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  • Medina y Muñoz. La Relevancia de Los Grupos de Interés Lectura TEMA 6

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    Medina y Muñoz. La Relevancia de Los Grupos de Interés Lectura TEMA 6

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    JOAQUIM M.* MOLINS LUZ MUNOZ MARQUEZ IVAN MEDINA (Directores) LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA LA INFLUENCIA DE LOS LOBBIES: EN LA POL{TICA ESPANOLA. AUTORES, SUSANA AGUILAR FERNANDEZ. IVAN MEDINA LUIS BOUZA GARCIA. Luis MEDI ALEX CASADEMUNT MONFORT (OSCAR MOLINA LAURA CHAQUES BONAFONT [RUBEN MOLINE JORGE ‘ANDREAS DUR JOAQUIM M.! MOLINS {JOSE LUIS FERNANDEZ SANCHEZ. UZ MUNOZ MARQUEZ LEONOR FLORES CARMEN NAVARRO ‘MAYO FUSTER MOREL ROSA NONELL ELENA GARCIA GUITIAN ANNA M. PALAU ‘ANA GARCIA JUANATEY JOSE ANTONIO PENA RAMOS JACINT JORDANA, JOSE REAL-DATO AMPARO LATONDA, JORGE LUIS SALCEDO MALDONADO ‘GEMMA MATEO. JORGE TURON tejos CAPITULO 1 LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES EN LA CIENCIA POLITICA IAN MEDINA Profesor Ayudante Doctor en Ciencia Politica Universitat de Valencia Luz Munoz Marquez, Profesora Lectora en Ciencia Politica Universitat de Barcelona L._ INTRODUCCION El objetivo de este capitulo introductorio al libro sobre Los gru- pos de interés en Espa es situar el andlisis tedrico de los grupos de interés en la ciencia politica y los temas que han caracterizado su estudio desde sus inicios a principios del siglo xx hasta el pre- sente, El libro de Bentley The Process of Government (1908) inau- guré la literatura moderna sobre la importancia de los grupos de interés en los sistemas democraticos, argumentando que la compe- ticidn entre grupos sociales voluntariamente organizados define el riicleo central del proceso politico. Esta era una idea revoluciona- ria para una disciplina predominantemente caracterizada por el cenfoque legal-constitucionalista', cuya aportacién sugeria que la politica era consecuencia de, y estaba constrefiida por, la configu- 7 Er coment prcnar ql donomindo cotati sg snd mo de los elogermetodslopcon pr so Gea ua ec miseries Eisele petra coco peice ca nel Si eee ex coats aon eet Races G99) ds Grete eiaqusintacontaas conus ‘Sh planted como un punto de parc tile! eto de comportamsn' alcllnlntcoes is yun ctr cicotiocn dg acerca isco kparispecin dr los cadence ey 2 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA, raci6n institucional del Estado*. Este cambio en las prio: iene Sa Song Zoe bein encenancg comme ae las instituciones politicas seguia siendo esencial, las con- fo se Truean (850), Almond (1958) y Dahl (1961) sir- vision de la democracia ha sido notablemer it sal ners ne ended geztea dela disyuntiva entre el interés general y los interes, Prirados Roem ton pis koearane a cottnsincten sp eeparacsnana me esse mane ae tape dep Shtnee (0:39) eee ea conor canta ona fuerte acento de case alta» a a En un plano empirico, la acumulacién de literatura ha. permitido coe Obata beet Spuntan Baumgartner y ae ans oe anu Bam (ee Septic neon neem hrc ars ners a mayor de sen ao ae are icede algo simi laren elcaso de spat, don, : studios aportan datos para conocer la influencia de ig changeset mn Seriado Sscasamente teorfas que permitan validar y generalizar los Tauliados (Molins, 1989; Chaqués, 2004). En otras palabras, no es. nk oa ‘espuestas claras y concisas a la mayoria de temas; sin ion, Boagachentomgy romp cn neon hed ie Doan el) pte eee es dado une ole nn eptos grnd > Conviene eee ee —— feces ce ri tn = nan a a reiboharn Se le escort penens coe rage aparecidoenla American Political Science Research, See Free apa act cance sng Be a nam naman tac Sco mene gore ers see ia as npn tyne mee Sons pst aah eres 1LA RELEVANCIA DB LOS GRUPOS DE INTERES. B 1) Revisando diacrOnicamente la evolucién de a literatura en su conjunto, el interés por los grupos de interés condujo a su propio de- Gfee por una sencilla razén: silos grupos de interés lo explican todo, Sequremente no expliquen nada (Baurngariner y Leech, 1998). Aunque ha progresado al respect: os avancestebricos de las ltimas décacas seimiten que los grupos de interés son un pequefio componente del Sistema politico. En paralelo, las preocupaciones referidas alas dind- Seas intemas de los grupos (problemas de reelutamiento,dilema de Tracoidn colectiva, etc.) y como éstas pueden afectar al grado de éxito tielas acciones de presién dificultan el andlsis de la influencia los gru- pos de interés, Incluso, ms de agin estudio a legado ala conciusion Fe que estos no tienen en realidad capacidad de infiuencia sobre los Sesultados de la politica (Bauer, Pool y Dexter, 1963; Fowler y Shaiko, 1987; Langbein y Lotwis, 1990: Rothenberg, 1992). 2) Sumado a fo anterior, si, como apunta Wilson (1990), una de tas principales preocupaciones de la ciencia politica es entender la telacidn entre el Estado y la sociedad, el auge del conductismo sirvi6 pata situar alos individuos en el centro de las investigaciones. Los Rstudios sobre comportamiento politico —y recientemente sobre los ‘iuevos movimientos sociales— se alejan de la politica corganizada> para centrarse en las actitudes y as opiniones de los ciudadanos en fos dmbitos electorales y de la protesta politica, '3) En términos de las prioridades académicas, también es pre- ciso mencionar que durante mucho tiempo la ciencia politica nor- teamericana y europea se han dado la espalda (Mahoney y Baum- garter, 2008): mientras que los académicos europeos se interesaban por el papel de los grupos de interés en los estuios sobre estructuras J politicas piblicas, los estadounidenses prestaron més atenci6n @ jas tdcticas de influencia. Este capitulo introductorio al libro sobre Los grupos de interés en Espaiia sirve pues para revisar algunos de los temas centrales en cl ‘andlisis de los grupos de interés. Por razones de espacio no se mencio- han todas las discusiones ni se hace referencia a todas las publicacio- nes sobre Ia materia. Los primeros apartados se centran en escribir Je nacional, Otro proyecto deesala mis paquets lInterarena (htpiinterarena dk! arson Ogaden proyecto dats ha cosparado ls moviizacisn de los grupos on Serer polite los meds de comunicasion, el Pariamentoy el Gobicro, aera een ne recomend conta de las obras de Baumgartney Leech (1998, Basic Tteready Becry (1984, The Interest Group Society) Halpin (2014, The Orenisa- san tcl Interest Group) Moe (980, The Organization of Iueest), Walk Fee Sci Inerest Groups in Americ); Wisoa (190, Interest Groups) y Wilson (9951973), Pliiad Orentsations. m LOS GRUPOS DB INTERES EN ESPANA los grupos de interés, sus funciones y la influencia del contexto insti- tucional en el que actian, Para ello, en primer lugar, se discuten las aportaciones de los diferentes enfoques sobre los sistemas de interme- diaci6n de intereses. A partir del apartado IV se revisan diferentes aportaciones que han buscado demostrar cémo y por qué se forman Jos grupos de interés, qué afecta a la forma en la que se organizan, 0 «qué explica las diferencias entre sistemas de grupos de interés. El pe- niltimo apartado se dedica a hacer algunas reflexiones sobre la e20- logia de los grupos, ola cuestién de la formacién de una cierta pobla- cin de grupos de interés en un contexto determinado, Finalmente se hhace referencia a aquellos estudios que tienen como punto de partida ‘una de las preguntas cruciales del andlisis de los grupos de interés: qué explice su influencia o qué explica su éxito o fracaso ala hora de tras- ladar sus intereses en politicas reales. Estos intereses pueden ir en el sentido de mantener el statu quo 0 de provocar un cambio en Ia pol- tica ms favorable a sus propias preferencias’, Il. DEFINICION Y TIPOLOGIAS Existen diversas definiciones poitol6gicas® sobre lo que es un gru- po de interés, lo que implica que no existe un consenso conceptual ‘Almismo tiempo, exsten diferentes términos para referise a ellos, Por ejemplo grupo de interés, organizaciones de intereses, grupo de presion o el anglicismo bby (lobbies en plural). En ese sentido, cabe aclarar, que cuando se habla en este libro de grupo de interés se hace + De agus desrende uno de on os ms complicados de resolver sea cdo edit Jn nunca de os grupos de tra En Etndos Union por empl, canines 0 por Hojnack a U2) sobre ol extado de cueton recital bebo de qr eh ia ‘leant cau eo des pubiaconeh boa mei fcnie es pp inet oto feos eta eu as tas compara dl ong Co shee etn omo is pripos can een a aproximaconcs secclogns y economics ale grupo de inter itan po- al grupo frente a las opciones de voz o salida, Otra critica en relacion con ello es que las aportaciones financieras de los miembros al man- tenimiento de los grupos es cada vez menor, por lo que los grupos ‘buscan recursos externos (subvenciones piblicas, campaiias, patro- nes, donantes). En ese caso, incluso cuando los grupos son organiza. ciones de individuos, el poder interno de los miembros en la demo- cracia interna —o su capacidad para Iuchar contra la ley de hierro de Ia direccién—es profundamente limitado”. ‘También resulta que muchos grupos de interés estn formados or corporaciones, universidades u hospitals, es decir, que la aflia- ‘ibn no se ditige a individuos, como en Espatia el caso de la Confe- deracién Espaiiola de Organizaciones Empresariales (CEOE), la Asociacién Espaiiola de la Industria Eléctrica (UNESA) o Farmain- dlustria. No son «organizaciones de individuos» sino «organizaciones de organizacionesy, Esto tiene una implicacién directa sobre Ia uti- lad (y representatividad) de los grupos de interés por la cual la capacidad de incidencia del miembro en el proceso politico puede canalizarse de miiltiples formas": a titulo individual o colectivo, por ‘medio de canales politicos o de mercado, etc. Si bien las personas son altamente dependientes del grupo al disponer de recursos indi. Viduales limitados, una corporacién cuenta con mas autonomia. En cuanto las instituciones paiblicas, Salisbury (1984) sefiala que corporaciones piblicas, gobiernos locales, iglesias, universidades y agencias estatales comparten escenario con los grupos de interés pero que, a diferencia de éstos, las instituciones no justiican sus esfuerz0s como refigjo de las voluntades de sus trabajadores 0 socios. Aqui la aplicacién del término institucién puede sex confusa por lo que se hhan ofrecido alternativas como las de «organizaciones sin membre- si u «organizaciones con intereses». Sea como fuere, lo importan- tees resaltar el cardcter individual de estos actores. Las corporacio- ‘es (0 multinacionales) buscan influir en el proceso politico en 5 Eso tends implicaciones, como se veré més adelante, en el impacto sea dal diem del sci colectia planteade por Olson il sobrevaloras la contribaion doe ‘mlembros alas dnamiesinernes de Io 1 Jordan, Halpin y Maloney (2004 204) seflan: «the membership issue for com nics it, however, dllrent than for individuals One cannot assume that discussions ‘of the membership of companies in trade bodies (aumercally a lage pereniage of pocics conventionally regarded a intrest groups) are analogous to the decisions made by individuals about membership of caus or sectional gout. LARELEVANCIA DB LOS GRUPOS DE INTERES. 2» jefensa de sus intereses corporativos, en ningiin caso este interés es teiitado de dsputasinternas entre indivduos oluntaramente aso iados. Algo similar sucede con los bufetes de abogados —y por extension a los lobistas profesionales— quienes representan intereses roeras partes. efectos pricios si nos interesamos por las estrteias dein fluencia, dicha matizacién careceria de sentido operativo pues tanto asociaciones como multinacionales y bufetes de abogados son sus- ceptibles de emplear la misma gama de técticas. De hecho, es obvio ue muchas mulinaconale son més influyntes qué la mayor de srupos de interés. Ademas, si uno est interesado en analizar las presiones que una administracién recibe para hacer tal cosa 0 tal bra, la mejor estrategia seria plantear una definicién amplia de gru- 1pos de interés y de organizaciones con intereses. Sin embargo, es oportuno resaltar que corporaciones, bufetes de abozados, lobistas profesionales y tantos otros actores privados no estarian expuestos ‘a problemas de accin colectiva (problemas de polizones, nevesidad dde crear incentivos intemnos, disputas por el liderazgo, necesidad de supervivencia orgenizativa) y, con ell, a tener que priorizar en algu ‘nos casos los interesesinstitucionales de la organizacién por delante de la consacucién de un objetivo beneficioso para sus miembros, tal ‘como Davidsson y Emmenegger (2012) han apuntado para el caso de los sindicatos europeos en la reforma de la legislacion sobre pro- teccién labora. 2. Tirowocias La literatura vuelve a ser innecesariamente confusa en cuanto a las, tipologias de grupos de interés en gran medida por la tendencia de cada autor a proponer una clasificacién propia, con etiquetas propias, para referirse a lo mismo. El eriterio basico de diferenciacién tipold- ‘ica entre grupos radica en el zo de interés. Asi, se encuentran grupos que representan intereses empresariales, laborales, profesionales, cau- sas 0 asuntos gubernamentales (Jerez, 1997). En otras palabras, 1os ¥ De hecho, muchos investigadores (Berry, 1984; Gray y Lowery, 1993) han aposta Jo porn sn ron ents no tao por sac res see fermtnc el epee nr scum sGopurate usec pin con nbn bcan ln Shc be ty des manca deta qu noc vlna march Sp omen tectoneysoa a rganacooe st mimo: 30 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA ‘arupos de interés se pueden diferenciar a razén de ser organizaciones éempresarales,sindicatos, asociaciones que representan a profesionales liberales —abogndos, periodistas, granjeros, etc, asociaciones que defienden causas de interés piblico, asi como asociaciones formadas por unidades gubernamentales, como puede ser el caso de la delega- cién andaluza ante la Uni6n Europea, que se dedican al lobby inter- Euberamental (Commis 1995), 10s esfuerzos por diferenciar tipolégicamente a los grupos de interés plantean hacer una dstinelén ene grupos sectoralesy gr ’pos promocionales (Norton, 1994), entre grupos sectoriales y grupos causales (Coxal y Robins, 1998; Jones, 2007), entre grupos protecio- 728 0 grupos promocionales (Watts, 2007), entre grupos de interés y grupos de promocién (Ferrando Badia, 1977). Todas estas clasifica- iones dicotémicas comparten la voluntad de querer referirse a los primeros como grupos econdmicos y a los segundos como grupos Promotores de causas (0 advocacy groups). No cabe duda de que ‘cualquiera de estas clasifcaciones resulta util y operativa, aunque sean menos precisas que la propuesta anterior. En cualquier caso, es conveniente comentar los aspectos norma- tivos de la distincién entre dos tipos de grupos de interés. La diferen- cia entre grupos econémicos y grupos que promueven causas puibli- cas ha servido para criticar el papel de los primeros y aprobar el papel de los segundos. Es habitual encontrar tanto en prensa como en la literatura una serie de etiquetas para referirse a los grupos promocionales sin plantear la carga normativa de ser un grupo de interés: «asociaciones del Tercer Sector», incluyendo a las ONG, «sociedad civil», «capital social» u «organizaciones de movimientos sociales» (SMO, social movement organizations) son utilizadas para identificar a ciertas organizaciones diferentes a, por ejemplo, las Ca- maras de Comercio, No se puede negar la diferencia entre los obje- tivos de una Camara de Comercio y la Asociacién de Mujeres Pro- _zvesistas; lo inoportuno es negar que ambos actores caen dentro de Ja gran etiqueta de grupos de interés. Ill. ESCUBLAS Y ENFOQUES SOBRE LOS SISTEI DE GRUPOS DE INTERES ws Los estudios sobre los sistemas de grupos de intereses se sian dentro de las grandes teorfas de la ciencia politica en general y sobre el funcionamiento de la democracia en particular (Hojnacki ct al, 2012), Algunas de las preguntas claves que se buscan responder es LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES. 31 qué actores politicos tienen poder y cémo esta distribuido el poder dn la sociedad, Las teorias clisicas del pluralismo y del corporatismo responden a esta preocupacién por desarrollar macro teorias capaces de explicar cémo esta organizado el poder en las diferentes socieda- ddes, partiendo de la idea basica de un modelo mis elitista y concen- trado en pocos actores (corporatismo) y del modelo mas abierto y de difusiOn de poder en la sociedad (pluralismo) (Mills, 1956; Dabi, 1961; Schmitter y Lehmbruch, 1979) ‘Existe la presuncién normativa de que un modelo pluralista es is deseable en términos del ideal democratico. Una de las pregun- tas que se plantea el andlisis normativo (Hojnacki er al., 2012) es hhasta qué punto los grupos de interés representan realmente los in- tereses presentes en una sociedad determinada y/o hasta qué punto Jos grupos de interés representan s6lo a una parte de dichos intereses creando un sesgo a favor de algunos grupos. Recientemente un gri- po de académicos destacados" contribuyé a tna discusion en el Jour- nal of European Public Policy (Lowery et al., 2015) sobre qué debia de entenderse como un sistema equilibrado de grupos de interés. La ‘mayoria compartia que los requisites funcionales para conseguir un sistema saludable tenfan relacién con la igualdad de aceeso, enten- diendo por ello que ningiin grupo debiera tener privilegios sobre otro, impidiendo la formacién de una élite permanentemente vence- Gora mediante el fortalecimiento de contrapesos en forma de repre- sentacion de intereses ciudadanos. Ello implica una buena distribucién de recursos en la sociedad que permitan que todos los conilictos sociales tengan su correspon dencia en el plano asociativo. De alguna manera este anslisis de- Imuestra que algunos de los académicos contemporiineos més influ- yentes comparten la aspiracién pluralista Se podria decir que la discusién acerea del pluralismo—o eual- quier otro sistema de intermediacién de intereses es puramente nor- ‘mativa—; no obstante, lo cierto es que tanto los grupos de interés ‘como su forma de interaccién se muestran enormemente dependien- tes del contexto institucional en el que actian y, por consiguiente, cabe esperar variaciones significativas entre paises. Wilson (1990: 18-23) identifica una serie de diferencias que merecen ser tomadas «en consideracién: 7 Los Grmantes del arculo son David Lowery, Frank R. Baumgartner fost Berkhout, Jeftrey M, Berry, Daren Halpin, Mare Hojnack, Heike Kier, Beate Koi leech, leremy Richardson y Kay Leman Sehlozman. 22 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA 1) _Diferencias en las actitudes frente a los grupos de interés reflejadas en la cultura politica, En los Estados de tradicidn anglo- sajona las asociaciones voluntarias no requieren el permiso adminis- trativo para constituirse al valorarse positivamente su contribucién a la representacién de los ciudadanos. En paises con herencia de Derecho Romano las asociaciones deben conseguir licencia adminis- trativa para constituirse, ademés de existir en un contexto de sospe- ‘cha permanente en cuanto a la representacion funcional de ciertos ‘grupos que pareciera buscan conspirar contra el interés general 2) | Diferencias en cuanto a la capacidad de los grupos de interés de reclutar a miembros. La tasa de asociacionismo en los paises nbr- dicos es notablemente més elevada que en cualquiera de sus paises vecinos, sobre todo por la fortaleza historica de los sindicatos y las patronales, y por el sentido comunitario de sus gobiernos locales. A pesar de que investigaciones recientes apuntan el declive en el espi- ritu comunitario de los ciudadanos estadounidenses, en general se acepta que en Estados Unidos y otros pafses de tradicién liberal, la participacion mediante asociaciones es también una caracteristica definitoria de su cultura politica (Putnam, 2000), rasgo dificilmente plicable a otros paises con herencias autoritarias, 3) _Diferencias relativas al grado de unidad o fragmentacién de los sistemas de grupos de interés que basicamente se refiere a la ato- mizacion existente en algunos paises debido a cuestiones politicas 0 ideolégicas (por ejemplo, el caso de los sindicatositalianos), frente 4 sistemas asociativamente muy monopolizados. 4) Diferencias referidas a las tcticas empleadas por los grupos de interés, en gran parte explicadas por las singularidades constitu cionales e institucionales de cada pais. En paises donde las cdmaras legislativas son especialmente poderosas, los grupos de interés cen- tran sus esfuerzos en influir a diputados y senadores como sucede en Estados Unidos, més cuando los partidos politicos son débiles y {os candidatos necesitan apoyos para financiar sus campafias (King, 1997). De alguna manera las asociaciones se encargan de organizat campaiias politicas y movilizar a los activistas de base (grassroots lobbying), funciones que en otros paises recaen en los partidos pol- ticos. Lo contrario sucede en Japén, donde el gobierno ejerce el lide- razgo de forma sélida, los grupos de interés orientan sus esfuerzos y \ ‘Al respecto apuntaba Duverger (1990: 152) que «ls lobbies ameccanos [.] 0 son ya la emanation de un grupo de interés concreto, sino que s han converse oy ‘una especie de ofcinasespectalizadas en la presi, las cules lgulan sus serio del ‘mismo modo que un bufetde abogado oun orgaizacin de publicidad, LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES, 3 técticas a convencer a ministros y funcionarios, cosa que obliga a un tipo de asesoramiento mucho més técnico, 1. ELPLURALISMO Y EL NEOPLURALISMO 3s més importantes utilizados para explicar los siste- snk oto sider a ye son dos: el pluralismo (y su evolucién neopluralista) y el neocorpo- ‘a jgviendo la huela de autores como William James, Otto von Gier- ke, Ernest Barker y Harold Laski, Bentley (1908) fue quien introdujo la nocién de pluralismo en la academia norteamericana. El objetivo del pluratismo, en general, es dar respuesta a cquién obtiene qué, cxdn- 0 ¥ cbmo» (Lasswell, 1935). Las ideas de Bentley no tuvieron mucho Space asa qu vaio alors commnvaton a pereaare de sce jente participacion de grupos de interés en la politica estadounidense ‘dexpude del Segunda Guerra Mundial Truman, 1951; Lindblom, 1965; Dahl, 1961). Ei pluralismo se basa en dos supuestos principales: por un lado, el Estado es benigno como mecanismo de organizacién politica; es blecimiento de controles sociopoliticos impide la aparicién de formas monistas de dominacién, lo que significa que el poder sélo puede ser eercido a través de un proceso continuo de formacién de coaliciones, en lugar de a través de estructuras estatales. Por otro lado, los grupos estén «para operar como instrumentos, representando individuos en lugar de sustituirios en el proceso politico, 1o que mejora las posibili dades de una democracia centrada en individuos» (Eisfeld, 2006: 12). Cualquier movimiento de un grupo genera una respuesta de aquellos gu: ven amenazados sus intereses: Dest modo! poder compen torio (countervailing power) esta garant Te tin panto sn enerten a ena mack conver sia porque ni todos los intereses tienen la misma capacidad para acummular recursos, ni todos tienen la misma capacidad de inluencia. jos de sus primeros pensamientos, Dahl (1982) y Lindblom (127) empezaron a preocuparse por el «L-eviatan corporativon que habia adquirido un extremado poder de veto en Ia politica econdmica. La posicion privilegiada de los grandes empresarios distorsiona la po- litica piiblica, porque ni los trabajadores ni los pequefios empresarios pueden contrarrestar su poder. Ante estas critica, el enfoque neoplu- Talista se sumergié en un profundo debate en toro a la democrati- zacién, que implicé el reconocimiento de Ia importancia de normas 4 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA democriticas en la economia y la sovieda é €l paras plurality entabasjeto a una sere de mpedoate ors y scales aun por oan aceta qu Income Peticign libre entre asociaciones voluntariasearacteriza el ncleo sentra del proses politico (Lowery y Gray, 2008) La Tabla 1 resu- Ie es diferencia ete plurals y neopluralimo a partir de como explican la movilizacin y mantenimiento (continuidad) delos ru- pos, a formacion dela comunidad de grupos de interés, la forma en la que se ejerce la influencia y el resultado esperado, “ TABLA 1 Pluralismno y neopluralismo yg | Moncaciiny | Comat de | Bere de Renae | “mantenimiento intereses: influencia ipolticn [a movtaca [Todos Paro [es un producto tors fe Pluralism utr de |desncadon oticen |S Preocupacines [esin fnfrmacion ompartdes | representados ce | sominidad Nespas Jog tems | comnid Para otetive —|eomleja baa usden ecole ge eschese | orgnizaiones Fuvre Elaboracin propia a partir de Lowery y Gray 2010, 2. ELNEOCORPORATISMO A diferencia del pluralismo, | corpor , 1a escuela neo toda las de interes sviaescompitan por glen a defnicon ‘& is poitias piblicas Existen interelaciones estratéyicas entre gobierno y los principales grupos de interés (Berger, 1981), con el in i (lorie! papel fundamental del Estado en I planifcaign de cas ec jo no es un actor neu Binns decors azsorpora esol sobre jue conducen a la formacién de vi intra-organizativos entre los 5 dos plltens re los grupos de interés, los ic los gobieros, ls administaciones yas insttuctonespafcas LARELEVANCIA DB LOS GRUPOS DE INTERES... 35 En aras de la gobernabilidad, se concede cardcter piblico a un rnimero limitado de grupos representativos (Oife, 1981) encargados Je negociar con el Estado dentro de tun contexto institucional, ga Santizando la estabilidad de los acuerdos y a subordinacién de todos fos intereses a las prioridades estatales. El Estado obliga alos grupos representativos a ser co-responsables de las consecuencias sociales Ee politicas pablicas”. Bajo estas circunstancias, en muchos paises ‘uropeos se cred un monopolio en la representacion de los intereses {que llevé a cambios en las organizaciones: el nivel cipula, responsa~ tle de negociar con el gobierno, impone el control jerérquico sobre las demandas de los miembros (Schmitter, 1982: 260). ‘Los planteamientos tedricos del neocorporatismo han sido eriti- cados a la vez que los prerrequisitos para cl neocorporatismo se ban {do erosionando. El neocorporatismo estatal estaba altamente co- neetado con la economia keynesiana del bienestar sustentada, a su ‘ez, en fuertes estructuras estatales. El binomio «keynesianismo- Estado» era favorable a la coordinacién social y a la articulacion jerdrquica de intereses. Las nuevas dindmicas sociales promovidas por la globalizaci6n, el neoliberalismo y la individualizacién han puesto en serios apuros al neocorporatismo clasico, En jas dilkimas Sécadas se ha promovido la desestatalizacion y descentralizacion de ‘muchas funciones piblicas, incluso favoreciendo el mercado sobre ¢1 Estado como mecanismo de regulacién social. Aunque todo ello podria haber provocado la desaparicién del neocorporatismo como Practica y como enfoque, lo cierto es que los instrumentos de con- tertacioa social y el recurso de la coordinacién entre gobiernos y {grupos de interés siguen estando vigentes; eso si, bajo nuevas expre- Siones como la de «coordinacién descentralizada 0 «corporatismo fiexiblen (Traxler, 1995, 2004). Los cambios entre el corporatismo lésico y el corporatismo flexible se detallan en la Tabla 2. En resu~ zmen los enfoques sobre los sistemas de grupos de interés més influ- Yentes han sido y continiian siendo el (neo) pluralismo y e! (neo) orporativismo, ambos aportan una visién sobre el sistema de repre- sentacién de intereses que ayuda a entender ciertas dinamicas en politicas concretas. Br acocorportimo se populatia6 como wa teori social en Eutopa en tiempos de convulsion ssonomica deapues dela Segunda Guerra Mundial. Los gobiemos s¢ ‘hitstaban eles demandes de orpanizacionespoderosa (gatonals, sndicios) co fs de erosionar los mecanismoetradcionales de repreentacion. Estos grupos etn se olecvo sobre recursos vital pars la actividad econémica; aia formacion de [Rterss «menudo refljaba elementos de competencia de case que postian desestab ‘aria democeni ssc slenazaban postures radieles % aetna En los siguientes apartados se revisan ot a nant ona pean eae TABLA 2 Neocorporatismos clisico y flexible | cmectrinun | Nmanotinoane eS Caracteristicas | Neocorporatismo clisico | Neocerporailamo flexible Modo de goberanza | frkequico Red (Coordinacién promovida Modo de megociacién | Por el Estado 0 poral Bstadoo | [Coordin volutaria entre asociaciones cipla asociaciones Nivel predominante | Centalizado Deseentraizado Participacin de las h I Arplia Masa critica ‘Fursrs: Hlaboracién propia partir de Trae, Blaschke y Kittel (2001), IV. {POR QUE SURGEN? Desde un punto de vista teérico y empirico, las respue han dado a esta pregunta tienen en cucntadferntes ctows algae nos més de caracter estructural y social; y otros mas de cardcter i, dividual, Se pueden identificar ai menos tes losica: la Logica eldsion (© pluralista), la Logica racionaly la logica relacional La LOGICA cLAsica. Se considera que existe una causa natural en el surgimient. x natural en nto de Erupos y su moviizacién que va més all de a exisenca de un cons Hicto social. Arthur Bentley (1908), asumiendo la ldgica de Arist. eles de que el hombre es un animal politico, argumenta que los ‘grupos se forman como consecuencia de la naturaleza y la temlencia sregaria de las personas, Esta tendencia, sin embargo, no lleva neos, Sarlamente a la creacion de grupos que comparten el poder por igual sino que existen grupos que tendréin ventajas sobre otros, Bentley est mas cerca de una idea eltista del funcionamiento de los grupos LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES. 3 «que los posteriores autores clisicos que analizan la formacion de los {Erupos y que se aproximan a la teoria pluralista. Consideraba, por tjemplo, que las politicas piiblicas son el resultado de la presién de Jos grupos, los intereses individuales no tienen nada que hacer en este terreno, Desde su Sptica, la existencia de intereses compartidos en la sociedad siempre da como resultado la creacién de un grupo que Jos defiende. Es necesario, por lo tanto, la fragmentacién de intereses dado que no existe un grupo capaz.de incur los intereses de todos los individuos de la sociedad. Con base en estos supuestos, Bentley afirmaba que todos los asuntos de gobierno, pequefios o grandes, estin determinados por el conflicto generado por la presidn de dife- rentes grupos ‘A partir de Bentley surgen mas tarde estudios empiricos como el analisis de Truman (1951), quien considera que los grupos nacen de forma més o menos espontnea, respondiendo a sentimientos o pre- ‘ocupaciones de individuos que experimentan en un momento deter- minado una frustracion o privacion compartida. Si el malestar pet- siste yes suficientemente intenso, formardn una asociacién que los represente. Siguiendo a Madison, Truman también sugiere que cl surgimiento de un grupo puede disturbar a los intereses de otros colectivos generando una reaccién que llevaria, en contraposicién, ala creacién de un nuevo grupo. Un ejemplo facil de entender, seria el surgimiento de los grupos en defensa del derecho al aborto que han motivado el nacimiento de grupos contrarios, los llamados gru- pos pro-vida. Se genera asi una dinémica competitiva que llevaria a la creacin de grupos en ambos bandos, provocando una ola de for- ‘macién de grupos, hasta que el equilibrio vuelve a restablecerse. Este cequilibrio se romperia con el nacimiento de nuevos hechos que dis- turban a los cfudadanos y crearian una nueva ola de movilizacién, Esta logica sobre la espontancidad del surgimiento de grupos como resultado del conflicto social ha llegado a conoverse como la légica clésica, 2. LALOGICA RACIONAL Mancur Olson (1965) cuestiona el argumento anterior, conside- +a que la logica que opera detrés de Ia formacién de los grupos es diferente: todo depende del cdlculo racional de los individuos. O1- son considera que los individuos racionales sélo participaran en la acci6n colectiva, es decir, legardn a formar un grupo que defienda sus intereses, si existen incentivos suficientes, De lo contrario, el 38 1LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA hecho de que los bienes comunes conseguidos por el grupo sea accesible para todos, con independencia de ser miembro 0 no, hace extremadamente dificil en términos practicos atraer a los indivi. duos a la accién. Después de Olson, diversos autores han demos. trado que los costos marginales de la participacién politica difieren enormemente entre grupos sociales, lo cual explicaria por qué los incentivos individuales para participar en el grupo son en general debiles (Edelman, 1964). Salisbury (1969), por ejemplo, sefala que 4a formacién de los grupos es exttemadamente problemética pues requiere de la existencia de un lider que quiera asumir el costo sustancial de organizar al grupo, localizando a potenciales miem- bros y convenciéndoles de contribuir eon tiempo y dinero. La labor de convencimiento es dificil ya que la mayoria de los individuos esté preocupada por sus propios intereses materiales y tiene poco interés en participar en proveer o crear bienes comunes. La solucién pasa por la presencia de emprendedores politicos con interés en asumir el costo inicial de formar el grupo, no a cambio de obtener un bien comtin, sino a cambio de obtener un trabajo en la zueva organizacién. Salisbury sugiere que ello implica que la mayor parte de la actividad del grupo tiene mucho més que ver con el in~ tercambio interno de beneficios que permiten la organizacién y la continuidad del grupo que con los esfuerzos destinados a influit en las politicas piblicas. Los beneficios intercambiados pueden ser in- centivos materiales, de solidaridad o expresivos (comunicativos), siendo los primeros los que predominan en las organizaciones mas Viables. Las ideas de Salisbury forman lo que se conoce como la {eoria del intercambio (exchange theory), la cual describe alos lideres del grupo como emprendedores que ponen un precio a los beneficios de estar afliado al grupo. Por su parte, Walker Jr. (1983) pone més el acento en el intercambio del grupo con el entorno y demuestra que elnacimiento y la continuidad de un grupo dependen del éxito de los lideres del grupo en conseguir fondos externos, que reduzcan la de- pendencia de los propios miembros para sobrevivir. Estos argumen. tos levan, por tanto, también a la discusion sobre la permanencia y continuidad del grupo. Finalmente, Moe (1980) complementa ambos puntos de vista. Para este autor el surgimiento y la continuidad de los grupos de in- {erés sélo se explica teniendo en cuenta la estrecha interconexién de Ja organizacién politica interna del grupo (internal polities) y los determinantes de la estructura institucional externa. Moe hace una aportacion valiosa a la légica racional seialando que, aparte del propio interés econémico, o la existencia de déficits de informacion LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES, 9 entre miembros y de valores individuales, la conducta racional no es inconsistente con perseguir un interés comin. 3, LOGICA RELACIONAL a teoria relacional parte de una légica distinta a la hora de cxphcor el origen de la accién colectiva y el surgimiento de los grupos. A diferencia de Olson, Tarrow (1995), por ejemplo, afirma que el problema de la accién colectiva no es la logica del individuo egoista que valor Jos incentivos selectvos que tene para formar parte del grupo. El problema es de cardcter relacional y social y radica en cémo conseguir y mantener Ia movilizacién del grupo en cl tiempo. Los aspectos relacionales tienen que ver con Variables estructurales como la pertenencia a un grupo o clase social, y tam- bign la existencia de lazos culturales que influencian la identidad individual. Esta teoria, que deriva del andlisis de los movimientos sociales, til para expicar el comportamiento de os grupos, iodo de aquellos que son promotores de causas, ‘Otro aspecto elaionalnpatante esa sldaidad que surge ante situaciones que los individuos consideran eminentemente in- justas de acuerdo con los valores y creencias aceptados por todos los miembros de la comunidad. Estos aspectos explicarian por qué en determinados casos los individuos se unen y se organizan inde- ppendientemente de la existencia de incentivos selectivos 0 de cardc- ter material. De acuerdo con Hojniaki ef al, (2012) este cambio en la aproximacién tiene dos implicaciones importantes: 1) un cambio en la unidad del andlisis que pasa del individuo al grupo; 2) al centrarse la atencién en el grupo también se ha vuelto hacia el contexto politico y social. ‘ ‘Una aportacién adicional que hace la teoria relacional tiene que ver con destacar la importancia de los factores contextuales. Auto~ tes como Tilly (1992), Tarrow (1995) 0 McAdam et al. (1999) con- sideran que la accién colectiva no sucede en un vacio contextual y que existen una serie de variables que forman lo que ellos denomi- nan estructura de oportunidad politica que condiciona la forma- ‘idn de los grupos y su capacidad de influencia, Estas variables son de caricter dindmico como, por ejemplo, los cambios en el gobier- no y los procesos electorates, la entrada de los problemas @ la agen: da y la existencia de élites favorables a las demandas del grupo, Al mismo tiempo, existen algunas variables mas estables como serian la estructura territorial del Estado y el tipo de sistema politico. 40 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA V. ORGANIZACION ‘Desde que Mancur Olson (1965) planteara el dilema de la accién colestiva, diversos estudios reconocen que, tras constituirse, el primer y principal objetivo de los grupos de interés es sobrevivi. Influir en «1 proceso politico a través de una asociacién no es algo completa- ‘mente automatico como planteaba Truman (1951), ni siquiera evan. do los intereses de un colectivo se encuentran manifiestamente ame- nazados (Salisbury, 1969). El objetivo de influenciar la politica esta condicionado por los recursos de los que disponen y por su capaci- dad de movilizacion interna pues no todos sus miembros contribuyen de igual manera a la consecucién de objetivos. Aunque avances em piricos reconocen que la visién fatalista de Olson no es del todo acertada (Lowery y Gray, 2004: 166), merece la pena tener presente los condicionantes organizativos a los que se enfrentan los grupos Molins (1998), por ejemplo, sedala que: Loe grpos no puden alae nicament desde ol punto de vis ‘a finconal como actors que formulan drmandas om un veer eone Proseo de deco, ya ques su ver tench uma dasnicn pon eee Oreanizaciones: sure en detarmina conto signs een ety otros we matinen, yl ransmison dems pater a Tala de manera nesta sno qu tertens ou Sette ee por medida sus oe f Sus procesos internos determinan su com- mint excl proses police junto ales onan ako ashes examinate fas azcones Gras al antenimentay locas, tod ls orsign (ling 1998 339, Referirse a la organizacién de los grupos de interés como algo di- ferentea su formacion ns leva acentrarbosen el papel delos nea ‘bros, en las caracteristicas de los ideres, en la funcién de los incentivos, en los mecanismos intemos de decision, y en la necesidad de disponer de personal experto (y de una estructura departamental). Empezando Por los miembros, se conoce que el lider del grupo (el emprendedor) representa los intereses de sus miembros frente a la opinién pliblica al tener capacidad estratégica de imponer o retrasar la conseeucién de objetivos Salisbury, 1984), Entre las funciones del lider se incluyen el jercicio dela autoridad y liderazgo interno, la capacidad de anticipa- ¢i6n (@ las crisis interna), el disefio interno de la organizacién, el forjar alianzas externas con otros grupos y con patronos, tomar las decisiones politicas, dirigir Ia organizacién de los recursos —publica- ciones, presupuesto—, etc LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DF INTERES. 41 Moe identifica diferentes mecanismos que explican la dindmica interna del grupo: la comunicacién interna, la administracién de Jos beneficios de los miembros, la existencia de subgrupos internos y los patrones de interaccién con el entorno. En ese sentido, desa~ rrolla dos argumentos sobre 1) la continuidad del grupo y 2) la organizacién politica interna del grupo. En el primer caso, Moe in- ‘troduee, como hicieron Salisbury y Walker, el componente del lideraz- go. El emprendedor politico (the political entrepreneur) es quien pone Orden en os tipos de participantes (por ejemplo, personal contratado y proveedores o actores externos); y quien, por tanto, impone cierta simplificaciOn y sistematizacin en la organizacién y Su entomno. La formacién y la continuidad del grupo se consiguen gracias la capaci dad del emprendedor politico de seleecionar entre las opciones estra~ tégicas disponibles en relacin a las dimensiones de la organizacion: comunicacién, administracién de beneficios de los miembros, admi- nistracién de bienes comunes, distribucién de poder interna y la inte- raccién con el entorno, Ademas de identificar los costos y beneficios, asociados con dichas opciones. En el segundo caso, Moe asume que cl emprendedor politico toma todas las decisiones politicas por el gru- po pero es crucial el hecho de que no todos los miembros tienen el mismo peso en la politica interna y que muchos de ellos (particular- mente, aquellos que se unen por razones no politicas, probablemente no tendrén impacto). La influencia no esta limitada a los miembros, también el personal contratado y actores externos relacionados con el ‘grupo pueden ejercer influencia; estos actores pueden tener un pape! crucial en determinar las decisiones internas del grupo. La existencia del emprendedor politico es crucial ya que de lo contratio, los miembros de base no tendrian una tarea definida y predeterminada (Wilson, 1995: 32). Moe (1980) propone caracterizar ‘los miembros a partir de su papel dentro del grupo: — El colaborador individual contribuye materialmente al grupo en la consecucién de los objetivos. Ello no significa que el colabora dor individual se implique directamente en el desplicgue de las téc- ticas del grupo, Moe lo caracteriza como un sujeto que aporta una cuota a cambio de que el grupo le recompense politica 0 econdmi- camente, De no conseguitlo, el colaborador encontrara incentivos para abandonar el grupo. — El proveedor de servicios se dedica a colaborar en las tareas internas del grupo: elaboracién de documentos, participacion en campaiias, ete a ‘LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA, — El emprendedor rival compite por el liderazgo de la organiza cién, En su afin por atraer apoyos, fuerza a la existenc ie Bare apoyo: ala existencia de subgru- ‘Como el perfil de los miembros es variable, también lo seré el patron de relacién con el emprendedor. Algunos miembros se con- forman con el intercambio de afecto (proximidad, reconocimiento), ‘lros buscan intercambiar influencia y poder con el lider (promacién interna, participacién privilegiada en los procesos), otros quieren informacion (por ejemplo, difusién de secretos) y otros buscan el intercambio de bienes y servicios (servicios especializados, beneticios derivados de la afiiacién), Esta variaciOn en premios y recompensas Planteadas por los miembros conduce a que el emprendedor tenga la necesidad de ofrecer diferentes incentivos a cada miembro para ganar su confianza os lealtad,disminuyendo el poder de los em- jedores rivales. Wilson (1990: 3 fa que los incentive Dueden ser de cuatro Gposs 1) Puat# ae ls incentives — Incentivos materiales: recompensas sibles en for li- nero, Productos, servicios, " ws oe =__Incentivos solidarios especificos: recompensas intangibles que se disfrutan individualmente; como son cargos, hono1 alamo Se irgos, honores, tratamien- — Incentvos solidarios coletvos:recompensascolctva 3: compen s que se disfrutan en grupo, es decir, sentido de Dertenencia, estatus colectivo, oe Incentivos intencionados: recompensas ‘intangibles derivadas el sentido de satisfaccén por haber contribuido a la dfensa de una EI mantenimiento de recursos y servicios no podria hacerse sin tuna correcta estructura interoa ol asistencia de personal apostle zado, Todos los grupos de interés se dotan de mecenismos de deci, sion (presidencia, vicepresidencias junta directiva), gestion (secreta- va general, gerente) y discusién (pleno, comisiones), Esto permite de forma paralela, el ejercicio de la autoridad, la rendicign de cuen {as y la viabilidad de la democracia interna. En cuanto a los meca. nistos de gestién, un rasgo caracteristio de los grupos de interés es 'a disponibilidad de personal especializado. La burocratizacion de la politica hace necesaria la contratacién de personal con conoci. ‘ientos juridicos y contables que muchos miembros no poseen, también cabe esperar que los miembros no deseen realizar todo el ‘trabajo que necesita el grupo para funcionar. El personal contratado LA RELEVANCIA DE LOS GRUPOS DE INTERES. “a permite dividir el trabajo de forma departamental por especializa- i6n funcional o por especializacidn tematica. Parte del personal se Gedica al mantenimiento de la organizacién y la otra parte, a las tareas de influenci, si bien es cierto que la contratacidn de servicios, externos es algo habitual Finalmente, gqué explica el tamafio y la especializacién de la organizacién? Se pueden ofrecer dos explicaciones al respecto. Por tun lado, los grupos de interés econémico y profesional suelen con- tar con una organizacién mucho més profesionalizada que los gru- ‘pos promotores de causas. Esto se debe tanto a las necesidades de influencia (las cuestiones econdmicas y profesionales acostumbran 2 tener un alto componente regulativo), alas eapacidades finanicie~ ras de sus miembros, y al perfil escasamente activista de agentes econdmicos y profesionales. Los grupos de interés promotores de causas, en general, optan por un mayor rango de acciones de pro- testa politica, cosa que reduce su necesidad de disponer de una plantilla numerosa, aunque existen contados ejemplos de grupos ‘causales que llegan a tener el tamaiio de una corporacién mediana o.de una multinacional, Por ejemplo, Greenpeace, Oxfam Interna~ cional o Human Rigths Watch, Por otro lado, el tamatio y centr: lizaci6n de la organizacién puede ser resultado de la popularidad del interés que represente, aunque también puede ser consecuencia de un factor de competicion. Se considera que «en la medida en ‘que las asociaciones voluntarias tienden a asumir la forima de las, estructuras politicas o econémicas que controlan los recursos que ellas persiguen, las asociaciones enfrentadas a oponentes altamen- te centralizados son propensas a volverse altamente centralizadas» (Wilson, 1990: 249). VI. ECOLOGIA DE GRUPOS Autores como Andrew McFarland, Jack L. Walker Jr., Virginia Gray, David Lowery, Daniel Tichenor y Richard A. Harris sirven como referencia en el estudio de la ecologia de grupos y los ciclos de movilizacién, Estos autores se interesan por elevar las discusio- nes de Schattschneider, Truman y Olson sobre la formacidn de los grupos a un nivel macro con el objetivo de analizar hist6ricamente Ja «poblaciém» de grupos de interés. Asi, mientras unos autores se refieren al nivel micro de la formacién de grupos de interés —res- pondiendo a las preguntas bésicas: spor qué se forman los grupos? {por qué los individuos se hacen miembros de una asociacién’ “4 LOS GRUPOS DE INTERES EN ESPANA otros autores se ocupan del estudio acerea de cémo una determi- nada configuracién de la poblacidn de grupos de interés termina afectando al funcionamiento del gobierno y de las politicas pibli- cas, Las dos preguntas principales que motivan esta linea de inves- tigaci6n son las siguientes: :Por qué existe una determinada pobla. cién de grupos de interés y no otra? ;Por qué se producen alteraciones —inerementos o decrecimientos— en la poblacién de ‘grupos de interés de un pais? En términos analiticos, la ecologia de grupos se refiere a la den- sidad (cantidad) y a diversidad (tipologias) de grupos de interés en. relacion a las perturbaciones socioeconémicas que motivarian su aparicin y desaparicién, asf como a los aspectos institucionales {gue condicionan el proceso politico. Partiendo de la clasica tesis de ‘Truman (1951), densidad y diversidad estan estrechamente relacio- nadas con tres postulados: a) los grupos aparecen y desaparecen, de forma espontanea como resultado de conflictos sociales que ‘configuran intereses organizados enfrentados';b) la movilizacion ciudadana en favor de una postura dentro de ese conficto social (interés manifiesto) estimula la movilizacién de otros colectivos $o- ciales contrarios (interés latente)”; yc) a movilizacién de los gru- pos de interés en tomo a un tema mengua —incluso desaparece— cuando se restituye el equilibrio social. Tal como se ha sugerido en 1 apartado sobre el surgimiento de los grupos, para Truman, las

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