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STC 0008-2003-Ai
STC 0008-2003-Ai
0008-2003-AI/TC
LIMA
MS DE 5,000 CIUDADANOS
ASUNTO
ANTECEDENTES
Alegan que la disposicin fue expedida sin cumplir los supuestos habilitantes
previstos en el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, dado que, en los das de
su promulgacin, no exista ninguna situacin extraordinaria o de excepcional gravedad
en el pas en el sector econmico o financiero; y que en el contenido de la norma no se
hace alusin a ningn evento o circunstancia extraordinaria.
FUNDAMENTOS
2. La Constitucin econmica
2. El Tribunal Constitucional estima que, tal como aparece planteada la cuestin
controvertida, resulta pertinente analizar el modelo econmico consagrado por la
Constitucin, y, ante todo, destacar la importancia que reviste la inclusin de un
rgimen econmico en la Carta Fundamental.
Por ello es necesario sustraerse de las posiciones subjetivas que pretendan glosar la
Carta Fundamental, pues, como afirma Manuel Garca Pelayo, lo significativo para
la interpretacin no es la razn instrumental o la voluntad subjetiva del
constituyente, sino la racionalidad y voluntad objetivas que se desprenden del
texto. (Garca Pelayo, M. Consideraciones sobre las clusulas econmicas de la
Constitucin. En la obra colectiva Estudios sobre la Constitucin espaola de 1978,
a cargo de M. Ramrez, Zaragoza, 1979, pg. 79). A tal propsito coadyuvan los
principios interpretativos institucionales de unidad de la Constitucin, eficacia
integradora y concordancia prctica.
Dichos principios, que no son sino muestras de un criterio de interpretacin
institucional superior, permiten inferir lo que Peter Hberle denomina las
cristalizaciones culturales subyacentes en todo texto jurdico, las que, sin duda, se
encuentran contenidas tambin en la Constitucin Personal.
Ninguna sociedad que se precie de mantener una slida identidad con el bien
comn, puede soslayar que la Norma Fundamental encierra todo un complejo
cultural, en el que es posible identificar un mnimo comn axiolgico, esto es, el
punto de encuentro entre los valores bsicos de la comunidad. As, la Constitucin
no se limita a ser un conjunto de textos jurdicos o un mero compendio de reglas
normativas, sino la expresin de un grado de desarrollo cultural, un medio de
autorrepresentacin (...) de todo un pueblo, espejo de su legado cultural y
fundamento de sus esperanzas y deseos. (...). De ah que los propios textos de la
Constitucin deban ser literalmente cultivados (la voz cultura como sustantivo
procede del verbo latino cultivare) para que devengan autntica Constitucin..
(Hberle, Peter. Teora de la Constitucin como ciencia de la cultura. Traduccin de
Emilio Mikunda. Madrid: Tecnos, 2000, pp. 34-35).
Consecuentemente, ser un imperativo de este Colegiado identificar los contenidos
valorativos dispuestos en la Carta Fundamental, que la erigen como la letra viva que
plasma la propia esencia cultural de nuestra sociedad, y que son el fundamento tanto
para reconocer las dificultades y contingencias del presente como para avizorar las
eventuales soluciones a futuro.
La exgesis del rgimen econmico constitucional a la luz del principio del Estado
social y democrtico de derecho (artculo 43 de la Constitucin), que encuentra en
el bien comn (que es idntico al inters de la sociedad) su ratio fundamental, bien
puede ser traducida en la expresin contenida en la EncclicaMater et magistra,
segn la cual: En materia econmica es indispensable que toda actividad sea regida
por la justicia y la caridad como leyes supremas del orden social. (...). (Es necesario
establecer) un orden jurdico, tanto nacional como internacional, que, bajo el influjo
rector de la justicia social y por medio de un cuadro de instituciones pblicas o
privadas, permita a los hombres dedicados a las tareas econmicas armonizar
adecuadamente su propio inters particular con el bien comn. (Iters. Nros. 39-40).
Las nuevas funciones del Estado moderno tienen que ver con aspectos econmicos,
sociales, polticos y jurdicos.
a) Supuestos econmicos
La economa social de mercado es una condicin importante del Estado social y
democrtico de derecho. Por ello debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo
el presupuesto de los valores constitucionales de la libertad y la justicia. A tal efecto
est caracterizada, fundamentalmente, por los tres elementos siguientes:
a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno
y
reparto justo del ingreso.
b) Mercado libre; lo que supone, por un lado, el respeto a la propiedad, a la
iniciativa
privada y a una libre competencia regida, prima facie, por la oferta y la demanda
en el mercado; y, por otro, el combate a los oligopolios y monopolios.
c) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales
directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales.
En suma, se trata de una economa que busque garantizar que la productividad
individual sea, por contrapartida, sinnimo de progreso social.
b) Supuestos sociales
Se trata del Estado de la integracin social, dado que se busca conciliar los intereses
de la sociedad, desterrando los antagonismos clasistas del sistema industrial. Al
respecto, Garca Pelayo sostiene que la unidad entre el Estado social y la comunidad
nacional hace posible otra caracterstica de dicho tipo de Estado, a saber, su
capacidad para producir la integracin de la sociedad nacional, o sea, el proceso
constante, renovado, de conversin de una pluralidad en una unidad, sin perjuicio de
la capacidad de autodeterminacin de las partes (Las Transformaciones... Op. Cit.,
pg. 45).
c) Supuestos polticos
El Estado social y democrtico de derecho posibilita la integracin del Estado y la
sociedad, as como la democratizacin del Estado. La democracia, por ello,
constituye un elemento imprescindible del Estado.
Desde esta perspectiva, la democracia ostenta una funcin dual: mtodo de
organizacin poltica del Estado, es decir, mtodo de eleccin y nombramiento de
sus operadores, y mecanismo para conseguir el principio de igualdad en el mbito
social. As, el principio democrtico no slo garantiza una serie de libertades
polticas, sino que transita e informa todo el ordenamiento jurdico-poltico, desde el
ejercicio de las libertades polticas, pasando por la libertad de eleccin propia del
libre desarrollo de la personalidad, hasta llegar, incluso, al seno mismo del ncleo
duro de todos y cada uno de los derechos fundamentales. De modo que, aun cuando
nuestra Constitucin no lo establezca expresamente, el hecho de que exista una
remisin al Estado democrtico de derecho como una fuente de interpretacin y
tambin de identificacin de los derechos fundamentales de la persona (artculo 3
de la Constitucin), hace del principio democrtico uno que trasciende su
connotacin primigeniamente poltica, para extenderse a todo mbito de la vida en
comunidad. De este forma, nuestra Carta Fundamental lleva implcito el
reconocimiento de una democracia econmica, social y cultural.
d) Supuestos jurdicos
En el Estado social y democrtico de derecho, el fenmeno jurdico no puede ser
concebido como una regulacin de caractersticas estrictamente formales, sino como
una de connotaciones sociales. El sistema jurdico derivado de esta modalidad
estadual trasciende la regulacin formal, y apareja la exigencia de que sus
contenidos axiolgicos se plasmen en la vida cotidiana.
Dicha concepcin presupone los valores de justicia social y de dignidad humana, los
cuales propenden la realizacin material de la persona; esto es, el libre
desenvolvimiento de la personalidad y el despliegue ms acabado de las
potencialidades humanas sobre la base del principio de libertad.
4.3 Igualdad
15. El orden constitucional econmico debe ser interpretado tambin a la luz del
principio de igualdad, reconocido en el inciso 2) del artculo 2 de la Constitucin.
Sobre el particular, en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. N.
0001-2003-AI/TC y N. 0003-2002-AI/TC), este Tribunal precis que (...) el
principio de igualdad en el Estado Constitucional, exige del legislador una
vinculacin negativa o abstencionista y otra positiva o interventora (...).
(...) La vinculacin negativa podr elucidarse desde la ya consolidada
jurisprudencia de este Colegiado, cuya sucinta expresin es tratar igual a los que
son iguales y distinto a los que son distintos, de forma tal que la ley, como regla
general, tenga una vocacin necesaria por la generalidad y la abstraccin, quedando
proscrita la posibilidad de que el Estado, a travs del legislador, pueda ser generador
de factores discriminatorios de cualquier ndole. Empero, emprender la
interpretacin del derecho a la igualdad desde un criterio decimonnico, supondra
reducir la proteccin constitucional del principio de igualdad a un contenido
meramente formal, razn por la cual es deber de este Colegiado, de los poderes
pblicos y de la colectividad en general, dotar de sustancia al principio de igualdad
reconocido en la Constitucin.
Debe reconocerse tambin una vinculacin positiva del legislador con los derechos
fundamentales, de forma tal que los poderes pblicos sean capaces de revertir las
condiciones de desigualdad o, lo que es lo mismo, reponer las condiciones de
igualdad que pudieran estarse manifestando en la realidad social, a contracorriente
de las aspiraciones constitucionales.
Dicho juicio, desde luego, es aplicable tambin al mbito econmico, en el que, por
mandato expreso de la Norma Fundamental, el Estado tiene la obligacin de adoptar
las medidas orientadas a brindar oportunidades de superacin a los sectores que
sufren cualquier desigualdad (artculo 59).
Como expone Marcial Rubio Correa, dicho derecho tiene un contenido de libertad y
otro de actuacin econmica, cuya expresin es que las personas son libres de
realizar las actividades econmicas que mejor consideren para obtener los recursos
de su vida cotidiana y de su capitalizacin (Estudio de la Constitucin Poltica de
1993, PUCP, Fondo Editorial, 1999).
20. Entre los usos pragmticos que el trmino subsidiariedad puede tener en el mbito
constitucional se tiene los tres siguientes:
a) El primero tiene que ver con el sentido horizontal del principio y est referido a la
relacin clsica entre sociedad y Estado, entre libertad y autoridad, entre iniciativa
privada y poder impositivo del Estado.
b) El segundo est relacionado con la teora de las fuentes del derecho objetivo, la
misma que supone la titularidad del poder de normacin en el Estado-persona o bien
en entes dotados de soberana. Por tanto, se entiende como la potestad que tienen los
entes legitimados y competentes para la adopcin del acto de normar en forma
autnoma y exclusiva, salvo en aquellos casos en los que el acto-fuente no logre, por
s solo, conseguir los efectos jurdicos deseados, situaciones en las cuales existe la
posibilidad de que la ley estatal intervenga.
Ahora bien, estos usos no se consideran separados los unos de los otros, sino como
momentos de una nica esencia que caracteriza la configuracin del ordenamiento
estatal. En efecto, la subsidiariedad en el Derecho Constitucional est condicionada
a la forma del Estado y a las relaciones entre gobernantes y gobernados, reguladas
en el mbito de la disciplina econmica y de la produccin de los actos normativos
-no ordenados desde una ptica jerrquica sino, ms bien, desde una estructura
diversificada sobre la base axiolgica y valorativa-; y, tambin, a la organizacin
vertical del Estado, que se distribuye segn formas mayores de descentralizacin
administrativa a favor de los ordenamientos menores.
21. Sin perjuicio de lo expuesto, debe quedar claro que, aunque se postule el respeto de
las libertades de los individuos y de los grupos, el principio de subsidiariedad no
pone en discusin el papel y la importancia del Estado; por el contrario, se orienta a
valorarlo, procediendo a una redefinicin y a una racionalizacin de los roles en la
dinmica de las relaciones entre el Estado y los ciudadanos, entre lo pblico y lo
privado.
Desde la perspectiva de una organizacin social inspirada en el principio de
subsidiariedad, el Estado emerge como garante final del inters general, desde el
momento en que su tarea consiste en la intervencin directa para satisfacer una
necesidad real de la sociedad, cuando la colectividad y los grupos sociales, a los
cuales corresponde en primer lugar la labor de intervenir, no estn en condiciones de
hacerlo.
22. De este modo, el principio de subsidiariedad, ms que un mecanismo de defensa
contra el Estado, resulta ser un instrumento para la conciliacin de conflictos; no se
funda en una concepcin "opositiva" de la relacin entre Estado y sociedad, sino en
una visin "integradora" y "consensual" del cuerpo social, cuyas partes, mediante
vnculos de tipo subsidiario, se recomponen armnicamente en un proceso que
gradualmente desciende desde el individuo hasta el Estado a travs de las
formaciones sociales intermedias.
En ese orden de ideas, las acciones del Estado deben estar vinculadas al fomento,
estimulacin, coordinacin, complementacin, integracin o sustitucin, en va
supletoria, complementaria o de reemplazo, de la libre iniciativa privada. La
subsidiariedad se manifiesta como el acto accesorio o de perfeccionamiento en
materia econmica, que se justifica por la inaccin o defeccin de la iniciativa
privada.
25. Asimismo, este principio debe ser interpretado en concordancia con otro de
equivalente importancia, como es del pluralismo econmico (primer prrafo del
artculo 60 de la Constitucin), que se ha desarrollado bajo el concepto de igualdad
jurdica entre los competidores, y que constituye uno de los pilares del derecho de la
competencia. Este rgimen de paridad al que se someten tanto las empresas pblicas
como las privadas, constituye una garanta para el desenvolvimiento del tipo de
mercado establecido en la Constitucin y la optimizacin de los principios y valores
que fundamenten el Estado democrtico de derecho.
5. Libertades patrimoniales que garantizan el rgimen econmico
26. Tras la sumaria resea de los principios fundamentales sobre los que debe inspirarse
el ejercicio hermenutico aplicado al marco econmico establecido en nuestra Carta
Fundamental, cabe ahora detenerse en las libertades econmicas reconocidas en el
mismo texto.
a) El derecho a la propiedad
Establecido en los incisos 8) y 16) del artculo 2 de la Constitucin, es concebido
como el poder jurdico que permite a una persona usar, disfrutar, disponer y
reivindicar un bien. As, la persona propietaria podr servirse directamente de su
bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o condicin conveniente a sus
intereses, siempre que ejerza tales actividades en armona con el bien comn y
dentro de los limites establecidos por la ley; e incluso podr recuperarlo si alguien se
ha apoderado de l sin derecho alguno.
Dicho derecho corresponde, por naturaleza, a todos los seres humanos; quedando
stos habilitados para usar y disponer autodeterminativamente de sus bienes y de los
frutos de los mismos, as como tambin transmitirlos por donacin o herencia.
Como tal, deviene en el atributo ms completo que se puede tener sobre una cosa.
As, mientras que en este ltimo el objeto de la propiedad son las cosas u objetos
materiales susceptibles de valoracin, para el derecho constitucional la propiedad no
queda enclaustrada en el marco del dominio y de los derechos reales, sino que
abarca y se extiende a la pluralidad in totum de los bienes materiales e inmateriales
que integran el patrimonio de una persona y que, por ende, son susceptibles de
apreciacin econmica.
Tal como refiere Haberle, (El Estado Constitucional, Mxico: UNAM, 2001) en la
democracia pluralista, el bien comn idntico al inters pblico- es indispensable.
Incorporando la necesaria referencia al bien comn en el desarrollo de la institucin
de la propiedad, dicha libertad fundamental se convierte en parte integrante del
inters pblico.
Evidentemente, dicha funcin social tan slo es aplicable a los bienes de produccin
o a los bienes de servicio pblico, mas no as a los bienes de consumo o a los bienes
de utilidad estrictamente privada, en los que slo es reconocible una utilidad
estrictamente personal, en cuyo caso bastar abstenerse de aplicar la propiedad en
perjuicio de la comunidad.
El derecho de propiedad individual con el ejercicio del mismo por parte de los
dems individuos.
El derecho de propiedad individual con el ejercicio de las restantes libertades
individuales.
c) La libertad de trabajo
Establecida en el inciso 15) del artculo 2 de la Constitucin, se formula como el
atributo para elegir a voluntad la actividad ocupacional o profesional que cada
persona desee o prefiera desempear, disfrutando de su rendimiento econmico y
satisfaccin espiritual; as como de cambiarla o de cesar de ella. Para tal efecto,
dicha facultad autodeterminativa deber ser ejercida con sujecin a la ley. Por ello es
que existen limitaciones vinculadas con el orden pblico, la seguridad nacional, la
salud y el inters pblico.
d) La libertad de empresa
Consagrada por el artculo 59 de la Constitucin, se define como la facultad de
poder elegir la organizacin y efectuar el desarrollo de una unidad de produccin de
bienes o prestacin de servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o
usuarios.
Consecuentemente, dicha libertad debe ser ejercida con sujecin a la ley -siendo
sus limitaciones bsicas aquellas que derivan de la seguridad, la higiene, la
moralidad o la preservacin del medio ambiente-, y su ejercicio deber respetar los
diversos derechos de carcter socio-econmico que la Constitucin reconoce.
e) La libertad de comercio
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, se trata de la facultad de elegir la
organizacin y llevar a cabo una actividad ligada al intercambio de mercaderas o
servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios. Debe ejercerse
con sujecin a la ley.
f) La libertad de industria
Establecida en el artculo 59 de la Constitucin, es la facultad de elegir y obrar,
segn propia determinacin, en el mbito de la actividad econmica cuyo objeto es
la realizacin de un conjunto de operaciones para la obtencin y/o transformacin de
uno o varios productos.
32. Ahora bien, pese a que existe un reconocimiento expreso del derecho a la
informacin y a la proteccin de la salud y la seguridad de los consumidores o
usuarios, estos no son los nicos que traducen la real dimensin de la defensa y
tuitividad consagrada en la Constitucin. Es de verse que en la Constitucin existe
una pluralidad de casos referidos a ciertos atributos que, siendo genricos en su
naturaleza, y admitiendo manifestaciones objetivamente incorporadas en el mismo
texto fundamental, suponen un numerus apertus a otras expresiones sucedneas.
38. De este modo y dentro del respeto a la libre iniciativa privada, la funcin
orientadora del Estado tiene como propsito el desarrollo del pas, procurando que
se materialice el componente social del modelo econmico previsto en la
Constitucin.
43. All radica la especial funcin que cumplen los organismos reguladores. Estos
organismos tienen la obligacin de asumir la delicada misin que les ha sido
asignada bajo principios de transparencia e imparcialidad. De la eficiente labor en
sus respectivos sectores depende, en gran medida, que se genere verdadera
competencia entre los distintos agentes econmicos, lo que redundar en beneficio
de los usuarios.
45. Este Colegiado ya ha tenido oportunidad de precisar que existe una percepcin de
que los rganos reguladores no estn defendiendo apropiadamente los derechos de
los usuarios y consumidores (Exp. N. 005-2003-AI/TC). Son ampliamente
conocidas las distintas denuncias existentes respecto a los continuos abusos cuyas
vctimas son los usuarios de servicios pblicos otorgados en concesin a diversas
entidades privadas.
49. Tal como ha quedado dicho, uno de los principios rectores que informan al rgimen
econmico de la Constitucin es la funcin reguladora supletoria del Estado. Ello
porque la economa social de mercado no puede ser confundida con los regmenes
de economa mixta, planificada o interventora.
La labor del cuerpo poltico, en el contexto de un Estado social y democrtico de
derecho, no puede ser asociada a la idea de que tenga por regla incidir en la esfera
de libertad de los agentes econmicos. Su intervencin, en lo que al funcionamiento
de regular del mercado se refiere, debe configurarse como excepcional. Y es que
toda regulacin estatal debe justificarse por la presencia de una falla del mercado, es
decir, por una situacin en la que el libre juego de la oferta y la demanda y el
rgimen de libre competencia impidan alcanzar una asignacin eficiente de recursos,
lesionando intereses pblicos.
50. Debe tenerse en cuenta, asimismo, el papel de los precios de los bienes y los
servicios, y su importancia decisiva para el adecuado desenvolvimiento del
mercado.
En circunstancias comunes, el precio no es sino el resultado de las decisiones
racionales adoptadas por ofertantes y usuarios. Cuando su fijacin no es artificial,
sino estricta consecuencia del intercambio fluido de bienes y servicios, el precio
brinda informacin valiosa a los agentes econmicos, tanto en lo que respecta a la
escasez relativa de los recursos, como a las condiciones de la oferta y la demanda.
Del mismo modo, la informacin contenida en la fijacin del precio en un mercado
libre incentiva a las empresas a aumentar su eficiencia, a reducir sus costos y a
mejorar la calidad de los productos que ofrece, en beneficio de los usuarios y
consumidores.
54. A mayor abundamiento, el hecho de que, con fecha 31 de mayo del presente ao, el
Poder Ejecutivo haya expedido el Decreto Supremo N. 026-2003-MTC, que reabri
el Registro Nacional de Transporte Terrestre de Mercancas para personas naturales
y jurdicas dedicadas a este servicio, iniciando con ello un agresivo programa de
empadronamiento de vehculos, permite afirmar a este Tribunal que no existi una
poltica razonable y progresiva emprendida por el Estado con el propsito de revertir
la situacin de informalidad existente, prefirindose la adopcin de medidas
sumamente restrictivas de la libre competencia, para recin luego adoptar medidas
bastante ms proporcionales a efectos de proteger distintos bienes constitucionales,
lo que a todas luces resulta arbitrario.
55. Por tales razones, el Tribunal Constitucional considera que el artculo 4 del
Decreto de Urgencia N. 040-2001 vulnera el principio de proporcionalidad que
debe informar a todo acto que restrinja derechos fundamentales, siendo, por ello,
inconstitucional.
58. En el caso de los decretos de urgencia, los requisitos formales son tanto previos
como posteriores a su promulgacin. As, el requisito ex ante est constituido por el
refrendo del Presidente del Consejo de Ministros (inciso 3 del artculo 123 de la
Constitucin), mientras que el requisito ex post lo constituye la obligacin del
Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la Repblica, de acuerdo con lo previsto por
el inciso 19) del artculo 118 de la Constitucin, en concordancia con el
procedimiento contralor a cargo del Parlamento, contemplado en la norma de
desarrollo constitucional contenida en el artculo 91 del Reglamento del Congreso.
60. Asunto distinto, sin embargo, es determinar si las circunstancias fcticas que,
aunque ajenas al contenido propio de la norma, sirvieron de justificacin a su
promulgacin, respondan a las exigencias previstas por el inciso 19) del artculo
118 de la Constitucin, interpretado sistemticamente con el inciso c) del artculo
91 del Reglamento del Congreso. De dicha interpretacin se desprende que el
decreto de urgencia debe responder a los siguientes criterios:
a) Aun cuando este Colegiado reconozca que la situacin del transporte pblico
nacional requiere de medidas orientadas a su formalizacin y a la mejora de la
calidad y la seguridad del servicio brindado al usuario, ella, en el particular caso que
nos ocupa, dista mucho de ser una que ostente las caractersticas de excepcionalidad,
imprevisibilidad y urgencia a las que se ha hecho referencia.
62. Esta sentencia no afecta las atribuciones que, de acuerdo a ley, le corresponden a la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria.
FALLA
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REY TERRY
AGUIRRE ROCA
REVOREDO MARSANO
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
EXP.N. 008-2003-AI/TC
LIMA
ROBERTO NESTA BRERO
SR
AGUIRRE ROCA
EXP. N. 0008-2003-AI/TC
LIMA
MS DE 5000 CIUDADANOS
Si bien concuerdo con el sentido del fallo, con el debido respeto a mis honorables
colegas, debo precisar que, en mi concepto, las razones fundamentales por las que la
demanda debe ser estimada, residen en el hecho de que el Decreto de Urgencia N. 140-
2001 ha sido expedido sin que exista circunstancia alguna de carcter extraordinario o
excepcional que lo justifique, presupuesto que se constituye en elemento sine qua
non para la legitimidad de todo Decreto de Urgencia, tal como lo estipula el inciso 19)
del artculo 118 de la Constitucin. Esta inconstitucionalidad se hace an ms evidente
desde que la propia norma con rango de ley impugnada, delega en normas infralegales
la adopcin de las supuestas medidas extraordinarias, delegacin que deviene en
proscrita si nos atenemos a una adecuada interpretacin de la disposicin constitucional
aludida.
S.
BARDELLI LARTIRIGOYEN