MATERIA: ELEMENTOS DE

ECONOMA Y CONCEPCIONES
DEL DESARROLLO

APUNTE DE CTEDRA

TEMA: CONDICIONES DE VIDA

Y POBREZA

AUTOR: LIC. ALEJANDRO BARRIOS

1
INDICE

I. Introduccin ............................................................................................... 2

II. Sobre el concepto de pobreza ...................................................................... 3

III. Indicadores de Pobreza ................................................................................ 10

IV. Una poltica social: el plan Jefas/es de hogar desocupados ..... ............... 13

I. INTRODUCCIN

El objetivo de este apunte de ctedra, es facilitar a los/as alumnos/as la apropiacin de

algunas cuestiones bsicas, que hacen tanto a la conceptualizacin del fenmeno de la
pobreza, como a la captacin y anlisis de la informacin sobre las condiciones de vida de
la poblacin, fundamentalmente, aquella que vive en situacin de pobreza.

Un primer paso, ser tener presente los posibles conceptos o definiciones del fenmeno
pobreza. Como veremos, no es un tema menor saber de qu hablamos cuando hablamos
de pobreza, ya que de ello van depender, no slo las estrategias que nos demos como
colectivo social para erradicarla o disminuirla, sino tambin y esto es previo, si nos
proponemos modificar la situacin de las personas que viven en situacin de pobreza, o
simplemente queremos controlarla, administrarla y/o asegurar la gobernabilidad.
Para distinguir las posibles concepciones de la pobreza, veremos brevemente tres de las
ms difundidas: la economa del bienestar, la perspectiva de las necesidades bsicas y la
perspectiva de las capacidades de funcionamiento.

En segundo lugar, haremos un breve anlisis de los principales indicadores que tratan de
medir o cuantificar la pobreza. Es importante que sepamos leer los datos cuantitativos, no
slo por las limitaciones propias de los indicadores utilizados (veremos los que se usan en
Argentina), para dar cuenta de la magnitud e intensidad de la pobreza, sino tambin por las
conclusiones que podamos sacar sobre su evolucin temporal.

Por ltimo, nos interesa analizar las polticas pblicas contra la pobreza. Para ello
tomaremos como caso paradigmtico, el Plan Jefas y Jefes de hogar desocupados con hijos
menores a cargo, implementado en nuestro pas a partir de mayo de 2002. Como veremos,
las polticas pblicas en general y las sociales contra la pobreza en particular, estn muy
influenciadas por el discurso hegemnico de las ltimas dcadas: el neoliberalismo. En este
sentido, nos parece muy importante diferenciar lo que seran polticas contra la pobreza
de las actuales polticas de la pobreza.

2
II. SOBRE EL CONCEPTO DE POBREZA

En general cuando en los medios de comunicacin aparece el tema pobreza, la nocin que
se utiliza no aparece como una cuestin en debate, sino que se apela a algo dado, sabido,
como parte del sentido comn. Sin embargo, en los mbitos acadmicos esto para nada es
as. Si bien podra haber acuerdo, sobre que pobreza implica sufrir una carencia, una
privacin, existen grandes diferencias cuando se quiere precisar carencia o privacin de qu
elementos que satisfacen que necesidad. Esto es as, porque no existe acuerdo en cules son
las necesidades bsicas, y mucho menos, en cules son los niveles a satisfacer, ni hablar de
los posibles satisfactores de dichas necesidades. Tambin existe desacuerdo, sobre si la
mera posesin de los elementos permite salir de la pobreza, o habra que considerar, las
posibilidades y aptitudes para hacer un uso conveniente de dichos elementos.

Como sostienen Lo Vuolo et al, los conceptos adoptados para definir los contenidos de
un determinado problema social configuran en gran medida los criterios que orientan las
acciones emprendidas para modificarlo. 1 Para estos autores la pobreza no puede definirse
en abstracto, sino que debe ser situada. Esto implica que debe hacerse con coordenadas de
tiempo y espacio, ya que una persona no es pobre sino que vive en situacin de
pobreza2.

II. a) La economa del bienestar

Una de las posiciones ms difundidas sobre la pobreza, es la denominada economa del

bienestar. Basndose en la teora econmica neoclsica, esta visin plantea que las
personas tienen una dotacin de recursos con utilidad econmica, que utilizan
racionalmente segn sus preferencias, para maximizar su satisfaccin por medio del
consumo de bienes3. Segn esta visin, no existira la carencia absoluta, ya que todas las
personas poseen al menos un recurso: su fuerza de trabajo. As, descartando la carencia
absoluta, porque todos podran vender al menos su fuerza de trabajo, se vuelve central
analizar, tanto el comportamiento de las personas para ganar ms ingresos, como la
composicin de su consumo, y cuando no, su actitud frente al ahorro, etc. En consecuencia
para esta visin, la pobreza, es un problema generado por las caractersticas personales y las
conductas de las propias personas pobres. Como dicen los autores citados: se comprende
as el motivo por el cul este sistema de ideas seduce a quienes buscan argumentos para
justificar que la pobreza tiene que ver con las caractersticas personales de los individuos
y con su mayor o menor capacidad y predisposicin para realizar un empleo remunerado.
Tambin se explica que desde estas posiciones se exijan justificaciones morales,
humanitarias y altruistas para dedicarle atencin y responsabilidad pblicas a una
situacin en la cual los propios afectados son vistos como los principales responsables de
su situacin.

1
R. Lo Vuolo, A. Barbeito, L. Pautassi y C. Rodriguez: La pobreza ... de la poltica contra la pobreza.
Centro Interdisciplinario para el estudio de las polticas pblicas (CIEPP), Ed. Mio y Dvila, Buenos Aires
Madrid, 1999.
2
Salvo indicacin en contrario, las comillas refieren a la obra anteriormente citada.
3
Los/as alumnos /as deben tener presente los supuestos de esta escuela vistos en clases tericas.

3
Segn la visin de la economa del bienestar, la pobreza no sera consecuencia de un
problema distributivo, sino de un problema de produccin, de la forma de utilizar los
recursos, tanto por parte de la sociedad como de las personas. En este sentido, las personas
pobres mejoraran su situacin, si la sociedad consiguiera producir ms bienes y servicios
para que todos tengan ms. La solucin al problema de la pobreza sera por lo tanto el
crecimiento econmico (la vieja teora del derrame: primero crecer y despus distribuir).
As, para entender y atender la pobreza, lo central es la eficiencia tcnica en la produccin;
fundamentalmente, la eficiencia en el uso de la fuerza del trabajo.

En este sentido, no debera sorprender que muchas de las polticas sugeridas por esta visin,
tengan como objetivo reducir la pobreza reduciendo el desempleo, y para ello, sugieren
modificar o mejorar la oferta laboral de las personas pobres (capacitarlas).

Hay que tener presente que, junto al financiamiento externo que recibi nuestro pas para
las reformas estructurales de los aos noventa, se recibieron importantes recursos de origen
externo para implementar determinadas polticas sociales, tanto en los organismos pblicos
como en las organizaciones civiles, que tenan como objetivo capacitar a las personas
pobres. La explosin en nmero de las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que
tienen este objetivo en su intervencin en lo social, es una evidencia de que tipo de solucin
para los problemas sociales es aprobado por el paradigma neoliberal.

No debera extraar por lo tanto, que las polticas sugeridas por esta visin para el problema
de la pobreza, sean en general focalizadas en las personas pobres. No slo eso, sino que
adems, dentro de la poblacin pobre, segn esta visin, habra personas pobres que
merecen atencin y otras que no. Las personas pobres, no slo deben demostrar que lo
son, para calificar y as acceder o ser beneficiarias de una determinada poltica (cayendo
en la trampa de la pobreza), sino que adems, deben ofrecer contraprestaciones para
merecer: llevar a sus hijos a centros de salud para su vacunacin, mandarlos a la escuela,
estar disponible para algn trabajo, aunque este sea precario o informal, etc.

As, segn esta visin, los derechos sociales seran diferentes a los derechos civiles y a los
derechos polticos. Por ejemplo, para ejercer el derecho a transitar por el pas, no se piden a
cambio contraprestaciones; para votar no se requiere demostrar buenos antecedentes
(incluso las personas que la sociedad excluye por haber cometido algn crimen lo ejercen),
ni ninguna otra virtud o cualidad que la de ser ciudadano para merecerlos.

Es interesante ver como los organismos internacionales de crdito, promueven esta

concepcin en los gobiernos del tercer mundo, mientras los pases desarrollados
(principales socios de dichos organismos) se estn dando debates que estn muy alejados de
este paradigma. Esta promocin implica, entra otras cosas, que se otorguen importantes
recursos para financiar estudios de sus especialistas, sobre las caractersticas que hacen
de los pobres una especie diferente al resto de la ciudadana. Quines son? Cmo viven?
Qu defectos tienen que no les permite disfrutar de los beneficios de la vida en sociedad?
Prueba de ello, es la importante masa de recursos que nuestro pas recibi en los noventa,
para divulgar las nuevas tcnicas de gerencia de los pobres, y promover la formacin de
personal especializado con instrumentos adecuados para administrar estos conflictivos
departamentos de la empresa social.

4
La sugerencia es que, la solucin del problema de la pobreza, pasa por una
combinacin entre las virtudes y capacidades de las personas pobres y la moral
asistencial de los pudientes.

As, se multiplican los programas que trasladan el problema al interior de los propios
afectados, estableciendo criterios de seleccin entre los mismos, dejando a la mayora sin
cobertura, aliviando transitoriamente la situacin de los elegidos como merecedores de
asistencia y no creando las condiciones para que se potencien las capacidades para salir
de su marginacin de forma autnoma. Los efectos ms efectivos de estas prcticas, son
exculpar al resto de la sociedad de la pobreza y perfeccionar las tcnicas de control
social.

Aun reconociendo las potencialidades de los grupos pobres y sin desechar los efectos
positivos de la solidaridad moral, el problema no se resolver por estos caminos. Pese a
sus esfuerzos individuales, y a la proliferacin de almas caritativas, las personas pobres
seguirn inhabilitados para superar su situacin, si no se construyen instituciones que
garanticen su insercin y su participacin en forma permanente, en los beneficios de la
organizacin social.

Las personas pueden desarrollar sus capacidades en sociedad slo cuando tienen
garantizadas ciertas condiciones bsicas de existencia autnoma y no cuando dependen de
la errtica voluntad asistencial.

Algunas de las crticas que se le pueden hacer a esta visin.

- La valoracin subjetiva de la satisfaccin de las necesidades, puede llevarse al extremo
de considerar que una persona no es pobre porque no se siente pobre.
- La concepcin de fenmeno subjetivo lleva a fuertes inconsistencias metodolgicas
para la estimacin del problema.
- Las polticas que se derivan de esta visin son focalizadas y por lo tanto
estigmatizantes: hay que tener credencial de pobre para ser asistido.
- La focalizacin estimula a que las personas caigan en la trampa de la pobreza: para
seguir recibiendo asistencia tienen que calificar como tales.
- Como neoclsicos, siempre identificarn el problema en la oferta, nunca en la demanda,
por lo tanto si se mejora la calificacin de los pobres seguro sern demandados como
fuerza laboral por la produccin: acaso no existe el desempleo en los calificados? y
adems; acaso no existen personas ocupadas que siguen siendo pobres?.
- Las trayectorias de las personas hacia la pobreza estaran as en funcin de su fracaso o
su xito en el mercado laboral sin tener en cuenta sus derechos de ciudadana.
- No siempre el crecimiento econmico genera mayor bienestar para todas las personas.
El crecimiento econmico de la segunda posguerra gener mayor bienestar por varias
razones: pleno empleo, estado de bienestar, polticas universales, etc. En las ltimas
dcadas el crecimiento econmico no slo que no gener mayor bienestar, sino que por
el contrario, empeor las condiciones de vida de las personas pobres y
fundamentalmente, ubic a millones de personas en trayectorias hacia la pobreza (los
nuevos pobres, los vulnerables con empleos precarios y/o informales).

5
II. b) La perspectiva de las necesidades bsicas

Dentro del sistema de elementos y relaciones que definen el bienestar de una persona,
existen jerarquas que es necesario reconocer. Para ello se propone reemplazar el nfasis
puesto por los neoclsicos (economa del bienestar) en los deseos, los gustos y dems
caractersticas subjetivas de las personas, por conceptos ms objetivos como el de
necesidades. La gran diferencia entre deseos y necesidades, es que la falta de satisfaccin
de necesidades puede afectar el funcionamiento del ser humano, lo cual atenta contra la
propia condicin humana. As los que defienden esta perspectiva, proponen una
clasificacin de necesidades entre aquellas que son bsicas para la condicin
humana y aquellas que no lo son.

Esto introduce el anlisis de la pobreza en zonas un tanto conflictivas: determinar que

necesidades son las bsicas, cules son sus niveles mnimos, determinar si existen
necesidades bsicas universales y elegir los indicadores ms adecuados para evaluar la
satisfaccin de las necesidades bsicas.

Para la primera preocupacin, los autores que promueven esta visin sugieren que, puede
denominarse como bsicos al conjunto de elementos (necesidades) cuya privacin define
de forma incontrovertible la presencia de un estado de situacin reconocido como de
pobreza. Se desprende de este enfoque, que es posible realizar un anlisis exgeno de las
necesidades de las personas. As la pobreza no depende de la percepcin subjetiva de los
involucrados (economa del bienestar), sino que habra mtodos para captarla, cuantificarla
y analizar su evolucin. En cuanto a los otros problemas, si bien se puede reconocer que la
salud fsica como la autonoma individual son necesidades bsicas universales, que todas
las personas deberan tener satisfechas, las formas y el mnimo nivel considerado como
adecuado, varan segn las culturas.

Otro aspecto importante en esta visin, es que la privacin no se evala en relacin a un

estndar ideal, no observable, sino que tiene como referencia un estado de posesin y
control materialmente posible y capaz de ser verificado actualmente. As, habr un grupo
de la sociedad que ser tomado como punto de comparacin, los que satisfacen las
necesidades bsicas. Pero al interior de la sociedad habr grupos, que en relacin con el
nivel ptimo, se ven privados y otros grupos que tienen exceso de ciertos satisfactores. Con
lo cul, se abre una discusin, acerca de las prioridades que la sociedad asigna en la
distribucin entre sus miembros, de los satisfactores que se requieren para satisfacer las
necesidades humanas en general, y las bsicas en particular. Contrariamente a lo
postulado por la economa del bienestar, la pobreza aparece as como un problema
fundamentalmente distributivo.

Se puede presentar un problema si la definicin de pobreza se hace slo en trminos de

privacin relativa: un grupo es pobre porque es privado de los satisfactores que posee el
grupo considerado como parmetro. Si fuera as, la pobreza podra no tener solucin (salvo
en una sociedad perfectamente igualitaria), ya que no importaran los niveles sino la
desigual satisfaccin. Por ejemplo en los pases escandinavos, hay personas que se apropian
de menos satisfactores que otros y es un tanto apresurado vincular esta desigualdad a la

6
pobreza. Si un hogar cuenta con un auto y su vecino tiene tres, y el parmetro en su
sociedad es dos autos por hogar, no parecera adecuado llamar pobre al primer hogar
porque se encuentra por debajo del parmetro en dichos pases, ya que dicho parmetro
incluye un nivel alto de satisfaccin.

Como dice el premio nobel Amartya Sen4, cuestionando el abordaje de la pobreza slo en
trminos relativos5, la pobreza es una de las medidas de la desigualdad social, pero no es lo
mismo que la desigualdad social. Por lo tanto eliminando la pobreza puede no eliminarse la
desigualdad social y polticas que atacan la pobreza bien pueden realizarse en situaciones
donde la sociedad profundiza sus desigualdades.

II. c) La perspectiva de las capacidades de funcionamiento

La perspectiva de las capacidades de funcionamiento se puede sintetizar de la manera

siguiente. Cada persona est provista de una determinada dotacin de recursos que define
los ttulos (los derechos) que pude ofrecer o intercambiar. Los bienes adquiribles por las
personas estn en funcin de los ttulos que posea. Si bien la adquisicin efectiva de bienes
y servicios puede reflejar preferencias o valoraciones subjetivas (como sugieren los
neoclsicos), para entender la pobreza, lo importante es estudiar cmo la sociedad
distribuye los ttulos sobre el patrimonio social.

Desde esta perspectiva, es central determinar que define la apropiacin de los ttulos que
otorgan derechos y obligaciones, porqu algunas personas pueden hacerlos efectivos y otros
no, como se apropia la gente de los bienes, ejerciendo su libertad de eleccin, o
subordinndose a la eleccin de otros.

Se podra decir que la idea anteriormente comentada de necesidades bsicas, aqu seran
capacidades bsicas para funcionar, con el fin de tener la posibilidad de elegir. Una idea
fuerza de esta perspectiva para analizar la pobreza, es que no importa tanto el consumo de
los satisfactores de las necesidades humanas, sino que lo importante es el conjunto de
elementos que hacen que las personas vivan en condiciones de humanidad. As
superar la pobreza significa asegurar antes que nada que las personas se constituyan
como seres humanos.

Desde la perspectiva de las capacidades no se da por supuesto -como lo propone la

economa del bienestar- que las personas ejercen la libertad de eleccin a partir de una
dotacin de recursos. Por el contrario, hay que garantizar la seguridad, no slo de que todos
tengan esa dotacin de recursos, sino el modo que les permita ejercer la eleccin.
Seguridad y libertad deben garantizarse y no suponerse. Las formas de acceso a la
satisfaccin de las necesidades importan tanto como la propia satisfaccin. No es lo
mismo acceder a un bien por derecho propio, otorgado por un normal funcionamiento
social, legitimado por el sistema de valores vigentes (por ejemplo, la relacin normal de
trabajo remunerado sostenida por la tica normal del trabajo), que hacerlo por vas

4
Amartya Sen: Nuevo examen de la desigualdad; Ed. Alianza. Madrid 1995.
5
Al tratar los indicadores, volveremos sobre esta discusin sobre pobreza relativa o pobreza absoluta.

7
excepcionales, de emergencia. No es igual entregar un bien (comida), que entregar el poder
de compra para adquirir ese u otro bien, ya que as se est entregando tambin cierta
capacidad de eleccin. Tampoco es lo mismo condicionar su entrega a una
contraprestacin, que ofrecer una forma de acceso incondicional a ese bien.

Para los que acuerdan con esta visin del fenmeno de la pobreza, un objetivo central de
cualquier poltica pblica que pretenda combatirla debera garantizar la autonoma de las
personas. En este sentido, las polticas sugeridas tienen presente criterios de ciudadana, sin
restricciones o universales y por supuesto incondicionales.

II. d) Las visiones de la pobreza en la Argentina

El debate sobre la pobreza en Argentina est influenciado por las ideas discutidas
recientemente, fundamentalmente por el paradigma neoliberal (economa del bienestar). De
echo, hasta no hace mucho tiempo, nuestro pas estaba considerado como el mejor alumno
en esto de implementar recetas neoliberales para las reformas econmicas, polticas,
institucionales y sociales.

En nuestro pas, como en ningn otro de Latinoamrica se haban implementado hasta

mediados de los setenta, polticas sociales universales que permitieron construir una de las
sociedades ms integradas del continente. Tambin como en ningn otro, en las dos
dcadas posteriores se destruy tanta sociedad. Tal vez en la actualidad se destruy tanto
ms, porque en el pasado se haba construido ms que en el resto del continente. Para dar
cuenta de dicha destruccin, desde principios de los noventa, el paradigma neoliberal
sugiri, y an sugiere que hay que terminar con las polticas universales y pasar a la
focalizacin.

En este sentido, la visin imperante en nuestro pas es que la solucin al problema de la

pobreza es el crecimiento y el derrame de los beneficios hacia las personas ms pobres.
Mientras eso no sucede, se promueven mltiples programas sociales focalizados que den
cuenta de la emergencia: jefes/as de hogar desocupados/as, niez, jvenes, madres solteras,
ancianidad, etc., etc. Se saca de la discusin a la poltica econmica (generadora de
pobreza), y se traslada el objeto de estudio al perfil de los pobres para disear mltiples
programas especiales.

Tambin se dan en el pas, discusiones sobre una descripcin que resalta las formas
sociales y culturales y una definicin econmica. La primera perspectiva intenta
explicar cmo las personas pobres se perciben a s mismas, cmo son percibidas por el
resto de la sociedad y cmo valoran las polticas sociales que las tienen como destinatarias.
En este tipo de preocupacin estn por ejemplo los trabajos sobre la pobreza de Alberto
Minujin, en los cuales se sugiere que existen nuevas pobrezas, con situaciones
heterogneas.

Esto que se presenta como novedoso no lo es tanto. Si bien es cierto que hay una nueva
complejidad respecto a la pobreza, ya que no slo estn los antiguos pobres estructurales
ubicados en las villas miseria de nuestro pas, sino que a estos, hay que sumarle

8
innumerables hogares que cayeron en la pobreza por ingresos insuficientes; tambin es
cierto que hay una nueva riqueza, nuevas empresas, nuevos grupos de poder, nuevas
alianzas polticas, nuevas relaciones laborales, nuevas polticas pblicas. No slo las
personas pobres cambiaron, la sociedad salarial mut y en este cambio lo hizo toda su
institucionalidad. El problema no sera una buena descripcin de la heterogeneidad de la
nueva pobreza, sino las consecuencias que puede tener en trminos de polticas pblicas.

Una consecuencia del anlisis de la multiplicidad de factores que explican la pobreza es la

desvalorizacin del factor econmico en la solucin del problema. As lo importante no
ser la poltica econmica, sino una mejor organizacin comunitaria, mejores canales de
participacin, impulsar la concurrencia a la escuela, mejorar las pautas de consumo poco
racionales, etc. Cuestiones que si bien pueden ser necesarias, luego de tantos aos de
implementacin, no slo no han reducido la pobreza, sino que no han podido parar su
aumento generado por la poltica econmica neoliberal.

Es importante tener presente las causalidades del fenmeno, porque si no, nos
equivocaremos como sociedad en las soluciones. En la perspectiva anterior, hasta se podra
concluir que no es la falta de ingresos lo que limita las posibilidades de educacin, sino que
es la falta de educacin la que limita el acceso a mejores ingresos. No es la falta de ingresos
lo que limita las posibilidades de organizacin econmica, sino que la incapacidad para
organizarse lo que impide que los pobres sean eficientes en sus gastos y en su produccin.
Este tipo de lectura es funcional a la visin que proponen los organismos internacionales y
que definen el modo de regular la pobreza. La solucin pasa entonces por las propias
personas pobres y por programas especiales que trabajen sobre la particularidad que se
identifica como la causa principal de su situacin. Si la pobreza tiene poco que ver con el
funcionamiento de la economa, se refuerza la idea que limita las polticas sociales a
aquellas que no afecten la llamada buena prctica macroeconmica que promocionan los
organismos internacionales. Los programas sociales as tendran el rol de compensar los
efectos no deseados de la macroeconoma.

Sin embargo, hay mltiples estudios del fenmeno de la pobreza en Argentina, que
descansan en que la causa del fenmeno es el cambio en el patrn distributivo del ingreso.
Por ejemplo, los trabajos de O. Altimir y L. Beccaria6 muestran que la principal causa de la
pobreza en la Argentina es el cambio en el patrn de acumulacin que se dio en el pas a
partir de 1976, que pas de la valorizacin en el mbito de la produccin a la valorizacin
financiera. Las consecuencias de esta nueva especializacin, en cuanto a niveles de
desempleo, precarizacin laboral, informalidad laboral y por lo tanto menores ingresos
familiares, provocaron la explosin de la pobreza en nuestro pas. En una economa
capitalista de mercado, el elemento central para dilucidar el funcionamiento de las personas
son los recursos econmicos, no slo la cantidad que se controla, sino tambin la forma en
que se accede a ese control. Si es as, el tema de las condiciones econmicas es central y es
la puerta de entrada para enfrentar el problema de la pobreza: la puerta de salida es la falta
de ingresos de los pobres.

6
O. Altimir L. Beccaria, Distribucin del Ingreso en la Argentina, Santiago de Chile, CEPAL, Serie de
Reformas Econmicas, 1999.

9
II. e) Las visiones para enfrentar el problema de la pobreza en Europa

Las sociedades ms desarrolladas todava no han resuelto como llegar a la puerta de salida,
o no han resuelto como enfrentar el problema de la pobreza, la marginacin, la exclusin, o
como dice el socilogo francs Robert Castel7, la desafiliacin. En efecto, en Europa se
est dando un gran debate sobre como recomponer el tejido social. Frente a la alta
posibilidad de que tal como lo conocemos hoy, el trabajo asalariado (empleo) se presente
en cantidades insuficientes para todos los ciudadanos, hay que resolver cul va a ser el
mecanismo de integracin social que lo reemplace como tal.

Algunas propuestas que siguen apostando al mercado de trabajo, plantean que en realidad
lo que se muestra escaso es el empleo, pero el trabajo sigue y seguir siendo suficiente para
todos, lo que hay que hacer es adaptar los marcos institucionales para que ello sea posible.
Entre otras cosas, se plantea reconocer como empleos varios trabajos que se hacen de
manera no remunerada, como por ejemplo lo que se ha dado en llamar la economa del
cuidado: cuidado de nios, atencin de ancianos, entretenimientos, etc. Obviamente, dentro
de los que siguen apostando al mercado de trabajo como mecanismo de integracin,
tambin se propone reducir la jornada laboral para que aumente la demanda de empleo.

Otros centros de investigacin estn planteando que el pleno empleo no volver y que por
lo tanto, las trayectorias de las familias no pueden estar sujetas al xito o fracaso en un
mercado que no tiene capacidad para todos. Estos especialistas estn fomentando que los
Estados implementen la llamada renta bsica. Dicen estos autores, que tendra que existir
un umbral mnimo de bienestar al que todos los ciudadanos deberan tener acceso
incondicionalmente. Este programa adopta diferentes formulaciones y denominaciones en
los diferentes pases: impuesto negativo a los ingresos (Alemania), ingreso bsico (Pases
Bajos), ingreso mnimo de insercin (Francia), renta bsica (Espaa) y en nuestro pas la
propuesta se conoce como ingreso ciudadano.

El denominado Ingreso ciudadano consiste, bsicamente, en el derecho a disponer de un

ingreso que ofrezca una base mnima para funcionar socialmente, con bajo riesgo de
ingresar a una trayectoria que lleve al/la ciudadano/a adulto/a y a su grupo familiar a vivir
en condiciones de pobreza. En palabras de Rubn Lo Vuolo, se trata de un arreglo
institucional que garantiza cierta forma de ingreso incondicional a las personas, esto es, un
ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra condicin que la de ser ciudadano.
Por ejemplo, no se requiere trabajar (como es el caso del salario), ser declarado incapaz
(jubilacin por invalidez), haber contribuido con una prima de seguro (jubilacin ordinaria,
obra sociales), demostrar que se est desocupado (seguro de desempleo), o ser pobre
(programas asistenciales focalizados en grupos especficos)8

III. LOS INDICADORES DE LA POBREZA

7
Castel, Robert: Las metamorfosis de la cuestin social. Una crnica del salariado, Paids, Buenos Aires,
1997.
8
Robert van der Veen; Loek Groot y Rubn Lo Vuolo -Editores-: La renta bsica en la agenda: objetivos y
posibilidades del ingreso ciudadano, Prlogo; Ed. Mio y Dvila; Buenos Aires, Noviembre 2002.

10
Como decamos antes, los estudios sobre la pobreza presentan muchas controversias sobre
su conceptualizacin y, como veremos ahora, tambin en cuanto a su identificacin y
medicin. No es un tema menor discutir los criterios de medicin de la pobreza, ya que de
ello depender la evaluacin que hagamos de determinadas polticas pblicas destinadas a
erradicarla, reducirla, etc.

Al pretender medir la pobreza, habra que previamente saber que se quiere medir y luego
discutir cmo se puede medir. La pobreza es un fenmeno objetivo o subjetivo? Es
conveniente abordarla desde una ptica unidimensional o multidimensional?Es mejor
abordarla con un indicador directo o con uno indirecto? La pobreza se puede considerar en
trminos absolutos o se debera considerar en trminos relativos?

Contestar esta ltima pregunta implica tomar partido no slo por una posibilidad terica,
sino tambin, y no poda ser de otra manera, por una cuestin de fuerte impacto poltico,
sobre todo en nuestro pas donde la pobreza es un tema de agenda pblica.

El enfoque que considera a la pobreza como un fenmeno absoluto, tiene una clara
inclinacin biologisista. En l se tienen en cuenta como carencia, a los requerimientos de
supervivencia y mantenimiento de la simple eficiencia fsica o biolgica para desarrollar un
trabajo. En esta perspectiva, el hambre es la principal necesidad a satisfacer y la
desnutricin tiene un lugar central en esta concepcin de la pobreza, y no as otras
carencias, ms relacionadas con las costumbres de una regin o pas. En toda sociedad,
existen pautas y costumbres cuya prctica y uso denotan un signo de inclusin, mientras
que su carencia o privacin, puede despertar manifestaciones de estigmatizacin y
sentimiento subjetivo de hallarse en una situacin indecorosa, esto ltimo a pesar de que la
propia vida no est en riesgo9. En este sentido, el abordaje absoluto de la pobreza,
explcito en las mediciones oficiales de nuestro pas, puede resultar muy til al tratar de
establecer un ingreso universal bsico de inclusin, pero es cuestionable, por lo restringido,
para fijar un salario mnimo, vital y mvil.

El otro enfoque, parte del hecho que el hombre es un animal social, y en ese sentido es ms
adecuado utilizar el concepto de privacin relativa. Para aplicar este enfoque es necesario
identificar las condiciones concretas de privacin que son aquellas que, en un sentido
objetivo, permiten describir situaciones en las cuales las personas poseen ciertos atributos
deseables en menor cantidad que otras, sean estos ingreso, empleo o nivel de educacin. La
eleccin de las privaciones tiene que ver con la definicin de un estilo de vida ampliamente
compartido en una sociedad, y tambin con evaluar si las familias encuentran dificultades
para satisfacer o compartir las costumbres, actividades y/o dietas que conforman el estilo de
vida predominante en dicha sociedad.

En cualquiera de los enfoques, se selecciona un grupo de referencia a partir del cual se

determina si una familia esta en situacin de carencia o no. En el enfoque absoluto ser en
trminos de satisfacer o no determinados niveles de cada necesidad, en cambio en el

9
Daniel Petetta: Umbrales de sobrevivencia o umbrales de equidad; comentarios al documento de Claudio
Lozano y Toms Raffo Aportes al debate de la CTA sobre el consejo del salario.

11
enfoque relativo de la pobreza, estar en funcin de las expectativas de las personas, de su
percepcin de lo que es justo y de la nocin de quin tiene derecho a disfrutar qu.

En el enfoque absoluto de la pobreza, si esta es una carencia forzada de los satisfactores de

determinadas necesidades bsicas, la discusin es entonces que entendemos por necesidad
bsica. Cuando nos pongamos de acuerdo en cules necesidades son bsicas y cules no,
discutiremos cuales son los satisfactores de dichas necesidades, luego los niveles o cunto
de cada uno de los satisfactores y por ltimo, como se accede o no a ellos. Como seala el
INDEC:
El criterio que se adopta en las metodologas que siguen este enfoque (absoluto) es
el de considerar la estructura de consumo de un grupo de referencia conformado
por hogares de ingresos relativamente bajos pero que no hayan enfrentado una
significativa limitacin de recursos10.

En cambio en el abordaje relativo de la pobreza, el umbral de privacin es definido como

una porcin de la media de los recursos. En este sentido, cuando cambia la media de los
recursos, cambia en la misma proporcin la lnea de privacin (elasticidad igual a uno).

Este ltimo criterio es el que se adopta en las pases desarrollados y en los pases
subdesarrollados generalmente se adopta el criterio absoluto, en el cul al umbral slo se le
hacen ajustes que permitan dar cuenta de la variacin de los precios de los satisfactores que
componen la canasta bsica, pero no se tiene en cuenta una mayor disponibilidad de
recursos, como puede ser un perodo de fuerte crecimiento del producto.

- Algunos indicadores compuestos

Estos indicadores presentan dificultades metodolgicas ya que tienen que combinar en un

solo agregado aspectos que captan diferentes dimensiones.

El ndice de calidad fsica de vida, se construye como un promedio simple de ndices de

mortalidad infantil, esperanza de vida al ao de edad y la educacin bsica.

Los Indicadores de Prioridad de Pobreza, define dos lneas de pobreza (alta y baja),
incluye indicadores econmicos (intercambio agrcola, salario de trabajadores no
calificados) e indicadores sociales (Gasto Pblico Social/PBI, mortalidad de menores de
cinco aos, mortalidad materna, etc.).

El ms difundido de los indicadores compuestos es el ndice de Desarrollo Humano

(IDH) promovido por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El
concepto de desarrollo humano, trata de captar un proceso y no un estado de situacin. Se
trata de determinar la ampliacin de las oportunidades de vida de las personas. Para ello se
tienen en cuenta una amplia gama de actividades: consumos bsicos (alimentos y
vestimenta), actividades culturales, condiciones de libertad humana y condiciones de

10
INDEC: Acerca del mtodo utilizado para la medicin de la pobreza en la Argentina. Documento
preparado por la Direccin Nacional de Encuestas a Hogares. Marzo de 2003.

12
protagonismo poltico. Juntar estas dimensiones en un indicador que pretende servir para
hacer comparaciones internacionales presenta serios problemas metodolgicos.

El IDH mide tres tipos de oportunidades: a) la posibilidad que el individuo pueda disfrutar
de una vida prolongada y saludable, b) la posibilidad de adquirir conocimientos y c) la
posibilidad de disponer de los recursos materiales necesarios para llevar un nivel de vida
aceptable.

Para la primera dimensin se toma como indicador la esperanza de vida al nacer, para la
segunda dimensin se toma el coeficiente de alfabetizacin de los adultos, ms la tasa
combinada de asistencia en los tres niveles de educacin (primario, secundario y terciario)
y para la ltima dimensin se toma el PBI per cpita.

Cuando los indicadores compuestos consideran especficamente la satisfaccin de

necesidades, se entra en el dominio del anlisis de la pobreza.

- Indicadores simples:
ltimamente se promueve una visin multidimensional del fenmeno de la pobreza; la
prctica ms generalizada es la utilizacin de ndices simples. Estos ndices se construyen
utilizando dos mtodos: el mtodo directo de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y
el mtodo indirecto de los ingresos monetarios o Lnea de Pobreza (LP). En ambos mtodos
la unidad estadstica es el hogar: si un hogar est en situacin de pobreza, se considera que
todos los miembros del hogar tambin lo estn.

Se siguen los siguientes pasos:

a) definicin de las necesidades bsicas y sus satisfactores
b) definicin de la canasta de satisfactores (cunto de cada uno) para distintos hogares
c) estimacin del costo monetario de la canasta bsica (establecer la lnea)
d) comparacin de la lnea con los ingresos de los hogares

- La medicin de la pobreza en Argentina

1) El mtodo por Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

El mtodo de las NBI se est utilizando en el pas desde 1980. Con los datos estadsticos
del censo poblacional de dicho ao se elabor, a partir de categoras all definidas, el primer
estudio de la pobreza llamada estructural.

En ese trabajo se considera pobre a toda familia que:

1- registra ms de tres personas viviendo en un cuarto; o
2- vive en una vivienda inadecuada; o
3- no tiene ningn tipo de instalaciones sanitarias; o
4- tiene al menos un menor de edad en edad escolar que no asiste a la escuela; o
5- tiene ms de tres miembros laboralmente inactivos por cada miembro activo (tasa de
dependencia igual a un tercio) y la persona jefa de hogar tiene un bajo nivel educacional
(no super el segundo grado primario).

13
Las cinco condiciones son excluyentes, si se cumple una de ellas, el hogar es considerado
pobre.

Con los datos del censo 1991 se volvi a actualizar la medicin para todo el pas, y
prximamente se har lo mismo con los datos del ltimo censo (2001). En 1996 el INDEC
public las principales caractersticas de la pobreza por NBI para 1991:
a) el 16,5% de los hogares y el 19,9 de las personas estaban viviendo con NBI.
b) No existen grandes diferencias por sexo.
c) Existe una fuerte correlacin positiva entre la cantidad de gente que vive en situacin de
pobreza y el nmero de miembros del hogar.
d) Ms clara es la relacin con el nmero de menores de 12 aos, el 70% de los hogares
que tienen cinco o ms hijos viven condiciones de pobreza por NBI.
e) La misma situacin se da por el nmero de menores por persona activa del hogar.
f) La pobreza est fuertemente correlacionada con el nivel educacional: el 31% de los
hogares cuyos jefes/as no terminaron la primaria viven con NBI, y se reduce a 2% si los
jefes/as terminaron el ciclo universitario.

2) El mtodo por lnea de ingresos

A partir de una iniciativa de la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), se

estim una lnea de pobreza para Argentina sobre la base de los datos del Gran Buenos
Aires (CEPAL 1988). Este mtodo presenta algunos problemas metodolgicos, que desde
aquel primer informe hasta el presente, algunos de ellos se han tratado de solucionar.

Como decamos antes, cuando ya se ha acordado cules son las necesidades consideradas
bsicas para que una persona tenga un funcionamiento pleno en la vida social, cuando se ha
acordado cules son los niveles mnimos a satisfacer de dichas necesidades, cuando se ha
acordado con cules de los satisfactores disponibles se satisface cada necesidad, aparecen
problemas como el de agregacin para todos los componentes del hogar y el de la
valorizacin de dicha canasta de satisfactores.

Para el primer problema, se construye una figura: el adulto equivalente. A partir de las
necesidades calricas del adulto equivalente se estima las necesidades del resto de los
componentes del hogar, segn sean estos nios, jvenes, adultos (varn o mujer), mayores
(varn o mujer). As, por ejemplo, un hogar con cinco integrantes (matrimonio y tres hijos
de cinco, tres y un ao) tendra 3,36 adultos equivalentes11.

Esta relacin que es clara, entendible para la necesidad alimentacin, no parece tan clara
para las otras necesidades: un chico no consume menos agua cuando se baa que un adulto,
no gasta menos energa (luz, gas, etc.) que un adulto cuando ambos estudian, o se
entretienen leyendo, mirando televisin, etc.

Otro problema es la construccin de la canasta bsica total a partir de la canasta bsica

alimentaria. El hogar que es tomado como referencia tiene un nivel de gasto que se reparte

11
Ver el informe de prensa del INDEC sobre Pobreza e Indigencia adjunto a este apunte.

14
en alimentacin y otras necesidades; la misma relacin se presupone para el resto de los
hogares (alrededor del 40% de los gastos se destinan a alimentacin).

Para el segundo problema, el de valorizar la canasta, habra que contestar preguntas cmo
las siguientes: dnde obtenemos el dato del costo de la canasta?, en supermercados? en
almacenes? dnde compran las personas pobres? dnde compra el hogar de referencia?
existen problemas del tipo estacional en los satisfactores? existen problemas de
existencias en diferentes regiones del pas? existen diferentes precios en las diferentes
regiones del pas? tendra que haber diferentes lneas para las diferentes regiones?

Recin en el ao 2002 se construyeron ndices de precios que permiten seguir los valores de
los satisfactores de la canasta considerada bsica, hasta ese momento no haba datos
oficiales sobre pobreza por ingresos a nivel nacional, las estimaciones se hacan para el
rea que cubra el ndice de precios al consumidor (IPC), el Gran Buenos Aires (GBA).

Una vez que se consigue determinar el nivel de gasto necesario para cubrir la canasta bsica
alimentaria y el necesario para cubrir la canasta bsica total, se confrontan dichos niveles
con los ingresos de los hogares. Si un hogar no cuenta con ingresos suficientes para cubrir
la canasta bsica total es considerado pobre, si tampoco logra cubrir la canasta bsica
alimentaria es considerado pobre y adems es considerado indigente.

POBREZA E INDIGENCIA EN LOS PRINCIPALES CENTROS URBANOS

Porcentajes de personas pobres al 2 Semestre de cada ao
CONCEPTO 1998* 1994* 1998* 2003 2004 2005
POBREZA 32,3 16,1 25,9 47,8 40,2 33,8
INDIGENCIA 10,7 3,5 6,9 20,5 15,0 12,2
Fuente: INDEC; *: mayo de cada ao en el GBA

POBREZA E INDIGENCIA EN CENTROS URBANOS

1988-2005
60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0
1998* 1994* 1998* 2003 2004 2005

POBREZA INDIGENCIA

15
IV. UNA POLTICA SOCIAL: EL PLAN JEFES/AS DE HOGAR DESOCUPADOS
CON HIJOS MENORES A CARGO

Antecedentes y discusin

En el momento en que algn aspecto de la situacin social, en este caso la pobreza y la

indigencia, se transforma en cuestin social, es cuando el problema pasa a formar parte de
la agenda gubernamental. Pero como dice Aguilar Villanueva12, no todos los problemas,
sin embargo, logran llamar la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. Algunos
son desfigurados o desactivados y si logran colarse en la agenda de gobierno, no
necesariamente alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas y reciben apenas un
trato de rutina y emergencia. Segn este autor, la agenda de gobierno es el conjunto de
problemas, demandas, cuestiones, asuntos que los gobernantes han seleccionado como
objeto de su accin, ..., o sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar. As, para que un problema social tenga acceso a la agenda
gubernamental necesita cumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o por lo
menos de amplio conocimiento del pblico, que una buena parte del pblico considere que
se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin
sea competencia de alguna entidad gubernamental. Pero advierte que la decisin de actuar
implica que se tomaron previamente otras decisiones, prestarle atencin, elaboracin y
seleccin de su definicin, la elaboracin y seleccin de una opcin de accin. Y que
tambin en interdependencia con la definicin del problema, el gobierno tiene que revisar
sus posibles cursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo (y con cuales
costos): si tiene sentido su accin. El autor afirma que si bien la agenda es del gobierno,
los problemas que la componen se originan y configuran en el sistema poltico.

En este sentido, uno de los factores decisivos para colocar en la agenda gubernamental la
cuestin de la pobreza fue la consulta popular a nivel nacional por un seguro de empleo y
formacin para los jefes de hogar desocupados, organizada e implementada por el Frente
Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO), frente que entre muchas organizaciones sociales,
cont con la infraestructura de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA). En efecto, el
xito de esta iniciativa, que consigui en diciembre de 2001 que ms de tres millones de
ciudadanos (requisito de amplitud de atencin) expresaran su voluntad de que el pas, ante
la crisis que se viva en diciembre de 2001, contara con un seguro de empleo (requisito de
accin necesaria) otorgado por el Estado (requisito de competencia gubernamental) fue el
detonante para que la pobreza se transformara de un problema de la situacin social
en cuestin social 13. O si se quiere, la consulta popular del FRENAPO fue el vehculo que
traslad el problema de la pobreza desde la agenda sistmica hacia la agenda
gubernamental.

Tambin habra que considerar la instancia del Dilogo Social en los primeros meses del
ao 2002, que fue coordinado por un agente gubernamental, la iglesia catlica y Naciones
12
Aguilar Villanueva, Luis , Estudio Introductorio en Aguilar Villanueva, Luis (Comp), Problemas
pblicos y agenda de gobierno, Ed. Miguel ngel Porrua , Mxico ao 1993.
13
Claudio Lozano, economista, director del Instituto de Estudios y Formacin de la CTA y uno de los
principales impulsores de la consulta, en el suplemento Cash de Pgina 12, del domingo 6 de octubre de
2002.

16
Unidas, y de la que participaron organizaciones polticas y sociales (ONGs, sindicales,
empresarias, etc.). De esta instancia tambin sali tanto la necesidad de que el pas
contara con una poltica de apoyo a los jefes y jefas de familia desocupados, como que esa
poltica debera estar a cargo del Estado.

Definicin del problema

En cuanto a la definicin del problema, una vez que ha sido aceptado en la agenda del
gobierno, la masividad de la aceptacin como cuestin a resolver no necesariamente
desemboca en una definicin unnimemente compartida por la ciudadana entera. Si bien se
comparte una definicin genrica y una lnea gruesa de accin pero suele persistir el
desacuerdo sobre la composicin y alcance del problema, y fundamentalmente sobre las
causas que lo ocasionan y la manera de abordarlo.

Colocar una cuestin en la agenda del gobierno, significa implcita o explcitamente, ir

dando forma a una definicin del problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable
para el gobierno. Por lo tanto el asunto de la definicin del problema pblico es doble. Por
un lado tiene la dificultad de construir una definicin aceptable, que supere la polmica y
alcance un alto grado de consenso; y por el otro debe conducir a una definicin operativa
que permita una intervencin pblica viable con los instrumentos y recursos a disposicin
del gobierno14. Si no se sabe lo que se quiere resolver o lo que puede resolverlo (el efecto
y/o la causa), se est en la total incertidumbre, en la irresolucin. Para estructurar bien un
problema hay que estructurarlo como causa de o efecto de (enunciado causal).

La incorporacin a la agenda gubernamental del problema por medio de la consulta

popular, de alguna manera tambin introdujo una presin hacia una determinada definicin.
En efecto, cuando se vot afirmativamente por el seguro de empleo propuesto por el
FRENAPO, de alguna manera se estaba acordando con la propuesta en cuanto a la causa
principal de la pobreza: desocupacin de los/as jefes/as de hogar.

La definicin que hicieron los actores gubernamentales, difiri en gran medida de la

propuesta votada masivamente. El plan brindar una ayuda econmica a las jefas y jefes de
hogar desocupados con el fin de garantizar el Derecho Familiar de Inclusin Social, se
pretende con l asegurar, va exigencias para ser beneficiario, otros objetivos: la
concurrencia escolar de los hijos, as como el control de salud de los mismos; la
incorporacin de los beneficiarios a la educacin formal; su participacin en cursos de
capacitacin que coadyuven a su futura reinsercin laboral; su incorporacin en proyectos
productivos o en servicios comunitarios de impacto ponderable en materia ocupacional.
Tambin por va reglamentaria, se podr prever el cumplimiento de otras acciones que
sean conducentes o que tiendan a mejorar las posibilidades de empleo de los Beneficiarios
para el desarrollo de actividades productivas y de servicios15.

14
Repetimos nuestra discrepancia con la teora neoclsica, en cuanto a que los recursos en general y
fundamentalmente los del Estado son escasos.
15
Las frases sobre el plan que aparecen entre comillas estn tomadas de la pgina del Ministerio de Trabajo
Plan Jefes/as: w.w.w.trabajo.gov.ar

17
En cuanto a los requisitos para acceder a un plan, un/a ciudadano/a deber a modo de
declaracin jurada acreditar la condicin de jefa o jefe de hogar desocupado o cohabitante
o jefa de hogar en estado de gravidez, mediante el formulario nico de inscripcin;
acreditar la condicin de alumno regular de los hijos mediante certificacin expedida por la
escuela; acreditar el control sanitario y cumplimiento de los planes nacionales de
vacunacin de los hijos. En caso de hijos mayores con discapacidad, acreditar su condicin
mediante certificacin expedida por un centro de salud municipal, provincial o nacional.
En caso de embarazo acreditarlo mediante certificacin expedida por un centro de salud
municipal, provincial o nacional.

Todo lo anterior implica que la definicin del problema dista mucho de la propuesta del
FRENAPO. En efecto, no slo por los montos reales del beneficio sino tambin por la
cobertura. En cuanto a los montos, se reclamaba en diciembre 2001 $380 para el jefe/a de
hogar desocupado/a, ms asignaciones de $60 por hijo de 0 a 18 aos y que todos los
mayores de 65 aos tengan un ingreso mnimo de $350. Por el contrario, se decide otorgar
como nico ingreso para el jefe/a de hogar desocupado $150 en abril 2002 (posterior a un
brote inflacionario post-devaluacin). En cuanto a la cobertura, la propuesta del FRENAPO
era ningn hogar pobre en Argentina y en ese sentido adquira una caracterstica
universalista, el plan analizado discrimina a los jefas/es al focalizar el beneficio en slo
los que tienen hijos menores. Y fundamentalmente, difieren en criterios de ciudadana: el
FRENAPO planteaba que todo/a ciudadano/a, por el slo hecho de serlo, tenga garantizado
un haber mnimo, en este sentido el seguro, la asignacin y la pensin seran un derecho
y no un subsidio, y por lo tanto, no estaran condicionados por ninguna contraprestacin.
En cambio el programa Jefas/es obliga al beneficiario a certificar que sus hijos concurren
a la escuela y tienen control sanitario, a participar en cursos de capacitacin y debe
participar en proyectos productivos o servicios comunitarios que le asignen.

Otras crticas al plan jefes/as de hogar desocupados

Para las autoridades nacionales que implementaron el plan, los reparos que se presentan en
este apunte, seran infundados ya que segn ellas este plan tena (tiene) como objetivo
brindar el Derecho Familiar de Inclusin Social, asegurando de esta manera "que en
ningn hogar argentino quede una persona sin ingresos". Entre esta definicin, y las
restricciones y contraprestaciones que se pensaron para el ingreso al mismo, surgen algunas
preguntas Y las personas que viven en hogares sin hijos menores? Por ejemplo parejas de
jvenes, que o bien no pueden o bien no quieren tener hijos; parejas de mayores con hijos
mayores de 18 aos; parejas homosexuales sin hijos. Y los hogares unipersonales? Y los
hogares que no pueden cumplir con las contraprestaciones? Y los hogares que viven en
pueblos donde no se conformaron los consejos consultivos? Con lo cual la pretensin
oficial de universalidad queda reducida no solo a un plan focalizado, sino que tambin, por
los montos otorgados, no reduce la pobreza, cuestin que en la consigna de la consulta
popular del FRENAPO estaba clara Ningn hogar pobre en la Argentina.

Como para las autoridades nacionales que implementaron el plan, la eficiencia y la eficacia
se entienden segn las recomendaciones de los organismos internacionales de crdito, se
pensaron tantas restricciones a su ingreso. Para estos actores, la eficiencia se evala en

18
funcin de que ninguna persona que no califique acceda al plan, aunque el costo sea que las
restricciones hagan que muchas que lo necesitan no accedan. Esta es la llamada eficiencia
vertical, slo acceden a cada programa las personas que merecen. Por el contrario, la
eficiencia horizontal, se evala en funcin de que todas las personas que necesiten ser
asistidas accedan a la poltica social, aunque para ello, haya que flexibilizar la entrada y
tenga como costo que algunos ciudadanos que no necesitan sean asistidos. Por su parte la
eficacia se evala en funcin de que los planes cumplan los objetivos para los que fueron
implementados. Como vimos antes, los objetivos explcitos del plan jefes/as son
contradictorios con las restricciones de acceso (slo para determinados hogares) y con las
condiciones de acceso (funcionamiento de los consejos consultivos) y permanencia
(cumplir con las contraprestaciones), con lo cual obviamente, deberamos concluir que este
plan se podra caracterizar como ineficaz en funcin de sus propios objetivos.

En el punto anterior sobre la definicin del problema, se adelant las diferencias entre la
alternativa plebiscitada y la alternativa definida por el MTSS, tanto en trminos de los
montos como en trminos de cobertura (universalidad vs focalizacin). Los montos del
beneficio, la cobertura y tambin la forma de su financiamiento, tambin fueron votados
masivamente. En este sentido vale recordar que los promotores de la consulta, presentaban
al seguro de empleo y formacin, dentro o formando parte de una estrategia de
redistribucin del ingreso.

Se planteaban como fuente de financiamiento:

a) mayor recaudacin por un shock distributivo va expansin del consumo.
b) reasignacin de los planes sociales vigentes.
c) restitucin de aportes patronales a empresas privatizadas, bancos, hipermercados.
d) eliminacin de exenciones en el impuesto a las ganancias
e) mayor presin impositiva sobre los consumos superiores

En cambio, los actores gubernamentales definen la fuente de financiamiento -Tesoro

Nacional- con lo cual, sin una reforma tributaria previa, la cuestin redistributiva en parte
se elimin del programa.

Merece destacarse que, incluso el plan que de alguna se sugiri desde el llamado Dilogo
Social promovido por el gobierno de entonces, difiere en gran medida con el
implementado, sobre todo por los montos del mismo.

Por ltimo a manera de conclusin, diramos que el plan jefes/as es una poltica de la
pobreza ya que no slo no elimina la pobreza en general, sino que incluso los/as
ciudadanos/as que acceden a dicho plan, lejos estn de poder cubrir la canasta bsica que el
propio Estado determina como necesaria para una vida digna.

Lic. Alejandro Barrios

Marzo de 2006

19