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2007n04 A09 Mzlobato PDF
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En este artculo me propongo examinar aspec- tir de ese momento se dio paso tambin a una
tos parciales de la historia de organismos clave etapa en la que la produccin y la difusin de
vinculados con el mundo del trabajo tales como informes, estudios y estadsticas sociales per-
el Departamento Nacional del Trabajo (DNT), dieron fuerza, y por tanto fueron irregulares y
la Secretara de Trabajo y Previsin (STyP) y el fragmentarias. Durante los aos del primer pe-
Ministerio de Trabajo (MT). Se trata ms bien ronismo la actividad de la STyP y el MT fue un
de las primeras aproximaciones a una proble- poderoso agente de las polticas laborales del
mtica que abarca tanto la formacin y trans- gobierno, ello permiti la materializacin de la
formacin de estas agencias estatales a lo largo accin gubernamental para encausar los con-
del siglo XX como la de los conocimientos, las flictos laborales dentro de un marco legal, pero
tcnicas y herramientas utilizados en sus prc- tambin favoreci la tendencia a convertir las
ticas poltico administrativas. La primera insti- instituciones del Estado en dependientes de las
tucin del Estado fue el DNT (1907), que realiz cambiantes polticas de los gobiernos de turno.
una vasta tarea de investigacin que permiti El anlisis de las instituciones laborales,
efectuar diversos diagnsticos sobre la situacin en el marco de la creciente complejidad, dife-
laboral en el pas, los niveles de conflictividad, renciacin y especializacin de los distintos
las formas de protestas, las diferencias de gne- aparatos burocrticos del Estado, es una de las
ro y el nmero y tipo de organizaciones gremia- asignaturas pendientes en las investigaciones
les y empresariales. Esa actividad favoreci la socio-histricas. El Estado ha sido pensado des-
creacin de ciertos derechos laborales y el esta- de una perspectiva macro histrica y hay diver-
blecimiento de una legislacin al respecto. sos estudios que ayudaron a explicar tanto su
La organizacin e intervencin del organis- momento formativo, en especial en el siglo XIX,
mo fue necesaria para resolver lo que a princi- como las etapas asociadas con experiencias
pios del siglo XX se denomin la cuestin obre- autoritarias en la segunda mitad del siglo XX
ra, definida en esos trminos ante la creciente (Oszlak, 1982; ODonnell, 1982). Mucho menos
visibilidad de los problemas relacionados con se ha explorado el complejo proceso de forma-
las condiciones de vida y de trabajo no slo en la cin de organismos destinados a resolver cues-
ciudad de Buenos Aires sino tambin en todo el tiones especficas (educacin, salud, trabajo) 145
territorio nacional. La transformacin del DNT donde se concentran recursos humanos y mate-
en STyP en 1943 implic un cambio notable en riales, as como se producen conocimientos que
la intensidad de la intervencin estatal que se contribuyen a definir a los sujetos sociales y a
acentu con la creacin del MT en 1949. A par- las agendas de problemas. Las preguntas sobre
* Doctora en Historia, profesora e investigadora de la Facultad de Filosofa y Letras de la Universidad de Buenos Aires.
el Estado y sus instituciones es recurrente, no trabajo nocturno, desigualdad del trabajo feme-
slo en el mundo de los acadmicos sino tam- nino con relacin al masculino, trabajo infantil.
bin entre la gente comn que se vincula con Esas condiciones de labor generaron preocupa-
las diferentes agencias estatales a partir de su cin entre los trabajadores y en las primeras
capacidad (o no) para resolver cuestiones que organizaciones gremiales y motivaron la pro-
afectan la vida cotidiana de las personas. testa reiterada con el objetivo de mejorar las
Las instituciones estatales constituyen una condiciones de trabajo y la calidad de vida de
trama compleja y heterodoxa cuyas prcticas los asalariados y de sus familias (Suriano, 2000;
se encuentran en un cruce de ideas que se ali- Lobato-Suriano, 2003; Lobato, 2007).
mentan tambin de las mediaciones polticas. Para obtener esas mejoras, los trabajadores
Como agencias estatales se vinculan con las de- (varones y mujeres) utilizaron diversos recur-
mandas de la poltica pero tambin con los su- sos como peticiones, paros parciales, huelgas
puestos de una racionalidad tcnica que nutre generales, boicots y sabotajes. De este conjunto
a empleados y directores y con los conflictos que de repertorios de confrontacin se destacan las
se generan en el seno de la sociedad. Dentro de huelgas, pues se convirtieron en la herramienta
las agencias estatales, las relacionadas con el de protesta ms utilizada por los trabajadores
mundo laboral son fundamentales para conocer para hacer or las demandas y reclamar por de-
los modos de intervencin escogidos para resol- rechos, los cuales tambin era diseados por las
ver las relaciones conflictivas entre capital y acciones prcticas de los asalariados. La reite-
trabajo. racin de las huelgas parciales y la realizacin
de no pocas huelgas generales causaron una
creciente preocupacin en las autoridades. En
n Conflicto obrero e intervencin 1903 el presidente de la Nacin Julio Argentino
estatal: la creacin del Departamento Roca expresaba que se produjeron en esta Ca-
Nacional del Trabajo pital las huelgas que hubieron de abarcar una
considerable extensin y amenazar la riqueza
Desde fines del siglo XIX se hicieron evidentes pblica y las fuentes de la prosperidad nacional
las transformaciones econmicas, sociales, pol- en el momento de su ms activo desarrollo y
ticas y culturales que se haban acelerado con en 1910 Jos Figueroa Alcorta deca: Tiempo
la activa integracin del territorio al mercado es ya () que nos apresuremos a oponer a las
internacional con las exportaciones de produc- huelgas una sabia y prudente legislacin para
tos primarios. La expansin de las actividades prevenir los efectos de la cesacin del trabajo,
productivas y del comercio gener una amplia que perjudica a los obreros y a los capitalistas
demanda de trabajadores (varones y mujeres, como perjudica al comercio y al Estado. En las
nativos e inmigrantes, adultos y menores) tan- palabras de los gobernantes la visibilidad de los
to en las reas rurales como urbanas. El proce- conflictos sociales y laborales era un sntoma
so es ampliamente conocido, pero vale la pena de la transformacin y de la modernizacin del
destacar que aunque el mundo del trabajo era pas, pues, al menos, la ciudad de Buenos Aires
heterogneo en ms de un sentido, lo que unifi- se asemejaba a las ciudades europeas ya que
caba la experiencia obrera eran las condiciones las tensiones eran las existentes en las socie-
de trabajo: largas jornadas laborales, niveles dades civilizadas. Adems, la resolucin de las
salariales que fluctuaban por causas diversas cuestiones problemticas deba realizarse se-
146 como la oferta de trabajadores o la valorizacin gn las mejores conquistas de la ciencia y expe-
y desvalorizacin de la moneda, disciplina la- rimentacin contemporneas.1
boral, regularidad o eventualidad del empleo, Protestas y conflictos de diverso tipo estuvie-
formas de contratacin, accidentes de trabajo, ron en la mira de la emergencia de la cuestin
1
H. Mabragaa, Los Mensajes: Historia del desenvolvimiento de la Nacin Argentina redactada cronolgicamente por sus
gobernantes, Vol. 5, Buenos Aires, Comisin Nacional del Centenario, 1910. El destacado es mo.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
social y en la bsqueda de soluciones por parte Segn diferentes autores, el DNT constitu-
del Estado, que comenz a ensayar formas de in- y una de las primeras respuestas del Estado
tervencin que excedieran la represin policial y nacional ante el despliegue de la denominada
a considerar que las complejas relaciones entre cuestin social en la Argentina, y sus objeti-
diferentes agentes econmicos y sociales vincu- vos y competencias fueron delimitndose en-
lados con la produccin no podan seguir tratn- tre 1907 y 1912 (Suriano, 1989-1990; Cordone,
dose como simples casos de polica, resorte del 1985; Zimmerman, 1994). Sus funcionarios tra-
Ministerio del Interior. Por eso se busc observar, taron de intervenir en la definicin normativa
conocer, diagnosticar, legislar y controlar en ma- de las relaciones capital-trabajo fomentando la
teria social y laboral. La clave para la compren- creacin de asociaciones profesionales patro-
sin de ese cambio estuvo asociada con el diseo nales y obreras legalmente reconocidas, la sus-
de propuestas integradoras de las cuestiones tanciacin de convenios colectivos de trabajo,
problemticas que planteaban las clases subal- su intervencin en la conciliacin y arbitraje
ternas y el organismo creado para ese fin fue el de los conflictos laborales, y la creacin de un
Departamento Nacional del Trabajo (Suriano, cdigo y una justicia del trabajo (Del Campo,
1989-1990, 1993, 2000 y 2004; Lobato, 1997 y 1983; Gaudio y Pilone, 1983 y 1984). En el mo-
2006; Soprano, 2000; Gonzlez Bollo, 1999) mento de su creacin, en la primera dcada del
La primera institucin se estableci en 1907, siglo XX, no exista un consenso favorable a los
hace 100 aos, bajo el nombre de Departamento objetivos que se planteaba la institucin. Como
Nacional del Trabajo (DNT); ms tarde en 1943 es conocido, algunos grupos de empresarios y
se convirti en Secretara de Trabajo y Previ- de trabajadores rechazaban abiertamente la
sin por decisin de su director, Juan Domingo injerencia estatal, pero luego de un proceso de
Pern, y con las reformas de la Constitucin en conflictos y negociaciones se fue aceptando la
1949 en Ministerio de Trabajo. El DNT tena importancia de la regulacin de las relaciones
como funcin recoger, coordinar y publicar laborales (Cordone, 1985; Suriano, 2000 y 2004;
todos los datos relativos al trabajo para con- Soprano 2000; Brunatti, Colngelo y Soprano,
tribuir a las reformas legislativas y adminis- 2002; Soprano Lobato 2006 y 2007).
trativas capaces de mejorar la situacin social, El proyecto fundacional del DNT surgi, en
intelectual y moral de los trabajadores. Me- 1904, como producto de la propuesta institu-
jorar la calidad de las condiciones de trabajo cional del ministro Joaqun V. Gonzlez, de es-
estaba en estrecha relacin con la creencia en tablecer una Ley Nacional de Trabajo. Para la
el poder de inclusin social del trabajo y en el elaboracin de un Cdigo Nacional de Trabajo,
reconocimiento de derechos para los trabajado- Gonzlez convoc a destacados intelectuales y
res y sus familias como base del bienestar so- profesionales de diferentes corrientes de pensa-
cial. Recopilar informacin, coordinar la accin miento, en su mayora mdicos y abogados como
de diferentes agentes y difundirlos aliment la el liberal Jos Nicols Matienzo, socialistas
idea de la necesidad de conocer para legislar y como Augusto Bunge, Enrique del Valle Iberlu-
de ello se explica la riqueza de las investigacio- cea, Jos Ingenieros y Manuel Ugarte, figuras
nes sociales producidas en el extenso perodo con posiciones ms eclcticas como Juan Bialet
en el que se organiz y actu. A lo largo de esas Mass, quien haba realizado un exhaustivo in-
dcadas se sucedieron diferentes gobiernos civi- forme sobre la situacin de las clases trabaja-
les y militares: liberales bajo la hegemona del doras en el interior del pas a pedido del gobier- 147
Partido Autonomista Nacional (PAN), radica- no nacional, o funcionarios del Departamento
les durante los gobiernos de Hiplito Yrigoyen Nacional de Higiene, como Carlos Malbrn. La
y Marcelo T. de Alvear, conservadores a partir sancin del Cdigo fue frustrada, en cambio la
del golpe militar de 1930, que permiten pensar propuesta de formacin de una agencia estatal
sobre la existencia de diversos puntos de vista con competencia en las relaciones laborales se
en su orientacin, as como en su impacto en las cristaliz en 1907 con la creacin del DNT y la
continuidades y rupturas dentro de las prcti- formulacin de su ley orgnica, elaborada du-
cas del organismo. rante la gestin de Indalecio Gmez y la presi-
2
El Congreso fue organizado por el DNT Con el propsito de vincular a los distintos Departamentos u Oficinas del trabajo
que funcionan en Provincias, a fin de coordinar las actividades asegurando los beneficios de la legislacin en todo el pas,
Boletn del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 129.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
3
Hay algunos funcionarios que tuvieron varios aos de continuidad en la funcin como Julio Lezana, quien fue presidente
149
del Departamento de 1911 a 1920; Alejandro Bunge, Jefe de la Divisin de Estadstica; Celia La Palma de Emery y Elas
Niklison, ambos inspectores; Eduardo Maglione, presidente del DNT tras el golpe de Estado de 1930.
4
En el Congreso Americano de Ciencias Sociales (Tucumn, 1916) Nicols Matienzo plante la necesidad de organizar una
seccin especial sobre legislacin del trabajo (por su importancia en la poca presente). Finalmente fue organizada bajo
el nombre de trabajo, previsin y asistencia social y sesion bajo la presidencia de Ernesto Quesada, Jos Ingenieros actu
como secretario y como vocales Eduardo L. Bidau, Indalecio Gmez, Carlos Ibarguren, Julio Lezana, Alfredo Palacios y
Horacio Rivarola. Revista Argentina de Ciencias Polticas, septiembre y noviembre de 1915, abril y agosto de 1916. El Pri-
mer Congreso Nacional del Trabajo se realiz en Buenos Aires del 21 al 27 de marzo de 1931, fue inaugurado en el Saln
de pasos perdidos de la Cmara de Diputados por el presidente del DNT Eduardo F. Maglione y del ministro del Interior
Matas Snchez Sorondo.
estuvo limitado a la presentacin de descripcio- vieron los mismos funcionarios con unas po-
nes de condiciones laborales, informaciones de cas modificaciones. El director Lezana dej su
la legislacin del trabajo que se estaba elabo- cargo en diciembre de 1920, y fue reemplaza-
rando en las distintas provincias argentinas y do por uno de los originales funcionarios del
en otros pases, y a la realizacin de estadsti- DNT, Alejandro Unsan, quien permaneci en
cas de diverso tipo. el cargo hasta 1922 cuando se nombr a Diego
Esta lnea de trabajo fue continuada por Luis Molinari, ya durante la gestin del nuevo
el sucesor de Matienzo, Marcos Avellaneda, presidente Marcelo T. de Alvear. En la segunda
quien poco tiempo despus de asumir como presidencia de Yrigoyen se produjo otro cambio
presidente del DNT se traslad a Europa para cuando se nombr a Luis C. Garca al frente del
estudiar la legislacin laboral y para participar organismo. Durante todo el gobierno de Yrigo-
en conferencias internacionales. A su regreso, yen la Crnica mantuvo su regularidad, forma-
y ante la imposibilidad de concretar las refor- to y caractersticas.
mas que planteaba, Marcos Avellaneda renun- Con el golpe militar de septiembre de 1930
ci en 1911. Lo sucedi Julio Lezana, quien, se realizaron algunos cambios. Por un lado se
como el ministro del Interior Indalecio Gmez, designaron nuevas autoridades tratando de
estaba vinculado a los sectores catlicos. Con mantener la continuidad institucional con la
Lezana, se integraron al organismo una nue- designacin de Eduardo F. Maglione como nue-
va camada de funcionarios relacionados con la vo presidente, pero por otro no se pudo sostener
Iglesia Catlica y que compartieron sus tareas la publicacin de la crnica y slo aparecieron
con los primeros funcionarios como Alejandro dos nmeros para desaparecer luego definitiva-
Unsain y Alejandro Ruzo. Por esa poca se le mente. En 1932, con la llegada del general Jus-
asignaron funciones de legislacin, inspeccin to a la presidencia de la Nacin, se designaron
y vigilancia, as como el control del por enton- nuevas autoridades pues Maglione fue reempla-
ces recientemente creado Registro Nacional de zado por Eduardo J. Bullrich, y ste por Roberto
Colocaciones. Tieghi, en 1934. Durante la gestin de Bullrich,
Durante esta primera etapa el BDNT pu- reapareci el Boletn, ahora como Boletn Men-
blic una serie de estudios especiales sobre sual del DNT y limitndose a publicar la legis
accidentes de trabajo, la caresta de la vida, la lacin laboral que iba elaborndose, reseas de
inseguridad de la vida obrera (informe sobre el las actividades del DNT y algunas estadsticas.
paro forzoso), legislacin sobre trabajo, las con- Con Roberto Tieghi, el BDNT fue rebautizado
diciones de vida y de trabajo en algunas zonas como Boletn Informativo del DNT, retomando
del nordeste, las leyes y decretos relacionados la lnea descriptiva y analtica anterior, y as
con la proteccin de las clases obreras, la situa continu hasta la transicin hacia el gobierno
cin de los indgenas en los ingenios azucare- de Ortiz y luego de Castillo. En 1939 se design
ros, recopilaciones estadsticas y sobre el traba- a Emilio Pellet Lastra al frente del organismo,
jo a domicilio, el trabajo femenino y de menores. cargo que mantuvo hasta la desaparicin de la
A partir de 1918 comenzaron a publicarse las institucin, resultado de la poltica del gobierno
Crnicas del DNT (en adelante CDNT), mante- instaurado con el golpe militar de 1943, la de-
nindose las dos publicaciones hasta 1919. En signacin de Juan D. Pern y su transformacin
las CDNT se retornaba al esquema anterior de en Secretara de Trabajo y Previsin. Es impor-
150 informaciones sobre estadsticas y legislacin, tante destacar que en las publicaciones e infor-
a las que sumaron datos sobre jurisprudencia mes elaborados por el DNT se hizo visible su
en materia de accidentes laborales y anlisis proyecto institucional, las ideas y valores que
de enfermedades profesionales, en consonancia incidieron en sus prcticas, la construccin, en
con el pensamiento de higienistas y estudiosos suma, de un espacio privilegiado y legtimo de
sociales que cuestionaban el escaso cuidado de saberes especficos, con tcnicas e instrumentos
la fuerza de trabajo y que ellos entendan como particulares que lograron el reconocimiento, no
dilapidacin de la mano de obra. sin tensiones, de los diversos actores sociales
Durante los gobiernos radicales se mantu- involucrados.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
5
La Prensa, 12 de noviembre de 1943. El destacado es de la autora.
6
Todas las leyes obreras de la revolucin, Editorial Primicias, Buenos Aires, s/f.
7
Tomado de un mensaje radial. Este medio de comunicacin fue uno de los pilares en la estrategia de informacin del emer-
gente movimiento poltico y facilit su alcance masivo.
8
Boletn del Museo Social Argentino, Buenos Aires, abril-junio de 1931, p. 146 y 147.
Historia de las instituciones laborales en Argentina: una asignatura pendiente
ellos hacen a su memoria institucional. Todo peronista, 1943-1955, en Desarrollo Econmico, Vol. 19,
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esto se plantea como un claro desafo. Lobato, Mirta Zaida (1999). El derecho social al trabajo. La
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