Planificacin Urbana en Costa Rica.

Nuestro pas enfrenta importantes retos en la planificacin urbana. Aunque jvenes en su

creacin, nuestras ciudades demuestran sntomas preocupantes de despoblamiento,
desmejora de la movilidad y crecimiento descontrolado. El auge del fenmeno
metropolitano en el GAM, ha venido acompaado de un crecimiento lineal de baja
densidad y la puesta en peligro de importantes recursos naturales como consecuencia de
estos patrones de desarrollo (Secretara Tcnica PNDU, 2001).

Aunque Costa Rica se convirti en uno de los primeros pases de Amrica Latina en contar
con una ley especfica para normar la Planificacin Urbana -Ley de Planificacin Urbana
#4240 de 1968-, este instrumento ha tenido un alcance bastante limitado. La efectividad de
este marco normativo, as como los planes reguladores locales, se encuentra en un debate
abierto que cuestiona el complejo engranaje institucional y el divorcio conceptual con el
marco normativo ambiental.

El pas experimenta una alarmante carencia de planes de desarrollo urbano a nivel local que
repercute negativamente en la calidad de vida de la poblacin. En las ltimas dcadas la
gestin urbana present pocos avances, caracterizada por la escasa aprobacin de planes
reguladores y regionales. Actualmente, nicamente 42 de los 81 de los municipios cuentan
con algn nivel de planificacin urbana y solo el GAM cuenta con plan regional (INVU,
2015). Adicionalmente, un gran nmero de los planes reguladores vigentes se encuentran
desactualizados y abarcan nicamente los centros urbanos de los cantones -Tal es el caso de
Liberia, Santa Cruz, Nicoya, Caas, Limn, Prez Zeledn, entre otros.-

Pero ms importante que los instrumentos de planificacin urbana, nuestras ciudades crecen
sin un modelo de ocupacin claro, que se articule entorno a los conceptos de ordenamiento
territorial y desarrollo sostenible. Las nuevas tendencias del urbanismo contemporneo
como las ciudades compactas, ciudades inteligentes y la participacin de la ciudad en las
plusvalas, son conceptos ausentes en nuestro ordenamiento urbano.

El presente artculo resume los principales hitos en la evolucin de la gestin urbana de las
ciudades costarricenses en el ltimo siglo. Debido a los mismos acontecimientos, mucha de
la informacin gira entorno a la planificacin de las ciudades en la meseta central. Con este
anlisis, se busca contextualizar al lector sobre los principales acontecimientos que
preceden la compleja situacin que se vive en la actualidad, describiendo y caracterizando
los diferentes estadios en nuestra corta historia urbanstica. Se realiza nfasis en los planes
reguladores cantonales ms que en los planes costeros. Los resultados pretenden sentar las
bases de posibles cursos de accin que ayuden a fortalecer y mejorar la planificacin
urbana costarricense.
Las ciudades en Costa Rica

El desarrollo de los asentamientos urbanos en nuestro pas est directamente ligado a la

evolucin del sistema poltico y econmico. Despus del proceso de invasin y conquista,
las primeras ciudades costarricenses fueron creadas bajo el esquema general de pueblo en
cuadrcula, facilitando el surgimiento de localidades relativamente homogneas (Secretara
Tcnica PNDU, 2001). Este modelo caracteriza el urbanismo del pas en el siglo XIX y la
primera mitad del siglo XX.

El territorio costarricense presenta una distribucin que tiene su arraigo ms incipiente en

factores medulares como su ubicacin geogrfica regional y sus dos vertientes (Atlntica y
Pacfica) las cuales han definido un eje de desarrollo econmico, social y urbano a travs
de la historia. Este factor, aunado a las condiciones geolgicas, topogrficas y climticas
en el valle inter montano central del pas, ha definido la apropiacin del territorio al da
de hoy (MIVAH, 2010. p2).

Desde el punto de vista demogrfico, Costa Rica mantiene un crecimiento casi nulo hasta el
siglo XVIII. La poblacin del pas no supera los 50 mil habitantes. En el siglo XIX se da un
crecimiento de la poblacin que termina por quintuplicar la poblacin segn el censo de
1892 (Rosero, 2004).

Despus de la independencia de la corona espaola en 1821, las ciudades de Cartago, San

Jos, Heredia y Alajuela se disputan la sede del estado costarricense hasta 1938, ao en que
se establece de manera permanente la capital en la ciudad de San Jos. En trminos
territoriales, en el siglo XIX predominan una serie de poblados concentrados en el valle
central que aglomeran la mayora de actividades econmicas y administrativas como
producto del auge de la actividad cafetalera. En la regin Chorotega existen poblados como
Santa Cruz, Liberia y Nicoya que datan en algunos casos desde el siglo XVI.

Esta primera configuracin empieza a tener incidencia territorial notoria con el apogeo de
rutas conectoras entre vertientes tales como el camino Carrillo, que comunica con la
vertiente atlntica y el camino de carretas que hace lo propio con el Pacfico Central.
Estas vas conectoras tienen como propsito consolidar las rutas comerciales y de salida de
productos para la exportacin. (MIVAH, 2010). Siguiendo ese desarrollo, en 1840 se
realiza el trazado reticular de la ciudad de Puntarenas y en 1871 -Pacfico- se funda la
ciudad de Limn -Atlntico-.

En el siglo XIX y primera mitad del siglo XX, la consolidacin de la oligarqua cafetalera
va de la mano con la colonizacin y creacin de poblados vinculados a las rutas
comerciales. Por otra parte, el estado nacional empieza a crecer y asume cada vez ms
funciones que originalmente eran competencia de los gobiernos locales.

En la segunda mitad del siglo XX, contina el aumento de la poblacin y el fortalecimiento

del estado como interventor en las dinmicas urbanas y territoriales [Fig. 1] y [Fig. 2]. En la
dcada de los ochenta se da un giro hacia un sistema econmico ms abierto que privilegia
las exportaciones y la insercin del pas en las dinmicas del mercado global. Se consolida
la urbanizacin de la poblacin costarricense que alcanza el 72% (INEC, 2011).

Poblacin Urbana en Costa Rica 1950-2011

Ao 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2011
Poblacin 268.286 456.963 707.649 1.012.149 1.539.337 2.320.382 3.452.158
% 33,49% 34,25% 38,83% 43,10% 50% 59,05% 72,87%

Figura 1: Poblacin Urbana en Costa Rica. Elaboracin Propia con datos del INEC.

Figura 2: Poblacin de Costa Rica segn censos y proyecciones de 1500 a 2100. Tomado
de Rosero Bixby, L. (2004). Situacin Demogrfica General de Costa Rica. P. 4.

Actualmente, el Sistema Nacional de Ciudades est compuesto en primer trmino por el

GAM como la mayor aglomeracin urbana del pas, constituida por una serie de ciudades y
sub-centros conurbados en las zonas perifricas y circundantes a San Jos, ciudad que ha
visto disminuida su papel de centralidad (Secretara Tcnica PNDU, 2001). Es el centro
jerrquico del sistema, por la cantidad de poblacin, produccin y actividades que
concentra. Actualmente, la zona delimitada para el crecimiento urbano del GAM
comprende ms de 44.000 hectreas, donde se ha centralizado el mayor crecimiento urbano
y los otrora lmites de las ciudades han ido desapareciendo (Diagnstico PRUGAM, 2008).

Respondiendo a este predominio, el sistema de carreteras del pas es radial concntrico,

pero no hay un sistema alterno de circulacin o vas perifricas que alimenten esta
centralidad. Dos puertos Limn-Mon en el Caribe y Caldera en Puntarenas, en la costa
Pacfica condicionan el comercio martimo del pas. (Secretara Tcnica PNDU, 2001.
p.14) [Fig. 3].

El GAM alberga al 52,7% de la poblacin nacional en el 3,8% del territorio (OUGAM.

2016). A lo interno del GAM se encuentran las cuatro cabeceras de provincia, las cuales
constituyen los centros urbanos ms consolidados -San Jos, Alajuela, Cartago y Heredia-,
seguidamente se ubican una serie de cabeceras cantonales que se han conurbado y crecido,
desarrollando en algunos casos una especializacin de actividades, tal es el caso de Montes
de Oca, Escaz o Curridabat.

Fuera del anillo de contencin urbana encontramos otros poblados que forman parte del
GAM y que se han desarrollado de manera satelital a la mancha urbana. Tal es el caso de
Pos en Alajuela, San Rafael de Heredia, Oreamuno y Alvarado en Cartago. En trminos
generales, el GAM se ha desarrollado como un sistema polinuclear desconcentrado que
contina transformando suelo rural a urbano sin tener certeza sobre los lmites reales de
esta prctica.

En 1986 solo el 1% del uso urbano del territorio se concentraba fuera del anillo de
contencin urbana. Para 2012 esa proporcin haba pasado a 27% (Estado de la Nacin,
2015, p.1).

En el resto del pas, encontramos una serie de ciudades intermedias que responden a
centralidades de tipo regional y actan como polos econmicos y de servicios. Las ciudades
de Limn y Puntarenas definen los extremos de un eje interocenico que ha caracterizado el
desarrollo de la actividad econmica del pas. Otras ciudades son Liberia en la regin
Chorotega, San Isidro del General en la Regin Brunca, Ciudad Quesada en la Regin
Huetar Norte y Gupiles en la Regin Huetar Caribe.

Las ciudades intermedias rondan el orden de los 50.000 a 200.000 habitantes.

Adicionalmente, estos centros urbanos no han contado con procesos slidos de
planificacin urbana, aspecto que provoca un crecimiento descontrolado, siguiendo los ejes
viales, ocupando zonas de riesgo y resintiendo carencias en infraestructura vial que mejore
la conectividad con el resto del sistema de ciudades (Secretara Tcnica PNDU, 2001).

En el tercer orden del sistema se encuentran las ciudades pequeas, constituidas por ncleos
urbanos con una poblacin menor que responden a dinmicas subregionales. Se
caracterizan por el desarrollo urbano sobre los ejes viales, aunque algunas cuentan con
desarrollos en cuadrcula. Muchas estn asociadas a la actividad agrcola o turstica.
Algunos ejemplos son Golfito, Ciudad Neilly, Matina, Siquirres, La Fortuna, Zarcero,
Nicoya, Caas, Garabito y Quepos.
Figura 3. Mapa del sistema de ciudades costarricense en 2011 segn poblacin.
Elaboracin propia con datos del Censo Nacional de Poblacin del 2011.
Evolucin de la planificacin Urbana en el ltimo siglo

Para efectos de la presente caracterizacin, se clasifica la constitucin de ciudades y

planificacin urbana del siglo XX hasta la fecha en 5 grandes perodos [Fig. 4]:

Figura 4: Fases de la planificacin urbana en Costa Rica desde 1900 a la fecha.

1900 1948: Perodo incipiente. La ciudad buclica.

Coincide con el estado oligrquico y la consolidacin de la repblica costarricense. La

poblacin del pas ronda los 470 mil habitantes en 1927. Durante este perodo, el diseo de
los entornos urbanos da continuidad a la tradicin heredada del proceso espaol de
conquista, con el trazado en damero de las vas y el amanzanamiento. Esta forma de hacer
ciudad encuentra su antecedente directo en el urbanismo de las ciudades romanas, que a su
vez, se inspira en la cuadrcula hipodmica del siglo V a.c. La variante implantada por los
espaoles aumenta el tamao de las manzanas -manzanas de 80 x 80 varas- y ubica en el
centro de la cuadrcula el poder religioso y poltico. Las principales ciudades que existen en
ese momento presentan una gnesis muy homognea gracias a su diseo:

Los primeros asentamientos, convertidos posteriormente en las primeras poblaciones

conurbadas de Costa Rica, presentaban gran homogeneidad y similitud en sus orgenes.
Entre otras caractersticas est que se generaron a partir de la tipologa de pueblo,
trmino que denota su origen comn a partir de una trama regular de crecimiento desde el
cuadrante principal alrededor de la iglesia, la plaza de futbol y la municipalidad, con
posteriores adiciones sucesivas al ncleo central (Diagnstico PRUGAM, 2008, p.204).
La bonanza en la exportacin de caf trae a la ciudad de San Jos una serie de
transformaciones que la fortalecen como el centro urbano de mayor consolidacin del pas.
La llegada de la electrificacin -1884-, la construccin del Teatro Nacional -1897-, la
puesta en operacin del Tranva -1899- y del Ferrocarril al Atlntico -1890- son una seal
inequvoca de este proceso. Barrios icnicos de la ciudad como Barrio Amn y Otoya son
la mayor expresin de una clase cafetalera burguesa que se acerca a la capital, evocando
estilos arquitectnicos de corte europeo. Las intervenciones urbanas evidencian el
crecimiento de la institucionalidad asociada a las funciones del gobierno. Hitos
arquitectnicos importantes como el Cuartel Bellavista -1928-, el edificio de la Biblioteca
Nacional -1907- y el primer aeropuerto internacional -actual Museo de Arte Costarricense-
-1942- se construyen en este perodo, dando forma a mucha de la estructura urbana que San
Jos conserva hasta el da de hoy.

El terremoto de 1910 dio pie a la mejora paulatina de las tcnicas y cdigos constructivos.
Las ciudades del valle central sufrieron severos daos en sus edificaciones, siendo la ciudad
de Cartago la ms afectada.

La relacin Atlntico-Pacfico se robustece con la aparicin del ferrocarril. Como

consecuencia, se establece un corredor de poblados a lo largo del eje interocenico, con las
ciudades de Puntarenas y Limn en los extremos, San Jos en el centro y una serie de
pueblos que se consolidan gracias a la actividad econmica. Una gran mayora de poblados
de este eje ya existan desde el siglo XIX, tal es el caso de San Ramn, Grecia o Naranjo.
Los poblados de la vertiente caribe son de ms reciente creacin, siendo los cantones de
Gucimo, Gupiles, Matina y Siquirres fundados oficialmente en el Siglo XX.

En este perodo se ubican los primeros programas especficos para el mejoramiento de las
condiciones de vivienda, enfocados principalmente desde la perspectiva de la salud pblica.
A principios de siglo el paisaje de las ciudades se encuentra dominado por construcciones
de adobe, bahareque y otras tcnicas derivadas de las tradiciones indgenas locales. Es as
como en 1922 se crea la Ley N23 que procura garantizar a familias de escasos recursos el
acceso a la vivienda sin pagar impuestos. Posteriormente, en la dcada de los cuarenta se
crea la Junta de Habitacin y la Cooperativa de Casas Baratas La Familia. Ms adelante,
se funda el Departamento de Habitacin dentro de la recin creada Caja Costarricense del
Seguro Social.

La incipiente atencin al tema de la vivienda en este perodo, indica que el desarrollo

urbano no genera mayor preocupacin ni erogacin de recursos. La capacidad de los
centros urbanos en cuadrcula es suficiente para soportar el crecimiento demogrfico, a toda
vez que la sociedad costarricense -eminentemente rural- no vislumbra un proceso de
urbanizacin tan acelerado como el que se avecina en la segunda mitad del siglo.

En el sur del pas, la expansin de la actividad bananera trajo consigo el crecimiento

demogrfico de la regin y la consolidacin de poblados como Ciudad Corts y Golfito.
Figura 5. Mapa del sistema de ciudades costarricense en 1950 segn poblacin. Mapa de
elaboracin propia con datos del V Censo Nacional de Poblacin de 1950.

1948 1967: Perodo Inicial. Ciudad = Estado.

En este perodo se consolida la influencia del estado nacional como gestor de las
principales estructuras urbanas. Con un enfoque claramente productivo, se da continuidad
al proceso de colonizacin de las zonas al interior del pas. La creacin del ITCO viene a
reforzar esa poltica de colonizacin dirigida y parcelamiento agrcola. (MIVAH, 2010).

Como producto de las reformas de la constitucin de 1949, se crean muchas instituciones

en el seno del gobierno central con competencias y alcances importantes en la gestin
urbana, tal es el caso del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes en 1948, el Instituto
Costarricense de Electricidad en 1949, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en
1954 y el Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados en 1961, por citar algunos
ejemplos.

De esta manera, la apuesta por una mayor centralizacin e intervencionismo estatal queda
manifiesta en un modelo que disminuye las competencias municipales y centraliza muchos
servicios que tradicionalmente corresponden a las administraciones locales. La Ley de
Construcciones promulgada en 1949 establece la responsabilidad de las municipalidades
sobre las construcciones y constituye un primer intento de normar aspectos de corte
urbanstico. No obstante, las municipalidades dependen directamente del gobierno central.
Esta condicin queda en evidencia con la investidura del INVU como ente supramunicipal
encargado de direccionar el Desarrollo Urbano Nacional -en conjunto con la OFIPLAN,
actual MIDEPLAN- segn lo establece en la Ley de Planificacin urbana de 1968.

El crecimiento de la poblacin [Fig. 5] y el aumento de la migracin del campo a la ciudad

ponen en evidencia la expansin descontrolada de la ciudad de San Jos y de los
municipios vecinos, mostrando los primeros sntomas de conurbacin. Estos procesos
quedan al descubierto en el informe realizado por el urbanista Anatolle A Solow titulado
Proyecto para el Desarrollo Urbano de la Capital de Costa Rica en 1956:

El informe propone, en trminos generales, un nmero de medidas para el desarrollo fsico

de la ciudad y de su rea metropolitana, e indica tambin, en una forma amplia, los
requisitos administrativos, legales y tcnicos, que en mi opinin son deseables para que el
proceso de planeamiento sea efectivo. Adems, en el mismo se ha dado nfasis a los
principios que deben aplicarse en un programa de planeamiento de largo alcance. Un
conjunto detallado de sugerencias que traspasen estos principios, exigir sin duda alguna
un estudio adicional por la oficina que finalmente tenga a su cargo la tarea de
planeamiento urbano (Solow, 1956, p.III).

Hoy da San Jos es en ciertos aspectos una ciudad enferma, que ha sido olvidada por un
nmero de aos. Su expansin ha tenido lugar sin obedecer a plan alguno, sin
acatar determinado orden o direccin. Durante las ltimas dcadas, el virus del intenso
trnsito de automviles ha atacado a este organismo con devastadoras consecuencias. Las
estrechas calles que conducen hacia el centro de la ciudad, originalmente fueron diseadas
para un medio de transporte completamente diferente, encontrndose ahora
congestionadas de autobuses, tranvas, automviles y bicicletas (Solow, 1956, p.1).

Con la promulgacin de la Ley de Planificacin Urbana -LPU-, en 1968 se marca un

referente importante que perdura hasta nuestros das. La preocupacin por controlar y
promover entornos urbanos adecuados queda de manifiesto con la aprobacin del texto. La
Ley cuenta con importantes influencias provenientes del urbanismo moderno promovido en
los CIAM -Congreso Internacional de Arquitectura Moderna, instaurado en 1928 y disuelto
en 1959-. Se establece un urbanismo altamente reglamentario basado en el zooning -
zonificacin- y en la separacin de actividades. La Ley prioriza la planificacin de las reas
consideradas urbanas.

El Plan Nacional de Desarrollo Urbano, de aprobacin por parte del gobierno nacional, se
erige en la Ley como el mximo instrumento para controlar el adecuado crecimiento de los
centros urbanos. Adicionalmente, la ley introduce un enfoque higienista en lo relacionado a
la importancia y necesidad de las reas verdes y recreativas y posee un importante nfasis
en el desarrollo de proyectos de urbanizacin. Por otra parte, establece la competencia de
las municipalidades en la realizacin de sus planes reguladores, aunque siempre
supeditadas a la aprobacin del INVU. La naturaleza de la norma en los planes reguladores
es esttica, en tanto las municipalidades no tramiten las respectivas modificaciones ante el
INVU. Se ofrece por primera vez una respuesta al fenmeno metropolitano con la creacin
de la Oficina de Planeamiento del rea Metropolitana -OPAM-, siempre bajo la
coordinacin de la Direccin de Urbanismo del INVU.

Figura 6. Mapa del sistema de ciudades costarricense en 1984 segn poblacin. Mapa de
elaboracin propia con datos de Divisin Territorial administrativa de Costa Rica en 1984.

1968 1981: Perodo experimental. La ciudad proyecto.

Este es un perodo que se caracteriza por la propuesta y construccin de importantes

proyectos. Destaca la participacin del INVU, institucin que cuenta con muy buena
capacidad de ejecucin y que emprende importantes intervenciones urbanas. Es un perodo
donde se evidencia la necesidad de experimentar en la planificacin de la ciudad. Como
consecuencia, nacen varias propuestas -enfocadas principalmente en el GAM- de planes y
normativas, algunas de las cuales vienen desde el perodo inicial: la propuesta y
construccin del anillo de circunvalacin, la construccin de la carretera a Gupiles, el
estudio DRENACA, los insumos del Sistema Urbano Metropolitano (SUM), el Centro
Cvico y Anillo de Renovacin Urbana, la Ley de la Zona Martimo Terrestre y el primer
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones son algunos
ejemplos.
El INVU administra el banco de tierras de estado, lo que le permite emprender el desarrollo
de proyectos de escala intermedia con importante impacto a nivel de vivienda y desarrollo
urbano. Gracias a los avances conseguidos en este perodo, el INVU se convierte en el
referente de muchas familias para acceder a la vivienda. Esta visin ha perdurado en el
imaginario de la poblacin hasta el da de hoy. El carcter experimental de este perodo se
manifiesta en la construccin de grandes sectores urbanos an sin la existencia de
normativas claras de corte urbanstico -planes reguladores o bien normativa residual del
INVU-.

La huella de INVU como constructor de viviendas y desarrollador de amplios sectores

urbanos es notoria en todo el territorio nacional. Las intervenciones del INVU se vuelven
estratgicas para completar el tejido urbano y procurar el crecimiento ordenado de las
ciudades. Proyectos como Los Hatillos, el INVU las Caas, diversos proyectos de
apartamentos y numerosas urbanizaciones a lo largo y ancho del pas sientan las bases del
tejido y la estructura urbana que tenemos al da de hoy en nuestras ciudades.

En la GAM, el crecimiento de la poblacin, la migracin campo ciudad y la presin por

el acceso a vivienda consolidan los procesos de transformacin de suelo rural a urbano: La
sustitucin de cafetales por urbanizacin a partir de la dcada de los 70 fue promoviendo
un proceso de conurbacin alrededor de San Jos y de las dems ciudades del Valle
Central, y ha conformado finalmente una sola rea metropolitana en donde se han ido
diluyendo los lmites entre centros urbanos (Diagnstico PRUGAM, 2008, p.205) [Fig. 6].

Con la Ley de Planificacin Urbana recientemente aprobada, el reto de los planes

reguladores cantonales recae en las municipales y en el INVU, el cual tambin se encuentra
facultado para elaborarlos. En este perodo inicia la elaboracin de planes reguladores,
siendo el primero el de Montes de Oca en 1972. Otros cantones que aprobaron
planes fueron San Carlos -Ciudad Quesada-, Cartago y Sarapiqu -La Virgen-. En todos los
casos lo planes son parciales, comprendiendo nicamente las reas urbanas ya constituidas.
La nocin del plan regulador en ese entonces se centra exclusivamente en las reas urbanas,
dejando de lado los entornos rurales y naturales en la mayora de los casos. Esta visin
moderna -y tradicional- del urbanismo sigue vigente en numerosos planes que no han sido
actualizados. Con la incursin de los conceptos de Ordenamiento Territorial -Carta Europea
de OT, 1983- y Desarrollo Sostenible, esta visin empezar a ser cuestionada.

1982- 2000: Perodo expansivo. Ciudad instantnea.

El crecimiento expansivo de baja densidad es la principal caracterstica de este perodo.

Aunque en la actualidad este crecimiento contina, el principal aumento de la mancha
urbana tiene lugar en estos aos [Figura 7]. Con el establecimiento del asentamiento Los
Cuadros en Goicoechea -1984-, inicia una poltica de vivienda popular que marcar el
crecimiento de nuestras ciudades y definir la huella de los asentamientos informales hasta
el da de hoy. La construccin de grandes barriadas de vivienda social en la periferia de San
Jos y en los cantones vecinos fue importante para hacer frente a la demanda de vivienda,
sin embargo, la presencia de asentamientos informales ha perdurado en el tiempo. En
muchos casos, estos asentamientos estn localizados en las reas verdes y recreativas de los
barrios a los que se hace mencin. Adicionalmente, estas grandes barriadas empiezan a
hacer evidente un proceso de segregacin residencial por estrato socio econmico, proceso
que se agudizar en el perodo siguiente, con el surgimiento de las urbanizaciones cerradas.

Uno de los principales actores en la expansin de la mancha urbana es el Sistema

Financiero Nacional para la Vivienda -SFNV-, creado en 1986. Con el Ministerio de
Vivienda -Ministerio sin cartera- ejerciendo la rectora poltica del sistema,
paulatinamente se debilita al INVU como el ente encargado de generar programas
de vivienda popular. Aunque el sistema -SFNV- ha sido eficaz en la produccin de
viviendas -Alcanzando a la fecha ms de 300 mil viviendas- el impacto en el territorio es
claramente expansivo. A diferencia de los proyectos de escala intermedia ejecutados por el
INVU en pocas anteriores, el sistema ha sacrificado la intervencin en la ciudad por la
construccin de soluciones desarticuladas. El INVU empieza a ver disminuidas sus
capacidades de construccin de vivienda a manos del SFNV.

De la misma manera, las ciudades intermedias empiezan a experimentar un crecimiento de

su poblacin urbana. Aunque su dinmica sigue siendo primordialmente agrcola, la
concentracin de servicios e instituciones pblicas atrae a la poblacin en su rango de
influencia. Sobresalen los ejemplos de Liberia, Ciudad Quesada y San Isidro del General.
La construccin de la ruta 32 da a Gupiles un impulso econmico que la convierte en un
importante centro econmico de la regin Caribe.

Por otra parte, la llegada del desarrollo turstico significa el inicio de importantes procesos
de transformacin de las costas y zonas de inters turstico. Desde la dcada de 1980 el
desarrollo turstico en Costa Rica se ha consolidado como la principal fuente de divisas
del pas. Segn el Consejo Mundial de Viajes y Turismo, el aporte directo del turismo al
Producto Interno Bruto costarricense ascendi al 4,8% en el 2015 y alcanza el 12,6% en
su contribucin total. Casi tres puntos sobre el 9,8% de media a nivel mundial. (Jimnez,
2016, p.2).

Como consecuencia de la expansin de la actividad turstica, las ciudades y poblados

empiezan a experimentar un importante crecimiento, siendo los cantones costeros los ms
impactados. La regin Chorotega experimenta un crecimiento sostenido de la inversin en
este perodo. El parcelamiento agrcola con fines de turismo residencial y la expansin de la
infraestructura asociada a la actividad turstica es la consecuencia ms palpable. La
planificacin de la Zona Martimo Terrestre por medio de planes reguladores costeros, se
erige como la estrategia para controlar y promover el correcto desarrollo de estas zonas.
Figura 7: Crecimiento urbano dentro del GAM de 1889 al 2000. Ntese el acelerado
crecimiento que se experimenta desde la dcada de los setenta. Fuente: Arce, Rafael.
Sectores Noroeste y Sur del Anillo de Contencin Urbana de la GAM. Cuadro tomado
del compendio estadstico del MIVAH.

Desde el punto de vista normativo, se marca un antes y un despus con la aprobacin en

1983 por parte del INVU de los Reglamentos a la Ley de Planificacin Urbana, a saber, el
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones -RCNFU- y el
Reglamento de Construcciones -RC-. Estos reglamentos son oficializados en el marco de la
competencia residual otorgada al INVU por el transitorio segundo de la Ley de
Planificacin Urbana. El Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones responde a la
necesidad de tener una normativa que permita la habilitacin para vivienda de los
abundantes terrenos en verde existentes en el rea metropolitana. Al no ser una
preocupacin de la poca, el reglamento de renovacin urbana no es elaborado.

Como se mencion con anterioridad, esta coyuntura marca la agenda de la clase poltica y
del sector construccin de la poca. La presin por nuevas y mejores condiciones para
acceder a la vivienda, determinan el perfil de la normativa que se aprueba en los primeros
aos de la dcada de los 80. Al igual que la Ley de Planificacin Urbana -LPU-, ambos
reglamentos muestran una fuerte influencia del urbanismo moderno, privilegiando la
separacin de usos del suelo, la concentracin de viviendas en grandes sectores de la ciudad
y abordan el tema de los espacios pblicos desde una perspectiva higienista, dando poco
nfasis al anlisis ambiental, la creacin de tejido urbano y la participacin ciudadana.

La puesta en vigencia de estos reglamentos facilita el crecimiento lineal predio a predio de

baja de densidad que caracteriza al GAM hasta el da de hoy. Esta normativa que en su
momento ha resultado muy til para la generacin de vivienda popular, tambin ha definido
un modelo de ocupacin del territorio basado en la transformacin de suelo rural a urbano,
expansivo y poco articulado entre s. La vigencia ilimitada de estos reglamentos -ya sea por
inexistencia de planes reguladores, o bien, porque las municipalidades los adoptan como
parte de sus regulaciones- supone una prdida de la capacidad de abstraccin y anlisis de
la cuestin urbana. Esta falta de capacidad evolutiva de la normativa urbanstica, va de la
mano con el debilitamiento tanto tcnico como institucional del INVU y de su Direccin de
Urbanismo. El cantn de San Jos ejemplifica la difcil evolucin de la normativa
urbanstica local, aprobando su primer Plan Director Urbano en 1995, casi 30 aos despus
de aprobada la LPU.

Otro gran hito de este perodo es la elaboracin del primer plan regional urbano del pas por
parte de la OPAM: el PLAN GAM de 1982. En este plan se pretendi orientar el
crecimiento de la regin central del pas, concentrando al mximo las actividades urbanas.
Para esto se cre un subsistema habitacin que se subdividi en tres temas: crecimiento,
areas deterioradas y densidades deseables (Martnez, 2014, p.7).

El modelo urbano del PLAN GAM de 1982 plantea un esquema polinuclear de este a oeste
y retoma el concepto de polos de desarrollo siguiendo las teoras que al respecto se
formularan en la dcada de los cincuenta. Se denomina a las ciudades de San Jos,
Alajuela, Heredia y Cartago como Unidades Especiales de Planeacin. El plan, determina
una serie de estructuras regionales a nivel de transporte de carga, zonas industriales,
carreteras, reas agrcolas y de conservacin. El anillo de contencin es una de estas
estructuras de alcance regional que perdura hasta el da de hoy. Sin embargo, la
permisividad del plan ha provocado su constante transgresin: En 1986 solo el 1% del uso
urbano del territorio se concentraba fuera del anillo de contencin urbana. Para el 2012
esa proporcin haba pasado a 27% (Estado de la Nacin, 2015. p.1). La debilidad en el
control urbano por parte del INVU y las municipalidades es causa importante de este
crecimiento.

Al igual que la normativa que lo precede, el PLAN GAM 1982 muestra influencias
importantes del urbanismo de mediados del siglo XX, caracterizado por la separacin
programtica en los usos de la tierra, la promocin del aumento en la malla vial y la relativa
independencia de cada una de las ciudades del sistema polinuclear. Presenta un marcado
nfasis reglamentario y da un margen muy escaso a la participacin de la sociedad civil en
la gestin urbana. La renovacin urbana no es una preocupacin en ese momento por lo que
el tema pasa desapercibido en el plan.

Ante la generalizada ausencia de planes reguladores, el PLAN GAM 1982 define una serie
de parmetros urbanos en principio responsabilidad de las municipalidades: el PLAN
GAM 1982 efectu indicaciones detalladas de uso del suelo, alturas, densidades,
fraccionamientos y el desarrollo de temas que en la ley de Planificacin Urbana 4240
estn definidos como de alcance municipal pero que ante la ausencia de planes
reguladores, el PLAN GAM funcion como un plan regulador sustituto, mientras no se
desarrollaran los planes a escala local (Martnez, 2014, p.8).

En consonancia con la limitada capacidad de anlisis y evolucin en los temas urbanos, el

PLAN GAM 1982 ha experimentado pocas actualizaciones. La ms notable se realiza en
1997 en el decreto Ejecutivo N 25902-MIVAH-MP-MINAE en la cual se incluyen una
serie de cuadrantes urbanos fuera del anillo de contencin, se incorporan nuevas zonas
especiales de proteccin y se realizan modificaciones al reglamento de zonas industriales.
No obstante, la aplicacin del PLAN GAM 1982 no ha sido efectiva ni ha tenido el impulso
necesario por parte de la Direccin de Urbanismo del INVU: aunque esa Direccin
confeccion un Plan para la Gran rea Metropolitana, a dicho Plan no se le dio
continuidad (Contralora General de la Repblica, informe 94-99).

Con la aprobacin de la Ley Orgnica del Ambiente -LOA- en 1995, surge una nueva
generacin de normativa que aboga por un enfoque ms integral de la planificacin. El
concepto del ordenamiento territorial es introducido en el escenario nacional, lo que
provoca el cuestionamiento del enfoque presente en la LPU. Adicionalmente, con la
aprobacin del Cdigo Municipal en 1998, se reivindica el papel de los gobiernos locales
en la planificacin urbana y se abre una etapa que significar un mayor protagonismo de las
municipalidades en la discusin del tema urbano. En este perodo se aprobaron una mayor
cantidad de planes reguladores a escala cantonal, a saber: San Jos, Goicoechea, Santa Ana,
Moravia, Curridabat, Mora, Coronado, Prez Zeledn, -San Isidro-, Alajuela -Parcial-,
Oreamuno -parcial-, La Unin, Beln, Puntarenas -Parcial-, Buenos Aires -Parcial-, Osa -
Parcial-, Golfito -Parcial-, Tilarn -Parcial-, Nicoya -Parcial, Santa Cruz -Parcial-, Pococ -
Parcial- y Limn -Parcial-. Aunque se aument en la aprobacin de planes, el balance total
contina arrojando un dficit importante en la planificacin al abarcar la mayora
nicamente las zonas urbanas ya constituidas.

2000- actual: Perodo de Crisis. Ciudad fragmentada Ciudad mancha de aceite.

Este perodo del urbanismo en nuestro pas est marcado por el desencuentro conceptual en
el modelo de ciudad y ocupacin del territorio. Corrientes emergentes que abogan por un
cambio en la forma de gestionar las ciudades, se enfrentan con las estructuras tradicionales
heredadas del perodo pasado. El choque de pensamientos encuentra su principal escenario
en los intentos por actualizar o modificar el Plan GAM de 1982. De esta manera, se genera
una crisis de gobernanza que ha impedido un avance expedito en la planificacin regional y
la actualizacin normativa a nivel nacional. En muchos aspectos, se sufre de una parlisis
por el anlisis producto de la yuxtaposicin de dos ideas bastante dismiles de hacer
ciudad y por la incursin de nuevos requisitos en la aprobacin de los planes reguladores.

Otra coyuntura que caracteriza este perodo es la agudizacin de las controversias

territoriales entre el sector pblico y el sector privado -Especialmente el sector inmobiliario
y construccin- en torno a las iniciativas de planificacin urbana y grandes proyectos
tursticos. El nacimiento de colectivos y grupos desde la sociedad civil que claman por
mejores condiciones de accesibilidad, participacin y habitabilidad urbana, es un sntoma
inequvoco de la crisis que se vive principalmente en el GAM.

Este siglo inicia con una deuda importante en la planificacin urbana nacional. A la luz de
esta necesidad, se crea en el ao 2000 el Consejo Nacional de Planificacin Urbana -
CNPU- y la Secretara Tcnica del Plan Nacional de Desarrollo Urbano -STPNDU- como
una estrategia para apoyar a la Direccin de Urbanismo del INVU en la elaboracin del
Plan Nacional de Desarrollo Urbano.

El CNPU est constituido por una serie de ministros, presidentes ejecutivos y los alcaldes
de los cantones que conforman el GAM. Su misin es dar seguimiento a los avances de la
STPNDU, adems de coordinar y resolver las decisiones a nivel poltico que sean
importantes en el proceso de planificacin urbana.

Durante su primer perodo de actividad, la STPNDU pudo avanzar en la elaboracin y

aprobacin del Primer Plan Nacional de Desarrollo Urbano. El plan defini tres fases a
saber:

Fases 1 y 2 -2001- para la construccin de una visin y un modelo para el desarrollo

territorial. Esta fase culmina con la adopcin de un modelo de ciudad basado en el ser
humano, el ambiente, la infraestructura y los servicios. Adicionalmente, se define una
jerarqua de los instrumentos del PNDU desde los planes regionales y/o manejo de cuencas,
los planes de manejo, planes de la ZMT, proyectos especiales, planes reguladores
municipales, planes vecinales y proyectos especficos. (Brenes E, Rodrguez F. 2008)

La fase 2 incluye la articulacin de diferentes proyectos de inters urbanstico, la propuesta

de varios planes regionales y el impulso de un nuevo Plan GAM para su financiamiento con
la Unin Europea (Brenes E, Rodrguez F. 2008).

La fase III del PNDU incluye la actualizacin del plan regional urbano del GAM. La
construccin del plan PRUGAM inicia en el ao 2003 y finaliza en el ao 2008. El plan
PRUGAM incluye como parte de sus productos la elaboracin y actualizacin de los planes
reguladores de los 31 cantones del GAM.

En este punto, es importante recalcar que el marco terico que encierra estos esfuerzos
recientes de planificacin a nivel nacional y regional responden a tendencias y lneas de
pensamiento identificadas como parte del urbanismo contemporneo y del nuevo
urbanismo en Amrica Latina. El trabajo de la STPNDU se enmarca en modelos y ejemplos
de ms corta data que impulsan un modelo de ciudad compacta, de alta densidad y mediana
altura. Algunos de los casos que pueden ser identificados como antecedentes de este trabajo
son el Plan Director para la ciudad de Buenos Aires -Argentina-, el avance en el nuevo
modelo de urbanismo colombiano -Ley 388, 1997-, El concepto de transecto asociado al
crecimiento inteligente, el urbanismo ecolgico -Salvador Rueda, 1995- y el modelo
brasileo de planificacin urbana expresado en el estatuto de la ciudad -2001-.

Con la aprobacin en el 2006 del Manual de Instrumentos Tcnicos para el Proceso de

Evaluacin del Impacto Ambiental -Manual de EIA- inicia una nueva generacin de planes
reguladores que deben incorporar la variable ambiental de previo a la realizacin de las
propuestas de corte urbanstico. La Secretara Tcnica Ambiental asume un papel
preponderante en la revisin y aprobacin de planes reguladores.

En el ao 2008, con la entrega de los productos del proyecto PRUGAM se hace evidente el
desencuentro de dos visiones sobre la ciudad. El proyecto PRUGAM recibe crticas de
parte del sector inmobiliario, encabezado por el Colegio Federado de Ingenieros y
Arquitectos -CFIA-, la Cmara Costarricense de la Construccin -CCC- y el Consejo de
Desarrollo inmobiliario -CODI-. Por otra parte, el INVU improba el PRUGAM y en el ao
2010 realiza una propuesta alternativa denominada POTGAM. El POTGAM se basa en una
de nocin ciudad balcn y busca aprovechar el valor paisajstico de las zonas altas del
GAM. En trminos generales se detecta una diferencia conceptual importante entre los
productos ofrecidos por la STPNDU y el plan propuesto por el INVU. Por una parte, el
PRUGAM impulsa un modelo Delta que aumenta la utilizacin de las reas centrales del
valle que cuenten con menor fragilidad ambiental y desincentiva la urbanizacin de las
periferias. POTGAM por su parte, relega a un segundo plano el tema de la renovacin
urbana y se centra en la consolidacin de los procesos urbansticos en las zonas cercanas al
anillo de contencin.

Luego de fuertes crticas tanto por el fondo como por la forma, el plan POTGAM es
rpidamente descartado. En 2013 se aprueba el PLANGAM 2013, elaborado por el Instituto
Tecnolgico de Costa Rica con muchos de los insumos del proyecto PRUGAM. El
PLANGAM conceptualmente rescata la visin de una ciudad compacta y densa. El plan
trabaja el concepto de Centralidades Densas Integrales (CDIs) de manera que se aproveche
la estructura instalada en los centros urbanos y se reduzcan los tiempos de viaje de los
habitantes. En contradiccin con los esfuerzos de planificacin del GAM, tanto el
Ministerio de Vivienda y el INVU impulsan los decretos 33.757-MP-MIVAH-MINAE y el
decreto 35748-MP-MINAET-MIVAH en 2007 y 2010 respectivamente, con el objetivo de
ampliar el anillo de contencin urbana y transformar suelo rural a suelo urbanizable.
Ambos decretos fueron declarados inconstitucionales por la sala IV.

Otro Instrumento que reivindica la necesidad de promover ciudades ms compactas y

generar una mayor autonoma municipal es la Poltica Nacional de Ordenamiento
Territorial -PNOT- aprobada por decreto ejecutivo N 37623- PLAN-MINAET-MIVAH en
el 2013. La PNOT busca establecer una serie de objetivos pas para el mejoramiento de la
calidad del hbitat, la gestin ambiental y la competitividad territorial. No obstante, este
esfuerzo no ha tenido el debido seguimiento por parte del poder ejecutivo, en parte por las
debilidades estructurales de rectora y direccionamiento del MIVAH.

En este mismo perodo, se elabora el Plan Estratgico de Ordenamiento Territorial -

PEROT- para la Regin Chorotega. Sin embargo, dicho plan no alcanz el suficiente apoyo
de las municipalidades para su aprobacin y ninguno de los planes reguladores elaborados
termin siendo aprobado. En la regin norte, los municipios de Upala, Guatuso y Los
Chiles recibieron una importante inyeccin de recursos para la elaboracin de sus planes
reguladores, no obstante, ninguno de los cantones ha podido oficializar el instrumento.

Un nuevo desencuentro conceptual se present en el marco de la actualizacin del

Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones, el Reglamento de Construcciones y la
elaboracin del Reglamento de Renovacin Urbana en el ao 2015. Nuevamente, los
sectores inmobiliarios y asociados a la construccin presentaron sus objeciones e
impidieron la discusin abierta de las propuestas normativas, haciendo prevalecer la
normativa vigente desde 1982.

Con la incursin reciente de nuevos actores en el proceso de actualizacin de los planes

regladores, su tramitacin se ha vuelto extremadamente compleja, frenndose muchos
planes y dejando a gran cantidad de municipios sin este instrumento. Varias
municipalidades claman por mayores cuotas de autonoma en la elaboracin y aprobacin
de sus planes reguladores. Al mismo tiempo, conceptos contemporneos de planificacin
urbana empiezan a ser conocidos y estudiados por tcnicos municipales. Algunos de estos
conceptos asociados a la gestin del suelo urbano -instrumentos de gestin de suelo:
Transferencia de potencial constructivo, planes parciales, reajuste de terrenos, entre otros-
empiezan a abrirse paso de manera incipiente en el urbanismo nacional, en parte, por la
influencia del nuevo urbanismo presente en pases de la regin como Colombia, Brasil o
Guatemala. El proyecto de Planificacin Urbana y Mecanismos de Gestin del Suelo,
vigente desde el 2011 y patrocinado por la Agencia de Cooperacin Internacional del
Japn, ha permitido a un grupo importante de tcnicos municipales, conocer y estudiar
sobre nuevas tcnicas de planificacin urbana, as como de la implementacin de
instrumentos de gestin del suelo urbano para el desarrollo sostenible de las ciudades.

Uno de los aspectos ms negativos de este perodo es la expansin de la mancha urbana y la

proliferacin de las urbanizaciones cerradas bajo rgimen de condominio, prctica a todas
luces nociva para el correcto desarrollo del tejido urbano. Gracias a la aprobacin en 2005
de un cuestionable Reglamento de Condominios, las urbanizaciones cerradas han sido
eximidas de las cesiones para calles y reas pblicas estipuladas en la Ley de Planificacin
Urbana. En los primeros aos del siglo, se detecta una migracin interna en el GAM que
beneficia el despoblamiento de los centros urbanos y la urbanizacin de cantones
perifricos, en parte, producto de esta oferta inmobiliaria. (Barquero, J. Molina, W., 2012).
Segn el vigsimo primer Informe del Estado de la Nacin, San Jos experiment una
perdida habitacional del 5% mientras que los cantones perifricos de la GAM aumentaron
su poblacin en un 15%. El auge de los centros comerciales tipo Mall y el
despoblamiento de los centros urbanos, vienen a reforzar esta tendencia de abandono del
espacio pblico y la vida urbana.

La preocupacin por el colapso en la movilidad del GAM y el mejoramiento del transporte

pblico es uno de los principales reclamos de la ciudadana. La vuelta del tren interurbano y
su proyecto de modernizacin toman la palestra de los medios de comunicacin en la
primera dcada del siglo. Esta condicin de colapso vial est directamente relacionada con
el descontrolado crecimiento horizontal del GAM que desde 1982 hasta la fecha ha
duplicado su rea construida. (Estado de la Nacin, 2015).

Como un esfuerzo en esta lnea, en 2013 se aprueba el Plan Nacional de Transportes,

esfuerzo que busca direccionar las inversiones en infraestructura hasta el 2035.
Adicionalmente al tema de movilidad urbana, el plan aborda estrategias para la
modernizacin del sistema de ferrocarriles, puertos y aeropuertos.

A pesar de una mayor inversin en la elaboracin de los planes reguladores cantonales, el

pas sigue rezagado, contando nicamente 42 municipios con algn nivel de planificacin
urbana local. En este perodo se aprobaron los planes reguladores de los cantones de San
Jos -Actualizacin-, Escaz, Desamparados, Mora, Montes de Oca -Actualizacin-,
Curridabat -Actualizacin parcial-, Alajuela, Grecia, Valverde Vega, Cartago, Paraso, La
Unin, Oreamuno, El Guarco, Alvarado, San Isidro, Beln, Flores, Puntarenas, Esparza y
Aguirre [Fig. 8].
Figura 8. Mapa con la situacin de los planes reguladores al ao 2015. Es necesario aclarar
que en el caso de los planes reguladores parciales se consigna el distrito que tiene
regulacin. Sin embargo, en muchos casos el rea planificada es mucho menor dado que se
limita especficamente al rea urbana y no a todo el distrito. Ese es el caso de Limn,
Liberia o Gupiles. Mapa de elaboracin propia con datos del INVU.
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

CURSO: IC-0906, NORMAS Y REGLAMENTOS EN INGENIERA CIVIL

CUARTA PRUEBA CORTA DERECHO URBANSTICO

NOMBRE:

CARN:

Instrucciones

1. Esta evaluacin est diseada para resolverse en la casa. Se deber entregar la solucin
va correo electrnico el da lunes 16 de octubre antes de las 12 m.d.

2. Se resolver en grupos conformados por dos alumnos.

3. Cada grupo deber leer cuidadosamente el texto que se les presenta y debern responder
con base en el mismo, las siguientes preguntas:

Qu podemos concluir respecto del crecimiento poblacional y el sistema de ciudades

establecido en Costa Rica?

Histricamente que podemos afirmar respecto de las competencias y funciones de los

gobiernos locales?

Qu caracteriz el desarrollo urbano desde principios del siglo XIX y hasta mediados del
siglo XX?

Qu ocurre a partir de la fundacin de la Segunda Repblica en materia urbanstica?

Qu ocurre en las dos ltimas dcadas del siglo XX?

Se podra afirmar que con el nuevo milenio hay un renacimiento de la cuestin urbana, si
/ no, por qu?

D recomendaciones respecto a:

o Sistema Poltico Administrativo de la Planificacin Urbana.

o Desencuentro conceptual entre la normativa urbanstica (Ley de Planificacin
Urbana vs Ley Orgnica del Ambiente).
o Ciudades intermedias como polos de desarrollo regional.