupacin, dado el riesgo potencial modelizacin ofrecen la posibilidad de representar a nivel
de impactos ambientales en el bioma del Cerrado. La regional la dinmica de los sectores agrcolas brasileos,
participacin de la regin Sur es de alrededor de 7,8% de la captando las relaciones causa-efecto que no se captan en los
produccin nacional, bsicamente concentrada en el Estado modelos internacionales y nacionales y as aportando y
de Paran (el 95% de la produccin regional). Finalmente, la llenando un vaco en la literatura sobre modelizacin de usos
produccin de la caa de azcar en la regin Norte, donde del suelo para pases en desarrollo.
se localiza la selva amaznica, es casi insignificante,
representando slo el 0,3% de la produccin nacional.
Considerando el perodo 1996-2006, se observa que la

produccin de caa de azcar en la regin Norte-Noreste
present una disminucin del 5%, mientras la produccin
creci un 87% en el rea que comprende el Centro-Oeste,
Sudeste y la regin Sur. Varios estudios muestran que no existe
evidencia que las reas deforestadas fueron utilizadas para
incrementar el cultivo de la caa de azcar (Tabla 4.11.).
Estos datos indican que el impacto ambiental de la expansin

de la caa de azcar en relacin al cambio directo en el uso
del suelo ha sido insignificante. El crecimiento de las reas
de caa de azcar tuvo lugar principalmente en reas
previamente utilizadas para pasturas. Sin embargo, desde un
punto de vista prospectivo, las regulaciones del uso del suelo
en la regin del Cerrado (Gois, Mato Grosso y Mato Grosso
do Sul) deberan ser reforzadas. El bioma del Cerrado es uno
de los principales ejes de expansin de la caa de azcar, lo
que podra implicar un incremento de la deforestacin y
prdida de biodiversidad en el futuro.
Asimismo, surgieron preocupaciones respecto de los impactos

indirectos de la expansin de la caa de azcar basadas en
la premisa de que las reas de caa de azcar podran inducir
al desplazamiento de actividades hacia otras reas, causando
deforestacin en otras partes. Entre dichas preocupaciones
se destaca la relacionada con el posible desplazamiento de
Tabla 4.11. Cambios en el uso del suelo en los seis principales estados productores de la regin
Centro-Sur, Brasil 1996-2006
Estado Caa de azcar Soja Pastura Selva
So Paulo 792 93 -468 372
Minas Gerais 184 538 -4.794 1.428
Paran 133 153 -942 378
Gois 120 1.611 -3.880 1.393
Mato Grosso do Sul 71 811 -3.389 -927
Mato Grosso 68 1.607 1.357 -3.785
Fuente: Walter, A., P. Dolzan, O. Quilodran, J. Garcia, C. Silva, F. Piacente, A. Segerstedt (2008).
A Sustainability Analysis of the Brazilian Ethanol. Campinas: UNICAMP.
167
Nassar y otros. (2009) se centran en el impacto en trminos

de cambios en el uso del suelo y emisiones de gases de efecto
invernadero originados en los incrementos en la produccin
de etanol en Brasil con el objetivo de atender los
requerimientos adicionales de importacin de Estados Unidos,
de acuerdo con los objetivos establecidos por el programa
de Combustibles Renovables. Los autores utilizan un modelo
especfico para Brasil (BLUM Brazilian Land Use Model),
que proyecta los cambios en el uso del suelo de seis regiones
brasileas. El modelo captura los impactos tanto directos como
indirectos de los cambios en el uso del suelo. Los autores
consideran cambios en el uso del suelo de manera de
responder a una demanda adicional de 2,5 millones de
galones de etanol. Considerando los cambios directos e
indirectos en el uso del suelo en Brasil, los resultados de
desplazamientos son los siguientes: 75% de las tierras de
pastura, 5% de la selva tropical y 20% de la sabana y los
matorrales. La reduccin estimada de emisiones de gases de
efecto invernadero del etanol proveniente de la caa de
azcar comparada con la gasolina es superior que los
resultados presentados por el Anlisis del US EPA Draft
Regulatory Impact Analysis: mientras estos ltimos estiman
una reduccin del 26% en 30 aos Nassar y otros (2009)
proyectan una reduccin del 60% en el mismo horizonte
temporal. El argumento de los autores es que la diferencia se
debe a que el modelo de EPA calcula la asignacin de la
tierra para Brasil en conjunto.
Fres y otros (2009) analizan ms en detalle la hiptesis de la

competencia alimentos-combustibles-preservacin foresta
y estiman un modelo economtrico de uso de suelo de
acuerdo a cinco tipos de uso: caa de azcar, cultivos de
subsistencia, otros cultivos, pastura y recursos forestales. Los
ejercicios de simulacin tuvieron como objetivo evaluar
cmo la asignacin de la tierra respondera a los futuros
precios agrcolas. Se construyeron escenarios futuros para el
ao 2035. Se trata de un modelo esttico lo que restringe la
evaluacin del impacto de la expansin de la caa de azcar
en trminos de cambios directos en el uso del suelo.
Tabla 4.12. Cambios en el uso del suelo en las Regiones de Brasil de acuerdo al tipo de uso
escenarios de precios agrcolas para 2035
Cultivos de Otros cultivos Caa de azcar Pasturas Selva
subsistencia (1000 hectreas) (1000 hectreas) (1000 hectreas) (1000 hectreas)
(1000 hectreas)
Norte 0,15% -20,65% 959,77% -0,0093% 0,38%

(0,35 x 104 ha) (-0,17 x 106 ha) (0,05 x 106 ha) (-0,21 x 104 ha) (0,11 x 106 ha)
Noreste 0,34% -24,99% 803,89% -0,0035% -20,75%

(1,95 x 104 ha) (-2,19 x 106 ha) (8,07 x 106 ha) (-0,11 x 104 ha) (-5,89 x 106 ha)
Sudeste 0,49% -9,55% 331,75% -0,0023% -66,86%

Sur 0,11% -3,62% 198,96% -0,0022% -5,56%

Centro-Oeste 0,60% -12,23% 614,77% -0,00018% -3,46%

Fuente: Fres y otros. (2009).
168
Ms all de la importancia de estos modelos, quedan an produccin de caa de azcar en la selva amaznica. Los
algunos vacos que deberan ser incorporados en futuras productores de caa de azcar han anunciado una
investigaciones, como por ejemplo, la necesidad de que estos eliminacin gradual de la recoleccin manual de la caa de
estudios incorporen los determinantes en la adopcin de azcar, que implica prcticas de tala y quema.
tecnologas, como en el caso de los biocombustibles de Adicionalmente, se estn realizando importantes esfuerzos
segunda generacin o tomar en cuenta las heterogeneidades para el diseo e implementacin de un programa de
existentes, por ejemplo, entre los distintos productores, certificacin de etanol.
pequeos y grandes.
Tanto Brasil como los dems pases latinoamericanos deberan
Debe sealarse tambin que los modelos de uso del suelo invertir en actividades de monitoreo del uso de la tierra, con
desarrollados especficamente para el territorio brasileo no el objetivo de poder brindar informacin transparente y
muestran evidencia en sustento del debate alimentos- consistente a la comunidad internacional. Esta medida es
biocombustibles-recursos forestales. En trminos generales, extremadamente importante para garantizar el acceso a los
muestran que la expansin de la caa de azcar se produce mercados externos. La literatura emprica sobre los impactos
a expensas de los pastizales en lugar de las tierras de cultivo agregados econmicos de los biocombustibles se centra en
y las tierras forestales69. los pases desarrollados. De hecho, los modelos de uso de la
tierra estn basados en supuestos que no toman en
Lecciones consideracin las especificidades de los pases en desarrollo,
en los cuales tanto la oferta de biocombustibles como la
Brasil y otros pases latinoamericanos tienen un fuerte demanda de energa y commodities agrcolas difieren
potencial para la produccin de biocombustibles. Se espera ampliamente de las de los pases desarrollados.
que la demanda crezca a tasas altas, mientras un nmero
importante y creciente de pases adoptan objetivos respecto
al uso de biocombustibles. Sin embargo, su produccin ha
enfrentado crticas respecto de sus impactos ambientales y
sociales.
A pesar de los beneficios reportados por la literatura cientfica

sobre el etanol proveniente de la caa de azcar, Brasil ha
enfrentado crticas por la expansin de su cultivo, basadas
en la controversia de la competencia alimento-combustible-
recurso forestal. Algunos analistas plantean que dicha
expansin podra incrementar la presin hacia la
deforestacin, especialmente en reas con alto valor de la
biodiversidad como la regin del Amazonas y el Cerrado. En
segundo lugar, se menciona a menudo que la expansin de
los biocombustibles podra tener lugar a expensas de las reas
de cultivos de subsistencia, y de esta manera reducir la oferta
de alimentos y presionar sobre los precios de los alimentos.
Estos potenciales impactos ambientales negativos podran
impedir el acceso a los mercados internacionales de
biocombustibles, con severas consecuencias econmicas para
el sector de los negocios agrcolas.
Los debates sobre el cambio en el uso indirecto de la tierra y

la competencia entre biocombustibles, alimentos y
preservacin forestal, se encuentran en el centro de las
negociaciones comerciales internacionales actuales en torno
a los biocombustibles en el mundo desarrollado. El gobierno
de Brasil y el sector privado estn muy atentos al debate. La
agenda vinculada a la planificacin del uso de la tierra se
encuentra influenciada por la presin externa al respecto.
Tanto las medidas de poltica del gobierno como las acciones
del sector privado pueden atribuirse en parte a un esfuerzo
por evitar las barreras al comercio. Entre dichas medidas,
puede mencionarse la reciente zonificacin econmica-
ecolgica de la Regin Norte que prcticamente prohbe la
69- Un informe del FBDS (2007) estima que aproximadamente 30 millones de hectreas de un total de 220 actualmente dedicadas a pasturas podran ser
convertidas en reas de caa de azcar con leve impacto sobre la produccin de carne, dados los avances tecnolgicos. Un reciente modelo de uso del suelo
desarrollado por IPEA (2009) ofrece resultados que van en la misma direccin. Segn este reporte, la expansin de cultivos para materias primas para
biocombustibles tendra lugar en detrimento de las tierras para pasturas y, en menor escala, de las reas productoras de granos.
169
Los pases latinoamericanos deberan desarrollar sus propios Tabla 4.13. Arroz: evolucin de la superficie,
modelos analticos de uso de la tierra. El debate tcnico sobre produccin y rendimientos, Uruguay
el cambio en el uso directo e indirecto de la tierra es un tema
rea Produccin Rendimiento
central en las negociaciones comerciales internacionales. La
mayora de los modelos discutidos en dichos mbitos no (Kg/ha) (Has) (Ton)
tienen en cuenta las especificidades de los patrones del uso 1998 169.901 864.158 5.086
de la tierra en los pases de Amrica Latina.
1999 208.089 1.328.222 6.383
La revisin de la literatura emprica sobre la expansin del 2000 189.402 1.209.139 6.384
etanol y los patrones de uso de la tierra permiten esbozar 2001 153.676 1.030.198 6.704
algunas conclusiones generales. En primer lugar, la evidencia
disponible no brinda apoyo al argumento de que la expansin 2002 160.234 939.489 5.863
de la caa de azcar llevara a una cada en la oferta de 2003 153.396 905.746 5.905
alimentos. El anlisis de recientes tendencias en el cambio
2004 186.465 1.262.597 6.771
en el uso de la tierra indica que la expansin de reas de
cultivo de caa de azcar no se dio en detrimento de los 2005 184.023 1.214.490 6.600
cultivos de subsistencia. De la misma manera, los modelos 2006 177.292 1.292.411 7.290
de uso de la tierra que consideran escenarios econmicos
futuros no sugieren que los agricultores pasaran de producir 2007 145.375 1.145.654 7.881
cultivos de supervivencia a producir caa de azcar. En 2008 168.337 1.329.955 7.901
segundo lugar, la produccin de caa de azcar es
2009 160.670 1.287.234 8.012
actualmente de poca importancia en la regin del Amazonas
y su expansin estimada no ser significativa. De esta manera, Fuente: Elaborado con base en informacin de Diea-MGAP.
la expansin de la caa de azcar no parece ser una fuente
potencial de presin de deforestacin del Amazonas.
el Tabla 4.13. El crecimiento de la produccin obedece a
Finalmente, la expansin del rea de cultivo de la caa en la
aumentos en los rendimientos del cultivo que se dan a partir
regin Centro-Sur que representa el eje principal de
de las innovaciones generadas en la articulacin profunda
expansin podra inducir a la deforestacin. Ello sugiere
de la red arrocera.
que las medidas de planificacin del uso de la tierra como lo
son la zonificacin ecolgica-econmica y los requisitos legal
A continuacin se resean las principales caractersticas del
reserve deberan ser monitoreados de cerca y puestos en
cultivo del arroz en Uruguay:
prctica.
O Produccin orientada 90% a la exportacin. Comprende a
2. Los casos de certificacin de la produccin unos 500/550 productores arroceros de niveles de
de arroz y de la hortifruticultura en Uruguay70 capitalizacin, escala y volumen de produccin mayores
al promedio agrcola.
El diseo de la articulacin institucional (o de las redes O Cultivo de grano largo y con riego (nico cultivo irrigado
institucionales) tuvo, en los casos que se presentan para fuera de caa de azcar), que utilizan semillas producidas
Uruguay, un rol clave en el xito en la aplicacin de polticas por el INIA71 y, por lo tanto, con costos de produccin
y acciones para logar la competitividad ambientalmente relativamente altos.
sostenible de la produccin. Se analizan dos casos, con O Se identifican tres grandes zonas de produccin: Este (70%
resultados opuestos en cuanto al logro de los objetivos del rea), que es la tradicional de la cuenca de la Laguna
planteados de aumento de la competitividad conjuntamente Mern; Centro (10%) y litoral Norte (20%).
con una mejora en el cuidado ambiental. El primer caso refiere O Las tecnologas de produccin, si bien con diferencias, se
a la produccin de arroz, uno de los productos ms basan en rotaciones arroz/pasturas, lo cual es un dato clave
importantes de la pauta exportadora uruguaya. El segundo, a en trminos de sostenibilidad ambiental de la produccin.
la produccin hortifrutcola orientada bsicamente al mercado O Estos sistemas de rotacin arroz/pasturas son muy frecuentes
domstico. en la zona tradicional de cultivo del arroz (zonas planas
del Este) pero tambin se est expandiendo en las zonas
La produccin de arroz Norte y Centro del pas, que an mantienen una menor
intensidad de rotacin arroz/pasturas.
Uruguay es uno de los pases productores de arroz de grano O Tiene un impacto ambiental positivo (comparado con el
largo que ha consolidado una posicin de privilegio a nivel sistema tradicional) y singulariza a los sistemas de
mundial. Los niveles de productividad crecieron a niveles produccin de arroz en Uruguay, a nivel internacional. En
muy elevados en la comparacin internacional, y es lo que otros pases, la produccin de arroz de grano largo se
explica bsicamente el aumento en los niveles de produccin caracteriza por ser una produccin hper especializada y
del cultivo durante la dcada del 2000, como se visualiza en en monocultivo bsicamente.
71- Instituto de Investigacin Agropecuaria de Uruguay (INIA).
170
El arroz cultivado en Uruguay es irrigado, con uso de

agroqumicos y alta escala de produccin, y ello naturalmente
impacta sobre el ambiente. Tanto el sector privado
integralmente (productores arroceros y molinos) como el
sector pblico (a travs de la investigacin y la regulacin)
han venido trabajando para fortalecer el perfil ambientalmente
amigable de esta produccin, buscando promover tecnologas
que minimicen estos impactos. Actualmente el objetivo es
lograr las condiciones tcnicas y organizacionales para lograr
que la produccin arrocera uruguaya sea certificada
internacionalmente como una actividad ambientalmente
sostenible.
La produccin en rotaciones de arroz con pasturas est muy

extendida, aunque con diferencias en las tres grandes regiones
del cultivo que existen a nivel nacional. El cultivo del arroz
en Uruguay participa de una rotacin pecuaria/agrcola donde
en gran parte domina el perodo pastoril-ganadero. En la
medida en que aumenta la frecuencia del cultivo del arroz
en la rotacin -y esto vara entre zonas y tipos de productores-
aumentan las probabilidades de ocurrencia de residuos de
plaguicidas que terminan ocasionando un deterioro ambiental
y contribuyen por ello al surgimiento de trabas comerciales
de creciente importancia para ingresar a los nichos del
mercado internacional ms exigentes. Existe en el pas la capacidad analtica necesaria para detectar
residuos de plaguicidas, pari passu con las nuevas normativas
La institucionalidad arrocera: factor clave del desarrollo internacionales y, por lo tanto, acompaar y/o anticipar nuevas
ambientalmente amigable tendencias reglamentarias de acceso en los mercados
internacionales ms exigentes (LATU, Facultad de Qumica y
La institucionalidad arrocera est muy desarrollada. Los de Ciencias). Al respecto y cmo medida de control necesaria
principales actores en esta red institucional son: gremios de para que el crecimiento y desarrollo del cultivo en Uruguay
productores, Asociacin de Cultivadores de Arroz (ACA) y se realice de una manera sostenible con los recursos naturales
Gremial de Molinos Arroceros (GMA); entidades de que utiliza, se realizaron en la primera mitad de la dcada
investigacin de larga data de actuacin y muy prestigiada pasada estudios especficos de residuos de plaguicidas en
como el Programa Nacional de Arroz del INIA, Laboratorio muestras de suelos, aguas y granos. Por otro lado, el anlisis
Tecnolgico del Uruguay (LATU); Facultad de Agronoma de de residuos qumicos en los granos es otro aspecto de
la Universidad de la Repblica (UdelaR). El estado uruguayo creciente importancia vinculado a crecientes exigencias de
jug tambin un papel primordial, pero como facilitador del calidad que se plasman en la actualizacin de las normas de
funcionamiento en red del sector arrocero, creando mbitos control e ingresos a esos mercados (Japn y la Unin Europea,
de encuentro y negociacin, generando y ajustando marcos para mencionar los ms importantes).
institucionales para la generacin y difusin de tecnologas
arroceras, promoviendo el desarrollo de infraestructura o En estas condiciones la red de innovacin se ampli ya desde
negociando acuerdos de integracin comercial regional e la dcada de 1990 a la participacin del LATU, que tuvo a su
internacional. cargo sendos ensayos analticos correspondientes y sus
resultados se asociaron con las diferentes prcticas
En la red del arroz en Uruguay ha sido una constante tecnolgicas utilizadas en el cultivo y promovidas por INIA.
preocupacin generar informacin que permita obtener la En estos estudios se busc cubrir un amplio espectro de
reduccin de prdidas debidas a plagas, mediante la situaciones de suelos e historias previas de chacras: retornos
utilizacin combinada de distintas prcticas de manejo del de praderas y retorno de pasturas naturales; rastrojos de 2, 3
cultivo. Utilizar variedades de mayor o igual rendimiento que y 4 aos de arroz consecutivos.
sean genticamente ms resistentes o tolerantes a las
enfermedades (todas no transgnicas por decisin del sector Los resultados ambientales
privado que acompa el diseo de las polticas pblicas de
bioseguridad), evitar los excesos de fertilizacin nitrogenada La integracin del LATU a la red tuvo como objetivo
que puedan incrementar problemas sanitarios y utilizar buena monitorear estos temas ambientales, vinculados al uso de
sistematizacin y nivelacin de las chacras, as como el riego agroqumicos y evaluar su impacto en los sistemas arroceros.
en los momentos adecuados, son factores que permiten As fue que en los trabajos realizados durante la dcada de
reducir la necesidad de aplicacin de altas dosis de 1990 se efectuaron un total de 416 determinaciones analticas
plaguicidas. Por otra parte, el uso inadecuado de los productos en 131 muestras (57 en suelos, 35 en aguas y 39 en granos),
no slo incrementa los costos, tambin puede aumentar los colectadas en las zafras 1993/1994 y 1994/95. Los resultados
efectos perjudiciales de las plagas. obtenidos se resumen en el Tabla 4.14.
171
Tabla 4.14. Resultados de estudios de residuos de agroqumicos en el cultivo del arroz en Uruguay
Aguas y granos Suelos
Plaguicidas y herbicidas Presencia mnima de algunos positivos (de En este caso se registraron un nmero mayor de
molinate y edifenfos). positivos en molinate y edifenfos.
Comentarios En muestreos sucesivos posteriores a su Aparecen en las primeras etapas de aplicacin,

aplicacin se evidencia un descenso hasta comprobndose su descenso o desaparicin en
niveles muy bajos o indetectables. muestreos posteriores.
Fuente: Elaborado por los autores en base a LATU (1996).
Los resultados son altamente auspiciosos. Sin embargo Si bien las condiciones ambientales evaluadas aos atrs
actualmente se plantean nuevos desafos ambientales debido sugeran una situacin acorde con los estndares ambientales
a: i) cambios recientes en las normativas ambientales que de la poca, la situacin actual comienza a modificarse por
condicionan el acceso a los mercados de mayores niveles de el cambio en las condiciones que establece la UE para el
ingresos y que pagan mejores precios; y ii) el aumento en los ingreso a su mercado. Estas nuevas exigencias de monitoreo
niveles de productividad del cultivo que, an manteniendo ambiental de los procesos de produccin de arroz supuso
las rotaciones arroz/pasturas en la mayor parte del rea, nuevos desafos, que han sido internalizados por la red en su
implica un aumento en el uso relativo de agroqumicos. conjunto. As, se ha elaborado un proyecto especfico
adecundose a los nuevos estndares ambientales lo cual
En efecto, los resultados presentados en el cuadro anterior permitir obtener la certificacin ambiental del arroz
fueron estimaciones realizadas hace ms de una dcada. exportado por Uruguay con reconocimiento internacional.
Posteriormente, se efectuaron nuevas evaluaciones que
comienzan a evidenciar diferentes situaciones de existencia La Produccin Integrada horti-frutcola
de residuos de plaguicidas en la produccin de arroz, an
dentro de lmites muy controlables, pero que exigen retomar En contraste, el caso de la Produccin Integrada horti-frutcola
las investigaciones y proyectar un trabajo en red bastante ms representa el ejemplo no exitoso en trminos de
ampliado por la complejidad del fenmeno y la creacin de competitividad o sostenibilidad comercial. Aqu la dbil red
las bases de una plataforma de negocios de arroz con calidad institucional condicion el xito de la aplicacin del
ambiental certificada a futuro. programa.
En suma, la difusin de las innovaciones desarrolladas en la La produccin horti-frutcola se caracterizaba en la dcada

red arrocera ha permitido generar tanto un aumento en los de 1990 por su notoria debilidad competitiva, cuyo mercado
ingresos como una disminucin de los costos de produccin fundamental era an sigue siendo el mercado interno.
y una reduccin de los efectos sobre el ambiente. Las importaciones en varios rubros horti-frutcolas continan
siendo importantes y los mecanismos de proteccin para-
arancelaria y los impuestos a las importaciones siguen
usndose para preservar estos rubros de la competencia
importada. El cuidado del medio ambiente mostraba carencias
histricas debido al uso intensivo de los recursos naturales y
de agroqumicos, pero tambin por carencias en la regulacin,
que se han venido cubriendo parcialmente.
El sistema de Produccin Integrada (PI) se puede describir

como un proceso productivo con un control permanente de
las tcnicas de produccin y de empaque que implica el
registro cuidadoso de las actividades rutinarias de forma de
permitir el seguimiento, certificacin y trazabilidad de lo
producido.
El programa de Produccin Integrada (PI)
Los primeros antecedentes de PI en Uruguay datan de 1994

cuando a instancias de la la Junta Nacional de la Granja
(JUNAGRA), se realizan las primeras reuniones de discusin
con productores, tcnicos y consultores del exterior72. Sin
embargo es en 1997 que se inicia formalmente el programa
de PI en fruticultura, 1998 en horticultura, con el apoyo del
Programa de Reconversin y Fomento de la Granja (PREDEG).
72- La GTZ jug un papel fundamental en el asesoramiento y posterior coordinacin del programa.
172
La implementacin del sistema de PI requiri de la

capacitacin de productores y tcnicos y la elaboracin de
materiales escritos. Durante el desarrollo del programa (que
se extendi entre 1997 a 2003) el INIA Las Brujas, JUNAGRA
y la Facultad de Agronoma de la UdelaR, realizaron jornadas
y cursos de capacitacin para productores. Se elaboraron
Cuadernos de Campo y Empaque y Guas de Monitoreo para
seguir cada una de las unidades. Un elemento fundamental
del proceso es la certificacin del producto, procedimiento
que en sus inicios estuvo a cargo de un organismo externo e
independiente, reconocido internacionalmente (Sistema de
Certificacin Conjunta IRAM-ArgenINTA). A partir de 2001,
la certificacin qued en manos de un organismo nacional,
LATU-Sistemas, que tambin cuenta con reconocimiento
internacional.
La experiencia de Produccin Integrada comenz en 1997

con 27 productores y fue aumentando ao a ao, aunque
sobre el final del perodo sufre una disminucin (vase la
Tabla 4.15.). Las primeras normas tcnicas se elaboraron para
algunos rubros del sur de Uruguay y luego, sobre esa base, se
fueron extendiendo a otros productos y a producciones de la PI y en ese sentido se tienen resultados que sirven como
zona norte de acuerdo a sus caractersticas especficas. indicadores de la mejora en el uso de los recursos que implica
el sistema de PI. En particular se calcul un ndice de Impacto
Ambiental EIQ (Environmental Impact Quotient). Este
Tabla 4.15. Productores dentro del Sistema de indicador toma en cuenta para todos los plaguicidas el grado
Produccin Integrada (Uruguay) relativo de impacto de cada producto, sobre el ambiente, el
(Nmero de productores) trabajador y el consumidor, ponderado por el nmero de
Ao Horticultores Fruticultores Total aplicaciones y la dosis empleada.
1997 0 27 27
Para la fruticultura se trabaj con un rea cercana a 700 hs
1998 21 58 79 sembradas de pera, manzana y durazno, en la zona de Melilla,
1999 37 76 113 Montevideo. Los resultados mostraron que el sistema PI utiliza
un 30% menos de plaguicidas. Por otra parte la PI usa en
2000 76 99 175 mayor proporcin plaguicidas de menor impacto ambiental
2001 73 91 164 y de mayor selectividad.
2002 50 64 114
Los valores del EIQ en los tres cultivos fueron siempre menores
2003 45 60 105 para PI que para el sistema convencional. No obstante, la
Fuente: Paolino, C. y otros. (cinve), Informe de Evaluacin PREDEG. reduccin se evalu como insuficiente, sealndose que an
era posible reducirlo significativamente mediante la
El programa supona un importante componente de trabajo disminucin de algunos plaguicidas altamente txicos an
interinstitucional, la necesidad de ceirse a propuestas de en uso y eliminando otros que contienen cobre y azufre.
produccin consensuadas que permitieran un cambio
fundamental en la generacin y transferencia de Tabla 4.16. Valores de EIQ por cultivo frutcola,
conocimientos, elementos fundamentales en las posibilidades segn sistema de Produccin (Uruguay)
de replicabilidad del sistema.
Durazno Pera Manzana
Los resultados ambientales P. Convencional 1.270 1.622 1.477
El impacto de los plaguicidas o agrotxicos sobre el ambiente P. Integrada 1.050 1.183 1.290
depende de factores como el tipo de producto, la frecuencia Fuente: Nez, S. y otros (2003)., Impacto Ambiental de plaguicidas Prod.
Hortofrutcola (Parte 1).
y dosis empleada, la forma de aplicacin y el rea tratada,
entre otros. En cultivos intensivos como frutas y hortalizas es
donde se utiliza la mayor cantidad de producto por unidad Para la horticultura se trabaj dentro del departamento de
de superficie. Canelones (de larga tradicin en estas producciones, prximo
a Montevideo), con tomate en la zona de Sauce, y zanahoria
En 2004 INIA Las Brujas inici estudios tendientes a evaluar en una zona prxima a San Antonio
el impacto del uso de los plaguicidas en estos cultivos. Una
de las etapas de esta evaluacin implicaba la comparacin Los resultados mostraron que en el sistema de PI se emplean
de los dos sistemas de manejo: produccin convencional y alrededor de un 50% menos de aplicaciones de plaguicidas.
173
En cuanto a residuos en los productos finales todos los niveles

detectados, sin diferencias claras entre convencional y PI,
estuvieron por debajo de los mximos permitidos por el Codex
Alimentarius73.
La debilidad institucional como factor condicionante
La institucionalidad privada mostr carencias importantes, en

particular en el caso de la horticultura que concentra a
productores de menor tamao y capacidades, carencias que
tambin estn presentes aunque con menor fuerza en la
fruticultura. El Gobierno, a fines de la dcada pasada y
principios de la actual, ejecut un muy ambicioso programa
(el PREDEG, antes mencionado) que tuvo por objetivo
incrementar el valor de la produccin de la granja que
incluye a la horti-fruticultura entre otras producciones
(pequeos animales, citrus etc.). Este programa contempl el
aspecto medioambiental aunque no en forma explicita, o
como componente concreto. Los instrumentos principales
para la accin estaban incorporados en las modalidades de
ejecucin de cada componente que involucraba el uso de
los recursos naturales y la preservacin del medio ambiente.
En el marco del PREDEG se desarrollaron los programas de

capacitacin a los productores y tcnicos para el monitoreo
de plagas y enfermedades, sentando las bases para proceder
a la implementacin del sistema de Produccin Integrada
horti-frutcola (con uso racional de agroqumicos) y su
certificacin como tal.
En el caso de tomate esta reduccin va acompaada del uso A raz de debilidades en el aspecto comercial no en el
de productos selectivos y de menor toxicidad, aunque hay tcnico el proyecto termin siendo inviable. La Red de
diferencias entre cultivo a campo e invernadero. Esta Produccin Integrada discontinu su actividad en el ao 2004
conclusin no se extiende a zanahoria ya que slo se aplic y el emprendimiento qued confinado al mercado interno
insecticida para control de gorgojo. sin ningn impacto comercial, lo cual determin su detencin.
A su vez, si bien no hay mediciones al respecto, prevaleci el
Los valores del EIQ calculados para PI fueron siempre consenso entre los productores de que el mercado interno
inferiores a los obtenidos en produccin convencional. tampoco ofreci los incentivos suficientes para la continuidad
Tambin vale la observacin respecto a la posible mejora del programa.
mediante disminucin de fungicidas cpricos.
Lecciones
Tabla 4.17. Valores de EIQ por cultivo hortcola,
segn sistema de Produccin (Uruguay) La comparacin de ambos casos en trminos de la
construccin institucional en red permite extraer algunas
Tomate Tomate Zanahoria
conclusiones.
a campo Invernculo
P. Convencional 1932 3099 121 En el caso del arroz, el xito obedeci a que se cont y a su
P. Integrada 338 608 77 vez se fueron generando capacidades primarias intrnsecas
Fuente: Nez, S. y otros (2007)., Impacto Ambiental de plaguicidas Prod. a la organizacin en los nodos de la red, tanto privados
Hortofrutcola (Parte 2). como pblicos. La investigacin en arroz tiene un muy largo
recorrido en el pas y estos desarrollos siempre se hicieron en
Por otra parte, tanto en frutas como huerta, se realizaron funcin de la demanda del sector privado orientados a la
anlisis de residuos en suelo y agua, y se encontraron en competitividad y la preservacin ambiental para insertarse
general, sin distincin de sistema productivo, niveles en los mercados internacionales. En el caso de la Produccin
aceptables en comparacin con lmites establecidos a nivel Integrada hortifrutcola las capacidades primarias se
mundial. No obstante se predice un potencial peligro respecto construyeron con xito slo parcialmente, a nivel de los
al efecto sobre algunos organismos indicadores (Daphnia institutos de investigacin e innovacin, pero no en el sector
Magna). privado empresarial. All, no slo no existan las capacidades
73- La Comisin del Codex Alimentarius de la FAO y la OMS desarrolla normas alimentarias, reglamentos y otros textos relacionados. Entre sus objetivos estn:
la proteccin de la salud de los consumidores, asegurar prcticas de comercio claras y coordinar todas las normas alimentarias acordadas por las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales. (http://www.codexalimentarius.net).
174
necesarias, sino que las prcticas y las rutinas tradicionales negativos en lo social con pobreza extendida e inequidad y
estuvieron asociadas, desde siempre, al uso intensivo de desplazamiento de campesinos; en lo ambiental, la
agroqumicos. Asimismo, en el caso de la produccin degradacin de suelos, ecosistemas y prdida biodiversidad,
hortcola, se trata de productores que en promedio tienen un y; en lo econmico con la baja en productividad y
menor nivel de recursos y capacidades. competitividad con respecto a los niveles del comercio
internacional.
A su vez, en cuanto al desarrollo de las capacidades
secundarias, es decir de las de articulacin y creacin de El caso de la difusin de la Agricultura de Conservacin
sinergias, en el caso del arroz el elemento institucional ms
importante fue el extraordinario dinamismo del sector privado. La implantacin de la Agricultura de Conservacin (AC) en
Este dinamismo empresarial fue el factor clave para lograr la el Paraguay se realiz con gran aporte de la cooperacin
articulacin de capacidades con un perfil de largo plazo y internacional. Esta cooperacin se implement a travs de
atendiendo a los requerimientos de los mercados distintos programas. El Proyecto Manejo Sostenible de
internacionales. En el caso de la PI hortifrutcola en cambio, Recursos Naturales (PMRN) es ejecutado por el Ministerio de
las capacidades secundarias derivaron de recursos del Agricultura y Ganadera (MAG), a travs de la Direccin
propio PREDEG que las incentiv y no tanto del sector privado Nacional de Coordinacin y Proyectos (DINCAP) con apoyo
que participaba de la red. de la cooperacin tcnica alemana (GTZ) y la Consultora
AGEG/ECO y la cooperacin financiera no reembolsable (Kfw)
Por ltimo cabe destacar que el rol del Estado como facilitador de Alemania.
o articulador fue marcadamente diferentes en uno y otro caso.
3. Agricultura conservacionista y
agroforestera en Paraguay74
La Agricultura Familiar Campesina (AFC) en Paraguay

representa el 84% de las fincas agropecuarias y las mismas
ocupan el 14% de la superficie de las tierras utilizadas por el
sector. Las prcticas agrcolas tradicionales en la agricultura
familiar campesina basadas en el desmonte y quema,
constante uso del arado, monocultivos y dependencia de
insumos extra prediales entre otros fertilizantes y defensivos
agrcolas relativamente costosos para productores
carenciados han generado degradacin del suelo y
recursos, aumento de la pobreza, y en algunos casos
desplazamiento de productores a centros urbanos y
emigracin al exterior. La AFC es un estrato de significativa
trascendencia para el pas, por la cantidad de poblacin
afectada y carenciada. En ese sentido, las malas prcticas
productivas no sustentables implementadas en el pasado, y
otras polticas pblicas desacertadas, arrojaron impactos
Tabla 4.18. Familias registradas en PMRN. Paraguay, Ao 2007 - segn la base de datos
Dept. Comits Familias Suelo Suelo Bosque Reforestacin Agroforestera
frtil(ha) Degradado Nativo (ha) (ha) (ha)
(ha)
CONCEPCION 212 2.581 703 1.648 86 42 16
SAN PEDRO 300 3.895 1.355 1.833 1.490 840 542
CANINDEYU 50 655 480 0 198 453 39
CAAGUAZU 323 4.531 708 3.388 700 797 246
PARAGUARI 83 1.381 0 1.337 0 48 43
CAAZAPA 167 2.462 1.851 374 423 356 282
GUAIRA 2 28 28 0 0 0 0
TOTAL 1.137 15.533 5.125 8.580 2.896 2.535 1.168
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas.
175
Actualmente, el Proyecto PMRN est interviniendo en distintos Tabla 4.19. Rendimiento de maz en kg/ ha antes
territorios de varios departamentos. Este enfoque que implica y despus de la implementacin de las medidas
manejo de suelo a travs del cultivo con siembra directa, segn monitoreo de impacto PMRN Paraguay,
abonos verdes, y rotacin de cultivos; en 7.800 hectreas se Ao 2007
realiza un manejo forestal sostenible (manejo de bosque
nativo, reforestacin, regeneracin natural y sistemas Maz en kg/ha Antes % Despus %
agroforestales). La operativa del PMRN consiste en la
transferencia de incentivos financieros a Comits de < 499 12 6,8 0 0,0
Productores organizados para introducir las prcticas de
manejo de suelo y forestal sostenible en pequeas fincas en 500 999 66 37,3 5 3,3
las zonas de intervencin. El apoyo del Proyecto a las
pequeas fincas en la Regin Oriental del Paraguay apunta a 1000 1499 56 31,6 24 15,8
mejorar su sistema de produccin agrcola y forestal, con el
1500 1999 24 13,6 43 28,3
fomento de prcticas de AC, reforestacin, manejo de bosque
nativo, agroforestera y viveros. >2000 2499 11 6,2 34 22,4
El alcance global del proyecto, en cuanto a cantidad de 2500 2999 5 2,8 18 11,8
familias, comits, y la produccin de los mismos al ao 2007
y por Departamento se presenta en la Tabla 4.18. Se debe 3000 3499 3 1,7 15 9,9
considerar que en el Departamento de Caazap se han
implantado los sistemas de Agroforestera y Agrofrutiforestal. > 3500 0 0,0 13 8,6
En los departamentos de Concepcin, San Pedro, Caaguaz Total 177 100 152 100
y Caazap se han logrado que 61% de los productores Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social,
asistidos hayan aumentado el rendimiento de sus cultivos por y Apoyo a Cadenas Productivas.
encima del 100%. Ante este aumento de produccin, los
productores se articularon a los mercados para la venta de
sus excedentes. Con las nuevas prcticas productivas consumo, que fueron comercializadas y/o utilizados para
conservacionistas del proyecto se logr contribuir alimentacin de animales. El record de productividad fue de
significativamente al ingreso familiar de pequeos productores 9 ton/ha de un productor en el Departamento de Guair.
carenciados75 a corto y largo plazo, la disminucin de las
jornadas de trabajo, se evit la erosin y el riesgo por clima Respecto al Departamento de Caazap los rendimientos de
extremo, y se incrementaron la captacin de carbono, ciertos cultivos con prcticas de AC esquema agroforestera
nitrgeno y la materia orgnica en suelos. lograron mejoras significativas (ver Tabla 4.20.).
En los rendimientos de maz, es remarcable que el 78% de Tomando en consideracin la percepcin de los beneficiarios
los productores antes de la implementacin de las nuevas (incluyendo la percepcin de las mujeres para el ao 2007)
prcticas conservacionistas cosechaban menos de 1.000 kg/ sobre los impactos positivos de la implantacin de la AC,
ha de maz. Posteriormente (2007) 52% de los productores claramente pueden verificarse los mismos en la Tabla 4.21.,
cosechan ms que 2.000 kg/ ha (Tabla 4.19.). en trminos de mayor capacidad productiva sostenible,
La mayor produccin de maz gener excedentes de ganancias y productividad de sus activos naturales, con menos
produccin en la mayora de las fincas, luego del auto insumos y jornadas de trabajo.
Tabla 4.20. Rendimiento de Rubros Agrcolas antes y despus de las Medidas de Conservacin.
Departamento de Caazap, Paraguay
Rubros Agrcolas Rendimiento Promedio (en Kg) Ahorro de Mano
Antes de las Medidas Despus de las Medidas de Obra (en%)
de Conservacin de Conservacin
Man 150 300 55%
Maz Tup 800 1.540 47%
Algodn 633 833 48%
Mandioca 11.375 16.250 50%.
Maz Chipa 650 1.350 65%
Caa de Azcar 28.500 32.333 40%
Fuente: Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas.
75- En 2007 el Ingreso Familiar de Fincas asistidas supera en 46,8% a las Fincas no asistidas.
176
Tabla 4.21. Percepcin de los productores en cuanto a mejoramiento de suelo en diferentes aspectos
ao 2005, 2006 y 2007 y la percepcin de las mujeres (para el ao 2007)
Ms Menos Ms Menos Menos Menos Ms
rendimiento erosin ganancia jornaleros carpida maleza humedad
contratados
Cantidad de productores 157 111 107 101 141 136 125
que responden con
s en 2007
2007 en % 59,9 42,4 40,8 38,5 53,8 51,9 47,7
2006 en % 68,5 41,4 42,8 43,2 58,1 54,7 54,1
2005 en % 44,4 30,6 27,8 16,7 38,0 n/a 30,6
Mujeres en % 2007 73,4 40,6 56,3 54,7 67,2 56,3 50,0
Fuente: GTZ (2007). Evaluacin de Impacto Econmico y Social, y Apoyo a Cadenas Productivas.
Lecciones y difusin de las prcticas de agricultura de conservacin en

varias regiones de Paraguay. El caso ilustrativo fue el cluster
La agricultura de conservacin en sistemas agroforestales ha frutcola que incorpor a productores de la regin. Otro caso
sido una respuesta exitosa en aos recientes, validada e relevante de tipo ganar-ganar fue la emergencia de la cadena
implementada en el estrato de la Agricultura Familiar productiva de la mandioca y almidn, con sus respectivos
Campesina carenciada de Paraguay a escala an no relevante, efectos multiplicadores para una mayor produccin y
aunque significativa y suficientemente representativa para la productividad sostenible socialmente inclusiva, y
replicacin de la misma en otros territorios con el objetivo aprovechando las oportunidades de los mercados.
de crecimiento econmico competitivo sostenible, con
inclusin y equidad social. La implementacin de nuevos enfoques y esquemas
productivos en el estrato de la agricultura familiar campesina
La produccin competitiva, atractivamente rentable y con sostenibilidad e inclusin social, no es fcil ni rpida
sostenible de la agricultura familiar campesina para el auto an siendo una oportunidad cierta, comprobada, y atractiva
consumo y venta de excedentes con articulacin a los para el desarrollo socioeconmico del pas en su conjunto y
mercados es una oportunidad para el mejoramiento de las en particular para la mitigacin de la pobreza rural. Se suma
condiciones de vida de los pequeos productores carenciados a ello que las prcticas de agricultura de conservacin carecen
del pas. La cooperacin tcnica y financiera no reembolsable de complejidades y son en general bien recibidas por los
de Alemania, ha tenido un rol protagnico para la validacin productores rurales carenciados.
177
4.4. Lecciones generales
Los estudios de caso analizados aportan lecciones tanto para con el fin de mejorar la eficiencia en los recursos y aprovechar
el anlisis socioeconmico de la temtica como para el diseo en la mayor medida posible su potencial de aplicabilidad y
e implementacin prctica de iniciativas pblicas, privadas de contribucin a la solucin de problemas ambientales.
y mixtas relacionadas con la eficiencia en el uso de los
recursos. A continuacin se presentan brevemente estas
lecciones, que se retomarn en mayor profundidad en el Leccin 3: La incorporacin de buenas prcticas
Captulo 6 como base para las recomendaciones de polticas. productivas que fomentan la eficiencia productiva o la
aplicacin de prcticas sostenibles en los sectores agrcola
e industrial, permiten mejorar simultneamente la
Leccin 1: Las herramientas de anlisis econmico competitividad y la situacin ambiental, y pueden
contribuyen positivamente al diseo y evaluacin de contribuir a la inclusin y la equidad social.
programas e iniciativas para la eficiencia en el uso de los
recursos, ya que permiten considerar el valor econmico
total de los recursos, e identificar los costos sociales La incorporacin de buenas prcticas productivas que
asociados a externalidades ambientales negativas fomentan la eficiencia productiva o la aplicacin de prcticas
derivadas de las actividades productivas. sostenibles en los sectores agrcola e industrial (como las
prcticas de produccin ms limpia) constituyen
oportunidades de tipo ganar-ganar, dado que permiten una
Una primera leccin refiere a la contribucin positiva de las mejora paralela de la competitividad empresaria y de la
herramientas de anlisis econmico para el diseo eficaz de situacin ambiental. Varios de los casos reflejan que esto no
los programas, y su evaluacin. Segn muestra la evidencia es siempre reconocido por los productores y requiere de mayor
de los casos relacionados con agua y energa de Chile, y el difusin de los impactos econmicos beneficiosos sobre la
caso sobre cargos por el uso del agua en Brasil, un anlisis reduccin de costos, as como de sus beneficios sociales y
costo-beneficio (o costo-efectividad) que considere ambientales potenciales. Los casos analizados resaltan la
integralmente los costos asociados (incluidos los ambientales) posibilidad de obtener una misma cantidad de producto con
tiene un rol relevante en el diseo de polticas ambientales. un menor uso de energa, agua y otros insumos, redundando
En particular, permite poner en evidencia los efectos sociales en un menor impacto ambiental y en menores costos.
positivos potenciales y promover la eficiencia en el uso de
los recursos, mostrando claramente los ahorros potenciales La aplicacin de medidas de cuidado ambiental puede
que se pueden lograr con las iniciativas. contribuir tambin a la inclusin y a la equidad social. Es el
caso de las prcticas de agricultura de conservacin
Asimismo, ilustran la importancia de incorporar aquellos implementadas por la produccin familiar campesina en
costos sociales asociados a externalidades ambientales Paraguay, que permitieron incrementar la competitividad, la
negativas derivadas de las actividades productivas en las productividad y la sostenibilidad de la agricultura para el
decisiones de poltica sobre el uso de los recursos, autoconsumo y la venta de excedentes.
promoviendo la consideracin del valor econmico total de
los recursos, como por ejemplo, las emisiones de gases de
efecto invernadero y de contaminantes locales asociados al Leccin 4: El fortalecimiento institucional y la cooperacin
uso de combustibles fsiles, a las externalidades ambientales pblico-privada son factores clave para que las iniciativas
y sociales asociadas a la falta de cloacas y tratamiento de por una mayor eficiencia de los recursos y un mayor
efluentes, y aqullas relativas a cambios en el uso del suelo cuidado ambiental se concreten y se mantengan en el
de las polticas de bioenerga o las polticas agrcolas en tiempo.
general.
De los casos revisados es posible derivar lecciones respecto

Leccin 2: Para mejorar la eficiencia en los recursos y de la institucionalidad que debera enmarcar el diseo y
aprovechar su potencial de aplicabilidad y de contribucin aplicacin de planes o programas y de la cooperacin
a la solucin de problemas ambientales, es fundamental pblico-privada. Los casos marcan la necesidad de esbozar
generar informacin confiable y sistemtica sobre el uso lineamientos para avanzar en trminos de polticas nacionales
de los recursos y las condiciones ambientales. y en materia de cooperacin regional en las diferentes reas
temticas.
Los casos de gestin del agua en Brasil y de energa en Chile En la mayor parte de los casos exitosos se destaca como un
ponen en evidencia la importancia de generar informacin factor relevante a la cooperacin pblico-privada para la
confiable y sistemtica sobre el uso de los recursos y las implementacin de una iniciativa enmarcada en una
condiciones ambientales. Ello es imprescindible tanto para intervencin o accin puntual y especfica del Estado (ya sea
una correcta evaluacin de las polticas e iniciativas ex ante para delinear una estrategia o poltica, para fijar incentivos,
(en su impacto potencial) como ex post (para corregir errores), o contribuir a obtener el financiamiento). La cooperacin
178
pblico-privada tambin puede contribuir al xito de la soja y el corrimiento de la frontera agropecuaria en Argentina.
implementacin de polticas de desarrollo u ordenamiento Para evitar esto, los marcos regulatorios nacionales y
territorial y de mecanismos tales como los sistemas de regionales deben acompasar el desarrollo productivo.
certificacin, los programas de produccin ms limpia,
creacin de comits de cuencas, introduccin de cargos por Un tema novedoso e importante que surge de los casos
el uso del agua, buenas prcticas productivas, entre otros. analizados, es que si bien los productores y los gobiernos
Tanto las polticas especficas de los Estados como los han sido tradicionalmente renuentes a incorporar pautas
mecanismos institucionales en la materia deberan de ponerse ambientales, a partir de los requisitos del mercado
en prctica en coordinacin con los productores, otros actores internacional se comienzan a incorporar estos temas en la
clave y la poblacin afectada de manera de asegurar la agenda local, en particular, en la agenda agroindustrial. Son
gobernabilidad de las mismas. los propios productores quienes primero detectan estas
tendencias, en algunos casos frente a requisitos puntuales de
sus clientes. Sin embargo, esto no es slo un problema de los
Leccin 5: Algunos de los instrumentos de poltica ms productores privados. El sector pblico debe contribuir a
efectivos para avanzar en la mejora de la eficiencia son impulsar las buenas prcticas productivas a travs de
los mecanismos de incentivos, las campaas de mecanismos regulatorios y de control, o el diseo de
sensibilizacin y de difusin, y los efectos demostracin mecanismos de incentivos y premios, que contribuyan a evitar
de proyectos a pequea escala. los impactos ambientales y socioeconmicos negativos. Esto
requiere un seguimiento constante de las mejores prcticas
internacionales en los sectores clave de los pases y puede
En cuanto a los instrumentos de poltica ms efectivos para requerir adems de polticas explcitas para regular el uso
avanzar en la mejora de la eficiencia se constat la validez del suelo a fin de evitar la multiplicacin de las externalidades
de los mecanismos de incentivos para mejorar la eficiencia negativas asociadas al corrimiento de la frontera agropecuaria.
en el uso de los recursos y su aceptabilidad poltica en
determinados contextos. Otros instrumentos muy relevantes
en el impacto de los programas pblicos y las iniciativas Leccin 7: Se requieren esfuerzos especficos para
pblico-privadas relacionados con la eficiencia en el uso de aprovechar el potencial de la biomasa y de la
los recursos son las campaas de difusin de informacin y incorporacin de tecnologas limpias en materia energtica
los efectos demostracin de proyectos a pequea escala que aumentando as su contribucin a la seguridad energtica.
generan experiencias preliminares en el medio local. Efectos
demostracin positivos se pueden encontrar en la experiencia
de Chile con el Programa de Eficiencia Energtica, en el caso Por su parte, la incorporacin de tecnologas limpias en
del PERMER en Argentina, en Paraguay en los dos casos materia energtica y el aprovechamiento energtico de la
analizados, agroforesteria y produccin limpia. Por el biomasa requieren de esfuerzos especficos ya que tiene un
contrario, las situaciones crticas (como el caso de la gran potencial de contribuir a la seguridad energtica de los
salmonicultura en Chile), tambin permiten generar pases de la regin, as como para apoyar una estrategia de
conciencia del valor de los recursos, generando efectos mitigacin del cambio climtico, pero no ha sido priorizado
demostracin negativos. en la regin.
Leccin 6: Si la expansin de algunos sectores productivos Leccin 8: Para superar los dilemas entre biocombustibles
y la primerizacin de las economas de la regin no se y proteccin ambiental o biocombustibles-alimentos, es
acompaan con regulaciones y controles adecuados por necesario avanzar en la investigacin y consideracin de
parte del Estado, pueden perjudicar no slo al ambiente opciones tecnolgicas.
sino tambin generar perjuicios a otros sectores
productivos.
Los biocombustibles conllevan variados desafos para los
pases de la regin segn las caractersticas del pas y el tipo
Los impactos ambientales de las actividades primarias se de biocombustibles focalizado. Lo que surge en comn de
cuentan entre los principales desafos, y en algunos casos, las experiencias revisadas es la necesidad de avanzar en la
entre las necesidades acuciantes de implementacin de investigacin y consideracin de opciones tecnolgicas que
polticas nacionales y de cooperacin regional. La expansin permitan superar los dilemas entre biocombustibles y
de algunos sectores sin controles adecuados que garanticen proteccin ambiental o biocombustibles-alimentos. Sin
la sostenibilidad puede perjudicar no slo al ambiente sino embargo, en pocos casos se le asigna una gran importancia a
tambin generar perjuicios a otros sectores productivos, tal esta temtica de mediano plazo, dado que mayormente los
como demuestra el caso de la produccin de salmn en Chile. actores del sector privado de mayor peso y a veces incluso
Esta actividad, que puede generar impactos ambientales los actores del sector pblico parecen priorizar objetivos de
diversos, se expandi rpidamente sin contar con un marco rentabilidad de corto plazo.
regulatorio y de control adecuado para evitar y anticipar
problemas ambientales o el desarrollo de enfermedades
transmisibles. Algo similar sucedi con la expansin de la
179
180
181
Captulo 5:
Escenarios regionales en materia de
desarrollo institucional y de polticas
orientadas a la eficiencia en el uso
de los recursos
Luego de analizar algunas tendencias relevantes en materia de polticas y de examinar una
serie de experiencias clave en los pases considerados, a continuacin se presenta un ejercicio
prospectivo que formula escenarios posibles de evolucin regional, con nfasis en el desarrollo
institucional y el avance en las polticas relacionadas con la eficiencia en el uso de los
recursos. Esto fue planteado durante el primer taller de discusin realizado en Montevideo
como un elemento importante para ser incluido en el presente estudio.
Dado que el fortalecimiento de las capacidades, las instituciones y los marcos de poltica
son condiciones necesarias para avanzar en la eficiencia en el uso de los recursos, resulta
desde esta perspectiva de gran inters analizar cules son los factores que podran afectar
dicho avance y cules entre ellos parecen ser los ms influyentes en su evolucin futura. Los
cuatro escenarios que aqu se presentan sealan destinos posibles de la regin en sentido
amplio (Amrica Latina) del 2010 al 2030, que podrn potenciarse o neutralizarse segn las
trayectorias de polticas de eficiencia y sostenibilidad que promuevan los pases de la regin,
por separado y en su conjunto.
El objetivo de este captulo es complementar los elementos que surgen de los estudios de
caso y los anlisis de tendencias desarrollados en los captulos anteriores para visualizar
algunos efectos de diferentes evoluciones institucionales y de polticas. En primer lugar se
presentan los antecedentes y consideraciones metodolgicas relevantes para el proceso de
elaboracin de escenarios prospectivos. En segundo lugar, se indica la informacin de base
que se tom en cuenta para la construccin de los escenarios regionales. En tercer lugar, se
construyen y describen los escenarios (narrativas) y se identifican sus implicancias en trminos
institucionales. Este ejercicio prospectivo propone una serie de caminos posibles para pasar
del escenario 2010 al escenario deseable en 2030 a fin de contribuir a la reflexin y la
elaboracin de recomendaciones de poltica que se presentan en el Captulo 6.
182
Captulo 5: Escenarios regionales
5.1. Antecedentes y metodologa
Son escenarios todas aquellas imgenes de futuro posibles a) Escenarios exploratorios: partiendo de las tendencias
que reflejan distintos supuestos sobre la evolucin de las pasadas y presentes que conducen a futuros verosmiles.
tendencias actuales, la influencia de incertidumbres crticas
y la definicin de factores nuevos. Los escenarios ms b) Escenarios de anticipacin o normativos: construidos a
utilizados en la actualidad no estudian todos los caminos partir de imgenes alternativas del futuro, podrn ser
futuros posibles, sino que delimitan el campo de lo factible, deseables (o favorables, llamados Golden scenarios) o no
situndose en la realidad presente, confrontando las imgenes deseables o desfavorables; y son concebidos de forma
de futuro con datos, estudios temticos o sectoriales en retrospectiva.
profundidad y buscando esclarecer alternativas futuras para
conocer las posibles repercusiones de la accin presente
(PNUMA-IISD, 2009).
Los escenarios, tal como se entienden en este informe, y

siguiendo la metodologa de escenarios desarrollada por
PNUMA no son, ni pretenden ser, una prediccin, sino que
exploran lo posible, no solo lo probable, y retan a quienes
los utilizan a pensar ms all de la ortodoxia (PNUMA-IISD,
2009).
En ejercicios de prospectiva proactiva se trabaja con

escenarios negativos que, de suceder, pondran en riesgo la
estabilidad (para tratar de evitarlos), y/o con escenarios
positivos orientadores de acciones colectivas o de polticas
pblicas (para identificar las medidas a tomar y llegar a esos
escenarios en el futuro) (Alemany, 2009a). A la hora de
construir escenarios, se puede optar por dos grandes tipos:
Recuadro 5.1. Escenarios: algunas definiciones y conceptos iniciales
FUERZAS MOTRICES: Son aquellas variables o factores que influyen situacin presente (ante cualquier acto, se piensa en escenarios rosas
de forma significativa sobre otras variables del sistema o sub-sistemas -positivos-, neutros -todo sigue igual-, o grises -negativos-).
estudiados (drivers).
Preguntas relacionadas con el concepto: Cules son los escenarios
Pregunta relacionada con el concepto: Qu factores o variables de continuidad en relacin al presente? Qu evolucin parece posible
con influencia sustantiva en las tendencias institucionales para cada variable en funcin de su historia y situacin o configuracin
parecen inevitables y/o predeterminados/as? presente?
VARIABLES CLAVE: Se seleccionan entre las fuerzas motrices en RUPTURAS: Son aquellas situaciones de cambio brusco de las
funcin de su grado de influencia sobre las dems variables y su grado tendencias histricas estructurales. Se trata de situaciones en las que
de incertidumbre. Existen varios mtodos para llegar a esta lista corta hay quiebres de cualquier tipo. El uso del trmino ruptura no
de fuerzas motrices, entre los que se destacan la matriz de importancia contiene ningn juicio de valor, no pretende ser positivo ni negativo,
e incertidumbre y el uso de matrices de impacto cruzado. slo indica un cambio que corta o rompe con las tendencias
estructurales.
Preguntas relacionadas con el concepto: Qu fuerzas motrices
tendrn mayor peso para definir o cambiar la naturaleza o direccin Preguntas relacionadas con el concepto: Qu evoluciones no
de los escenarios? Entre aqullas que tienen mayor peso relativo, esperadas puede tener tal o cual variable? Cmo describir esa ruptura?
cules son las variables ms inciertas, es decir, que presentan mayores Cmo influye esa ruptura en las variables dependientes?
incertidumbres en cuanto a su evolucin futura?
COMODINES (wildcards o situaciones inesperadas): son aquellos
TENDENCIAS: En la construccin de escenarios cualitativos, las hechos o situaciones que de suceder ponen en riesgo el escenario
tendencias son las proyecciones intuitivas de una variable en un deseable y aqullos que hay que integrar en las polticas de mediano
perodo dado (horizonte) y suelen ser positivas, negativas o bien una o largo plazo pero para actuar en contra de o frenndolos.
continuacin lineal o de statu quo. Son las continuaciones ms obvias
de las variables analizadas en el corto y mediano plazo. De forma Preguntas relacionadas con el concepto: Qu situacin inesperada
intuitiva, hasta el acto ms simple de la vida cotidiana tiene implcita podra modificar completamente los escenarios construidos? Qu
una visin simplificada de tendencias en funcin de la historia y la hecho o situacin pondra en riesgo los escenarios identificados?
Fuente: Alemany (2009b).
183
A los efectos de este informe, se elaboraron cuatro escenarios (CLAES). A continuacin se presentan los antecedentes de
exploratorios regionales, con nfasis en los aspectos escenarios construidos por los equipos GEO que resultan ms
institucionales para las tres temticas clave estudiadas en este relevantes para este estudio, se describen brevemente los
informe: energa y cambio climtico, uso y contaminacin escenarios y se presenta un cuadro comparativo.
del agua y uso del suelo.
La extensin del horizonte temporal en un escenario debe
Un insumo importante para la elaboracin de estos escenarios permitir visualizar las conexiones entre las decisiones que se
fue el Manual de Capacitacin para la evaluacin ambiental toman en la actualidad as como identificar potenciales
integral y elaboracin de informes elaborado por PNUMA- cambios sustantivos en el largo plazo. Estas decisiones
IISD, as como bibliografa de referencia habitual en la incluyen tanto la elaboracin de polticas como la toma de
materia. Tambin se consideraron entre otros antecedentes decisiones por parte de actores privados sectores
los escenarios o elementos de desafos a futuro identificados empresariales, sociedad civil- y de la ciudadana en general,
en el Informe Stern76, en PNUMA-IISD (2009) y en Godet y todas ellas tendrn en mayor o menor medida algn impacto
(2007). Para la construccin de estos escenarios, se realiz en la configuracin de los escenarios futuros.
una revisin de los antecedentes elaborados en el marco de
los Estudios GEO del PNUMA tanto a nivel mundial (2003 y A continuacin se presenta la Tabla 5.1. que retoma los
2007) como a nivel de Amrica Latina y el Caribe (2010) y escenarios elaborados en los informes citados. Los horizontes
del Mercado Comn del Sur (Mercosur - 2008) realizado en temporales escogidos para los mismos fueron los aos 2025,
conjunto con el Centro Latinoamericano de Ecologa Social 2030 y 2050.
Recuadro 5.2. : Antecedentes de Informes GEO Mundial, de Amrica Latina y el Caribe y Mercosur
I) Escenarios globales segn el Estudio GEO 4 - Perspectivas los niveles de CO2. La presin contra el suelo y los recursos acuticos
para el medio ambiente mundial tambin aumenta a expensas de los ecosistemas ms valiosos.
El estudio GEO 4 traza cuatro escenarios a nivel global que marcarn 4) La sostenibilidad primero
el rumbo del medio ambiente despus del ao 2015, que aqu se Los tres sectores clave, gobierno, sociedad civil y empresas, caminan
presentan resumidamente: hacia la igualdad. En la balanza, el desarrollo econmico queda
enmarcado en parmetros ambientales y de promocin social.
1) El mercado primero Conceptos como responsabilidad social, justicia ambiental,
La primera proyeccin es la de un sector privado apoyado por los comercio justo, slow food y alimentos orgnicos se abren paso.
gobiernos donde el crecimiento econmico ser la fuerza que Si bien el consumo energtico podra aumentar, se fortalece el uso de
solucionar los problemas ambientales y el bienestar general de los la energa solar y elica. Adems, los esfuerzos por reducir el uso de
ciudadanos. La primera sostenibilidad que se busca es la del mercado agua mejoran la calidad de este recurso.
como regulador de otras esferas de la vida en sociedad. La presin
sobre el suelo se evidencia en el crecimiento demogrfico, el urbano II) Escenarios para Amrica Latina y el Caribe segn el Estudio
y en la demanda de bioenerga. Tambin se verifica una mayor presin GEO ALC 2010
sobre flora y fauna (prdida de biodiversidad) a medida que se
intensifica la agricultura. Las fuerzas motrices que sustentan los escenarios a futuro diseados
por el Estudio GEO ALC 3 tienen como punto de partida que Amrica
2) Las polticas primero Latina y el Caribe muestra la mayor inequidad del mundo en la
Gobiernos, sociedad civil y empresas trabajan hacia el equilibrio distribucin del ingreso. Adems los bosques, particularmente los de
ambiental y el bienestar colectivo. Pero en la bsqueda del desarrollo la cuenca amaznica, son el mayor sumidero de carbono del planeta
sostenible las tensiones entre las polticas econmicas, sociales y y albergan una importante reserva de diversidad biolgica del planeta.
ambientales hacen que la balanza se incline por las dos primeras. La El estudio resalta el estatus de la dimensin medio ambiental en algunos
inversin en salud, proteccin ambiental, educacin e innovacin y parmetros como el uso del suelo, la vulnerabilidad ante el cambio
desarrollo (I+D) aumentan. De esta manera se reducen las ayudas climtico, la desertificacin, las sequas, la prdida de biodiversidad,
perversas, que implican la sobreexplotacin de los recursos. el estado de las aguas y el manejo de la basura, entre otros.
3) La seguridad primero El estudio GEO LAC 2010, en el Captulo 4, desarrolla cuatro escenarios
Gobiernos y sector privado compiten para preservar o intentar mejorar regionales al ao 2050 que aqu se presentan brevemente:
el bienestar social, fundamentalmente de los sectores con mayor poder
adquisitivo, que buscan el control de la gestin ambiental para su 1) Sostenibilidad relegada
propio provecho. Este modelo de desarrollo empuja a un creciente El crecimiento econmico se posiciona por encima de los objetivos
aumento en el consumo de energa y lentamente el consumo de carbn sociales y ambientales. Todo recurso se transforma en mercanca.
crece junto al del gas natural y del petrleo, lo que hace que aumenten
...contina-
76- Vase: http://www.hm-treasury.gov.uk/sternreview_index.htm
184
Tabla 5.1. Esquema de escenarios elaborados en los Informes GEO
GEO3 Global GEO ALC 2003 GEO4 Global2007 GEO ALC 2010 GEO Mercosur 2008
Escenarios 2050 Escenarios 2025 Escenarios 2030

(inflexin) y 2050
Mercado Primero Mercado no regulado Mercado Primero Sostenibilidad relegada Insostenibilidad Regional
Polticas Primero Reformas Polticas Primero Reformas hacia Mejoras ambientales sin
la sostenibilidad articulacin regional
Seguridad Primero Seguridad Primero Insostenibilidad Integracin sin Ecologa

y escalada de conflictos
Sostenibilidad Primero Grandes Transiciones Sostenibilidad Primero Transicin hacia Camino comn
la sostenibilidad a la Sostenibilidad
Fuente: elaborado en base al informe GEO ALC 3 (PNUMA, 2010).
-viene...
2) Reformas hacia la sostenibilidad 1) Camino comn a la sostenibilidad
Surgen una serie de polticas regulatorias para hacer frente Se consolida el mercado comn, se establece la supranacionalidad y
parcialmente a los impactos de dos dcadas de desarrollo econmico se afirman las instituciones supranacionales, lo que ayuda a establecer
cimentado en los mercados desregulados. Las polticas sociales de parmetros compartidos en materia de mecanismos de resolucin de
corte keynesiano alivian los problemas sociales pero no despejan las controversias, polticas macroeconmicas y estndares ambientales
tensiones. de calidad. La competitividad incluye parmetros ambientales.
3) Insostenibilidad y escalada de conflictos 2) Integracin sin ecologa

Las elites controlan los recursos y centralizan el poder con las grandes La integracin comercial y productiva con nfasis en la exportacin
corporaciones empresariales. Esto hace que la violencia crezca de la avanza sin fortalecer la gestin ambiental supranacional. La
mano de un rebrote de conflictos polticos y sociales. competitividad se hace paso frente a los vacos de la incorporacin
de la cuestin ambiental en las cuentas nacionales y en los protocolos
4) Transicin hacia la sostenibilidad ambientales del bloque de pases del Mercosur. Las energas
El desarrollo humano es el parmetro de lo econmico, lo social y, renovables no se desarrollan, los cultivos destinados a los agro-
por supuesto, se combina con el desarrollo sostenible. combustibles aumentan mientras que la mayor parte de las reas
naturales son convertidas en suelos para la produccin.
III) Escenarios segn el Estudio GEO Mercosur: Integracin, 3) Mejoras ambientales sin articulacin regional
Comercio y Ambiente en el Mercosur Bajo esta proyeccin, los pases individualmente obtienen varios
logros en materia ambiental pero tambin importantes prdidas en la
El estudio GEO Mercosur identific varias presiones y fuerzas motrices integracin regional. No hay coordinacin en las polticas productivas
que configuran los escenarios. Entre ellas, las demandas de los ni en los flujos de capital y se ven posiciones divergentes en mbitos
mercados externos sobre todo en los productos primarios, los patrones y negociaciones como en la Organizacin Mundial del Comercio
de consumo y la demanda de agroalimentos conjuntamente con la (OMC). Aunque se logra controlar el deterioro ambiental, no existen
expansin agropecuaria y la consiguiente automatizacin e capacidades para hacer frente a la globalizacin.
intensificacin en el uso de agroqumicos tambin crean nuevas
tensiones para el medio ambiente y la sociedad. La interconexin en 4) Insostenibilidad regional
materia energtica y de transporte, as como las certificaciones que Se deteriora la integracin y el medio ambiente. El paradigma de
imponen los mercados internacionales y el papel de los acuerdos desarrollo es el de la explotacin de los recursos naturales que adems
ambientales a su vez se reconocen como factores claves. compiten en el mercado global. La transnacionalizacin de los
recursos y la falta de un marco regional en materia medioambiental
En el estudio GEO Mercosur se delimitaron cuatro escenarios al ao son aprovechados por los actores clave que presionan cada vez ms
2030 que aqu se presentan brevemente: sobre los recursos naturales.
Fuente: Elaborado en base a PNUMA (2007), PNUMA (2010) y PNUMA-CLAES (2008).
185
Como se puede observar en los recuadros anteriores, los metodologa desarrollada por PNUMA, la cual sugiere
desafos centrales que se identificaron en los Informes GEO no construir los escenarios en tres etapas (PNUMA-IISD, 2009):
pasan slo por la eleccin del horizonte prospectivo o por su
funcionalidad para una reflexin profunda a mediano y largo Etapa 1. Aclarar el propsito y la estructura del ejercicio
plazo, sino tambin por los dilemas o las tensiones intrnsecas de escenarios
de las opciones de desarrollo de los pases de la regin. Estos a) Identificar a las partes interesadas y seleccionar a los
dilemas se pueden resumir esquemticamente en: i) centralidad participantes.
del mercado versus las polticas primero, ii) reformas hacia la b) Determinar la naturaleza y alcance de los escenarios.
sostenibilidad o continuidad, iii) seguridad versus escalada de c) Identificar temas, objetivos, indicadores y posibles polticas.
conflictos, iv) integracin regional o estrategias nacionales no
articuladas con los vecinos. Al resumir los dilemas de los Etapa 2. Sentar las bases de los escenarios
modelos u opciones de desarrollo, se puede correr el riesgo de d) Identificar las fuerzas motrices.
que se simplifique demasiado el debate sobre la sostenibilidad e) Seleccionar incertidumbres crticas.
de la regin, pero es cierto que muchas de estas tensiones, con f) Crear un marco para el escenario.
sus matices, tambin aparecen en los estudios de caso
realizados en el marco de este informe y se reflejan en los Etapa 3. Desarrollar y probar los escenarios
escenarios regionales que se elaboran en este captulo. g) Redactar las narrativas de los escenarios.
h) Realizar el anlisis cuantitativo.
Los escenarios de anticipacin regionales desarrollados para i) Explorar las polticas.
el presente informe hacen especial nfasis en los aspectos
institucionales para las tres temticas analizadas: energa y En funcin de los insumos detallados ms arriba, se elaboraron
cambio climtico, uso y contaminacin del agua y uso del cuatro escenarios a travs de un ejercicio simplificado que
suelo, y se basan en los hallazgos de los estudios de caso cont con cinco pasos (detallados en la tabla 5.3.) La etapa 1
realizados para este informe. se realiz de hecho en el marco del primer taller de discusin
del presente informe (realizado en julio de 2009 en
Si bien no hay una tcnica nica para la construccin de Montevideo, Uruguay) en el que participaron actores clave e
escenarios y lo que generalmente se recomienda es adaptar investigadores, quienes identificaron la utilidad de realizar
las herramientas existentes a las necesidades y posibilidades escenarios regionales cualitativos que consideraran la
de quienes realicen la prospectiva, los escenarios dimensin institucional y la interfase con los desafos a largo
desarrollados en el presente estudio se inspiran en la plazo en trminos de un uso eficiente de los recursos.
Tabla 5.2. Esquema de estudios de caso de base para los escenarios regionales
Temticas clave estudiadas Estudios de caso (captulo 4):
en este informe:
Cambios en el uso del suelo - Biocombustibles e impactos indirectos sobre el uso del suelo en Brasil.
- Los casos de certificacin de la produccin de arroz y de la hortifruticultura en Uruguay.
- Agricultura conservacionista y agroforestera en Paraguay.
Uso y contaminacin del agua - La evolucin y regulacin de la salmonicultura en Chile.
- Cargos al uso del agua en la Cuenca del Ro Paraba do Sul en Brasil.
- Evaluacin de la poltica de recursos hdricos en Mxico.
- Iniciativa de produccin ms limpia en la industria avcola (con principal
impacto y foco en el uso de agua y los efluentes lquidos).
Energa y cambio climtico - El Programa de Recambio de Ampolletas en Chile.
- Promocin y aprovechamiento de energas renovables en Argentina.
- Aprovechamiento de recursos energticos en Mxico.
- Sostenibilidad y eficiencia del biodiesel en Argentina.
Tabla 5.3. Etapas para la construccin de los Escenarios REEO Amrica Latina 2010-2030
1 Revisin de escenarios realizados por PNUMA para la regin y de otros Informes clave.Definicin del propsito y alcance de
estos escenarios (nfasis en la institucionalidad).Definicin del horizonte temporal (2010-2030) y geogrfico (Amrica Latina).
2 Identificacin de las fuerzas motrices.
3 Seleccin de las variables clave (por su importancia e incertidumbre y en funcin de los estudios de caso del Informe).
4 Construccin de ejes del anlisis de escenarios en funcin de esas variables clave.Construccin de la matriz de
escenarios.Presentacin y discusin de los escenarios en taller de validacin de resultados del informe (realizado en Buenos
Aires, Argentina en diciembre de 2009).
5 Construccin de narrativas de los escenarios a los efectos de recuperar la complejidad del anlisis e identificar implicancias
en trminos de elaboracin de polticas.
186
5.2. Bases de los escenarios
Las bases de los escenarios son el punto de partida sobre el

que se construyen las imgenes de futuro y se trata, por lo
general, de diagnsticos trans-disciplinarios. En este caso, la
base de los escenarios est pautada por los hallazgos de los
anlisis que se desarrollan en los captulos anteriores de este
Informe y, fundamentalmente, en las lecciones extradas en
base a los estudios de caso desarrollados en el captulo 4.
5.2.1. Desafos institucionales y de

gobernabilidad que afectan las informacin disponible de los actores y avanzar hacia una
mayor claridad de mandatos a fin de buscar solucin a las
capacidades existentes para un uso tensiones entre diferentes poderes y reas del Estado y
ms eficiente de los recursos dimensiones territoriales. A modo de ejemplo, el caso
argentino estudiado en este informe sugiere que la
Los escenarios posibles en la regin estn fuertemente construccin institucional necesaria para propiciar un
marcados por las capacidades existentes para un uso ms desarrollo sustentable de los biocombustibles es
eficiente de los recursos. En este sentido, el rol del sector necesariamente compleja, ya que requiere interaccin entre
pblico y su capacidad de liderazgo y articulacin es central, diferentes reas y niveles de gobierno que buscan objetivos
no slo porque constituye un mbito institucional y para la diferentes y la adopcin de una visin estratgica comn
gestin de bienes pblicos como lo son los recursos, sino de mediano y largo plazo y su efectiva implementacin.
tambin por la capacidad de movilizacin deliberada que Asimismo, en Chile se ha reconocido recientemente que el
posee a travs del diseo de incentivos va la determinacin diseo de la fiscalizacin para inducir el cumplimento de
de relaciones de precios que alienten prcticas o desalienten las normativas existentes es uno de los puntos sensibles de
trayectorias, la alineacin de incentivos para coordinar y la poltica ambiental nacional. Entre los temas pendientes
estimular la innovacin tecnolgica y la arquitectura jurdica de alta prioridad para el desarrollo de la nueva
que promueva. institucionalidad chilena, se considera la creacin de un
Servicio de Evaluacin Ambiental, encargado de la
Diversos estudios previos elaborados por PNUMA (por administracin del Sistema de Evaluacin de Impacto
ejemplo, PNUMA, 2007; 2010) as como los estudios de caso Ambiental y una Superintendencia del Medio Ambiente,
desarrollados en el marco del presente informe muestran que cuya misin ser la de fiscalizar el cumplimiento de los
en cada pas se aprecian diferentes evoluciones institucionales instrumentos de gestin ambiental existentes77. El caso de
y que se enfrentan una serie de desafos institucionales para la salmonicultura en Chile, desarrollado en el captulo 4,
avanzar hacia la sostenibilidad y para mejorar la eficiencia refleja la importancia de disear marcos regulatorios
de recursos. Algunos de ellos son resumidos a continuacin: especficos para actividades con potencial impacto
ambiental. La evaluacin del desempeo ambiental de
O Integrar la sostenibilidad en la agenda de desarrollo. Chile realizada por la OCDE y la CEPAL tambin destac
La sostenibilidad ha permeado el discurso poltico y se ha la necesidad de examinar formas de fortalecer la capacidad
traducido en algunas polticas y normas innovadoras. Por de cumplimiento y fiscalizacin para el desarrollo y
ejemplo, las Constituciones de varios pases fueron fortalecimiento de los marcos normativos destinados a la
modificadas para incorporar la temtica ambiental y el proteccin ambiental y al manejo adecuado de los recursos
objetivo del desarrollo sostenible. Sin embargo, estos naturales (OCDE-CEPAL, 2005). Por otro lado, los estudios
objetivos no siempre se reflejan en polticas efectivas. Por de caso sobre gestin del agua en Mxico y Brasil reflejan
otra parte, el diseo de las polticas macroeconmicas y la importancia de introducir seales de precios que reflejen
sectoriales han tomado muy poco en cuenta la dimensin la escasez del recurso a efectos de lograr que los usuarios
ambiental. Cada vez ms surge como necesidad integrar adopten patrones de uso ms eficientes, pero que esto
en las polticas de desarrollo los distintos aspectos tambin requiere de una experiencia y construccin
ambientales y de uso de los recursos naturales relacionados, institucional previa y un acuerdo con todos los actores
pero esto es una tarea pendiente (CEPAL-PNUMA, 2002; involucrados.
PNUMA, 2007).
Como se seal en las lecciones aprendidas en los casos
O Promover modelos de desarrollo sostenible a travs de estudio del captulo 4, las polticas que han demostrado
de modalidades participativas (entre diferentes actores ser eficaces son fundamentalmente aqullas que incluyen
y niveles de gobierno) y de la introduccin de a los distintos poderes del Estado, a la sociedad civil y las
incentivos. Esto requiere fortalecer las capacidades y la empresas participando de forma coordinada bajo diferentes
77- Los instrumentos de gestin ambiental con los que se cuentan en Chile incluyen las resoluciones de calificacin ambiental, los planes de prevencin y/o
descontaminacin, las normas ambientales y, por ltimo, los planes de manejo.
187
formas de cooperacin. Pero tambin se registraron ambientales homogneos en acuerdos con socios dispares
retrocesos o avances muy lentos en reas como el (tal como ha sucedido en el marco del Tratado de Libre
financiamiento o la asignacin de prioridades para el uso Comercio de Amrica del Norte -TLCAN-).
de fondos presupuestarios. En general, Amrica Latina se
caracteriza por dedicar escasos recursos a la poltica Si bien los procesos regionales de integracin han generado
ambiental en los distintos niveles de Gobierno, los cuales una incipiente institucionalidad en Amrica Latina, sta dista
corren en clara desventaja en comparacin con los an de proveer una alternativa real para una gestin
desembolsados en otros sectores, en particular, los coordinada en relacin al uso de recursos. Existe falta de
econmicos. Por otro lado, la eficiencia en la aplicacin cooperacin y coordinacin efectiva a nivel regional, ya
de las normativas fue baja, lo que determin cierto que por ejemplo si bien se cuenta con instancias formales
descreimiento en las polticas de desarrollo sostenible de coordinacin a nivel de Mercosur (como las reuniones
(PNUMA, 2010, CEPAL-PNUMA, 2002; Acua, 2001). de Ministros de medio ambiente o el Subgrupo de Trabajo
N 6) e instrumentos tales como el Acuerdo Marco sobre
O Favorecer la construccin institucional de modo tal medio ambiente del Mercosur (junio 2001), su efectiva
que favorezca la coordinacin regional en temas implementacin y uso habitual ante conflictos es an una
ambientales. A nivel regional, el comercio internacional tarea pendiente. El Acuerdo Marco tiene como objeto el
constituye el eje de las negociaciones internacionales y se desarrollo sostenible y la proteccin del medio ambiente
ha constituido en uno de los principales mbitos en los que mediante la articulacin de las dimensiones econmica,
se discuten los aspectos relativos a sostenibilidad, social y ambiental a fin de contribuir a una mejor calidad
competitividad y eficiencia as como los complejos retos del ambiente y de vida de la poblacin. A su vez, busca
que imponen las medidas unilaterales que pueden frenar regular la cooperacin ambiental a escala regional con
el comercio y el desarrollo. As, los espacios naturales para nfasis en varias temticas entre las que se incluye la gestin
la coordinacin de polticas ambientales y productivas sustentable de los recursos naturales. Las polticas
deberan de ser los procesos de integracin regional, debido consensuadas a nivel regional en este mbito an no se
a que la integracin comercial y econmica se extiende aplican, se desperdician recursos y existe preocupacin por
tambin a la integracin poltica (como en el caso de la la accin de agentes no estatales (PNUMA, 2007, Najam y
UE) o bien dada la necesidad de garantizar estndares otros, 2007).
Recuadro 5.3. Breve resumen de antecedentes de mecanismos de coordinacin subregional

y regional en temas ambientales
A nivel regional, en 1982 se cre el Foro de Ministros de Medio estratgico, que busca contribuir a la planificacin sostenible de
Ambiente de Amrica Latina y el Caribe, cuya secretara est a infraestructuras con una perspectiva territorial. Ms all de que
cargo del PNUMA. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) aprob constituye un paso en la direccin deseada, esta metodologa no
la creacin del Comit Andino de Autoridades Ambientales en 1999, alcanza a revertir el sesgo de la iniciativa a promover proyectos de
como instancia de consenso para el desarrollo de polticas pblicas. infraestructura no siempre orientados a modos de energa y transporte
sostenible (ej. se promueve la integracin vial y no ferroviaria o
Mxico y sus contrapartes estn sujetos a provisiones especficas en multimodal as como la construccin de gasoductos y no de redes de
materia ambiental en el marco del TLCAN. Los acuerdos paralelos en transporte de energa elctrica de origen renovable). Por otro lado,
materia ambiental no slo establecen salvaguardas para Mxico, sino diversos grupos de la sociedad civil organizados a nivel regional y
compromisos de cooperacin, financiamiento y de preservacin que hacen un seguimiento detallado de la iniciativa IIRSA han
fronteriza que incluyen a Canad, pero sobre todo a los EE.UU. La realizado serias crticas a la metodologa utilizada en sus anlisis de
Comisin para la Cooperacin Ambiental fue creada en 1994 de impactos socio-ambientales y han reclamado una mayor participacin
acuerdo a los trminos del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones relacionados
de Amrica del Norte (ACAAN). Dicha comisin es la institucin con los proyectos llevados adelante en este marco.
de carcter tri-nacional que realiza el seguimiento de las temticas
ambientales en el bloque, promueve los aspectos que requieren de la Por su parte, en los pases del Mercosur, durante la dcada de los
regulacin coordinada y conjunta, busca contribuir a prevenir posibles noventa las estructuras institucionales evolucionaron hacia
conflictos ambientales derivados de la relacin comercial y promueve autoridades ambientales como ministerios o comisiones nacionales.
la aplicacin efectiva de la legislacin ambiental. Tambin se fueron incorporando los temas ambientales en el mbito
regional. En 2001 se aprob el Acuerdo Marco sobre Medio
La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Ambiente que busca proteger la calidad de vida de los habitantes en
Sudamericana (IIRSA) es un foro de autoridades responsables de la diversos asuntos como saneamiento y agua potable, residuos
infraestructura de transporte, energa y comunicaciones en los doce peligrosos, proteccin de la calidad del aire, planificacin en el uso
pases sudamericanos. Su objetivo es promover el desarrollo de la del suelo y fuentes renovables de energa. Dicho acuerdo recin entr
infraestructura bajo una visin regional, procurando la integracin en vigencia en 2004, lo cual fue posible gracias al trabajo del Sub-
fsica de los pases de Sudamrica y el logro de un patrn de desarrollo grupo de trabajo N 6 sobre medio ambiente que inici sus tareas en
territorial equitativo y sustentable. En este marco se promueve el uso 1996 (ver recuadro 5.4 sobre polticas ambientales del Mercosur).
de una metodologa de evaluacin ambiental y social con enfoque
Fuente: Elaboracin propia en base a CEPAL-PNUMA (2002), Acua (2001), MERCOSUR (2001).
188
Recuadro 5.4. Polticas ambientales del Mercosur
Varias iniciativas adoptadas en el Mercosur tienen gran inters desde Desde la perspectiva de las iniciativas e instrumentos analizados en
la perspectiva de la eficiencia en el uso de los recursos y son el presente informe, es notorio que dichas polticas promueven la
promisorias porque buscan lograr competitividad y sostenibilidad adopcin de prcticas, mtodos y tecnologas orientados al uso
simultneamente. Adoptan enfoques novedosos -como el anlisis del eficiente de insumos y materias primas que resulten en una mejor
ciclo de vida y enfoques preventivos que no siempre estn gestin de los procesos productivos. Buscan promover mayor
instaurados en la normativa nacional y local de los Estados partes y productividad reduciendo residuos as como la incorporacin de
asociados. Tanto las directrices de gestin ambiental y produccin herramientas de contabilidad ambiental para medir las externalidades
ms limpia como la poltica de promocin y cooperacin en consumo e internalizarlas en las decisiones econmicas. Asimismo, buscan
y produccin sostenibles adoptan un enfoque de ciclo de vida y un promover y facilitar el reconocimiento mutuo de procesos de
abordaje preventivo de la poltica ambiental, buscando compatibilizar certificacin ambiental entre los Estados partes y asociados.
la mejora ambiental con la competitividad a travs del
aprovechamiento de opciones de mejora ambiental de bajo costo. Por ltimo, a escala Mercosur se ha elaborado una poltica regional
en materia de gestin ambiental de residuos especiales de generacin
A modo de ejemplo de las normativas ambientales aprobadas por el universal (bateras y pilas, productos electrnicos, telfonos celulares,
Consejo Mercado Comn del Mercosur (CMC), cabe destacar el neumticos, luminarias, etc.). El objetivo de la misma es promover
Acuerdo sobre transporte de mercaderas peligrosas (1994), el patrones de consumo y produccin sostenibles a travs de una
Reglamento tcnico sobre lmites mximos a las emisiones de los reduccin de la cantidad y peligrosidad de los residuos generados y
vehculos pesados (1996), la cooperacin y coordinacin recproca buscar la armonizacin de criterios tcnicos y normativos para la
para la seguridad regional en materia de ilcitos ambientales (2000), gestin ambiental de residuos en la regin. Esta poltica pretende
las Directrices de gestin ambiental y produccin ms limpia para tambin desalentar el ingreso de residuos y productos de terceros
ser incluidas en el programa de Foros de competitividad de cadenas pases que puedan generar problemas ambientales en el Mercosur,
productivas (2006) y la Poltica de promocin y cooperacin en mediante criterios preventivos y de deteccin del trfico ilcito.
consumo y produccin sostenibles (2007).
Fuente: Elaboracin propia en base a www.mercosur.int
Los avances a nivel regional no slo dependen de avances

normativos y del grado de internalizacin de estos
compromisos, sino que adems dependen en gran medida
de los mecanismos de confianza y voluntad poltica de los
pases involucrados para lograr una implementacin efectiva.
Coordinar regionalmente trae beneficios, pero tambin costos
o riesgos que difcilmente sern asumidos por los actores
privados de no existir cierto liderazgo, incentivo o coercin
por parte de los Gobiernos nacionales.
Actores de pases de menor tamao relativo, como Paraguay

o Uruguay, alertan que los procesos de integracin padecen
fuertes asimetras como las que existen en el Mercosur, con
prcticas proteccionistas de los pases de mayor tamao que principales aspectos a encarar en las regulaciones ambientales
lideran el bloque generando, entre otros problemas, nacionales si se avanza en la agenda regional.
desmritos y desprestigio al bloque regional y de los pases
lderes en el concierto internacional que pueden impedir El Informe GEO Mercosur (2008) ha identificado varios
negociaciones ms favorables con otros bloques. Adems, conflictos. A modo de ejemplo, cabe citar la regulacin del
mientras que no avancen los mecanismos de reduccin de uso del Acufero Guaran (recurso compartido entre los pases
asimetras y compensacin, se seguirn creando perjuicios del Mercosur) y otras fuentes de agua potable ubicadas en
innecesarios y sensibles para las economas de menor tamao zonas fronterizas (por ejemplo glaciares); la gestin de
relativo. Estas dinmicas generan desconfianza hacia las recursos hdricos compartidos y la gestin del impacto
ventajas naturales de los procesos de integracin y actan de ambiental potencial de proyectos de inversin extranjera de
forma indirecta como desincentivos para la promocin o gran escala (por ejemplo, el Ro Uruguay, eje de la disputa
coordinacin de polticas regionales. entre Argentina y Uruguay por la instalacin de una planta
de celulosa de gran escala); el comercio de materiales
Los obstculos de coordinacin para la aplicacin de los secundarios y la gestin de residuos universales (relacionado
acuerdos regionales tambin se observan en la aplicacin de con la disputa comercial entre Argentina y Uruguay por la
acuerdos internacionales. Los temas pendientes de tratamiento importacin de neumticos usados). La implementacin de
o de implementacin en la agenda ambiental regional mecanismos institucionales regionales resulta un imperativo
incluyen varios que se encuentran en el centro de conflictos para prevenir futuros conflictos binacionales o regionales
comerciales o ambientales binacionales o regionales ya relacionados con el uso de los recursos y los avances en la
existentes o latentes y pueden vislumbrarse como los integracin regional comercial y de infraestructura.
189
5.2.2. Identificacin de las fuerzas O Niveles de inversin en usos eficientes de recursos.

Capacitacin de cuadros tcnicos, pblicos y privados y
motrices y las variables clave O
sensibilizacin a la ciudadana para el ahorro de recursos
y el uso eficiente de los mismos.
En funcin de los desafos identificados anteriormente, se O Percepcin de beneficios estratgicos, econmicos, sociales
identific una serie de fuerzas motrices para dos esquemas y ambientales derivados del uso eficiente de los recursos
de anlisis: un esquema de sostenibilidad ambiental del por parte de todos los actores (Estado, actores privados,
modelo econmico-productivo y otro de eficiencia del uso sociedad civil y ciudadana).
de los recursos. Esto significa que para cada esquema se O Presiones internas (opinin pblica, movimientos
identificaron aquellas variables o factores que influyen de ambientalistas) y externas (medidas para-arancelarias en el
forma significativa sobre otras variables del sistema o sub- marco de acuerdos o relaciones comerciales, acuerdos
sistema estudiado (drivers). ambientales internacionales, niveles de coordinacin
regionales) para un uso ms sostenible de los recursos
En funcin de esas fuerzas motrices, se seleccionaron tres naturales.
variables clave para cada esquema de anlisis (sostenibilidad
y eficiencia). Como se seal al inicio de este captulo, las 2) Listado de fuerzas motrices identificadas para el
variables clave fueron definidas por el equipo de Esquema de Sostenibilidad ambiental del modelo
investigadores de este informe -y debatidas durante el Taller econmico-productivo:
de Validacin del informe preliminar realizado en Diciembre
de 2009 en Buenos Aires, Argentina- y se eligieron por su O Patrn de especializacin y modelo exportador (exportacin
relevancia e influencia. de materias primas versus exportacin de produccin con
valor agregado).
La metodologa desarrollada por PNUMA para la construccin O Inversin en capacidades, infraestructura, ciencia y
de escenarios sugiere identificar por separado las presiones tecnologa.
internas y externas sobre el ambiente e identificar las fuerzas O Creacin de empleo de calidad en sectores productivos.
motrices intrnsecas al sistema estudiado. A los efectos de este O Polticas sociales integradas a estrategias econmico-
ejercicio, se hizo una simplificacin de la metodologa, productivas (clusters, territorios particularmente afectados,
agrupando algunas presiones internas y externas como un apoyos a pequeos y medianos productores).
grupo de variables. O Existencia de mbitos institucionales de coordinacin
medioambiente-produccin.
Las variables clave seleccionadas conforman los ejes para la O Tipo o modalidad de gestin pblica (pblico-privada,
construccin de la matriz de escenarios. Por su parte, al tripartita, red, liderada por un slo sector o actor, comits
construir las narrativas de cada escenario se recupera la de cuencas o regiones).
complejidad del anlisis y se retoman todas las dems fuerzas O Niveles de descentralizacin de la gestin ambiental.
motrices identificadas inicialmente, definiendo sus O Existencia o no de instituciones locales y qu tanto prevalece
configuraciones para cada escenario. la regulacin nacional o la regional.
O Capacidades institucionales, no slo estatales, sino tambin
1) Listado de fuerzas motrices identificadas para el aquellas capacidades de los actores privados en la medida
esquema de Eficiencia en el uso de los recursos: en que sean beneficiarios y participantes activos de las
polticas pblicas.
O Disponibilidad y uso de recursos.
O Incorporacin del concepto de eficiencia en el uso de los 3) Variables clave del Esquema de Eficiencia y del
recursos en las polticas productivas. Esquema de Sostenibilidad: Son aquellas fuerzas motrices
O Existencia o no de incentivos para el uso eficiente de los que por su mayor peso relativo (importancia) e incertidumbre
recursos. se retienen para la configuracin de los ejes de los escenarios.
Recuadro 5.5. Variables clave para los escenarios 2010-2030
VARIABLES CLAVE DEL ESQUEMA DE EFICIENCIA EN EL USO DE LOS RECURSOS:
Variable clave 1: Incentivos para el uso eficiente de los recursos (suelo, agua y energa).
Variable clave 2: Presiones internas y externas para la mejora ambiental.
Variable clave 3: Disponibilidad de recursos, incluyendo infraestructura.
VARIABLES CLAVE DEL ESQUEMA DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL MODELO ECONOMICO-PRODUCTIVO:
Variable clave 4: Estrategia econmico-productiva.

Variable clave 5: Esquema de gobernabilidad y territorio.
Variable clave 6: Inversin en capacidades institucionales y tecnologa.
190
5.2.3. Definicin y fundamentos de las la diversificacin de patrones energticos que no pongan en

riesgo aspectos ambientales, que se fomenten energas
variables clave seleccionadas alternativas que generen menores emisiones de gases de
efecto invernadero y que haya polticas efectivas en pos de
A continuacin se presentan las definiciones de cada una de la mitigacin y adaptacin. Cuando slo haya presiones para
las variables clave que componen cada eje de los escenarios, avanzar en alguna de estas dimensiones se calificar como
tal como se entienden a los efectos de este informe, y que presencia media, y cuando no haya presiones ni avances
explican a su vez los criterios para uso de los signos de + y se calificar como baja.
en la matriz de escenarios que se presenta ms adelante.
Variable clave 3: Disponibilidad de recursos incluyendo
Esquema de Eficiencia del uso de recursos: infraestructura.
Variable clave 1: Incentivos para el uso eficiente de los Esta variable es alta cuando la disponibilidad de recursos e
recursos (suelo, agua y energa). infraestructura es alta o se mantiene, y baja cuando se pone
en riesgo la disponibilidad de recursos o disminuye de forma
Esta variable aumenta (se calificar como alta) cuando haya significativa o se estanca por un perodo prolongado la
mayores incentivos para cambios eficientes en el uso del infraestructura.
suelo, del agua o de la energa (a travs de diversos
mecanismos tales como tarifas, subsidios u otros) o a una Esquema de Sostenibilidad ambiental del
menor intensidad de emisiones por unidad de produccin. Si
modelo econmico-productivo:
slo hay iniciativas e incentivos locales dispersos (tales como
en varios de los estudio de caso analizados) se calificar como
Variable clave 4: Estrategia econmico-productiva.
media; y ser calificada como baja si no hay incentivos
para un uso eficiente o si los incentivos existentes no
Esta variable tiene un enfoque normativo, ya que se calificar
promueven un uso eficiente de los recursos.
como alta cuando se pueda afirmar que existe una estrategia
(o visin) econmico-productiva que incorpore el objetivo
Variable clave 2: Presiones internas y externas en materia
de desarrollo sostenible (una visin de largo plazo) y
ambiental.
promueva eficazmente la sostenibilidad. Ser calificada como
media cuando slo integre algunos componentes de
Esta variable aumenta en la medida en que las presiones
sostenibilidad pero no se trate de una poltica integral. Y como
internas y/o externas promuevan actividades de menor presin
baja cuando no se integre la perspectiva ambiental ni en el
ambiental. Estas pueden ser, tal como ocurre en la actualidad,
diseo de polticas ni en las prcticas econmico-productivas.
191
Variable clave 5: Esquema de gobernabilidad y territorio. Fundamentos variable clave 1 Incentivos para el
uso eficiente de los recursos (suelo, agua y energa)
Esta variable aumenta en la medida que mejora o se hacen
esfuerzos de mejora en ms de un aspecto de la calidad y Como se afirma en el Captulo 4, todos los casos analizados
modalidad de gobernabilidad o gestin pblica de polticas reflejan una preocupacin regional crucial: la de reducir la
ambientales y productivas (coherencia de polticas, presin sobre el recurso agua en trminos de cantidad y
transparencia, accountability, coordinacin inter-institucional, calidad (extraccin y contaminacin). Este es uno de los
coordinacin entre niveles locales-provinciales-nacionales y principales desafos de la regin, y requiere de una ingeniera
regionales, polticas multisectoriales y actores mltiples). Su institucional considerable. Se pueden promover incentivos
valor ser medio cuando slo se den avances en algunos de diversos tipos y con fines diversos: para lograr una eficaz
de estos aspectos, y bajo cuando no haya avances gestin de cuencas, lograr avances en materia de ahorro de
sustantivos en ninguno de estos aspectos. agua y energa por parte de las grandes industrias, o para
garantizar las inversiones necesarias en contextos de
Variable clave 6: Inversin en capacidades tecnolgicas restriccin fiscal.
e institucionales.
Otro tema clave concierne a la consolidacin de algunos
En la medida que aumente la inversin en capital humano e temas relativamente nuevos en la agenda ambiental regional
institucional (y as se fortalezcan las capacidades de todos y a la aplicacin efectiva de instrumentos de gestin pblica
los actores: sector pblico, privado, sociedad civil y opinin que aborden integralmente el uso y manejo de los recursos
pblica) y en ciencia y tecnologa (para la promocin de naturales, con nfasis en la participacin pblica, en los
tecnologas ambientalmente amigables o sostenibles) y que procesos de decisin en gestin de cuencas, manejo
se fortalezcan las instituciones relacionadas con las polticas sustentable de bosque nativo y regulaciones en el uso del
transversales a las temticas ambientales y productivas, esta suelo, entre otros asuntos.
variable se considerar alta. En la medida en que slo se
observen avances desarticulados en una o varias de estas Fundamentos variable clave 2 Presiones internas y
reas, ser calificada como media, y ser baja si no externas en materia ambiental (por ejemplo
aumente la inversin o que lo haga pero sin promover la adaptacin y/o mitigacin del cambio climtico)
sostenibilidad.
Como se seal en la seccin 5.1., estudios anteriores (como
A continuacin se retoman brevemente algunas lecciones de por ejemplo, el Informe GEO Mercosur) ya han identificado
los estudios de caso y de otros anlisis realizados en captulos de forma detalladas algunas de las presiones internas y
anteriores, a fin de ilustrar su relevancia como fundamento externas que afectan a la regin (demandas de los mercados
de cada una de estas variables clave. En la argumentacin se externos sobre todo en los productos primarios, patrones de
incorporan aportes del equipo de investigacin de este consumo, demanda de agroalimentos, expansin
informe y algunos actores clave consultados, quienes agropecuaria, automatizacin e intensificacin en el uso de
respondieron una serie de preguntas clave sobre la agroqumicos). En este informe no se hizo un anlisis separado
institucionalidad y gobernabilidad en relacin a la temtica de las presiones, sino que se toman como un conjunto de
ambiental y de la eficiencia en el uso de los recursos en sus variables clave que desde los pases y la regin y desde el
pases. resto del mundo impactarn sobre los posibles escenarios
futuros en materia ambiental e institucional.
Las presiones internas y entre pares (pases) an no se han

manifestado de forma muy fuerte, y las opiniones pblicas
nacionales, si bien aumentan su concientizacin sobre los
desafos del cambio climtico, se encuentran an en un estado
de movilizacin y articulacin incipiente. Las estrategias de
mitigacin del cambio climtico de Brasil y Mxico, las dos
economas de mayor tamao relativo de Amrica Latina,
responden, sobre todo, a presiones externas en el marco de
las negociaciones internacionales tendientes a lograr un nuevo
acuerdo de reduccin de emisiones que reemplace al
Protocolo de Kyoto luego del ao 2012.
En la dimensin regional, la presin ejercida a travs de

normativas o acuerdos regionales que regulen las estrategias
de los pases en relacin al cambio climtico an no ha
tomado fuerza. Esto se debe en parte a que los pases en
desarrollo no estn obligados an a adoptar compromisos de
reduccin de emisiones en el marco del Protocolo de Kyoto.
Sin embargo, esto cambiar con toda seguridad en el futuro
tal como ya se manifiesta en las presiones internacionales
192
orientadas a los pases en desarrollo de mayor tamao y

dinamismo (sobre todo de rpido crecimiento en su demanda
energtica). Esto implicar grandes desafos para la
implementacin local y regional de los acuerdos sobre cambio
climtico. Por el momento, dichas presiones externas se
manifiestan solo en medidas para-arancelarias al comercio y
requisitos en los acuerdos comerciales. Estos desarrollos
requieren de la creacin de capacidades institucionales
adecuadas para enfrentarlos y lograr una adecuada
articulacin entre el sector pblico y privado tanto en la escala
nacional como regional.
Como se seala en el captulo 4, el uso eficiente de energa

proporciona beneficios estratgicos, econmicos, sociales y
ambientales. La energa ahorrada implica un menor gasto para
las familias y una reduccin de las presiones sobre los recursos
naturales tanto locales como globales. La eficiencia energtica
reduce tambin las emisiones de dixido de carbono a la
atmsfera, principal gas de efecto invernadero producido por
el hombre. Adems, si se considera la reduccin de la
vulnerabilidad en el caso de pases con una alta dependencia
de fuentes energticas externas, la eficiencia energtica
tambin puede contribuir a mejorar la situacin
macroeconmica al reducir la presin importadora sobre el
balance de pagos (mejora de las cuentas externas). Actualmente, la situacin de la regin es mejor en materia de
agua potable que de saneamiento. Sin embargo, a pesar de la
Fundamentos variable clave 3: Disponibilidad de mayor cobertura lograda en los ltimos aos an falta avanzar
recursos incluyendo infraestructura en esta materia. En gran medida estos desafos se asocian a
otros ms amplios tales como la necesidad de superar los
Tal como se describi en los captulos 3 y 4, los pases del problemas de vivienda precaria en las ciudades y de dbil
Mercosur y Mxico se cuentan entre los que tienen un mayor infraestructura y la tenencia de la tierra en reas rurales
potencial para la produccin de hidroelectricidad, energa (Naciones Unidas, 2010).
elica, energa solar, biocombustibles y bioenerga del mundo.
Esto ltimo se debe, en parte, a su gran relevancia agrcola y Fundamentos Variable clave 4: Estrategia econmico-
por otro lado, por la disponibilidad de biomasa, de tierras de productiva
buena calidad y de un relativo bajo costo para cultivar. En
relacin al resto de los pases de la regin (mayormente Como se seala en el captulo 3, en materia de desarrollo se
importadores de energa) es importante tomar en cuenta que observa una tendencia creciente en el PIB y el PIB per cpita
el grupo de pases considerado en este informe incluye a varios en las ltimas dcadas (sobre todo en la ltima dcada) en
productores importantes de hidrocarburos y de electricidad. los seis pases analizados. En algunos pases se lograron
avances en materia de reduccin de la pobreza (Brasil, Mxico
Sin embargo, el financiamiento en el rea ambiental es y Chile), pero en general en paralelo al crecimiento, se
generalmente deficiente y limitado, y las inversiones que se increment la desigualdad y el desempleo en casi todos los
realizan en reas de infraestructura integran de manera diversa pases analizados. Al mismo tiempo, este aumento en el
los aspectos ambientales. El problema no slo involucra las ingreso nacional estuvo basado en un uso intensivo en
tareas de fiscalizacin, tambin es importante el recursos naturales y fue acompaado por una creciente
financiamiento asociado a la generacin de informacin y al presin ambiental (sobre el suelo, el agua, los bosques y las
seguimiento de los niveles de contaminacin o degradacin emisiones asociadas a la energa).
ambiental y el uso de recursos naturales. Es necesario que
esta informacin se genere antes de la ocurrencia de episodios La evidencia presentada en los captulos 2 y 3 refleja que los
o proyectos de desarrollo que alteren o impacten de manera pases de la regin tienen una especializacin productiva y
significativa el medio ambiente y los recursos naturales. En exportadora basada en gran medida en su abundante dotacin
un contexto de restriccin fiscal y baja inversin pblica en de recursos naturales y energticos. Las exportaciones
infraestructura como la experimentada durante los aos 1980 primarias de los pases analizados tienen un peso relativo
y 1990 se han enfrentado limitaciones para aumentar la muy importante en el total, y entre sus exportaciones
provisin de bienes pblicos y as se ha afectado la industriales aqullas que suelen caracterizarse como
disponibilidad efectiva de recursos y servicios tales como relativamente intensivas en recursos naturales y emisiones
energa, agua, saneamiento y medios de transporte. La renen una alta proporcin del total. Por otra parte, si bien
inversin en infraestructura con alta relevancia social estos pases se han constituido en grandes exportadores de
(provisin de agua potable y saneamiento) tambin se vio alimentos, insumos energticos, materias primas mineras y
penalizada en dicho perodo (1980-1990). textiles, tambin son importadores de capital y de tecnologas.
193
La principal barrera para el desarrollo de una estrategia de empresas corresponden a alrededor de un diez por ciento
productiva sustentable en la regin es la percepcin de que del Producto Interno Bruto del pas y representan ms del
existe un trade off inevitable entre empleo y produccin por veinte por ciento del total de exportaciones (Consejo Nacional
un lado y proteccin ambiental por otro. Las estrategias de Produccin Ms Limpia, Chile, 2010).
econmico-productivas de los pases de la regin no han
colocado a la sostenibilidad en el centro de su diseo, aunque Como se advierte en el Captulo 4, en el caso de Chile el
se aprecian algunos avances institucionales y de visin, tal escaso financiamiento de las entidades locales no permite
como se vio reflejado en los casos del captulo 4. realizar estudios y mediciones para obtener informacin de
base en materia ambiental. En el caso del estudio se nota el
En Chile las polticas productivas y tecnolgicas se impulsan deficiente conocimiento de los mecanismos socio-
principalmente a travs de diversos rganos de gobierno. Un econmicos que generan las emisiones y por ende la
rol importante le cabe al Ministerio de Economa. Existe contaminacin. La dotacin de personal y equipos tcnicos
tambin participacin de diversos ministerios sectoriales y asociados al problema contrasta con su gravedad.
agencias de desarrollo econmico, productivo y servicios de
cooperacin tcnica que impulsan la innovacin y el Por su parte, los estudios de caso de Paraguay sugieren que a
desarrollo productivo de las regiones mediante el fomento a nivel empresarial se requiere poner en comn las experiencias
la calidad y la mejora en la gestin, en los procesos y aprendizajes y divulgar las mejoras exitosas implementadas
productivos, en el otorgamiento de crditos, en la eficiencia que permiten una gestin eficiente de los recursos en los
energtica y la innovacin. Adicionalmente, y en el mbito procesos productivos. Por otro lado, Uruguay tiene
especfico de la energa, la Comisin Nacional de Energa condiciones propicias para desarrollar capacidades en materia
tambin apoya a la Corporacin de Fomento de la Produccin de armonizacin productiva y ambiental, que pueden a su
(CORFO) en la creacin y financiamiento de consorcios vez ser importantes en la diferenciacin del pas en la esfera
tecnolgicos. Estos consorcios involucran a grandes sectores internacional. La base renovada de competitividad refiere a
industriales, universidades y centros de investigacin la inversin extranjera directa que tiene en el sector
tecnolgica en la bsqueda de la diversificacin de la matriz agropecuario, en el agroindustrial y en el turismo sus bases
energtica a travs del estudio sobre el desarrollo de energas principales. Esto provoca no slo un cambio en la estructura
no convencionales que permitan la eficiencia en los procesos de precios de los factores de produccin, con un aumento
productivos y el suministro de energa. Cabe destacar el rol importante en el precio relativo de la tierra, sino que se traduce
del Consejo Nacional de Produccin ms Limpia y las en la seleccin de tecnologas de produccin cada vez ms
experiencias logradas a travs de los Acuerdos Voluntarios intensivas en el uso de insumos tecnolgicos y bienes de
de Produccin ms Limpia (APL) en el marco del CORFO. capital y en la obtencin de mayores niveles de productividad.
Entre 2001 y 2010 se firmaron 28 de estos acuerdos que En esta situacin, la presin ambiental es creciente y va de
involucran a actores pblicos y privados que abarcan veinte la mano de otros cambios tecnolgicos que no implican la
sectores productivos y en los que han participado sobre dos preservacin de los recursos naturales: as se prefigura una
mil empresas con ms de tres mil instalaciones, la mayor parte nueva y creciente agenda ambiental.
de ellas MIPYMES. Se estima que las ventas de este conjunto
194
Fundamentos Variable clave 5: Esquema de

gobernabilidad y territorio
Los esquemas de gobernabilidad y territorio varan entre pases

y dentro de los pases de la regin y en un contexto de
integracin regional y aumento de las interdependencias
adquieren cada vez implicancias ms all de las fronteras
nacionales. Como ya se seal un tema clave que surge de
los estudios de caso es la competencia entre diferentes
modelos productivos por la utilizacin de los recursos
naturales, principalmente por el uso de la tierra. El
ordenamiento territorial requiere un cuidadoso esquema de
cooperacin entre las autoridades locales, sub-nacionales
(provincias, estados, departamentos), sub-regiones y el
gobierno nacional, y las condiciones e incentivos para ello
no estn siempre garantizados.
En un sentido amplio, un esquema de gobernabilidad con

mltiples actores significa un salto de la gobernabilidad a la
gobernanza y comprende a los actores gubernamentales,
organismos paraestatales, empresas privadas, actores de la
sociedad civil (organizaciones no gubernamentales -ONG-
entre otros) y la ciudadana en sentido amplo. Esta
coordinacin significa una gestin participativa o al menos
coordinada de las polticas ambientales y productivas, que
integra a los actores clave del desarrollo de diversas maneras
y en las diferentes fases de la gestin de las polticas (desde el
diseo de las mismas y la definicin de prioridades y
estrategias, hasta la implementacin, evaluacin y monitoreo).
Las modalidades de participacin o articulacin de estos
actores son diversas y pueden presentar diversos grados de
institucionalizacin (desde consultas ad hoc a actores hasta
la constitucin de comits o espacios de gestin tripartitos
que integren al sector pblico, el privado y la sociedad civil).
Una gestin multi-actores requiere de algunas premisas

bsicas como acceso y disponibilidad de informacin,
transparencia en la toma de decisiones e implementacin de
las polticas, las normas y el monitoreo (accountability) as
como claridad en los roles, actores involucrados, formas de
toma de decisiones, de monitoreo y evaluacin.
Una participacin descoordinada de demasiados actores con Santiago (Chile), y el conflicto entre Argentina y Uruguay por
poder de decisin y con alta concentracin de recursos puede la construccin de una planta de celulosa en la margen
ser fuente de conflictos o situaciones sensibles. Estos conflictos oriental del Ro Uruguay, entre otros. Este ltimo conflicto
pueden ser a escala local o de comunidades afectadas involucr a actores polticos departamentales o provinciales,
directamente por intervenciones de los sectores pblico o a actores sociales y a los gobiernos centrales, y en ningn
privado en la explotacin de recursos (los casos de las mineras momento se recurri a instrumentos para la solucin de
o las represas son los ms mediatizados en el continente controversias de carcter regional. En abril de 2010 la Corte
aunque no son los nicos). Tambin existen conflictos Internacional de Justicia de La Haya (designada y convocada
ambientales que trascienden las fronteras, y el Informe GEO por los pases para la solucin de controversias relacionadas
Mercosur identifica conflictos ambientales transfronterizos que con la aplicacin o interpretacin del Estatuto del Ro
ya se han manifestado en la regin y que no han sido Uruguay) fall sobre el conflicto entre estos dos pases, y
necesariamente resueltos a travs de mecanismos regionales recomend el establecimiento de un sistema de monitoreo
de solucin de controversias. conjunto (binacional) sobre el Ro Uruguay. En la medida de
que este monitoreo conjunto se implemente de manera
Entre los casos citados por el Informe GEO Mercosur, se satisfactoria para todas las partes, ser un ejemplo de
encuentran las acciones de grupos vecinales y ambientalistas cooperacin bilateral entre socios de un mismo bloque
del Cajn del Maipo en Chile ante el proyecto de gasoducto regional, orientada al control de efectos ambientales
a tenderse desde la provincia de Neuqun (Argentina) hacia transfronterizos.
195
Recuadro 5.6. El caso de Mxico: desafos institucionales y de gestin del territorio

en temas medio ambientales
Para el caso de Mxico, el arreglo institucional en materia de medio de Medio Ambiente y Recursos Naturales. Al mismo tiempo que se
ambiente, recursos naturales y promocin del desarrollo sustentable constituye el organismo de planeacin y regulacin (SEMARNAP -
tiene antecedentes organizacionales en la administracin pblica hoy SEMARNAT-) se han construido organismos complementarios
federal que se remontan a la dcada de los setenta al relacionarse los auxiliares considerados centrales en la conduccin de las estrategias:
asuntos de la contaminacin con los impactos de la salud poblacional, por un lado, el Instituto Nacional de Ecologa (INE) responsable del
de manera que la agenda medio ambiental del gobierno mexicano se estudio, la generacin de conocimiento y la investigacin de los
mantuvo inicialmente como una subsecretara de Mejoramiento del aspectos relacionados con la problemtica ambiental y de los recursos
Ambiente adscrita al ministerio de salud. naturales; por el otro, la Procuradura Federal de Proteccin al
Ambiente, responsable de atender delitos ambientales y con capacidad
No sera sino con la promulgacin de la Ley General del Equilibrio punitiva.
Ecolgico y Proteccin del Ambiente (LGEEPA), durante la dcada
del ochenta, que se sentaran las bases del complejo sistema de La estructura institucional se ha ido completando paulatinamente al
organizacin en materia de gestin ambiental y de los recursos incorporarse la Comisin Nacional del Agua; la Comisin Nacional
naturales. Forestal y la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la
Biodiversidad, entre otras instancias. El reto posterior a la construccin
La rpida evolucin del arreglo institucional mexicano en la materia institucional federal fue avanzar en la articulacin de un sistema
se puede observar en la manera en la que se transform la arquitectura federal a travs de la promulgacin de leyes en cada uno de los Estados
de la administracin pblica al transitar tales temas de la agenda de de la Federacin y la incorporacin de actores locales en los procesos
la Secretara de Salud, a la de Desarrollo Social, previo a su de planeacin y coordinacin (un ejemplo de ello son los Consejos
constitucin como una secretara de Estado con el reconocimiento de Cuenca que se instrumentaron). El principal reto actual es fortalecer
institucional de su importancia: la Secretara de Medio Ambiente la capacidad de monitoreo, cobertura de informacin y formacin de
Recursos Naturales y Pesca, antecedente directo de la actual Secretara recursos humanos en las regiones (Constantino, 2002).
Fuente: Constantino, R. (2002). La poltica ambiental y de los recursos naturales en la transicin mexicana desde el enfoque de la economa institucional en
Novelo, F., La poltica econmica y social en la alternancia. Revisin crtica, Mxico: M. A. Porra.
Fundamentos variable clave 6 - Inversin en Por su parte, los desafos institucionales en Paraguay estn
capacidades, tecnolgicas e institucionales. vinculados con la afirmacin de las instituciones pblicas
como rectoras y organizadoras del desarrollo nacional.
Esta variable se relaciona con las necesidades de inversin Asociado a esto, la multiplicidad de legislaciones en diferentes
en capacidades, ciencia y tecnologa. Todos los estudios de niveles, ms la confusin de roles, jurisdicciones y recursos
caso de este informe ponen en evidencia que aunque hay de varios entes pblicos terminan por frenar o imposibilitar
algunas experiencias exitosas a nivel micro, an se manifiesta la aplicacin de las polticas de desarrollo sostenible. Adems,
la necesidad de fortalecer el capital humano y mejorar la la cooperacin internacional, con sus aportes sectoriales,
capacidad de gestin en el sector pblico, promoviendo tampoco logra revertir la fuerte tendencia de dispersin de
articulaciones pblico-privadas que potencien las inversiones esfuerzos.
en ciencia y tecnologa y que promuevan mecanismos
flexibles de gestin. Uruguay ha avanzado colocando como prioridad la agenda
de las polticas pblicas productivas, ambientales y sociales.
Los desafos de fortalecimiento de capacidades de todos los Sin embargo, este avance ha sido muy desigual en las
actores se ven exacerbados por presiones internas y externas. instancias de ejecucin y en la construccin de nuevas
Una presin interna radica en la falta de estrategias para la capacidades para la ejecucin en red de las grandes
formacin de cuadros medios y altos en la mayora de los prioridades asignadas (polticas pblicas descentralizadas).
pases de la regin. Hace dcadas que el sector pblico de
muchos de los pases expulsa recursos humanos capacitados Por otro lado, en cuanto a la sensibilizacin de la opinin
en vez de crear capital institucional. Los funcionarios con pblica y la construccin de capacidades de otros actores,
nivel de decisin sufren los vaivenes de los gobiernos de turno, en Uruguay resulta necesaria una amplia difusin de los costos
lo que no ayuda en el establecimiento de estrategias asociados a los sistemas actuales de produccin y los
sostenibles o polticas de Estado de mediano o largo plazo. beneficios de los modelos sostenibles. El Plan Estratgico
Nacional en Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PENCTI)
En cuanto a la sensibilizacin de la opinin pblica, el reconoce que la preocupacin por el cuidado del ambiente
Programa de Recambio de Ampolletas de Chile se desarroll a debe integrarse en la conciencia de toda la poblacin, no
travs de instancias de educacin sobre eficiencia energtica slo de grupos ambientales o cientficos, sino tambin en las
con la ciudadana y los principales consumidores. Mediante la empresas y en todos los actores del Estado.
aplicacin de este programa se logr incentivar el recambio a
tecnologa eficiente, tanto en los hogares como en la industria.
196
5.3. Escenarios
Los escenarios REEO regionales 2010-2030 que se presentan

a continuacin se construyeron fundamentados en el anlisis
Escenarios
presentado en la seccin anterior y pretenden dialogar con
los escenarios GEO que los anteceden. Los escenarios resultan
del cruce de los dos esquemas desarrollados: el esquema de
eficiencia y el esquema de sostenibilidad. La interseccin de
los dos esquemas se puede representar en dos ejes, el de
eficiencia y el de sostenibilidad. As se configura la matriz
base para la construccin de los escenarios. Esto permite,
como se observa en el esquema siguiente, la visualizacin
de cuatro dimensiones que sugieren escenarios posibles (y se
esbozan algunos sub-escenarios). Este paso de simplificacin
analtica permite delimitar el campo de lo posible para, en
funcin de estos parmetros (Ejes) retomar todas las fuerzas
motrices con especial inters en las que se definieron como
variables clave y analizar su composicin o configuracin
para cada escenario, que aparece en cada cuadrante
resultante de la confluencia de los ejes.
El grfico que cruza los ejes de Eficiencia y Sostenibilidad

(Figura 5.1.) sugiere que se podra tener sostenibilidad con o
sin eficiencia y tambin que podra lograrse la eficiencia con
o sin sostenibilidad. Esto implica un riesgo grave: si no se
logran los dos objetivos al mismo tiempo, se estara
comprometiendo seriamente ya sea el equilibrio ambiental o
bien la sostenibilidad socioeconmica.
Este cruce de ejes temticos y el anlisis de las seis variables

clave seleccionadas para cada uno de estos esquemas son la
base para la matriz de escenarios que se presenta en la Figura
5.2., la cual sugiere 4 escenarios posibles:
Figura 5.1. Ejes de los escenarios REEO-AL 2010-2030
Modelo econmico-productivo
Uso ms eficiente de recursos eficiente y sostenible.
con baja calidad de polticas Alta calidad y eficiencia en
ambientales. las polticas ambientales.
Eje de sostenibilidad
Eje de eficiencia
Modelo econmico productivo Polticas ambientales de alta

insostenible y poco eficiente, calidad pero poco orientadas
con dbiles polticas ambientales. al uso eficiente de los recursos.
197
Desde una visin econmica se considera que, a fin de opciones se componen de una configuracin baja, media
mejorar el desempeo ambiental sin afectar la competitividad, o alta, por lo que se trata de escenarios estilizados, es decir
el uso de instrumentos eficientes de poltica (que permitan el que en un infinito de configuraciones posibles para variables
logro de un objetivo ambiental dado al menor costo) resulta que por naturaleza son amplias (ya que agregan varios factores
clave. ste es un medio posible para ubicar a la regin en el o elementos), a los efectos de este informe se han utilizado
cuadrante del Escenario 4 (de eficiencia con sostenibilidad). definiciones simplificadas.
La ausencia de polticas ms activas y eficientes para la
sostenibilidad puede derivar en cualquiera de los dos Sin embargo, en la narrativa de cada escenario (descripcin)
escenarios no deseables: una prdida de sostenibilidad y de que se presenta ms adelante, aparecen los matices de estas
competitividad (Escenario 2) o bien en una mayor eficiencia configuraciones posibles para cada variable y adems se
impulsada por los mercados o las presiones externas sin visualizan algunos sub-escenarios o escenarios intermedios,
mejora integral en la calidad ambiental (Escenario 1). Mientras donde se podra trabajar con horizontes de mediano plazo a
que el Escenario 3 es aqul en el que se logran avances en 2015-2020 por ejemplo.
materia de sostenibilidad pero no en un uso ms eficiente de
recursos, situacin que si se perpeta o no se aprovecha con A continuacin se desarrollan las narrativas de cada escenario,
mecanismos de cooperacin regional puede fcilmente que retoman las fuerzas motrices y analizan su potencial
revertirse y transitar hacia un escenario 2. configuracin, as como los juegos de intereses y
posicionamientos de algunos actores clave: Estado, procesos
En la Tabla 5.4 se presentan las configuraciones posibles de regionales, actores privados-empresariales, sociedad civil y
las variables clave en una tabla que detalla cmo sus valores opinin pblica.
(bajo, medio, alto) construyen los diferentes escenarios. Estas
Figura 5.2. Matriz de escenarios REEO- AL 2010-2030
ESCENARIO 4:
ESCENARIO 1:
Eficiencia, sostenibilidad
Eficiencia sin
y gobernabilidad para
sostenibilidad.
la inclusin.
ESCENARIO 2:
ESCENARIO 3:
Statu quo: ni
Sostenibilidad
sostenibilidad ni
sin eficiencia
eficiencia.
Tabla 5.4. Configuracin de variables que componen los ejes de los escenarios regionales
Esquema de Eficiencia Esquema de Sostenibilidad
Variables que Variable 1 Variable 2 Variable 3 Variable 4 Variable 5 Variable 6
componen Incentivos para Presiones internas Disponibilidad de Estrategia Esquema de Inversin en
cada eje: el uso eficiente de y externas en recursos incluyendo econmico- gobernabilidad y capacidades
los recursos (suelo, materia ambiental infraestructura productiva territorio tecnolgicas e
agua y energa) institucionales
Escenarios:
Escenario 1 Media o Alta Media o Alta Media o Alta Baja Media o Baja Media o Baja
Escenario 2 Baja Media o Baja Baja Baja Baja Baja
Escenario 3 Baja Media Media o Baja Media o Alta Media o Alta Media o Alta
Escenario 4 Media o Alta Alta Media o Alta Media o Alta Media o Alta Media o Alta
198
Escenario
Este escenario puede parecer un no escenario o un poder en territorios remotos o con menos acceso a
escenario inverosmil, en la medida en que se podra afirmar infraestructura.
que difcilmente habr avances en el uso eficiente de los
recursos sin una mejora en la calidad de las polticas pblicas. Este escenario regional puede coincidir con un escenario
Sin embargo, es posible y puede presentar al menos dos internacional de El mercado Primero de los escenarios
configuraciones que se esbozan a continuacin. globales diseados por el Estudio GEO 4.
Primera configuracin: Mejora en el uso de recursos con Segunda configuracin: Mejora en el uso de recursos
un Estado regulador minimalista por iniciativa empresarial y/o mecanismos de
financiamiento internacional
El escenario de mejora en el uso de recursos con una gestin
precaria del Estado en su primera configuracin supone que: La segunda configuracin podra ser el resultado de o bien
a) se toman medidas drsticas de penalizacin (financiera, un mayor uso de los mecanismos de financiamiento
fiscal o de otro tipo) a nivel local o por parte de actores internacional para enfrentar el cambio climtico y para temas
externos a quienes no integren medidas de cuidado o en general de eficiencia de recursos o de promover
eficiencia en el uso de los recursos (ya sea a travs de subsidios producciones ms sustentables por parte de los actores
o su eliminacin, o del cobro de penalidades o multas, o empresariales, sin mediar un apoyo del Estado ni una mejor
aumento de tarifas o sobrecargos), y b) que esto lleva a un gestin de las polticas pblicas.
cambio en el uso de los recursos por parte de los actores
privados, pero sin necesariamente implicar una gestin ms En la configuracin liderada por la iniciativa privada, pareciera
eficiente (poltica de incentivos bien diseados) de los plausible que hubiera un aumento significativo de la inversin
intereses, territorios, actores, y tipos de polticas por parte del privada en ciencia y tecnologa, lo que posibilitara una
Estado. mejora significativa en la eficiencia del uso de algunos de los
recursos naturales, y podra significar una mejora en la
La primera configuracin de este escenario se dara con un
rol minimalista del Estado en tanto actor del desarrollo y que
potencie un uso ms eficiente de los recursos no por la
promocin de un modelo de desarrollo ms sostenible o ms
inclusivo, sino por un mayor rol de regulacin y penalizacin.
Este escenario no permite avances sustantivos en trminos
de reduccin de la pobreza o inclusin, ya que no se apuesta
a un desarrollo integrador.
En este escenario, la Variable 1 de Incentivos para el uso

eficiente de los recursos se manifiesta en forma de
desincentivos para el uso ineficiente y sera la nica medida
de accin del Estado en cuanto a la interfase de las polticas
productivas y las medio ambientales. No habra avances
institucionales ni en trminos de transparencia o
accountability, ni en cuanto a la participacin de la
ciudadana. En pases como Mxico o Brasil que tienen
desafos de gobernabilidad relacionados con la extensin de
sus territorios, pero tambin con la existencia de amplios
sectores de la sociedad excluidos, y la existencia de grupos o
actores fuera de la legalidad, la capacidad del Estado en
algunos de estos territorios podra ser limitada y por ende
minimalista pero no por una poltica expresa de ausencia
del mismo sino por una falta de capacidad real de ejercer el
199
educacin y el empleo. Pero esto puede darse a una escala mecanismos no sean necesariamente los de menor desarrollo
reducida (empleo de calidad o empleo decente para los ms relativo sino pases como Mxico o Brasil.
calificados solamente) o a una escala ms significativa donde
se combine un aumento de la cantidad y la calidad de la Aunque tambin podra plantearse una oportunidad de
educacin y el empleo. Sin embargo, en aquellos sectores o fortalecimiento de la cooperacin, en la medida en que se
territorios que no estn directamente relacionados con los pudiera abrir una ventana de financiacin de escala regional
sectores empresariales de punta en el uso eficiente, o subregional. Esta oportunidad de cooperacin regional
difcilmente se podran ver beneficios en trminos de derrame tambin puede darse si el avance en el uso eficiente de los
social y ello podra generar, una vez ms, vaciamiento de recursos est liderado por algunos sectores empresariales, ya
territorios o sectores por falta de oportunidades o ventajas que existen varios grupos y clusters que ya son de propiedad
comparativas. regional, como las translatinas por ejemplo (transnacionales
regionales, es decir, empresas transnacionales de origen
En este escenario, se dara un vaco institucional y un aumento latinoamericano). Sin embargo, en este escenario, y en sus
de la desigualdad entre grupos sociales, comunidades y dos configuraciones, las oportunidades de cooperacin
territorios. En cuanto a los mecanismos de cooperacin regional podran perderse de no haber un acompaamiento
regional, si este escenario responde al mayor alcance de los del Estado ms all de sanciones, ni una estrategia regional o
productores y empresarios de la regin a los mecanismos sub-regional concertada entre los pases.
internacionales o incluso globales de financiacin, existe el
riesgo de que los pases de la regin compitan entre s para El escenario 1 en sus dos configuraciones puede coincidir,
acceder a esos recursos. Dadas las capacidades de adems de con el mencionado escenario internacional de
articulacin y uso de estos mecanismos internacionales que El mercado Primero de los escenarios globales diseados
tienen los pases ms desarrollados de la regin, podra darse por el Estudio GEO 4, con el escenario regional de
una situacin en la que los pases que aprovechen ms estos Sostenibilidad relegada de los escenarios GEO ALC.
Escenario
Este escenario de statu quo o business as usual es una de los recursos se mantienen como casos aislados y no hay
continuacin del escenario actual, donde no habra avances voluntad poltica de ninguno de los actores en juego para
sustantivos ni en el esquema de eficiencia ni en el de pasar de casos exitosos y eficiencia micro a polticas
sostenibilidad. A pesar de la evidencia existente, y de las nacionales con compromisos de todos los actores, y
iniciativas internacionales en curso, ni la regin articulaciones o mecanismos de cooperacin regional en este
latinoamericana, ni los pases por separado o en sub-regiones sentido. A pesar de que existen experiencias privadas que
logran superar su situacin actual, se mantiene un modelo han arrojado resultados positivos en trminos de eficiencia,
de crecimiento que reproduce desigualdades y que tiende a competitividad, productividad y beneficios, stas siguen
la concentracin de recursos. Aunque puede haber algunas siendo puntuales y no hay mayores incentivos, ni voluntad
excepciones en la regin (casos aislados) ya sea en cuanto a poltica para su universalizacin.
la calidad de las polticas productivas-ambientales o en cuanto
a algunos sectores o territorios que avanzan en el uso eficiente En este escenario si bien la ciudadana y la sociedad civil
de los recursos, no hay un cambio significativo ni a una escala organizada pueden ser activas o tener un gran acceso a la
importante. informacin, no logran permear el debate pblico. Aunque
puede haber amplias coberturas de los medios de
Los estudios de caso que se realizaron en el marco de este comunicacin en torno a ciertos acontecimientos como
informe ejemplifican y ponen en relevancia situaciones conflictos sociales-ambientales o cumbres internacionales, las
puntuales del uso de incentivos, de mejoras en el uso de los reacciones de los sectores econmicos y polticos siguen
suelos o del agua, de formas innovadoras de planificacin, presentando fallas serias. Estas reacciones son o muy
implementacin y monitoreo de las polticas pblicas, de puntuales (experiencias micro como actualmente-2010), o se
visiones estratgicas del sector pblico para algunos sectores, reducen a una serie de esfuerzos de comunicacin sin sustento
de modalidades de gestin participativas, etc. En el escenario en la prctica (propaganda o manifestaciones de buena
de statu quo, las iniciativas innovadoras para el uso eficiente intencin). O bien, a pesar de haber una cierta apertura a
200
estos temas por parte de los actores clave, las fallas las poblaciones rurales y los amplios sectores de la economa
institucionales y las capacidades del Estado requieren de una que en el 2010 se definan como pequeos y medianos
fuerte inversin en investigacin y desarrollo que no se ha productores hayan visto su situacin empeorar drsticamente
hecho por aos. por un aumento de sus vulnerabilidades y la falta de polticas
consistentes. Dependiendo de cada pas, estos conflictos
En una prolongacin del escenario 2010 hasta el 2030, se pueden sumarse a otros o a rivalidades existentes entre
puede esperar que la desigualdad siga aumentando, que los regiones, y territorios separatistas, o fortalecer la
grupos excluidos sean cada vez ms excluidos, y que los discriminacin por razones de etnia, origen, clase, edad,
conflictos sociales por motivos sociales o ambientales y la gnero, por mencionar algunas.
migracin ambiental por el cambio climtico afecten de
diversas maneras a la regin. Tambin sera esperable que Este escenario de 20 aos de statu quo o ms de lo mismo
difcilmente sea un escenario de estabilidad, y pone en serios
riesgos la gobernabilidad de los territorios de la regin, y la
capacidad del Estado no slo de gestionar los recursos sino
de asegurar la democracia y la estabilidad institucional. En
este escenario los mecanismos de cooperacin regional siguen
siendo dbiles y no se ven dotados ni de recursos sustantivos
ni de capacidad de ejecucin de las declaraciones
presidenciales, que se han vaciado cada vez de contenido
en trminos de una agenda regional de desarrollo. El debate
del desarrollo en este escenario ser un debate por la
supervivencia de aquellos sectores menos favorecidos y por
ende ms afectados por las fallas del Estado y el mercado.
El escenario 2 puede coincidir con un escenario internacional

de El mercado Primero de los escenarios globales diseados
por el Estudio GEO 4, y podra llegar a asimilarse a alguna
expresin del escenario Seguridad Primero. A nivel de
Amrica Latina puede asimilarse a los escenarios regionales
de Sostenibilidad relegada o Insostenibilidad y escalada
de conflictos de los escenarios GEO ALC. A nivel de los
pases de Mercosur, este escenario puede asimilarse o
compartir caractersticas con el escenario de Insostenibilidad
regional del Informe GEO Mercosur.
Escenario
El escenario de sostenibilidad sin eficiencia supone que hay

avances en los compromisos asumidos por los gobiernos y
avances en la modalidad de gestin de las polticas pblicas
porque estas son ms transparentes y multisectoriales pero
no se logra fortalecer las capacidades de todos los
involucrados ni se logra una mayor sostenibilidad con
eficiencia. Esto se traduce en el mantenimiento de un esquema
regulatorio que no aprovecha el uso de incentivos econmicos
o de mercado que permitan alcanzar los objetivos ambientales
al menor costo. En definitiva, esta falta de eficiencia en las
polticas implica un trade off entre competitividad y
sostenibilidad.
201
En este escenario slo se fortaleceran las capacidades de los para este cambio de modelo llega a su tope y se estanca. En
actores pblicos y de la sociedad civil, sin lograr un buen un enfoque dinmico puede fcilmente transformarse en el
acompaamiento de los privados ni de los grandes sectores Escenario 2, donde se frenan los avances institucionales por
productivos. Las inversiones en infraestructura se realizan con falta de implementacin real o de capacidad de generar
apoyo de los bancos de desarrollo, pero los actores privados incentivos suficientemente atractivos para el sector privado.
no invierten de forma sostenida en una produccin que haga
un uso ms eficiente de los recursos, ni co-financian las Este escenario puede darse a escala ms o menos generalizada
iniciativas de infraestructura pblicas, ni se asocian en en los pases de la regin, y eso puede permitir avanzar en
esfuerzos significativos de inversin del Estado y de la algunos acuerdos o mecanismos regionales de cooperacin
academia en investigacin y desarrollo. que habiliten transferencias a aquellos pases con menos
recursos. En este escenario los pases con mayor tamao
Este impasse entre un Estado ineficiente a la hora de definir relativo y que por ende pueden tener una mayor influencia y
instrumentos de poltica y un sector privado que no cambia capacidad de generar incentivos en los dems pases de la
sus estrategias de produccin y acceso a mercados, a la larga regin, es decir Brasil y Mxico, y en alguna medida Chile
puede llegar a ser un escenario en donde finalmente el rol por sus avances institucionales en la materia, podran llegar
regulador del Estado en el uso de recursos no es efectivo, o a jugar un rol importante en la promocin de esos mecanismos
en donde la capacidad de movilizacin de recursos pblicos regionales. En el caso de que este enfoque se aplique slo en
muy pocos pases de la regin, dificultar las posibilidades
de que se active una agenda regional desde los actores
pblicos, ya que las resistencias del sector privado sern muy
fuertes y se habr acentuado la falsa dicotoma de
sostenibilidad versus competitividad.
El escenario 3 puede coincidir con un escenario internacional

de Las Polticas Primero de los escenarios globales
diseados por el Estudio GEO 4, y a nivel de Amrica Latina
puede asimilarse al escenario regional de Reformas hacia la
Sostenibilidad de los escenarios GEO ALC. A nivel de los
pases de Mercosur, el escenario 2 puede asimilarse o
compartir caractersticas con el escenario de Camino comn
a la Sostenibilidad si se aprovechan las oportunidades para
una mayor articulacin regional, o bien con el escenario de
Mejoras ambientales sin articulacin regional del Informe
GEO Mercosur, en el caso en que este escenario se d en
pocos pases o sin una capacidad de liderazgo de los pases
de mayor tamao relativo.
Escenario
Este es el escenario deseable. Supone que mejoran al menos altas. Lo que se da son avances relativos que promueven
parcialmente las variables de los dos ejes (eficiencia y un uso ms eficiente de todos los recursos: naturales,
sostenibilidad). Conlleva un crculo virtuoso donde mejora financieros, pblicos y privados y sociales.
el uso de recursos y la calidad de la gestin pblica, todo lo
cual aumenta la sostenibilidad y la participacin de todos los En este escenario se promueve un modelo de desarrollo que
actores involucrados. Esto genera incentivos para que la es ms integrador y que revierte la tendencia de los aos
inversin en ciencia, tecnologa e infraestructura se oriente anteriores de concentracin del ingreso, lo cual se hace viable
al uso eficiente de los recursos privados y pblicos. gracias a una mayor eficiencia y competitividad pero tambin
por polticas activas para la promocin de la igualdad y la
Si bien no todas las variables pueden tener la mejor reduccin de las desigualdades que han afectado a grupos
configuracin, es difcil imaginarse que todas califiquen como sociales y territorios histricamente marginalizados y
202
excluidos. En este escenario la eficiencia integra plenamente proteccin. Por su parte la economa crece con la aplicacin
los objetivos de equidad e inclusin. de tecnologas amigables para el productor y el consumidor.
Este impulso podra ubicar a Amrica del Sur y a Mxico, si
Este escenario requiere de un salto cualitativo en la forma de logran la necesaria inversin en investigacin y desarrollo,
concebir el rol del Estado y del mercado y las relaciones entre como pilares de la produccin de alimentos y otros productos
Estado-ciudadana-sector privado, ya que implica verdaderos e investigacin biotecnolgica (PROCISUR, 2009).
acuerdos entre mltiples actores que estn respaldados por
espacios y mecanismos institucionales. Estos mecanismos El escenario 4 puede coincidir con un escenario internacional
debern asegurar la participacin de las localidades y micro- de Sostenibilidad Primero de los escenarios globales
regiones y promover una visin amplia de macro-regiones diseados por el Estudio GEO 4. A nivel de Amrica Latina
ms all de los intereses puramente nacionales. puede asimilarse a los escenarios regionales de Transicin
hacia la Sostenibilidad de los escenarios GEO ALC. A nivel
El escenario de uso eficiente de los recursos, sostenibilidad y de los pases de Mercosur, este escenario puede asimilarse o
gobernabilidad para la inclusin es el resultado de una reforma compartir caractersticas con el escenario de Camino Comn
del Estado, no en el sentido de su minimalismo, sino en el a la Sostenibilidad del Informe GEO Mercosur.
sentido de un Estado con liderazgo en la promocin del debate
pblico sobre los modelos de desarrollo de mediano y largo Cada uno de estos escenarios tiene implicancias de polticas.
plazo, que integra a los diversos territorios, sectores y grupos Algunas de esas implicancias se sealan en las breves
sociales; tomando especial cuidado en que los intereses de narrativas desarrolladas ms arriba. Un uso posible de estos
los grupos ms desfavorecidos y vulnerables estn escenarios es identificar aquellas estrategias robustas para
debidamente representados y que tengan capacidad de incidir diferentes actores, pases u organizaciones internacionales.
en la planificacin, diseo, implementacin, monitoreo y En funcin de esas implicancias de polticas, se podrn
evaluacin de las polticas productivas-ambientales y sociales. identificar posibles trayectorias del escenario actual
(Escenario 2: Statu quo: ni sostenibilidad ni eficiencia) al
En trminos de concepcin de las polticas pblicas, este escenario deseable (Escenario 4: Eficiencia, sostenibilidad y
escenario sera la consolidacin de un enfoque integral o gobernabilidad para la inclusin), y trayectorias o estrategias
transversal que ya no divide las agendas econmicas, que inhiban el advenimiento del escenario menos deseable,
productivas, ambientales, sociales y de insercin internacional que en este caso sera que todo siga igual y que en veinte
como temas diferentes, sino que las integra en una alternativa aos la regin se siga ubicando en el cuadrante del statu quo.
de desarrollo con inclusin. En este escenario la Iniciativa de En el captulo 6, se presentan los hallazgos del informe y las
Economa Verde promovida por el PNUMA ha logrado recomendaciones de poltica que se plantean para superar
resultados importantes, se aprecia un incremento sustancial los desafos existentes, aprender de las lecciones extraidas y
de las inversiones en sectores econmicos que promueven promover el escenario de Eficiencia, sostenibilidad y
un uso eficiente de los recursos, reducen las carencias gobernabilidad para la inclusin.
ecolgicas y los riesgos medioambientales. Estas inversiones
y reformas polticas facilitan los mecanismos y la financiacin
para reconfigurar los negocios, las infraestructuras y las
instituciones y facilitan la adopcin de patrones de consumo
y produccin sostenibles que promueven la reduccin de la
pobreza y las desigualdades.
En este escenario, los mecanismos de cooperacin

internacionales se han fortalecido, as como la cooperacin
Sur-Sur y en la regin se han consolidado algunos bloques
subregionales. Aquellos pases de la regin ms vulnerables
ante los desastres naturales han madurado mecanismos de
cooperacin regional y los pases ms desarrollados de la
regin ya llevan ms de veinticinco aos de cooperacin
conjunta, no solamente para la ayuda ante desastres o
reconstruccin, sino tambin en cooperacin tcnica y
financiera. En este escenario, la institucionalidad del siglo
XXI es una realidad en la regin al 2030, y no slo se da en
aquellos pases ms desarrollados, ya que stos han
promovido mecanismos de cooperacin tcnica y financiera
con los vecinos menos desarrollados para lograr transferencias
de recursos y capacidades.
Paralelamente a que se diversifica la produccin, mejora el

uso del suelo y se reduce la vulnerabilidad de la produccin.
La poblacin toma conciencia de la preservacin de la
biodiversidad a la par que se promueve su investigacin y
203
204
Captulo 6: Resultados
Captulo 6
Resultados
205
Captulo 6:
Resultados
Este captulo presenta los principales hallazgos que se extraen de los anlisis realizados en
los cinco captulos anteriores. A tal efecto, en la Seccin 1 se resume el enfoque adoptado
as como los principales conceptos que guiaron la investigacin, y en la Seccin 2 se plantean
los resultados en materia de lecciones aprendidas.
1) Enfoque y conceptos relevantes
El anlisis desarrollado a lo largo del informe fue motivado 3. Puede la eficiencia en el uso de los recursos contribuir a
por cuatro grandes interrogantes clave para reflexionar acerca mejorar las oportunidades disponibles para un crecimiento
de la eficiencia en el uso de los recursos en la regin: ms sostenible, y aumentar el bienestar y la calidad de vida
de la poblacin?
1. Hasta qu punto una mayor eficiencia de recursos y una
menor intensidad en emisiones (logradas, por ejemplo, a 4. Contribuye la eficiencia en el uso de los recursos a mejorar
travs de cambios de los modos de produccin y consumo) la insercin internacional de los pases de la regin, en
contribuyen a solucionar los desafos pendientes en materia particular el acceso a mercados en un contexto de crecientes
de sostenibilidad del desarrollo en la regin? barreras al comercio y el surgimiento de nichos de mayor
valor para productos diferenciados por su menor impacto
2. Desde el punto de vista del diseo y la implementacin de ambiental?
polticas, cul es el rol de las herramientas de anlisis
econmico y de los incentivos econmicos para mejorar la En este Informe el uso eficiente de los recursos se abord
eficiencia en el uso de los recursos y reducir la intensidad desde una perspectiva econmica cuyos rasgos principales
en emisiones de la regin? se resumen a continuacin.
206
O Utilizacin de una visin econmica de la eficiencia deseables socialmente, que un agente causa a otro sin que
de recursos y su relacin con la sostenibilidad. Se medie consentimiento ni compensacin. Las externalidades
analiz cmo puede contribuir a la mejora en la eficiencia existen cuando los agentes que las causan no toman en
de recursos la aplicacin de herramientas de anlisis y las cuenta todos los efectos de sus acciones sino que slo
recomendaciones de poltica realizadas desde una visin consideran los impactos que se reflejan en el mercado (por
econmica: anlisis costo-beneficio, valoracin econmica ejemplo, un costo de produccin ms bajo en el corto plazo
de recursos e impactos ambientales, uso de incentivos y por no tratar sus efluentes). La consecuencia final es una
precios para reflejar la verdadera escasez y fomentar asignacin ineficiente de recursos, ya que la solucin de
cambios de conducta de los agentes. mercado lleva a un exceso de emisiones respecto al
ptimo social. Como consecuencia tambin se obtiene una
O Es decir, se adopta una visin amplia que trasciende prdida de bienestar de la sociedad (por ejemplo, debido a
el anlisis econmico convencional para prestar debida la prdida de calidad y de usos recreativos del patrimonio
atencin al rol central que juegan los recursos en el natural) respecto al que se alcanzara en dicho ptimo
desarrollo socioeconmico, el bienestar de la social. El ptimo social es el que resulta cuando el nivel de
poblacin y la insercin internacional de los pases de actividad o de produccin balancea costos y beneficios
la regin. Se han incluido en la visin elementos y marginales de las actividades productivas incluyendo sus
herramientas de dos enfoques complementarios respecto costos externos (lo que surge del anlisis costo-beneficio
de la interaccin entre economa y ambiente: la economa en la literatura econmica).
ambiental y la economa ecolgica. La economa
ambiental aporta la nocin de la posibilidad de sustituir O Los recursos naturales y el ambiente constituyen bienes
algunas formas de capital natural en algunas funciones pblicos pues proveen a la sociedad servicios ambientales
productivas, lo cual puede favorecer la mejora en la y ecosistmicos que pueden beneficiar a una persona sin
eficiencia y resalta la importancia de valorar perjuicio de que tambin beneficie a otra y se vuelve
econmicamente los costos de la prdida de recursos que dificultoso excluir a algn individuo del disfrute de estos
resultara de persistir en patrones de desarrollo que incentiven beneficios (principio de no exclusin). Por tal motivo, es
la degradacin ambiental. La economa ecolgica resalta difcil financiar su provisin y esto genera grandes desafos
la imposibilidad de sustituir las funciones naturales de para el diseo de las polticas pblicas.
algunos ecosistemas, especies o recursos clave y la
necesidad de considerar la eventual irreversibilidad
de algunas decisiones que los pongan en peligro y los
costos crticos de su prdida o deterioro.
O Por lo tanto, la visin de sostenibilidad implcita en este

informe reconoce que ciertos tipos y cantidades mnimas
de capital natural son insustituibles, aunque posiblemente
no todas las formas de capital natural lo sean.
O El enfoque adoptado considera a la eficiencia en el uso de

los recursos como un factor relevante, tanto para contribuir
a la sostenibilidad del desarrollo como para potenciar su
proceso y mejorar el perfil de especializacin productiva y
de insercin internacional de los pases considerados.
O Se entiende la sostenibilidad del desarrollo como un

proceso y no como una meta. Por este motivo, el propsito
no ha sido tanto la obtencin de una foto de alta
definicin de la situacin actual de los pases analizados,
sino buscar una mejor comprensin de las tendencias
observadas y las perspectivas que cabe esperar en materia
de eficiencia en el uso de los recursos. De ese modo se
analiza si los pases estn avanzando o no hacia un patrn
de uso de recursos que permita una mayor sostenibilidad
del desarrollo.
Los ejes conceptuales que articulan el anlisis de este Informe

son los siguientes:
O Desde una visin econmica, los problemas

ambientales constituyen externalidades negativas
(costos externos). Por ejemplo, las emisiones de sustancias
txicas a cursos de agua implican costos externos no
207
O Una mejor cuantificacin de las externalidades (o impuesto por unidad de emisiones que refleje su verdadero
costos externos) permite una mejor comprensin del costo externo y permita corregir el comportamiento de los
uso eficiente de los recursos. Los costos externos que agentes que los causan.
son afrontados por la sociedad son a menudo difusos. La
falta de cuantificacin de los costos externos vinculados a O Existen diversos enfoques que contribuyen al diseo de
diversas formas de degradacin ambiental (desde la polticas, que dan tanto una visin del problema como de
extraccin de recursos, las emisiones al agua y a la sus posibles soluciones. Interesa resaltar los siguientes, dada
atmsfera, la generacin y disposicin de residuos hasta la su relevancia para enmarcar la reflexin sobre las polticas
prdida de biodiversidad) dificulta la comprensin de la de eficiencia y desarrollo en la regin:
importancia econmica de avanzar hacia la sostenibilidad.
Igual razonamiento puede extenderse al anlisis de los P Consumo y Produccin Sostenibles (CyPS): es el
beneficios que resultaran de la adopcin de prcticas de paradigma que actualmente promueven organismos
consumo y produccin eficientes y sostenibles -o los costos como el PNUMA para orientar la formulacin de
de oportunidad de no adoptarlas-. polticas y la identificacin de prcticas hacia la
sostenibilidad. Este concepto busca incorporar la idea
O Pese a que se cuenta con creciente informacin relativa a de ciclo de vida de los productos y los servicios en las
indicadores que reflejan la situacin y estado de avance en decisiones de poltica ambiental del sector pblico y
diversos aspectos ambientales an se est muy lejos de privado integrando los procesos de produccin y
contar con suficientes esfuerzos de valoracin consumo, y relacionando los problemas y soluciones
econmica de los problemas ambientales y sus costos de una etapa y otra. En el logro de este objetivo, la mejora
asociados. Dicha valoracin resulta indispensable desde en la eficiencia de recursos surge como una herramienta
el punto de vista econmico para disear intervenciones o de fundamental importancia.
medidas correctivas adecuadas. Por ejemplo, esta P Produccin ms limpia (P+L): es el punto de partida
valoracin resulta necesaria para disear e implementar un de la concepcin de CyPS. La P+L constituye una visin
micro enfocada a resolver problemas ambientales
puntuales a nivel de empresa, con el objetivo de reducir
los impactos ambientales de los procesos y productos a
lo largo de toda su cadena. En el captulo 4 de este
informe, se revisaron algunas iniciativas de la regin en
esta materia.
P Economa circular: el enfoque de economa circular
promueve una visin poltica en la cual se busca un
balance entre el desarrollo econmico y la proteccin
del ambiente y los recursos. Propone concebir la
economa y las actividades de produccin y consumo
dentro de un esquema circular y cerrado de flujos de
recursos naturales, bienes, servicios (incluidos los
servicios ambientales) y residuos. Ello implica la
aplicacin de produccin limpia por parte de las
empresas, el desarrollo de parques eco-industriales y la
planificacin integrada de uso de recursos para el
desarrollo en la industria, la agricultura y las reas
urbanas. Este enfoque es til para la concepcin de
polticas integrales, pero los pases analizados en este
Informe no presentan avances significativos en esta
direccin.
P Economa verde: es una concepcin, que se mediatiza
a partir de la crisis mundial que se inicia a fines del ao
2008. Propone iniciativas de revisin de las polticas y
herramientas de los pases para analizar su potencial de
apoyar el enverdecimiento de las economas. Posee un
fuerte enfoque en cuatro ejes: la generacin de empleo,
el crecimiento econmico, la promocin de la
innovacin y la proteccin del capital natural. Se inspira
en algunas experiencias que ya han demostrado las
ventajas de promover esta direccin del desarrollo (como
la experiencia de la ciudad brasilera de Curitiba
presentada en el captulo 1). Su avance es muy lento y
en materia de cooperacin internacional se estn
haciendo esfuerzos promoviendo la economa verde
de forma muy incipiente.
208
2) Resultados
A continuacin se presentan los principales hallazgos que

caracterizan la situacin en materia de sostenibilidad y de
eficiencia en el uso de los recursos en la regin y en particular
a los pases analizados en este Informe: Argentina, Brasil,
Chile, Mxico, Paraguay y Uruguay. Los resultados se
presentan en dos bloques, primero los hallazgos generales, y
por otro lado los resultados relativos a las temticas
seleccionadas en este informe (uso del agua, uso del suelo y
energa y cambio climtico, incluyendo biocombustibles).
Recuadro 6.1. Resultados

I. Resultados generales
1. El proceso de primarizacin de la economa de los pases del Mercosur, Chile y Mxico ha causado un creciente aumento
de las presiones sobre algunos recursos (como agua y suelo).
2. Si bien ha mejorado la eficiencia en el aprovechamiento de los recursos en ciertos sectores y pases de Amrica Latina, an
persiste un gran potencial de mejora sin aprovecharse.
3. En algunos casos, el impacto ambiental de las actividades econmicas es tan grande que, por ms que se mejore la
eficiencia en el uso de los recursos, difcilmente se logre alcanzar la sostenibilidad.
4. Las polticas ambientales de Amrica Latina tienen cierto retraso en adaptarse a su nueva realidad productiva y de
integracin al mundo, caracterizada por una alta intensidad en el uso de recursos naturales.
5. La falta de iniciativas, polticas o programas orientados a prevenir los impactos ambientales del desarrollo productivo
puede desincentivar la mejora ambiental con graves consecuencias econmicas.
6. El ahorro ms la inversin fsica y en capital humano en los pases de Mercosur, Chile y Mxico no alcanza a compensar la
depreciacin del capital fsico y natural.
7. La eficiencia en el uso de los recursos y la sostenibilidad pueden contribuir a la competitividad empresarial.
8. Las regulaciones ambientales de los pases desarrollados son un desafo para las polticas pblicas de los pases de Amrica
Latina.
II. Resultados especficos de las temticas
9. El principal problema en la regin en lo que respecta al agua, es la presin sobre el recurso, tanto en trminos de cantidad
(extraccin) como de calidad (contaminacin).
10. Las emisiones del sector energa estn fuertemente acopladas al crecimiento del PIB y de la poblacin.
11. Los pases de Amrica Latina estn sumndose a la tendencia mundial de promocin de la eficiencia energtica, de las
energas renovables modernas y de los biocombustibles.
12. El uso del suelo y el impacto ambiental de la produccin agropecuaria son un tema clave en los pases de Mercosur, Chile
y Mxico.
209
I. Resultados generales naturales en su patrn exportador. El problema se

concentra en un nmero relativamente pequeo de
Hallazgo 1: sectores responsables de la gran parte de las
emisiones potenciales.
El proceso de primarizacin de la economa de los
pases del Mercosur, Chile y Mxico ha causado un O Desde las ltimas dcadas se observa una creciente
creciente aumento de las presiones sobre algunos presin sobre el recurso agua, sin embargo, es
recursos (como agua y suelo). posible detectar cierta mejora de su calidad.
O En las ltimas dcadas las economas de la regin habran O La produccin y el consumo de energa han crecido
profundizado su especializacin internacional como sensiblemente y tambin las emisiones de CO2 en
productoras y exportadoras de commodities agrcolas y los seis pases estudiados. Tambin se increment
minerales intensivo en recursos naturales. Es ms, se observ la intensidad de emisiones de CO2 por unidad de
una clara tendencia a la aceleracin de este proceso desde producto. Se constat la dificultad de estos pases
fines de los aos noventa. Los resultados muestran tambin para avanzar hacia una mayor incorporacin de
que la intensidad en el uso de los recursos naturales vara fuentes de energas renovables en sus matrices
entre pases, siendo Brasil el de mayor participacin de las energticas.
exportaciones industriales y tambin el ms diversificado,
mientras Chile es el ms dependiente de sus recursos O En cuanto a los cambios en el uso del suelo y las
presiones del sector agrcola, se detecta una
reduccin del rea forestal natural en la mayor parte
de los pases (especialmente, en Brasil y Paraguay),
al tiempo que se incrementan las plantaciones
forestales (fundamentalmente en Uruguay, Chile y
Mxico). Adems se observa una intensificacin
notoria en el uso de fertilizantes y pesticidas sobre
todo en Chile, Uruguay, Brasil y, en menor medida,
en Paraguay y Argentina.
O Varios indicadores y estudios dan cuenta de las

presiones crecientes que han sufrido algunos de estos
recursos, algunos de estos indicadores se retoman
de forma esquemtica en el recuadro 6.2.
Recuadro 6.2. Algunos indicadores relevantes para el anlisis de la presin de la

primarizacin de la economa sobre los recursos
Las Curvas de Kuznets ambientales muestran que en los pases Cuentas de Flujos de Materiales: si bien sta es una metodologa
estudiados diversos factores estaran postergando la (eventual) poco desarrollada an, se han realizado trabajos para algunos pases
incidencia positiva del crecimiento sobre la calidad ambiental. Entre de la regin. A menor escala, las Cuentas de Flujos de Materiales han
estos factores destacan la persistente desigualdad en la distribucin probado ser de gran utilidad para analizar la importancia que las
del ingreso, la ineficiencia de las instituciones, la inestabilidad poltico- actividades de subsistencia tienen en las economas locales de pases
social y algunos aspectos relativos a la intensidad de los impactos en desarrollo. Para Mxico, las investigaciones revelan que la
ambientales asociados al comercio exterior. extraccin domstica de materiales creci constantemente durante
1970-2003, en gran parte debido a la extraccin de minerales y
Huella ecolgica: los seis pases analizados consumen menos que combustibles fsiles. Por su parte, la intensidad de uso de materiales
su biocapacidad, es decir, su propia capacidad para proveer recursos en Chile es muy elevada tanto en trminos absolutos como en relacin
y asimilar residuos. Esto significa que generan un saldo exportable al PBI, lo cual se explica esencialmente por la expansin del sector de
que favorece a regiones como Europa y Norteamrica. En la regin, cobre, y en Brasil, un estudio de 1995 destacaba que la intensidad en
las actividades que ms influyen en el clculo de la huella de carbono el uso de materiales creca constantemente. El avance que se ha logrado
son el sector primario agrcola (produccin de alimentos) y el transporte en la aplicacin de esta metodologa en Amrica Latina proviene desde
(movilidad). Del grupo considerado, los pases que evidencian mayores el mbito acadmico. Hoy en da existen cuentas de flujos de materiales
impactos son Argentina y Uruguay. para Chile, Colombia, Ecuador, Per y Mxico, pero queda por
completar las cuentas nacionales MFA para el resto de pases de
Agua virtual y huella hdrica: la regin se est especializando Amrica Latina. An no existen estudios que apliquen la metodologa
en la produccin y exportacin de bienes que involucran grandes a otras escalas como a nivel regional, o a ciudades o comunidades.
cantidades de agua. Esto complementa la informacin sobre el balance
hdrico actual de los pases considerados: Argentina, Brasil, Uruguay
y Paraguay son exportadores netos de agua virtual, mientras que Chile
y Mxico son importadores netos.
210
P La falta de ejercicios de valoracin de los beneficios

Hallazgo 2: potenciales asociados a la mejora de la eficiencia en el
uso de los recursos en materia econmica, social y
Si bien ha mejorado la eficiencia en el ambiental, tanto por parte del sector pblico como del
aprovechamiento de los recursos en ciertos sectores sector privado.
y pases de Amrica Latina, an persiste un gran P Las iniciativas tendientes a una mayor eficiencia en el
potencial de mejora sin aprovecharse. uso de los recursos competen a varios organismos
pblicos (que suelen trabajar de manera descoordinada)
y que las seales y regulaciones con impacto en las
O Las tendencias agregadas para los seis pases en conjunto
decisiones privadas relacionadas con la eficiencia son
muestran que el consumo de energa y las emisiones de
dismiles.
dixido de carbono han evolucionado de manera similar
P No siempre se percibe el beneficio de que la produccin
al al PIB de la economa. No obstante existen importantes
ms eficiente en el uso de los recursos puede permitir
matices y diferencias nacionales que debern considerarse
una mejor insercin en los mercados internacionales.
a la hora de disear polticas. A su vez, el uso de fertilizantes
se ha incrementado mucho ms que proporcionalmente al
producto y las emisiones de contaminantes orgnicos al Hallazgo 3:
agua van decreciendo en trminos relativos.
En algunos casos, el impacto ambiental de las
O Las emisiones de CO2 por cambios en el uso del suelo estn actividades econmicas es tan grande que, por ms
decreciendo lentamente, pero an son significativas para que se mejore la eficiencia en el uso de los recursos,
la regin. En el resultado neto, las emisiones totales se difcilmente se logre alcanzar la sostenibilidad.
mantienen constantes, especialmente en los ltimos aos.
Esto demuestra que hay margen para reducir la intensidad O En pases como Argentina y Brasil el proceso de apertura
en emisiones tanto por cambios en el uso del suelo como econmica de los aos noventa implic una profundizacin
por consumo de energa. de la ya existente especializacin en industrias de alto o
medio potencial contaminante. En otros, por ejemplo
O Los avances identificados slo se verifican en una minora Mxico, la apertura determin una trayectoria opuesta como
de situaciones, de carcter aislado o de pequea escala. En resultado del avance de la maquila, que prioriza el
la mayora de los sectores y recursos hay an un gran aprovechamiento de la mano de obra local por encima de
potencial de mejora en la eficiencia de recursos que se debe los recursos naturales.
aprovechar a fin de avanzar hacia la sostenibilidad sin poner
en peligro la competitividad y el desarrollo. O Desde el ao 2000, los seis pases analizados (al igual que
el resto de Amrica Latina) estn concentrando
O Los factores que podran explicar la persistencia de este crecientemente su produccin y exportaciones en recursos
potencial de mejora en la eficiencia sin aprovecharse son naturales y en bienes industriales caracterizados por
en principio tres: procesos de produccin contaminantes.
211
O Un nmero relativamente pequeo de bienes es responsable O Adems, estos sectores tienden a ser intensivos en capital,
de gran parte del potencial contaminante. Se trata con pocos efectos sobre el empleo. Por este motivo, si se
fundamentalmente de bienes intermedios (qumicos, pulpa ajustaran los estndares ambientales con el objetivo de
y papel, madera, productos asociados a la industria mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, los eventuales
metalrgica) y de algunos pocos bienes de capital costos econmicos de hacerlo recaeran fundamentalmente
(maquinaria, como por ejemplo partes de bombas y sobre un grupo concentrado de sectores y los efectos sobre
motores) pero su participacin es relativamente menor si el empleo si los hubiera- seran muy reducidos.
se compara con los bienes intermedios.
O Las tendencias observadas sugieren que slo se ha
O Se perciben diferencias entre pases. Brasil tiene la estructura alcanzado un desacople relativo. Esto es, la mejora en la
exportadora ms diversificada, pero el 60% de las emisiones eficiencia no es suficiente para reducir la presin o impacto
potenciales es explicado slo por unos pocos rubros de ambiental en trminos absolutos, sino apenas para lograr
actividad78. Mxico presenta una situacin similar, con una menor incidencia por unidad de producto. Esto significa
menos de diez rubros explicando casi dos tercios de la que las mejoras en la eficiencia no son suficientes para
toxicidad79. En Argentina, algunos productos de plstico, garantizar la sostenibilidad.
hierro y acero dominan el ndice de toxicidad. Finalmente,
Chile presenta los valores ms concentrados, con slo 6
O Esta tendencia hacia la dependencia creciente en
rubros explicando alrededor del 70% de la toxicidad y entre
exportaciones de bienes primarios que se aceler a partir
el 10 y 14 % del total de las exportaciones, bsicamente
del ao 2000 est asociada a la hiptesis de la
del complejo de madera, pulpa y papel80.
desindustrializacin. El proceso de liberalizacin que
comenz en los aos noventa, junto al boom de los precios
de los commodities, llev a un cambio estructural en la
regin, retornando a una posicin en la cual el dinamismo
en los mercados externos se basa en las ventas directas de
recursos naturales. Esta especializacin regional, afecta
sobre todo a Amrica del Sur, con un sesgo hacia la
produccin minera, agrcola y otras actividades intensivas
en recursos naturales. Esta tendencia se reforz an ms en
la ltima dcada por el crecimiento de las economas
emergentes (especialmente China) que increment la
demanda por estos productos. Otros motivos que pueden
explicar esta tendencia son:
P Falta de planificacin en el proceso de apertura

econmica, que limit a las actividades locales con
potencial de alta innovacin y baja contaminacin, pues
tienen menos ventajas comparativas y por lo tanto no
podan competir con productores extranjeros.
P La sobrevaluacin del tipo de cambio en muchas
economas latinoamericanas llev a un problema de
enfermedad holandesa debido a la oferta creciente
de moneda extranjera garantizada por la expansin de
sectores basados en recursos naturales, lo que volvi
menos competitiva a la industria manufacturera81.
P Fallas en las polticas pblicas, ya que los gobiernos
latinoamericanos en general no han integrado en sus
estrategias productivas la anticipacin o consideracin
de los problemas de degradacin ambiental que puede
traer aparejado el crecimiento econmico.
78- En particular, madera, papel y cartn, alcoholes, siderurgia, plsticos, fabricacin de motores y bombas.
79- Se trata de las ramas de plsticos, papel y cartn, siderurgia, fabricacin de aparatos elctricos, motores, bombas y equipos de manipulacin y de
calefaccin y refrigeracin.
80- Se trata fundamentalmente de ramas de madera, pasta y desperdicios de papel, papel y cartn, alcoholes, qumicos, ferroaleaciones.
81- La enfermedad holandesa o Dutch Disease se refiere al fenmeno que tuvo su origen en los Pases Bajos a comienzos de la dcada de los setenta. El
descubrimiento de importantes yacimientos de gas que incrementaron fuertemente las exportaciones y entrada de divisas en el pas, lo cual condujo a una
fuerte apreciacin de la moneda local que alcanz un nivel que puso en riesgo la competitividad externa del resto de los bienes y servicios del pas.
212
Hallazgo 4:
Las polticas ambientales de Amrica Latina tienen

cierto retraso en adaptarse a su nueva realidad
productiva y de integracin al mundo, caracterizada
por una alta intensidad en el uso de recursos naturales.
O El rol regulatorio y coordinador del Estado se ha visto

debilitado en las dcadas pasadas en buena parte de estos
pases. Ello ha conducido a que se ponga el foco en los
objetivos y efectos de corto plazo y no se hayan anticipado
los impactos ambientales de las principales actividades en
el proceso de desarrollo e integracin.
O En los casos analizados referidos al sector agropecuario, se

observa, en general, una notoria escasez de mecanismos
de regulacin ambiental, lo que posiblemente se deba a
las dificultades de implementacin. Los mtodos habituales
para reducir los impactos y mejorar la eficiencia en el uso
de los recursos suelen ser la prohibicin de ciertas prcticas
consideradas nocivas y el fomento de buenas prcticas de
produccin o de sistemas conservacionistas. Otro
mecanismo regulatorio para temas de uso del suelo son las
polticas de ordenamiento territorial que en algunos pases
de Amrica Latina se estn desarrollando cada vez ms. se observa un mayor uso de cargos por uso del agua (Brasil)
Estas iniciativas an son dispersas y poco a poco integran y de tarifas o cargos por la descarga de efluentes industriales
una perspectiva medioambiental, pero que an son (en Brasil, Mxico, y Chile).
incipientes y no integran una perspectiva de eficiencia del
uso de recursos. O En el sector energtico, si bien los pases considerados
tienen una larga tradicin en el aprovechamiento de la
O En Amrica Latina, hay cada vez ms iniciativas de hidroelectricidad, se observa una tendencia a la
planificacin del territorio (o desarrollo local) con un incorporacin creciente de fuentes renovables, incluyendo
enfoque participativo, por lo que estas experiencias e los biocombustibles y otras formas de bioenerga. Sin
iniciativas pueden llegar a ser un espacio para la promocin embargo, los avances an no se reflejan en una alta
de un uso ms eficiente de recursos. Pero tambin es participacin de las fuentes renovables en la matriz
importante reconocer que el ordenamiento territorial energtica.
requiere un cuidadoso esquema de cooperacin entre las
autoridades locales, sub-nacionales (provincias, estados, Hallazgo 5:
departamentos), sub-regiones y el gobierno nacional, y las
condiciones e incentivos para ello no estn siempre La falta de iniciativas, polticas o programas orientados
garantizados. a prevenir los impactos ambientales del desarrollo
productivo puede desincentivar la mejora ambiental
O La regulacin ambiental suele ser relativamente ms fcil con graves consecuencias econmicas.
en la industria por tratarse de unidades fijas fcilmente
identificables en materia de emisiones o impacto ambiental. O Las polticas macroeconmicas y sectoriales han tomado
En la regin, se han logrado considerables avances en las muy poco en cuenta la dimensin ambiental. Cada vez ms
regulaciones de emisiones al aire, al agua y de residuos surge como necesidad integrar en las polticas de desarrollo
industriales. Asimismo, suele fomentarse la produccin los distintos aspectos ambientales y ecolgicos
ms limpia y, en aos recientes, se comenz a abordar el relacionados. Sin embargo, la integracin del factor
ciclo de produccin y consumo como un continuo de ambiental en la toma de decisiones polticas, sociales y
efectos ambientales potenciales. Se busca as minimizar los econmicas, algo que no es lo habitual, ya que no est
impactos a lo largo del ciclo mediante actividades incorporada al costo de las operaciones econmicas e
preventivas desde el diseo y la obtencin de materias incluso sociales.
primas hasta la valorizacin de los desechos o, en
alternativa, la disposicin final. O Si bien se observan avances en los mecanismos
institucionales de los pases de la regin las modalidades
O Se detectan avances en las ltimas dcadas en materia de de construccin e implementacin de las polticas
regulacin de la contaminacin del agua. Se mantiene el ambientales, productivas y tecnolgicas se caracterizan por
nfasis en el uso de instrumentos regulatorios (tales como la falta de complementariedad y articulacin entre actores
los estndares y permisos de descarga). Incipientemente, y polticas, y por la falta de incentivos.
213
O Para la competitividad no slo cuenta el costo de la materia

prima -ventajas competitivas estticas de corto plazo- sino
tambin el mtodo de produccin, la actualizacin de la
tecnologa y cmo se responde a los requerimientos
cualitativos de la demanda, tales como los requisitos
ambientales. Todos estos factores determinan las ventajas
competitivas dinmicas.
O Entre los instrumentos de poltica aplicados ms efectivos

para avanzar en la mejora de la eficiencia en el uso de los
recursos en la regin se destacan: los mecanismos de
incentivos para mejorar la eficiencia en el uso de los
recursos, las campaas de difusin de informacin y los
efectos demostracin de proyectos a pequea escala, que
generan experiencias exitosas a nivel local que sirven a
futuro para replicarlas a nivel nacional o regional, y pasar
as a polticas sectoriales integrales.
Hallazgo 6:
El ahorro ms la inversin fsica y en capital humano

en los pases de Mercosur, Chile y Mxico no alcanza
a compensar la depreciacin del capital fsico y
natural.
O En los seis pases analizados se observa que el ahorro neto

ajustado es muy bajo -es incluso negativo para algunos
pases y perodos- lo que significa que el ahorro ms la
inversin fsica y en capital humano no alcanza a compensar
la depreciacin del capital fsico y natural. Los resultados
obtenidos sugieren que salvo en Chile, la sostenibilidad
empeor en los aos 1990 y mejor a principios de la
presente dcada, con cierta desmejora a partir del boom
de actividad econmica verificado desde 2005.
O A esto se suma que el financiamiento en el rea ambiental

es generalmente deficiente y limitado, y las inversiones que
se realizan en reas de infraestructura integran de manera
diversa los aspectos ambientales.
O La actividad productiva puede tener consecuencias Hallazgo 7:

ambientales pero, al mismo tiempo, ciertos cambios
ambientales pueden generar impactos significativos sobre La eficiencia en el uso de los recursos y la
la actividad productiva. As lo demuestran los casos de la sostenibilidad pueden contribuir a la competitividad
salmonicultura en Chile y del desarrollo del biodiesel en empresarial.
Argentina. En Chile, la actividad se expandi rpidamente
sin contar con un desarrollo paralelo del marco regulatorio O Cuando el objetivo es comprendido e incorporado por el
y del control adecuado para evitar y anticipar problemas sector privado como propio, es decir, cuando los
ambientales y el desarrollo de enfermedades transmisibles. productores comprenden que su competitividad depende
El caso argentino sugiere que puede lograrse una alta en el mediano plazo de la incorporacin de la cuestin
eficiencia sin garantizar la sostenibilidad. ambiental en sus anlisis, evaluaciones, y en definitiva en
su plan de negocio, los mecanismos de cooperacin con el
O Una empresa puede reducir su impacto ambiental y volverse sector pblico funcionan adecuadamente.
ms competitiva al mismo tiempo, pues la inversin en
mejoras ambientales puede ahorrar costos debido a un O Ello requiere, a su vez, un rol activo y propositivo del estado
menor uso de materias primas, energa y otros insumos. tanto en el diagnstico, y evaluacin como en la
Asimismo, la adopcin de prcticas productivas sustentables planificacin y monitoreo.
que mejoran la eficiencia en el uso de los recursos, puede
permitir acceder a mecanismos de certificacin que premian O La accin articulada entre el sector privado empresarial y
este tipo de produccin con menor impacto ambiental o a el estado permite alcanzar mejores resultados desde la
nichos de mercado de mayor valor. perspectiva de la sostenibilidad.
214
O Los estudios de caso permitieron identificar al menos dos en cada sector y saber hacerle frente ante cada requisito
canales a travs de los cuales la eficiencia en el uso de los constituye un desafo importante que requiere de mayores
recursos y la sostenibilidad pueden contribuir a aumentar capacidades tcnicas, humanas y financieras y un
la competitividad (y por tanto incrementar la rentabilidad seguimiento continuo de la temtica en los mbitos pblico
empresarial): y privado. Asimismo, desde el punto de vista analtico una
pregunta ms general que sigue abierta es cul de las dos
P la promocin de la produccin ms limpia, como situaciones parece predominar, si la de aprovechamiento
enfoque que conlleva un ahorro de costos de produccin de nichos o las de barrera a la entrada?
en paralelo a beneficios ambientales;
P el cumplimiento de requisitos ambientales como O Ser importante dilucidar si los mecanismos de certificacin,
mecanismo de acceso tanto a mercados de exportacin tal como se exigen en mercados externos, son herramientas
con crecientes exigencias en la materia, como a nichos valiosas para la sustentabilidad y la eficiencia en el uso de
de mercado de mayor valor en el mbito domstico. los recursos a nivel local. Los requisitos ambientales en
mercados externos plantean tambin el desafo de
O Estas vas, que conjugan el doble objetivo de cuidado del desarrollar capacidades locales para garantizar el
ambiente y aumento de la competitividad, permitiran cumplimiento con las normas requeridas por los
alcanzar situaciones en las que todos los agentes compradores y para medir adecuadamente el impacto
econmicos ganan, y en la que la eficiencia y la ambiental de la produccin regional. En esta materia, la
sostenibilidad fortalecen la competitividad, beneficiando a cooperacin regional y la cooperacin pblico-privada a
los productores y los consumidores por un lado, y a la escala nacional resultan clave para desarrollar estndares
ciudadana en su conjunto en el largo plazo. y mecanismos ms adaptados a la realidad de las
producciones locales y para reducir los costos de
Hallazgo 8: transaccin asociados.
Las regulaciones ambientales de los pases

desarrollados son un desafo para las polticas pblicas
de los pases de Amrica Latina.
O En algunos casos los resultados derivados de la imposicin

de regulaciones ambientales estrictas en los pases ms
desarrollados podran traducirse en la migracin de
industrias sucias desde stos pases expulsadas a raz
de la introduccin de regulaciones ambientales ms
estrictas- hacia los pases en desarrollo con regulaciones
ambientales menos estrictas.
O No obstante, las propias regulaciones ambientales del

mercado internacional incentivan la adopcin de prcticas
ambientales y procesos de produccin ms limpios en los
pases exportadores y han contribuido a una mayor
eficiencia en el uso de los recursos (un ejemplo de ello, es
el caso de la produccin arrocera uruguaya).
O Los consumidores de los pases desarrollados estn

prestando creciente atencin al impacto ambiental de los
productos que adquieren (segn criterios basados en
indicadores sobre emisiones a lo largo de su ciclo de vida,
huella ecolgica, etc.). Tomando en cuenta esta situacin,
y la falta de hbito en materia de diferenciacin de
productos segn su desempeo ambiental en el mercado
local, la posicin de los seis pases analizados parece frgil
si la mencionada preocupacin se reflejara en barreras al
comercio u otras restricciones de acceso a mercados que
discriminen en contra de productos de alto impacto
ambiental potencial.
O Si bien en algunos casos, los requisitos ambientales en los

mercados externos contribuyen a mejorar la competitividad
de la produccin nacional o acceder a nichos de mayor
valor, en otros casos constituyen potenciales barreras de
acceso a los mercados. Saber dilucidar cual es la situacin
215
II. Resultados especficos de las O Las seales de precios pueden introducir incentivos
efectivos a la reduccin en el uso del agua, y por tanto
temticas generan un aumento de la eficiencia en el uso del recurso.
As lo demuestra el caso de Brasil y, en alguna medida, el
A continuacin se detallan los hallazgos relacionados de Mxico. Estos casos sugieren que puede lograrse la
especialmente con las temticas seleccionadas en este informe aceptabilidad de un precio por el acceso o uso del agua si
(uso del agua, uso del suelo y energa y cambio climtico, la medida es implementada por comits de cuenca que
incluyendo biocombustibles). involucran a todos los usuarios pblicos y privados junto
con las autoridades respectivas en los niveles
Hallazgo 9: jurisdiccionales.
El principal problema en la regin en lo que respecta O Es clave que el sector pblico mantenga un rol de
al agua, es la presin sobre el recurso, tanto en supervisin sin delegar su responsabilidad de regulacin
trminos de cantidad (extraccin) como de calidad en la autorregulacin de las industrias.
(contaminacin).
O La cooperacin pblico-privada es una herramienta clave
O Las tendencias observadas en lo que hace a indicadores de para incorporar temas e iniciativas novedosas en cuanto al
presin o impacto ambiental para el conjunto de los seis uso del agua en la agenda local. El caso analizado de
pases (en base al total o promedio), sugieren una creciente Paraguay muestra que las cmaras empresariales pueden
presin sobre el recurso agua pero cierta mejora en lo que jugar un rol protagnico de dilogo y difusin hacia las
hace a su calidad. En efecto, se ha incrementado el uso de empresas, facilitando y promoviendo la transmisin de
riego, sobre todo en Mxico, Brasil y Chile; pero en paralelo prcticas productivas ambientalmente amigables.
se observa (salvo en Chile y Mxico) una cada en las
emisiones de contaminantes orgnicos al agua.
Hallazgo 10:
Se observa una marcada reduccin y una cierta
convergencia en la intensidad de emisiones de Las emisiones del sector energa estn fuertemente
contaminantes orgnicos al agua por unidad de producto acopladas al crecimiento del PIB y de la poblacin.
en los cinco pases considerados para los cuales se dispuso
de informacin (esto excluye a Paraguay). O Los estudios disponibles y la evidencia recogida en este
Informe muestran que en Amrica Latina las emisiones del
O La gestin ms eficiente del agua y la reduccin de la sector energa estn fuertemente acopladas al crecimiento
contaminacin hdrica son compatibles con el desarrollo y del PIB y de la poblacin.
la competitividad.
216
O Si bien tanto en trminos absolutos como relativos, la regin O La eficiencia energtica, el aprovechamiento sustentable
contribuye poco a las emisiones, algunos de los pases de la bioenerga y el avance en el aprovechamiento de
analizados se encuentran en el grupo de pases en desarrollo fuentes renovables no tradicionales contribuyen no slo a
con mayores emisiones per cpita. mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y a reducir la
intensidad en emisiones por unidad de energa, sino tambin
O La intensidad en emisiones de CO 2 del PIB (vgr. las a fortalecer el desarrollo sustentable de la regin, pues
emisiones por unidad de producto) se incrementa en los facilitan la disponibilidad de energa con menores
seis pases analizados (sin considerar cambios en el uso requerimientos de importaciones de combustibles fsiles o
del suelo); mientras que para la regin de Amrica Latina bien a menor costo.
como un todo se mantiene estable. En otras regiones este
indicador mejora o se mantiene estable, salvo en Asia que O Las polticas de fomento de energas renovables ganan en
incrementa notoriamente la intensidad de las emisiones por coherencia y alcance si estn enmarcadas en una estrategia
unidad de producto. de cambio climtico y no slo de abastecimiento energtico.
As lo demuestran las experiencias de Brasil y Mxico, y,
O Este mal desempeo se vinculara con el diseo regulatorio por contraposicin, la de Argentina.
de los sistemas energticos, que actualmente priorizan
grandes inversiones en tecnologas intensivas en carbono O El avance en la eficiencia energtica puede enfrentar
que ofrecen retornos en el corto plazo y garantizan la barreras de financiamiento, sobre todo relacionadas con la
seguridad en el abastecimiento. En este sentido, la regin dificultad de acceso a las fuentes de financiacin, y de
tiene un largo camino que recorrer en materia de mejora acceso a la informacin.
en la eficiencia.
O La planificacin energtica de mediano y largo plazo para
Hallazgo 11: el desarrollo parece haberse debilitado en la regin por
diversos motivos, entre los que se pueden mencionar: ahogo
Los pases de Amrica Latina estn sumndose a la fiscal, creciente peso de grandes actores privados en el
tendencia mundial de promocin de la eficiencia sector y la ausencia de una cultura de planificacin a largo
energtica, de las energas renovables modernas y de plazo de las polticas pblicas.
los biocombustibles.
O Los pases considerados en este informe son dismiles en
O La intensidad de emisiones derivada del desarrollo depende materia de abastecimiento energtico. Sin embargo, una
en gran medida de las opciones tecnolgicas y energticas constante en la regin es la alta participacin de la
adoptadas y no debe entonces percibirse como un dilema hidroelectricidad en las fuentes renovables. La participacin
del desarrollo. El caso de Mxico, pone en evidencia que de otras fuentes renovables es dispar.
dada la relacin existente entre la produccin energtica y
su capacidad de arrastre sobre el resto de los sectores O Los pases del Mercosur y Mxico cuentan entre los pases
econmicos, la modernizacin y transicin tecnolgica en con mayor potencial para la produccin de biocombustibles
la generacin y aprovechamiento de la energa puede ser y bioenerga del mundo, ya sea por su gran relevancia
un factor de crecimiento significativo. agrcola como por la disponibilidad de biomasa y de tierras
217
de buena calidad y bajo costo relativo para cultivos. A pesar sostenibilidad y eficiencia, sera necesario diferenciar la
de este potencial, la expansin del uso de los produccin de biodiesel en base a soja que proviene de la
biocombustibles plantea varios interrogantes desde la regin pampeana (esto es, de tierras que ya han sido
perspectiva de sus efectos sobre las decisiones de uso del agrcolas y ganaderas durante varias dcadas) de la
suelo y sus repercusiones en trminos de deforestacin, produccin de soja que proviene de reas deforestadas (de
prdida de biodiversidad, efectos sobre la calidad del suelo, corrimiento de la frontera agropecuaria en la regin
uso del agua y potencial impacto social y sobre la chaquea, por ejemplo).
disponibilidad de alimentos. A nivel internacional resultan
preocupantes estos impactos globales de los cambios en O En el caso de Brasil, la produccin de etanol ha sido
el uso del suelo, es decir los impactos directos o indirectos criticada por sus potenciales impactos ambientales y
de cambios en el uso del suelo sobre ecosistemas de alta sociales. Adems de los balances netos de carbono
riqueza en biodiversidad y sumideros de carbono. positivos, existen otros aspectos en relacin a la produccin
de etanol que fueron identificados como relevantes para
O En los pases analizados, el debate sobre la competencia una evaluacin de su sostenibilidad. Entre ellos se destacan:
alimentos-combustibles-recursos forestales es un tema a) cambios directos e indirectos en el uso del suelo; b)
sensible tanto para Argentina como para Brasil. En el caso beneficios socio-econmicos generados por la produccin
de Argentina el desarrollo del sector puede llegar a de etanol; c) potenciales impactos sobre la disponibilidad
profundizar problemas sociales y ambientales. El desarrollo y calidad del agua; d) impacto del uso de fertilizantes y
del complejo sojero en las ltimas dcadas (proceso en el agroqumicos en la produccin de biomasa; e) impactos
cual el desarrollo de la produccin de biodiesel es slo el en el suelo; y f) prdida de biodiversidad. Pero debe
ltimo impulso agregado y no el principal determinante) sealarse tambin que los modelos de uso del suelo
enfrenta diversas crticas por sus impactos sociales desarrollados especficamente para el territorio brasileo
(desplazamiento de pequeos productores y cultivos no muestran evidencia en sustento del debate alimentos-
regionales) y ambientales (corrimiento de la frontera biocombustibles-recursos forestales. En trminos generales,
agropecuaria, cambios en uso del agua y el suelo, etc.) en muestran que la expansin de la caa de azcar se produce
particular en zonas extrapampeanas. Pero tambin es cierto a expensas de los pastizales en lugar de las tierras de cultivo
que para la correcta estimacin de los indicadores de y las tierras forestales.
Hallazgo 12:
El uso del suelo y el impacto ambiental de la

produccin agropecuaria son un tema clave en los
pases de Mercosur, Chile y Mxico.
O El uso del suelo y el impacto ambiental de la produccin

agropecuaria son un tema clave en los pases de Mercosur,
Chile y Mxico no slo por la relevancia de esta actividad
en su produccin y exportaciones, sino tambin, y
fundamentalmente, por sus enormes implicancias sociales,
de eficiencia productiva y ambientales (conservacin de
biodiversidad y ecosistemas, manejo del agua,
deforestacin, proteccin de suelos).
O Uno de los principales cambios en el uso del suelo en los

pases analizados en este informe se asocia al gran aumento
de la produccin de soja. El Mercosur representa casi la
mitad del comercio global de soja. Argentina, Brasil y
Paraguay estn entre los mayores exportadores mundiales;
y en estos pases, y tambin en Uruguay, la soja y derivados
han pasado a ser uno de los principales rubros de
exportacin. En zonas extra-pampeanas, como el Noreste
y Noroeste argentino, desencadena una degradacin
irreversible en la cantidad y calidad de los recursos
naturales, por lo que se la considera incompatible con la
sustentabilidad de la produccin agropecuaria en esas
regiones. Esto se observa incluso bajo tcnicas
conservacionistas de laboreo (como la siembra directa).
O Los pases de la regin (en especial en el Cono Sur) se han

ubicado entre los ms dinmicos a la hora de incorporar
cultivos genticamente modificados. Esta tendencia es
218
mayormente explicada por la soja pero tambin por el maz de agroqumicos especficos para su efectiva implantacin.
y el algodn. En el ao 2006 el pas con mayor superficie Por otro lado, la intensificacin y la creciente incidencia
de cultivos genticamente modificados era Estados Unidos de explotaciones (y empresas) de gran escala en el sector
(53,5% del total mundial), seguido por Argentina (17,6% agrcola implican la incorporacin de prcticas ms
del total mundial) y Brasil (11,3% del total mundial). El grupo intensivas en agroqumicos. A ello se suma la incorporacin
de pases considerados en este informe representa una parte progresiva de tierras agrcolas marginales a medida que se
importante del cultivo transgnico a nivel mundial y en el expande la frontera agropecuaria, lo que implica la
ao 2006 significaba el 31% del total. necesidad de una mayor fertilizacin.
O En cuanto a la intensidad en el uso de fertilizantes y O Por otro lado, los indicadores disponibles sobre recursos
plaguicidas se observa una tendencia general al aumento forestales reflejan una cada en el rea forestal y en la
en el uso de agroqumicos por hectrea para todos los pases proporcin de superficie con bosques en Argentina, Brasil,
considerados, pero sobre todo en Chile, Uruguay, Brasil, y Paraguay, Argentina y Mxico, un pequeo aumento en
en menor medida Paraguay y Argentina. Chile y crecimiento en Uruguay (en estos ltimos dos casos
debido al aumento en la forestacin comercial). Esto ocurre
O Esto puede relacionarse con algunas prcticas y modos de principalmente debido a la incidencia de plantaciones
explotacin agrcola que se aplican en estos pases (en forestales que estn aumentando en toda la regin, en
especial en Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Por un especial (y con una tendencia creciente) en Chile y Uruguay,
lado, la adopcin de semillas transgnicas requiere el uso y en menor medida en Argentina y Mxico.
219
220
Captulo 7: Recomendaciones
Captulo 7
Recomendaciones de poltica
221
Captulo 7:
Recomendaciones de poltica
En este captulo final se presentan las recomendaciones de poltica que se desprenden de
este anlisis, la Seccin 1 detalla las recomendaciones en materia de polticas y
fortalecimiento institucional, y la Seccin 2 las recomendaciones relativas a la cooperacin
regional para el uso eficiente de los recursos.
Estas recomendaciones pretenden contribuir al diseo de ms sostenible o ms inclusivo, sino por un mayor rol de
iniciativas de poltica a escala nacional y regional, en el marco regulacin y penalizacin. Este escenario no permite avances
de los cuatro escenarios prospectivos definidos en torno a la sustantivos en trminos de reduccin de la pobreza o
evolucin de variables clave en la sostenibilidad y eficiencia inclusin, ya que no se apuesta a un desarrollo integrador.
de recursos para el perodo 2010-2030.
Una segunda configuracin de este escenario podra ser el
1. El escenario de Eficiencia sin sostenibilidad, que resultado de o bien un mayor uso de los mecanismos de
supone un avance en la eficiencia sin una mejora en las financiamiento internacional para enfrentar el cambio
polticas ambientales. Una primera configuracin de este climtico y para temas en general de eficiencia de recursos o
escenario se dara con un rol minimalista del Estado en tanto de promocin de producciones ms sostenibles por parte de
actor del desarrollo y que potencie un uso ms eficiente de los actores empresariales, sin mediar un apoyo del Estado ni
los recursos no por la promocin de un modelo de desarrollo una mejor gestin de las polticas pblicas. En este escenario
se corre el riesgo de que aquellos sectores o territorios que
no estn directamente relacionados con los sectores
empresariales de punta en el uso eficiente de los recursos,
difcilmente podrn gozar beneficios en trminos de derrame
social y ello podra generar, una vez ms, vaciamiento de
territorios o sectores por falta de oportunidades o ventajas
comparativas.
2. El escenario de Statu quo: ni sostenibilidad ni

eficiencia que implica una profundizacin de la situacin
actual donde no avanzan ni la eficiencia ni la sostenibilidad.
A pesar de la evidencia existente, y de las iniciativas
internacionales en curso, ni la regin latinoamericana, ni los
pases por separado o en sub-regiones lograran superar su
situacin actual, se mantendra un modelo de crecimiento
que reproduce desigualdades y que tiende a la concentracin
de recursos. Aunque podra haber algunas excepciones en la
regin (casos aislados) ya sea en cuanto a la calidad de las
polticas productivas-ambientales o en cuanto a algunos
sectores o territorios que avanzan en el uso eficiente de los
recursos, no habra un cambio significativo ni a una escala
importante.
En una prolongacin del escenario 2010 hasta el 2030, se

puede esperar que la desigualdad siga aumentando, que los
grupos excluidos sean cada vez ms excluidos, y que los
conflictos sociales o ambientales y la migracin ambiental
por el cambio climtico afecten de diversas maneras a la
222
regin. Tambin sera esperable que las poblaciones rurales podra llegar a ser un escenario en donde finalmente el rol
y los amplios sectores de la economa que en el 2010 se regulador del Estado en el uso de recursos no es efectivo, o
definan como pequeos y medianos productores hayan visto en donde la capacidad de movilizacin de recursos pblicos
su situacin empeorar drsticamente por un aumento de sus para este cambio de modelo llega a su tope y se estanca. En
vulnerabilidades y la falta de polticas consistentes. un enfoque dinmico puede fcilmente transformarse en el
Dependiendo de cada pas, estos conflictos pueden sumarse Escenario 2, donde se frenan los avances institucionales por
a otros o a rivalidades existentes entre regiones, y territorios falta de implementacin real o de capacidad de generar
separatistas, o fortalecer la discriminacin por razones de incentivos suficientemente atractivos para el sector privado.
etnia, origen, clase, edad, gnero, por mencionar algunas.
En este escenario los mecanismos de cooperacin regional 4. El escenario de Eficiencia, sostenibilidad y
seguiran siendo dbiles y no se veran dotados ni de recursos gobernabilidad para la inclusin, representa la situacin
sustantivos ni de capacidad de ejecucin. ms deseable donde mejora la eficiencia junto con la
sostenibilidad. En sntesis, este escenario implica un crculo
3. El escenario de Sostenibilidad sin eficiencia que virtuoso donde mejora el uso de recursos y la calidad de la
presenta una mejora en la sostenibilidad sin notorias mejoras gestin pblica, lo que aumenta la sostenibilidad y la
en la eficiencia en el uso de los recursos, con avances en los participacin de todos los actores involucrados. Esto genera
compromisos asumidos por los gobiernos que no resultan incentivos para que la inversin en ciencia, tecnologa e
interiorizados por los actores responsables de su infraestructura se oriente al uso eficiente de los recursos
implementacin. Esto se traduce en el mantenimiento de un privados y pblicos. En este escenario se promueve un modelo
esquema regulatorio que no aprovecha el uso de incentivos de desarrollo que es ms integrador y que revierte la tendencia
econmicos o de mercado que permitan alcanzar los objetivos de los aos anteriores de concentracin del ingreso, lo cual
ambientales al menor costo. En definitiva, esta falta de se hace viable gracias a una mayor eficiencia y competitividad
eficiencia en las polticas implica un trade off entre pero tambin por polticas activas para la reduccin de las
competitividad y sostenibilidad. desigualdades que han afectado a grupos sociales y territorios
histricamente marginalizados y excluidos. En este escenario
Este impasse entre un Estado ineficiente a la hora de definir la eficiencia integra plenamente los objetivos de equidad e
instrumentos de poltica y un sector privado que no cambia inclusin.
sus estrategias de produccin y acceso a mercados, a la larga
223
Un escenario de 20 aos de statu quo o ms de lo mismo Las recomendaciones que se presentan a continuacin se
difcilmente sea un escenario de estabilidad, y podra poner basan en la evidencia recopilada en este informe y sugieren
en serios riesgos la gobernabilidad de los territorios de la posibles caminos para la construccin de un escenario
regin, y la capacidad del Estado no slo de gestionar los virtuoso que retome los avances y experiencias exitosas de la
recursos sino de asegurar la democracia y la estabilidad regin y que promueva el escenario deseable.
institucional. El desafo analtico y prctico entonces es cmo
pasar de un escenario de Statu quo en el que an no se El mensaje principal es que un nfasis en polticas orientadas
han integrado las dimensiones de sostenibilidad ni eficiencia a la eficiencia en el uso de los recursos puede jugar un rol
del uso de los recursos como un objetivo de desarrollo central fundamental para el logro de una mayor sostenibilidad con
en los pases de Amrica Latina, a una situacin de polticas competitividad, y que a la vez puede ser una herramienta
y enfoques innovadores que promuevan la mejora en la poderosa para contribuir a la reduccin de la pobreza y la
eficiencia y la sostenibilidad (escenario 4). desigualdad.
Recuadro 7.1. Recomendaciones

I. En materia de polticas y fortalecimiento institucional
1. En materia de polticas, el mayor desafo es adaptar la institucionalidad disponible para ampliar la escala de las
experiencias locales exitosas de promocin de la eficiencia en el uso de los recursos (pasando de una lgica de casos o
prcticas locales a un enfoque de polticas).
2. Un uso ms eficiente de los recursos que sea sostenible e inclusivo, implica un rol de liderazgo, articulacin, regulacin y
control por parte del estado.
3. Las polticas pblicas por s solas no alcanzan, deben de implementarse promoviendo espacios de cooperacin pblico-
privada y acuerdos con actores mltiples.
4. Para integrar el enfoque de eficiencia de los recursos en el diseo de las polticas pblicas es imprescindible fortalecer
capacidades de investigacin y la disponibilidad de estadsticas ambientales.
5. Los sistemas de regulacin nacional y las estrategias productivas deben de considerar el uso eficiente y sostenible del suelo
y el impacto socio-ambiental de la produccin agropecuaria.
6. Mejoras en la ingeniera institucional y regulatoria y la introduccin de incentivos al uso racional del agua son
herramientas exitosas para un uso eficiente del recurso.
7. La incorporacin de la eficiencia energtica y el aprovechamiento energtico de la biomasa requieren de esfuerzos

especficos adicionales.
8. Es necesario repensar las estrategias nacionales de desarrollo incluyendo iniciativas de respuesta al cambio climtico en los
escenarios futuros.
II. En materia de cooperacin regional
9. La produccin de biocombustibles presenta desafos diversos segn las caractersticas del pas, la tecnologa y el tipo de
biocombustible de que se trate, pero se podran promover estrategias regionales coordinadas para enfrentar estos desafos
de forma proactiva.
10. Para limitar los impactos ambientales de las actividades primarias es necesario promover iniciativas de sostenibilidad y
eficiencia tanto a nivel nacional como a escala regional.
11. En materia de competitividad y sostenibilidad, deben tomarse en cuenta las repercusiones econmicas de los impactos
ambientales de la produccin que ya estn reflejndose en requisitos de los mercados de exportacin.
12. La promocin de prcticas de consumo y produccin sostenibles debera considerarse como un tema clave de la
cooperacin regional (tanto en el desarrollo de polticas u objetivos comunes en bloques regionales, como para la
coordinacin de polticas nacionales o subnacionales).
13. La cooperacin regional es fundamental para coordinar las acciones de innovacin, investigacin cientfica aplicada y la
generacin y difusin de informacin de base sobre indicadores de sostenibilidad y de eficiencia en el uso de los recursos.
14. Los mecanismos nacionales, regionales e internacionales de financiamiento para el desarrollo, deberan asegurar la
disponibilidad de recursos financieros para fomentar inversiones que permitan el uso eficiente de los recursos.
224
1) Recomendaciones en materia de polticas

y fortalecimiento institucional
Recomendacin 1. Recomendacin 2.
En materia de polticas, el mayor desafo es adaptar Un uso ms eficiente de los recursos que sea sostenible
la institucionalidad disponible para ampliar la escala e inclusivo, implica un rol de liderazgo, articulacin,
de las experiencias locales exitosas de promocin de regulacin y control por parte del estado.
la eficiencia en el uso de los recursos (pasando de
una lgica de casos o prcticas locales a un enfoque
de polticas). O El diseo de las polticas orientadas a la eficiencia resulta
clave para definir la relacin entre competitividad y
sostenibilidad. Un mayor utilizacin de instrumentos de
O Es necesario superar la limitada escala actual de aquellas incentivo econmico para un uso ms racional, el fomento
iniciativas exitosas que consisten en programas a escala de de tecnologas limpias y la disponibilidad de financiamiento
demostracin o piloto (que cuentan con ayuda internacional para la innovacin son herramientas que requieren de la
o privada) para pasar a polticas sectoriales integrales. El iniciativa pblica.
desafo radica en reconocer y superar el hecho de que stas
ltimas suelen depender de decisiones polticas difciles y O El rol del regulador pblico es relevante y no es delegable
enfrentan restricciones de asignacin de financiamiento y al sector privado, a fin de garantizar la eficiencia, la
recursos humanos dentro del sector pblico. La evaluacin competitividad y la sostenibilidad en sentido amplio con
de experiencias de consumo y produccin sostenibles una mirada de largo plazo, y con una visin integral que
realizada por PNUMA muestra que si bien los proyectos y abarque no solo las dimensiones econmicas de las
polticas alcanzan exitosamente la etapa de formulacin, actividades productivas, sino tambin sus dimensiones
sin embargo enfrentan dificultades a la hora de ser sociales y ambientales.
implementados a escalas ms amplias.
O Una respuesta potencial que parece efectiva puede provenir
O Tambin se necesitan esfuerzos sistemticos de de una combinacin de instrumentos de regulacin,
fortalecimiento de las instancias de evaluacin de polticas incentivos e iniciativas pblico-privadas: cooperacin
y programas y de generacin y difusin de informacin tecnolgica, regulacin del uso del suelo y zonificacin y
sobre los resultados de los programas a escala piloto para establecimiento de estndares y normas de buenas prcticas.
favorecer su difusin.
O Es crucial promover la cooperacin entre diferentes reas

de gobierno a fin de aprovechar la sinergia que existe entre
la eficiencia de recursos, la sostenibilidad y la
competitividad, algo que no es habitual al menos en los
pases de la regin estudiados. Esto implica superar la
divisin conceptual y administrativa (ministerial) entre
medio ambiente, comercio y desarrollo econmico y social.
Una primera experiencia exitosa en este contexto la provee
el informe PNUMA sobre consumo y produccin sostenible,
el cual muestra que los programas de consumo y produccin
sostenibles desarrollados en la regin suelen tener el
carcter de iniciativas interministeriales para lograr un
mayor impacto en los modos de produccin y consumo de
un gran nmero de actores de los sectores pblicos y
privados y de obtener, al mismo tiempo, mayores recursos
humanos y financieros que permitan ampliar su escala.
O Los anlisis costo-beneficio y costo-efectividad tienen un

rol importante en el diseo de polticas ambientales. Son
herramientas tiles para evidenciar su potencial efecto social
positivo y para promover la eficiencia en el uso de los
recursos, mostrando claramente los ahorros potenciales que
se pueden lograr con ciertas iniciativas (por ejemplo, se
pueden estimar los beneficios potenciales de salud
derivados de una reduccin en la intensidad de emisiones
de una actividad determinada).
225
O Es deseable un mayor uso de incentivos econmicos para

fomentar una utilizacin ms eficiente y racional de los Recomendacin 3.
recursos, asimismo el fomento de tecnologas limpias y la
disponibilidad de financiamiento para la innovacin Las polticas pblicas por s solas no alcanzan, deben
resultan clave, y en todas estas reas el rol promotor del de implementarse promoviendo espacios de
estado puede hacer la diferencia. cooperacin pblico-privada y acuerdos con actores
mltiples.
O Adems de usar polticas de incentivos, el sector pblico
deber contribuir a impulsar las buenas prcticas
productivas a travs de mecanismos regulatorios y de O La cooperacin pblico-privada es clave para incorporar
control para evitar impactos ambientales y socioeconmicos temas e iniciativas novedosas en la agenda de desarrollo,
negativos. especialmente las relacionadas con los vnculos entre
competitividad y proteccin ambiental.
O La incorporacin de buenas prcticas productivas que
fomenten la eficiencia productiva, la aplicacin de prcticas O Los espacios multi-actores han demostrado ser esfuerzos
sustentables y la certificacin de la produccin sustentable positivos para identificar necesidades y ofrecer soluciones
constituyen una oportunidad donde todos ganan. Permite adecuadas a los desafos de sostenibilidad que pueden ser
una mejora paralela de la competitividad empresaria y de enfrentados en buena medida con una mejora en la
la situacin ambiental. eficiencia de recursos. Para esto es fundamental que los
actores pblicos acten como impulsores y ofrezcan
O Un uso ms eficiente y sostenible de los recursos por si espacios de dilogo iniciales con actores del sector privado
solo no asegura una redistribucin ni una mejora en el uso y la sociedad civil, pues stos son indispensables para
de esos beneficios por parte de la sociedad, ni de los sectores identificar y validar las demandas, intereses y potenciales
ms desfavorecidos. El estado deber asegurar que la de los acuerdos e instancias de cooperacin. La creacin
capacidad de ser ms competitivos o ms eficientes no lleve de instancias de consulta, participacin o articulacin con
a una concentracin mayor de esas capacidades en aquellos la ciudadana que se vera beneficiada o afectada por estas
productores que tienen mayor acceso a recursos o iniciativas es otra prctica que se ha identificado como
mercados. Es decir que los incentivos para la eficiencia y la exitosa y aunque tiene costos e insume tiempo para la
sostenibilidad no debern de ser discriminatorios, para lo consulta, reduce posibles conflictos o problemas de
que requerirn adems de de estrategias o enfoques implementacin por insatisfaccin o conflictos de intereses
particulares para los sectores menos favorecidos. Para ello de los usuarios.
se debera de promover polticas e incentivos que
consideren especficamente a los pequeos y medianos O Se debe asegurar la participacin de mltiples actores
productores, a la agricultura familiar. (representantes de gobierno, de la sociedad civil, del sector
privado, etc.) relacionados con los intereses de diversos
niveles jurisdiccionales: pequeos municipios, ciudades,
provincias o estados, e incluso regiones que incluyen varias
provincias o estados o an varios pases. Esto trae el doble
desafo de involucrar a los actores privados, a la sociedad
civil y a los diferentes niveles de la administracin del estado
para una gestin ms integral de los territorios y sus
diferentes dimensiones (ms all de que se trate de pases
federales o unitarios). Esta articulacin tambin puede tener
un impacto preventivo para evitar situaciones de conflicto
social por motivos ambientales, o situaciones de conflicto
o parlisis de las iniciativas en curso por una competencia
por recursos pblicos entre entidades pblicas locales o
sub-nacionales y nacionales.
O Esto requiere fortalecer las capacidades y la informacin

disponible para los actores y avanzar hacia una mayor
claridad de mandatos a fin de buscar solucin a las tensiones
entre diferentes poderes y reas del Estado y dimensiones
territoriales para que no se reproduzcan innumerables
espacios de participacin (a nivel local, departamental o
provincial, sectorial o nacional) que terminen inhibiendo
la capacidad de participacin de los actores.
O Las lecciones sugeridas por las experiencias de participacin

en la regin indican que estos procesos sern ms exitosos
cuanto ms claras estn las reglas del juego (criterios para
226
la participacin, transparencia, etc.) y los procedimientos

para hacer efectivos los aportes recomendaciones de esos
actores privados y de la sociedad civil.
Recomendacin 4.
Para integrar el enfoque de eficiencia de los recursos

en el diseo de las polticas pblicas es imprescindible
fortalecer capacidades de investigacin y de
disponibilidad de estadsticas ambientales.
O Para generar un adecuado diseo regulatorio, de evaluacin

y monitoreo de los temas ambientales es necesario
promover el conocimiento cientfico. A nivel nacional y
regional es preciso fortalecer estas capacidades a fin de
perfeccionar la comprensin de la situacin y de las
tendencias regionales en materia de sostenibilidad y
eficiencia en el uso de los recursos.
O Para ello es fundamental fortalecer la institucionalidad

pblica en materia de investigacin as como la cooperacin
pblico-privada orientada al estudio y a una mejor
comprensin de las complejidades propias de los aspectos
ambientales asociados a la actividad involucrada.
Recomendacin 5.
Los sistemas de regulacin nacional y las estrategias O Desde el punto de vista de las estrategias productivas, y
productivas deben de considerar el uso eficiente y patrones de especializacin y exportacin de la regin,
sostenible del suelo y el impacto socio-ambiental de parecera que, a pesar de ciertos esfuerzos de coordinacin,
la produccin agropecuaria. los actores tanto pblicos como privados que lideran estos
procesos an no integran de forma sustantiva las
preocupaciones ligadas con el uso del suelo y los impactos
O Cada vez ms surge como necesidad integrar en las polticas ambientales de las actividades agropecuarias. El rol
de desarrollo los distintos aspectos ambientales y del uso regulador del estado puede ser una va para avanzar en
de los recursos naturales relacionados, pero esto es una este sentido, pero tambin es necesario que desde el estado
tarea pendiente. Como se seal en el Hallazgo 12 (Captulo se articulen de manera ms expresa las estrategias, polticas
6), el uso del suelo y el impacto ambiental de la produccin e instancias institucionales relacionadas con la produccin,
agropecuaria son un tema clave en los pases analizados, el comercio, el medioambiente y el desarrollo social.
no slo por la relevancia de esta actividad en su produccin
y exportaciones, sino tambin, y fundamentalmente, por O La produccin competitiva, atractivamente rentable y
sus enormes implicancias sociales, de eficiencia productiva sostenible de la agricultura familiar campesina para el auto
y ambientales (conservacin de biodiversidad y ecosistemas, consumo y venta de excedentes con articulacin a los
manejo del agua, deforestacin, proteccin de suelos). mercados puede ser una oportunidad para el mejoramiento
de las condiciones de vida de los pequeos productores
O Un tema pendiente y urgente en todos los pases de la regin carenciados. Sin embargo, la implementacin de nuevos
es la regulacin de la contaminacin difusa causada por la enfoques y esquemas productivos en el estrato de la
agricultura. agricultura familiar campesina con sostenibilidad e inclusin
social, no es fcil ni rpida an siendo una oportunidad
O El principal enfoque de inters desde el punto de vista cierta, comprobada, y atractiva para el desarrollo
regulatorio en el contexto agropecuario es el de socioeconmico y en particular para la mitigacin de la
ordenamiento territorial (junto con un adecuado pobreza rural. Por lo tanto, el rol del estado como promotor
enforcement de las regulaciones de uso del suelo), a fin de de estas iniciativas, a travs de programas o incentivos a
definir zonas de alta prioridad para la conservacin y limitar los micro y pequeos productores puede ser una
la deforestacin en la frontera agropecuaria. herramienta que promueva la productividad,
competitividad, eficiencia y sostenibilidad, al mismo tiempo
O Se debe considerar la eficiencia productiva y el anlisis de que fortalece las capacidades y estrategias de sobrevivencia
los impactos ambientales tanto desde una perspectiva de de amplios sectores de la poblacin de las zonas rurales.
competitividad internacional como local.
227
cuenca que involucran a todos los usuarios pblicos y

privados junto con las autoridades respectivas en los niveles
jurisdiccionales.
O La introduccin de incentivos podr tambin promover

avances en materia de ahorro por parte de los grandes
sectores y usuarios; y garantizar el financiamiento de las
inversiones necesarias en infraestructura.
O Resulta necesario fortalecer el seguimiento de indicadores

de desempeo en materia tanto de provisin de
infraestructura como de disponibilidad, uso y calidad del
recurso.
O En materia de eficiencia en el uso de la energa y el agua,

es importante considerar la variable gnero en proyectos
tcnicos. Est crecientemente documentado que las mujeres
juegan un rol fundamental en la seleccin de tcnicas de
aprovechamiento de agua y energa a escala domstica, y
que su calidad de vida y las de sus familias o entorno directo,
podra mejorar considerablemente con un acceso a fuentes
energticas modernas, con una adecuada provisin de
infraestructura y de bienes pblicos de proteccin
ambiental.
Recomendacin 7.
La incorporacin de la eficiencia energtica y el

aprovechamiento energtico de la biomasa requieren
de esfuerzos especficos adicionales.
O Existen varios casos exitosos en la regin en los que la

cooperacin internacional, y los gobiernos locales han O La aceptacin e implantacin de una cultura de eficiencia
jugado un rol importante de fomento de la agricultura energtica parece verse facilitada, desde la perspectiva
familiar, pero es fundamental que estas estrategias sean pblica, por el uso de nuevos mecanismos de incentivo
tambin apoyadas por el sector pblico. As como existen como los descuentos o los convenios con empresas. El
varias iniciativas de apoyo a las PyMEs, podra ser a travs diseo de incentivos especficos depende tambin del
de diversas herramientas de apoyo a la agricultura familiar, desarrollo de capacidades institucionales y de informacin
tales como incentivos, acceso al crdito, capacitacin, puntual acerca de la produccin de energa, pero tambin
asesoramiento para la insercin internacional, facilitacin de su aprovechamiento.
para la tramitacin de consorcios o cooperativas.
O Resulta crucial volver a dar impulso a la planificacin
estratgica porque las tendencias en materia de
Recomendacin 6. disponibilidad de recursos, y las preocupaciones por el
impacto ambiental local y global (cambio climtico) del
Mejoras en la ingeniera institucional y regulatoria y desarrollo energtico sugieren la necesidad de repensar el
la introduccin de incentivos al uso racional del agua modo de evaluacin de las matrices energticas y la
son herramientas exitosas para un uso eficiente del cooperacin regional a largo plazo.
recurso.
O La eficiencia requerida en el proceso de desacoplamiento
del crecimiento econmico respecto del carbono exige de
O La introduccin y ampliacin de instrumentos basados en la articulacin de las polticas de generacin de energa,
el mercado, como la introduccin de cargos por uso del de transporte, de finanzas pblicas, de medio ambiente, de
recurso, representan incentivos efectivos a una mayor combate a la pobreza, de fomento econmico y de
eficiencia en el uso de los recursos y a la vez generar planeacin urbana.
recursos que permitan implementar polticas e incentivos
al cambio de comportamiento. As lo muestran algunos de O Resulta urgente superar la pobreza energtica y la
los casos analizados, los que corroboran que las seales de regresividad de las tarifas energticas en la mayor parte de
precios son efectivas siempre que sean implementadas a los pases. Esto requiere una mayor escala de esfuerzos
travs de rganos consensuales tales como los comits de pblicos de planificacin y evaluacin.
228
O Los efectos demostracin y aprendizaje son clave pero lo O Resulta crucial recrear capacidades institucionales y
que hace falta es encontrar un modo de sistematizar este tcnicas en cada pas para el anlisis de vulnerabilidades y
tipo de efectos benficos y mejorar la cooperacin a escala necesidades de adaptacin, oportunidades en la
provincial-nacional y entre los sectores pblico y privado. eventualidad de que las exportaciones se vean restringidas
en un futuro no muy lejano por la imposicin de barreras
O Los gobiernos deben ser capaces de financiar programas al comercio y requisitos de desempeo relacionados con
de fomento alineando incentivos econmicos con polticas las emisiones de gases de efecto invernadero asociados a
fiscales, puesto que el energtico es un mbito de la productos y servicios obtenidos en la regin.
actividad econmica que por su naturaleza requiere
inversiones a gran escala. O Hay una necesidad cada vez ms evidente de pensar
estrategias de negociacin a nivel de bloque y aprovechar
O Es importante generar informacin para una correcta mejor las oportunidades creadas por los nuevos mecanismos
evaluacin de las polticas e iniciativas ex ante (en su internacionales en marcha o bien a crearse en el futuro,
impacto potencial) y tambin ex post (para corregir errores) como REDD+, NAMAs y MDL programtico.
en materia de mejora en la eficiencia en los recursos
energticos. Slo con evidencia clara en este sentido se O Todo esto debe ir acompaado por el estmulo al sector
lograr una mayor difusin de los casos exitosos. acadmico para que profundice el anlisis vinculado con
esta temtica (modelos climticos regionales, problemtica
O Para poder lograr el desacoplamiento del crecimiento transfronteriza del uso del suelo, medicin de cambios en
econmico de las emisiones de carbono es preciso articular el uso del suelo y deforestacin).
polticas de generacin de energa con polticas de
transporte, de finanzas pblicas, de medio ambiente, de
combate a la pobreza, de fomento econmico y de
planeacin urbana.
O Es preciso mejorar las capacidades a nivel de los gobiernos

para realizar estudios prospectivos, impulsar las energas
renovables, diversificar las matrices energticas y estimular
polticas de eficiencia y seguridad energtica, incluso con
un enfoque regional integrado. Esto implica realizar un
seguimiento permanente de la problemtica energtica en
el contexto regional, identificar los obstculos al desarrollo
de las diversas fuentes de energa en cada pas, impulsar
estudios del potencial de diferentes fuentes renovables y
coordinar a los diversos actores involucrados (tanto pblicos
como privados), de modo tal de disear incentivos para
redireccionar sus acciones hacia objetivos consensuados.
O La integracin elctrica con sistemas modernos de

interconexin posibilita el aprovechamiento de un gran
potencial regional de generacin elctrica en base a fuentes
renovables (en especial, elica).
O Las sinergias entre objetivos de cambio climtico y los

relacionados con la preservacin de cuencas y de la
biodiversidad deben ser reconocidas e incorporadas en el
diseo de polticas de ordenamiento territorial y normas
sobre uso del suelo.
Recomendacin 8.
Es necesario repensar las estrategias nacionales de

desarrollo incluyendo iniciativas de respuesta al
cambio climtico en los escenarios futuros.
O Dado que el cambio climtico impactar en las

posibilidades de desarrollo e insercin internacional,
anticipar estas tendencias es clave.
229
2) Recomendaciones en materia de cooperacin regional
Para avanzar en varios de los desafos identificados a lo largo

de este informe ser necesaria la cooperacin regional en Recomendacin 9.
materia de estandarizacin (de mecanismos de medicin, de
prueba, por ejemplo), de proyectos de demostracin y La produccin de biocombustibles presenta desafos
cooperacin tecnolgica y para la regulacin de temticas diversos segn las caractersticas del pas, la
transfronterizas y resolucin de conflictos. Existen varios tecnologa y el tipo de biocombustible de que se trate,
motivos para ello que se relacionan con la escala necesaria pero se podran promover estrategias regionales
para que la demostracin sea efectiva, con las necesidades coordinadas para enfrentar estos desafos de forma
de mecanismos efectivos para problemas que pueden dar proactiva.
lugar a fugas (las polticas de ordenamiento del uso del suelo
en regiones fronterizas de diferentes pases deben estar
coordinadas, sino, por ejemplo el freno a la deforestacin de O En el caso de los biocombustibles se observa que en Brasil
un lado de la frontera slo empeorar el problema del otro hubo cierta proactividad (sello INMETRO, negociacin
lado de la frontera). gubernamental para la homologacin de estndares locales
en el exterior, etc.). En Argentina est ms activo el sector
Ahora bien, los avances a nivel regional no slo dependen privado que el pblico, pese a que hubo experiencias
de avances normativos y del grado de internalizacin de estos favorables en el otro sentido (como la certificacin de
compromisos, sino que adems dependen en gran medida productos orgnicos promovida por el sector pblico). De
de los mecanismos de confianza y voluntad poltica de los todos modos, por el momento coexisten mltiples
pases involucrados para lograr una implementacin efectiva. estndares y requisitos y por eso es necesaria una
Coordinar regionalmente trae beneficios, pero tambin costos intervencin pblica para fijar un estndar o coordinar los
o riesgos que difcilmente sern asumidos por los actores esfuerzos.
privados de no existir cierto liderazgo, incentivo o coercin
por parte de los Gobiernos nacionales, lo que remite a la O Es de inters regional estudiar las condiciones locales de
Recomendacin 2 sobre el rol del estado y la Recomendacin produccin, los impactos ambientales potenciales y avanzar
3 sobre la necesidad de generar espacios multi-actores y en la consideracin de opciones tecnolgicas que permitan
cooperacin pblico-privada que den garantas a todas las superar los dilemas entre biocombustibles y proteccin
partes. ambiental o biocombustibles-alimentos.
O En varios mercados de destino de las exportaciones de la

regin (en especial Estados Unidos y la Unin Europea)
estn surgiendo requisitos de desempeo y de certificacin
de los biocombustibles relacionados con el balance de
emisiones de gases de efecto invernadero en todo su ciclo
de produccin (especialmente en la fase primaria de
obtencin de los cultivos o materias primas energticas) y
sus efectos sobre la deforestacin. En un contexto general
de falta de conocimiento del impacto ambiental de la
produccin de materias primas agrcolas en pases en
desarrollo de la regin, es posible que se generen barreras
injustificadas al comercio si los importadores emplean
valores de default para dichos indicadores.
O Las tendencias actuales en los mercados y la percepcin

generalizada de que en las prximas dos dcadas se
verificar un involucramiento creciente de los pases en
desarrollo en las acciones de respuesta global del cambio
climtico sugieren que las preocupaciones y presiones
externas sobre la sustentabilidad de la bioenerga llegaron
para quedarse. Esto implica la necesidad de incorporar la
temtica de los impactos de los biocombustibles sobre las
decisiones de uso del suelo no slo por sus potenciales
impactos negativos en lo social y ambiental a nivel local y
global sino tambin por sus efectos competitivos y sus
implicancias para futuros compromisos relacionados con
el cambio climtico y el aprovechamiento de mecanismos
internacionales de apoyo y financiamiento que podran
crearse en el futuro prximo.
230
O Los modos de enfrentar estos requisitos crecientes son

variados:
P Una postura proactiva en las negociaciones y espacios

de debate internacionales (actualmente est en marcha
un debate internacional que busca la creacin de un
estndar nico en materia de requisitos ambientales
para los biocombustibles).
P Generar informacin y capacidades para medir el

impacto ambiental de la produccin local.
P Promover la cooperacin pblico-privada para realizar

evaluaciones y presentarlas ante foros internacionales a
fin de que las estimaciones sean exactas.
P Incorporar tecnologas ms sustentables para el

aprovechamiento de la bioenerga con menor impacto
ambiental.
P Integrar la temtica de los impactos de los

biocombustibles en las decisiones de uso del suelo no
slo por sus potenciales impactos negativos en los
mbitos social y ambiental a nivel local y global sino
tambin por sus efectos competitivos.
P Aprovechar mejor los mecanismos internacionales de desafos de poltica local, nacional y regional. Una respuesta
apoyo y financiamiento existentes y los que podran potencial puede provenir de una combinacin de
crearse en el futuro prximo. instrumentos de regulacin, incentivos e iniciativas pblico-
privadas: la cooperacin tecnolgica, la regulacin del uso
del suelo y la zonificacin y el establecimiento de estndares
Recomendacin 10. y normas de buenas prcticas.
Para limitar los impactos ambientales de las O Es necesario recoger mayor informacin a fin de identificar
actividades primarias es necesario promover buenas prcticas a nivel de gobiernos locales, micro
iniciativas de sostenibilidad y eficiencia tanto a nivel regiones, pases y macro-regiones en cuanto al uso del suelo.
nacional como a escala regional.
O Los pases de la regin deberan invertir en actividades de
monitoreo del uso de la tierra, con el objetivo de poder
O Las reas donde la cooperacin regional se manifiesta como brindar informacin transparente y consistente a la
urgente tienen que ver con: cambio climtico (en especial comunidad internacional. Esta medida es extremadamente
en materia de uso del suelo, integracin energtica, importante para garantizar el acceso a los mercados
demostracin y desarrollo tecnolgico en reas agrcola, externos.
forestal y energtica, por ejemplo), impacto ambiental del
sector primario, y regulacin del agua (en especial en O Los pases latinoamericanos tambin deberan desarrollar
cuencas y recursos subterrneos compartidos). sus propios modelos analticos de uso de la tierra, pues el
debate tcnico sobre el cambio en el uso es un tema central
O La certificacin de la produccin sustentable y la en las negociaciones comerciales internacionales y la
incorporacin de buenas prcticas es un elemento mayora de los modelos discutidos en dichos mbitos no
incremental de inters para reducir los impactos tienen en cuenta las especificidades de los patrones del
(externalidades negativas) de la produccin agrcola- uso de la tierra en Amrica Latina.
ganadera (sin negar la necesidad de una mayor regulacin
del sector). El problema es que el sector pblico a veces se O Debe tomarse en cuenta y balancearse en el contexto
encuentra en una situacin difcil para abordar la regulacin regional el surgimiento de potenciales conflictos fronterizos
del sector porque sus impactos son difusos, a veces tardan nuevos relacionados con el uso de acuferos (asociado por
muchos aos en ser percibidos y tambin los impactos sobre ejemplo a proyectos productivos) y fomentar la cooperacin
los ecosistemas ocurren en tierras privadas. As es que para regional en esta materia. Los mecanismos de integracin
promover la sostenibilidad agrcola, buscando minimizar regional no deben temer involucrarse en la resolucin de
los impactos de la produccin y el uso de agroqumicos disputas ambientales o por el uso de los recursos. Este ser
sobre el uso del suelo y la biodiversidad, plantean grandes un modo de fortalecer la integracin y no de debilitarla.
231
O Para lograr respuestas proactivas por parte de las empresas

Recomendacin 11. (en lugar de la prdida de mercados) se necesitan
mecanismos de gobernanza, acompaamiento y difusin
En materia de competitividad y sostenibilidad, deben de informacin adecuados para evitar que la falta de
de tomarse en cuenta las repercusiones econmicas respuesta a preocupaciones ambientales perjudique la
de los impactos ambientales de la produccin que ya competitividad de los productores regionales. Una vez ms,
estn reflejndose en requisitos de los mercados de en la mayor parte de los casos exitosos analizados ha habido
exportacin. un rol importante del sector pblico, interaccin y
complementacin de respuestas pblico-privadas.
O Las presiones externas estn incentivando a que los O Los requisitos ambientales en mercados externos plantean
productores comiencen a prestar atencin a los impactos tambin el desafo de desarrollar capacidades locales para
ambientales de la produccin. Pero este enfoque reactivo garantizar el cumplimiento de las normas requeridas por
puede ser costoso, porque la competitividad dinmica los compradores y para medir adecuadamente el impacto
requiere la generacin de instituciones, de conocimiento y ambiental de la produccin regional. Muchas veces, tal
de actitudes proactivas y visiones de largo plazo y nada de como indica el ejemplo de los biocombustibles, en los
esto se consigue de un da para otro ante el requisito de un pases importadores (desarrollados) se desconocen las
mercado de destino. caractersticas tcnicas de la produccin en pases en
desarrollo y en los pases productores (en desarrollo) se
O Por lo tanto, desde la perspectiva local, es importante que desconoce su impacto ambiental. En este contexto es muy
los sectores pblico y privado incorporen estas posible que surjan barreras al comercio no justificadas por
preocupaciones de manera proactiva lo ms pronto posible indicadores tcnicos.
dado que pueden tener repercusiones graves en materia de
competitividad y empleo o bien en trminos de impactos O A nivel regional, el comercio internacional constituye el eje
ambientales y sociales en el mediano plazo. de las negociaciones internacionales y se ha constituido en
uno de los principales mbitos en los que se discuten los
O Sin embargo, no se debe esperar que la transicin hacia aspectos relativos a sostenibilidad, competitividad y
una economa ms limpia resulte naturalmente (y necesite eficiencia as como los complejos retos que imponen las
slo) de la exposicin de las firmas al mercado. La brecha medidas unilaterales que pueden frenar el comercio y el
tecnolgica es muy amplia. El rol de los formuladores de desarrollo. As, los espacios naturales para la coordinacin
polticas debe apuntar a incentivar y facilitar la transferencia de polticas ambientales y productivas deberan de ser los
de tecnologa, diferenciando las oportunidades donde procesos de integracin regional, debido a que la integracin
todos ganan y los casos donde existen amenazas comercial y econmica se extiende tambin a la integracin
potenciales a la competitividad de las firmas. poltica o bien dada la necesidad de garantizar estndares
232
ambientales homogneos en acuerdos con socios dispares

(tal como ha sucedido en el marco del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte -TLCAN-).
Recomendacin 12.
La promocin de prcticas de consumo y produccin

sostenibles debera considerarse como un tema clave
de la cooperacin regional (tanto en el desarrollo de
polticas u objetivos comunes en bloques regionales,
como para la coordinacin de polticas nacionales o
subnacionales ).
O Es fundamental reconocer y aprovechar el potencial de

sinergia entre diversas temticas y preocupaciones porque
los desafos estn muchas veces relacionados. En especial,
las sinergias entre objetivos de cambio climtico y los
relacionados con la preservacin de cuencas y de la
biodiversidad deben ser reconocidas e incorporadas en el
diseo de polticas de ordenamiento territorial y normas
sobre uso del suelo. Esto podra propiciar un
aprovechamiento de mecanismos novedosos como REDD
y REDD plus.
O Es necesario y urgente avanzar en la cooperacin regional

en materia de estandarizacin, de mecanismos de medicin
y de prueba para abordar temas nuevos, tales como los
requisitos ambientales en mercados de exportacin, de
cooperacin regional en materia tecnolgica, para la
definicin de proyectos de demostracin relevantes. Esto
se refiere, especialmente, a la definicin de la escala
necesaria para que la demostracin sea efectiva.
O Se recomienda promover una efectiva regulacin y abordaje

a escala regional de diversas temticas ambientales
vinculadas a impactos transfronterizos y a la bsqueda de
solucin a conflictos por el uso de recursos compartidos. O Dado que existen presiones externas para cumplir con
requisitos ambientales en mercados de exportacin, as
O Tambin tiene gran importancia en relacin a la insercin como tambin requisitos para el acceso al financiamiento
internacional y la competitividad de los productores multilateral y compromisos internacionales sobre cambio
regionales que operan en sectores sensibles desde el punto climtico, en estas reas la cooperacin regional puede
de vista de las preocupaciones ambientales y sociales. Por resultar vital para fortalecer una posicin negociadora
ejemplo, en materia de requisitos de sostenibilidad en el conjunta, para mejorar el seguimiento de cuestiones
caso de los biocombustibles, pues stos pueden convertirse tcnicas que cambian continuamente y para responder de
en un factor determinante de la competitividad de las forma eficaz a potenciales restricciones al comercio (tal
empresas y de los pases de la regin. como se observa en el caso de los biocombustibles).
O Otros mbitos donde la cooperacin regional es urgente es O La accin regional para hacer frente a los desafos de la
el rea de energa sostenible y cambio climtico, en donde poltica ambiental y adecuar la normativa existente en
se generan fuertes relaciones con la integracin energtica, materia de polticas regulatorias aparece como otra
y en el desarrollo tecnolgico en las reas agrcola, forestal estrategia deseable.
y energtica y el impacto ambiental del sector primario.
O Las instituciones financieras regionales y las instituciones
O En el caso de los recursos hdricos, interesa avanzar en el relacionadas con la integracin regional pueden contribuir
intercambio de informacin y la cooperacin para la a facilitar la cooperacin, principalmente en materia de
creacin de mecanismos orientados a la regulacin del uso creacin de fondos para el financiamiento iniciativas
del agua (en especial en cuencas y recursos subterrneos ambientalmente amigables, y promocin de mercados de
compartidos). seguros.
233
Convergencia Estructural del Mercosur, entre otros) e

Recomendacin 13. internacional, han ido integrando de forma paulatina la
perspectiva de sostenibilidad medioambiental en sus
La cooperacin regional es fundamental para anlisis, inversiones y prstamos. Aunque an queda mucho
coordinar las acciones de innovacin, investigacin por hacer en esta materia, es fundamental que se integre
cientfica aplicada y la generacin y difusin de tambin la perspectiva del uso de eficiente de recursos en
informacin de base sobre indicadores de sus polticas y prcticas y que se aseguren recursos
sostenibilidad y de eficiencia en el uso de los recursos. financieros en este sentido. De no ser as por ms que los
actores pblicos y privados a nivel nacional hagan esfuerzos
locales o nacionales por una mayor sostenibilidad y
O La importancia del enfoque regional en materia tecnolgica eficiencia del uso de recursos, estos seguirn siendo casos
radica en la necesidad de aprovechar sinergias y lograr un aislados, o polticas mejoradas que no encontrarn los
uso eficiente de los escasos recursos disponibles a tal fin en recursos necesarios para ser eficaces.
la regin.
O Si las iniciativas productivas, comerciales, energticas y de
O La cooperacin resulta particularmente necesaria para infraestructura regionales financiadas por organismos
defender la posicin regional en los foros internacionales regionales o internacionales no integran las perspectivas
relacionados con la proteccin de la propiedad intelectual de sostenibilidad medioambiental y eficiencia en el uso de
para cuidar que el acceso a tecnologas menos intensivas los recursos, podrn inhibir cualquier esfuerzo nacional, o
en emisiones no est vedado por excesivas barreras que sectorial en este sentido, y por lo tanto sus externalidades
limiten la aplicacin de medidas de respuesta al cambio tendrn efecto no slo sobre el ambiente o sector sobre el
climtico en los pases de la regin. que se invierta a escala regional, sino que afectarn las
inversiones realizadas y avances promovidos a nivel
O Es necesario un mayor desarrollo institucional para permitir nacional, local o sectorial de los pases de la regin.
no slo el flujo de informacin y medios tcnicos sino
tambin para lograr una gestin efectiva en determinadas O Tambin es importante el financiamiento asociado a la
cuestiones ambientales transfronterizas, que tienen claros generacin de informacin y al seguimiento de los niveles
y perniciosos impactos sobre la sostenibilidad, el comercio de contaminacin o degradacin ambiental y el uso de
y la integracin regional. recursos naturales. Es necesario que esta informacin se
genere antes de la ocurrencia de episodios o proyectos de
O Para lograr una mayor articulacin intergubernamental a desarrollo que alteren o impacten de manera significativa
nivel regional en estos temas es tambin necesario avanzar el medio ambiente y los recursos naturales. Esto implica
en la Recomendacin 1 de este informe, es decir fortalecer entonces que adems de financiamientos especficos,
la capacidad de los diferentes pases en materia de deberan de mejorarse los sistemas de monitoreo y
planificacin estatal de polticas ambientales y de desarrollo evaluacin de los proyectos regionales o megaproyectos,
con sostenibilidad. integrando no slo indicadores de impacto ambiental y
social, sino tambin indicadores sobre el uso eficiente o no
de los recursos involucrados o afectados por los proyectos
Recomendacin 14. o actividades en cuestin.
Los mecanismos nacionales, regionales e

internacionales de financiamiento para el desarrollo,
deberan asegurar la disponibilidad de recursos
financieros para fomentar inversiones que permitan
el uso eficiente de los recursos.
O Los pases de la regin han tenido retrocesos o avances

muy lentos en reas como el financiamiento o la asignacin
de prioridades para el uso de fondos presupuestarios para
los temas medioambientales. En general, Amrica Latina
se caracteriza por dedicar escasos recursos a la poltica
ambiental en los distintos niveles de Gobierno, los cuales
corren en clara desventaja en comparacin con los
desembolsados en otros sectores, en particular, los
econmicos.
O Los mecanismos de financiamiento para el desarrollo

existentes en los pases de la regin (bancos nacionales de
desarrollo) y a nivel regional (Banco Interamericano de
Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento, y Fondo de
234
235
Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica Latina: Perspectivas e implicancias econmicas
236
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preparado para KEI Northeast Asian Energy Outlook Seminar, Washington DC, May 2008.
250
Abreviaturas y siglas
AAPRESID ..... Asociacin de Productores en Siembra CFCs ............. Clorofluorocarbonos
Directa (Argentina)
CFE .............. Comisin Federal de Electricidad (Mxico)
AC ................ Agricultura de Conservacin
CINVE .......... Centro de Investigaciones Econmicas
ACA ............. Asociacin de Cultivadores de Arroz (Uruguay)
(Uruguay)
CIPMA .......... Centro de Investigacin y Planificacin del
ACAAN ......... Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Medio Ambiente
Amrica del Norte
CLAES .......... Centro Latino Americano de Ecologa
ACV ............. Anlisis de Ciclo de Vida Social
AFC .............. Agricultura Familiar Campesina CMC ............. Consejo Mercado Comn del Mercosur
AMUMAs ...... Acuerdos Multilaterales sobre Medio CMMAD ....... Comisin Mundial sobre el Medio
Ambiente Ambiente y el Desarrollo
APL .............. Acuerdos Voluntarios de Produccin ms CMNUCC ..... Convencin Marco de las Naciones Unidas
Limpia sobre Cambio Climtico
BADECON .... Base de Datos de Estadsticas e Indicadores CNE .............. Comisin Nacional de Energa (Chile)
Econmicos CEPAL
CO2 ......................... Dixido de carbono
BADEIMA ..... Base de Datos de Estadsticas e Indicadores
de Medio Ambiente-CEPAL CONAGUA ... Comisin Nacional del Agua (Mxico)
BADEINSO ... Base de Datos de Estadsticas e Indicadores CONAMA ..... Comisin Nacional del Medio Ambiente
Sociales CEPAL CONUEE ...... Comisin Nacional para el Uso Eficiente de
BADESALC ... Base de Datos de Estadsticas e Indicadores la Energa (Mxico)
de Desarrollo Sostenible CEPAL COP15 ......... Conferencia de las Partes sobre Cambio
BEP .............. Barriles Equivalentes de Petrleo Climtico de las Naciones Unidas
BID .............. Banco Interamericano de Desarrollo CORFO ......... Corporacin de Fomento de la Produccin
(Chile)
BLUM ........... Brazilian Land Use Model
CORPASA ..... Corporacin Avcola S.A (Paraguay)
BM ............... Banco Mundial
COV ............. Componentes Orgnicos Voltiles
BOD ............. Demanda Bioqumica de Oxigeno
CPS .............. Consumo y Produccin Sustentables
CADEP ......... Centro de Anlisis y Difusin de la
Economa Paraguaya CSI ............... Confederacin Sindical Internacional
CAN ............. Comunidad Andina de Naciones DIEA ............. Direccin de Estadsticas Agropecuarias
(Uruguay)
CEADS .......... Consejo Empresario Argentino para el
Desarrollo Sostenible ( Argentina) DINCAP ....... Direccin Nacional de Coordinacin y
Proyectos (Paraguay)
CEDES .......... Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(Argentina) DMC ............ Consumo Domstico de Materiales
(Domestic Material Consumption)
CEIVAP ......... Consejo de Cuenca del Ro Paraba do Sul
DMI .............. Insumo Directo de Materiales (Direct
CENIT ........... Centro de Investigaciones para la Material Input)
Transformacin (Argentina)
DMO ............ Direct Material Output
CEPAL .......... Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe DPO ............. Domestic Processed Output
CER .............. Certificados de Reduccin de Emisiones EE ................. Eficiencia Energtica

(certified emission reductions)
251
EIQ ............... ndice de Impacto Ambiental IISD .............. International Institute for Sustainable
(Environmental Impact Quotient). Development
EUROSTAT ... Oficina estadstica de la Unin Europea ILITHA .......... ndice Agregado de Intensidad Txica
Humana Aguda Lineal
FAO ............. Organizacin de las Naciones Unidas para
la Agricultura y la Alimentacin INE ............... Instituto Nacional de Ecologa (Mxico)
FIDE ............. Fideicomiso para el Ahorro de Energa INIA ............. Instituto de Investigacin Agropecuaria de
Elctrica (Mxico) Uruguay
FMAM .......... Fondo Mundial para el Ambiente INMETRO ..... Instituto Nacional de Metrologa
FONAG ........ Fondo para la Proteccin del Agua INTA ............ Instituto Nacional de Tecnologa
(Ecuador) Agropecuaria (Argentina)
GEI ............... Gases de Efecto Invernadero IPCC ............. Panel Intergubernamental sobre el Cambio
Climtico
GENREN ....... Generacin Elctrica a partir de fuentes
Renovables (Argentina) IPEA ............. Instituto de Investigacin de Economa
Aplicada
GEO ............. Perspectivas del Medio Ambiente Mundial
(Global Environmet Outlook) IPPS .............. Industrial Pollution Projection System
GGND .......... Nuevo Acuerdo Verde Global (Global IRAM ............ Instituto Argentino de Normalizacin y
Green New Deal) Certificacin
GMA ............ Gremial de Molinos Arroceros (Uruguay) ISA ............... Anemia Infecciosa del Salmn
GTAP ........... Global Trade Analysis Project ISARM .......... Internationally Shared Aquifer Resources
Management
GTZ .............. Agencia de Cooperacin Tcnica Alemana
(Gesellschaft fur Technische ISO ............... International Organization for
Zusammenarbeit) Standarization
GWP ............ Asociacin Mundial para el Agua (Global IUP ............... Unin Industrial del Paraguay
Water Partnership)
JUNGRA ....... Junta Nacional de la Granja (Uruguay)
HCFCs .......... Hidroclorofluorocarburos
LATU ............ Laboratorio Tecnolgico del Uruguay
HF6 .............. Hexafluoruro de Azufre
LGEEPA ........ Ley General del Equilibrio Ecolgico y
I+D .............. Innovacin y Desarrollo Proteccin del Ambiente (Mxico)
IARNA .......... El Instituto de Agricultura, Recursos MAG ............ Ministerio de Agricultura y Ganadera
Naturales y Ambiente de la Universidad (Paraguay)
Rafael Landvar
MDL ............. Mecanismo para un Desarrollo ms Limpio
ICTSD ........... International Centre for Trade and
Sustainable Development MERCOSUR .. Mercado Comn del Sur
IDH .............. ndice de Desarrollo Humano MFA ............. Cuentas de Flujos de Materiales (Material
Flow Analysis)
IEA ............... Agencia Internacional de Energa
(International Energy Agency) MGAP .......... Ministerio de Ganadera Agricultura y
Pesca (Uruguay)
IECD ............. Instituto Europeo de Cooperacin para el
Desarrollo MIDEPLAN ... Ministerio de Planificacin de Chile
IE-UFRJ ......... Instituto de Economa de la Universidad MINVU ......... Ministerio de Vivienda (Chile)
Federal de Ro de Janeiro NAFTA ......... Tratado de Libre Comercio de Amrica del
IIED .............. Instituto Internacional de Medio Ambiente Norte
y Desarrollo (International Institute for NAMAs ......... Nationally Appropriate Mitigation Measures
Environment and Development)
NO2 ......................... Dixido de Nitrgeno
IIPM ............. Iniciativa de Investigacin sobre Polticas
Mineras NOx ............. xidos de nitrgeno
IIRSA ............ Iniciativa para la Integracin de la OCDE/OECD Organizacin para la Cooperacin y el

Infraestructura Regional Sudamericana Desarrollo Econmicos
252
ODM ............ Objetivos de Desarrollo del Milenio PROINFA ...... Programa de Incentivos a las Fuentes
Alternativas de Energa (Brasil)
OEA ............. Organizacin de los Estados Americanos
PT ................ Partculas Totales
OIE ............... Organizacin Internacional de Empleadores
PyCS ............. Produccin y Consumo Sostenible
OIT .............. Organizacin Internacional del Trabajo
PyMEs .......... Pequeas y Medianas Empresas
OLADE ......... Organizacin Latinoamericana de Energa
REDD ........... Reduccin de Emisiones por Deforestacin
OMC ............ Organizacin Mundial del Comercio y Degradacin Ambiental
ONGs ........... Organizaciones No Gubernamentales SAG .............. Sistema Acufero Guaran
ONUDI ......... Organizacin de Naciones Unidas para el SAYTT .......... Sistema Acufero Yrend-Toba-Tarijeo
Desarrollo Industrial
SCAEI ........... Sistema de Contabilidad Ambiental y
OPS .............. Organizacin Panamericana de la Salud Econmica Integrada
P+L .............. Produccin ms Limpia SCEM ........... Sistema de Cuentas Econmicas y
PACE ............ Pollution Abatement Control Expenditure Ecolgicas de Mxico
PBI ............... Producto Bruto Interno SECCI ........... Iniciativa sobre el Cambio Climtico y la
Energa Sostenible
PCBs ............. Policloruros de Bifenilo
SEEA ............. Sistema de Cuentas Econmico
PDA ............. Plan de Descontaminacin Atmosfrica Ambientales Integradas
PEMEX .......... Petrleos Mexicanos SEMARNAT ... Secretara del Medio Ambiente y Recursos
PENCTI ......... Plan Estratgico Nacional en Ciencia, Naturales (Mxico)
Tecnologa e Innovacin (Uruguay) SERNAC ....... Servicio Nacional del Consumidor (Chile)
PERMER ........ Proyecto de Energas Renovables en SIC ............... Sistema Interconectado Central (Chile)
Mercados Rurales (Argentina)
SING ............ Sistema Interconectado del Norte Grande
PFCs ............. Perfluorocarbonos (Chile)
PHH ............. Hiptesis de los refugios de la SO2 .......................... Dixido de azufre
contaminacin (Pollution Haven
Hiptesis) SST ............... Slidos Suspendidos Totales
PI ................. Produccin Integrada TEEB ............. Economa de los ecosistemas y la

biodiversidad
PM10 ........... Materia Fina Particulada
TLCAN ......... Tratado de Libre Comercio de Amrica del
PMRN ........... Proyecto Manejo Sostenible de Recursos Norte
Naturales (Paraguay)
TMR ............. Requerimiento Total de Materiales (Total
PNRA ........... Programa Nacional de Recambio de Material Requirement)
Ampolletas (Chile)
UdelaR ......... Universidad de la Repblica (Uruguay)
PNUD .......... Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo UE ................ Unin Europea
PNUMA ........ Programa de Naciones Unidas para el UIP ............... Unin Industrial del Paraguay
Medio Ambiente UNDESA ....... Divisin de Asuntos Econmicos y Sociales
PPEE ............. Programa Pas de Eficiencia Energtica de Naciones Unidas
(Chile) UNESCO ...... Organizacin de las Naciones Unidas para
PPP .............. Paridad de Poder Adquisitivo la Educacin, la Ciencia y la Cultura
PREDEG ....... Programa de Reconversin y Fomento de la VERs ............. Verifed Emission Reductions
Granja (Uruguay) WRI .............. World Resources Institute
PRIEN ........... Programa de Estudios e Investigacin en
Energa (Chile)
253
254
255
Anexo 1
Definicin de indicadores presentados
en el captulo 3
En cada caso se incluye la definicin ofrecida por la fuente Figura 3.5. Tasa de Desempleo (CEPAL, BADEINSO)
de los datos y se indica la fuente de informacin entre
parntesis. Corresponde a la tasa de desocupacin oficial de cada
pas (tasa anual media).
Figura 3.1. PBI per cpita (CEPAL, BADECON)
Corresponde al cociente entre las cifras del producto bruto Figura 3.6. Coeficiente de GINI (rea Urbana) (CEPAL,
interno total (PBI) para cada ao, expresado en dlares BADEINSO)
constantes a precios de 2000 y la poblacin proyectada
por la Divisin de Poblacin de la CEPAL (CELADE) y la El coeficiente de Gini se utiliza para medir la distribucin
Divisin de Poblacin de Naciones Unidas. del ingreso. Es un ndice que toma valores en el rango
[0,1], donde el valor cero corresponde a la equidad
absoluta y el uno a la inequidad absoluta. El ndice de
Figura 3.2. Restricciones fiscal y externa de los pases Gini corresponde al rea entre la curva de Lorenz y la
considerados (CEPAL, BADESALC) lnea de equidistribucin. Si se denota con G el ndice de
Gini, entonces: G = 1 - 2 F(y) donde F(y) representa la
El Dficit general del presupuesto es la renta y donaciones curva de Lorenz, es decir, la proporcin de individuos
oficiales recibidas, menos gastos totales y el reembolso que tienen ingresos per cpita acumulados menores o
de prstamos; los datos presentados son slo para el iguales a y. Cabe destacar que existe una amplia gama de
gobierno central. Est expresado como porcentaje del PBI. frmulas disponibles para calcular el ndice de Gini, ya
que la curva de Lorenz no tiene una formulacin
El saldo de cuenta corriente es la suma de exportaciones algebraica explcita.
netas de bienes y servicios, de los ingresos, y de las
transferencias corrientes netas. A la vez, el saldo de cuenta
corriente es establecido como el cociente entre su valor y Figura 3.7. Poblacin en Situacin de Pobreza (CEPAL,
el producto bruto interno (PBI) (expresado a dlares BADEINSO)
constantes), multiplicado por 100.
Porcentaje del total de la poblacin cuyo ingreso per cpita
medio est por debajo de la lnea de pobreza. La lnea de
Figura 3.3. Indicadores de Apertura al Comercio pobreza de cada pas y zona geogrfica se estima a partir
Internacional (CEPAL, BADECON) del costo en moneda local de una canasta bsica que
satisface un conjunto de necesidades alimentarias y no
Elaboracin propia en base a datos de Importaciones y alimentarias consideradas esenciales para la poblacin.
Exportaciones Totales de bienes y servicios, y Producto
Bruto Interno.
Figura 3.8. ndice de Desarrollo Humano (PNUD)
Figura 3.4. Esperanza de Vida al Nacer (CEPAL, El IDH es un indicador propuesto por el PNUD para medir
BADEINSO) el nivel de desarrollo humano de un territorio. El IDH se
basa en tres indicadores:
Representa la duracin media de la vida de los individuos,
que integran una cohorte hipottica de nacimientos, O Longevidad, medida en funcin de la esperanza de
sometidos en todas las edades a los riesgos de mortalidad vida al nacer.
del perodo en estudio. Se calcula como el cociente entre O Nivel educacional, medido en funcin de una
el nmero total de aos que una cohorte de nios recin combinacin de la tasa de alfabetizacin de adultos
nacidos llegara a vivir si estuviera expuesta, a lo largo de (ponderacin, dos tercios) y la tasa bruta de matrcula
su vida, a dichas tasas de mortalidad (numerador) y el combinada de primaria, secundaria y superior
tamao de la cohorte (denominador). (ponderacin, un tercio).
256
Anexos
O Nivel de vida, medido por el PBI real per cpita (PPA Extraccin de Agua Agrcola: Cantidad de agua extrada
en dlares). cada ao para riego y usos ganaderos. Incluye los recursos
renovables de agua dulce as como el potencial de
extraccin de aguas subterrneas renovables y de
Figura 3.9. Recursos Renovables Hdricos per cpita extraccin de aguas subterrneas fsiles, la utilizacin de
(CEPAL, BADESALC) aguas de drenaje para usos agrcolas, aguas desalinizadas
y aguas residuales tratadas. Incluye las aguas utilizadas
Este indicador entrega la cantidad terica mxima de agua para riego y para abrevar el ganado aunque algunos pases
realmente disponible, sobre un nmero de personas base incluyen esta ltima categora en la extraccin de agua
para cada pas. En realidad, una porcin de esta agua para usos municipales. En lo que respecta a la utilizacin
puede no ser accesible por humanos. Los recursos de agua para riego, el valor es muy superior al consumo
renovables actuales de agua se definen como la suma de del riego, debido a las prdidas de agua durante su
recursos renovables internos(IRWR) y recursos renovables distribucin desde la fuente hasta los cultivos. El trmino
externos (ERWR), tomando en consideracin la cantidad ratio de necesidad de agua (a veces llamado eficiencia
del flujo reservado para pases ro arriba y ro abajo por de riego) se utiliza para hacer referencia a la ratio entre
acuerdos formales o informales, tratados, y por la posible la necesidad neta de agua para riego o la necesidad de
reduccin de flujo externo debido a la extraccin de agua agua de los cultivos, que es el volumen de agua necesario
ro arriba. para compensar el dficit entre la evapotranspiracin
potencial y las precipitaciones reales durante el perodo
de cultivo, y la cantidad de agua extrada para riego,
Figura 3.10. Recursos Hdricos Totales (FAO, Aquastat) incluidas las prdidas. En el caso concreto del riego del
arroz cscara, hace falta ms agua para inundar los
Recursos hdricos subterrneos renovables totales: Es la campos, facilitar la preparacin de la tierra y proteger las
suma de los recursos de aguas subterrneas renovables plantas. En ese caso, las necesidades de agua para riego
internas y el total de los recursos de aguas subterrneas son la suma del dficit de precipitaciones y el agua
renovables externas naturales. necesaria para inundar los campos. En el mbito de los
permetros, la ratio de necesidad de agua puede variar entre
Recursos hdricos superficiales renovables totales: Es la menos del 20 % y ms del 95 %. En lo que respecta al
suma de los recursos de aguas superficiales renovables agua para usos ganaderos, la ratio entre el consumo neto
internas y el total de los recursos de aguas superficiales y la extraccin de agua se estima entre el 60 y el 90%.
renovables externas naturales.
Tabla 3.7. Uso de Recursos Hdricos (FAO, Aquastat)

Figura 3.11. Extraccin Total de Agua por Sector (FAO,
Aquastat) Extraccin Total de Agua: Cantidad de agua dulce extrada
cada ao para usos agrcolas, industriales y municipales.
Extraccin de Agua Industrial: Cantidad de agua extrada Incluye los recursos renovables de agua dulce as como
cada ao para usos industriales. Incluye los recursos la posible sobreextraccin de aguas subterrneas
hdricos renovables as como la posible sobreextraccin renovables y aguas subterrneas fsiles y el uso posible
de aguas subterrneas renovables y aguas subterrneas de aguas desalinizadas y aguas residuales tratadas. No
fsiles y el uso potencial de aguas desalinizadas y aguas incluye otras categoras de utilizacin del agua, como la
residuales tratadas. Normalmente, hace referencia al refrigeracin de centrales energticas, minera, recreacin,
autosuministro de industrias que no estn conectadas a navegacin, pesca, etc., sectores caracterizados por una
ninguna red de distribucin. Se estima que la ratio entre tasa de consumo neto muy baja.
el consumo neto y la extraccin es inferior al 5 %. Porcentaje de extraccin de los recursos hdricos
renovables disponibles: Total de agua dulce extrada en
Extraccin de Agua Municipal: Cantidad de agua extrada un ao determinado, expresada como porcentaje de los
cada ao principalmente para su uso directo por parte de recursos hdricos renovables internos. Este parmetro es
la poblacin. Incluye los recursos renovables de agua un indicador de la presin a que se somete a los recursos
dulce as como la posible sobreextraccin de aguas renovables internos de agua dulce.
subterrneas renovables y aguas subterrneas fsiles y el
uso potencial de aguas desalinizadas y aguas residuales
tratadas. Normalmente se contabiliza como la cantidad Figura 3.12. Superfcie Agrcola Irrigada (CEPAL sobre
total de agua retirada por la red pblica de distribucin. datos de FAO)
Puede incluir la parte que utilizan las industrias conectadas
a la red municipal. La ratio entre el consumo neto y la Esta variable muestra las superficies equipadas con
extraccin de agua puede variar entre el 5 y el 15 % en infraestructura hidrulica para abastecer de agua a los
las zonas urbanas y entre el 10 y el 50 % en las zonas cultivos. Estas comprenden las reas con control parcial
rurales. o total de la distribucin del agua, las superficies regadas
por derivacin de crecidas y las zonas bajas o inundables
donde se controla el agua disponible.
257
Figura 3.13. Poblacin con acceso sostenible a mejores propios pases. Limitaciones del indicador: El cambio de
fuentes de agua potable (CEPAL, Indicadores ODM) metodologa en la evaluacin 2000 dificulta la
comparacin entre los resultados actuales y los obtenidos
El Programa de Monitoreo Conjunto (OMS-UNICEF) define en aos anteriores. Un inconveniente en la utilizacin de
el acceso al suministro de agua en trminos de los tipos encuestas de hogares es que stas no se realizan en forma
de tecnologas y niveles de servicios ofrecidos. Adems peridica en muchos pases
define el acceso a los servicios de suministros de agua
como la disponibilidad de al menos 20 litros por persona
al da de una fuente mejorada situada dentro de un Figura 3.15. Emisiones de contaminantes orgnicos del
kilmetro a la vivienda del usuario. Fuentes mejoradas, agua (CEPAL, BADESALC)
seala, son todas aquellas que comnmente proveen agua
saludable. Define como tecnologas mejoradas del Los contaminantes orgnicos del agua son medidos por
suministro de agua: conexin domiciliaria, fuente pblica, la demanda bioqumica de oxgeno, que se refiere a la
pozo perforado, pozo excavado protegido, manantial cantidad de oxgeno que las bacterias en el agua
protegido, recogida de agua lluvia. Como No mejoradas: consumirn de los desperdicios. Esto es una prueba
pozo no protegido, manantial no protegido, agua estndar de tratamiento de agua para observar la presencia
suministrada por un vendedor, agua embotellada (basada de contaminantes orgnicos.
en consideraciones relacionadas a la cantidad de agua
suministrada, no a consideraciones sobre la calidad del
agua) y agua suministrada por un camin cisterna. La Figura 3.16. Produccin de Energa Primaria (CEPAL,
evaluacin 2000 no provey una definicin normalizada BADEIMA)
de reas rurales o urbanas. Fue usada una definicin de
urbano-rural trabajada por los propios pases. Limitaciones Esta variable muestra la produccin de productos o fuentes
del indicador: El cambio de metodologa en la evaluacin energticas que se encuentran en su estado natural.
2000 dificulta la comparacin entre los resultados actuales Asimismo, considera la cantidad de combustible extrado
y los obtenidos en aos anteriores. Un inconveniente en o producido, calculado despus de cualquier operacin
la utilizacin de encuestas de hogares es que stas no se de eliminacin de material inerte. Generalmente se
realizan en forma peridica en muchos pases. La incluyen la energa consumida en el proceso de
existencia de un desage de agua dentro de una distancia produccin as como tambin la oferta a otros productores
razonable es a menudo usado como un sustituto para de energa para transformacin u otros usos.
disponibilidad de agua saludable. La definicin de agua La energa primaria corresponde a las distintas fuentes de
saludable ha cambiado con el tiempo y hay, aun en el energa, tal como se obtienen en la naturaleza, ya sea en
pas, diferencias en estndares, ejemplo: la distancia para forma directa (como en el caso de la energa hidrulica,
acceso razonable. Los hogares pueden ser registrados elica y solar, la lea y otros combustibles vegetales) o
como teniendo acceso aunque, por ejemplo, su bomba despus de un proceso de extraccin (como en el caso
manual est quebrada o en particular est incapacitada del petrleo, el carbn mineral, la geoenerga, entre otros).
fsicamente de llegar a la bomba
La variable est expresada en miles de barriles equivalentes
de petrleo (KBEP)
Figura 3.14. Poblacin con acceso a servicios mejorados
de saneamiento (CEPAL, Indicadores ODM) El agregado de Amrica Latina Corresponde al promedio
de los datos de los 26 pases miembros de OLADE:
El Programa de Monitoreo Conjunto (OMS-UNICEF) define Argentina, Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de),
el acceso a saneamiento en trminos de los tipos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
tecnologas y niveles de servicios ofrecidos. Adems define Salvador, Granada, Guatemala, Guyana ,Hait, Honduras,
el acceso a servicios adecuados de saneamiento como el Jamaica, Mxico, Per, Venezuela (Repblica Bolivariana
porcentaje de poblacin usando saneamiento mejorado de), Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana
En la evaluacin se incluyeron las siguientes tecnologas Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay.
como representativas de servicios de saneamiento.
Saneamientos mejorados son: conexin con alcantarilla
pblica, conexin a fosa sptica, letrina de sifn, letrina Figura 3.18. Produccin de energa primaria: situacin
de pozo simple, letrina de pozo mejorada con ventilacin. regional (WRI, EARTHTRENDS Energy and Resources)
Los sistemas de evacuacin de excretas se consideran
adecuados si son privados y si higinicamente separa el Esta variable mide la cantidad total de energa primaria
excremento humano del contacto humano. Como no producida por una regin o pas particular. Incluye
mejorado: servicio de letrina donde los excrementos son prdidas en transporte, friccin, y otras ineficiencias. La
retirados manualmente, letrinas pblicas o compartidas, variable est expresada en miles de toneladas de petrleo
letrinas con pozo abierto. La evaluacin no provey una equivalente (Ktep)
definicin normalizada de reas rurales o urbanas. Fue
usada una definicin de urbano-rural trabajada por los Pases que incluyen los agregados regionales ver Anexo II.
258
Anexos
Figura 3.19. Consumo Total de Energa (CEPAL, los combustibles de bunker utilizados en el transporte
BADEIMA) internacional, debido a la dificultad de prorratear estos
combustibles entre los pases que benefician de ese
El consumo total de energa de un pas toma en cuenta transporte. Las emisiones de CO2 derivadas de cambios
toda la energa consumida para fines distintos a la en el uso de la tierra tampoco son incluidas.
transformacin o produccin de energa. Esta variable
incluye productos primarios y secundarios, pero slo
aquellos destinados al consumo final. Como una parte de Figura 3.23. Emisiones de CO2 incluyendo cambios en
la energa primaria y secundaria se utiliza para producir el uso del suelo (WRI, EARTHTRENDS Energy and
energa, el consumo total de energa considera el consumo Resources)
de energa primaria ms el consumo de energa secundaria
menos la energa para generacin de electricidad del pas. Las emisiones totales de CO2 representan la masa de CO2
Por lo tanto, el consumo final de energa no corresponde que es producida durante la combustin de combustibles
a la suma del consumo de energa primaria y secundaria. slidos, lquidos y gaseosos; la quema de gas, la
fabricacin de cemento y por cambios en el uso del suelo.
El agregado de Amrica Latina Corresponde al promedio Estas estimaciones no incluyen los combustibles de bunker
de los datos de los 26 pases miembros de OLADE: utilizados en el transporte internacional.
Argentina, Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de),
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Las emisiones de CO2 derivadas de cambios en el uso del
Salvador, Granada, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, suelo representan la masa de CO2 absorbida o liberada
Jamaica, Mxico, Per, Venezuela (Repblica Bolivariana hacia la atmsfera como resultado de cambios en el uso
de), Nicaragua, Panam, Paraguay, Repblica Dominicana del suelo provocados por el hombre (por ejemplo
Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay. deforestacin o cambios en cultivos). Los valores positivos
indican un flujo neto positivo de CO2 (emisiones) y los
valores negativos indican un flujo neto negativo de CO2
Figura 3.20. Emisiones Totales de CO 2 (CEPAL, (reduccin).
BADESALC)
Las emisiones totales de CO2 representan la masa de CO2 Figura 3.24. Emisiones Totales de CO 2 Agregados
que es producida durante la combustin de combustibles Regionales (WRI, EARTHTRENDS Energy and Resources)
slidos, lquidos y gaseosos, as como la quema de gas y
la fabricacin de cemento. Estas estimaciones no incluyen La variable est expresada en miles de toneladas.
los combustibles de bunker utilizados en el transporte
internacional, debido a la dificultad de prorratear estos Pases que incluyen los agregados regionales ver Anexo II.
combustibles entre los pases que benefician de ese
transporte. Las emisiones de CO2 derivadas de cambios
en el uso de la tierra tampoco son incluidas. Tabla 3.15. Evolucin de la superficie sembrada de soja
(FAO, Faostat)
La variable est expresada en toneladas mtricas. Los datos
para Amrica Latina y Caribe incluyen el promedio de 33 Superficie de tierra en la que se produce un cultivo. En
pases: Antigua y Barbuda, Antillas Neerlandesas, general, la superficie medida para fines catastrales incluye,
Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia adems de la superficie cultivada, las cabeceras, zanjas,
(Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa y otras zonas no cultivadas. Esa zona se puede denominar
Rica, Cuba, Dominica, Ecuador, El Salvador, Granada, superficie bruta, frente a la superficie neta, que solamente
Guatemala, Guyana, Hait, Honduras, Islas Vrgenes comprende la parte de la superficie bruta efectivamente
Britnicas, Islas Vrgenes de los Estados Unidos, Jamaica, cultivada.
Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Puerto Rico,
Repblica Dominicana, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y
las Granadinas, Santa Luca, Suriname, Trinidad y Tabago, Tabla 3.16. Evolucin de la produccin de soja (FAO,
Uruguay, Venezuela (Repblica Bolivariana de). Faostat)
Los datos sobre la produccin de cultivos se refieren a la

Figura 3.22. Emisiones de CO2 excluyendo cambios en produccin realmente cosechada en los campos o huertos,
el uso del suelo (WRI, EARTHTRENDS Energy and con exclusin de las prdidas durante la recoleccin y la
Resources) trilla y de la parte que no se ha recolectado por alguna
razn. La produccin comprende, pues, la cantidad del
Las emisiones totales de CO2 representan la masa de CO2 producto vendido en el mercado (produccin
que es producida durante la combustin de combustibles comercializada) y la cantidad consumida o utilizada por
slidos, lquidos y gaseosos, as como la quema de gas y los productores (autoconsumo). Cuando los datos sobre
la fabricacin de cemento. Estas estimaciones no incluyen la produccin se refieren a un perodo que abarca dos
259
aos civiles sucesivos y no es posible determinar la Figura 3.29. Participacin de sectores con mayor
produccin que corresponde a cada uno de ellos, se suelen potencial contaminante en el valor de la produccin
asignar al ao en el que se ha obtenido la mayor parte de industrial total (CEPAL, BADESALC)
la produccin.
Evala la importancia relativa del valor de la produccin
(en dlares de 1987), de los sectores industrias de mayor
Figura 3.26. Superfcie Forestal Natural (PNUMA, GEO potencial contaminante (ms contaminantes). Los
LAC Data Portal) sectores ms contaminantes de acuerdo a la clasificacin
ESALC-CEPAL, corresponden a 13 sectores industriales de
Los bosques naturales son bosques compuestos por rboles la clasificacin CIIU Rev. 2, con una apertura de tres dgitos
autctonos, no plantados por el hombre. En otras palabras, y un total de 28 grupos o ramas industriales. Para obtener
son bosques que excluyen las plantaciones. Unidad: 1.000 este indicador es necesario contar con una clasificacin
hectreas. de los sectores industriales de acuerdo a la intensidad de
las emisiones que emiten de su proceso industrial: al agua,
al aire y al suelo. La clasificacin utilizada se elabor en
Figura 3.27. rea de Bosques como porcentaje del rea el marco del Proyecto ESALC, y se basa en los coeficientes
Total (FAOSTAT - FAO). de emisiones del Sistema de Proyeccin de Contaminacin
Industrial (IPPS) del Banco Mundial (1998). Provee
Corresponde a la proporcin del rea cubierta por bosques informacin de las toneladas de sustancias contaminantes
(naturales o no) utilizados para fines de produccin, de emitidas por sectores industriales codificados en el Sistema
proteccin, uso mltiple o de conservacin, como Standard de Clasificacin Industrial (CIIU REV.2). A partir
porcentaje de rea total. El trmino bosque incluye los de la medicin de emisiones de toneladas de
bosques naturales y las plantaciones. Se refiere a la tierra contaminantes por sector industrial y con apoyo de anlisis
con una cubierta de copa (o su grado equivalente de multi-variable, los sectores se clasifican en dos tipos: los
espesura) de ms del 10 por ciento del rea y una sectores industriales ms contaminantes y el resto de
superficie superior a 0,5 hectreas (ha). Los bosques son sectores. Los sectores industriales ms contaminantes
determinados por la presencia de rboles as como por la corresponden a los siguientes 13 sectores: Refineras de
ausencia de otro uso predominante de la tierra. El rea Petrleo, Hierro y Acero, Metales no Ferrosos, Papel y
total de la tierra comprende la tierra agrcola, el bosque y Celulosa, Industria Qumica, Productos de Cuero, Otros
otras tierras arboladas, lo relacionado a tierra y Qumicos, Otros Minerales no Metlicos, Productos de
construcciones (excluyendo edificios dispersos en granjas), Madera, Petrleo y Productos de Carbn, Productos de
tierra abierta hmeda, tierra abierta seca con la cubierta Caucho, Productos de Metal, y Otras Manufacturas. De
especial de vegetacin y tierra sin abrir, o con insignificante los sectores industriales ms contaminantes se registr
cobertura de vegetacin. el valor bruto de la produccin ($US 1987), teniendo como
fuente de estos el Sistema de Informacin del Sector
Industrial (PADI) de la Unidad de Desarrollo Industrial y
Figura 3.28. Superficie de Plantaciones Forestales como Tecnolgico de la Divisin de Desarrollo Productivo,
porcentaje de la superficie de bosques (CEPAL, CEPAL. La suma de los valores de produccin de los
BADESALC) sectores ms contaminantes se divide finalmente entre
el valor de la produccin del total de sectores industriales
Es definida por la Organizacin de las Naciones Unidas y multiplicado por 100, obtenindose de esta manera el
para la Alimentacin y la Agricultura (FAO) como rodales indicador: el porcentaje del valor de la produccin (en
de rboles establecidos artificialmente para la reforestacin dlares de 1987), de los sectores industriales ms
y repoblacin forestal para el uso industrial y no-industrial. contaminantes respecto al total del valor de la produccin
Reforestacin no incluye la regeneracin de rboles industrial.
cosechados (ni por regeneracin natural o administracin
forestal). Muchos rboles son cultivados para uso no-
industrial, como lotes de rodales de rboles para aldeas. Figura 3.30. Produccin de Energa primaria como
Plantaciones no-industriales tambin incluyen la madera fraccin del PBI
para combustible, produccin de tierra, amenidades o de
otros propsitos. No se incluyen las forestaciones Elaboracin propia en base a BADECON y BADEIMA
cosechadoras de silvicultura, tales como caucho y aceite (CEPAL). Variable expresada en KBEP por cada milln de
de palma. Datos sobre reforestacin a menudo excluyen dlares a precios constantes de 2000.
este componente. Los datos presentados aqu, reflejan las
tasas de supervivencia estimada por FAO. La estatura de
un rbol en madurez debe exceder los 5 metros. Figura 3.31. Consumo de Energa como fraccin del PBI
(CEPAL, BADEIMA y BADECON)
Elaboracin propia en base a BADECON y BADEIMA

(CEPAL). Este indicador se obtiene del cociente entre el
260
Anexos
consumo total de energa de un pas y su producto interno Figura 3.35. Intensidad en el uso de fertilizantes (CEPAL,
bruto. La variable est expresada en miles de barriles BADESALC)
equivalentes de petrleo (KBEP) por cada milln de dlares
constantes de 2000. El consumo total de fertilizantes es medido en toneladas
mtricas de alimento nutritivo de planta consumida en la
El agregado de Amrica Latina Corresponde al promedio agricultura. Es el agregado de fertilizantes nitrogenados,
ponderado por PBI de 22 pases miembros de OLADE: fertilizantes de fosfato y fertilizantes de potasio. La
Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, intensidad del uso de fertilizantes es calculada dividiendo
Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, el consumo total de fertilizante por el rea total de tierra
Guyana, Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Per, cultivable y tierra de cultivo permanente. La tierra
Venezuela (Repblica Bolivariana de), Nicaragua, cultivable es la tierra bajo cosechas temporarias (reas de
Panam, Paraguay, Repblica Dominicana, Trinidad y doble cultivo se cuentan slo una vez), praderas
Tobago, Uruguay. temporarias para cortar o pastar, tierra con jardines para
mercado y cocina, y la tierra temporalmente improductiva
(menos de cinco aos). La tierra abandonada que resulta
Figura 3.32. Emisiones de CO2 como fraccin del PBI del cambio de cultivo, no se incluye en esta categora.
Los datos para la tierra cultivable no fueron creados
Elaboracin propia en base a BADECON y BADESALC para indicar la cantidad de tierra que es potencialmente
(CEPAL). Este indicador est expresado como kilogramos cultivable. Las cosechas permanentes son las que ocupan
de CO2 por cada milln de dlares constantes de 2000. la tierra por perodos largos y no necesitan ser replantadas
despus de cada cosecha, tal como cacao, caf y caucho.
Esta categora incluye arbustos, rboles de fruta, rboles
Figura 3.33. Emisiones de CO2 como fraccin de PBI, de nuez y vides, pero excluye la tierra bajo rboles
agregados regionales (WRI, EARTHTRENDS Energy and crecidos para madera en general.
Resources)
Indicador expresado en toneladas de emisiones de CO2 Figura 3.36. Intensidad en el uso de pesticidas (CEPAL,
por milln de dlares constantes de 2005. BADESALC)
Pases que incluyen los agregados regionales ver Anexo II. La intensidad del uso de pesticida se refiere a la cantidad
de pesticida utilizado por hectrea de tierra cultivable y
de cultivo permanente. Se mide en toneladas mtricas de
Figura 3.34. Emisiones de contaminantes orgnicos al ingredientes activos. Para calcular este indicador, el
agua como fraccin del PBI consumo total de pesticida en la agricultura es dividido
por el rea total de tierra cultivable y de cultivo
Elaboracin propia en base a BADECON y BADESALC permanente.
(CEPAL). Indicador expresado en kilogramos por cada
milln de dlares a precios constantes de 2000.
261
Anexo 2
Composicin de los agregados regionales
Fuente : Earthtrends - World Resources Institute http://earthtrends.wri.org/
ASIA (excluyendo Oriente Medio)

Armenia Azerbaijn Bangladesh Butn
Brunei Darussalam Camboya China Timor del Este
Georgia Hong Kong India Indonesia
Japn Kazakstn Corea del Norte Corea del Sur
Kirguistn Rep. Dem. Pop. Lao Macao Malasia
Islas Maldivas Mongolia Myanmar Nepal
Pakistn Filipinas Singapur Sri Lanka
Taiwn Tayikistn Tailandia Turkmenistn
Uzbekistn Vietnam
EUROPA
Albania Andorra Austria Bielorrusia
Blgica Blgica/Luxemburgo Bosnia y Herzegovina Bulgaria
Islas del Canal Croacia Repblica Checa Dinamarca
Estonia Islas Feroe Finlandia Francia
Alemania Gibraltar Grecia Hungra
Hungra Islandia Irlanda Isla de Man
Italia Letonia Liechtenstein Lituania
Luxemburgo Macedonia, FYR Malta Rep. de Moldavia
Mnaco Holanda Noruega Polonia
Portugal Rumania Federacin Rusa San Marino
Serbia y Montenegro Eslovaquia Eslovenia Espaa
Suecia Suiza Ex- Unin Sovitica Ucrania
Reino Unido
FRICA NORTE-ESTE
Afganistn Argelia Bahrin Chipre
Egipto Rep Islmica de Irn Irak Israel
Jordania Kuwait Lbano Libia
Marruecos Omn Qatar Arabia Saudita
Rep rabe Siria Tnez Turqua Emiratos rabes Unidos
Unin del Oeste
FRICA SUBSAHARIANA
Angola Benn Botsuana Burkina Faso
Burundi Camern Cabo Verde Rep. Centroafricana
Chad Comoras Congo Red. Dem del Congo
Costa de Marfil Yibuti Guinea Ecuatorial Eritrea
Etiopa Gabn Gambia Ghana
Guinea Guinea-Bissau Kenia Lesoto
262
Anexos
Liberia Madagascar Malawi Mali

Mauritania Isla Mauricio Mozambique Namibia
Nger Nigeria Isla de Reunin Ruanda
Santa Helena Santo Tom y Prncipe Senegal Seychelles
Sierra Leona Somalia Sudfrica Sudn
Suazilandia Tanzania Togo Uganda
Zambia Zimbabue
AMRICA DEL NORTE

Bermudas Canad Groenlandia Saint Pierre y Miqueln
Estados Unidos
AMRICA CENTRAL Y CARIBE

Antigua y Barbuda Aruba Bahamas Barbados
Belice Islas Vrgenes Britnicas Islas Caimn Costa Rica
Cuba Dominica Rep Dominicana El Salvador
Granada Guadalupe Guatemala Hait
Honduras Jamaica Mxico Antillas Neerlandesas
Nicaragua Panam Puerto Rico Saint Kitts y Nevis
Santa Lucia San Vicente y Granadinas Trinidad y Tobago Islas Turcas y Caicos
Islas Vrgenes
AMRICA DEL SUR

Argentina Bolivia Brasil Chile
Colombia Ecuador Islas Malvinas Guyana
Paraguay Per Surinam Uruguay
Venezuela
OCEANIA
American Samoa Australia Islas Cook Fiyi
Polinesia Francesa Guam Kiribati Islas Marshall
Micronesia Nauru New Caledonia Nueva Zelanda
Niue Islas Mariana del Norte Palaos Papa Nueva Guinea
Samoa Islas Salomn Tonga Vanuatu

Andorra Aruba Australia Austria
Bahamas Bahrin Blgica Blgica/Luxemburgo
Bermuda Brunei Darussalam Canad Islas Caimn
Islas del Canal Chipre Dinamarca Islas Feroe
Finlandia Francia Polinesia Francesa Alemania
Grecia Groenlandia Guam Hong Kong
Islandia Irlanda Israel Italia
Japn Corea del Sur Kuwait Liechtenstein
Luxemburgo Macao Malta Mnaco
Holanda Antillas Neerlandesas Nueva Caledonia Nueva Zelanda
Islas Mariana del Norte Noruega Portugal Qatar
Reunin San Marino Arabia Saudita Islas Vrgenes
Singapur Eslovenia Espaa Suecia
Suiza Emiratos rabes Unidos Reino Unido Estados Unidos
263

Albania Argelia Samoa Americana Angola
Antigua y Barbuda Argentina Armenia Azerbaijn
Barbados Bielorrusia Belice Bolivia
Bosnia and Herzegovina Botsuana Brasil Bulgaria
Cabo Verde Chile China Colombia
Costa Rica Croacia Cuba Rep Checa
Checoslovaquia Yibuti Dominica Rep Dominicana
Ecuador Egipto El Salvador Guinea Ecuatorial
Estonia Fiyi Gabn Georgia
Granada Guadalupe Guatemala Guyana
Honduras Hungra Indonesia Rep. Islmica de Irn
Iraq Isla de Man Jamaica Jordania
Kazakstn Kiribati Letonia Lbano
Libia Lituania Macedonia, FYR Malasia
Islas Maldivas Islas Marshall Mauricio Mxico
Micronesia Marruecos Namibia Omn
Palao Panam Papa Nueva Guinea Paraguay
Per Filipinas Polonia Puerto Rico
Rumania Federacin Rusa Saint Kitts y Nevis Samoa
Serbia y Montenegro Seychelles Eslovaquia Islas Salomn
Sudfrica Sri Lanka Santa Luca Surinam
Suazilandia Rep. rabe Siria Tailandia Tonga
Trinidad y Tobago Tnez Turqua Turkmenistn
Ucrania Uruguay Vanuatu Venezuela
Cisjordania

Afganistn Bangladesh Benn Butn
Burkina Faso Burundi Camboya Camern
Rep. Centroafricana Chad Comoras Congo
Rep. Dem. del Congo Costa de Marfil Timor del Este Eritrea
Etiopa Gambia Ghana Guinea
Guinea-Bissau Hait India Kenia
Corea del Norte Kirguistn Rep. Dem. Pop. Lao Lesoto
Liberia Madagascar Malawi Mali
Mauritania Rep. de Moldavia Mongolia Mozambique
Myanmar Nepal Nicaragua Nger
Nigeria Pakistn Ruanda Santo Tome y Prncipe
Senegal Sierra Leona Somalia Sudn
Tayikistn Tanzania Togo Uganda
Uzbekistn Vietnam Yemen Zambia
Zimbabue
Nota:
Los datos empleados en este informe son tomados de las bases de datos de WRI, donde la clasificacin de pases por su nivel de ingreso fue realizada siguiendo
la definicin del Banco Mundial. El criterio del Banco Mundial (http://data.worldbank.org/about/country-classifications) para la clasificacin de las economas
es el Ingreso Nacional Bruto per cpita. Los rangos de ingreso para cada categora son: ingreso bajo $995 o menor; ingreso medio $996 - $12.195; e ingreso
alto $12.196 o mayor. En el Anexo II se presenta una lista detallada de los pases includos en cada categora.
264
Anexos
Anexo 3
Estudios de caso
Estudio N Ttulo
Estudio N 1 Evaluacin de un programa de recambio de artefactos que combustionan a lea por tecnologas
ms eficientes en Temuco y Padre las Casas
Estudio N 2 Implementacin de cargos al uso del agua en Brasil. El caso de la cuenca del ro Paraba do Sul
Estudio N 3 La situacin de los recursos hdricos en Mxico y el contexto institucional de la eficiencia en su

aprovechamiento
Estudio N 4 Mejoramiento del uso de los recursos en la industria avcola de Paraguay
Estudio N 5 La evolucin y regulacin de la salmonicultura en el Sur de Chile
Estudio N 6 El Programa Nacional de Recambio de Ampolletas en Chile
Estudio N 7 Biocombustibles en Argentina: Eficiencia, competitividad y sostenibilidad
Estudio N 8 Desafos para el aprovechamiento de las energas renovables en Argentina
Estudio N 9 Aprovechamiento energtico en Mxico
Estudio N 10 Biocombustibles e impactos indirectos en el uso del suelo en Brasil
Estudio N 11 Los casos de certificacin de la produccin de arroz y la hortifruticultura en Uruguay
Estudio N 12 Agroforestera en Paraguay : Desarrollo sustentable y socialmente inclusivo
Estudio N 13 Estudio regional: Eficiencia, intensidad de emisiones y comercio internacional
265

Eficiencia en El Uso de Los Recursos en América Latina-2011 PDF

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El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, como organizacin intergubernamental mundial lder en

Para mayor informacin:

Copyright 2011 PNUMA, Red Mercosur

Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica Latina:

EQUIPO DE LA RED MERCOSUR: Elaboracin de estudios de caso:

Coordinacin general del estudio: Argentina:

Coordinacin administrativa y logstica del proyecto: Chile:

Logstica y apoyo para la realizacin de los talleres de Mxico:

Anlisis de Indicadores, Desacoplamiento y Proyecciones:

Arab Hoballah, Director Elisa Tonda

Humberto Soto Roger Monte Domecq

Gustavo Ferreira Ana Citlalic Gonzlez

Fotografas de la Portada: Fundacin Albatros Media, Ciudad del Saber, Panam.

Benjamin Miller: Pg 142 (va http://www.freestockphotos.biz)

Laurencio Martnez: Pgs. 36 y 123.

Shutterstock: Pgs. 86, 127, 132, 134, 137, 189 y 210.

1.1. Definiciones y enfoques utilizados ....................................................................................................................... 18

1.2. Antecedentes relevantes ........................................................................................................................................ 25

1.3. El Enfoque GEO .................................................................................................................................................... 28

1.4. Enfoque adoptado para la elaboracin de este informe ........................................................................................ 30

1.5. reas temticas seleccionadas .............................................................................................................................. 32

2.1. Nivel Macro .......................................................................................................................................................... 46

2.2. Anlisis meso ........................................................................................................................................................ 54

2.3. Anlisis micro ....................................................................................................................................................... 72

2.4. Sntesis .................................................................................................................................................................. 75

3.1. Tendencias regionales ........................................................................................................................................... 78

3.2. Desarrollo, sostenibilidad y eficiencia en el uso de los recursos ........................................................................ 114

4.1. Evidencia disponible y metodologa para el anlisis de casos .......................................................................... 127

4.3. Estudios de caso ................................................................................................................................................. 134

4.4. Lecciones generales ........................................................................................................................................... 178

5.1. Antecedentes y metodologa .............................................................................................................................. 183

5.2. Bases de los escenarios ...................................................................................................................................... 187

5.3. Escenarios .......................................................................................................................................................... 197

1. Enfoque y conceptos relevantes ............................................................................................................................ 206

1. Recomendaciones en materia de polticas y fortalecimiento institucional ............................................................ 225

Bibliografa ..................................................................................................................................................................... 237

ANEXOS ..................................................................................................................................................................... 255

Anexo I: Definicin de indicadores presentados en el captulo 3 .................................................................................... 256

Figura 1.1. La Economa Circular ...................................................................................................................................... 21

Figura 3.4. Esperanza de vida al nacer (aos) .................................................................................................................. 86

Recuadro 1.1. Deforestacin y degradacin de bosques: evidencia e impactos ............................................................... 41

Recuadro 2.1. Tecnologa y potencial contaminante de las actividades productivas ........................................................ 58

Recuadro 3.1. Lista de indicadores utilizados ................................................................................................................... 79

Recuadro 5.1. Escenarios: Algunas definiciones y conceptos iniciales .......................................................................... 183

Recuadro 5.3. Breve resumen de antecedentes de mecanismos de coordinacin subregional

Recuadro 5.4. Polticas ambientales del Mercosur ......................................................................................................... 189

Recuadro 6.1. Resultados ............................................................................................................................................... 209

Recuadro 6.2. Algunos indicadores relevantes para el anlisis de la presin de la primarizacin

Recuadro 7.1. Recomendaciones ................................................................................................................................... 224

La adecuada definicin de polticas requiere un anlisis

El informe Eficiencia en el uso de los recursos en Amrica

Tambin modela tendencias futuras y plantea escenarios bajo

Gua del lector

Breve descripcin de indicadores y anlisis

INDICADOR Tipo de indicador Cobertura Temporal Ubicacin

Ahorro neto ajustado Indicador de sostenibilidad macro 1990-2008 Cap.2 Sec.1.a

Huella ecolgica per cpita en Indicador ambiental de 2008 Cap.2 Sec.1.b

Huella de carbono y contribucin Indicador de sostenibilidad meso 2001 Cap.2 Sec.2.b

Indicadores de Flujo de Materiales e Indicadores de sostenibilidad/ 1970-2003 Cap.2 Sec.2.b

Indicadores de Desarrollo y de Flujo Indicadores de sostenibilidad/ 1980/2000 Cap.2 Sec.2.b

Produccin de energa primaria Indicador de eficiencia macro 1970-2008 Cap.3 Sec.1.c

Intensidad Energtica en Amrica Indicador de eficiencia macro 1965-2005 Cap.2 Sec.1.c

Emisiones de dixido de carbono Indicador de intensidad macro 1990-2007 Cap.3 Sec.1.c