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2011 - Ordenamiento Territorial - Bolivia - Fundacion Jubile PDF
2011 - Ordenamiento Territorial - Bolivia - Fundacion Jubile PDF
Los principales problemas identificados en la poltica general de ordenamiento territorial son los
siguientes:
No existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se trata de varias
disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Es ms, la norma operativa general tiene
jerarqua jurdica inferior a la de sus reglamentaciones (resolucin suprema vs decreto
supremo).
La capacidad de los gobiernos municipales de cumplir con las funciones asignadas depende de
la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera instancia, al
tamao poblacional del municipio. La debilidad institucional de algunos municipios es un
obstculo al ordenamiento territorial.
La mayor parte de los instrumentos operativos de OT, como ser El Sistema Nacional de
Informacin de Ordenamiento Territorial (SNIOT) y las Guas Metodolgicas para la
formulacin de planes departamentales y municipales de Ordenamiento Territorial no se ha
aplicado.
La CPE prev un altsimo nivel de participacin social en la toma de decisiones del sector
pblico. A la fecha, no se ha tomado ninguna accin para efectivizar este mandato.
1. DISEO CONSTITUCIONAL
La Constitucin Poltica del Estado (CPE) est vigente desde febrero del ao 2009, y fue aprobada
despus de un largo y conflictivo proceso poltico de discusin, que culmin con un Referndum
en diciembre de 2008. La anterior CPE estaba vigente desde el ao 1967. La CPE cambi incluso el
nombre del pas, de Repblica de Bolivia a Estado Plurinacional de Bolivia.
La nueva CPE define a Bolivia como un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional
Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico, intercultural, descentralizado y con
autonomas. (Art. 1).
Para cada uno de estos niveles de autonomas, se reconocen varios tipos de competencias:
Privativas: que no pueden ser delegadas.
Exclusivas: que le corresponden solo a ese nivel, pero que pueden ser delegadas.
Compartidas: que deben ser ejercidas por dos o ms niveles de gobiernos autnomos, en
coordinacin.
La CPE contiene una lista de competencias privativas, exclusivas y compartidas para cada uno de
los niveles de gobiernos autnomos. Sin embargo, y de acuerdo a la misma CPE, sta no es
limitativa, ha sido ampliada por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin3.
La CPE define la existencia de cuatro rganos del Estado, independientes entre s: legislativo,
ejecutivo, judicial y electoral.
Cuando la CPE se promulg, exista un ordenamiento jurdico para las actividades productivas
heredado de los anteriores gobiernos, con una tendencia a la privatizacin y desregulacin de los
1
Fuente: FAM Bolivia
2
Fuente: Ministerio de Autonomas.
3
Ley 031 de 19 de julio de 2010.
mercados. Actualmente, el ordenamiento jurdico es mixto, pues algunas normas son anteriores, y
otras se han promulgado despus de la CPE y son acordes a ella. Esto ocasiona vacos jurdicos y
contradicciones.
Las caractersticas principales del orden econmico definido por la CPE son las siguientes:
2.1. Antecedentes4
La planificacin del desarrollo econmico, como un proceso formal, inicia en Bolivia el ao 1942,
con el llamado Plan Bohan, escrito por una misin de expertos estadounidenses, financiado por
el Departamento de Estado de los EE.UU, con un enfoque de economa keynesiana. Se aplicaron
algunas de las recomendaciones y polticas determinadas por el Plan Bohan, y se inici un proceso
de elaboracin de planes de desarrollo; se puede decir que se volvi costumbre que cada gobierno
entrante elaborara su propio Plan de Desarrollo.
De esta manera, entre los aos 1955 y 1985, se elaboran cinco planes de desarrollo (Plan
Inmediato de Poltica Econmica del Gobierno de la Revolucin Nacional o Plan Guevara, de 1955;
Programa de Estabilizacin Monetaria o Plan Eder, de 1956; Plan Nacional de Desarrollo
Econmico y Social 1962 1971 o Plan Decenal, de 1962; Estrategia Socio-Econmica del
Desarrollo Nacional, 1971 1991, de 1970; Plan Quinquenal de Desarrollo, de 1975; Plan Nacional
de Rehabilitacin y Desarrollo 1984-87) cuyas caractersticas bsicas eran las siguientes:
Se recogen varios de los postulados y recomendaciones del Plan Bohan.
Se aplica la idea del capitalismo de Estado.
Se recomienda la industrializacin del pas, a partir del uso de los recursos obtenidos por
exportaciones de minerales e hidrocarburos.
La planificacin se realiza en el nivel central del Estado.
4
La informacin de este subttulo procede de GTZ (2009).
El enfoque es completamente sectorial; se ignora el tema territorial.
Todos estos planes y estrategias se concentraron en el nivel central del Estado, y olvidaron a los
niveles subnacionales de administracin del gobierno. Tampoco se consideraba la participacin de
la sociedad en su elaboracin. Las razones se encuentran en la desintegracin econmica del pas
y la debilidad de los gobiernos subnacionales constituidos.
A partir del ao 1985, se inicia el cambio hacia las polticas econmicas de libre mercado. En el
periodo 1985-2005, se elaboran seis documentos de Planificacin del Desarrollo Econmico o
Estrategias (Estrategia de Desarrollo Econmico y Social EDES 1989-2000, de 1992; Plan General
de Desarrollo Econmico y Social de la Repblica El Cambio para Todos 1997-2002, de 1994;
Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza - Alianza Hacia las Metas del Milenio 2004-2007,
de 2003; Dilogo Nacional Bolivia Productiva, de 2003-2005), exactamente un documento por
cada gobierno del periodo .
Estos documentos incorporan una participacin social cada vez mayor en su elaboracin, incluyen
temas que antes no se mencionaban, como el cuidado del medio ambiente, y aterrizan en un
enfoque territorial cada vez con ms nfasis.
5
Ley 1333 de 27 de marzo de 1992.
6
Fuente: Nelson Mendoza, en entrevista, extractado de GTZ (2009).
7
Ley 1178 de 20 de julio de 1990.
8
Resolucin Suprema 216779 de 21 de julio de 1996, Art. 3.
Las Normas Bsicas del funcionamiento del Sistema de Planificacin9 definen que es el Ministerio
de Planificacin el rgano rector del Sistema, y que debe normarse el proceso de ordenamiento
territorial. Tambin define que debe realizarse un Plan Nacional de Ordenamiento Territorial para
retroalimentar los planes de desarrollo.
La norma ms importante para el desarrollo del ordenamiento territorial en el pas fue una
Resolucin Suprema que norma el proceso y define el ordenamiento institucional, promulgada el
ao 199710. Las disposiciones ms importantes de esta resolucin son las siguientes:
Llama la atencin que estas guas se aprobaron por Decreto Supremo12, una norma de jerarqua
superior a la que define las normas bsicas del ordenamiento territorial. Ntese adems que la
9
Aprobadas por Resolucin Suprema 216779.
10
Resolucin Presidencial 217075 de 5 de junio de 1997.
11
Decreto Supremo 24176 de 8 de diciembre de 1995
12
Decreto Supremo 27729 de 15 de septiembre de 2004.
aprobacin de estas guas se realiz muchos aos despus de la definicin de la poltica general de
ordenamiento territorial.
Como se describe, no existe una norma nica o general de ordenamiento territorial, sino que se
trata de varias disposiciones dispersas, de distinta jerarqua. Para ordenar el marco normativo, el
ao 2001, se propuso un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial, cuya aprobacin
qued estancada en el entonces Congreso Nacional (hoy Asamblea Legislativa Plurinacional), por
lo que no existe una norma general de alta jerarqua aprobada.
Toda esta normativa se enmarca en el rol predominante para los mercados en la economa,
definido como poltica econmica nacional entre los aos 1985 a 2005. Por ejemplo, en el Marco
General de Ordenamiento Territorial del ao 1997, se lee que el nuevo proceso de planificacin
reconoce tres factores fundamentales: a) El mercado, como elemento principal de la asignacin de
recursos, b) La sociedad civil organizada, y c) El Estado, como elemento facilitador del proceso de
cambio, de integracin social y de preservacin del bienestar colectivo (Pgina 2). Es decir, el rol
del Estado es secundario, y en ese marco, la planificacin econmica no juega un rol
preponderante.
Como se indic, la CPE redefine el rol del Estado en la economa hacia una participacin creciente.
Consecuentemente, se reconoce como una de las principales funciones del Estado, la de Conducir
el proceso de planificacin econmica y social, con participacin y consulta ciudadana. La ley
establecer un sistema de planificacin integral estatal, que incorporar a todas las entidades
territoriales (Art. 316). Es decir, se redimensiona la importancia de la planificacin en la
economa.
Si esa es la lnea general, de modo especfico, la CPE menciona que El Estado tiene la obligacin
de: i) Fomentar planes de asentamientos humanos para alcanzar una racional distribucin
demogrfica y un mejor aprovechamiento de la tierra y los recursos naturales, otorgando a los
nuevos asentados facilidades de acceso a la educacin, salud, seguridad alimentaria y produccin,
en el marco del Ordenamiento Territorial del Estado y la conservacin del medio ambiente,
..(Artculo 402). Es decir, se explicita la necesidad de planificar la poltica migratoria y de
asentamientos humanos.
2.4. Articulacin entre Planificacin y Ordenamiento Territorial
Retroalimentacin
Departamental PDD PDOT
Retroalimentacin
Municipal PDM PMOT
Referencias:
MARGOT: Marco General de Ordenamiento Territorial
PGDES: Plan General de Desarrollo Econmico
PDD: Plan Departamental de Desarrollo
PDM: Plan de Desarrollo Municipal
PNOT: Plan Nacional de Ordenamiento Territorial
PDOT: Plan Departamental de Ordenamiento Territorial
PMOT: Plan Municipal de Ordenamiento Territorial
Fuente: En base a MARGOT, 1997
De esa manera, los productos son interdependientes y forman parte de un proceso ms amplio y
general de planificacin en todos los niveles territoriales de gobierno.
Tal como se mencion lneas arriba (Ttulo 1), la CPE define varios tipos de competencias para cada
uno de los niveles territoriales de gobierno. La nica competencia privativa del gobierno central,
relacionada con planificacin y ordenamiento territorial es la de definir la poltica econmica y la
planificacin nacional, atribuida al nivel central del Estado (Art. 298). Las otras competencias son
exclusivas y se han definido en la CPE y han sido ratificadas en la Ley Marco de Autonomas y
Descentralizacin Andrs Ibez13 de julio de 2010. Estas competencias exclusivas se detallan en
la Tabla 2.
Nivel de
Gobierno Planificacin Ordenamiento Territorial
Autnomo
Disear la poltica de planificacin Polticas de planificacin territorial y ordenamiento
Elaborar el Plan General de territorial.
Desarrollo Disear el Plan Nacional de Ordenamiento
Establecer los criterios tcnicos Territorial.
Central
para la conformacin de regiones Establecer las directrices para la elaboracin de
como espacios de planificacin y planes de uso de suelo y de ordenamiento territorial
gestin. departamentales, municipales y de autonomas
originario-campesinas.
Planificacin del desarrollo Elaborar y ejecutar el Plan Departamental de
departamental en concordancia Ordenamiento Territorial.
Departamental
con la planificacin nacional Disear y ejecutar el Plan Departamental de Uso de
Suelos.
Planificacin del desarrollo Elaboracin de Planes de Ordenamiento Territorial y
municipal en concordancia con la de uso de suelos, en coordinacin con los planes del
planificacin departamental y nivel central del Estado, departamentales e
nacional indgenas
Municipal
Disear el Plan Municipal de Ordenamiento
Territorial.
Disear y ejecutar el Plan Municipal de Uso de Suelos
13
Ley N 031 de 19 de julio de 2010
proyectos de redistribucin poblacional en el mbito
de su jurisdiccin, conforme a sus prcticas
culturales.
El decreto supremo que establece las funciones de los ministerios en el rgano ejecutivo14, incluye
entre las atribuciones del Ministerio de Planificacin del Desarrollo las de " Planificar y coordinar el
desarrollo integral del pas mediante la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Plan de
Desarrollo Econmico y Social, en coordinacin con los Ministerios, Entidades Territoriales
Autnomas y Descentralizadas, Organizaciones Sociales, Comunitarias y Productivas, y Entidades
Descentralizadas y Desconcentradas correspondientes y la de Desarrollar polticas de
planificacin y ordenamiento territorial, que podra ampliarse a la formulacin del Plan Nacional
de Ordenamiento Territorial.
El caso de los gobiernos municipales es diferente por la diversidad del tamao, disponibilidad de
recursos financieros y de organizacin institucional de los municipios. En algunos casos, en los
municipios ms pequeos, el total de funcionarios del municipio es de 5, incluido el Alcalde
Municipal (por ejemplo, Nueva Esperanza, provincia Federico Romn, departamento de Pando). En
el otro extremo, el municipio de La Paz cuenta con una Direccin de Ordenamiento Territorial,
dependiente de la Oficiala Mayor de Planificacin para el Desarrollo. Es decir, la capacidad de los
gobiernos municipales de definir y ejecutar un plan de ordenamiento territorial est directamente
asociada a su disponibilidad de recursos y capacidad de gestin.
Se puede decir, entonces, que en los niveles central y departamental de administracin del Estado,
existen instancias encargadas de la planificacin del desarrollo y el ordenamiento territorial. Sin
embargo, en el caso de los municipios, la capacidad de cumplir con las funciones asignadas
depende de la capacidad de gestin del gobierno municipal, que est asociada en primera
instancia, al tamao poblacional del municipio.
Otro tema a destacar es que la asignacin de competencias de la CPE en este tema, mantiene la
organizacin institucional establecida en las normas anteriores de planificacin y ordenamiento
territorial.
14
DS 29894 de 7 de febrero de 2009
15
El DS 0429 de 10 de febrero de 2010 modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Planificacin y la de otros
ministerios, pero no la Direccin General de Planificacin Territorial, con lo que se asume que sus competencias se
mantienen.
3. REGULACIONES ADMINISTRATIVAS, RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y
HERRAMIENTAS DE REGULACIN Y SANCIONES
Los instrumentos normativos del ordenamiento territorial son los Planes de Ordenamiento
Territorial en los niveles nacional, departamental y municipal.
Lineamientos
Evaluacin de
Planes de OT
los Planes
Informacin
Metodologa
Retroalimentacin
16
Extractado de Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin (s/f).
A continuacin, se evala la aplicacin de los instrumentos.
Nivel departamental: Ocho de los nueve departamentos cuentan con Planes de Uso de Suelo
(la excepcin es Oruro). En algunos casos, tambin estn aprobados los Planes de Ocupacin
del Territorio.
En resumen, la mayor parte de los instrumentos no se ha aplicado. Es muy grave que no se haya
evaluado el OT y el grado de cumplimiento de los planes de OT.
Un segundo tipo de problemas aparece cuando usos no compatibles se sobreponen uno al otro,
por decisin de distintas organizaciones del sector pblico, que no coordinan entre s o que
anteponen algn tipo de inters a otro. Ejemplos son los siguientes:
Bloques de exploracin de hidrocarburos y concesiones mineras sobrepuestos a reas
protegidas y territorios indgenas.
Concesiones forestales superpuestas con reas protegidas, concesiones mineras.
17
Fuente: http://fabianyaksic.blogspot.com/2011/03/proyecto-de-ley-de-unidades.html
Fuente: Direccin de Planificacin territorial, extractado de Molina (2011)
Los planes de ordenamiento territorial tienen dos componentes: plan de uso del suelo y el plan de
ocupacin del territorio.
El Plan de Uso del Suelo que comprende la asignacin de usos del suelo, realizada en base a la
zonificacin agroecolgica econmica (ZAE) mediante delimitacin de espacios territoriales,
definidos y caracterizados en correspondencia con su aptitud, potencialidades ecolgicas y
condiciones socioeconmicas especficas; as como la incorporacin de las reas definidas
aprobadas para uso del suelo urbano (RP 217075, Art. 6).
PRODUCTOS
COMPONENTES PRODUCTO FINAL
INTERMEDIOS
4.2. Zonificacin
Componente socio econmico: analiza las variables demogrficas, educacin, salud, servicios
pblicos (agua potable, alcantarillado, electrificacin, telecomunicaciones, vivienda,
modalidades y caractersticas de la produccin, destacando los sistemas agrcola, pecuario,
forestal, industrial, artesanal y minero, y empleo/desempleo. Tambin se incluye informacin
sobre infraestructura caminera, red de ferias, transporte, y servicios complementarios a la
produccin y comercializacin, inversiones pblicas y privadas.
18
Fuente: http://www.ceachile.cl/manejoecosistemas/zonificacion.htm
Fuente: Gua Metodolgica para la Elaboracin de PLOT departamental
Existen dos usos particulares del territorio que entran en conflicto con la actividad de
hidrocarburos: las reas protegidas y las tierras comunitarias de origen. A pesar de que se han
reportado sobreposiciones con concesiones mineras, estos no son muy frecuentes.
Las reas protegidas representan casi 30% de la superficie del territorio nacional, y estn
reconocidas en la CPE. Adems, se reconocen en Ley de MA y existe un Reglamento General de
reas Protegidas.
En el Sistema Nacional de reas Protegidas, existen las que son nacionales (23), departamentales
(31), municipales (96) y privadas, llamadas reservas privadas de patrimonio natural (RPPN) (39). La
distribucin de territorio es la siguiente:
Ntese que a medida que el nivel de administracin va cayendo, las reas protegidas se hacen ms
pequeas en promedio.
Con una porcin tan significativa del territorio nacional dedicada a conservacin, es indudable que
existirn conflictos de superposicin de actividades. En el Mapa 1 se muestra la sobreposicin con
las reas hidrocarburferas.
I. Se reconoce la integralidad del territorio indgena originario campesino, que incluye el derecho
a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las
condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participacin en los
beneficios por la explotacin de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus
territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de
representacin y la definicin de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de
convivencia armnica con la naturaleza. Los territorios indgena originario campesinos podrn
estar compuestos por comunidades.
II. El territorio indgena originario campesino comprende reas de produccin, reas de
aprovechamiento y conservacin de los recursos naturales y espacios de reproduccin social,
espiritual y cultural. La ley establecer el procedimiento para el reconocimiento de estos
derechos (CPE, Art. 403).
Adems, Las naciones y pueblos indgenas en aislamiento y no contactados gozan del derecho a
mantenerse en esa condicin, a la delimitacin y consolidacin legal del territorio que ocupan y
habitan (CPE, Art. 31).
Pero antes de la promulgacin de la nueva CPE, los territorios indgenas se reconocieron en la Ley
INRA, a travs de una figura llamada tierras comunitarias de origen o TCOs.
Al ao 2009, existan 207 TCOs, de las cuales slo 84 estaban tituladas. La mayor parte de las no
tituladas se encuentran en tierras altas, donde el proceso de solicitud de titulacin es reciente19.
De todas las TCOs, slo 10 cuentan con Plan de Gestin Territorial, 7 concluidos y 3 en
construccin20:
Concluidos, aprobados y en implementacin: Tacana, Mosetene, Machareti, Lomero,
Yuracar, Mosetn, Chacobo.
En proceso de construccin: Lecos de Apolo, Lecos de Larecaja, San Jos de Uchupiamonas.
La actividad hidrocarburfera en Bolivia se inicia en la dcada de los aos 20, y la empresa estatal
de petrleos (Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos - YPFB) se crea el ao 1936.
Entre los aos 1985 y 2005, YPFB se desintegr verticalmente, abandon las actividades del
upstream de la industria y se concentr en la comercializacin de hidrocarburos, porque el resto
de las actividades las desarrollaban empresas privadas.
CPE, cuyas disposiciones ms importantes son las siguientes (Arts. 359 al 368):
o Los hidrocarburos son de propiedad del Estado.
o YPFB administra, en nombre del Estado, los hidrocarburos, y realiza por s misma o por
contratos con terceros, todas las actividades de la cadena.
o Se define que YPFB firme nicamente contratos de prestacin de servicios. Esta
disposicin elimina la posibilidad de firmar contratos de riesgo compart ido. Los
contratos del upstream deben necesariamente ser aprobados por la Asamblea
Legislativa Plurinacional.
o Se define una regala de 11% para los departamentos productores de hidrocarburos.
19
Fuente: Albo y Romero (2009)
20
Fuente: INRA
21
Ley 3058 de 17 de mayo de 2005
Ley de Hidrocarburos. Esta norma fue aprobada con anterioridad a la nueva constitucin, y por
ello conserva algunas de las disposiciones del anterior rgimen del sector. Algunas de sus
normas:
o Se crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, de 32% sobre el valor de la
produccin de hidrocarburos.
o Se mantienen las regalas y participaciones en 18% del valor de la produccin. Con
ello, el 50% del valor de la produccin de hidrocarburos debe ser repartido an antes
de descontar los OPEX y CAPEX. Es decir, el rgimen fiscal de los contratos de
upstream distribuye ingresos y no utilidades.
o Se define la estructura institucional del sector, con tres pilares: i) Ministerio de
Hidrocarburos y Energa, como cabeza de sector, encargado de la definicin de la
poltica del sector; ii) YPFB como brazo operativo del Estado en el sector, y iii) Agencia
Nacional de Hidrocarburos (ANH) como entidad encargada de la supervisin y control
del cumplimiento de la normativa.
Normas Ambientales. El sector cuenta con un Reglamento Ambiental especfico para sus
actividades, que hace parte de las normas complementarias de la Ley de Medio Ambiente.
Este Reglamento an est vigente, pero se encuentra en preparacin una versin modificada
dados los vacos normativos que presenta.
Reglamento de Consulta y Participacin, que establece los procedimientos y momentos en los
que se realizar la consulta y participacin de la sociedad en proyectos de hidrocarburos.
Es decir, se trata de uno de los sectores ms importantes de la economa (excepto por el empleo).
La mayor parte de los ingresos por regalas, participaciones e IDH no se queda en el Tesoro
General de la Nacin (TGN), sino que se transfiere a los gobiernos subnacionales (departamentales
y municipales), universidades y otras entidades y dependencias pblicas descentralizadas. Apenas,
alrededor del 5% se queda en el TGN.
22
Fuente: UDAPE (2010). Dossier Estadstico 2010
23
Fuente: UDAPE (2010), idem.
24
Fuente: Guzmn, Crespo, et al (2010).
25
Fuente: UDAPE (2010), idem.
5.3. Actividades Hidrocarburferas en reas Protegidas y TCOS
y para abundar
Las actividades relacionadas con el uso de hidrocarburos en sus diferentes fases, podrn
desarrollarse en reas Protegidas en sujecin estricta a la categora y zonificacin, plan de
manejo, realizacin de consulta pblica y cumplimiento a disposiciones ambientales,
requirindose para el efecto un Estudio de Evaluacin de Impacto Ambiental, cuando no
pongan en riesgo sus objetivos de conservacin (LH, Art. 133).
Sin embargo, esto no ocurre. Es la misma Ley de Hidrocarburos la que indica el camino para el
incumplimiento de esos artculos. Se excluye a los territorios indgenas de la expropiacin, esa
disposicin no aplica cuando se trata de actividades de utilidad y necesidad pblica, como son las
del sector de hidrocarburos.
26
Se refiere a humedales, protegidos por la Convencin de Humedales, celebrada en Ramsar, Irn, el ao 1971.
Para los casos comprendidos en el Artculo precedente, cualquier solicitud de
Declaratoria de Necesidad y Utilidad Pblica mediante Ley expresa, deber contar
necesariamente con los estudios de evaluacin de impactos econmicos, sociales,
culturales y ambientales debidamente aprobados por la instancia representativa de las
Comunidades Campesinas y Pueblos Indgenas y Originarios y certificados por la Autoridad
Ambiental Nacional Mxima,. (LH, Art. 122).
Es decir, para la Ley de Hidrocarburos la consulta y aprobacin de los afectados era imprescindible,
la consulta tena efecto vinculante. Sin embargo, la CPE reconoce el territorio indgena y slo
menciona la necesidad de consultar a los pueblos originarios, pero no dice nada sobre si prevalece
el derecho de los pueblos originarios o la actividad econmica. Ms an, con el nuevo Reglamento
de Consulta, esta falta de decisin sobre el tema se agrava. De acuerdo a una especialista Si bien
las decisiones resultantes del proceso de consulta deben ser respetadas, stas no son vinculantes
(Coaquira, 2011).
Es decir, la CPE no es definitiva en su mencin del tema, y las normas vigentes permiten las
actividades en reas protegidas y territorios indgenas. El resultado es la sobreposicin que se
observa en el Mapa 1.
Por ese motivo, toda el rea fue dividida en bloques de exploracin y despus, en campos de
produccin de hidrocarburos. El Mapa 2 muestra la sobreposicin del rea protegida de
Aguarage y de la TCO Weenhayek con los bloque petroleros.
El rea protegida (Parque Nacional y rea Natural de Manejo Integrado de la Serrana del
Aguarage) fue creada el ao 2000, y tiene 1083 km2. Su importancia biolgica radica en que en
ella confluyen los lmites de dos importantes formaciones, la provincia de Yungas, que presenta
una formacin de Bosque Tucumano-Boliviano, y la provincia Chaquea, con la formacin de
Bosque Serrano Chaqueo. Por lo tanto, representa una zona de transicin entre ambos
ecosistemas (SERNAP, s/f).
Para los pobladores del lugar, el Parque es muy importante porque de l proviene la mayor parte
del agua que utilizan, tanto para consumo humano como para riego y el ganado.
Dado que en esta zona, la actividad de hidrocarburos tiene larga data, los pobladores no se
oponen a ella, sino que piden que se realice con menores impactos, y sobre todo, la remediacin
de los pasivos ambientales en la zona. Existen pozos que ya no producen, cuyo proceso de
abandono fue deficiente. Los conflictos de definicin de responsabilidades entre YPFB y las
petroleras privadas, impide que se realicen los trabajos de remediacin.
En el mes de mayo de 2010, los pobladores guaranes de la zona realizaron una gran marcha entre
las dos ciudades ms importantes del Chaco boliviano (Yacuiba y Villamontes) para exigir la
remediacin de pasivos ambientales. La respuesta del gobierno fue un compromiso de cerrar
adecuadamente tres pozos de la tercera dcada del siglo pasado, y a la vez anunci nuevas
operaciones de exploracin en el centro del Parque Aguarage (perforacin del pozo Timboy X2),
a cargo de Petroandina, una sociedad formada por YPFB y PDVSA. Adems, se acord avanzar en
la gestin del Parque.
27
Entrevista publicada en Observatorio Boliviano de los Recursos naturales, Boletn N1, agosto de 2010, La Paz.
Fuente: CPTI
Jorge Mendoza (responsable de recursos naturales del Consejo de Capitanes Guaran y Tapiet de
Tarija - APG) dijo: Directamente con cualquier de las empresas, creo que el apego no es positivo.
Mas bien todo lo que se ha realizado ha sido sin consulta, sin preguntar a nadie. Directo el
Gobierno autoriza y la empresa entra. Una vez que ingresan, realizan los trabajos y nadie les
controla.
Para el Director de gestin socio-ambiental del Ministerio de Hidrocarburos, Omar Quiroga, los
Guaran no tienen alternativa a la actividad hidrocarburfera y el Gobierno tampoco tiene una
alternativa. Estamos dependiendo de los hidrocarburos. Unos 2000 millones de dlares anuales
entran al pas por esta actividad. El 70 por ciento de la actividad est en esa regin. Decir que no
se desarrolla la actividad de hidrocarburos en esa regin es prcticamente renunciar a esos
ingresos.
Alberto Viorel Calvimontes: El gobierno nos dice: si no aceptan, la empresa se va a ir y vamos a
perder millones. Pero eso no es nuestro problema. El problema est en que la misma empresa
debera haber hecho un buen trabajo, correcto, de acuerdo a las normas, a los derechos de los
pueblos, al derecho a la consulta. En ningn momento la APG de Villamontes ha dicho que nunca
van a entrar las empresas, pero sobre todo lo que exigimos primero es el respeto a nuestro
pueblo.
YPFB Guaranes
Operaciones en la zona ha habido desde hace Los pasivos ambientales de todo ese periodo no
ms de 80 aos. se han remediado produciendo mucho dao.
El proyecto ya cuenta con licencia ambiental. Los guaranes no se benefician de esa
La consulta es un acto adicional, no de produccin.
cumplimiento obligatorio.
Al vivir ellos en la zona, sufren los impactos
El pas necesita los ingresos de la produccin de
gas y petrleo. directos de la actividad.
No se realiz consulta.
No existe un adecuado control de las
operaciones en la industria.
A la fecha, los trabajos estn paralizados, aunque Petroandina ha anunciado que el prximo ao
realizar la perforacin del pozo exploratorio.
El norte de La Paz forma parte del corredor biolgico Vilcabamba Ambor, una zona de alta
biodiversidad. Simultneamente, se trata de una zona no tradicional de operaciones de
hidrocarburos, en sentido de que antes no se han realizado trabajos de exploracin ni explotacin
de gran envergadura.
Los bloques petroleros del norte de La Paz estn sobrepuestos a reas protegidas y territorios
indgenas. Las reas protegidas de la zona son de altsima biodiversidad (entre las mayores del
planeta) debido al amplio rango altitudinal que permite la existencia de diversas ecoregiones:
zonas nivales y ambientes periglaciares, Pramo Yungueo, Bosque Nublado de Ceja, Bosque
Hmedo a Perhmedo de Yungas, Bosque Pluvial Subandino, Bosque Seco Deciduo de San Juan del
Asariamas (probablemente nico en el mundo y en excelente estado de conservacin), Bosque
muy Hmedo Pedemontano (una de las ltimas muestras bien conservadas en Bolivia), Bosque
Hmedo Estacional basal, Sabanas de Inundacin y Palmares Pantanosos de palma real (SERNAP,
s/f-b).
Por ese motivo, esta zona presenta paisajes de gran belleza, y ha recibido mucha atencin a
ecoturismo. De hecho, el parque Madidi es uno de los principales destinos tursticos del pas.
Varios programas de turismo y agencias promocionan este destino, que incluye turismo ecolgico.
La cooperacin internacional (especialmente Conservacin Internacional y Care) han invertido
dinero y esfuerzo durante muchos aos en esta iniciativa, intentando que los ingresos del turismo
se distribuyan directamente entre los indgenas de la zona a travs de la administracin de los
negocios (hoteles, por ejemplo) por ellos mismos28.
Pero el verdadero conflicto empez cuando se decidi entregar el bloque Lliquimuni y varios otros
vecinos a la empresa Petroandina. Obtuvieron la licencia ambiental el ao 2008 para iniciar
trabajos, sin haber consultado con los pobladores de la zona (es decir, contraviniendo el
reglamento de Consulta y Participacin), lo que gener un conflicto de proporciones durante los
aos 2009 y 2010.
Al igual que en el caso de Tarija, la gobernacin est muy interesada en impulsar las operaciones
petroleras, por los ingresos que generaran para el departamento.
Los indgenas, agrupados en la Central de Pueblos Indgenas del Norte de La Paz (CPILAP), se
opusieron al inicio de obras de la fase I de exploracin (ssmica) argumentando que no haban sido
28
Ver, por ejemplo http://www.chalalan.com/
consultados de forma regular. Los dirigentes denunciaron el soborno del gobierno, despus de que
se haba entregado la licencia ambiental. Algunos dirigentes Lecos aceptaron el inicio de consulta
y otros no.
Los funcionarios del gobierno desmintieron haber dado sobornos, y acusaron a los dirigentes de
haber tergiversado el dinero recibido para talleres de informacin, que formaban parte del
proceso de consulta. Adems acusaban a los indgenas de no querer el desarrollo para su regin y
del pas en su conjunto. Denuncia que fue respondida, por parte del CPILAP, una vez ms, en el
sentido de que no estaban en contra de la consulta, sino con la forma en cmo han sido
atropellados por la empresa petrolera29:
No estamos en contra del proceso de cambio, del proyecto de exploracin ssmica del norte de La
Paz, tiene que haber una verdadera consulta y control. El Estado boliviano est hablando a nombre
de los pueblos indgenas y sus derechos. Pero nos han vulnerado. CPILAP respondi en el mismo
sentido: expresando su deseo de ser consultados.
Los mayores temores de las organizaciones indgenas derivan de las actividades secundarias que
se vayan a generar a partir de la exploracin. Estas actividades secundarias consisten en abrir
sendas, desmontar el bosque para realizar campamentos temporales y en general la presencia de
extraos en su territorio, que conlleva a su vez a cambios en las costumbres y el cotidiano vivir en
las comunidades, adems de la desaparicin y/o alejamiento de los animales.
29
Este y los siguientes cuatro prrafos fueron extractados textualmente del artculo de Patricia Costas (2010): Entre el
requisito y el derecho: la consulta y participacin de los pueblos indgenas, Fundacin Tierra, disponible en
http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=2509:rair&catid=130:ft&Itemid=188.
Fuente: Fundacin Tierra
La nueva CPE explicita que la participacin y el control social son una de las bases de los derechos
polticos de los bolivianos. Especficamente se dice que los ciudadanos tienen el derecho a La
fiscalizacin de los actos de la funcin pblica (Art. 26). Se incluye un ttulo completo referido a
participacin y control social, que menciona que esta participacin implica:
La misma CPE establece que una ley debe definir el marco para el ejercicio del control social. A la
fecha, esa ley no se ha promulgado, y la discusin del tema apenas ha comenzado.
Tambin se prev que Las entidades del Estado generarn espacios de participacin y control
social por parte de la sociedad (Art. 241). Ninguna de ellas ha avanzado en este proceso.
Peor un, los dos casos reportados y otros en actual conflicto (como la construccin de la
carretera San Ignacio de Moxos Puerto Villarroel), muestran un creciente clamor social por
participacin social, un derecho consagrado en la CPE que el gobierno de turno se niega a
respetar.
7. PROBLEMAS Y RECOMENDACIONES
De la revisin de literatura, normas y del estudio de los dos casos, se desprenden las siguientes
conclusiones sobre el tema general del ordenamiento territorial en el pas:
Las reas protegidas y los territorios indgenas estn reconocidos por la CPE y varias normas.
Representan una importante fraccin del territorio nacional.
La actividad de hidrocarburos es muy importante en la economa boliviana, en trminos de
PIB, exportaciones e ingresos de sector pblico no financiero.
Las normas prohben la realizacin de actividades productivas en reas protegidas y territorios
indgenas, salvo que se trate de casos de utilidad pblica. Las actividades de hidrocarburos
tienen ese carcter. Por tanto, existe una marcada sobreposicin entre reas protegidas,
territorios indgenas y bloques/campos petroleros.
Casos de Estudio
Los dos casos de estudio, presentan las siguientes similitudes:
7.2. Recomendaciones
REFERENCIAS
Normas Legales
Documentos
Hojas web