El contrato de funcin o empleo pblicos

Nocin conceptual :

Si la administracin pblica cumple una actividad concreta y continuada, de carcter subordinado,

es natural que para ella se prevea la existencia de una organizacin, lo ms adecuada que sea
posible al cometido que debe llevarse a cabo, que se traduce en la existencia de diferentes
rganos y entes, de distinto nivel, a los cuales se les asigna determinada competencia y ciertos
poderes y facultades. Esos rganos y entes son personas de existencia ideal, que no pueden actuar
y desenvolverse por s mismos, sino que requieren la presencia de personas fsicas, por medio de
las cuales llevan a cabo la actividad que les corresponde. Surge, de ese modo, el concepto y la
relacin de funcin pblica. Hemos de considerar ahora las relaciones de funcin o empleo
pblicos que tienen carcter y naturaleza contractual. Esa relacin de funcin o empleo pblicos
es la que se establece cuando una persona es investida por la administracin pblica, conforme a
los procedimientos o modalidades legales que correspondan, para el desempeo de una funcin o
empleo pblicos, que acepta cumplir voluntariamente, con cierta permanencia, y por lo general en
forma remunerada.

Naturaleza jurdica de la relacin de funcin o empleo pblicos:

Cul es la naturaleza jurdica de la relacin de funcin o empleo pblico, tal como lo hemos
delimitado y definido en el pargrafo anterior? La discusin doctrinal formada en torno de esta
cuestin es una de las ms interesantes del derecho administrativo, tanto por la calidad de los
argumentos esgrimidos, como porque contribuye a demostrar que las dificultades, en temas de
esta ndole, deben solucionarse sobre la base de elementos y conceptos del derecho
administrativo, consustanciados con la realidad que se trata de explicar

La primera posicin adoptada para explicar la naturaleza jurdica de la relacin de que ahora se
trata fue, histrica y jurdicamente, la que pretende demostrar que se trata de una relacin
contractual del derecho privado, es decir, segn las distintas variantes aceptadas, como un
mandato civil, o un contrato de locacin de servicios o de obra, como una gestin de negocios o
un contrato de precario, etc. Estas posiciones fueron al fin desechadas, fundndose
principalmente en la notoria desigualdad de posicin de las partes que concurran a ese supuesto
contrato de derecho comn, apareciendo teoras que explican la naturaleza jurdica de las
relaciones de funcin o empleo pblico, recurriendo a concepciones propias del derecho pblico,
las cuales pueden resumirse en tres: a) la adoptada por quienes sostienen que se est, en el caso,
frente a un acto unilateral del Estado; b) la adoptada por aquellos que entienden que se est
frente a un acto jurdico bilateral, que da nacimiento a una situacin estatutaria; y c) la de quienes,
con ms fundamento, pretenden que existe un contrato de derecho pblico o, ms
concretamente, un contrato administrativo, propiamente dicho.

La teora del acto unilateral puede considerarse hoy como definitivamente superada, no slo
porque en el moderno Estado de derecho no puede aceptarse la existencia de una relacin que
nicamente admita derechos en favor del Estado, e imponga obligaciones y deberes respecto del
funcionario y del empleado pblico, sino, adems y principalmente, porque la relacin de que se
trata no surge realmente de la voluntad exclusiva de la administracin pblica, ni tampoco de la
ley ni del reglamento, sino que el consentimiento del administrado que habr de desempearse
en la funcin o empleo pblicos constituye un elemento esencial, y, por tanto, indispensable, para
que esa relacin se constituya.

La teora del acto jurdico bilateral, que da nacimiento a una situacin estatutaria, por su parte,
presenta tambin defectos, que la hacen inaceptable. En efecto, la relacin de funcin o empleo
pblicos no corresponde ni procede que sea escindida, como lo pretende esta teora, separando,
por un lado, el acto de nombramiento y la aceptacin del nombrado, y por el otro el complejo de
normas legales y reglamentarias que conforman el estatuto que le es aplicable. Al contrario, tal
relacin aparece como una figura homognea, como una unidad, que no admite una divisin que
se revela como artificial y desvinculada de la nocin de funcin o empleo pblicos. Adems, no se
puede sostener que, en la emergencia, slo exista un acto jurdico bilateral, y no un contrato, ya
que la relacin establecida excede el mbito del mero acto jurdico bilateral, que fija o determina
las relaciones de las partes que lo formalizan, sin que stas mantengan trato alguno en el futuro,
para penetrar claramente en el campo del contrato, que tiende, justamente, a reglar, adems, las
relaciones ulteriores o futuras de los contratantes.

La relacin de funcin o empleo pblicos, en consecuencia, es algo ms que un simple acto

jurdico bilateral, y, por ello, es prevaleciente la posicin de quienes sostienen que constituye un
contrato administrativo propiamente dicho.

La teora del contrato administrativo es la que mejor explica la naturaleza jurdica de la relacin
de funcin o empleo pblicos, considerando sus elementos intrnsecos, sus modalidades y sus
caracteres especficos, y lo hace aplicando simplemente los principios y condiciones propios de
toda relacin contractual administrativa, coincidiendo con una praxis administrativa que se
impone cada vez con ms fuerza.

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin, despus de alguna aproximacin, en la que compar la

situacin del empleado pblico con la generada por un contrato de adhesin29, desde hace ya
tiempo (en Cadorini30 no titube en considerarla como un contrato de empleo pblico) se
inscribi en la tesis contractual administrativa.

Caracteres del contrato de funcin o empleo pblicos

El contrato administrativo de funcin o empleo pblicos se ofrece a la consideracin doctrinal, con

los siguientes caracteres:
 Por las partes que se obligan, es un contrato bilateral o sinalagmtico, pues las partes que lo
celebran la administracin pblica y el particular que habr de desempear la funcin o el
empleo- se obligan recprocamente la una hacia la otra, con derechos y obligaciones que resultan
del mismo contrato o que son aplicables en virtud de ste, aun cuando estn fijadas en un
estatuto o reglamento preexistente.

Por la relacin que existe entre las prestaciones, es un contrato a ttulo oneroso, ya que las
ventajas que reporta a una de las partes le son otorgadas a sta sobre la base de una prestacin
que esa parte hace o se obliga a hacer a la otra.

Por el momento en que queda concluido, el contrato de funcin o empleo pblicos es un contrato
consensual, que slo exige que las partes manifiesten su consentimiento, sin que tenga que
depender de ninguna otra circunstancia o condicin, sin que ciertos requisitos formales que a
veces suelen acompaar o seguir a su celebracin lleguen a alterar ese carcter.

Por su calificacin o no por la ley, se trata de un contrato nominado, ya que se le ha atribuido una
denominacin, coincidente en la legislacin y en la doctrina administrativa, regulndoselo,
adems, con suficiente previsin, de modo que queda claramente configurado.

Por la circunstancia de que las prestaciones sean o no ciertas y puedan ser objeto de apreciacin,
aparece como un contrato conmutativo, en el cual todas las obligaciones y prestaciones son
ciertas y pueden ser objeto de una determinacin, no dependiendo sta de acontecimiento
incierto alguno, y no influyendo el jus variandi que conserva la administracin, en esa calificacin.

Por la duracin del cumplimiento de las prestaciones convenidas, el contrato de funcin o empleo
pblicos es un contrato de ejecucin sucesiva, ya que en l las prestaciones se llevan a cabo de
manera continuada, conforme a lo establecido al celebrarlo.

Es, finalmente, un contrato principal, que no depende de la existencia de ningn otro contrato, y
un contrato simple, ya que constituye una figura perfectamente diferenciada de las dems figuras
contractuales administrativas y concretamente definida.

En consecuencia, los caracteres propios del contrato que ahora nos ocupa lo sealan como un
contrato administrativo bilateral o sinalagmtico a ttulo oneroso, conmutativo, consensual,
nominado, principal, de ejecucin sucesiva, y simple.

Se ha discutido si se trata o no de un contrato que se celebre intuitu personae, partiendo del

hecho de que el cocontratante particular es seleccionado teniendo en cuenta determinadas
condiciones de idoneidad moral, tcnica, y aun econmica, necesarias para su mejor desempeo
en la funcin o en el empleo en que se lo nombrar. Debe prevalecer el criterio de que el contrato
de funcin o empleo pblico no es un contrato intuitu personae, no tanto porque tales
condiciones no tienen por qu ser excepcionales, privativas de una persona singular, sino
principalmente porque esas notas de idoneidad se valoran en forma objetiva, y no en forma
subjetiva, de modo que cualquier persona que rena esos requisitos y condiciones, puede ser
nombrada para el respectivo cargo (Marienhoff).
Elementos del contrato

Sujetos :Siendo el de funcin o empleo pblicos, como ya lo hemos dicho, un contrato

administrativo, es natural que en l una de las partes sea siempre, necesariamente, la
administracin pblica, o ms correctamente, uno de sus rganos, actuando en cumplimiento de
una funcin administrativa. La otra parte ser, en todos los casos, una persona particular. Pero en
este aspecto, deben tenerse en cuenta dos singularidades, que son propias del contrato de
funcin o empleo pblicos. En efecto, el cocontratante particular, en este contrato, debe ser
inexcusablemente una persona fsica, quedando excluida, por tanto, la posibilidad de que sea
sujeto particular una persona jurdica. Consecuentemente, tampoco puede ser cocontratante
particular otro rgano administrativo, lo que significa que este contrato nunca puede ser un
contrato interadministrativo.

Competencia y capacidad : Son de aplicacin, en esta materia, los principios generales.

En el contrato administrativo de funcin o empleo pblicos suele exigirse al cocontratante

particular la posesin de un cmulo de condiciones y requisitos atinentes, especialmente, a su
idoneidad para el desempeo de las tareas que habr de cumplir. Tales condiciones y requisitos no
se refieren, en realidad, a la capacidad jurdica del sujeto particular, por lo cual habrn de
considerarse al exponer todo lo atinente a la formacin del contrato que nos ocupa, y en especial
cuando se trate la cuestin de quienes pueden mantener tal relacin contractual con la
administracin pblica.

Consentimiento Los principios generales al respecto, han sido expuestos en la parte

correspondiente.

Ciertas relaciones de funcin pblica, por expreso mandato constitucional, exigen que para
formalizarlas deba concretarse previamente con un requisito que es esencial: el acuerdo del
Senado. As, resulta, por ejemplo, del art. 86, inc. 10, de la Constitucin nacional (en la actualidad
99, inciso 7), en cuanto dispone que corresponde al presidente de la nacin el nombramiento de
los ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado, o del art. 86,
inc. 16, de la misma carta fundamental (en la actualidad 99, inciso 13), que establece que provee a
los empleos militares de las jerarquas correspondientes a oficiales superiores de las Fuerzas
Armadas, tambin con acuerdo del Senado. Ese acuerdo, siendo un acto de sustancia
administrativa, aparece como un verdadero acto de autorizacin, que habilita al Poder Ejecutivo
para el ejercicio de un poder jurdico que le es propio, puesto que la atribucin de nombrar y
remover es una competencia exclusiva de ese Poder, sujeta en la emergencia a un recaudo o
control relativo a su validez. Si el acuerdo del Senado se reconoce como un acto administrativo de
autorizacin, va de suyo que el acto de nombramiento no existe antes de que la autorizacin se
preste, existiendo hasta entonces slo meras propuestas. Por otro lado, la autorizacin no crea la
prerrogativa, sino que permite su ejercicio, lo que implica reconocer un poder que ya exista en
quien, una vez autorizado, va a ejercerlo.
Objeto El objeto del contrato de funcin o empleo pblicos no es otro que el de lograr, por la va
de un acuerdo voluntario, la ejecucin, por una persona fsica, de las prestaciones que son propias
del ejercicio de una funcin o empleo pblicos, invistindola, al mismo tiempo, de los poderes que
son inherentes a ese ejercicio e imponindole las obligaciones que l exige, todo ello conforme a
un rgimen de ndole estatutaria, cuya aplicacin a aquella persona viene impuesta por la misma
relacin contractual establecida.

Causa Ver lo expuesto, sobre esta materia, en la parte correspondiente del captulo anterior.

Finalidad Ver lo expuesto, sobre esta materia, en la parte correspondiente del captulo

Forma Sin perjuicio de ser aplicables, al respecto, los principios generales, se debe tener presente
que el contrato administrativo de funcin o empleo pblicos no escapa a la regla general de estar
sujeto, en el comn de los casos, a la forma escrita, siguiendo el ritual establecido por las
reglamentaciones y regulaciones legales que le sean aplicables. La expresin de voluntad de la
administracin pblica, que se evidencia en el nombramiento o designacin, aparece siempre
como un acto escrito. La expresin de la voluntad de la persona fsica nombrada, aceptando la
designacin, en muchos casos se manifiesta, tambin, bajo la forma escrita, pero puede ser,
igualmente, tcita, tal como ocurre cuando resulta de un acto material determinado, es decir, del
ejercicio de la funcin o del empleo de que se trate, y el sometimiento a los requisitos que son
propios de tal ejercicio.

Formacin del contrato :

Lo atinente a la formacin y expresin de la voluntad de las partes, tiene cabida en el contrato de

funcin o empleo pblicos, los sistemas de contratacin ya sea el de libre eleccin o los de
restriccin- no siempre resultan aplicables, tal como se los conoce en los restantes contratos
administrativos. Es as como la licitacin, ya sea pblica, privada o restringida, no tiene cabida,
mientras que otras formas, como ocurre con el concurso, sufren modificaciones y se presentan
con modalidades que slo aparecen en este contrato. Ciertas formas de ingreso a la funcin o
empleo pblicos, que en su momento fueron tenidas como vlidas, -la herencia, la compraventa o
el arriendo- tienen hoy para nosotros un valor puramente histrico y anecdtico. Entre otras
formas de ingreso, con mayor o menor vigencia en la actualidad, segn los casos, cabe citar las
siguientes: a) el sorteo, sistema prcticamente en desuso, y que libra al azar el ejercicio de cargos,
a veces difciles, y que no se cie a las exigencias de capacidad, celo y moral que en cada caso se
requieran; b) la eleccin, que consiste en la determinacin de la persona que habr de
desempearse en una funcin o en un empleo, mediante la expresin de la voluntad de un grupo
de personas, corrientemente denominado cuerpo electoral; c) la accesin, que se produce
cuando un funcionario, por razn de su cargo, integra automticamente otro u otros, y que no
constituye, en verdad, de un modo de ingreso a la funcin pblica, sino un procedimiento de
acceso a determinados cargos pblicos; d) el concurso, que es un procedimiento, integrado por
diferentes actos y hechos administrativos, por medio del cual se selecciona, entre varios
candidatos que renen una idoneidad bsica general, a los ms capaces para desempear los
cargos de que se trate, los cuales acceden al desempeo de ellos por la va del nombramiento; y e)
el contrato administrativo ad hoc o especial, que tiene lugar cuando se incorporan a la
administracin determinadas personas en cargos que exigen una idoneidad muy particular, y que
imponen rodearlos de garantas y condiciones especiales, distintas de las del comn de los
funcionarios y empleados de similares categoras.

Pero es indudable que el sistema ms comn y corriente de ingreso a la funcin o empleo pblicos
es el de nombramiento, est o no precedido por alguno de los procedimientos de seleccin o
reclutamiento a que ya nos hemos referido, y que consiste en la designacin efectuada en forma
directa por la autoridad administrativa que tenga competencia para ello, de la persona que habr
de desempearse en la funcin o en el empleo pblicos, y que deber prestar para ello, a su vez,
su propio consentimiento.

El ingreso a la funcin o empleo pblicos est dominado, en el nuestro y en otros pases de

organizacin semejante, por el principio de igual admisibilidad a los cargos pblicos, que reconoce
antecedentes muy antiguos como la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de
1789- y aparece en el art. 16 de nuestra Constitucin nacional, que lo consagra en trminos muy
concretos, al prever que todos los habitantes de la Nacin son iguales ante la ley, y admisibles en
los empleos, sin otra condicin que la idoneidad. El acto de nombramiento constituye un acto
administrativo, siendo, por tanto, una declaracin unilateral de voluntad de la administracin, que
est destinada a producir efectos subjetivos. La atribucin de nombrar, y consiguientemente la de
remover a los agentes pblicos, puede constituir una actividad reglada de la administracin,
regulada por la ley o por decretos u ordenanzas especiales, o tambin una actividad discrecional,
cuando tales regulaciones no existen, no pudiendo nunca llegar a constituirse, como es obvio, en
arbitraria. Si bien el nombramiento puede tener carcter efectivo inmediatamente, lo comn es
que sea otorgado a prueba, es decir, por un perodo de prueba, que debe ser razonable y nunca
excesivo. Pero conviene insistir en que el nombramiento, por s solo, no basta para establecer la
relacin contractual de funcin o empleo pblicos, sino que es menester que se produzca, en
forma expresa o tcita, la aceptacin del nombramiento por la persona designada, sin la cual
aqul no tiene ni produce efectos jurdicos, no pasando de ser una mera oferta. Es a partir de
entonces, precisamente, que el agente pblico adquiere su status de funcionario o empleado,
compuesto por una serie de prerrogativas, derechos y obligaciones, que constituyen los llamados
derechos del empleo. La atribucin de nombrar est constitucionalmente limitada por una
condicin, que es la de que el agente debe reunir las condiciones de idoneidad exigidas para ser
nombrado en la funcin o empleo respectivo. Ahora bien: en qu consiste la idoneidad? Qu
requisitos o recaudos comprende? Cmo se acredita? El concepto de idoneidad no es simple,
sino al contrario, complejo, ya que lo integran diversos valores, que tienen en mira distintas
circunstancias propias del ejercicio de la funcin o del empleo pblicos, y que se convierten, de
ese modo, en otros tantos requisitos a exigirse al futuro agente pblico.

Esas condiciones de idoneidad nunca se presumen, sino que deben ser acreditadas conforme a lo
que al respecto dispongan las normas que sean aplicables.
 Las condiciones o requisitos de idoneidad pueden ser: generales o uniformes, exigibles en todos
o en la mayora de los cargos pblicos; generales, pero con conexin directa con el cargo; y propias
y exclusivas, que son las exigidas solamente para ciertas funciones o empleos. La verificacin de la
idoneidad, que debe ser efectuada por la autoridad administrativa a la cual corresponde hacer la
designacin, constituye una facultad que no puede ser sino discrecional, salvo cuando se trate de
condiciones que pueden ser indubitablemente establecidas, como la nacionalidad, la edad, etc. La
exigencia de la idoneidad reviste una entidad tan importante para la relacin de funcin o empleo
pblicos, que ha llegado a ser impuesta, incluso, bajo la sancin de normas penales, tal como
ocurre con el art. 253 del Cdigo Penal, en su redaccin actual.

Entre los requisitos o condiciones relativos a la idoneidad de los agentes pblicos, deben
considerarse los siguientes: 1) la aptitud tcnica; 2) la aptitud moral; 3) la aptitud fsica y mental;
4) la nacionalidad; 5) la edad; 6) las creencias religiosas; 7) las creencias polticas; y 8) el
cumplimiento de las obligaciones cvico-militares; todos ellos fijados y considerados dentro del
marco de los grandes principios establecidos por nuestra Constitucin nacional y con arreglo a las
reales y efectivas exigencias de los cargos pblicos que deban ser cubiertos, fundados en la ley, en
sentido formal, o establecidos por los ordenamientos dictados en su directa consecuencia.

La Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional (LMREP) dispone en su artculo 4 que el
ingreso a la Administracin Pblica Nacional estar sujeto a la previa acreditacin de las siguientes
condiciones: ser argentino nativo, por opcin o naturalizado, salvo excepcin autorizada por el
Jefe de Gabinete de Ministros mediante fundamentacin precisa y circunstanciada de la
jurisdiccin solicitante; condiciones de conducta e idoneidad para el cargo, que se acreditar
mediante los regmenes de seleccin que se establezcan, asegurando el principio de igualdad en el
acceso a la funcin pblica, pudiendo el convenio colectivo de trabajo prever los mecanismos de
participacin y de control de las asociaciones sindicales en el cumplimiento de los criterios de
seleccin y evaluacin a fin de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades; aptitud psicofsica
para el cargo. La ley citada establece, asimismo, en su artculo 5, que no podrn ingresar: el que
haya sido condenado por delito doloso, hasta el cumplimiento de la pena privativa de la libertad, o
el trmino previsto para la prescripcin de la pena; el condenado por delito en perjuicio de la
Administracin Pblica Nacional, Provincial o Municipal; el que tenga proceso penal pendiente que
pueda dar lugar a condena por los delitos enunciados precedentemente; el inhabilitado para el
ejercicio de cargos pblicos; el sancionado con exoneracin o cesanta en la Administracin
Pblica Nacional, Provincial o Municipal, mientras no sea rehabilitado; el que tenga la edad
prevista en la ley previsional para acceder al beneficio de la jubilacin o el que gozare de un
beneficio previsional, salvo aquellas personas de reconocida aptitud, las que no podrn ser
incorporadas al rgimen de estabilidad; el que se encuentre en infraccin a las leyes electorales y
del servicio militar, en el supuesto del artculo 19 de la Ley 24.429; el deudor moroso del Fisco
Nacional mientras se encuentre en esa situacin; los que hayan incurrido en actos de fuerza contra
el orden institucional y el sistema democrtico, conforme lo previsto en el artculo 36 de la
Constitucin Nacional y el Ttulo X del Cdigo Penal, aun cuando se hubieren beneficiado por el
indulto o la condonacin de la pena.
Ejecucin del contrato

La ejecucin del contrato administrativo de funcin o empleo pblicos presenta particularidades

propias, tanto respecto de los derechos y obligaciones de la administracin, como en cuanto a los
que corresponden a los agentes pblicos. Especial importancia tiene, en este sentido, la existencia
de los llamados estatutos de los funcionarios y empleados pblicos, o estatuto del personal de
la administracin pblica, cuyo conjunto puede integrarse con un solo o varios cuerpos
normativos, interrelacionados entre s, en una forma coherente y homognea.

Sean cuales fueren sus previsiones, el propsito de todo estatuto de los funcionarios pblicos no
puede ser otro que el de juridizar las relaciones entre la administracin pblica y sus agentes,
sometindolas a normas ciertas, claras y permanentes y, al mismo tiempo, lograr la mayor
eficiencia de la administracin pblica y la mejor atencin de todos los servicios que sta presta.
Dentro de esa tnica, es especfico de los estatutos de esa clase, fijar las normas para las
siguientes cuestiones: el ingreso a los cuadros de la administracin; los deberes que corresponden
al estado del agente, y las prohibiciones que le son impuestas; los derechos que se le reconocen;
las normas que reglan su carrera; las incompatibilidades; el rgimen disciplinario; la defensa y los
recursos contra los actos que nieguen o desconozcan tales derechos; y los derechos sociales.

En cuanto a la autoridad o autoridades que pueden sancionar esos estatutos, debe lograrse un
equilibrio adecuado entre lo que podramos llamar el rgimen estatutariolegal, competencia del
Poder Legislativo, que resulta directamente del mandato constitucional y que trata las grandes
lneas y los grandes principios que orientan, en este aspecto, el mejor funcionamiento de la
administracin pblica, y el rgimen estatutario-reglamentario, competencia del Poder Ejecutivo,
que adecua aquellos principios y lineamientos a la realidad y a las necesidades de esa
administracin pblica, arbitrando todo lo necesario para ponerlos en ejecucin y llevarlos a la
prctica, actuando de ese modo cada uno de esos Poderes en la zona de reserva que le es propia.
En el orden nacional se ha seguido este criterio, al sancionarse por la ley 22.140, el Rgimen
Jurdico Bsico de la Funcin Pblica, defirindose al Poder Ejecutivo el dictado de los
reglamentos necesarios para poner en marcha y funcionamiento tal rgimen.

En la actualidad rige la Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional (LMREP), la cual, a lo
largo de diez captulos establece los principios generales a los que se somete la relacin de empleo
pblico. Los captulos son los siguientes: I (Marco normativo y autoridad de aplicacin); II
(Requisitos para el ingreso); III (Naturaleza de la relacin de empleo pblico); IV (Derechos); V
(Deberes); VI (Sistema Nacional de la Profesin Administrativa); VII (Rgimen Disciplinario); VIII
(Recurso Judicial); IX (Causales de egreso); X (Del fondo permanente de capacitacin y
recalificacin laboral). El artculo 1 de la ley citada determina que los principios que ella sienta
deben ser respetados en las negociaciones colectivas que se celebren con arreglo a la ley 24.185 y
prescribe, asimismo, que los derechos y garantas acordados a los trabajadores que integran el
servicio civil de la Nacin constituirn mnimos indispensables que no pueden ser desplazados en
perjuicio de stos en tales negociaciones.
Cabe consignar que la ley 25.164 est reglamentada por el Decreto 1421/02 y se debe tener en
cuenta el Decreto 66/99 que homolog el Convenio Colectivo del Trabajo General para la
Administracin Pblica Nacional. Asimismo, no puede soslayarse, en este ltimo aspecto, que la
ley 24.185, antes citada, fija el rgimen para las negociaciones colectivas que se celebren entre la
Administracin Pblica Nacional y sus empleados. Segn esta norma la negociacin colectiva por
ella regulada puede comprender todas las cuestiones laborales que integran la relacin de empleo
pblico, de contenido salarial o de condiciones de trabajo, con excepcin de la estructura orgnica
de la Administracin Pblica; las facultades de direccin del Estado y el principio de idoneidad
como base del ingreso y de la promocin en la carrera administrativa. Las tratativas salariales o las
referidas a las condiciones econmicas de la prestacin laboral, se deben sujetar a las normas y
pautas de la ley de presupuesto (artculo 8). La LMREP regula los deberes y derechos del personal
que integra el Servicio Civil de la Nacin, el que est constituido por las personas que habiendo
sido designadas conforme lo previsto en ella, prestan servicios en dependencias del Poder
Ejecutivo, inclusive entes jurdicamente descentralizados

Quedan exceptuados de lo establecido en el prrafo anterior los funcionarios polticos (Jefe de

Gabinete de Ministros, Ministros, Secretario General de la Presidencia de la Nacin, Secretarios,
Subsecretarios, el Jefe de la Casa Militar, las mximas autoridades de organismos descentralizados
e instituciones de la Seguridad Social y los miembros integrantes de los cuerpos colegiados; las
personas que por disposicin legal o reglamentaria ejerzan funciones de jerarqua equivalente a la
de los cargos mencionados en el inciso precedente); el personal militar de las fuerzas armadas en
actividad o retirado que prestare servicios militares; el de las fuerzas de seguridad y policiales en
actividad o retirado que prestare servicios por convocatoria; el personal diplomtico en actividad
comprendido en la Ley del Servicio Exterior de la Nacin; el personal comprendido en
convenciones colectivas de trabajo; el clero.

Al personal que preste servicios en organismos pertenecientes a la Administracin Pblica

Nacional, y est regido por los preceptos de la Ley de Contrato de Trabajo, se le aplicarn las
previsiones contenidas en ese rgimen normativo. En ese supuesto y cuando se trate de personal
comprendido en las convenciones colectivas de trabajo, las partes, de comn acuerdo, podrn
insertarse en el rgimen de empleo pblico, a travs de la firma de convenios colectivos de
trabajo. Dispone la LMREP que el personal podr revistar en el rgimen de estabilidad, en el
rgimen de contrataciones, o como personal de gabinete de las autoridades superiores; respecto
del personal designado con carcter ad honorem su situacin queda sujeta a la reglamentacin
que apruebe el Poder Ejecutivo (artculo 7). El rgimen de estabilidad comprende al personal que
ingrese por los mecanismos de seleccin que se establezcan, a cargos pertenecientes al rgimen
de carrera cuya financiacin ser prevista para cada jurisdiccin u organismos descentralizados en
la Ley de Presupuesto (artculo 8, primer prrafo); el rgimen de contrataciones de personal por
tiempo determinado comprender exclusivamente la prestacin de servicios de carcter
transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del rgimen de carrera, y que no
puedan ser cubiertos por personal de planta permanente (artculo 9, primer prrafo); el rgimen
de prestacin de servicios del personal de gabinete de las autoridades superiores solamente
comprende funciones de asesoramiento, o de asistencia administrativa; este personal cesar en
sus funciones simultneamente con la autoridad cuyo gabinete integra y su designacin podr ser
cancelada en cualquier momento (artculo 10).

Continuidad en la ejecucin

En el contrato de funcin o empleo pblicos, la continuidad en su ejecucin, propia de todo

contrato administrativo, aparece impuesta con caracteres muy ntidos, por el hecho de que siendo
la actividad administrativa continuada, y estando su cumplimiento a cargo, justamente, de los
agentes pblicos, no puede ser trabada ni demorada, sino por la decisin, debidamente fundada,
de las propias autoridades administrativas.

Direccin y control

Los poderes de direccin y control de la administracin pblica adquieren en el contrato

administrativo de funcin o empleo pblicos particularidades muy especiales, sobre todo por la
forma como se ejercen y las consecuencias que de su ejercicio se derivan.

El conjunto de los agentes pblicos se halla organizado y ordenado, para su mejor desempeo,
sobre la base de la existencia de un concepto que no slo es orgnico, sino tambin funcional y
dinmico la jerarqua- cuya importancia se hace evidente en cuanto se advierte que los agentes
pblicos, aun cuando ligados con la administracin por un contrato individualmente concertado,
deben actuar en una estrecha relacin, y como un conjunto homogneo. Existe, as, una verdadera
escala jerrquica entre los funcionarios y empleados pblicos, normativamente establecida, que
da lugar a la aparicin de un poder jerrquico, en virtud del cual un agente pblico se puede ver
sometido al poder de otro, en cuanto se refiere a su desempeo y a su obligacin de participar y
cooperar en el logro de las finalidades propias de la administracin pblica. Ese poder jerrquico
consiste en la atribucin del superior de impartir rdenes a sus subordinados, ejercer su vigilancia
y control permanente, y adems en la posibilidad de delegar determinadas atribuciones, si tal
delegacin estuviere normativamente admitida. Implica, asimismo, la potestad del inferior de
examinar los actos y decisiones de sus subordinados, a fin de verificar su legalidad y su
oportunidad, pudiendo modificarlos o revocarlos, cuando lo considere conveniente o procedente,
salvo que esta facultad les est expresamente vedada. El poder jerrquico no es absoluto, sino que
reconoce los lmites que resultan de la especfica competencia del agente que lo ejerce. Impone al
subordinado un deber sin el cual aquel orden jerrquico no podra existir, y sin el cual las
potestades de direccin y control de la administracin no podran ejercerse: el deber de
obediencia, que es la obligacin que tiene todo agente pblico, sea cual fuere su jerarqua, de
cumplir las rdenes que les imparten sus superiores, dentro de los lmites de su competencia. Pero
el deber de obediencia no es ni puede ser ilimitado, ya que una obediencia as concebida sera
inaceptable, dentro de nuestro ordenamiento jurdico fundamental, pues transformara a los
agentes pblicos en meros instrumentos de la voluntad ajena. Aparece, de tal modo, la
controvertida y espinosa cuestin de precisar cules son los lmites del deber de obediencia, y,
especialmente, la que se refiere a las facultades del subordinado para examinar las rdenes que
recibe, a fin de determinar si debe cumplirlas o no, usando de lo que se ha llamado, no con toda
propiedad, el derecho a la desobediencia.

Tres teoras o criterios se han estructurado para llegar a fijar los contornos del derecho al examen
de las rdenes del superior: 1) la teora de la reiteracin, segn la cual el agente que recibe una
orden de su superior tiene la posibilidad de examinarla, y si, a su juicio, dicha orden es ilegal, debe
hacrselo notar a aqul, formulando la observacin que corresponda; si el superior reitera la
orden, el agente queda obligado a su cumplimiento, pero con la salvedad de que su
responsabilidad por ese cumplimiento desaparece, siendo exclusivamente asumida por el
superior; 2) la teora de la legalidad formal o extrnseca, segn la cual el agente pblico que recibe
una orden slo puede examinar si esa orden procede de una autoridad competente para
impartirla, si el acto que debe cumplir al ejecutarla entra dentro de su propia competencia y si la
orden ha sido emitida en la forma que corresponde. Si la respuesta a estos tres interrogantes es
afirmativa, el deber de obediencia aparece en toda su plenitud, y el agente debe cumplir la orden
inexcusablemente; 3) la teora de la legalidad formal y material, segn la cual los agentes pblicos
tienen la posibilidad de examinar las rdenes que reciben no slo en cuanto a los aspectos
comprendidos en la teora de la legalidad formal, sino que deben extenderlo, adems, a su
contenido mismo, de modo que si aparece en forma manifiesta la ilegalidad de ese contenido,
deben abstenerse de cumplirlas, so pena de ser personalmente responsables por su ejecucin.
Esta posicin es la que prevalece, con mayores o menores variantes, en la doctrina actual. El
artculo 23, inciso e), de la LMREP requiere de los agentes obedecer toda orden emanada del
superior jerrquico competente, que rena las formalidades del caso y tenga por objeto la
realizacin actos del servicio compatibles con su funcin.

Mutabilidad

El principio de mutabilidad, propio de todos los contratos administrativos, tiene plena vigencia en
el de funcin o empleo pblicos, y es en su virtud que la administracin pblica, usando de la
potestad que le es inherente, puede llegar a introducir modificaciones que alteren las prestaciones
originarias comprometidas por el cocontratante particular, la ndole de ellas y las condiciones
generales del contrato, siempre dentro de los lmites comunes fijados a esta potestad, que hemos
tratado en el captulo anterior. Las modificaciones que razonablemente deban introducirse en la
relacin contractual, que se refieren por lo general, al incremento cuantitativo de las prestaciones,
a la imposicin de prestaciones extraordinarias, o a la alteracin del lugar en que habitualmente se
cumplen, deben ser siempre dispuestas por la autoridad administrativa que tenga competencia
especfica para ello. Las condiciones que resultan de situaciones estatutarias preexistentes
tambin pueden ser modificadas, sin que valgan, en ese sentido, pretendidos derechos de los
agentes pblicos a una inmutabilidad que sera totalmente contraproducente, pero deber
tenerse en cuenta que para que ello ocurra es preciso que se produzca, previamente, la
modificacin de aqul rgimen estatutario, mediante la sancin de la ley formal o material que
para ese fin sea necesario.
Los derechos que los agentes pblicos hayan adquirido irrevocablemente, en virtud de las
condiciones que prevalecan antes de la modificacin, como es obvio, se mantendrn y no podrn
ser alterados. Las modificaciones del contrato deben ser razonables y fundadas, y nunca
arbitrarias, debiendo respetarse la sustancia de cada relacin contractual, y conservarse el
equilibrio econmico-financiero tenido en cuenta al contratarse.

La Corte Suprema despus de puntualizar que no es propio de la normas que fijan las tareas de los
agentes pblicos caracterizar exhaustivamente todas y cada una de ellas, ha sealado que es de la
esencia de la relacin de empleo pblico la potestad del empleador de variar las funciones
encomendadas en razn de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones
sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignacin de tareas impropias de la
posicin escalafonaria que corresponde al agente. Las desviaciones de poder en que en esta
materia incurra la administracin pblica, darn lugar a que se planteen los recursos
administrativos y las acciones contenciosoadministrativas a que haya lugar, conforme al
ordenamiento vigente.

Potestad rescisoria

El ejercicio de la potestad rescisoria que es propia de la administracin en los contratos

administrativos, adquiere en el contrato de funcin o empleo pblicos particularidades muy
especiales, derivadas del principio de la estabilidad de los agentes pblicos, constitucionalmente
establecido. ( Consideramos ms conveniente tratar este tema, al hablar de los modos de
conclusin de este contrato, lugar al cual nos remitimos.)

Potestad sancionatoria

Si la administracin pblica tiene potestad de dirigir y controlar a sus agentes, es natural que
mantenga, asimismo, una potestad sancionatoria amplia, que aparece con caracteres especficos y
que resulta, en su regulacin normativa, de cuerpos reglamentarios que integran la situacin
estatutaria que viene a componer la relacin contractual. Esa potestad se hace efectiva mediante
la imposicin de determinadas sanciones, que se aplican en virtud de un poder disciplinario que el
superior ejerce respecto del inferior. Ese poder disciplinario es el que incumbe a las autoridades
superiores de la administracin para impedir, mediante la imposicin de aquellas sanciones, el
posible quebrantamiento, por los agentes pblicos inferiores, de los deberes y obligaciones que
stos deben observar.

Las acciones de los agentes pblicos, que constituyen trasgresin a esos deberes y obligaciones, y
dan lugar a su responsabilidad disciplinaria, constituyen lo que en este rgimen particular se
denomina faltas al servicio o, simplemente, faltas disciplinarias, las cuales no slo pueden
resultar del ejercicio de la funcin o del empleo, en s mismos, sino tambin de actos de la vida
privada de aquellos, en cuanto puedan influir en ese ejercicio y constituirse, por ende, en violacin
de algunos de los deberes generales o especiales que le son impuestos. Falta disciplinaria es, en
consecuencia, todo acto u omisin del funcionario o empleado pblico, intencional o culposo, que
viola los deberes funcionales que aqullos deben observar y cumplir.
 La mayor parte de la doctrina ha sealado, como aspectos y condiciones propios del rgimen
disciplinario comn en la relacin de funcin o empleo pblicos, los siguientes: 1) la ausencia de
norma expresa que establezca la sancin a imponerse, no significa que la falta no pueda
sancionarse; 2) los principios nullum crimen sine lege y nulla poena sine lege no tienen, en
materia disciplinaria, la rigidez con que se explican en el derecho penal sustantivo; 3) a falta de
normas expresas que establezcan las sanciones que pueden aplicarse, la administracin puede
establecerlas libremente, pero cindose a los principios generales del derecho; 4) la procedencia
de la sancin disciplinaria, dada su ndole y su mbito de aplicacin, es virtualmente admitida por
el agente pblico, al aceptar su nombramiento o designacin. No obstante, es corriente la
existencia de un verdadero rgimen disciplinario, resultante de un cuerpo estatutario, en el cual se
prevean las facultades de quin debe sancionar, la calificacin de las faltas disciplinarias, la forma
y la imposicin de las sanciones, la determinacin concreta de las sanciones que pueden aplicarse,
los recursos y otros medios para su revisin, sus formas de extincin, etc. Se ha sealado en
doctrina que si las sanciones estn previstas en la norma, no pueden imponerse ms que ellas y,
asimismo, que algunas (multa o arresto) slo proceden si resultan de ley formal, sea porque se le
asigne sustancia penal o porque se las considere comprendidas en la zona de reserva legal
(Marienhoff-Comadira-Goane). La Corte Suprema de Justicia de la Nacin tiene dicho que las
correcciones disciplinarias no importan el ejercicio de la jurisdiccin criminal ni el poder ordinario
de imponer penas, razn por la cual no se aplican a su respecto los principios generales del Cdigo
Penal y ha resuelto, por eso, que la regla de la ley penal ms benigna rige en materia penal y no
cuando se controla el ejercicio del poder disciplinario y que, por lo mismo, la doctrina que condujo
a la jurisprudencia de la Corte a proscribir la prescripcin de la accin en materia sancionatoria
disciplinaria, lleva a la interpretacin estricta de los preceptos que la admiten.

Las sanciones disciplinarias que, en forma general, se contemplan en los ordenamientos vigentes,
son las siguientes: a) el apercibimiento o amonestacin, tambin denominado llamado de
atencin; b) la suspensin; c) postergacin en el ascenso; d) la retrogradacin de categora; e) la
cesanta y la exoneracin, que son sanciones expulsivas.

El artculo 30 de la LMREP dispone que el personal puede ser objeto de las siguientes sanciones
disciplinarias: apercibimiento; suspensin de hasta treinta (30) das; cesanta y exoneracin.

Las sanciones disciplinarias pueden extinguirse por diversas causas, de las cuales cabe mencionar
las siguientes: 1) cumplimiento de la sancin, con lo que ella se agota; 2) perdn o condonacin de
la sancin, dispuesta por la autoridad que la aplic u otra superior; 3) revocacin, por ilegitimidad
de la sancin o de su aplicacin; 4) muerte del infractor; 5) prescripcin de sancin o de la accin
respectiva; y 6) pago, cuando estn admitidas las sanciones pecuniarias. Las sanciones pueden ser
recurridas por el afectado, tanto en sede administrativa como judicial, conforme a las normas que
sean aplicables, las cuales pueden prever recursos especiales, o bien remitirse a las vas recursivas
comunes. El artculo 124 del Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por el
Decreto 467/99, prev la posibilidad de que el sancionado y la Fiscala de Investigaciones
Administrativas (rgano del Ministerio Pblico Fiscal, dependiente de la Procuracin General de la
Nacin, al que se le informa la iniciacin de todo sumario administrativo para que si lo estima
conveniente tome intervencin como parte acusadora, sin perjuicio de su actuacin como
coadyuvante cuando lo solicite) interpongan recurso administrativo contra las decisiones finales
en los casos que enuncia. Este recurso, que debe deducirse ante la Procuracin del Tesoro de la
Nacin y debe ser resuelto por el titular de este organismo, es optativo respecto de las vas
recursivas ordinarias contempladas en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y su
Reglamento y su denegatoria agota la va administrativa.

La LMREP habilita, por su parte, a los agentes amparados por la estabilidad que ella regula, a
impugnar las sanciones que se les impongan, por la va administrativa comn (Ley de
Procedimientos y Reglamento) y, una vez agotada sta, acudir a sede judicial o, a su a opcin, a
recurrir, directamente, por ante la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso
Administrativo Federal o por ante la Cmara Federal con asiento en las provincias, segn
corresponda al domicilio del agente. Esta opcin es excluyente e inhibe la utilizacin de cualquier
otra va o accin; y slo se puede fundar en la ilegitimidad de la sancin, con expresa indicacin de
las normas presuntamente violadas o de los vicios que se atribuyen al sumario instruido (artculo
39). Se ha discutido si el indulto y la amnista constituyen formas de extincin de las sanciones
disciplinarias. Respecto del indulto, debe sealarse que ste, como atribucin conferida al
presidente de la Nacin por el art. 86, inc. 6, de la Constitucin nacional (ahora artculo 99, inciso
5), est referido exclusivamente a las penas de delito, como el propio texto constitucional lo
indica. Con relacin a la amnista, la situacin es diferente, ya que la atribucin del Congreso
nacional para dictarla no tiene otro lmite que el fijado por el art. 67, inc. 17, de la misma
Constitucin nacional (en la actualidad, 75, inciso 20), que es el de que sean generales.

La renuncia del agente impide a la administracin el ejercicio de su poder disciplinario? La

respuesta no puede ser sino negativa, ya que de otro modo se llegara a una situacin contraria al
derecho, existiendo esa imposibilidad slo cuando la administracin, conociendo el proceder
irregular del agente pblico, deja de sancionarlo y acepta su renuncia (Marienhoff).

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin tiene resuelto que la subsistencia de la relacin de

empleo pblico y la correlativa situacin de subordinacin jerrquica constituyen presupuesto
necesario para el ejercicio del poder de polica estatal, motivo por el cual corresponde considerar
nulo el decreto del Poder Ejecutivo que dispuso, como sancin, dejar sin efecto el decreto de
aceptacin de renuncia y declarar la cesanta de quien, en virtud de aquel acto haba dejado de
pertenecer a la administracin. La Procuracin del Tesoro de la Nacin ha aceptado, por su lado, la
posibilidad de proseguir un sumario administrativo, pese a la desvinculacin del agente de la
Administracin Pblica, en atencin a que, en la hiptesis de acreditarse eventualmente la
responsabilidad de ste, sera posible anotar en su legajo personal la sancin que le hubiere
correspondido de haber permanecido en la funcin.

Sanciones penales

Los funcionarios pblicos, a ms de incurrir en responsabilidad civil, disciplinaria y tambin

poltica, pueden resultar pasibles de responsabilidad penal, lo que ocurre cuando cometen
acciones o incurren en omisiones que constituyen delitos previstos en el Cdigo Penal o en otras
leyes especiales. Se ha sealado en doctrina la vigencia, tambin en esta materia, del principio de
la intervencin penal mnima, en atencin a que la repuesta penal es la ltima ratio para el control
social y slo admisible cuando es inevitable, aun cuando la existencia de la corrupcin
administrativa explica la fuerte demanda social actual por el castigo penal de las prcticas
corruptas (Canda).

Derechos y obligaciones de la administracin pblica

A exigir la debida ejecucin

El agente pblico tiene la obligacin, y la administracin pblica tiene el derecho de exigir el

debido y regular cumplimiento de todas las obligaciones que a aqul le han sido impuestas y
resultan de las condiciones estatutarias aplicables en virtud de la relacin contractual establecida.
Los funcionarios y empleados pblicos deben cumplir personalmente y en forma directa todas
esas obligaciones, no pudiendo recurrir a sustitutos o personeros, ya que tal sustitucin sera
imposible e inadmisible, lo cual no implica, como ya se ha dicho, que el contrato administrativo
que ahora nos ocupa sea un contrato intuitu personae. La LMREP establece que, sin perjuicio de
los deberes que impongan, en funcin de las particularidades de la actividad desempeada, las
convenciones colectivas de trabajo, los agentes tienen el deber de prestar el servicio
personalmente, encuadrando su cumplimiento en principios de eficiencia, eficacia y rendimiento
laboral, en las condiciones y modalidades que se determinen, siendo tambin responsables por la
eficacia y rendimiento en la gestin del personal del rea a su cargo (artculo 23, incisos a y c).
Como por lo general no est determinada la cantidad de trabajo que los agentes pblicos deben
realizar, lo corriente es que se les imponga, en su reemplazo, el cumplimiento de los horarios de
trabajo fijados por la autoridad competente, y que adems deban cumplir sus tareas con la
atencin y diligencia indispensables transgresiones a la asistencia y al horario, por ello, pueden
llegar a constituir faltas al rgimen disciplinario, que pueden ser sancionadas como tales.

Por otro lado, si bien es cierto que el agente pblico debe residir en un lugar que le permita
cumplir sus tareas debidamente, no lo es menos que la administracin tiene el derecho de
trasladarlo de un lugar a otro, siempre que as lo exija el servicio administrativo y que el traslado
no sea arbitrario, irrazonable, o contrario a las normas legales y reglamentarias que traten la
cuestin.

Durante la vigencia de la Ley 22.140 (Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica) la

permanencia del agente en la zona estaba condicionada a las necesidades del servicio,
considerndose zona al territorio dentro del pas determinado por un espacio de 50 kilmetros a
partir del lugar de asiento de la dependencia donde se prestaran lo servicios. Cuando los agentes
pblicos faltan al debido y exacto cumplimiento de sus obligaciones, o las llevan a cabo de una
manera irregular, ocasionando un dao a los administrados, a otros agentes pblicos o al propio
Estado, pueden incurrir en responsabilidad civil, la cual, junto con la responsabilidad penal y la
responsabilidad disciplinaria o administrativa, componen en su conjunto la llamada
responsabilidad de los agentes pblicos. Tal responsabilidad civil se halla contemplada en el art.
1112 de nuestro Cdigo Civil, que determina que los hechos y las omisiones de los funcionarios
pblicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las
obligaciones legales que les estn impuestas, son comprendidas en las disposiciones de este
ttulo, que es el que trata de las obligaciones nacidas de los hechos ilcitos que no son delitos.

Cuando se trata de la responsabilidad hacia terceros, entendindose por tales a los administrados
en general, a los dems agentes pblicos y aun al propio Estado, si el dao sufrido se produce en
un mbito distinto de aquel en el cual acta el agente responsable, esa responsabilidad aparece
como extracontractual o aquiliana, tal como la trata el Cdigo Civil en el ya citado art. 1112 y sus
concordantes y correlativos, estando sometida al conocimiento y decisin de los tribunales
comunes. Cuando la responsabilidad, en cambio, aparece con relacin al Estado, dentro del
mbito en que acta el agente responsable, surgiendo de la relacin de funcin o empleo pblicos,
en s misma, aparece claramente como una responsabilidad contractual, regida por el derecho
administrativo, y sometida al conocimiento y decisin, por ende, de los tribunales con
competencia en lo contenciosoadministrativo.

El artculo 130 de la Ley 24.156 (de Administracin Financiera y Control del Sector Pblico
Nacional) determina que toda persona fsica que se desempee en las jurisdicciones o entidades
sujetas a la competencia de la Auditora General de la Nacin responde de los daos econmicos
que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de su funciones sufran los entes mencionados,
siempre que no se encontrare comprendida en regmenes especiales de responsabilidad
patrimonial. Y el artculo 131 de la citada norma establece que la accin para hacer efectiva la
responsabilidad patrimonial de todas las personas fsicas que se desempeen en los organismos y
dems entes mencionados en los artculos 117 y 120 de la ley, prescribe en los plazos fijados por el
Cdigo Civil cualquiera sea el rgimen jurdico de responsabilidad patrimonial aplicable a esas
personas (la Procuracin del Tesoro de la Nacin ha considerado aplicable la prescripcin
decenal36).

La regulacin actual de la responsabilidad patrimonial de los agentes pblicos deriva, pues, de los
referidos artculos y, adems, de diversas normas dictadas por la Sindicatura General de la Nacin
(SIGEN) y por el Poder Ejecutivo Nacional (Decretos 1.154/97; 467/99), motivo por el cual se ha
sealado en doctrina que si bien a partir de las reformas introducidas por la ley 24.156 la
responsabilidad patrimonial de los funcionarios pblicos se debe determinar en sede judicial, la
intervencin de esta sede, no es, sin embargo, exclusiva, pues est sujeta a exigencias, etapas y
mecanismos a cumplir por el rgano de control interno o con su intervencin (SIGEN) tendientes a
la 36 Dictmenes: 207:293; 220:147, entre otros. determinacin del perjuicio fiscal y a la
intimacin de su pago (Ivanega). Procede consignar que el citado artculo 117 fija como
competencia de la Auditora General de la Nacin el control externo posterior, en los aspectos que
enuncia, de la administracin central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del
Estado, entes reguladores de servicios pblicos y la entonces Municipalidad de la ciudad de
Buenos Aires, correspondiendo a la Corte Suprema disponer sobre la modalidad y alcances de la
aplicacin del sistema al Poder Judicial de la Nacin. El artculo 120 de la mencionada ley dispone,
a su vez, que el Congreso puede extender su competencia de control externo a las entidades
pblicas no estatales o a las de derecho privado en cuya direccin y administracin tenga
responsabilidad el Estado Nacional, o las que ste se hubiere asociado, incluso aquellas a las que
se les hubiere otorgado aportes o subsidios para su instalacin o funcionamiento y, en general, a
todo ente que perciba, gaste, administre fondos pblicos en virtud de una norma legal o con una
finalidad pblica. Para que la conducta del agente pblico genere esa responsabilidad civil, es
menester que el hecho o la omisin haya tenido lugar o se haya producido en el ejercicio de sus
funciones o con motivo de ellas, y que, adems, el dao resultante se haya producido en virtud del
cumplimiento o ejecucin irregular de dichas funciones, puesto que si estas condiciones no se
dieran, slo existira una responsabilidad puramente propia y personal del agente, resultante del
art. 1109 del Cdigo Civil. En el primer supuesto, el Estado es solidariamente responsable con sus
agentes pblicos, por las resultas de la responsabilidad civil de stos, en virtud de lo preceptuado
por el art. 1113 del Cdigo Civil (Tngase en cuenta lo dicho al estudiar la teora del rgano y la
jurisprudencia all citada). La responsabilidad civil de los agentes pblicos puede resultar tanto de
comportamientos dolosos como culposos de ellos, y referirse tanto a hechos u omisiones
vinculados al ejercicio de funciones regladas como discrecionales, pudiendo ser, finalmente,
directa o indirecta, como ocurre cuando el damnificado demanda al superior jerrquico
responsable del comportamiento del agente que ocasion el dao.

A exigir la ejecucin en trmino

Salvo casos especiales, el contrato de funcin o empleo pblicos es un contrato administrativo

cuya duracin no se prev especficamente, puesto que los agentes pblicos se desempean en
forma continuada y permanente, mientras dure su buena conducta y desempeo, cesando la
relacin por los modos normales o anormales de conclusin .

Derechos y obligaciones del cocontratante particular

La relacin contractual de funcin o empleo pblicos da lugar a la existencia de una serie de

deberes u obligaciones y derechos de los agentes pblicos, que presentan particularidades
especiales, y que resultan del rgimen legal y estatutario establecido en cada caso, los cuales se
agrupan, por lo comn, en generales que son los que corresponden a todos los agentes pblicos,
como tales- y particulares o especiales, que son los que slo corresponden a determinados
funcionarios o empleados, en razn decargo que cada uno de ellos desempee.

Deber de dedicacin al cargo : El deber de dedicarse en plenitud al cumplimiento de sus tareas,

implica que los agentes pblicos deben concurrir al lugar fijado para su desempeo, dentro de los
horarios debidos, brindando su trabajo dentro de este horario completo, con el mximo de
atencin, dedicacin y eficiencia que les sea posible, sin otras interrupciones que las que resulten
del propio rgimen de tareas. El deber de dedicacin plantea, como natural consecuencia, el
problema relativo a las incompatibilidades, que constituyen un sistema del cual puede resultar la
imposibilidad de que un mismo agente pblico se desempee o acumule varios cargos o empleos.-

Las incompatibilidades pueden estar previstas en la Constitucin, en las leyes, y ms

frecuentemente en los reglamentos, constituyendo regmenes que deben caracterizarse por su
simplicidad, facilidad de aplicacin y adaptacin a la realidad administrativa.-
Deber de residencia: Esta obligacin significa que los agentes pblicos deben residir en el lugar
donde prestan sus servicios, o en otro cualquiera que por su proximidad o por sus medios de
comunicacin, les permita concurrir normalmente y dentro de los horarios fijados para ello, a
desempear sus tareas habituales, en las condiciones que en cada caso correspondan. Las normas
constitucionales o legales pueden imponer, a ciertos funcionarios, un deber estricto de residencia,
impidindoles, incluso, salir de tales lugares, si no es en los supuestos y con las autorizaciones
pertinentes.

Deber de obediencia:

Deber de respetar el orden jerrquico : El respeto al orden jerrquico, inherente al rgimen

jerrquico que impera en la administracin pblica, se trasunta en que todos los agentes pblicos
deben mantener un trato adecuado y respetuoso hacia sus superiores, y ser considerados con sus
iguales e inferiores, estando obligados, adems, a seguir la va jerrquica establecida, al dirigirse a
sus superiores o inferiores. Esta ltima obligacin resulta de lo previsto por el art. 86, inc. 20, de la
Constitucin nacional (actualmente, 99, inciso 17).

Deber de reserva y secreto : El deber de reserva es inherente a la funcin y a los empleos pblicos,
y hace que los agentes pblicos estn ligados por la obligacin de discrecin, que deben mantener
respecto de todo lo que concierne al servicio, condicin necesaria para el exacto y fiel desempeo
de sus funciones. Pero si todos los asuntos de la administracin imponen ese deber de reserva y
discrecin, existen algunos que, por su importancia y gravedad, deben mantenerse secretos,
pudiendo ser conocidos slo por los agentes pblicos especialmente habilitados o autorizados
para ello. Las transgresiones al deber de reserva y al secreto, tienen consecuencias muy distintas,
ya que mientras que en el primer caso se prevn sanciones meramente disciplinarias, en el
segundo la violacin del secreto da lugar a sanciones penales, que pueden llegar a ser, incluso, de
extrema gravedad. El deber de reserva y de guardar secreto no cesa al concluirse la relacin
contractual de funcin o empleo pblicos, sino que los agentes deben continuar observndolos,
an despus de haber cesado en sus cargos.

Deber de lealtad al orden jurdico-poltico: Este deber significa la obligacin que pesa sobre todos
los agentes pblicos de guardar fidelidad a la Constitucin nacional y al orden jurdico positivo
dictado en su consecuencia, obligacin que es al mismo tiempo moral y jurdica. No debe
entendrsela nunca como una lealtad personal, hacia el jefe del gobierno, sus actos y decisiones,
ni hacia un gobierno dado, en un momento determinado, y no excluye el ejercicio, por parte de los
agentes pblicos, de los derechos y libertades reconocidos por la misma Constitucin nacional de
profesar y mantener sus propias ideas y convicciones polticas, fuera de la administracin pblica y
como simples ciudadanos.

Deber de observar una conducta digna: Todos los agentes pblicos, sea cual fuere su jerarqua,
deben observar una conducta digna, es decir, una conducta honorable y decorosa, y conforme a
las buenas costumbres, tanto en el desempeo de sus funciones como fuera de ellas, pudiendo
llegarse, cuando este deber no es observado, a la aplicacin de sanciones disciplinarias, que
pueden ser hasta de tipo expulsivo.
Deber de denunciar y querellar criminalmente: Como natural correlato del anterior, tambin se
impone a los agentes pblicos el deber, en los casos en que fuere objeto de una imputacin o
acusacin delictuosa, de promover la accin judicial correspondiente, querellando, en su caso, al
autor de tales imputaciones.

Por otro lado, los funcionarios y empleados pblicos deben denunciar los delitos de accin pblica
de cuya comisin tengan conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones. Esta obligacin
complementa la que les corresponde, como cualquier otra persona del pueblo, respecto de los
delitos que lleguen a conocer, fuera del desempeo de sus cargos.

Deber de urbanidad y buen trato del pblico: Los agentes pblicos, en el curso de sus relaciones
con los administrados, con el pblico, deben observar un trato corts, guardando las buenas
maneras y el debido respeto, y una atencin cuidadosa, que satisfaga todas las legtimas
inquietudes o dudas de los interesados. Es que los funcionarios y empleados pblicos estn, como
bien se ha dicho, para servir al pblico, y no el pblico para servir a aqullos.

Deber de declarar las dems actividades que cumpla: En los sistemas en que existen regmenes
de incompatibilidades, es frecuente que se imponga a los agentes pblicos la obligacin de
declarar las actividades que dentro de la misma administracin, o fuera de ella, estn cumpliendo,
para que se determine si son o no incompatibles con el ejercicio del cargo o funcin de que se
trate.

Deberes vinculados con su situacin patrimonial y la prevencin de conflictos de intereses: La

LMREP consigna como obligacin de los agentes declarar bajo juramento su situacin patrimonial
y modificaciones ulteriores . Y, por su lado, la ley 25.188 (tica en el ejercicio de la Funcin Pblica)
impone a los sujetos en ella comprendidos el deber de presentar una declaracin jurada
patrimonial integral dentro de los treinta das hbiles desde la asuncin de sus cargos; la
obligacin de actualizar, anualmente, la informacin contenida en esa declaracin jurada y,
asimismo, la presentacin de una ltima declaracin, dentro de los treinta das hbiles desde la
fecha de cesacin en el cargo. Exige tambin, respecto de aquellos funcionarios cuyo acceso a la
funcin pblica no sea resultado directo del sufragio universal, que incluyan en la declaracin
jurada patrimonial sus antecedentes laborales al solo efecto de facilitar un mejor control respecto
de los posibles conflictos de intereses que puedan plantearse.

En lo que se refiere a los conflictos de intereses, la LMREP determina la obligacin de los agentes
de excusare de intervenir en toda actuacin que pueda originar interpretaciones de parcialidad.

La norma persigue una finalidad loable: evitar que la responsabilidad disciplinaria, patrimonial o,
en su caso, penal, quede circunscripta, eventualmente, al funcionario incurso en incompatibilidad
y extenderla, solidariamente y en el aspecto patrimonial, al contratante o concesionario, pues es
razonable suponer que stos no podan ignorar la situacin del agente.

Prohibiciones
La LMREP, a diferencia del rgimen aprobado por la ley 22.140, separ el tratamiento de los
deberes y prohibiciones en dos captulos diferentes e incluy en el de las prohibiciones, y sin
perjuicio de las que en funcin de las particularidades de la actividad desempeada se establezcan
en las convenciones colectivas de trabajo, las siguientes: patrocinar trmites o gestiones
administrativas referentes a asuntos de terceros que se vinculen con sus funciones; dirigir,
administrar, asesorar, patrocinar, representar o prestar servicios remunerados o no, a personas de
existencia visible o jurdica que gestionen o exploten concesiones o privilegios de la administracin
en el orden nacional, provincial o municipal, o que fueran proveedores o contratistas de las
mismas; recibir directa o indirectamente beneficios originados en contratos, concesiones o
franquicias que celebre u otorgue la administracin en el orden nacional, provincial o municipal;
mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente
fiscalizadas por el ministerio, dependencia o entidad en el que se encuentre prestando servicios;
valerse directa o indirectamente de facultades o prerrogativas inherentes a sus funciones para
fines ajenos a dicha funcin o para realizar proselitismo o accin poltica; aceptar ddivas,
obsequios u otros beneficios u obtener ventajas de cualquier ndole con motivo u ocasin del
desempeo de sus funciones; representar, patrocinar a litigantes o intervenir en gestiones
extrajudiciales contra la Administracin Pblica Nacional; desarrollar toda accin u omisin que
suponga discriminacin por razn de raza, religin, nacionalidad, opinin, sexo o cualquier otra
condicin o circunstancia personal o social; hacer uso indebido o con fines particulares del
patrimonio estatal.

Deberes y pautas de comportamiento tico:

La ya citada ley 25.188, de tica en el ejercicio de la Funcin Pblica, establece un conjunto de

deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepcin, a todas las personas que se
desempeen en la funcin pblica en todos sus niveles y jerarquas, en forma permanente o
transitoria, por eleccin popular, designacin directa, por concurso o por cualquier otro medio
legal, extendindose su aplicacin a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado.
La norma entiende por funcin pblica, toda actividad temporal o permanente, remunerada u
honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus
entidades, en cualquiera de sus niveles jerrquicos (artculo 1).

Los deberes enunciados son la explicitacin particularizada del deber genrico impuesto a los
comprendidos en la ley, ya expuesto, de observar como requisito de permanencia en el cargo, una
conducta acorde con la tica pblica en el ejercicio de sus funciones (artculo 3)

Derechos

Derecho a la estabilidad :

Uno de los ms importantes derechos reconocidos a los agentes pblicos es el de la estabilidad,

entendindose por tal el derecho a no ser privados o separados del cargo, como no sea por los
motivos o por las causas establecidas por el ordenamiento jurdico aplicable. El derecho a la
estabilidad, que nunca es absoluto, qued constitucionalmente reconocido, a partir de la reforma
de la Constitucin nacional llevada a cabo en 1957, en el llamado art. 14 bis, y como todo derecho
as establecido, se halla sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio, como lo ha reconocido la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en la causa Braseco, Aurelio Aparicio. Por tanto, el
rgimen jurdico aplicable a las relaciones de funcin o empleo pblicos no slo puede establecer
vlidamente que existan ciertos agentes pblicos a los cuales no les corresponda el derecho a la
estabilidad (suplentes o interinos, agentes en comisin o que no han cumplido el tiempo mnimo
previsto para su designacin efectiva), sino tambin fijar las causales que, debidamente
comprobadas, pueden dar lugar al cese de la estabilidad y, como consecuencia, a la separacin o
remocin de los agentes incursos en esas causales. El derecho a la estabilidad puede ser
ilegtimamente desconocido por la administracin, y en tales casos, los agentes afectados podrn
hacer uso de las vas administrativas o judiciales pertinentes, para hacerlo restablecer.

Derecho a la carrera :

Si el derecho a la estabilidad es, como se ha dicho, uno de los ms importantes, el derecho a la

carrera viene, en realidad, a complementarlo, consistiendo en que cada agente tenga la
posibilidad de progresar regularmente dentro de las clases, grupos o categoras previstos,
cumpliendo las condiciones y requisitos necesarios para ello. Este derecho comprende el de estar
debidamente encasillado, el de ascender, y el de llegar, finalmente, a la jubilacin.

El derecho a la carrera se lo vincula, especialmente, con el derecho al ascenso, que aparece como
la posibilidad de todo agente pblico de mejorar su situacin, alcanzando una jerarqua
administrativa mayor a la que hasta ese momento haba ostentado.

Las facultades de la administracin para disponer los ascensos y, en general, las mejoras propias
de una verdadera carrera administrativa, no obstante estar por lo general reguladas por el
ordenamiento normativo, son en su esencia- discrecionales, pero no arbitrarias, estando
limitadas en dos aspectos: 1) porque los ascensos tienen por finalidad, no tanto la mejora
individual del agente beneficiado, sino, principalmente, la mejor prestacin del servicio y de la
actividad administrativa; y 2) porque es comn que el rgimen de los ascensos sus condiciones,
modalidades, sistemas de seleccin, etc.- estn establecidos por la ley o por los reglamentos, los
cuales introducen restricciones de aquella potestad discrecional, a las que el poder administrador
debe someterse.

Derecho al debido tratamiento :

Todos los agentes pblicos, sea cual fuere su jerarqua administrativa, tienen el derecho de ser
tratados en debida forma por sus superiores y sus iguales, lo que implica el respetarlos y
considerarlos, no slo en atencin al cargo que desempean, sino tambin en todo lo relativo a su
condicin y situacin como personas.

Derecho al descanso:

El trabajo continuado y sin interrupciones no slo es imposible para el hombre, sino que
constituira un riesgo cierto para la salud mental y fsica de quienes as trabajaran, que llevara
inexorablemente a su anulacin. Es por ello que la actividad de los agentes pblicos, como toda
actividad laboral, tiene que tener pausas o interrupciones, que se trasuntan en una limitacin de la
jornada laboral, por medio de horarios adecuados, en las vacaciones o ferias, y en las licencias,
que constituyen perodos de inactividad que se otorgan a los agentes pblicos por una serie de
motivos atinentes a su salud, a su recuperacin espiritual, a la atencin de ciertos intereses
personales propios, a su perfeccionamiento espiritual o fsico, al cumplimiento de obligaciones
ineludibles, etc., todo lo cual aparece como un verdadero derecho establecido a favor de ellos. El
rgimen de las vacaciones y licencias, sus clases, su otorgamiento, su duracin, la posibilidad de su
interrupcin, la poca de su concesin, el cmputo de su duracin, etc., son todas las cuestiones
que estn previstas y resueltas de los reglamentos que a ese efecto se dictan.

Derecho a ser indemnizado por los daos sufridos:

La prestacin de las tareas propias de la funcin o del empleo pblico pueden ocasionar al agente
un dao en su salud o en su patrimonio. Cuando tales daos se producen, en ocasin o con motivo
de la prestacin del servicio, nace el derecho de los agentes pblicos a ser justamente
indemnizados, derecho que slo desaparece cuando el dao se debe a exclusiva y grave culpa del
propio agente. Los daos psquicos o fsicos, permanentes o no, estn previstos y cubiertos, por lo
comn, en la legislacin de previsin y seguridad social que les sea aplicable, dando lugar, por
ejemplo, a jubilaciones de tipo extraordinario o a otros sistemas de compensacin y asistencia. Los
daos patrimoniales, en cambio, originan su resarcimiento pecuniario, conforme a los principios
comunes de derecho, si bien a fin de evitar abusos- la evaluacin de ellos se difiere, a veces, a la
jurisdiccin judicial, o a rganos jurisdiccionales administrativos con competencia especfica para
ello.

Derecho a la asistencia y previsin social:

Los agentes pblicos tienen derecho a exigir que se les otorguen las prestaciones de asistencia y
previsin social que para ellos se establezcan, siguiendo los lineamientos comunes de la poltica
general aplicable en esa materia. El estudio de los sistemas correspondientes queda reservado al
derecho de la previsin social.

Derecho a la jubilacin

La jubilacin constituye un derecho establecido de favor de los agentes pblicos que integra,
juntamente con la pensin, los llamados derechos pasivos a que da lugar la relacin de funcin o
empleo pblicos.

La jubilacin ha sido definida, en trminos generales, como la retribucin peridica y vitalicia que
otorga al Estado a quienes, habindose desempeado en una relacin de funcin o empleo
pblicos, y cumpliendo las condiciones fijadas al efecto por la legislacin positiva aplicable, dejan
de prestar servicios, pasando as de la actividad a la pasividad. Como se advierte, la jubilacin se
vincula con el aspecto pasivo de la relacin de funcin o empleo pblicos, y es una continuacin de
la etapa de efectiva prestacin de servicios, de modo que el funcionario o empleado jubilados
siguen siendo tales, manteniendo su relacin con el Estado, aunque dentro de un plano de
inactividad permanente.

Es corriente que la jubilacin comprenda tres clases distintas de beneficios: a) la jubilacin

ordinaria o voluntaria, que es la que se concede a quienes, habiendo cumplido los lmites de edad,
servicios y aportes, resuelven acogerse a ella; b) la jubilacin extraordinaria, que es la que se
concede a quienes, sin alcanzar aquellos lmites, deben pasar a la inactividad por causas
especiales, como la prdida de la aptitud psquica o fsica u otras semejantes; y c) la jubilacin
obligatoria, que es la que se dispone, aun contra la voluntad del agente pblico, en los casos
expresos sealados por la ley.

Derecho a integrar asociaciones profesionales

En la actualidad, no se puede vedar a los agentes pblicos la posibilidad de que se asocien, para su
beneficio comn, ni la de que puedan, igualmente, constituir asociaciones profesionales que
tengan carcter sindical, pero siempre que de ese modo no se perjudique el servicio, ni la
jerarqua administrativa, ni el orden disciplinario, ni se pretenda sostener fines que signifiquen una
oposicin al Estado.

Vinculndose con esa posibilidad, aparece el problema de determinar si los agentes pblicos
pueden recurrir a la huelga, como medida directa para lograr las finalidades que se hayan
propuesto. La respuesta no puede ser sino negativa, ya que la necesidad ineludible del
mantenimiento del accionar administrativo y de los servicios pblicos, imponen que stos no
deban sufrir ninguna interrupcin.

Derecho al sueldo

El sueldo es la remuneracin en dinero que el Estado paga a sus funcionarios y empleados, en

forma peridica, en retribucin equivalente y en proporcin a los servicios que prestan, y cuyo
monto es establecido tambin por el Estado.

Constituye uno de los derechos ms importantes que adquieren los agentes pblicos, como
resultado de la relacin contractual establecida entre ellos y el Estado, y si bien consiste, por lo
general, en una suma fija que se paga mensualmente, puede, no obstante, revestir otras
modalidades, como comisiones y porcentajes, y pagarse en pocas o perodos diferentes.

Los parmetros que debe tener en cuenta la administracin pblica para fijar la remuneracin de
sus agentes son, en lo esencial, los siguientes: 1) las condiciones exigidas para el desempeo del
cargo, y los deberes y responsabilidades que l implica; 2) la necesidad de asegurar no slo la
subsistencia sino tambin una vida digna y decorosa de los agentes y sus familias; 3) el rango social
propio de la funcin o del empleo que se desempea; y 4) la situacin econmica del Estado, que
debe afrontar los desembolsos correspondientes.

Se ha discutido si el sueldo de los agentes pblicos puede ser disminuido, y la opinin

predominante es la de que si el contrato de funcin o empleo pblicos es un contrato
administrativo, va de suyo que el Estado puede, haciendo uso de la potestad modificatoria que le
es propia, modificar unilateralmente una de las prestaciones que le impone, pero siempre que tal
modificacin no signifique una alteracin sustancial de la relacin contractual o de la ecuacin
econmico-financiera del contrato, tenida en mira por el agente pblico al celebrarlo.

Conclusin del contrato

Establece la LMREP que la relacin de empleo del agente con la Administracin Pblica Nacional
concluye por las siguientes causas: cancelacin de la designacin del personal sin estabilidad;
renuncia aceptada o vencimiento del plazo fijada para su aceptacin; conclusin o rescisin del
contrato en el caso del personal bajo el rgimen de contrataciones; vencimiento del plazo que le
correspondiere de conformidad con lo previsto en la clusula relativa a la reestructuracin o
disolucin de organismos; razones de salud que lo imposibiliten para el cumplimiento de tareas
laborales; aplicacin de sanciones de cesanta o exoneracin; baja por jubilacin, retiro o
vencimiento del plazo autorizado para la continuidad de la prestacin de servicios despus de la
intimacin a jubilarse; fallecimiento.

Si bien los modos normales y anormales de conclusin que son comunes a todos los contratos
administrativos son aplicables al de la funcin o empleo pblicos, adquieren en ste
particularidades propias, resultantes de las modalidades que son especficas de esta relacin
contractual.

De manera general, tres principios fundamentales deben ser tenidos en cuenta en esta materia, a
saber: 1) todo agente pblico puede ser vlidamente privado del cargo que desempea, en razn
de un inters pblico que lo exija; 2) las causas y los efectos de la conclusin del contrato, as
como los procedimientos para que ello tenga lugar deben estar reglados por disposiciones de
carcter general; y 3) los agentes que cesan en sus cargos, deben disponer de los medios legales
para recurrir las medidas que se les impongan en este sentido, ya sea tanto en va administrativa
como en sede judicial.

Es, pues, sobre estas bases que se debe encarar el estudio de los modos de conclusin del
contrato que ahora nos ocupa.

Cumplimiento del objeto del contrato

Como el objeto del contrato de funcin o empleo pblicos es la prestacin de los servicios
corrientes de cada cargo, y como la necesidad de esa prestacin es continuada y permanente, no
puede sostenerse, con propiedad, que esta causal resulte aplicable, ya que el cumplimiento del
objeto contractual nunca se agota.

Expiracin del trmino de duracin del contrato

Existen numerosas situaciones en que las designaciones de los agentes pblicos han sido hechas
para que se desempeen en sus cargos durante un trmino fijo. Cuando el contrato ha sido
concertado en esa forma, es natural que el vencimiento del plazo fijado produzca la conclusin de
la relacin contractual, y tal conclusin se produce de pleno derecho, de manera automtica, el
mismo da del vencimiento del plazo.

La permanencia en el cargo, ms all de esa fecha, puede hacer incurrir al agente pblico en el
delito previsto por el art. 246, inc. 2, del Cdigo Penal, figura que es conocida como permanencia
ilegal en la funcin, integrada dentro del ttulo de la usurpacin de autoridad, ttulos y honores.

Renuncia

La renuncia es uno de los modos ms comunes por los cuales se llega a la conclusin del contrato
de funcin o empleo pblicos, siendo una forma de extincin propia y especfica de este contrato.

Como contrapartida natural de la designacin por la administracin y la aceptacin del

nombramiento por el agente, se considera como implcitamente comprendida en la designacin la
posibilidad de la renuncia, decidida unilateralmente por el funcionario o empleado y que debe ser,
a su vez, aceptada por la administracin pblica, para que produzca sus efectos propios.

La renuncia, dada su importancia, conviene que sea expresa y, adems, formulada por escrito. Es
oportuno, de cualquier manera, que la ley o el reglamento determinen y regulen esos aspectos, tal
como ha ocurrido en la esfera laboral comn. Slo a partir de su aceptacin por la administracin,
la renuncia produce sus efectos propios, de modo que el agente renunciante debe continuar
cumpliendo sus tareas regularmente, hasta que esa aceptacin se efecte.

La renuncia no impide que las responsabilidades en que el renunciante pudiera haber incurrido
durante el ejercicio de su cargo, subsistan y puedan hacerse efectivas aun despus de haber sido
aceptada, salvo el caso en que la administracin, conociendo la existencia de aquellas
responsabilidades, aceptare la renuncia sin reserva alguna.

La administracin no puede negar la aceptacin de la renuncia, excepto cuando una norma legal
expresa anterior al nombramiento del renunciante lo autorice. Cabe, en cambio, una mera demora
en la aceptacin de la renuncia, si fundados motivos de inters pblico lo imponen, pero nunca
ms all de lo razonable y necesario.

Desaparicin del objeto del contrato

Puede ocurrir que en ciertos casos se produzca la desaparicin del objeto del contrato de funcin
o empleo pblicos que es la prestacin de los servicios propios de cada cargo-, lo que ocurre
cuando tiene lugar la extincin o supresin del ente u organismo en donde se desempea el
agente pblico, o cuando se suprime el cargo en que ste se vena desempeando. Suprimido el
servicio, suprimido el cargo, la relacin contractual se extingue, ya que el agente est para la
funcin o el empleo, y no stos para aqul.

Es comn que en estos supuestos la administracin efecte una nueva distribucin de los agentes
que quedan disponibles, destinndolos a otros servicios, cuando las condiciones de idoneidad
requeridas lo admiten. De no ser as, la administracin debe tomar a su cargo la indemnizacin de
los agentes que cesen en sus funciones y empleos, mxime cuando de otro modo se afectara el
derecho a la estabilidad que aquellos tienen.

Muerte del cocontratante particular

Si la funcin o el empleo deben ser desempeados personalmente por la persona designada, va de

suyo que la muerte del agente produce la conclusin de la relacin contractual que lo ligaba al
Estado, ya que los herederos y causahabientes del fallecido, si bien pueden reclamar ciertos
derechos, como la pensin, no pueden pretender tener acceso al desempeo de las funciones, es
decir, al ejercicio del cargo que cubra el agente fallecido. El fallecimiento del agente est previsto
como una causal de conclusin de la relacin de empleo (artculo 42, inciso h, de la LMREP).

Prdida de la aptitud e idoneidad

La prdida de la aptitud e idoneidad que los agentes pblicos deben tener para el desempeo de
sus cargos, puede conducir a la conclusin de la relacin contractual de funcin o empleo pblicos.
As ocurre, por ejemplo, cuando se produce la inhabilitacin mental o fsica del agente, cuando se
fija una edad mxima para el desempeo de todas o de algunas funciones, o cuando ciertos
agentes que para su desempeo deben estar capacitados para el ejercicio de ciertas profesiones
liberales, pierden la posibilidad del ejercicio de ellas.

Si la aptitud y la idoneidad son imprescindibles para el desempeo del cargo de que se trate, el
agente que deja de tenerlas ver extinguida, por esa causa, su relacin con el Estado, y es natural
que as ocurra, sin perjuicio de lo que al respecto determinen las leyes de previsin y seguridad
social que fueren aplicables. Es conveniente que las leyes y reglamentaciones contengan
previsiones en este sentido, fijando las pautas a aplicarse y las consecuencias que se derivarn en
cada caso.

Imposicin de sanciones expulsivas

La imposicin a los agentes pblicos, en los casos en que hayan cometido determinadas faltas
disciplinarias graves, debidamente comprobadas, de sanciones de carcter expulsivo la cesanta y
la exoneracin-, da lugar a la conclusin de la relacin contractual que haba existido hasta ese
momento.

La cesanta, en efecto, produce esa extincin, como consecuencia normativamente prevista,

mientras que la exoneracin, adems, suele acarrear la prdida de los derechos que el agente
hubiera adquirido hasta entonces contra el Estado y la imposibilidad de volver a ingresar en la
administracin pblica, por lo menos hasta ser expresamente rehabilitado.

La imposicin de estas sanciones requiere, por su misma gravedad, el cumplimiento de ciertos

procedimientos especiales, que sirve para asegurar las garantas del debido proceso legal y la
mejor defensa de los derechos y situaciones del agente imputado.

Inhabilitacin penal
 Los agentes pblicos, con motivo de la comisin de ciertos delitos, pueden resultar condenados a
la pena de inhabilitacin, ya sea como pena principal o conjunta, lo cual puede conducir a la
conclusin de la relacin contractual de funcin o empleo pblicos, cuando la inhabilitacin afecta
su desempeo en empleos de esa naturaleza.

Dictada la condena que impone la inhabilitacin, y notificada la autoridad administrativa, sta

debe disponer inmediatamente el cese del agente pblico condenado y ese efecto se origina en la
sentencia dictada, que la administracin debe cumplir. El artculo 33, inciso e, de la LMREP
contempla como causal para la exoneracin la imposicin como pena principal o accesoria la de
inhabilitacin absoluta o especial para la funcin pblica.

Incompatibilidades

La existencia de una incompatibilidad administrativa tambin puede producir la conclusin de la

relacin de funcin o empleo pblicos. Cuando un agente desempea dos o ms cargos, la
administracin debe disponer su cese en los cargos incompatibles, de suerte que esas relaciones
contractuales se extingan. A veces, las reglamentaciones aplicables dejan a eleccin del agente la
determinacin de los cargos en que habr de cesar, siempre que a ello no se oponga una razn de
inters pblico o aun de conveniencia administrativa.

Jubilacin

Alguna parte de la doctrina ha sostenido que la jubilacin del agente pblico produce la conclusin
de la relacin de funcin o empleo pblicos que lo ligaba al Estado y la extincin de todas las
consecuencias de ella. Ya se ha sealado que la jubilacin no produce tal efecto, sino que
simplemente origina el de hacer pasar al agente jubilado de la situacin de actividad en que se
hallaba, mientras ejerca su cargo, a la situacin de pasividad, pero sin hacerle perder su condicin
de funcionario o empleado pblico. En consecuencia, la jubilacin no constituye un modo de
conclusin del contrato de funcin o empleo pblicos.

Sin embargo, la LMREP enuncia como causales de conclusin de la relacin de empleo pblico a la
jubilacin o el retiro (artculo 42, inciso g).

Nulidad del contrato

Dispone el artculo 6 de la LMREP que las designaciones efectuadas en violacin a lo dispuesto en

las normas que fijan condiciones de ingreso a la Administracin Pblica Nacional o de las que
determinan impedimentos, o de cualquier otra norma vigente, podrn ser declaradas nulas,
cualquiera sea el tiempo transcurrido, sin perjuicio de la validez de los actos y de las prestaciones
cumplidas durante el ejercicio de sus funciones. Es sta una excepcin al rgimen de la anulacin
de oficio del acto administrativo regulado por los artculos 17 y 18 de la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos.

Jurisdiccin competente
Los agentes pblicos pueden hacer uso, en defensa de sus derechos, de dos tipos de vas
recursivas: una, es la que procede en sede administrativa, mientras los recursos, generales o
especiales, que estn previstos en cada caso; otra, es la que corresponde a la jurisdiccin judicial,
en la cual podrn interponer los recursos y acciones previstos por la ley, entre los cuales se hallan
la accin de amparo y el recurso extraordinario de inconstitucionalidad. Con respecto a las
acciones y recursos judiciales, deben ser interpuestos ante los tribunales con competencia en lo
contenciosoadministrativo, excepto la accin de amparo, que puede ser deducida ante cualquier
juez, cuando se planteen las dudas razonables a que se refiere el art. 4 de la ley 16.986.