la gerencia social en el nuevo siglo:

una aproximacin terica1

percy bobadilla da2

Introduccin
Desde finales del siglo XX, la nocin de gestin, gerencia, administra-
cin o management ha adquirido gran importancia en el mundo acadmico
y profesional. Esto es consecuencia de las profundas transformaciones que el
proceso de globalizacin ha trado consigo en los campos tecnolgico-pro-
ductivo, de conocimientos e informacin, de comunicacin e interdependen-
cia econmica y poltica en el manejo de bienes y s e ~ c i o sy, en la bsqueda
de mejoras en la calidad de vida de las personas.
Una manifestacin de esta importancia es la magnitud que han alcan-
zado las ofertas de formacin profesional en el campo de la gestin: diplo-
mados. maestras o programas avanzados en gestin estratgica, marketing,
contabilidad y finanzas, logstica. contrataciones y adquisiciones pblicas;

' &te trabajo ha sido posible gracias a las experiencias adquiridas a partir de
mi labor como docente en la Maestna de Gerencia Social de la Pontificia
Universidad Catlica del P ~ N(FUCP). en la que algunas de las ideas aqu
desarrolladas pudieron ser discutidas y profundidas con profesores y &-
diantes. Agradezco
. especialmente a la coordinadora de esta maesbia, magster
Marcela Chueca, quien me incentiv a formar parte de este espacio de apren-
diiie. Tambin ouiero emresar mi reconocimiento al Instituto de Desarrollo
al del ~anco'lntemmericanode Desarrollo (NDES BID), en donde tuve
2~ ~ ~~~ ~

la oportunidad de intercambiar experiencias sobre estos temas.

Un agradecimiento muy especial merecen mis compaeros y compae-
ras del lnstituto de Informacin y Metodologas para el Desarrollo
Organhcional (INFORMET),con quienes tuve la opaminidad de participar
en diversas consultoras con entidades pblicas y privadas en temas relacio-
nados con la gestin de prcgramas y proyectos sociales. en las que rewgi-
mos informacin emprica que facilit la comprobacin de algunas de las
ideas trabajadas en este documento.
No puedo dejar de reconocer tambin a los profesores de la Facultad de
Ciencias Sociales de la PUCP Denis Sulmont y Guillermo Rodiabnin, quie-
nes leyeron manuscritos previos e hicieron importantes comentarios y suge-
rencias que espero haber incorporado.
 sistemas integrados de gestin. gestin de recursos humanos por competen-
cias. auditoria interna y gestin de calidad. gerencia de la construccin. edu-
cacin ejecutiva gerencial. gobernabilidad y gerencia politica. gestin de pro-
gramas y proyectos sociales. entre otros.
En esta vorgine de formas de aplicar la administracin como discipli-
,
na, la gerencia social tiene un lugar especifico. El propsito del presente
trabajo es contribuir al entendimiento de la significacin y el alcance de la
gerencia social en relacin con la gestin pblica y privada, y aportar al
'k.
, desarrollo y la institucionalizacin de esta disciplina en los espacios acadmi-
3 co y profesional.

3: El articulo ha sido organizado en tres grandes partes. La primera, refe-

rida a la perspectiva de la gerencia en el marco de b s programas y proyectos
3 de desarrollo. explica cmo las organizaciones que impulsan estas propues-
. ' tas incorporan esta disciplina con una orientacin estratigica; es decir. hoy
S;:: ya no se puede hablar solo de gestin en el mbito interno (microambiente).
i sino que. adems. debe tomarse en cuenta las contingencias econmicas.
politicas y socioculturales del entorno (manoambiente) en el cual interac-
tan las instituciones para alcanzar sus objetivos.
La segunda parte alude a las condiciones sociales y polticas que han
promovido la aparicin de la gerencia social como una disciplina que intenta
enfrentar los desafos que plantea la gestin de programas y proyectos de
desarrollo orientados a buscar impactos relevantes en la calidad de vida de
las personas pobres. vulnerables o excluidas.
Finalmente, la tercera parte ofrece una definicin de gerencia social
que intenta distinguirla de la gestin pblica y privada de programas y pro-
yectos. El concepto de cogestin de bienes comunes estructura su contenido
y le otorga una identidad distintiva, poniendo nfasis en la divisin y asun-
cin de responsabilidades por los diversos actores involucrados en el manejo
de dichos bienes. Dicha cogestin se expresa. adems. en la delimitacin de
roles y funciones para la toma de decisiones de acuerdo con reglas de juego
consensuadas en un marco de participacin, cooperacin y confianza. Estos
tres componentes promueven el capital social y el empoderamiento de los
actores participantes en los programas y proyectos. si estos se desarrollan en
un marco de resoeto a los derechos ciudadanos.
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1.Gerencia tradicional y moderna: de la promocin

social a la gerencia social y estratgica
Toda accin colectiva organizada tiene como motivacin principal la
satisfaccin de necesidades e intereses por medio del cumplimiento de deter-
minados objetivos. Para ello. los miembros activos de la organizacin dividen
su trabajo y coordinan esfuerzos buscando concertar sus puntos de vista con
relacin con los procesos ms convenientes que les permitan alcanzar los
fines previstos.
Este tipo de racionalidad organizativa puede entenderse y explicarse
dentro del concepto de gestin. Toda persona que trabala en forma colecti-
va. y que por tanto requiere del aporte de otras personas. necesariamente
tiene que desarrollar habilidades en el uso de los recursos materiales. mejorar
los desempeos. usar en forma eficiente el tiempo. tener capacidad de comu-
nicacin y coordinacin de esfuenos, etctera. Todo ello a fin de promover
un ambiente propicio para la toma de decisiones hacia el logro de resultados
satisfactorios.
La gerencia tradicionalmente puso nfasis en el mbito organizacional,
las condiciones tcnicas y los procedimientos normativos capaces de respon-
der a las exigencias del contexto histrico de la sociedad industrial: produc-
cin en masa, rutinizacin del trabajo, divisin clara entre labores manuales
y de gerencia, modelo piramidal y jerrquico para la toma de decisiones,
establecimiento de reglas y normas burocrticas, entre otras. Los ms claros
exponentes de este modelo de gestin fueron Taylor, Fayol, Ford y W e b e ~ . ~
Sin embargo, el proceso de alta tecnificacin que sufren las fuerzas
productivas en el sistema capitalista en los ltimos veinte aos ha generado
un modelo de desarrollo econmico en el cual el conocimiento y el manejo
de informacin tienen la mayor relevancia. y no solo el incremento de la
productividad. Este fenmeno ha afectado notablemente la forma de gestio-
nar hoy las ernpresas productivas y de servicios.
Las empresas han comenmdo a replantear la manera de organizar su
trabajo. As, la reduccin de estructuras organizativas, la alta tecnificacin
de los sistemas de produccin y servicios, el aumento de la participacin de
los trabajadores en la toma de decisiones, los mecanismos de especializacin
flexible en la produccin de mercancas y servicios, la ampliacin de los
liderazgos, el nfasis en los enfoques sistmicos, la promocin de la cultura
organizativa basada en valores ticos, entre otros aspectos, forman parte de
lo que actualmente se conoce con el nombre de gerencia m ~ d e r n a . ~
Un factor clave que explica este nuevo desanollo en el campo de la
administracin tiene relacin directa con la complejidad, lexibilmcin e in-
terconexin de los mercados en el mbito nacional y mundial, lo que se
extiende a otros mbitos como el poltico, el cultural y el tecnolgico: este
fenmeno social se conoce con el nombre de globalmcin o sociedad de la
i n f ~ r m a c i nEn
. ~ este entorno, las empresas enfrentan nuevas exigencias,
retos y riesgos que en pocas precedentes no se conocan y que generan altos
niveles de incertidumbre sobre los factores que influyen en su xito y creci-
miento como entidades sostenibles y perdurables.

Hermida, Jorge, Roberto Serra y Eduardo Kastika. Adrninismicin y estrate-

gia: teora y prctica. Buenos Aires: Ediciones Madrid, 1992.
En el casn de Amrica Latina, dicho fenmeno no est generalizado ni es
homogneo, pues los cambios se presentan de manera desigual e incluso
fragmentada. La crisis econmica. la debilidad de las instituciones, entre
otros aspectos. limitan el alcance de este proceso en el desarrollo de las
diversas organizaciones pblicas y privadas, con o sin fines de luao. Lo que
existe en todo caso es un sentido comn y hasta un acuerdo implcito de los
involucrados en incorporar enfoques y henamientas de gerencia rnodema
para responder mejor a los desafos que plantea el subdesarrollo en nues-
tros pases.
Manrique, Nelson. La sociedad virtual y otms ensayos. ma: PUCF: 1997.
Toffler, Alvin. Lo tercero ola. Barcelona: Plaza & Janes, 1992. Castells, Ma-
nuel. .La economa informacional y el proceso de la globalmcin~.En La
era de la informacin: economa, son'edod y cultura. Madrid: Aliarua Edito-
rial. 1997. cap. 2. pp. 93.160. h c k e r , Peter. La Sociedad Post-Capitalista.
Bogot: Norma. 1994.
 Cmo se d a este proceso d e adaptacin de las organizaciones al nue-
vo entorno y sus reglas? Es claro que las organizaciones ya n o pueden conti-
nuar con un enfoque de gestin endgeno que solo genere ambientes propi-
cios d e trabajo para la toma d e decisiones: se requiere adems fortalecer
capacidades para responder mejor a las demandas del mercado e inclusive
innovar procesos para mantener estndares d e competitividad y calidad en
los productos y servicios que se ofrecen. Criterios como el .enfoque al clien-
te.. la e produccin d e acuerdo a la demandan y el mejoramiento continuo.
son algunos ejemplos de las nuevas sensibilidades que acompaan a los
* decisores d e inversin privada o pblica. con o sin fines de lucro.
:% El horizonte temporal d e estos esfuerzos no se circunscribe al presente o
3 al corto plazo (un ario o dos): las acciones que se requieran ejecutar son

,E
. ,,
evaluadas a partir de un esfuerzo de prevencin y anticipacin sobre el surgi-
miento d e posibles escenarios en el mediano y largo plazo. Ello se debe a a
influencia gravitante que tiene el futuro y sus posibles exigencias en el desa-
rrollo d e las organizaciones. Presente y futuro confluyen y se amalgaman en
un mismo espacio y tiempo en las perspectivas y culturas d e quienes trabajan
d e manera colectiva para lograr resultados eficaces y eficientes.
En los ltimos aos, y con mayor fuerza en la dcada de los noventa.
un concepto que intenta condensar y explicar el fenmeno d e adaptacin d e
las organizaciones a las reglas sociales que emanan d e la sociedad d e la
informacin -cuyos antecedentes se encuentran en la organizacin militar y
los crculos acadmicos-. es la nocin d e estrategia. Desde esta nocin. los
actores organizados ponen en prctica una racionalidad que los ayuda a
responder con mayor rigor a las diversas oportunidades que presentan los
mercados econmicos. politicos y sociales. en los cuales interactan en una
relacin d e competencia o asociacin para incrementar las posibilidades d e
xito en los procesos en que intervienen.
En ese sentido. la estrategia es un concepto multidimensional que abar-
ca la totalidad d e las acciones de una organizacin y les d a un sentido d e
unidad. direccin y propsito, a la vez que facilita los cambios necesarios que
su medio ambiente i n d ~ c e Los. ~ principios tradicionales que subyacen tras
este concepto surgen del sentido comn (intuicin) y se vinculan a tres pre-
ceptos generales:

- La adaptacin de los medios a los fines o viceversa.

- La liberiad d e accin.
- La economa de fuerzas (poder por informacin y manejo d e recursos).

Al hablar d e estrategia expresamos algo ms que formas de utilizacin

de algunos medios para el logro de determinados fines. Evidentemente. esta
racionalidad est presente en la elaboracin d e estrategias. pero adems
implica un esfuerzo de anlisis. interpretacin y uso d e informacin que no es
sencillo manejar d e manera coherente.

Hay. Amoldo y Nicols Majluf. Gestin de empresa con una visin esfrategi-
ca. Santiago de Chile: Dolmen. 1996. Wanty, Jacques e Isi Halberthal. La
estrategia empresarial. Buenos Aires: El Ateneo. 1975. Minkberg. Henry. *La
elaboracin artesanal de la estrategia.. En Mintzberg y la direccin. Madrid:
Da de Santos. 1991.
 El enfoque estratgico en la gestin de las organizaciones podra ser
considerado un nuevo referente en el desarrollo de la gerencia moderna,
desde el cual las organizaciones intentan enfrentar la incertidumbre fortale-
ciendo su posicin en el entorno y proyectndose hacia los posibles retos que
les depare el futuro.
Para explicar este proceso es necesario referirnos a la planificacin es-
tratgica. aunque sin el nimo de ah.ibuirle a dicho instrumento la capacidad
de logmr los cambios, pues son las personas y sus organizaciones las que los
hacen posibles. La planificacin estratgica nos sirve solo como modelo para
ilustrar que el proceso de gestin estratkgica que pone en marcha una orga-
nizacin tiene un importante papel en su capacidad de lograr una adapta-
cin exitosa al medio social en el cual se interviene, sea para mantener y
fortalecer las institucionesl o para cambiar parte de sus reglas.
Entendemos por gestin estratgica la manera en que los dirigentes o
lderes de una organizacin, e inclusive todos sus integrantes, orientan y adap-
tan los recursos tecnolgicos y materiales que estn a su alcance en funcin
de las exigencias del presente, pero proyectndolos hacia el futuro, tomando
como referente principal las demandas del contexto social en el cual intervie-
nen. Para ello es clave que la evaluacin de los procesos de intervencin en la
realidad. y los resultados que se obtengan, ayuden a fortalecer su posicin
mediante ventajas comparativas producto de la combinacin de mecanis-
mos de coopemcin y competencia con los otros actores con los cuales se
relacionan.
Las estrategias pueden ser diseadas, planificadas y evaluadas antes
de su puesta en prctica, y repetirse el proceso luego de ejecutadas para ver
sus efectos en el desarrollo organizacional. Pero la gestin estratgica requie-
re cierta flexibilidad en su ejecucin, de forma tal que las estrategias puedan
redefinirse de acuerdo con la aparicin de nuevas oportunidades o amenazas
en el contexto social. As, muchas decisiones tomadas en el proceso de eje-
cucin de las estrategias no nacen de la planificacin y reflexin concienzu-
da, sino de la intuicin y de las pequeas ventajas que ofrece el mercado.
A pesar de que la combinacin entre planificacin e intuicin puede
resultar sumamente enriquecedora, sobre todo en una coyuntura de escasez
e incertidumbre, el riesgo siempre presente es la prdida de orientacin en
relacin con los objetivos que se quiere con~eguir.~ Muchas organizaciones
pblicas y privadas pierden con extrema facilidad el sentido y significado de
su accin pues areaccionan. ante diversas exigencias del corto plazo (por
ejemplo, por problemas econmicos), sin evaluar el costo que ello implica en
el fortalecimiento de su posicin en el mercado y, por lo tanto, en la obten-
cin de una identidad que les posibilite una relacin de poder ms equilibra-
da con otros actores sociales.
La puesta en prctica de la gestin estratgica implica identificar a los
actores sociales ms importantes con los cuales las organizaciones se relacio-
nan en el entorno social a partir de una lgica de cooperacin y10 de compe-
tencia. As, para cualquier organizacin de desarrollo, las entidades de co-
operacin internacional. el Estado, la empresa privada con responsabilidad

Sobre la intuicin y la racionalidad en la gestin y planificacin de empresas

vase Minkberg. Henry. =Planificacinen el lado izquierdo y la direccin en
el lado derecho.. En Minstzberg y lo direcdn, ob. cit.
 social. las ONG u organizaciones que realizan un trabajo similar, y la pobla-
cin destinataria, se convierten en los interlocutores ms importantes con los
cuales negocian una serie de reglas. valores, normas y recursos para el logro
de determinados propsitos.
Tal negociacin conlleva necesariamente una relacin de poder. lo cual
fij
.*
~
exige a la organizacin hacer explcita su identidad. En el lenguaje de la
..
, gestin estratgica. este esfuerzo se desarrolla mediante la elaboracin de
una amisinn. All se define la razn de ser y de actuar de la organizacin en
: la sociedad basada en sus actuales fortalezas. que necesariamente debe con-
trolar y consolidar para negociar mejor su posicin en el mercado.
Este esfuerzo por mejorar e incrementar sus capacidades se hace evi-
dente mediante la manifestacin de una ~utopiaposibles; es decir, un esfuer-
zo por imaginarse cmo quisiera ser en el futuro. Esto se conoce con el
nombre de wisinn. En algunos casos. la visin no solo incorpora la imagen
futura de la organizacin sino. tambin, la de la poblacin destinataria de
sus proyectos.
Ambos conceptos -misin y visin- se convierten en herramientas
indispensables para la gestin estratgica. Es a partir de ellas que los inte-
grantes de una organizacin intentan esclarecer las razones por las cuales
trabajan concertadamente para lograr los cambios que esperan alcanzar en
el futuro. Son la finalidad que moviliza sus esfuerzos.
Sin embargo. no puede haber visin de futuro sin accin. En ese senti-
do. un puente necesario entre la misin y la visin son los objetivos estrat-
gicos, los cuales son producto del anlisis de las capacidades y debilidades
internas de la organizacin, comparndolas con las oportunidades y amena-
zas del entorno social. Este anlisis finaliza con la elaboracin de las estrate-
gias y acciones principales que permitan el cumplimiento de dichos objeti-
vos. Estas acciones buscan alcanzar una serie de cambios. lo que en el
lenguaje de la evaluacin se conoce con el nombre de resultados de efecto e
impacto.
Todo este conjunto de elementos constituye las dimensiones propias de
la gestin estratgica. No obstante, los resultados de este esfuerzo no apare-
cern de manera automtica o por la presencia de personas siluminadas~.
La posibilidad de conseguir cambios sustanciales en el entorno social depen-
de de tres factores:

1. La posicin que finalmente consiga la organizacin por medio de la cons-

truccin de una identidad clara que. mediante su trabajo. le permita
ubicarse en el mercado con algunas ventajas comparativas. Dicha iden-
tidad s e ~ r como
referente a todos los integrantes de la organizacin y
ser transmitida por medio de la misin y visin de la organizacin.
2. Los recursos sociales y econmicos que controle la organizacin, los
cuales le permitirn hacer evidente su capacidad de inte~encinpara
el logro de los resultados esperados. De esa manera negociar sus rela-
ciones de poder con mayores ventajas, si estos recursos son mostrados
durante la interaccin directa o indirecta con otras organizaciones.
3. Las estrategias que la organizacin ponga en marcha para el cumpli-
miento de sus objetivos y propsitos; aquellas debern evidenciar su
capacidad para negociar sus intereses con otras organizaciones y acto-
res sociales en una lgica de cooperacin o de competencia.
 Grfico 1. Gestin estratgica en organizaciones de desanollo
I I

Cambio socd v E
organiracional N
Posici~ Misin (FIN)
(imagen T
presente)
O
Objetivos estratgicos R .
Estrategias (innovacin Resultados de efectos e N
permanencia) impacto en la realidad
RE- Planes prograamticos (IMAGEN) O

Identidad y cu tura

Cmo trabajan?
Cmo se relacionan?
Coordinacin de hncion

Relaciones de poder

El grfico 1 ilustra el proceso de gestin estratgica que permite a las

organizaciones conseguir los cambios sociales esperados. La posibilidad de
xito en dicho proceso de adaptacin depende de mltiples factores, algunos
de los cuales hemos expue~to.~
Cmo podemos explicar la influencia y pertinencia que hoy tiene la
gerencia en el diseo y ejecucin de programas y proyectos sociales, tanto en
el sector pblico como en el sedor privado sin fines de lucro? En la siguiente
seccin intentaremos responder a esta pregunta poniendo nfasis en las con-
diciones sociales que originan la irrupcin de la gerencia social en Amrica
Latina y su relacin con los enfoques orientados a la gestin pblica y ges-
tin privada de organizaciones de desarrollo.

~-
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& , - - -

2. Factores que posibiitan la aparicin de la gerencia

social en Amrica Latina
Tradicionalmente la distincin entre la gestin pblica y la privada era
clara, y diferenciar sus competencias, procedimientos, funciones y objetivos
no presentaba mayores inconvenientes.
En trminos generales, la gestin pblica consiste en la administra-
cin, planificacin y control de bjenes y servicios colectivos o comunes que
son considerados propiedad del Estado, es decir, de todos los ciudadanos,

' Para mayor informacin vase Merschrod, Kns; Percy Bobadilla y Francisco
Dumler. Gestin de la organizacin y los recursos humanos. Lima: PACT
P~N-USAID,1998.
 quienes por ley aceptan Que sean administrados por diversas entidades
gubernamentales.
Dicha gestin debera permitir que todos los miembros d e una nacin
accedan a sewicios de educacin. salud. infraesmictura. proteccin y espa-
cios pblicos. Las nicas restricciones seran las que plantea la ley por algn
. * % ~
, ,, criterio socioeconmico o tcnico: sea para evitar algn tipo d e inequidad en
la promocin y distribucin d e estos. o que su restriccin eleve los costos
innecesariamente y los convierta en recursos o sewicios ineficientes y onero-
sos para el Estado.
2 En el caso d e la gestin d e entidades privadas. el marco d e accin se
o circunscribe a la administracin de recursos. bienes y servicios, cuya finali-
g,
8: dad es d e carcter lucrativo para sus propietarios. El inters principal d e sus

.E.'
..
esfuerzos se orienta hacia mercados que puedan pagar los costos que implica
acceder a dichos bienes 0 sewicios. Aqu las restricciones en el acceso se
presentan para todos aquellos que n o tienen la capacidad econmica d e
adquirirlos o d e adjudicarse su propiedad. La preocupacin central de tal
gestin debe en principio satisfacer las expectativas d e quienes pagaron por
el bien o servicio: es decir, los clientes.
Los enfoques d e gestin aplicados por las entidades pblicas y priva-
das han ido cambiando y perfeccionndose a lo largo de su historia organi-
zacional. Pero el mayor aporte para el desarrollo terico y prctico d e este
campo proviene del sector privado. el que lleg a institucionalizar una profe-
sin que se encargara exclusivamente d e ejecutar dicha funcin. Es el sector
privado. con el apoyo del Eistado. el que hizo un mayor esfuerzo sistemtico
por comprender e interpretar las implicancias socioeconmicas y tecnolgi-
cas del desarrollo d e una gestin adecuada d e la empresa para mejorar sus
niveles d e eficiencia. eficacia y competitividad. Las innovaciones ms im-
portantes en el campo de la gerencia moderna en los ltimos anos provienen
d e este sector: la reingeniera, la calidad total. la administracin por objeti-
vos o resultados. los crculos d e calidad. el trabajo d e equipo. el liderazgo,
entre otros.
Desde panfletos hasta voluminosos tratados dan cuenta del desanollo
alcanzado. cuyo horizonte d e crecimiento no parece terminar. Por el contra-
rio. tiene visos de continuar mejorando sus aportes hacia la produccin d e
nuevos conocimientos y herramientas d e g e ~ t i n .Cualquier
~ tipo d e organi-
zacin civil o pblica sin fines d e lucro que desee gerenciar de manera racio-
nal algn recurso o servicio. necesariamente tendr que utilizar los aportes
que en la materia ha producido el sector privado con fines d e lucro. No existe
una profesin para la administracin pblica o d e una ONG que no se cons-
tituya desde dicho referente conceptual y metodolgico. A partir d e la com-

E2 importante destacar la incorporacin de las Ciencias Sociales en sus mar-

cos de interpretacin. La economa ya formaba parte de su derrotero terico
y metodolgico. especialmente en el campo contable y financiero. Fueron los
mismos administradores quienes. preocupados por entender el comporta-
miento humano. las relaciones sociales y la influencia de factores sociocultu-
rales y polticos en el desarrollo de las empresas. apelaron a los aportes
tericos que oirecen la Cociologa, la Antropologia y la Psicologa Organira-
cional. expresados en diferentes escuelas y conienies de conocimiento en la
historia de la administracin de empresas.
plementariedad que existe entre gestin pblica, gestin de ONG y gestin
privada se pueden buscar semejanzas, diferencias y hasta oposiciones?
En Amrica Latina, la gestin pblica es considerada por el comn de
la gente como ineficaz e ineficiente, y desde su estigma burocrtico^ se
evala su baja o poca capacidad para el manejo de los recursos y servicios
colectivos o comunes que estn bajo su responsabilidad. El fundamento de
tal percepcin sera el comportamiento poltico de diversos gobiernos de la
regin. Por el contrario, la gestin privada es vista como ms eficiente y
eficaz en la administracin de sus recursos y la consecucin de sus objetivos.
Quiz esta sea una de las razones histricas por las cuales la opinin pblica
ha apoyado los procesos de privatizacin de empresas y recursos del Estado
en Amrica Latina, con la esperanza de que fuesen mejor manejados.
Para las organizaciones del Estado que administran proyectos, las ONG
y las diversas organizaciones de ayuda social y asistencid, los enfoques de
gestin no fueron un componente relevante en su trayectoria. Desde sus ini-
cios consideraron que estas materias eran propias de las empresas capitalis-
tas o de entidades privadas que manejan ingentes recursos econmicos y
materiales. La razn principal que influy en la poca importancia que tuvo la
gerencia en las organizaciones vinculadas a proyectos de desarrollo en el
Estado y la sociedad civil (ONG) reside en la definicin de su papel en rela-
cin con sus prcticas de trabajo, el cual pona nfasis en los aspectos socia-
les y polticos, en desmedro de los aspectos tcnicos y de profesionalizacin.
En el caso del Estado peruano esto se expresa en acciones populistas o
de clientelaje, con las cuales se busca ganar la aprobacin de los ciudadanos
con fines electorales. Los problemas polticos coyunturales no crean condi-
ciones favorables para el desarrollo de una carrera pblica que otorgue soste-
nibilidad a las decisiones y prcticas de los funcionarios pblicos. Por el
contrario, lo usual en el quehacer gubernamental es el cambio permanente
de estos funcionarios, y con ellos el de todo un conjunto de profesionales, as
como de las polticas que diseriaron y promovieron. Ademhs, la extrema
burocrat'izacin y alta jerarquizacin para la ejecucin de actividades y toma
de decisiones limitan la iniciativa de estos funcionarios para innovar proce-
sos. mejorar servicios y lograr resultados con criterios de eficiencia y eficacia
propios de la gerencia moderna.
En lo que respecta a las ONG, la poca relevancia otorgada a la moder-
nizacin en la gestin de proyectos se relaciona con la cultura que orientaba
el trabajo de quienes integraban esas organizaciones, basada principalmente

Si bien el desarrollo de la ciencia administrativa y financiera orientada a las

industrias y empresas privadas con fines de lucro ha logrado un nivel de
institucionalizacin importante como opcin profesional. no menm relevan-
te es el desarrollo que en lm ltimos aios ha adquirido la gestin pblica, en
especial la europea, cuya tradicin desde los enfoques del estado de bienes-
tar ha permitido mejorar la administracin de los bienes pblicos. En Amri-
ca Latina. a partir de la reforma del Estado en los noventa se han iniciado
esfuerzos importantes para incorporar estos enfoques con el propsito de
lograr el manejo eficiente y transparente de los recursos estatales. Al respecto
vase Losada, Carlos. De burcratas a gerentes? Washington D. C.: Banco
Interamericano de Desarrollo-BID. 1999 y Guerra Garca, Gustavo. La refor-
ma del Estado: pautas para reestrudurar el poder ejecutiuo. Lima: Editorial
Agenda Per, 1999.
 en el compromiso. la solidaridad y en muchos casos la sobreideologizacin.
Dicho compromiso podia erigir una serie de acciones que no se limitaban a
horarios de trabajo, niveles salariales o procedimientos administrativos. Evi-
dentemente estos aspectos estaban presentes formalmente en su estructura y
diseiio organizativo. pero la percepcin del trabajo profesional que buscaban
: ': difundir no poda reducirse a aquello^.'^
,~.
,., En efecto, la accin social que promova el discurso de las ONG supe-
i i h
raba estos convencionalismos administrativos. y ms bien su nfasis en los
.si
$-.
-. procesos coincida con los movimientos sociales y politicos y la sensibilidad
m: social que en las dcadas de los sesenta, setenta y parte de los ochenta
.gi tuvieron una influencia gravitante en la construccin de su identidad como
organizaciones que formaban parte de dichos movimientos y contribuan al
i$3:
desarrollo de ellos. El enfoque de gerencia ha sido prioritario en el sector
!$ :
privado. pero ello no quiere decir que las ONG. y en especial el sector pbli-
;:& co. no hayan tenido algn tipo de prctica gerencia1 sobre los recursos que
itt
." - controlaban y los objetivos que perseguan. Pero la gerencia de programas y
proyectos en el Estado y en las ONG adquiere importancia recin a partir de
la segunda mitad de los ochenta y principalmente en la dcada de los noven-
ta, cuando las diversas entidades de cooperacin al desarrollo y otras organi-
zaciones internacionales -como el Centro Latinoamericano de Administra-
cin para el Desarrollo (CLAD).el Programa de las Naciones Unidades para
el Desarrollo (PNUD). el Banco Mundial (BM). el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)-. al evaluar los efectos del ajuste estructural y las recomen-
daciones del Consenso de Washington en Amrica Latina. comienzan a pro-
mover la incorporacin de modelos y herramientas de gestin para manejar
con mayor rigor las diversas inversiones y prestamos que se hacan para
combatir la pobreza y la exclusin.
Los factores que explican la aparicin de la gerencia como enfoque
explicito en el diseo y promocin de programas y proyectos de desarrollo
fueron:

a. El poco impacto que tuvieron las inversiones sociales y econmicas

entre la dcada del setenta y ochenta para disminuir la pobreza en
Amrica Latina. lo que se agudi a partir de las polticas macroecon-
micas recomendadas por el Fondo Monetario Internacional y el Ilama-
do Consenso de Washington.
b. La preocupacin de las entidades de cooperacin internacional por
apoyar programas y proyectos que produjeran mayores impactos o cam-
bios sociales en la regin y en el mbito local. por lo cual dieron menor

'O En sus inicios. las ONG no contrataban personal basndose solo en sus com-
petencias. habilidades y trayectoria profesional. Se requera adems que la
persona tuviera un cornpromi-io social y tomara conciencia de que el trabajo
que iba a realizar le exigir algn saaificio:no w laboraba con clientes conven-
cionales que pagan por el servicio. sino con poblaciones en condiciones de
explotacin y pobreza. El mbito de habajo requera necesariamente de una
sensibilidad social. Muchas personas que trabajaban en ONG por aquella
pma provenan de las canteras de los partidos polticos. las universidades. las
comunidades urbanas y mrales. Para mayor Informacin al respecto vase
Ruu Bravo. Patricia y Pery BobadiUa. Con los zapatos sucios,promotom de
ONGs Lma: Escuela para el Desarrollo. 1993.
 importancia a los proyectos centrados en mbitos rnicrosociales (ba-
rrios. asentamientos humanos, comunidades campesinas, etctera).
La estrategia principal aplicada se centra en la bsqueda de con-
sensos entre el Estado y la sociedad civil por medio de la definicin de
roles complementarios, en los cuales las entidades gubernamentales,
las ONG, la empresa privada y la poblacin tengan responsabilidades
concretas de participacin en la toma de decisiones para el desarroUo y
ejecucin de proyectos."
La prdida de centralidad de las ideologas (marxistas y liberales) como
referentes para el diserio y ejecucin de programas y proyectos propios
de las dcadas de los setenta y ochenta favoreci la comunicacin y
entendimiento entre los sectores pblico y privado. Dichas ideologas
fueron sustituidas por los enfoques de desarrollo humano, sostenible y
equitativo en sus diferentes vertientes (gnero, medio ambiente, desa-
rrollo econmico, seguridad alimentaria, etctera), y se puso mayor
inters en enfrentar problemas de pobreza y exclusin aprovechando
oporlunidades sociales y culturales de las propias poblaciones con el fin
de mejorar su calidad de vida.
Las evaluaciones realizadas por la cooperacin internacional arrojaron
como resultado la ausencia de criterios tcnicos en la gestin de los
recursos econmicos, materiales y humanos de los programas y proyec-
tos en Amrica Latina. Esto trajo consigo el desarrollo de polticas orien-
tadas a incorporar los enfoques de gestin moderna y el fortalecimiento
de capacidades al respecto como un requisito indispensable para el
financiamiento de nuevos proyectos.
Los procesos de reforma del Estado desde los cuales se redefine el papel
de las entidades gubernamentales en el manejo de las polticas pblicas,
lo cual otorga mayores responsabilidades a la sociedad civil organizada
para la gestin y ejecucin de los programas y proyectos de desarrollo.

-
En este contexto.. sumen intentos de adaotar los a~ortesde la adminis-
tracin privada a la realidad de las entidades pblicas y de las ONG. Este
esfuerzo comienza a delinearse a mediados de los ochenta, y uno de los
resultados de dicho esfuerzo de adaptacin es el enfoque de gerencia social,
utilizado para referirse al proceso de dirigir a las organizaciones o institucio-
nes pblicas hacia una mejor comprensin de las realidades en las cuales
intewienen por medio del diseo y ejecucin de polticas, programas y pro-
yectos de desarrollo orientados principalmente a mejorar las condiciones de
vida de los sectores pobres o excluidos.
Kliksberg ha indicado que en la actualidad se requiere un tipo especial
de gerencia en el rea social, que implique capacidad para moverse en con-
textos cambiantes con habilidades para la coordinacin interinstitucional, la
negociacin y la concertacin. Adems. que incorpore prcticas de orienta-
cin participativa y capacidad para operar procesos permanentes de monito-
reo y evaluacin para ir ajustando los programas al feedback de la realidad.12

" Vase al respecto BobadiUa, Percy y Engelbert Barreto. .De la confrontacin

a la colaboracin: Estado y ONGs 1960-2000.. Debates en S ~ o l o g an.O
25-26. Lima: Pontificia Universidad Catlica del Peni, 2000-2001.
Kliksberg, Bernardo. aiCmo capacitar en Gerencia Social? La experiencia
 Una d e las ideas implcitas en este tipo d e gerencia es transformar la
mentalidad asistencia1 en una mentalidad empresarial y estratgica que per-
mita dar respuestas con eficiencia. eficacia e impacto. y que convierta las
acciones institucionales en resultados sinrgicos en el campo social. En tal
sentido. la racionalidad no es nicamente un criterio productivo sino. tam-
. bin. un criterio tico y de compromiso social.
. ~
La gestin. trasladada al campo d e accin d e las organizaciones e
instituciones pblicas y privadas que trabajan por los sectores sociales menos
,
favorecidos. ha tomado la denominacin d e gerencia social.'"in embargo.
las actuales condiciones socioeconmicas y polticas producto del proceso d e
%
g. reforma del Estado, en el que se han venido dando cambios sustanciales en
8. la gestin d e programas y proyectos d e desarrollo. obligan a una reflexin
'3 sobre los alcances d e la gerencia social en el nuevo siglo. En la siguiente
&
. ~ . seccin trataremos de contribuir al debate sobre su significado tomando como
referente las diferencias y semejanzas con la gestidn pblica y privada de
'~ ~. programas y proyectos sociales.

3. Gerencia social un intento por entender su alcance

A pesar d e los avances logrados para explicar el significado d e la geren-

cia social en Amrica Latina. hay aspectos d e orden terico que deben con-
templarse a la luz d e las experiencias d e los ltimos aos en el manejo d e
programas y proyectos orientados a sectores pobres o excluidos. En ese con-
texto, y tomando e n cuenta el desarrollo alcanzado por la adminishacin d e
programas y proyectos en las entidades gubernamentales y de la sociedad
civil. intentaremos explicar dnde radican las competencias propias d e la
gerencia social y si es pertinente encontrar su especificidad en comparacin
con la gestin pblica y privada. o en todo caso si existe en la gerencia social
algn tipo d e diferencia sustancial frente a las formas d e gestin tradicional-
mente existentes.
Qu es la gerencia social? Como vimos al final del segundo apartado.
las propuestas intentan poner nfasis en el fortalecimiento d e la gestin d e

del primer programa latinoamericano de formacin de gerentes sociales.. En

Kliksberg. Bernardo. Pobrezo: un tema impostergoble. Nueuas respuestos a
niuel mundioi. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-PNUD, 1997.
l3
U trmino se debe a Bernardo Kliksberg, quien en diversas publicaciones lo
ha desarrollado y profundizado. Recordemos que este enfoque aparece a
mediados de los anos ochenta e inicios de los noventa. contexto en el cual se
requena reorientar y mejorar la ejecucin de las polticas sociales en el marco
de una gestin pblica eficiente y eficaz. Kliksberg. Bernardo. Pobreza: un
tema impostergable. Nueuos respuestos a niuel mundial. Mxico: Fondo de
Cultura Econmica-PNUD, 1997. Al respecto vase tambin iiksberg. Ber-
nardo. <,Lasperspectivas de la gerencia social en los aos noventa.. p. 26.
SPDI. =Reforma social y gerencia social.. PP. 149-155. SPDI. *Gerencia so-
cid: una revisin de situacin.. pp. 69-94. SPDI. En Pobreza: el drama coti-
diano ciaue para una Nueua Gerencia Social eficiente: -Hacia una Gerencia
Social eficiente. Algunas cuestiones clavesn En Polticas Pblicos y Gestin
Social: Uno mirada desde la Gerencia Social. Medelln: Alcalda Medelln.
pp. 129-140.
las polticas pblicas. Tal vez este sea el enfoque ms difundido de todas las
definiciones de gerencia social existentes, el cual busca convertirla en un
medio eficaz que le otorgue a las entidades gubernamentales una mayor
capacidad para disear polticas sociales que respondan a los desafos de
reduccin de la pobreza y la exclusin social en las que viven amplios secto-
res sociales en el continente."
Una segunda manera de aproximarse a su definicin, que ha ganado
gran aceptacin en el mbito de los sewicios de capacitacin, es aquella
referida a mejorar la funcin de los responsables de proyectos por medio del
uso y adecuan de un conjunto de hemmientas de gestin. que les permitan
ser ms eficientes y eficaces en el uso de recursos pblicos o semipblicos.ls
Adicionalmente. en las diversas definiciones se incorporan aspectos
que le son inherentes como la participacin, la concertacin, la capacidad
de negociacin, la generacin de sinergias, la promocin de valores ticos,
entre otros.
Si bien el punto comn de todas estas definiciones es la gestin de
polticas, programas y proyectos sociales con diferentes ejes temticos y g w
pos destinatarios, lo fundamental es que desde esa perspectiva es difcil dis-
tinguir a la gerencia social -o conocer cul sera su especificidad-, sin
confundirla con la gestin pblica o con la gestin privada de proyectos
sociales (por ejemplo de ONG). La gestin pblica o privada podna sin nin-
gn problema incorporar las caractersticas presentadas en las definiciones
de gerencia social, sin que por ello tengan que reconocer e incorporar la
categora social como un aspecto adicional que les permita percibir que asu-
men un nuevo paradigma en la forma en que administran los recursos. En
ambos casos -la gestin pblica y privada- lo nico que podran agregar
es que se han modernizado, pero no por eUo tendran que modificar su iden-
tidad administrativa y menos an sustituir su tipo de gestin por el de geren-
cia social.
h a distinguir a la gerencia social de los otros tipos de gestin (pblica y
privada), comenzaremos por identificar qu es lo que adrninisha tradicional-
mente un funcionario pblico o un gerente de ONG (polticas, programas y

-~ -

' Para mayor informacin vease Kliksberg, Bernardo, ob. cit. Licha Salo. Isabel.
=Gerencia social: mbitos y perspectivas*. En Polticas pblicas y gestin
social: una mirada desde la gerencia social. Alcalda de Medelln, pp. 119-
128 SPDI ~Concenaciony gerencia social conceptos. enfoques y expenen.
ciasu Vlll Consreso Iniernacsonai sobre Reforma del Liado v de la Adminis
hacin Pblica. Panam, 28-31 de octubre de 2003, pp. 1-22. INDESBID.
Washington, D. C. mayo 2003; SOenfoque de gerencia social*. En Diseo y
gerencla de polticas y programas sociales. Banco Interamericano de Desa-
rrollo. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES),pp. 1-12,
junio 2000: Gerencia social en Amrica Latina: enfoques y experiencias
innovadoras. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2002.
l5
Un ejemplo elocuente de esta visin del gerente social se encuentra en el
libro Gerencia social: diseo, rnonitoreo y evaluacin de proyectos sociales
de Vsquez. Enrique; Carlos Ammbuni, Carlos Figueroa, Carlos Parodi (Lima:
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico, 2000), en el cual se
se~ialanun conjunto de herramientas (marco lgico, rbol de problemas)
que los gerentes sociales deben aprender para mejorar el diseo, ejecucin
y evaluacin de los proyectos de desarrollo.
 proyectos sociales], para luego aproximamos a la f o m a en que administrara
dichos bienes una organizacin que incorpora el enfoque de gerencia social.
Es necesario poner de relieve que las personas que trabajan polticas y
programas de desarrollo en los mbito$ pblico y privado estn orientando y
adaptando un conjunto de recursos. servicios y espacios de naturaleza co-
!%E.
-- mn, que en principio no pueden ser confundidos con los recursos, servicios
...
s" i*s. .
y espacios de naturaleza privada. En ese sentido. y en lo que respecta al
2 .

i . manejo de los bienes comunes, podemos mencionar que existen dos tipos de
!41
'
- -.
O
bienes: los bienes comunes pblicos y los bienes comunes semipblicos:ambos
tendrn diferente alcance dependiendo del tipo de gestin. el acceso y bene-

$ ficio que otorguen a determinados g r ~ p o s . ' ~

La gestin gubernamental de bienes comunes pblicos alude al manejo
de recursos naturales y culturales. servicios y espacios que pertenecen a todos
$ los ciudadanos de una nacin. quienes pueden acceder y beneficiarse de
,, . , estos sin ninguna restriccin (no exclusivos). Estos bienes son gestionados por
%a:
,% $
el gobierno estatal y municipal. Por ejemplo: unidades de consewacin, re-
cursos del subsuelo, el litoral y el mar temtorial. bienes de valor histrico y
cultural. pistas, veredas. parques, playas. defensa nacional. derechos ciuda-
danos. entre otros.
Pero existen bienes comunes pblicos gestionados por el Estado. que
por criterios de concentracin y de apoyo a sectores pobres o vulnerables se
orientan selectivamente hacia dichos gnipos, restringiendo su acceso a otros
(exclusivos). Es el caso de todos los programas sociales de lucha contra la
pobreza, por ejemplo los programas de cuidado infantil (Wawa Wasi). de
seguridad alimentaria (PRONAA. desayunos escolares). de infraestructura
bsica (agua potable y desque. riego). entre otros.
Bienes comunes semipblicos son todos aquellos recursos naturales y
culturales. servicios y espacios que son compartidos y administrados por un
grupo de personas particulares. En este caso operan los principios de acceso
y beneficio para todos los miembros de la colectividad a la cual pertenecen o
estn dirigidos los bienes. Estos bienes pueden ser gerenciados por las ONG y
por las propias comunidades que se consideren propietarias de estos. Por
ejemplo. en las zonas rurales. las comunidades campesinas. las cooperativas
y dems formas grupales para gestionar reas privadas o concesiones del
Estado sobre tierras, bosques, etctera; en las zonas urbanas. las propieda-
des en condominio, los comedores comunales. los clubes de madres, las
asociaciones de microempresarios. entre otras.
Las relaciones sociales que predominan en el manejo y acceso de los
bienes comunes pblicos se dan entre el proveedor de servicios y los ciuda-
danos: es decir, las personas tienen derechos y deberes para acceder a estos
bienes en tanto asumen dicha posicin (ciudadana). En el caso de los bie-
nes comunes semipblicos a la categora de ciudadana se le agrega alguna

Las definiciones sobre bienes comunes que se incluyen han sido recogidas
y adaptadas del documento "Por el buen manejo del bien comn en el Per.
del lnslituto del Bien Comn (dd). Al respecto vanse tambin los trabajos
de Smith C., Richard y Danny Pinedo. El cuidado de los bienes comunes.
Gobierno y manejo de los lagos y bosques en la Amazona. Lima: IEP /
Instituto del Bien Comn. 2002. Taylor. Michael. Jhe Possibility o/ the
Cooperation. Cambridge: Cambridge University Press, 1987.
caracterstica distintiva que le permita acceder y beneficiarse de manera
selectiva, sea porque son pobres o excluidos, miembros de una comunidad
campesina, una cooperativa, un comedor popular, grupos minoritarios, vul-
nerables, etctera.
Los bienes privados individuales son los recursos naturales y culturales,
sewicios y espacios que pertenecen a personas o son gestionados por ellas
por medio de la empresa privada, entidad que est reconocida y reglamenta-
da jurdicamente, y en la que operan los principios de acceso y beneficio
individual del bien. Ejemplos: en zonas rurales, todas las formas individuales
y empresariales que gestionan recursos productivos o concesiones del Estado
para explotar bienes pblicos (empresas mineras, petroleras, entre otras); en
zonas urbanas. todas las propiedades que pertenecen a personas naturales y
a varias formas empresariales.
Las relaciones que predominan en el manejo y acceso de los bienes
privados son las de proveedor-cliente, sustentadas en la lgica del mercado
capitalista para la compra y venta de productos, bienes y servicios que pue-
den ser adquiridos de acuerdo con la capacidad econmica de las personas
o grupos interesados.
La gerencia social no tiene competencia sobre el manejo de bienes
privados. Se centra en la administracin -al igual que la gestin pblica y
privada- de bienes comunes pblicos y semipblicos. Cul sera entonces
su especificidad -si existe alguna destacable- en relacin con la forma en
que se administran bienes comunes por las entidades gubernamentales y de
la sociedad civil?
Creemos que si bien la gerencia social pone el peso en la promocin de
mecanismos de pdcipacin para el diseno de polticas y gestin de progra-
mas y proyectos, tal participacin en s misma no resuelve un aspecto central
en la administracin de bienes comunes, la cual tiene relacin con la forma
en que se gestionan dichos bienes. Si la responsabilidad del manejo del bien
comn recae principalmente en el Estado, por ms que este convoque la
participacin de la sociedad civil para la ejecucin del programa o proyecto,
a esta forma de administracin se le denominar gestin pblica. Si la res-
ponsabilidad del manejo del bien comn recae principalmente en una orga-
nizacin de desarrollo -por ejemplo una ONG-, por ms que esta convo-
que la participacin de la sociedad civil para la ejecucin del programa o
proyecto, a esta forma de administracin se le llamar gestin privada.
Las experiencias nacionales de gestin de programas y proyectos de
desarrollo por el Estado y la sociedad civil en los ltimos aos evidencian un
tipo de gestin que no se ha conocido en dcadas precedentes. En principio,
los cambios son influenciados por los nuevos planteamientos de la reforma
del Estado en la cual las entidades gubernamentales asumen papeles facili-
tadores o promotores de procesos de desarrollo, y la sociedad civil ms bien
asume papeles ejecutores de dichas propuesta^.'^
Las fronteras entre el papel facilitador y el papel ejecutor estn en plena
construccin. Por lo tanto, su asuncin por los actores pblicos y privados no

" El proceso de dexentralmcin es un ejemplo elocuente de esta nueva for-

ma de gestin promovida desde el Estado y que ha generado impactos
impoitantes en la gestin de proyectos. Vanse los aspectos referidos a los
comits de gestin en la Ley Orgnica de Municipalidades.
 est exenta d e dificultades y complejidades. En ese sentido. la participacin
-tan mentada en el discurso de gerencia social- define su contenido en
funcin del nivel d e responsabilidad que los actores asumen en el manejo d e
los bienes comunes. El desafo est en como entenderla y su grado d e alcance
en el proceso d e toma d e decisiones y, por lo tanto. en el grado de responsa-
bilidad que asumen los actores frente al manejo del bien en cuestin.
Asi. la gerencia social adquiere su identidad frente a la gestin pblica y
privada en tanto intenta comprender los esfuerzos d e cogestin basados en
sistemas d e cooperacin racional. en la cual las responsabilidades no estn
centradas en una d e las partes sino. por el contrario. se comparten d e acuerdo
3 con roles y reglas d e juego claramente establecidas por consenso y tomando
-8 en cuenta las capacidades d e los involucrados en la puesta en marcha de un
programa o proyecto: siendo estos esfuerzos adems apoyados financiera-
mente por el L i a d o >la banca bilateral 0 multilateral, las entidades d e coope-
racin internacional y las empresas privadas con responsabilidad social.
De acuerdo con los argumentos presentados podemos definir a la ge-
rencia social como la orientacin y adaptacin d e bienes pblicos y sernip-
blicos que se cogectionan d e manera intenectorial o interinstitucional. y que
buscan garantizar una cooperacin racional que produzca beneficios selecti-
vos y compartidos entre los actores miembros d e la colectividad en la cual s e
ejecuto el programa o proyecto d e decarrol10.'~
De esta manera se inicia un proceso d e coparticipacin sociedad civil-
Estado en la formulacin. ejecucin y evaluacin d e programas y proyectos
d e desarrollo. en el cual ambos actores encueniran un papel distinto al que
estaban acostumbrados tradicionalmente a desempear en las polticas p-
blicas clsica^.'^
En ese sentido. surgen nuevos desafos en la forma d e llevar adelante
dichos programas o proyectos que ponen d e relieve la necesidad d e promover
capital sociaiz0 en la lucha contra los sistemas d e exclusin, inequidad y
pobreza existentes. y que buscan que los actores destinatarios d e dichos pro-
gramas no solo sean receptores pasivos de los beneficios que estos otorgan,
sino que adems inicien un proceso d e aprendizale social para empoderar-
sez' y protagonizar su propio desarrollo.

:* Recordemos que esta definicin tiene sentido nicamente en el marco de los

cambios sociales y politicos que viene experimentando Amrica Latina. y
especficamente el Peni a partir de la reforma del Estado en la dcada del
noventa.
:q
Unos eran los responsables y ejecutores del programa o proyecto -entida-
des estatales u ONG- y otros los receptores pasivos de los beneficios de este
1
-la comunidad o gnipos destinatario+'. ;.
Segn Robert Pumam (1994).el capiti xic:al est conformado por el grado
de confianza existente entre los actores de una sociedad. las normas de
comportamiento cvico practicadas y el nivel de asociatividad que la caracte-
riza Estos elementos evidencian la riqueza y fortaleza del tejido social inter-
no en una sociedad. Citado por Kliksberg, Bemardo en Ms tico ms desa-
rrollo. Buenos Aires: Temas Gmpo Editorial. 2004. pp. 33-41.
': Para mayor informacin sobre el tema del empoderamiento. vase Narayan.
Deepa. Empoderamiento y reduccin de lo pobreza. Mxico D. F: Alfaome-
ga. 2002. Banco Mundial. Informe sobre el Dewirrollo Mundial 200012001
Lucha contro lo pobrezo: oponunidad. ernpoderomiento y seguridod. Ma-
 Grfico 2. Naturaleza y gestin de bienes comunes y privados
desde la gerencia socialz

Campo de accin de la
gerencia social: cogesti6n. BIENES:
relaciones inlerwdonales o Recursos (naturales y culturalesl.
interinstihicionales en el servicios y espacios
manejo de bienes comunes
v%
. COMUNEC PRNADOS

En este marco de accin colectiva cada actor comienza a encontrar su

papel y propsito, el sentido y significado de su trabajo en relacin con el
proyecto y los resultados que espera alcanzar Por un lado, en la sociedad
civil, las ONG, las comunidades campesinas, la empresa privada con res-
ponsabilidad social, entre otros; y las entidades estatales, gobiernos locales,
regionales, programas sectoriales, etctera, por el oho, tendrn que ubicar
por consenso qu tipo de funcin y responsabilidad debern cumplir para la
buena marcha del proyecto que ejecutarn en forma conjunta (grfico 2).
La gerencia social entonces no puede ser entendida solo como un valor
agregado de la gestin pblica o privada; tiene su propia especificidad y, por
lo tanto. podra ser considerada como una disciplina dentro de las ciencias
administrativas, cuyo mbito de accin y competencia se centra en la coges-
tin" interinstitucional o intersectorial de bienes comunes pblicos y semi-
pblicos.
La definicin de gerencia social presentada hasta el momento se fun-
damenta en tres ejes centrales. U primero relacionado con el aspecto terico,

drid. Barcelona y Mxico D. E: Ediciones Mundi-prensa, 2001; y Banco

Mundial <www.worldbank.orgipoverty/spanish/empowerment~.
Grfico adaptado del documento *Por el buen manejo del bien comn en el
Penjn.
23 El trabajo de Miguel Fontes apunta en esa perspectiva, pero desde la discipli-
na del marketing social. All se explica la existencia de un mercado social
producto de la relacin intersectorial entre el sector gubernamental, el priva-
do y la sociedad civil; diferencindolodel mercado asistencia1 y del mercado
capitalista. (Fontes. Miguel. Marketing social revisitado. Nuevos paradigmos
del mercado social. Traduccin libre de Mana Luisa Do Santos. Brasil: Ciu-
dad Futura, 2001. cap. 9: Alianza Social Estratbgica, pp. 193-204. Extrado
del material bibliogrfiw del curso a distancia Mercadeo Social de la Maestra
en Gerencia Social de la WCP)
 en el cual el capital social y el empoderamiento son referentes conceptuales
bsicos. y cuya aparicin como fenmeno social solo se explica por los siste-
mas de cooperacin, participacin y confianza en las reglas de juego que
estructuran la cogestin de los programas y proyectos.
El segundo eje est referido a los componentes necesarios para que esta
l~ o. ;, propuesta terica se plasme en la realidad; es decir, el desarrollo organizacio-
. .
,'
nal que deben alcanzar las entidades o grupos organizados involucrados en la
cogestin del programa o proyecto.
,.2:
,

El tercer eje se relaciona con las herramientas de gestin que utiliza

o.
2:
:u
toda organizacin que pretende cogestionar con eficiencia y eficacia un pro-
. grama o proyecto.
;S Enseguida se desarrolla cada uno de estos tres ejes a fin de profundizar

%.
~
~a~
y complementar la definicin de gerencia social propuesta.

z*v
*:,
Capitai sociai y empoderamiento como resultado de la
participacin, cooperaciny confianza en la accin
colectiva: el sentido de la gerencia sociai
El uso. produccin y reproduccin de los bienes comunes pblicos y
semipblicos plantea un dilema relacionado con el acceso y beneficio que
otorgan estos a los sectores considerados menos favorecidos. de lo cual no
forma parte el modelo de bienes privados basado en relaciones de mercado
capitalista. Quines y cmo deben pagar los costos del acceso y beneficio
que otorgan los programas de desarrollo hacia dichos sectores?
En el modelo del Estado de bienestar, los costos son asumidos princi-
palmente por las instancias gubernamentales a partir de la recaudacin tri-
butaria de los ciudadanos. En Amrica Latina, esta recaudacin se ha visto
mermada por problemas polticos y juridicos que no garantizaron un sistema
tributario eficaz. y que perjudicaron la calidad en la entrega de los sewicios
pblicos a los ciudadanos de menos recursos.
En el marco de la reforma del Estado. una va que se consider impor-
tante para cubrir parte de esos costos fue el diseiio y puesta en marcha de
estrategias de participacin de los grupos destinatarios de los programas y
proyectos de desarrollo. Esta participacion permitira el mantenimiento, pro-
duccin y reproduccin de los servicios por medio del trabajo voluntario y la
asuncin de responsabilidades directas en la ejecucin de los programas o
proyectos. El dilema al que hicimos mencin radica en que gran parte de
estos sectores destinatarios podran no asumir el costo de produccin y repro-
duccin de dichos bienes (mediante una participacin activa). pues conside-
ran que otras personas vinculadas a su comunidad (dirigentes o lderes co-
munales) deberan asumir directamente esa responsabilidad, e inclusive podran
argumentar que esa es tarea y competencia del estad^.^'

En esta perspectiva se ubican algunos autores cuando cuestionan la partici-

pacin de sectores pobres en programas sociales: u[ . . ] la participacin es
una carga injusta. Para los habitantes de reas de bajos ingresos. con servi-
cios deficientes, puede no ser claro por qu deberan participar en procesos
de desarrollo auspiciados por el gobierno [...l. Los habitantes de zonas de
bajos ingresos trabajan largas horas en diversos empleos para intentar ha-
 Cmo superar el dilema? He ah la tarea principal de la gerencia so-
cial, la cual debe disear y poner en prctica de manera consensuada estra-
tegias que promuevan incentivos y sanciones para la mayor parte de la po-
blacin que accede directamente al bien comn, y pueda mantener una
motivacin e inters para que dicho bien sea promovido, reproducido y forta-
lecido en forma autosostenible en el mbito social en el cual se lleva adelante
el programa o proyecto de desarrollo.
Como se aprecia, el reto que representa impuisar un enfoque de geren-
cia social - q u e no tiene como lgica de transaccin las reglas del mercado
capitalista- requiere recumr a otros mecanismos que permitan a la pobla-
cin pobre percibir que el bien recibido puede aparentar ser gratuito en su
forma, pero en el fondo exige un real involucramiento (participacin activa)
para acceder a l y cubrir parte de los costos que implica su ejecucin.
Ello contribuir a que dicha poblacin valore y reconozca las mejoras
sociales (renta social) alcanzadas en su calidad de vida como producto de su
esfuerzo y con el apoyo complementario de otros agentes pblicos y priva-
dos. As se espera contrarrestar las tradicionales estrategias asistencialistas y
paternalistas que generaron visiones compasivas o de alta dependencia en
las relaciones existentes entre sectores pobres, proyectos estatales y ONG,
que incentivaron comportamientos oportunistas en la forma de acceder a los
beneficios que otorgaban las polticas pblicas.
La gerencia social tiene como desafo entonces resolver el problema del
comportamiento oportunista jree rider o polizn), de persona o personas que
buscan acceder a los beneficios de los programas y proyectos que gestionan
bienes comunes pblicos o semipblicos sin comprometerse ni asumir respon-
sabilidades para cubrir los costos de su ejecucin. Cualquier tipo de reskiccin
propuesta a propsito para limitar el acceso o beneficio que otorgue dicho
bien a los beneficiariosoportunistas puede elevar mucho los costos del proga-
ma o proyecto y generar efectos no ticos en la forma de entregar los bienes.
En ese sentido, la participacin en el marco de la accin colectiva orga-
nizada se sustenta en estrategias de cooperacin racional, entendiendo por
cooperacin los esfuerzos que hacen las personas para alcanzar determina-
dos objetivos sobre la base de la reciprocidad y la confianza en las reglas de
juego que sustentan dicha accin c ~ l e c t i v a . ~

cerse un camino. Por qu, entonces, deberan conh.ibuir con tiempo, esfuer-
zo. trabajo y dinero adicional para el desarrollo de sistemas de infraeshuctum
local que el gobierno ha sido incapaz de proporcionarles? Puede esto justi-
ficarse considerando que la provisin de servicios de infraeshuciura adecua-
dos para reas de ingresos medios y altos no requieren de esfuerzos partici-
pativos adicionales o aportes de los residentes?.. Schbeler 1996, pp. 34-35,
en Tanaka. Martin. Participacin popular en polticas sociales, cundo puede
ser democrtica y eficiente y cundo todo lo contrario. Lima: Consorcio de
Investigacin Econmica y SociaMW 2W1.Para profundizar el tema de la
participacin, revisese el texto mencionado de Tanaka; y Kliksberg. Bernar-
do. -Seis tesis no convencionales sobre la partipacin~.IM)E.S, Washington.
25
Para mayor informacin sobre los problemas de la accin colectiva, vase
Uster. Jon. El cemento de la sociedad: Paradojas del orden sodal. Barcelona:
Gedisa, 1991; Olson, Marcur. The Logic of Colledive Adion. Public Goods
and the Theoy of Gmups. Boston: Hanmrd University Press, 1965. Taylor,
Michael, ob. cit.
 Dichas reglas tienen tres dimensiones: (1)tica: valores morales y hu-
manos. (2) material: satisfaccin d e necesidades bsicas y (3)jurdica: cum-
plimiento d e normas o acuerdos. las cuales orientan la accion d e los involu-
crados en programas y proyectos por medio d e diversos sistemas d e incentivos
y sanciones. Los individuos pueden adaptarse o no a dichos sistemas. depen-
-.
s.1 diendo d e los mrgenes de libertad d e accion existentes y los recursos que
1% j controlen en las relaciones d e poder que se producen en la ejecucin d e los
ir programas y proyectos de desarrolloZb
2 :!
t-
Si bien la cooperacin promovida exclusivamente a partir d e reglas
$2 sociales d e carcter tico y moral, y las estrategias d e promocin d e la parti-
8'
'2
cipacin sustentadas en un compromiso voluntario o militante basado en
valores son elementos fundamentales en la integracin social. no son sufi-
cientes para garantiiar una participacin eficaz y sostenible. De hecho, las
,
experiencias d e desanollo social muestran que el compromiso militante tiene
!.gol ciertos limites que buscan resolverse mediante mecanismos d e coercin y
>*..
> . control que apelan principalmente a la conciencia que las personas tengan
d e los costos que implica la sostenibilidad d e la propuesta d e desarrollo2'
Para que la paiticipacin y la cooperacin funcionen en el marco d e la
cogestin d e los programas y proyectos es necesario el desarrollo d e relacio-
nes d e confianza entre los actores involucrados. d e acuerdo con los niveles d e
responsabilidad y autoridad en la gestin de los bienes pblicos o semipbli-
c o s La confianza en las reglas d e juego que organizan y orientan la cogestin
no est sustentada principalmente en las personas que las ejecutan. sino en
los acuerdos que dichas personas toman, los cuales se expresan en normas y
procedimientos comunes en la divisin del trabajo y la coordinacin d e fun-
ciones. Ello otorga legitimidad a los esfuerzos de concertacin y fomenta el
respeto al cumplimiento de dichos acuerdos.
Promover la confianza en las reglas de juego que orientan el trabajo
colectivo no es una tarea sencilla, en especial si tomamos en cuenta la debi-
lidad d e las instituciones sociales y jurdicas en los pases d e Amrica Latina,
donde los costos d e transaccin son sumamente altos debido a la poca cre-
dibilidad y legitimidad que ellas tienen en la poblacin.
Este problema tiene un efecto directo en la cogestin de bienes comu-
nes pblicos y semipblicos. debido a que la participacin y cooperacin

'6
Los argumentos propuestos se basan en los siguientes libros: Jean-Daniel
Reynaud. Les regles du jeu. L'adion coiledive ei la rgulation sociole (Pars:
Armand Colin, 1994. 2da. edicin. Traduccin de Denis Sulmont); Axelrod,
Robert. La evolucin de la cooperacin. El dilema del prisionero y la teora
dejuegos (Madrid:Alianza Editorial. 1986);Crozier. Michel y Erhard Friedberg.
El actor y el sistema. Los restricciones de la accin colectiva (Mxico: Alianza
Editorial Mexicana. 1990).
2
No cabe duda de que el tema tico ha alcanzado gran relevancia en el ejerci-
-
cio de lo oblico. la buena qobernabilidad v el desanouo. Nuesh-o inters en
este punto no busca subordinar la tica o lo moral a una racionalidad me-
dios-fines o costo-beneficio. sino que a partir de la base material que pro-
mueven los programas o proyectos de desarrollo para la satisfaccin de
necesidades bsicas (educacin, salud. empleo. vivienda. etc.) se deberan
contemplar e incorporar cuestiones de corte tico y moral que garanticen una
sostenibilidad legtima y de respeto a los derechos de otros. Vase al respec-
to el texto de Kliksberg, Bernardo. ob. cit. Ms tica ms desarrollo.
para el manejo de dichos bienes en el marco de programas y proyectos de
desarrollo requiere necesariamente del respeto a las reglas de juego estableci-
das, nico camino para lograr los resultados esperados; de lo contrario, la
arbitrariedad, la imposicin, el vaco de poder y los conflictos desintegrado-
res encontrarn asidero, lo cual mermar la posibilidad de promover capital
social y empoderamiento entre los actores participantes.
Si no se respetan las reglas, los costos de produccin y reproduccin de
bienes comunes recaern en un grupo minoritario de la comunidad, en espe-
cial los dirigentes y lderes, quienes debern dedicar ms tiempo, esfuerzo
fsico y mental para cubrir los costos que implica la generacin de dichos
bienes, que a la larga beneficiarn a todos o a gran parte de los integrantes
de la comunidad que en la prctica asumen comportamientos oportunistas.
La debilidad en los esfuerzos de concertacin y participacin, ya sea
por comportamientos oportunistas, desconfianza o por desconocimiento de
las reglas de juego, trae como consecuencia que los miembros activos de la
comunidad busquen mecanismos formales e informales de compensacin
para cubrir los costos que trae consigo su mayor participacin en los progra-
mas y proyectos de desarrollo; por ejemplo, acceder a beneficios y ventajas
que otros gmpos no tienen, sentirse parte de una red que promueva ascenso
y reconocimiento social, recibir algn tipo de pago material en dinero o espe-
cies. perpetuidad de los cargos dirigenciales, entre otros.
Lo cierto es que la gerencia social intenta que los esfuerzos de participa-
cin funcionen sobre la base de la cooperacin y la confianza, y genera
estrategias de concertacin y el desarrollo de capacidadespor medio de alianzas
estratgicas y redes sociales en el mbito comunal, local y regional de mane-
ra interdependiente. De esta forma, la inversin econmica, tecnolgica, de
infraestructura y de conocimiento e informacin que supone la implementa-
cin de los programas y proyectos de desarrollo, tiene como complemento
los aportes de los diversos actores involucrados en la cogestin de bienes
comunes pblicos y semipblicos.
De no ser por estos esfuerzos concertados en una lgica de c~gestin,los
progmmas y proyectos seran sumamente costosos y no tendran los efectos
multiplicadores deseados, en especial los relacionados con los impactos ma-
noeconmicos y sociales en la mejora de la calidad de vida de las personas.
La participacin, cooperacin y confianza coadyuvan a la generacin
de capital social, que es un requisito importante para garantir la sostenibi-
lidad de los efectos e impactos obtenidos con la cogestin de bienes comunes
pblicos y semipblicos en el marco de programas y proyectos de desarrollo.
Sin embargo, esta sostenibilidad solo es posible si los actores involucrados en
la cogestin tienen las capacidades y la autonoma para decidir sobre el uso
y manejo de los recursos que controlan y el beneficio que ellos puedan otor-
gar a su desarrollo como seres humanos; es decir, lograr empoderamientos
que produzcan enh.e ellos relaciones de equidad y ciudadana.
El enfoque de desarrollo humano sostenible y equitativo tiene como
premisa la generacin de capital social en los trminos sealados; por ende,
forma parte y sustenta las diversas estrategias que promueve la gerencia
social. De hecho. el diseio y ejecucin de las polticas sociales que se tradu-
cen en programas y proyectos deben tener una base conceptual en lo que se
entiende por desarrollo, de tal forma que la prctica de la gerencia social no
quede sin un sustento terico.
 Desarroiio org&nizacionalyherrm'entas de gestin:
medios que facilitan la aplicacin de la gerencia social
Hasta aqu se ha hecho un esfuerzo por distinguir a la gerencia social de
la gestin pblica y privada, como una disciplina que ayuda a entender las
r- prcticas d e cogestin en el manejo d e bienes comunes pblicos y semipbli-
?. ,
: cos. Sin embargo, a partir d e los componentes y herramientas d e gestin
8s"
S propios d e toda funcin gerencial, se d a una confluencia importante entre las
$18 diversas vertientes administrativas. Los componentes se refieren a los tpicos
que forman parte d e lo que se conoce como desarrollo o r g a n i z a c i ~ n a l ;las
~~
:" herramientas aluden al conjunto d e instrumentos de gestin que se utilizan

.:S
ara gerenciar una organizacin. un programa o un proyecto d e desanolla d e
acuerdo con las diversas realidades en las cuales intervienen.
i &l Pero debe quedar claro que ni los componentes ni las herramientas
8$,
i pertenecen a una ideologa en particular. ni son exclusivos de los mbitos
.,
privado o pblico: son. ms bien. medios que estn al alcance de cualquier
persona o grupo que trabaje d e manera colectiva. Por lo tanto, su uso y
aplicacin no le otorga identidad a ningn tipo de organizacin y es perfecta-
mente factible que sean utilizados por entidades con o sin fines d e lucro. Lo
que s resulta pertinente es diferenciar los componentes del desarrollo organi-
zacional de las diversas herramientas o instrumentos que se utilizan para la
ejecucin d e las propuestas.
Por componentes entendemos aquellos temas centrales que sustentan y
forman parte d e la gerencia moderna, entre los cuales destacan la cultura
organizacional. la estructura organizativa y los estilos d e gestin, la toma d e
decisiones, el liderazgo, el trabajo en equipo. la negociacin de conflictos. la
gestin d e recursos humanos y econmicos. entre otros.
Las herramientas o instrumentos son los medios que facilitan y operan
dichos componentes. como los sistemas d e planificacin estratgica. progra-
mtica. operativa, las tcnicas participativas, los diagnsticos organizaciona-
les, el diseo d e proyectos con marco lgico. la formulacin d e presupuestos, el
monitoreo y evaluacin de proyectos. la evaluacin de personal. entre otros.
Componentes y herramientas d e gestin son utiluados indistintamente
en cualquier tipo d e accin colectiva organizada. pblica o privada. con o sin
fines d e lucro: con miras a lograr resultados eficientes y eficaces. Pero la
gerencia social tiene una complejidad adicional. producto del manejo coges-
tionado del bien comn.
Para que la cogestin iuncione con eficiencia y eficacia se requiere que
la aplicacin de los componentes y henamientas d e gestin tome en cuenta
el contexto d e corresponsabilidad en el manejo d e dicho bien, en la medida

U desarrollo organizacional es un esfuerzo a largo plazo. guiado y apoyado

por la alta gerencia, para me~orarla visinl la delegacin de autoridad. el
aprendizaje y los procesos de resolucin de problemas de una organizacin,
mediante una adrniniskacin constante y de colaboracin de la cultura de la
organizacin <on un nfasis especial en la cultura de los equipos de traba-
jo naturales y en otras configuraciones de equipos-. Para tales efectos utili-
zan el papel del consultor-facilitador y la teora y la tecnologa de las ciencias
de la conducta aplicada. incluyendo la investigacin-accin. French. Wendell
y Cecil Pell Desarrollo orgonizocional. Mxico: Prentice Hall. 1996.
 Grfico 3. Marco d e accin d e la gerencia social

-
MARCO CONCEPTUAL
-
CAP~ALSOCIAL
GERENClA SOCIAL
Implica la orientacin y adaptacin de
bienes pblicos y semipblicos que se
co-gestionan de manera intersectorial o
interinstitucional, buwa garantir una
cooperan racional que produzca beneficios
selectivos y compartidos entre los actores
miembros de la colectividad en la cual se
ejecuta el programa o proyedo
de desanollo.
DESARROLLO
ORGANlXlONAL
Cultura organbcionai HERRAMIENTASDE G E S T I ~ N
Estructura organizativa y Sistemas de planificacin (estratgica. participativa,
programdtica y operativa)
Toma de decisiones Diseo de proyectos con marco lgico
Sistemas de iniomcin (monitoreo y evaluacin)
Trabajo en equipo Sistemas de evaluacin de desempeo
Negociacin de conflictos -
Diasnrtico situacionaUoqanbcional
Gestin de recursm Presupuestos
Tcnicas de manejo y resolucin de conflictos

en que implica la participacin d e varios actores con diferentes grados d e

poder, diversidad d e intereses en la forma d e acceder, manejar y utilizar los
bienes comunes. Por ejemplo, es muy diferente facilitar un proceso d e plani-
ficacin estratgica en una organizacin pblica en la cual el control y mane-
jo d e los bienes estn exclusivamente bajo su responsabilidad, que promover
un proceso similar en un programa o proyecto cogestionado por el gobierno
local, las organizaciones d e base, ONG y el sector privado con fines d e lucro.
U desanollo d e las capacidades d e gestin para la aplicacin d e los
componentes y herramientas en el marco d e la gerencia social implica un
esfuerzo por fortalecer conocimientos, habilidades y actitudes d e los actores
involucrados, a fin d e que entiendan y respondan a las exigencias del manejo
d e programas y proyectos cogestionados y, en consecuencia, resuelvan los
problemas que se derivan d e este singular tipo d e gestin.

Desaos pendientespara la gerencfasocial

En el Pen existen varios programas y proyectos promovidos por el sec-
tor pblico o por la sociedad civil organizada que han puesto e n marcha
reales experiencias d e cogestin que a nuesho juicio ilustran claramente la
propuesta terica presentada." Dichas experiencias, en la medida d e sus

29
A riesgo de ser injustos por la imposibilidad de incluir a todos los proyectos
que desde nuestro punto de vista vienen trabajando con la lgica de la
gerencia social, mencionaremos al Programa Nacional de Cuidado Infantil

133
 posibilidades y trabajando bajo una serie d e contingencias polticas. cultura-
les, econmicas y jurdicas, manejan bienes comunes pblicos y semipbli-
cos e impulsan sistemas d e cooperacin y participacin que promueven el
desarrollo d e capacidades d e gestin d e los actores involucrados, y les dele-
gan as autoridad y responsabilidad eri la toma d e decisiones d e acuerdo con
$11 competencias y roles establecidos por consenso.
>: >
La tarea no es sencilla y todavia hay problemas pendientes de solucin
'. ' debido a la subsistencia d e una serie d e prcticas gerenciales tradicionales
3
i, 1 que en la percepcin. hbitos y costumbres d e algunos actores que pariici-
3. pan en estos proyectos son difciles d e superar. En especial queremos desta-
p3
cardos d e ellos: uno d e orden juridico-financiero y el otro d e orden sociocul-
-8 tural y politico.
Respecto del marco juridim-financiero, la normatividad legal que esta-
blece los parmetros de funcionamiento d e organizaciones integradas por va-
;{, j rios sectores o instiiuciones para cogestionar un bien comn pblico o semip-
>?. 1
t
~. blico, es todavia muy general e incompleta. La personera jurdica y la
responsabilidad legal d e este tipo de gestin recaen todava en manos d e una
sola organizacin. a pesar de que se realizan esfuerzos de cogestin en el ma-
nejo d e dichos bienes. Esto se refuerza en el plano financiero: la posibilidad d e
compartir responsabilidades en el manejo d e las finanzas es todava un tema
delicado y difcil d e resolver. pues es ah donde son mayores los problemas d e
desconfianza, y se mantiene la idea de que es ms eficiente que dicha respon-
sabilidad se concentre en una sola o r g a n i z a ~ i n . ~
Es posible distribuir responsabilidades en el manejo programtico y
financiero enhe varios actores que participan d e un proyecto. aun cuando la

Wawa Wasi del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social: los Comits Loca-
les de Administracin de Salud (CLAC)del Ministerio de Salud; el Consorcio
Nacional Multisectorial de Salud (CONAMUSA);las mesas de conceriacin
de lucha contra la pobreza: varios proyectos promovidos por la Cooperacin
Suiza para el Desanollo (COSUDE).entre ellos el Programa Piloto de Agua
y Saneamiento (PROPILAS) y el Progmma de Apoyo a la Descentralizacin
Rural (APODER),etctera. Tambin destacan las experiencias de los ncleos
ejecutores de los proyector de infraesbuctura social y econmica promovi-
dos desde mediados de la dcada del noventa por el Fondo de Compensa-
cin para el Desarrollo Social (FONCODES),entre otros.
U Fondo Global. entidad multinacional cooperante con sede en Francia.
promueve proyectos multisectoriales en Amrica Latina. En el Per este
Fondo impuls la creacin del CONAMUSA para financiar proyectos orien-
tados a enfrentar el VIH sida y la tuberculosis. CONAMUSA agrupa a minis-
terios. ONG. poblaciones afectadas por estas enfermedades. universidades,
organismos de cooperacin internacional. organizaciones religiosas. entre
otros. Los integrantes del consorcio tenan la expectativa de que la gestin
compartida no solo abarcara aspectos programticos sino. tambin. los ad-
ministrativo-financieros. Sin embargo. el marco legislativo-jundico peruano
no contempla la posibilidad de regisimr a un consorcio conformado multi-
sectorialmente por el Estado y la sociedad civil. Como consecuencia de ello,
la personera jurdica del CONAMUSA recay en el Ministerio de Salud y el
manejo administrativo-financiero en una ONG (CARE Peni). Los aspectos
programdcos. el diseno de polticas y la ejecucin de las acciones de los
proyectos en los temas mencionados es responsabilidad del consorcio, es
decir. de los diversos sectores y organizaciones que lo conforman.
responsabilidad legal recae nicamente en una sola organizacin, especial-
mente si dentro del grupo de adores participantes del proyecto existen algu-
nos cuyas capacidades de gestin son todava muy limitadas, por ejemplo en
sectores que viven en condiciones de pobreza y exclusin tanto en el sector
~ r a como
l en el urbano. Las experiencias de algunos de los proyectos men-
cionados muestran avances significativos al respecto. Su sistematizacin y
difusin podran ayudar a encontrar los caminos ms adecuados para supe-
rar el modelo mental y jurdico que plantea que la gestin de un programa o
proyecto es ms eficiente y eficaz cuando la responsabilidad program6tica y
financiera esi en manos de una sola organizacin. En estos casos, la parti-
cipacin que fundamentalmente promueven en la prctica es de tipo recep-
tivo y funcional, y dejan de lado procesos ms complejos pero necesarios
para un desarrollo sostenible de capacidades: la participacin activa3'
No se puede hablar de capital social, y por ende de empoderamiento, si
todos los actores participantes no se hacen responsables del manejo parcial o
total del bien comn de acuerdo con competencias y roles consensuados,
incluyendo. adems, la asuncin de las responsabilidades jurdico-legales co-
nespondientes. El desafo que plantea el marco sociocultural y poltico debe
ser trabajado con mayor prohndidad y rigor, y tiene que ver con cmo se
asume la participacin en los programas y proyectos sociales. En muchos
casos, esta participacin aparece como un clich al cual se alude como si
fuera algo natural o de aparicin espontnea.

' La participacin receptiva supone una poblacin con escaw, nivel de organi-
zacin y receptom pasiva de informacin. Su participacin consiste en recibir
un bien o sewicio sin asumir ninguna responsabilidad ni tomar decisiones
relacionadas con el bien recibido; la finalidad de la participacin es obtener
beneficios concretos. Los h o s comunicacionales que se establecen cones-
ponden al grado de participacin ciudadana de tipo informativo. La portici-
pacin funcional parte de los requerimientos de un ente extemo considem-
do superior o con el cual exista alguna
- relacin de dependencia. La oblacin
parcipa para satisfacer objetivos o intereses particulares de una organiza-
cin extema (entidad pblica u ONG) que promueve la enb-ega de un bien o
servicio y genera asi expectativas en el gmpo destinatario, para que, a partir
de su participacin, consiga algn tipo de beneficio. Para acceder a los bene-
ficios se exige a la poblacin un grado de organizacin minimo. con lo cual la
poblacin responde a las exigencias del ente extemo. Los lazos comunica-
cionales que se establecen son del tipo consultivo. El Estado o ente externo
se acerca al ciudadano snlo para recoger su opinin, pero la influencia del
ciudadano es mnima en la toma de decisiones y en la asuncin de respon-
sabilidad para la ejecucin y sosteniblidad de la propuesta. La participacin
activa es aquella en la cual la poblacin participa asumiendo responsabilida-
des y compromisos de diversa ndole -incluyendo la toma de decisiones-
sobre la puesta en marcha de una propuesta impulsada por la misma pobla-
cin o por una organizacin externa, con lo cual se genera as una opo~tuni-
dad para el desarrollo individual o colectivo de la comunidad. La paiocipa-
cin se caracteriza por su grado de compromiso, responsabilidad e iniciativa.
La comunicacin que establece el grupo destinatario del proyecto con el ente
externo para la toma de decisiones es del tipo concertador. Ektrado de Bo-
badilla, Percy. "Informe de diagnstico sobre empoderamiento en los pro-
yectos de COSUDE. Lima. 2003. Al respecto vase las experiencias del
Programa Nacional de Wawa Wasi, CLAC y las experiencias de vigilancia
ciudadana en Villa El Salvador y la provincia de Ilo - Moquegua.
 La participacin se constniye y tiene implicancias polticas. En ese sen-
tido, un desafo central de la gerencia social es revertir la tradicin cultural del
pas. que entiende la participacin nicamente como recibir servicios o recur-
sos, o responder a la expectativa de un agente externo de desarrollo. En este
trabajo entendemos la participacin como la asuncin de responsabilidades
(participacin activa). lo que trae consigo el tema de la ciudadana. el cual
contempla no solo la toma de conciencia sobre los derechos sino. tambin.
sobre los deberes, lo cual conforma as las dos caras de una misma moneda.
En el P ~ N .debido a la debilidad de las instituciones sociales y jurdicas.
el tema de la participacin todava est en ciernes y no existe una tradicin o
cultura de participacin ciudadana en los diversos espacios en los cuales esta
se requiere. Siempre son unos cuantos lderes o dirigentes los que participan
y asumen la responsabilidad; las implicancias de eUo son que la mayora de
las personas percibe que el manejo de bienes comunes recae en sotrosn. y
esto bloquea la posibilidad de generar sinergias que ayuden a reducir los
diversos costos que crea el manejo de dichos bienes y. por lo tanto. la posibi-
lidad de generar desarrollo sostenible.
Otro desafio que enfrenta la gerencia social tiene que ver con los proble-
mas de desigualdad econmica, de capacidades y de poder existentes entre
los diversos actores que participan en los programas o proyectos que asumen
este enfoque. Estas desigualdades generan intereses particulares - e n algunos
casos contrapuestos- que pueden provocar enfrentamientos o conflictos si
no se llega a un consenso sobre cules son las necesidades que se deben
resolver en comn.
El consenso entonces es un requisito hndamental para que los sistemas
de cooperacin y participacin funcionen sobre la base de reglas y normas
acordadas. las cuales buscan garantizar una cogestin eficiente y eficaz de
los programas o proyectos de desarrollo. Sin embargo, la posibilidad de al-
canzar consensos es una tarea sumamente compleja y requiere de habilida-
des que deben ser trabajadas tomando en cuenta la legitimidad y respeto que
ganen los actores que interactan en el marco de un programa o proyecto.
Entre los intereses particulares y los de la colectividad existir permanente-
mente una tensin que la gerencia social buscar resolver. y cuyos efectos
impactarn fuertemente en la percepcin que tengan los actores involucrados
para percibir que es viable trabajar con un enfoque de cogestin, y evitar as
la fragmentacin social. la duplicidad de esfuerzos. la descoordinacin y la
desconfianza entre sectores que implicitamente tienen objetivos compartidos.
Si bien la gerencia social es uno de los mecanismos que el Estado y la
sociedad civil pueden utilizar como medio para alcanzar el desarrollo soste-
nible y la mejora de la calidad de vida de la poblacin. es necesario enten-
der que esta forma de gestin no se aplica de manera mecnica: requiere
necesariamente de un esfuerzo de construccin dentro de procesos socio-
econmicos y polticos complejos y difciles como los que vive actualmente
Amrica Latina.
No todo trabajo colectivo (redes. movimientos sociales. consorcios.
plataformas, etctera) exige incorporar el enfoque de gerencia social; es
perfectamente factible que muchos proyectos trabajen con los enfoques de
gestin pblica o privada que actualmente vienen aplicando muchas enti-
dades. Pero los desafos que plantea la cogestin -como se setiala en este
articulo- s requieren trabajar con un enfoque de gerencia social. Ello abre
 un camino d e posibilidades d e investigacin acadmica y d e prcticas pro-
fesionales tanto e n el diseno d e polticas como en la ejecucin de progra-
mas y proyectos.

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