CONURBACIONES, REDES URBANAS Y LMITES DE LOS ESQUEMAS

ASOCIATIVOS1

Por: Augusto Hernndez Becerra2

1. Veinte aos de intrascendencia constitucional para Bogot

En 1991 dispuso la Constitucin que Bogot conservara su condicin poltica de

capital de la repblica y del departamento de Cundinamarca. Y agreg que se
regira por leyes especiales, adems de las vigentes para los municipios. Su
rgimen especial, el decreto 1421 de 1993, no pasa de ser una mala adaptacin
de las leyes municipales ordinarias que regan en los aos ochentas, y es reflejo
de la institucin ms anacrnica y atrasada de la administracin pblica en
Colombia, que es el municipio.

El marco constitucional de Bogot, en comparacin con el rgimen ordinario de los

municipios, presenta como aspectos singulares los siguientes: sus habitantes no
participan en las elecciones de gobernador y diputados de Cundinamarca (artculo
327); sus localidades tienen, adems de juntas administradoras locales, alcaldes
locales nombrados por el Alcalde Mayor (artculo 323); Bogot tiene la posibilidad
de formar regin con otros departamentos (artculo 325), y podr absorber a
municipios vecinos mediante consulta popular, caso en el cual quedarn
suprimidos (artculo 326); Bogot es el nico municipio con bancada propia en la
Cmara de Representantes (artculo 176).

Sin embargo, la Constitucin acaba de cumplir veinte aos de vigencia sin que sus
disposiciones hayan tenido el menor impacto en el desarrollo de la ciudad. Las
reglas constitucionales especiales para Bogot han sido completamente inocuas, y
si repentinamente desaparecieran, nadie se dara cuenta, la ciudad proseguira
impasible su mediocre vida administrativa.

1
Futuro capital. II seminario de urbanismo, medio ambiente y seguridad jurdica, Instituto de
Seguridad Jurdica y Probidad, Secretara de Planeacin del Distrito Capital de Bogot, 2011.
Tambin en Revista de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, Bogot, N 349, abril de
2012, p. 101 y ss.
2
Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

1
La legislacin especial para Bogot no ha podido contribuir a su crecimiento,
desarrollo y modernizacin porque est sometida a la camisa de fuerza de una
Constitucin demasiado tradicional en su concepcin de los asuntos locales, el
urbanismo y la planeacin. La Constitucin y las leyes desconocen por completo
los requerimientos institucionales, administrativos y financieros de la mayor
conurbacin del pas, que se proyecta, adems, como la tercera ciudad regin de
Suramrica despus del gran Buenos Aires y el conglomerado metropolitano de
Rio de Janeiro-Sao Paulo.

2. Autonoma municipal y gobernabilidad

Una de las grandes conquistas del sistema democrtico colombiano, a lo largo de

las ltimas dcadas, ha sido la descentralizacin territorial con autonoma de sus
entidades territoriales. El desarrollo de estos principios ha sido problemtico por
diversas razones. Algunas de ellas han consistido en:

Una sostenida poltica de centralismo ha impedido desplegar a las

entidades territoriales todo su potencial
La legislacin ha pretendido contra la realidad que todas las ET sean
igualmente autnomas, pero regulando minuciosamente todas sus
competencias
Se les han escatimado recursos significativos por la puerta trasera de los
auxilios parlamentarios (que an subsisten mediante variados mecanismos)
y los auxilios del ejecutivo que han cobrado enorme relevancia en los
ltimos aos
No ha existido una poltica pblica nacional, seria y sostenida, para el tema
urbano (en particular las grandes ciudades y las conurbaciones).
Su organizacin y funcionamiento, psimamente definidos en la
Constitucin de 1991 mediante una conservacin de modelos que existan
desde fines del siglo XIX, no han sido objeto de las profundas reformas que
necesitan departamentos y municipios

En estos trminos, la autonoma que de las entidades territoriales predica la

Constitucin es solo aparente y no se puede realizar porque sus administraciones
carecen de los instrumentos y capacidades necesarios para tal propsito.

Las ciudades hacen cada una lo suyo, a su manera, bien, mal o regular. No existe
un marco jurdico, econmico, planificador para su accin. La anarqua se
confunde con la autonoma para impedir el crecimiento sostenible de las ciudades

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y el bienestar de sus habitantes. Los municipios, y con ellos la propia capital de la
repblica, han sido abandonados por la nacin a su muy relativa autonoma, que
en el fondo se traduce en una gran dependencia de decisiones nacionales en lo
relativo a competencias y recursos. Y a una gran dependencia, tambin, en
relacin con decisiones que solo la nacin puede adoptar pero que esta no ha
querido asumir como suyas.

Tras una apariencia de institucionalidad, en el fondo nuestras ciudades, como en

general el municipio colombiano, son ingobernables. La irracionalidad
administrativa, la ilegalidad y la corrupcin son su comn denominador. El buen
gobierno local en Colombia depende de alcaldes providenciales y de la buena
voluntad ocasional de gobernantes honestos. Pero la institucionalidad existente
para nada garantiza que las ciudades sean gobernables, ni que tengan
administraciones de calidad enfocadas en el inters general y la solucin de los
problemas esenciales que las acometen.

De todo ello se resiente la capital de la repblica que, pudiendo y mereciendo ser

ms autnoma, permanece frreamente sometida a leyes y polticas centralistas
que adems no alcanzan a discernir lo mucho de singular que tiene esta ciudad.

Los problemas, necesidades y expectativas de las grandes ciudades, y por

consiguiente de la propia Bogot, tambin conciernen a la Nacin. Sin embargo,
se observa una total ausencia de la Nacin en la formulacin de una poltica para
las ciudades. Los planes nacionales de desarrollo, los proyectos y programas que
impulsa la nacin, esquivan la cuestin y slo ocasionalmente tocan el punto. El
hecho es que, debido a ese olvido, no existe una poltica puntual ni integral para el
desarrollo urbanos del pas y, por tanto, no se renuevan las instituciones ni existen
los recursos que deberan arbitrarse para atender a las necesidades de las
grandes urbes.

3. Conurbaciones, redes de ciudades y esquemas asociativos

Hay en Colombia ms conurbaciones que reas metropolitanas, situacin

claramente indicativa de un dficit de institucionalidad, bien porque no existen las
normas que requieren el manejo de esta problemtica, o bien porque las que se
expidieron para regular el fenmeno, algunas de ellas hace ya ms de veinte
aos, no responden a las necesidades de hoy.

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Resulta significativo que, desde que entraron en vigencia la Constitucin de 1991
y la ley 128 de 1994 (estatuto de las reas metropolitanas) no ha sido posible
crear ni una sola rea metropolitana. Es evidente, para quienes se han detenido a
observar esta institucin, que el concepto de rea metropolitana, tal como qued
en la Constitucin desde 1991, es obsoleto y no sirve para solucionar los
problemas de gobernabilidad de los conglomerados urbanos de Colombia en el
siglo XXI. Por razones obvias para Bogot tampoco ha representado ventaja el
que una norma constitucional, el artculo 325, le permita conformar rea
metropolitana con los municipios circunvecinos.

El fenmeno urbano en torno a Bogot ha desbordado las modestas previsiones

del rea metropolitana de los aos sesentas, de donde nos lleg el concepto
vigente. Bogot es, de hecho, una ciudad regin. Sin institucionalidad.
Trabajosamente se ha querido construir la ciudad regin a partir de los acuerdos,
del consenso de las autoridades de la capital con las del departamento de
Cundinamarca. Sin embargo, adems de que no es posible construir regin sin
contar con los municipios, porque son ellos los que material y polticamente
integran la regin a pesar de que la Constitucin no lo haya previsto, los puntos de
vista de la capital y del departamento no logran coincidir en el propsito comn de
proyectar la accin administrativa conjunta hacia el bienestar de sus habitantes de
esta gran regin.

El desacuerdo entre Bogot y Cundinamarca es explicable porque la regin se ve

distinta segn que se observe desde la capital o se mire desde el departamento.
En este debate sobre la regin se desarrolla, adems, un drama de fondo: la lucha
por los municipios de la sabana de Bogot, que la gran ciudad tiende a absorber
gradualmente por efecto de su simple crecimiento vegetativo, a lo cual se resiste
Cundinamarca, que por todos los medios lucha por conservar lo mejor de su
patrimonio municipal.

En cuanto se refiere a los municipios, ocurre que los pequeos desconfan del
grande y temen ser devorados por l. Quien constitucionalmente es autnomo no
est dispuesto a disminuir voluntariamente su autonoma ni a arriesgarse, por esta
va, a desaparecer como entidad pblica. Agrguese a esto que los municipios que
forman red con Bogot (o sus dirigentes, o los grupos que controlan el poder local)
son celosos de su autonoma, no solo para decidir su propio destino, sino en
especial para recaudar y gastar sin injerencia de instancias o controles externos.

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Dado que todos los esquemas asociativos parten de la espontnea y libre voluntad
de quienes pretenden asociarse, ningn esquema asociativo en relacin con la
capital de la repblica parece indicado para el ambicioso y complejo propsito de
organizar la ciudad regin. No es casual que desde hace aos las leyes hayan
estatuido mecanismos asociativos para Bogot, sin que ninguno de ellos se haya
podido aplicar: asociaciones de municipios, reas metropolitanas, regiones. Por si
fuera poco, ahora el artculo 10 de la ley 1454 de 2011 ofrece un rico inventario de
esquemas asociativos en los siguientes trminos:

ARTCULO 10. ESQUEMAS ASOCIATIVOS TERRITORIALES. Constituirn

esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de
planificacin, las regiones de planeacin y gestin, las asociaciones de
departamentos, las reas metropolitanas, las asociaciones de distritos
especiales, las provincias administrativas y de planificacin, y las
asociaciones de municipios.

Ya no es posible imaginar modalidades adicionales de asociacin entre entidades

territoriales. Sin embargo, no parecen ofrecer una va practicable para constituir
una administracin integrada, en la dimensin de la planeacin y la provisin de
servicios pblicos metropolitanos o regionales que demanda Bogot como ciudad
regin.

4. Una solucin constitucional

Lo que ocurre en las conurbaciones es un asunto prioritario de inters nacional:

concentran la mayor parte de la poblacin y de la riqueza nacional (y del
electorado), as como tambin los ms agudos y apremiantes problemas sociales.
Es irreal suponer que las grandes cuestiones urbanas del pas sean asunto
estrictamente local, y que para su atencin el municipio deba desarrollar
capacidad desde la exclusiva dimensin poltico administrativa y financiera de su
autonoma. Aferrarse a esta idea equivale a estancar el progreso del pas y a
incubar graves tensiones sociales que podran generar en el futuro estallidos
colectivos contra las instituciones que tan mal han llegado a funcionar. En este
contexto el caso de Bogot reviste excepcional importancia y demanda la ms
seria atencin del pas.

Hablar de urbanismo y ambiente para Bogot y la aglomeracin urbana que lidera,

solo tiene validez en el plano de su verdadero tamao y proyeccin a escala
regional. Esta regin necesita, ante todo, de una autoridad supramunicipal de

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planeacin. Y de un aparato administrativo con suficiente capacidad tcnica,
financiera y poltica para ejecutar los planes y programas regionales.

Agotados los mecanismos asociativos como medio para organizar la

institucionalidad que requiere la regin central del pas, habr que crearla
directamente mediante norma constitucional, que de una vez determine los
municipios integrantes y fije la integracin de sus rganos de direccin y
administracin, as como sus competencias principales. Constituir la ciudad regin
es un asunto de inters nacional que, con mucho, desborda las miras y los
intereses de lo puramente local, y que debe ser resuelto como parte de una
poltica de pas.

De poco sirve la autonoma de los municipios cuando lo que necesitan sus

habitantes es convivir con los vecinos de otros municipios, a quienes por su
proximidad ya no es posible ignorar sin perjuicio propio. La proximidad entre
ciudades no se concilia bien con una autonoma local recalcitrante. Los problemas
de vecindad y convivencia entre municipios obligan a ceder autonoma en aras de
intereses y necesidades superiores, los de comunidades complejas que solo
coordinadas e integradas en un orden ms global, integral y eficiente, podrn
proveer bienes y servicios pblicos para beneficio de todos.

Bogot, D.C., noviembre 29 de 2011