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La Constitución de Un Gobierno Como Acumulación de Poder Relacional
La Constitución de Un Gobierno Como Acumulación de Poder Relacional
Resumen
Esta investigacin analiza la configuracin de dos gobiernos tras su constitucin
como el resultado de procesos de acumulacin de poder de carcter dual: por una
parte, los miembros del ejecutivo han establecido en el pasado una serie de
relaciones formales que quedan proyectadas a la nueva institucin constituida; por
otra parte, la seleccin de estas personas pone en relacin a la agencia
gubernamental con el conjunto de los grupos de poder y de influencia de los que
dichas personas provienen. Para sintetizar estas relaciones de dualidad, se propone
un marco de anlisis en el que las personas y los grupos pasan a un segundo plano
y en el que son las posiciones sociales las que se convierten en la clave para la
comprensin del ejercicio del poder poltico.
Palabras clave: Gobierno Cohesin Grupos de poder Dualidad Estructura
de poder latente.
Abstract
This research studies the structure of two different executives as the result of
processes of accumulation of power: on one hand, most of the executive members
were formally related to each other before being selected. Thus, those formal
relationships are incorporated in the new institution. On the other hand, the
government gets related to the series of power groups from which people selected
come from. For a purpose of synthesizing those relations of duality, we use a
different framework in which the relevance of persons and groups is replaced by the
importance of social positions; these social positions will be the main key to
understand the exercise of power.
Key words: Government Cohesion Power groups Duality Latent power
structure.
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Correo electrnico: villenaoliver@uma.es
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Introduccin
- por otra parte, este conjunto de elegidos procede, en una gran parte, de
instituciones o conjuntos de poder relevantes de la sociedad (Baena, 1999). La
pertenencia de los elegidos a dichos conjuntos se convierte en un recurso que la
lite constituida emplea para llevar a cabo una mayor acumulacin de poder. La
cohesin existente entre los elegidos queda reforzada por el hecho de que la
mayora de ellos procede de grupos de poder que, en muchas ocasiones, son los
mismos; esta circunstancia refleja un conjunto de relaciones de dualidad: los
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miembros del ejecutivo se relacionan entre ellos y, al mismo tiempo, ponen en
contacto, entre s y con el nuevo gobierno, a los grupos de poder de los que
proceden.
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etc. Por esta razn, se hace necesario proceder a una sntesis de las relaciones de
dualidad individuos-grupos con un anlisis de relaciones entre entidades ms
abstractas, lo que facilitar la elaboracin de conclusiones sobre las caractersticas
del ejercicio del poder poltico en una determinada sociedad democrtica. En este
sentido, el estudio remite a un espacio o mbito interinstitucional en el que la
articulacin de las relaciones de poder e influencia trasciende al propio ejecutivo,
dejando en un primer plano la estructura compuesta por las relaciones establecidas
entre los distintos grupos o conjuntos de poder en la estructura social.
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por parte de una minora. Mills considera lite del poder a un reducido grupo de
personas que ocupa las tres instituciones ms poderosas de la nacin: los crculos
polticos, econmicos y militares, que constituyen una red de comits de
composicin diversa en la que se adoptan las decisiones ms importantes (Mills,
2001: 25). En este autor se percibe un planteamiento dual sobre el poder: por una
parte, hay una serie de individuos cohesionados que conforman la minora elegida;
por otra parte, dichos individuos, al entrar en contacto entre s, ponen en relacin
los distintos grupos influyentes de los que provienen.
Por ltimo, las principales aportaciones al estudio de las lites de poder en Espaa
parten de esta aproximacin dual e incorporan la metodologa del Anlisis de Redes
Sociales. Dentro de este conjunto de estudios destacan los anlisis realizados por
Baena del Alczar (1984, 1985 y 1999) y Pizarro (1984 y 1985). En estos, cabe
destacar una ruptura terica, a partir de la cual se desplaza el centro de atencin,
desde las personas y los grupos dotados de poder, al patrn estable de relaciones
que se establecen entre las distintas posiciones ms relevantes de la estructura
social. Esta estructura relacional termina por sobrevivir a los propios individuos y a
las posiciones sociales ocupadas por estos. Un ejemplo sencillo de la relevancia
ontolgica del dato relacional se encuentra en el matrimonio, en el que dos
personas oficializan y objetivan una relacin que pervivir sobre los contrayentes
de dicha unin (Pizarro, 2007: 769).
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Estas reflexiones y las innovaciones metodolgicas que las mismas comportan se
aplican al anlisis de las lites espaolas del franquismo, de la transicin y,
finalmente, de los primeros aos de la democracia. En estos estudios, se analiza la
existencia de tres conjuntos de poder: el Estado, el Parlamento (incluyendo el
perodo correspondiente a las Cortes franquistas) y las grandes empresas. Dichos
conjuntos se imbrican entre s gracias a las relaciones establecidas entre las
personas que ocupan posiciones sociales relevantes en ellos. Estas relaciones entre
posiciones integradas en los conjuntos tienden a mantenerse a lo largo del tiempo y
constituyen un hecho estructural en el que se basa el ejercicio del poder (Baena,
1999: 23 y 73-80). Como propuesta metodolgica para resolver el problema que la
dualidad individuo-grupo suscita, Pizarro desarrolla la idea de lugar y de redes de
lugares. Estas herramientas metodolgicas remiten a un mbito ms abstracto de
anlisis en el que se resuelve el problema de la dualidad y en el que, en relacin
con la presente investigacin, se sintetiza la estructura relacional entre las
personas y los conjuntos o grupos de poder (Pizarro, 2000 y 2007).
Objetivos e hiptesis:
Objetivos:
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- por una parte, estudiar los indicadores de cohesin de las estructuras relacionales
que incluyen exclusivamente a los miembros de cada gobierno;
- por otra, analizar las caractersticas de la red de relaciones que se establece, para
cada caso, entre los miembros del gobierno y los componentes de la mencionada
Estructura de Poder Latente, es decir, el conjunto de antiguos mandatarios que se
encuentra ms relacionado con los integrantes de cada ejecutivo.
- por una parte, una lite ejecutiva y administrativa, entendida como un conjunto
de individuos que han establecido relaciones entre s al ocupar altos cargos del
ejecutivo central en etapas anteriores a la de la formacin del nuevo gobierno;
- por otra parte, una lite territorial, compuesta por personas que se han
relacionado en los altos cargos ms importantes de las distintas Administraciones
Pblicas regionales, provinciales y locales del Estado espaol.
Hiptesis:
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2. Los dos gobiernos reclutan a representantes del poder ejecutivo y territorial;
estos dos grupos de poder constituyen elementos fundamentales del nuevo
gobierno. (Hiptesis de la importancia de los grupos de poder);
Metodologa
El anlisis se centra en los gobiernos formados en 2004 y 2012 por Jos Luis
Rodrguez Zapatero y por Mariano Rajoy Brey, respectivamente. Este estudio del
gobierno abarca los cargos de presidente, ministros, secretarios de estado,
subsecretarios y, adems, los de los presidentes o directores de organismos
pblicos que, como mnimo, se traduzcan en un rango de subsecretario.
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A partir de esta seleccin se explicita un criterio para definir una relacin social: dos
personas se relacionan a partir de su copertenencia o pertenencia conjunta a una
determinada administracin pblica durante un perodo de tiempo. Dicho perodo se
emplea para indicar la intensidad del lazo relacional, ya que, si bien existen otras
referencias para estudiar dicha intensidad (como puede ser la proximidad jerrquica
entre los puestos), este criterio permite conocer durante cunto tiempo se ha
prolongado una relacin formal y, adems, permite una codificacin ms sencilla de
los datos. La copertenencia se circunscribe, en el mbito estatal, a los propios
ministerios, de tal modo que pertenecer al mismo gobierno no supone por s solo la
generacin de un contacto, sino que dicho contacto se deduce solo a partir de la
pertenencia al mismo departamento ministerial. Por su parte, el contacto social en
mbitos regionales, provinciales y locales se deducir de la mera copertenencia a
dichas administraciones pblicas, sin la necesidad de que esta tenga que producirse
en un departamento especializado; esto se justifica por el menor tamao del resto
de las administraciones pblicas, lo que incrementa la probabilidad de contacto
entre sus integrantes.
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manera complementaria, se consult la pgina oficial de La Moncloa en la que se
detallan los nombramientos de altos cargos entre secretario de estado y director
general desde 1996 a 2012. Como los currculum y las biografas no son
sistemticos en cuanto al perodo durante el cual se ocuparon determinados
puestos, ha sido necesario recurrir al Boletn Oficial del Estado y a los distintos
boletines oficiales de las Comunidades Autnomas.
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Anlisis
La representacin grfica de las relaciones entre los miembros de cada una de las
dos lites de gobierno, sin tener en cuenta la EPL, se muestra a continuacin:
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Grfico 3. lite de gobierno de 2012 (PP)
En cada uno de los dos grficos, los nodos en verde representan a los actores que
han ocupado posiciones relevantes en el poder territorial, mientras que los actores
rojos y los azules se caracterizan por haber pertenecido a anteriores ejecutivos
nacionales del PSOE y del PP, respectivamente. Adems, se representa con un
mayor tamao a los nodos que registran ms centralidad de grado, esto es, que se
encuentran relacionados con ms actores de la red, lo que les otorga una mayor
capacidad de influencia y de comunicacin en esta estructura de relaciones
(Freeman, 1978: 221). Las visualizaciones nos permiten observar, por otro lado,
que existe un importante nmero de nodos aislados. Se trata de actores que, bien
no han participado en el pasado de instituciones ejecutivas nacionales o
territoriales, bien las han ocupado, pero tal hecho no ha supuesto la generacin de
ningn contacto con los dems miembros de las lites de gobierno.
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antiguos altos cargos de gobiernos anteriores o, en su caso, a miembros de
ejecutivos regionales o locales que se relacionaron entre s. Este hecho no debe
resultar extrao, pues las organizaciones polticas, despus de conseguir una
victoria electoral, aprovechan para gobernar la experiencia administrativa de
quienes han estado en puestos relevantes del aparato del Estado. En un sistema
democrtico de carcter mayoritariamente bipartidista como el espaol, el proceso
de renovacin de las lites ejecutivas se produce teniendo en cuenta a los gestores
pblicos de las legislaturas pasadas en las que el partido que acaba de llegar al
poder gobernaba. El proceso de reunin y combinacin de lites expuesto por
Michels (1969) opera de esta manera en la etapa democrtica espaola ms
reciente.
Tabla 1. Densidad de las lites de gobierno de 2004 y 2012, calculada por dos mtodos distintos.
Los datos de la primera fila de la Tabla 1 permiten afirmar que ninguna de las dos
lites de gobierno registra, en su dimensin administrativa, una densidad que
pueda considerarse alta. Este resultado puede deberse, por una parte, al hecho de
que se analizan las relaciones de dos redes de setenta nodos, en las que el total de
relaciones potenciales es muy elevado. Por otra parte, un factor que influye en este
*
Densidad calculada por el segundo procedimiento explicado.
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resultado es la inclusin en cada red de todos los miembros de las lites de
gobierno, sin tener en cuenta que muchos de estos no han ejercido nunca un alto
cargo en una administracin pblica. Por esta razn, se puede obtener una medida
complementaria de la densidad si se eliminan para este clculo los nodos que no
participan realmente de esta dimensin relacional: en el caso del gobierno del PSOE
se trata de treinta actores y, en el del PP, de veintinueve. Si se realiza este cambio,
los resultados de la densidad se incrementan de manera clara, como puede
comprobarse en la segunda fila de la tabla: 0.09 para el PSOE y 0.117 para el PP.
Dimetro = 5 Dimetro = 5
De esta informacin se deduce un mayor nivel de cohesin por parte de la red del
gobierno del PP en 2012, que se manifiesta tanto en una mayor densidad como en
el resto de los indicadores existentes. No debe olvidarse que estas redes se
construyen a partir de las relaciones establecidas en la denominada dimensin
relacional administrativa. Por esta razn, para la construccin de estas estructuras
relacionales no se han tenido en cuenta otras dimensiones de la estructura social
como la parlamentaria, la referente a la estructura del partido poltico o la
empresarial, entre otras. Es esperable que el grado de cohesin de las lites de
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gobierno tienda a incrementarse cuando se consideren las relaciones establecidas
en el resto de las instituciones de poder de la estructura social.
Con el objeto de obtener una mejor visualizacin de la lite de gobierno del PSOE
con su EPL, se han eliminado de la imagen los nodos aislados. Adems de
conservar la misma diferenciacin por colores y por tamaos que en los grficos 2 y
3, se incorpora la siguiente distincin: los crculos que se encuentran dentro de
cuadrados representan actores con ttulos de burcratas de la Administracin. La
importancia de los altos funcionarios constituye un punto de inters en las
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investigaciones sociolgicas y polticas en Espaa (Linz, J. y De Miguel, A., 1968;
Beltrn, M., 1977).
lite de gobierno de 2004 sin EPL lite de gobierno de 2004 con EPL
La Tabla 3 muestra la densidad (calculada para todos los nodos) de la red de 2004
antes y despus de la introduccin de la EPL, lo que permite comprobar cmo esta
se incrementa en un 69%. De esta forma, la red de gobierno que incluye a una
serie de actores influyentes pero no presentes en el ejecutivo tiene un grado de
cohesin mayor que la estructura relacional original.
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algunos ex ministros, como Carlos Solchaga, Javier Solana y Josep Borrell. En
relacin con este resultado, se constata que la mayor intensidad entre los lazos de
la red (representada por el grosor de las lneas) se produce en la zona que abarca a
estos ex ministros y a una serie de altos cargos procedentes de departamentos de
carcter tcnico como el Ministerio de Economa y Hacienda y el de Obras Pblicas.
Estos ltimos, entre los que destacan actores pertenecientes al gobierno de 2004
como Pedro Solbes, Manuel Conthe o Enrique Martnez Robles, tienen ttulos de
altos burcratas o funcionarios, mayoritariamente Inspectores de Hacienda o
Tcnicos comerciales y Economistas del Estado, con altas centralidades de grado. El
entramado cohesivo conformado entre dichos actores tcnicos y los antiguos
ministros debe ser tenido en cuenta como un dato relacional del poder que tiene
implicaciones estructurales, en la medida que refleja, por una parte, un conjunto de
relaciones entre actores influyentes y, por otra parte, remite a un espacio de
relaciones entre instituciones o grupos de poder, como son los ejecutivos o
gobiernos de distintos momentos del tiempo. Adems, la elevada centralidad de
grado de los ex ministros miembros de la EPL supone un indicador de la influencia
potencial ejercida por estos en la formacin del ejecutivo de 2004.
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determinados actores ocupan posiciones sociales que son sedes de imbricacin
entre diferentes instituciones, en este caso, de tipo nacional y regional. Un ejemplo
destacado es el caso de la ministra Magdalena lvarez, que trabaj, antes de ser
consejera autonmica, en un gobierno de Felipe Gonzlez. Su trayectoria nacional-
regional le proporciona centralidades de grado e intermediacin ms altas que las
del resto de los lderes regionales reclutados, lo que la convierte en ms influyente
en la lite de gobierno de 2004.
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incrementa notablemente la densidad de la red y, por tanto, demuestra tener un
efecto cohesivo:
lite de gobierno de 2012 sin EPL lite de gobierno de 2012 con EPL
Densidad total = 0.040 Densidad total = 0.062
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aumento en la densidad que supone la introduccin de la EPL no sea tan grande
como el que se produce en la red del PSOE. Este hecho puede resultar
contradictorio, pero tiene la siguiente explicacin: pese a que el gobierno de 2004
no cuenta apenas con ministros del pasado, s recluta a numerosos altos cargos (la
mayora, altos burcratas) que estuvieron prximos a los mandatarios ms
importantes de los ejecutivos presididos por Gonzlez; de ah que la influencia
potencial de los ex ministros socialistas se ponga de manifiesto cuando se tiene en
cuenta la EPL.
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responsabilidad en el ejecutivo regional madrileo, presidido por Esperanza Aguirre
Gil de Biedma entre 2003 y 2012. Como en el caso de la lite del PSOE, los actores
que pertenecen a este perfil poseen una alta centralidad de intermediacin pero,
adems, destacan tres de ellos por ocupar algunas de las posiciones ms altas
tambin en cuanto a la centralidad de grado. Entre estos actores figura la ex
presidenta regional Esperanza Aguirre, que tiene la mayor centralidad de grado y
de intermediacin de toda la red. De esta forma, se percibe que los nodos
regionales ms influyentes son aquellos que constituyen posiciones sociales de
imbricacin entre instituciones de poder nacional y regional, al haber ostentado
altos cargos en ambos mbitos.
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Red de grupos del PP en 2012
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que pertenezca a todos los grupos de dicho subconjunto (Pizarro, 2007: 774-775).
Para la presente investigacin, existir el lugar Gobierno PP (2012) - Comunidad de
Madrid - Gobierno PP (1996-2004) si, al menos, hay una persona que haya estado
presente en las tres organizaciones. Dicho lugar se definir como un conjunto
compuesto por una persona y la interseccin de las tres organizaciones sociales
mencionadas. Dos individuos compartirn un lugar si pertenecen al mismo
subconjunto. La estructura social se puede definir como una red de lugares en la
que dos lugares se relacionan entre s siempre que su interseccin no produzca un
conjunto vaco de elementos.
- P1: abarca las relaciones mantenidas entre los actores que pertenecieron a los
gobiernos de Aznar dentro del intervalo 1996-2004 y que han pasado a formar
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parte de la lite de gobierno de 2012. Dicho lugar incluye dos organizaciones y a
veinte personas;
- P3: hace referencia a las relaciones entre los actores que pertenecieron a los
gobiernos de Aznar, posteriormente, a la Comunidad de Madrid entre 2003 y 2012
y, finalmente, al gobierno de Rajoy en 2012. Este lugar incluye tres organizaciones
y a once individuos;
- P6: comprende las relaciones entre los individuos que formaron parte de los
gobiernos regionales de la Comunidad de Madrid en el intervalo 2003-2012 y que
se incorporan a la lite de gobierno de 2012, sin haber participado de los gobiernos
de Aznar. Incluye dos organizaciones y a cuatro personas;
Los lugares permiten localizar diversos ejes de poder relevantes a partir de la lite
de gobierno del PP. En particular, el lugar "ejecutivo de Aznar, Comunidad de
Madrid, ejecutivo Rajoy" hace referencia a un eje de poder administrativo nacional-
autonmico, que se constituye como una importante caracterstica de la lite de
gobierno del Partido Popular en 2012. Se trata de un mbito de reclutamiento de
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personas que permanecen durante un perodo dilatado de tiempo en puestos
relevantes de la estructura social. Estas mantienen un nivel jerrquico similar en
trminos relativos a lo largo del tiempo, independientemente de haber sido
relegados de un mbito poltico o del otro tras la celebracin de unas elecciones
democrticas. En consonancia con los escritos y reflexiones de Wright Mills (2001),
se trata de un movimiento de circulacin de altos cargos entre distintas
instituciones de poder, lo que, adems, prueba la existencia de claras conexiones e
imbricaciones entre dichas organizaciones sociales.
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El Grfico 9 muestra la red de lugares correspondiente a la lite de 2004 (PSOE). El
conjunto de lugares, veinte, es sensiblemente superior al de la lite del PP en 2012
(de once). Este hecho, por s solo, indica una mayor diversidad de perfiles en el
caso del PSOE, en el que se destacan los siguientes lugares:
- P2: este lugar agrupa a los miembros del gobierno del PSOE en 2004 que tambin
estuvieron en los gobiernos del ex presidente Gonzlez, lo que supone dos
organizaciones en la que se encuentran veintisis personas;
- hay otros lugares que contienen a menos individuos y que reflejan el paso de
algunos miembros de la lite de gobierno de 2004 por altos cargos en Comunidades
Autnomas como Castilla la Mancha (P4) o Andaluca (P3). Estos lugares
constituyen ejes de poder regional menos concentrados que en el caso del Partido
Popular, ya que incluyen a menos individuos. En este caso, solo hay dos personas
integradas en lugares que combinen la gestin en gobiernos de Gonzlez, el trabajo
en Comunidades Autnomas y, finalmente, la integracin en el gobierno de
Zapatero. Pese a que existen diferencias con respecto al caso anterior, se
comprueba cmo el eje de poder regional tiene una gran importancia como centro
de extraccin de lites y cmo la imbricacin entre el poder nacional y el regional
representa un rasgo fundamental de la lite de gobierno de 2004.
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incluir la posicin de los actores o lderes regionales en los rganos ejecutivos del
partido poltico. No obstante, dicha relacin refleja un intercambio entre distintos
mbitos institucionales, lo que representa una clave del ejercicio del poder que
debe tenerse en cuenta.
Conclusiones
Los resultados de este anlisis permiten extraer conclusiones en relacin con las
hiptesis y con los postulados tericos mencionados al principio del trabajo. En
primer lugar, se ha comprobado que la accin poltica reflexiva, por la cual se
constituye el gobierno, supone la proyeccin y reproduccin de estructuras
relacionales de unas instituciones de poder a otras. El ejecutivo, como nueva
institucin generada, importa dichas estructuras relacionales como recursos de
poder. Adems, esta accin poltica refleja la puesta en contacto y la comunicacin
entre diversos grupos de la estructura social, en particular y para este caso,
instituciones administrativas nacionales y de distintos mbitos territoriales. Por
estas razones, el acto de constitucin de un gobierno se revela como un proceso
complejo en el que, por un lado, se produce una acumulacin de recursos al
principio de un perodo poltico y, por otro lado, se refleja la influencia de diversas
instituciones de la sociedad en la que se va a ejercer el poder ejecutivo.
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de poder latentes con las que los gobiernos mantienen numerosas relaciones, que
contribuyen, por una parte, a describir posiciones de influencia por parte de los
miembros de una lite de gobierno y, por otra, a mostrar la relevancia de un
entramado relacional ampliado que ha de ser tenido en cuenta para comprender la
formacin de un gobierno. Las estructuras de poder latente incrementan la
cohesin del entramado relacional conformado por los miembros de los nuevos
ejecutivos.
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privadas, los grupos parlamentarios, los partidos y las lites burocrticas, permitir
ahondar en este vasto campo de investigacin y anlisis social.
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