LUNA APROXIMACION 1A PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORACION DE LA LEY
Marcos Marco Abato
UNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION
DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORACION
DE LA LEY
SUMARIO
11 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA
2. DEMOCRACIA DIRECTA Y ESTADO SOCIAL
3. LA CRISIS DEL ESTADO SOCIAL Y DEL ESTADO DE PARTIDOS Y LA PREGUNTA SOBRE LA PARTICIPACION
DE LOS CIUDADANOS EN TA FLABORACION DE LA LEY,
4 ALGUNAS REALIDADES Y POSIBILIDADES DE LA PARTICIPACION DE 10S CIUDADANOS EN LA ELABORA.
(ION DE LA LEY.
La cuesti6n de la participaci6n ciudadana en la elaboracién de la ley obliga a plantear
se los presupuestos de la democracia representativa y las tensiones que este modelo
constitucional ha mantenido con la otra gran corriente de la democracia directa, La
busqueda de un papel activo y directo de los ciudadanos individuales en la formula
cién de las leyes encuentra su explicaci6n en’ el contexto de la doble crisis del estado
social y det estado de partidos. Se trata, en ese marco, de buscar nuevas formas de inte
graci6n en el sistema politico de manera que se afiance la legitimidad del régimen de-
mocritico. Sin embargo, no existe una auténtica crisis de legitimacion demoeratica, por
lo que la cuestion de la participacién ciudadana en la elaboraci6n de la ley puede abor-
darse desde otros puntos de vista que contribuyan directamente al perfeccionamiento
del ordenamiento juridico e inclirectamente a Ix mejoria de la legitimidad del estado.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA DIRECTA
Desde la teoria clisica del Derecho Constitucional resultarfa ciertamente sorprendente
el examen de una intervenci6n de los citdadanos en la elaboracion de las normas con
201 rango de ley que no tuviera su origen en la llamada iniciativa popular. El constitucio-
nalismo se ha inspirado desde sus orfgenes en la idea de que la representacién, fun
damento del estado democritico, implicaba necesariamente una abstencién total por
los ciudadanos individuales de participar en la produccién de las leyes. Desde ese
Punto de vista carece, por tanto, de sentido el estudio de la idea de la participacién
ciudadana en el procedimiento legislativo parlamentario.
Sin embargo, desde los mismos origenes del estado liberal ha latido una demanda de
democracia directa, que se exteriorizaba, entre otras cosas por la gran influencia que
tuvieron las obras de Rousseau 6 Jefferson. Es
taci6n y la actuacién directa del pueblo en la toma de decisiones jalor
tensi6n entre el principio de represen:
ra toda la his
toria constitucional europea; entre nosotros, el conflicto se resolverd tempranamente y
y ello en favor del parlamentarismo y con det:
con claridad en el derecho positive
mento de las instituciones de democracia directa. A este respecto resulta significativo
que la primera de las constituciones espafiolas del s. XIX, art. 19 de la Constitucién de
1812, y la Gltima, art. 18 de la Constitucion de 1876, compartieran una misma defini-
cion de la potestad legislativa, atribuyendo en exclusiva a las Cortes con el rey la po-
testad de hacer las leyes!
Si bien algunos de nuestros textos constitucionales proclamaban la soberania de la na-
cién, con ello se pretendia, entre otras cosas, superar la idea de representacién del an-
tiguo regimen ¢ introducir la interdiccién del mandato imperativo; todo ello con la fi
nalidad de disolver las viejas divisiones sociales del antiguo régimen en el marco de la
in, entendida como el sujeto activo de la actuacion revolucionaria.
unidad de la naci
Asi, el art. 27 de la Constitucién de 1812 disponia que las -Cortes son la reunién de to-
dos los Diputados, que representan a la nacién, nombrados por los ciudadanosy; y su
art. 100, a la hora de establecer el contenido de los poderes que los electores otorga
rin a los diputados electos, sefialaba que éstos contendrian
-Poderes amplios a todos juntos, y a cada uno de por si para cumplir, y de-
sempefiar las augustas funciones de su encargo, y para que con los demas
diputados de Cortes, como representantes de la naci6n espafola puedan
acordar, y resolver cuanto entendieren conducente al bien general de ella, en
\Consttuciomesespanols Fake conju det Congreso os Dips y del ROLE Segunda eden, febvewo de 195
202 LUNA APROXIMACION A LA PARTICIFACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORAGION DE LA LEY
uso de las facultades que la Constituci6n determina, y dentro de los limites
que la misma prescribe:
La prohibicién del mandato imperativo, con alguna breve reintroduccién como la que
recogia el art. 16 del Estatuto Real, fortaleci6 el principio representativo y la central
dad del Parlamento en el estado constitucional, lo cual era el reflejo institucional de
tuna creciente critica ideol6gica, de orientaci6n liberal, a la democracia directa, que
condujo a una elaboracién te6rica més elevada del principio de la representacién.
Asi, Stuart Mill en 1861, y en’ su obra Consideraciones del gobierno representativos,
partia de la imposibilidad del autogobierno ciudadano a la hora de gobernar socieda-
des crecientemente complejas y con un Ambito territorial que excedia, en mucho, el
territorio de la antigua polis*
La democracia de los antiguos, con sus asambleas y tribunales populares, tuvo una
gran influencia en las obras de Rousseau y Jefferson y, a través de ellos, sobre la opi-
nin de los revolucionarios americanos y europeos. Sin embargo esa concepci6n de la
democracia se plasm6 en una escasa prictica constitucional. El texto més significative
de esta aspiraci6n fue una norma que nunca tuvo vigencia: la Constitucién francesa
de 1793 que establecia el sufragio universal y directo, la limitacién del mandato de
los representantes a un afo, la sancién popular de las leyes o la iniciativa popular
para la reforma constitucional®.
por ello que en el derecho comparado se producen manifestaciones aisladas de de-
mocracia directa como las que se pueden encontrar en las Constituciones de los Esta-
dos Norteamericanos, y en menor medida en el ordenamiento federal, 0 en la Confe-
deraci6n Helvética’
Por otra parte, democracia y libertad empezaban a aparecer como instituciones distin-
tas, y, en ocasiones, parad6jicamente contrapuestas. De este modo, Benjamin Cons-
tant pudo establecer la bien conocida distincién entre la libertad de los antiguos y la
libertad de los modernos. La antigiiedad concebia la libertad intimamente unida a las
2 HELD, David Maal de democrcia Madi. Anza Universidad, 1991 Pg. 18
53 Videa eat especto GARCIA PELAYO, Manuch Derecbo consituctonal comparado. Nad. Alanza Eto. 198. Pigs. 456 ys.
Sobre lon avataes del igen del Conttucon de 1793, ee SOBOUL Alber La reclusonfrancest. Principio delighs )
protagonists cect Barcelo. Cri 1987, igs 331.
4 BISCaRET bi RUFHLA. Derecho Conditional Madr. Teens. 1962 Pig (20 ys conts.apP
¥ participacién en los
suntos piblicos, pero desconocia la garan-
fa de la privacidad y los derechos individuales. Para los modernos la libertad seri
esencialmente el pacifico goce de las independencia privada-*, y junto a esta libertad
individual se reconoceré el derecho a la participaci6n politica, pero no a la manera de
los antiguos sino a través de Ja modema idea de la representacién.
La imposibilidad de la democracia clésica, y con ella de la democracia directa, se att
buia al incremento desmesurado del ambito de lo politico que suponia el estado na-
ion, por lo que, segtin una excelente bidgrafa del pensador francés se entender
el funcionamiento del sistema consistia en:
+...delegar los derechos politicos en unos pocos individuos, elegidos me-
diante mecanismos adecuados que garanticen a la vez la libertad de eleccién
y la capacidad de independencia de los elegidos; vigilarlos después de forma
activa y constante, estando siempre bien informados de los asuntos que diri
men en nuestro hombre, y confirmarlos o revocarlos en su poder en la si-
guiente convocatoria electoral
de Paredes
1893, en la quinta edici6n dle su -Curso de derecho politico, Santamari
conceptuaba la representacién como -el titulo en vietud del cual determinados indivi-
duos personifican fisicamente el Estado, ejerciendo en nombre de todos las funciones
publi
Procurar inspirarse siempre en el espiritu pablico, para conocer siempre las necesida-
Sy, al enumerar sus caracteristicas, sefialaba que os representantes han de
des del pais y gobernar conforme a ellas
ese momento la democracia y el liberalismo ya no resultan antagonistas;
luciones europeas de 1848 0 la espatiola de 1868 habian significado la aparicion de
revo-
las clases trabajadoras como nuevos protagonistas del juego politico y, a la vez, socia
lismo y anarquismo comenzaban a dar un perfil propio a las reivindicaciones obreras.
Frente a ello la antigua contraposicién entre libertad y democracia pierde sentido. Los
alegatos liberales contra los peligros
de Ia igualdad, tan admirablemente expresados
Renan Corsa, tad por TOUCHARD, Jean ioe dashes polis Madrid Texte 188. ig 405,
SANCHEZ MIA Mars Ls Bomjamn Constanta comaructn liam poseolutonanso Madd. Akane Ee
SANTAMARIA DE PAREDES: Curso de derecho politic ein alfa politica maderna a bisorla general de Eu y ae
ln gt Mad. Quits edn, 1898. Pgs. 233725,
204 LUNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORACION DE LA LEY
en el primer libro de la -Democracia en América-* devienen anacrénicos ante la nece
sidad de combatir al socialismo emergente, lo que, en palabras de G. Sartori, significa:
s..de repente, en 1848 la democracia y el liberalismo dejan de ser enemigos
y unen sus fuerzas. En un discurso pronunciado el 12 de septiembre, Toc
queville deja entrever el fin de la antitesis entre el liberalismo y la democra-
cia y la iniciacién del enfrentamiento entre la democracia_y el socialismo.
Cuando asis
cia y el socialismo es
pero obsérvese la diferencia: la democracia quiere la igualdad en la libertad,
ia a la Asamblea Constituyente Tocqueville afirmé: “La democra-
fn tinicamente vinculados por una palabra, igualdad”;
y el socialismo quiere la igualdad en Ia pobreza y en la esclavitud, {Habia
cambiado de opinién? Si y no. En ese momento se produjo un cambio tras-
cendental, pues Tocqueville abandond el significado clasico o pre-liberal del
término democracia y le dio un sentido nuevo y moderno: su democracia era
ahora la democracia liberal
La tensi6n entre régimen parlamentario e instituciones de democracia directa transcu-
rre paralela a la tensién entre liberalismo y democracia, Toda nuestra historia constitu-
cional del s. XIX transluce la lucha y el fracaso por la positivizacion de las institucio-
nes de la democracia directa. La aceptacién constitucional de éstas Gitimas no tendra
lugar hasta que la constituci6n de 1931 incorpore los avances del constitucionalismo
surgido tras la primera guerra mundial y, en especial, las innovaciones introducidas
por la constitucién de Weimar de 1919. Asi, la Constitucién republicana incorporaba
en su art. 66 la figura del referéndum sobre leyes votadas en Cortes y la iniciativale-
gislativa popular, imponiendo en ambos casos el requisito de su solicitud por el 15%
del cuerpo electoral. Pese a ello la innovacién encontr6 una seria resistencia que con-
dujo a que nunca se aprobara la ley especial, prevista en el tltimo apartado del pre-
cepto, que deberfa regular -el procedimiento y garantias del referendum y de a inici
ep facto existe ura pass vl efi por gla, que nck 3 Ys hombres a ere set todas rss estima, Esta
fusion tiende a clear los pequetos a Ivara de fos andes mis también aber el eonzon mano un alla depewvaco de
quad qe nice om des a quer eh feces au nie. que veda a os owns gtr a gual en se
‘dhmbre as desgalad dino de bere No esque ke pocbios de eta sll demarico expen tusk
Teva: corn, seen un amor insinivo por ell Peo la Wha ao es ceo prnialy constant de us deseo Lo que ran
tin con amr eterno ea uals TOCQUEVILIE, Als de Za demcracia en marca bro primero. Said. Alianza Esto
SARTOR, Gowan: Teoria dela demecacia, Lo problemas csc. Mads, Anca Eddi 1987. ig. 452, Soe a evoctin
dk pensaenta de Tauri ide tambien, DIEZ DEL CORRAL, lus lpensamientopalic de Toute, Madr Alana Bt
205 cconts.aDP
tiva popular". En este mismo sentido la Constitucién de 1931 introdujo, también, la
participacin ciudadana a través de la instituci6n del Jurado, en la Administracion de
Justicia, aunque no se admitié, en cambio, la elecci6n popular directa del Presidente
de la Reptblica
Pero, tal recepcién no alteraba las bases del sistema representativo y_la propia Consti-
tucién de Weimar, en su art. 21, positivizaba el predominio del principio de represen-
taci6n parlamentaria al sefalar que:
Los diputados son representantes del pueblo entero. No dependen sino de
su propia conciencia y no estén comprometidos por mandato alguno-
Entre nosotros, incluso un ilustre krausista como Adolfo Posada negaba en su -Manual
de ciencia politica: la posibilidad de la democracia directa. Para el
‘ocidlogo y jurista
existia una imposibilidad ontolégica de la instituci6n, ya que «con s6lo ser miembro
de una comunidad politica y verificar cualquier acto que a ésta interesa, se es repre-
sentante de la misma. De ahi lo impracticable de la llamada democracia directa: *
Como hemos visto, esta tesis de la inviabilidad de la democracia directa tenia fuertes
raices en el pensamiento europeo. También a Max Weber se le antojaba como imprac-
ticable, y ello no s6lo por la inestabilidad politica que suponia en sociedades hetero-
géneas, sino porque el modelo disminufa las posibilidades de integracién y de nego-
ciacion politi
Sin embargo, Weber ve plausible su funcionamiento en sociedades en las que concu
rran unas caracteristicas especiales:
+1) Limitaci6n local, 2) limitaci6n de ntimero de participantes, 3) poca dife-
renciaci6n en la posici6n social de los participantes..., 4) tareas relativamen:
CGARKORENA MORALES, Ange: £ eae expat! come exado socal y domenica de derecho, Madd. Techs, 1964. Pgs, 144
¥ 5s. SOLE TURA, Jor, y AIA Hiseo. Conuituconery pesado consitujnies on Exp (7808-1936) Pig 105. TOMAS VILLA
TROVA. Joaquin rete hoiora del conetucsomalion espaol. Maid. Cento de exude conten. 1583
(CLAVERO, Bartlomé:Fluctn hstinc del conatctonalsnn expr Mad. Tec 198,14,
POSADA, Adolfo: Clncia Potcaarclona. Manuals Cals +1 Pag. 109.
WEBER, Max: uruciasyfmuamcnto de a domiacion om Economia socedad. Ve. H. México, Fondo de Cura Foon,
1964, Aste expo wee lane de ets de Weber que eta HELD en op. Pg 1
206 LUNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORACION DEA LEY
te simples y estables y, a pesar de ello, 5) una no escasa instruccién y pritcti-
ca.en la determinaci6n objetiva de los medios y fines apropiados-*
DEMOCRACIA DIRECTA Y ESTADO SOCIAL
El fin de fa primera guerra mundial supuso un resurgimiento del ideal democritico
inaugur6 lo que A. Hauriou denominé el .tercer movimiento de constitucionaliza-
cién-", Este momento del constitucionalismo alumbr6, entre otros textos, la Constitu-
cion de Weimar de 1919, la Constitucién austriaca de 1920 y, como una manifestacin
tardia, la espafiola de 1931. La introduccién de elementos de democracia directa se
se fueron introduciendo en las leyes
convirtié en una cierta moda constitucional y, a
fundamentales mecanismos como el referéndum constitucional y legislativo, la inicia-
tiva legislativa popular o el plebiscito ®. Algunos autores incluye también en este mo-
vimiento otras instituciones como son el derecho de peticién 0 Ia revocacién popular,
individual 0 colectiva, de autoridades piblicas”
Esta tendencia perseguia la integracion en las democracias tradicionales de la emer-
gente clase trabajadora, de tal manera que muchos de estos textos constitucionales
significaban la plasmacién juridica de un proceso revolucionario abortado. Asi, la
Constitucién de Weimar de 1919 exteriorizaba la superaci6n de la ruptura revolucio-
10 de acercamiento de la so-
naria de los afios 1918 y 1919 y mareé un hito en el proc
al democracia
a los regimenes parlamentarios democratic
‘wet, Max: Op. ct, 70
HALIIOU, A: Derecho Constiucionaebnttuctones Politica, arcelons, Ail, 197)
Strata de fo que Loewenstcn cali com coment uktderocrtia 0 euico verano det domacticsconstvclonah, LOE
TWENSTEIN, Kc Tera del Contitucion, Barons, At. 1976
1 evxactin indivi Glecall exten vigor en tse exadoe de ks EEUU yen algunas chads. El pccediieno se ini a pe
tet de un mero deterinado de woes 1 taves de una voi eapecl ae apc a revocarin se eigen cen c
1921 Lynn J. Frazer fue revocado como goberador de un ead aunque de forma paradocs fue egido posteriormente senador.
‘uno ow coms ejeatvas especo de anas fnaciones wae la var Revocacon: en Bsccepadia de astute
‘Polite: Maced. lanes Pat 1991, 0 explo deciado lay ntaconeslaltnas de a demowrce dicts en BCARETHL
| movimiento revokcionario surgido en Alemania tas la Prmera guerra muna fue contenido mediante una combinacién de bro
[ald y pragma. As, mena lon fetes axcinban 2 letter ¥ Ware, on sooner de a Pangea
207 CORTSADP
De Vergotini ha llamado a estos textos constitucionales Las constituciones del parla-
‘mentarismo racionalizado-”, que dentro de los principios del Estado liberal pretendian
introducir ciertos derechos sociales que acercaran a los trabajadores a los regimenes
democriticos. Esta voluntad de aproximacién se acentué tras la Segunda guerra mun-
dial y se concret6 en fa llamada formula del «estado social y democritico de derechor,
que se recogi6 en los articulos 20.1 y 28 de Ley fundamental de Bonn, que determinan:
—Ant, 20.1; -La repiblica federal de Alemania es un estado federal, democritico y sociak.
—Art, 28.1: «El ordenamiento constitucional en los Linder debe responder a los prin-
cipios del estado de derecho republicano, democritico y social, en el sentido de
esta Constituci6n.
Fl estado social supone un compromiso entre fuerzas sociales con intereses diferentes
€ implica una transaccién entre los principios liberales y los derechos de los desfavo
recidos con la finalidad de lograr la estabilidad social, La primera formulacion del con-
cepto se efectus en 1903 por Hermann Heller en un trabajo titulado «Estado de dere-
cho dictadura? en el que de manera premonitoria exponia la necesidad de una
transformacién del estado para evitar la implantacion de un régimen autoritario de tal
forma que se le dotara de un contenido econémico y social para que la igualdad for-
mal del derecho se completara con una cierta igualdad material entre los ciudadanos”.
Como es bien conocido, el estado sc
ial implica la existencia de mecanismos de co
rrecci6n de las desigualdades como la seguridad social 0 los sistemas impositivos que
gravan la renta de las personas y las sociedades; pero excluye la planificacién econd-
mica general por el gobiemo y respeta, en lo esencial, la libertad de mercado. El pro-
fesor M. Martinez Sospedra lo ha definido sefalando que:
Jbajo la expresi6n estado social de derecho se cobija un modelo economi-
co general definido de un lado por el mantenimiento del modo de produc-
petedleron un compos co Jos soctdemcrats del SPD. Bt anscclon se ref instuconamente en a Cansttuson de
Weimar que, ene tts deerminaiones, sec el aricer social des propia pariipaion de hos tabsadones eG
recon de i economia, a eteaion de los Cons Betis, enc ata defo pv tad de mbes gees
sono del msronin. A este respec tide KULHNL Reinhard La repion de Weimar akc. Alfons el Maga’ CVE.
1991. Pigs 23 yo.
DI VERGOTTINT Giuseppe: Derscho consictonal compara, Made spas Calpe, 189 Page 207
20. Vease PAREJO ALFONSO, Lacano: Bado socal yadmenstracion publica. Lor osulados omstitucomales deka mforme admin
Prato Madd. Cova, Pia sin, 1983 Pa 9.
208 LUNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELARORACION DE TA LEY
cién capitalista y del otro por una accién de los poderes piblicos dirigida a
corregir las disfuncionalidades que eventualmente pudieran presentarse, me-
diante los instrumentos ya tradicionales de intervencién estatal u otros, de
una parte y velar por la comeccién de las disfuncionalidades sociales ean
desigualdades © no) ocasionados por el funcionamiento del propio sistema
econémico con vistas a garantizar un minimo de bienes
en condiciones de igualdad a todos los ciudadanos y de alcanzar un mayor
y servicios accesibles
grado de bienestar e integraci6n social, operando fundamentalmente a través
de los efectos correctores de un progresivo sistema fiscal y la accion tutelar
y/o interventora del estado-”.
troduc-
Pero, como expusiera el profesor Garcia Pelayo en un abajo ya clisico, la
ci6n del estado social ha repercutido de manera importante en los principios basicos
del estado liberal: la division de poderes y el principio de legalidad. De este modo se
ha producido una pérdida del monopolio del Parlamento en la producci6n de la Ley,
con el resultado de que la iniciativa legislativa puramente parlamentaria ha pasado a
‘un segundo plano respecto de la iniciativa legislativa de origen gubernamental.
como una manifestaci6n
A la vez se ha generado un auténtico aluvién de norma:
mas del incremento de la accion interventora del Estado y de las materias sobre las
la centralidad
que recae esa actuaci6n pablica, De esta manera, junto a la pérdida de
de la ley formal aprobada en el Parlamento, se desvirttia la propia generalidad de la
ley en aras de la aparicién de instrumentos normativos como las leyes medida, de
caso tinico o leyes singulare:
En otro ambito, pero relacionado intimamente con lo anterior, cl estado de partidos: ha
alterado las relaciones entre el gobierno y el Parlamento mediante la pérdida de la anti-
‘gua independencia mutua, El predominio del partido politico como centro impulsor de
la acci6n piblica ha hecho converger la accién del gobierno con la del parlamento y
ha alterado, si bien no haciéndola irreconocible, la funci6n del control patlamentario™
Aproximacion at Derecho consituciona expat La Consttuctin de 1973. aleve, Fernando Toes Bares, 1981
SULOW, #4 leslc>, en Mana de Derecho Constuctonal Mage, lst Vaso de Mad’ ASminstracn Publics y Ma
El Por, 1096 Pag 765 MARTIN CASAL, My P11 SUNER an za ls expeaion sara legen Quen redaetals e
Sev lon models de yedacton concen y sun dish Je en proyectos de ley, sta Esperia do las Coes Generales
Nom 21 1580 Pag 2
GARCIA PEIAVO, Manuel: Jas ranformacione de estado contemponineo Madi, Alianza EA 1952 Pig 58
GARCIA PELAVO.M. las anormacione. Pag 39. Un punt de isn rico con ea tess puede encenrarse en ROMERO Gi
[BERT.J.) GARCIA MONILO, |" contol paromentari. Nad Teens. 1984 Pig 45. Pat eos autores cee sbeebs
209 %
corTs ADP
Ese menoscabo forma parte de un proceso mas amplio que Garcia Morillo ha califica-
do como -pérdida de la centralidad del parlamento- y que ha conducido a un -parla-
mentarismo limitado- entendido como un parlamentarismo formal, pero materialmen
te limitado tanto por el propio ordenamiento constitucional como, sobre todo, por la
fuerza de las cosas y por la incapacidad del parlamento actual, tal y como esta conce-
bido, para hacer frente a las demandas crecientes de una sociedad mas compleja
Sin embargo, la aceptacién de la realidad de estos cambios no presupone asumir la
conocida tesis del -declive de los parlamentos.. Garcia Morillo ya advertia contra la
asunci6n acritica de la idea de la crisis de los parlamentos occidentales; desde su pun-
to de vista, el concepto adolece de una cierta tivialidad y se sustenta en el decepcio-
nante balance que oftece la comparacién entre la realidad de la institucion y un «mo-
delo de parlamento ideal que nunca existio-*
Quiz, de una manera mds realista, habria que hablar de transformaciones en el po-
der legislative, que no son mas que concreciones de un cambio politico mas global
que afecta a las democracias postindustriales. Desde la ciencia politica se han puesto
en tela de juicio las bases empiricas sobre las que se ha pretendido asentar esta idea
de la crisis de la ins
en sefalar que, mas que sobre una extrapolacion de datos reales, la idea se basa en la
comparacion de la realidad con un tipo ideal de parlamentarismo que carece de base
tucién parlamentaria y se ha coincidido, en la linea de lo anterior,
historica:
Pero esta distancia entre la altura de los ideales y la realidad de las instituciones es
una constante en toda la teoria de la democracia, en la que esta tensién entre el ele:
mento prescriptivo y el elemento descriptivo constituye una cuestién metodologica
capital. A diferencia de ottos sistemas politicos la democracia se alimenta de la dialéc-
tica entre los principios que deberian inspirar su funcionamiento y la realidad de las
instituciones y procesos politicos que la integran. Pero ese distanciamiento, que gene-
cst css de contol paramentrio . Resta Fgura Nim. 9.19%, 128
22 ao
see
LUNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION DE LOS CIUDADANOS EN LA ELABORACION DE LA LEV
las dosis de idealizacién democritica, sino a través de una -optimizacién satisfactoria-
de la realidad, En este sentido, Sartori recuerda que las grandes -redemocratizaciones+
de nuestro siglo no han sido fruto del perfeccionismo, sino de la gestion de partidos
moderados®.
En ese mismo orden de cosas Norberto Bobbio ha hablado de -hacer bajar la demo-
cracia desde el cielo de los principios hasta Ja tierra en la que chocan intereses de
gran magnitud: y ha recordado la necesidad de contrastar lo que ta teorfa democritica
ha prometido con aquello que se ha cumplido efectivamente. Bobbio enumeré al me-
nos seis promesas no mantenidas de la democracia: la existencia de una sociedad sin
cuerpos intermedios, la prohibicién del mandato imperativo, la abolicién de las oli~
garquias, la ampliacién del espacio de lo democritico, la visibilidad del poder o la ac~
tividad politica como una educacién para la ciudadania *.
Como el propio Bobbio reconoce, se trataba de promesas de dificil cumplimiento y
menos, todavia, en las condiciones de complejidad de las sociedades actuales. Sin em-
bargo, el incumplimiento se une al peligro de una maximizacion de los ideales que
conduzca a una sociedad cada ver, mas insatisfecha, alimentada de expectativas de
derechos y en la que los ciudadanos «se sientan titulares de débitos, de cosas que se
esperan-”. Esto ha llevado a los polit6logos a hablar de la ingobernabilidad de las de-
mocracias y de que éstas se han convertido en -junglas de protesta-*
Frente a la maximizacion del horizonte, y la consiguiente frustaci6n, se levanta la -lio-
filizacion de la democracias y el -eclipse del ciudadanos. Para Flores D'Arcais la parti-
tocracia, entendida como el monopolio desplegado por los politicos profesionales so-
bre toda la esfera pitblica, es una infeccion invasora del ordenamiento democritico”.
La competencia entre partidos seria, bajo ese punto de vista, una mers pugna intraoli-
SARTOR, G.: La democraca despues dol cominsmo, Machi. Mianza For 1998 Pig. 73.
[BORIIO, N. Afar deka democracia. Barons, Pia Jans, 1985. Page 15, 25 La abcde ks everps etermedios
‘eh vo sunnids por el hecho de qu ln grupos yno es indvkos son fos protagonists de via ple, la proibiion del
‘manda tnperativo ae contacice col ead de ints socleadesneocesporntvs. a eros del per oligrgico por pee
‘Snca de'unscompatcin elisa por voto popular os espace lade de a gestion democrstica han dxado sir poms
deena profindcion deb democracy su etensn 4 etas decsones elinacion det pve nisl we ba vio std
fovla presencia de ampls zones pre Gf, servo secetes conta, grupos de pestn..) que escpan l priniokan-
tano de pbc, por smo, a concept ela democraca como un stra de edison parla coda Seve conn
tad cons pia policy el stmeno del vous de ci, ode es, esp al YOO de open
SSAKTOM G" Op ei Pip 13.
SARTO, Una met rfl sobre. Pg $64
FLORES DARCAIS, Paoli: a democacs wna en serio Claes dea azn prea. Mim. 2 Mayo 190. Pig. 13,
213 conTs.aDP
arquica y las instituciones el escenario en el que se teatraliza una aparente confronta-
cién. Todo lo cual configuraria un -eclipse de la democracia: en el que -el ciudadano
advierte que ha sido degradado a sabdito y a cliente de una clase politica que se ha
hecho inamovible-°. Estas aseveraciones representarian una critica extrema al sistema
politico y una voz de alerta por la presencia de una grave crisis en los fundamentos de
legitimidad de la democracia
Desde otras posiciones se ha sostenido que tal crisis de legitimidad resultarfa mas su-
perficial que estructural. Desde este punto de vista, mas que ante una quiebra global
del estado de partidos, nos encontrarfamos ante un cambio en sus funciones como
consecuencia de profundas transformaciones en la base social de los mismos. La desi-
deologizaci6n, la debilitacion de 1a identificacion de los electores con sus partidos, la
competencia de los nuevos movimientos sociales, la movilidad social y espacial de la
poblacién, el descenso de la afiliaci6n, se han condensado en escenarios de decaden-
cia del estado de partidos:
Pero se trata de un escenario de decadencia, que puede verse superado por transfor-
maciones de los propios actores politicos, y no de una quiebra del fundamento de la
legitimidad del sistema entero. Es demasiado pronto para proclamar el fin del estado
de partidos 0 la desvinculaci6n de los ciudadanos respecto de los valores de la demo-
cracia, La sociologia politica parece poner de manifiesto un creciente distanciamiento
de los ciudadanos respecto de las instituciones y, en particular, en lo que afecta a la
clase politica, pero en modo alguno constata la existencia de una ruptura entre éstos y
el sistema politico.
Esa cuesti6n resulta més compleja de lo que pueda parecer a simple vista y su com-
prensién pasa por distinguir entre crisis de legitimidad y desafecto de la ciudadania
Los sintomas de esta Ultima actitud se exteriorizarian, entre otras manifestaciones en la
baja afiliacién a los partidos politicos o la mala consideracién que la politica su:
manera reiterada en la opinion pablica
Entre nosotros el fendmeno es, al igual que ocurre en el resto de los paises del sur de
Europa, especialmente acusado. En Espafia, en un contexto de creciente asociacionis-
LONES DIARCAIS, Paolo: EL IndidunMbenaso. claves de la ran pictcn Nim. St. Ab de 1955 Pip 2
YVON BEYME, Klas: Za clase pica en ef ead de partidos Mai. Alana Erk. 1995, Pag
24 LUNA APROXIMACION A LA PARTICIPACION DE 10S CIUDADANOS EN LA ELABORACION DE LA LEY
mo civico, la tasa de afiliacion a los partidos politicos es una de las mais bajas del con-
tinente y se situaba, en el periodo 1985 a 1990, entre el 1,7 y el 2% de la poblacion
mayor de dieciocho afios; frente al 4,2% de Alemania, el 9,6% de Italia o el 3.3% del
Reino Unido®. Ademas, debe hacerse la salvedad de que las cifras de militancia, como
recientemente han puesto de relieve los indices de participacién en las elecciones pri-
marias del Partido Socialista, posiblemente estén hinchadas por la existencia de cen-
80s ficticios.
casa afiliacién se une, ademas, a la circunstancia de que nuestro
pais tiene una bajisima identificaci6n de los ciudadanos con los partidos politicos, de
forma que tan s6lo se reconocen partidariamente un 53% de los encuestados frente al
95% del Reino Unido, el 88% de los BE.UU. 0 el 76% de RFA.*
La baja identificaci6n partidaria se ve acompafiada de fuertes sentimientos de descon-
fianza hacia la actividad politica. Las encu
s del Centro de Investigaciones Sociolé-
gicas han puesto de manifiesto que el 78% de la poblacién experimentaba poco o
ningiin interés por la politica frente a un 22% que sentia bastante o mucho interés. El
primer sentimiento invocado hacia la politica por el mayor ntimero de encuestados
fue el de aburrimiento, seguido por el de indiferencia. El 79% de los encuestados afir-
mucho 0
maba tener poco o ningtin interés por los partidos frente a un 20% que te
bastante,
Estos datos se sittian dentro de una tendencia general europea a la impopularidad del
compromiso politico. A titulo de ejemplo, en la Repéblica Federal Alemana entre 1971
y 1976 creci6 el ntimero de personas que contestaban positivamente a la pregunta de
siles gustaria que un hombre tuviera actividad politica, pasando del 66% de respues
tas afirmativas en 1971 al 75% en 1976. A partir de 1979 la tendencia se invierte hasta
el punto de que en 1992 tan s6lo un 36% de los encuestados contestaban en sentido
afirmativo"
Todo ello, sin embargo, no ha debilitado el sentimiento de satisfaccién con el régimen
democritico. Asi en Espafia, en 1991, el porcentaje de quienes consideraban que la
Enz DIAZ, Vcior Exe pusta a pub, 1976-1996 Madi, Alanza Batra 1996. Pig 37.
DEL CASTILLO, Pir Aponte al esto de a Meniiacion pariara en Espana, Resa ce Buds Politica #70. Ao
1990. Pig 130,
efuenc en MARTINEZ SOSPEDRA, Manuel, con dits extras de enaves de. Op. it. Pigs. 251 ys Ea ee mismo ser
ta vere MARAVALL }.M. fos eae dea democrac Mal Ales Eo 1995, Pgs 290. °
coRTS ADP
democracia era el régimen politico preferible a cualquier otro, era del 76%, habiéndo-
se incrementado esa opinion en seis puntos desde 1985“
Esa aparente contradiccién se resuelve apreciando que legitimidad y desafecto politi-
co son dos parémetros distintos a la hora de evaluar la conformidad de los ciudadanos
con los regimenes politicos, por lo que parece correcto hablar de la existencia de una
considerable legitimidad y una amplia desafeccion politica:”
Es en este contexto en el que se plantea la cuestion de si cabe encontrar nuevas vias de
participa
gunos autores esta participacién responderfa tanto a la necesidad de ampliar la legiti-
midad del sistema como a la de integrar politicamente el fraccionamiento de intereses
propio de la
llevaria una fragmentacién de la politica y una microsectorializacién de los interes
n directa de la ciudadania en el proceso de producci6n legislativa. Para al-
sociedades postindustriales. La crisis del estado democriitico y social con-
traducida en una pérdida de la generalidad de la ley, y todo ello conduciria a la amplia
ion de los agentes sociales que participan en el proceso de creacién normativa*.
Como consecuencia de la concurrencia de todos esos factores se estaria debilitando la
capacidad legitimadora del principio de representacién. Una primera respuesta a este
wvalvulas ple-
deficit consistié en retomar el principio de democracia directa ¢ instalar
biscitarias- en el sistema parlamentario. Sin embargo, esa propuesta fue criticada por
cuanto supondria, por un lado, contribuir a la
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