POLTICA DE FORMALIZACIN

COMO INSTRUMENTO DE
INCLUSIN SOCIAL

Dr. Julio Caldern Cockburn

Profesor de la UNI, Maestra FAUA.
Investigador del Lincoln Institute.
Contenido

Conceptos: formalizacin/ inclusin social.

Objetivos de la formalizacin.
Principales acciones y avances de la formalizacin.
Logros e impacto en la inclusin social (estado del arte,
unos 40 estudios).
Conclusiones y recomendaciones.
CONCEPTOS
Qu es regularizacin/ formalizacin?

Urbanismo: Proceso de intervencin pblico, expresado en un

conjunto de disposiciones polticas, jurdicas, administrativas- y de
prcticas que conciernen a las zonas ya ocupadas, cuyo acceso se
ha realizado en disconformidad con la ley y que contribuyen a
mejorarlo en trminos urbano, garantizar la seguridad de la
tenencia y rescatar la dimensin ciudadana de la poblacin
beneficiaria (Durand, Pajoni, De Moraes).

Economa y derecho: teora de la formalizacin (Morris, Mosqueira).

Teora de los derechos de propiedad y el desarrollo econmico (Field
y Torero), la cual establece nexos entre las modificaciones
institucionales (y jurdicas) y beneficios econmicos de incorporacin
al libre mercado y/o economa de mercado.
Qu es inclusin social?

Un proceso que asegura que todas las personas tienen las

oportunidades y los recursos necesarios para participar plenamente
en la vida econmica, social y poltica y para disfrutar de unas
condiciones de vida normales.

Relacionada con la integracin, la cohesin y la justicia social.

Lo opuesto a exclusin social: prdida de integracin o participacin

del individuo en la sociedad en uno o varios mbitos: i) econmico
(produccin o consumo); ii) poltico legal (participacin poltica,
sistema administrativo, proteccin social, etc. iii) social relacional
(ausencia de redes o problemas en las redes y familias).
Aspectos de la inclusin social

Jurdicos: Somete a norma al beneficiario, recompone orden

normativo, otorga seguridad de tenencia y provee derecho de
propiedad.
Urbanstico: Permite el reordenamiento urbanstico del espacio,
provisin de servicios bsicos, infraestructura y vas y mejoramiento
de la vivienda.
Poltico: Permite autonoma (ciudadana) de pobres frente al
Estado, corta lazos de dependencia (paternalismo, clientelismo).
Econmico: defiende la propiedad (oponibilidad), puede conectar
la propiedad a activos econmicos, asegura patrimonio, herencias,
etc.
Administrativos y tributarios: permite al Estado recaudar tributos,
fortalecer la ciudadana como sujeto de deberes y de derechos.
OBJETIVOS DE LA
FORMALIZACIN
Objetivos generales

La integracin social y econmica, sobre la base de un diagnstico

particular de la informalidad, sustentado en la brecha entre el
derecho formal y la realidad de los asentamientos informales
regidos por sus propias reglas.
La integracin social: acercar los servicios de proteccin legal del
Estado a un sector que tradicionalmente slo poda apelar a la
organizacin popular y a la presin poltica como mecanismo de
proteccin de tenencia.
La integracin econmica: incorporacin del patrimonio inmobiliario
del sector informal a un mercado de transacciones fluidas, en el que
los bienes alcancen su mximo valor de uso a travs del
intercambio.
Sustento terico - conceptual
Hernando de Soto Instituto Libertad y Democracia:

La informalidad es un sistema alternativo de

urbanizacin.
El derecho no est adecuado al modo real en que
vive la gente. Normatividad extralegal/ derecho
expectaticio/ contrato social.
La gente anhela la propiedad privada.
La propiedad no es cualidad primaria de los activos
sino expresin legal de un consenso
econmicamente significativo acerca de ellos.
Las leyes conectan los activos con los circuitos
financieros y de inversin (retiran la campana de
vidrio).
El derecho de propiedad

Para defender sus vulnerables derechos de

propiedad frente a los dems, los pobres tuvieron
que ingeniar sus propias instituciones
extralegales. No es su propia mente la que le
confiere a usted derechos exclusivos sobre un
determinado activo sino otras mentes que piensan
acerca de sus activos en el mismo sentido que los
hace usted. Para proteger y controlar sus
derechos a los activos las personas tienen que
pensar lo mismo sobre ellos, coincidir en una
misma percepcin (EMC, pp. 202-203).
PRINCIPALES ACCIONES Y
AVANCES DE LA
FORMALIZACIN
Poltica pblica

Carcter ubicuo de la COFOPRI (transporte, presidencia, justicia y

vivienda) por indefinicin de la poltica.
Indefinicin respecto a la descentralizacin del Estado (debate ILD/
gobierno de Toledo).
Desconexin o poca conexin con la poltica de vivienda.
Amnistas a invasores: 1993, 1996, 1999, decreto supremo 021 del
Ministerio de Justicia de junio del 2002, la ley 28391 de noviembre
de 2004 y la ley 28687 de febrero del 2006.
Todos estos dispositivos prohibieron nuevas invasiones y
establecieron sanciones a sus promotores, las que no se aplicaron.
Una propuesta de formalizacin que tuviera un impacto amplio en
las comunidades, familias y personas (ver tabla).
Apoyo multilateral: Banco Mundial PDPU
(1998-2004)
mbito Efectos

Bienestar social Inversin en infraestructura de la

vivienda.
Acceso a servicios pblicos.
Externalidades (migracin)
Beneficios Mercado laboral e ingresos.
econmicos Potencial econmico del predio.
Acceso a crdito.
Capacidad de consumo y ahorro.
Mercado inmobiliario formal.
Interaccin social Efectos social pblico.
Efecto social privado.
Recaudacin fiscal
PCDPI (2007-2012)

Objetivo central: lograr que la poblacin acceda a un sistema

descentralizado de formalizacin de propiedad inmueble de calidad
y permanezca en el sistema formal sobre la base de un adecuado
sistema legal. En PCDPI participa COFOPRI y SUNARP.
5 componentes:

i) Propuestas legales para afianzar la propiedad inmueble;

ii) Servicios de formalizacin y catastro;
iii) servicios registrales para estandarizar y migrar la informacin del
registro de predios un formato digitalizado de datos y modernizar y
densificar la red geodsica nacional,
iv) difusin de los beneficios de la formalizacin para que la poblacin
formalizada por COFOPRI permanezca en la formalidad y
v) monitoreo y evaluacin.
Avances del PCDPI
595,396 predios diagnosticados, 398,952 lotes formalizados, 205,000 ttulos
registrados y 80 municipalidades con capacidades desarrolladas en
formalizacin.
535,639 unidades catastrales levantadas y 56 municipalidades distritales
con capacidades desarrolladas en catastro.
Setiembre de 2011: 83% de predios diagnosticados, 82% de meta de lotes
formalizados y 97% de meta de ttulos.
En catastro 99% de la meta: 59 convenios de cooperacin inter-institucional
con municipalidades.
SUNARP: migrar 5.8 millones de partidas registrales a un formato
estructurado, instalar red geodsica de 45 estaciones permanentes de
monitoreo y densificacin de la red geodsica a travs de la instalacin de
4,955 puntos de control geodsico.
180 personas capacitadas en catastro.
Setiembre 2011: PCDPI haba entregado 45 estaciones permanentes y
totalidad de puntos geodsicos.
Se espera llegar a 3.0 millones de partidas.
Aspecto jurdicos y administrativos
Registro: creacin del Registro Predial Urbano (RPU), 1998 /
unificacin del Registro Predial 2004.
1.4 millones de ttulos al 2004. 750 mil ttulos ms a la actualidad.
Reduccin del tiempo de emisin de un ttulo de ms de 6 aos a
45 das.
Titulacin sobre tierra pblica, ms no privada.
Catastro de propiedad urbana. Sistema integrado de Catastro.
Desde el 2002, se comparte responsabilidades COFOPRI y
municipalidades (la contra reforma).
Campaa de cultura registral.
Titulacin 1996-2006

Ao Tit. Registr. Ttulos Lima Lima/nacional

1996 33742 32750 97
1997 129392 125768 97
1998 149574 107490 72
1999 322053 110986 34
2000 419846 170250 41
2001 115599 29457 25
2002 123827 38450 31
2003 70401 16696 24
2004 65598 12002 18
2005 71300 8866 12
2006 68468 8194 12
1569800 660909
Grfico 1: Lima. Incremento de la poblacin en
barriadas y ttulos de propiedad
Aspectos econmicos

PDPU:
Promocin de la cultura de crdito (CREDICRECE).
Central de Informacin Positiva (CIP).
PCDPI:
Difusin de los beneficios de la formalizacin a 124,000 propietarios
y 102,000 escolares de secundaria (campaa de cultura registral).
8,000 micro-empresarios y 99,000 escolares con acceso a
informacin de crdito.
855 dirigentes sociales y 60,000 estudiantes de secundaria
alcanzados por la campaa de respeto a la propiedad.
Setiembre de 2011: 90,070 propietarios con campaas de cultura
registral, crdito y respeto a la propiedad, adems de 7,135
alumnos.
LOGROS EN LA INCLUSIN
SOCIAL
Aspectos metodolgicos

La evaluacin de los logros es estimar productos, resultados e

impactos, tanto sociales como econmicos. (metas, grado de xito,
recursos).
Es determinar la pertinencia de la poltica, y sus mtodos, validez
de los objetivos, eficiencia de los recursos e impacto en los
beneficiarios.
Es clave distinguir cumplimiento de los productos del impacto.
El impacto se observa despus de un tiempo de realizado el
programa.
Evaluar el impacto es complejo porque hay otros factores. Ms an
cuando el impacto esperado alude a grandes propsitos (cgr.
insertar los pobres en la economa de mercado) cuya concrecin
depende tambin de la accin de otros actores (por ejemplo, la banca
privada).
Aspectos jurdicos
Positivos
Derechos de propiedad
definibles, defendibles
enajenables (Mosqueira).
Estabiliza y universaliza el
derecho de propiedad (De
Soto).
Derechos reales.
Derecho alternativo (accin
colectiva contra un sistema
formal excluyente)/
consuetudinario.
Integracin de registros (no al
registro de segunda clase).
Crticos
Un registro declarativo (reposa
y en el contrato) y potestativo de
la propiedad (Garca
Montfar).
No se registran segundos
actos y se informaliza la
formalidad alcanzada (Webb,
ESAN, Lnea de Base 2004 de
PDPU).
Aspectos polticos y urbansticos

Positivos Crticos
Visibiliza y genera bases de Un programa barato (Gilbert).
integracin de la ciudad ilegal COFOPRI US$ 68/ lote vs US
(la reconoce).
$ 3,500 Favela Barrio, Ro.
Los asentamientos se No se registr la vivienda sino
incorporan a la planificacin el terreno (Ramrez/ Riofro).
urbana. La regularizacin sobre tierras
privadas ha sido dbil, as
Sienta las bases para como el estmulo a la
procesos de mejoramiento
(infraestructura, vas). prescripcin
A veces se titula en reas de
riesgo
Aspectos polticos urbansticos 2

Positivos Crticos
La propiedad establece Propiedad privada no es
bases de autonoma de nica solucin, no se
beneficiarios, reduce adapta al conjunto de
lazos de dependencia y situaciones planteadas
clientelismo (Collier). (Payne).
Bases para ciudadana Legitima ocupaciones
social y poltica. informales de tierras.
Clientelismo poltico
(Fujimori, 2000).
Ttulos gratis.
Aspectos econmicos

Ha sido el aspecto ms destacado por los defensores de la

formalizacin y la dimensin ms abordada por los estudiosos.
Titulacin es instrumento de la poltica econmica y permite que el
valor de la propiedad pueda ser utilizado en la economa de
mercado (no slo como valor de uso).
La hiptesis del capital muerto (De Soto). El predio registrado
permite:
Acceso al crdito (hipotecario).
Desarrollo de mercados inmobiliarios formales por consolidacin y mayores
precios.
Mejora de calidad de vida por consolidacin y crditos.
Impacto en acceso al crdito
No se ha demostrado un nexo entre titulados y acceso al crdito de
la banca privada (Caldern, Field y Torero, Skinner, Caria). A veces
no titulados s tienen crditos (Caldern, Caria).
La banca privada presta no por ttulos sino por ingresos y trabajo
estable (el ttulo no me va a pagar sino la persona, funcionario de
un banco).
Hay nexo con la banca pblica direccionado (Banco de Materiales,
Techo Propio). El crdito para beneficiados de COFOPRI ha
provenido de banca estatal (Banco de Materiales).
Las hipotecas no han alcanzado al 2% de los beneficiarios.
Hay tendencia a aumento de banca de consumo.
La Central de informacin sobre crdito no fue mantenida.
La informacin sobre ttulos y crditos es celosamente guardada a
pesar de ser pblica.
Un cuadro viejo (no hay nuevo)

Ttulos Crditos Personas Hipotecas Propietarios Promedio hip/ % uso de

millones USD millones USD hipotecados propietario hipoteca
2000 1954607 249 154000 66 10000 6600 0.9
2001 1170206 275 174000 73 15000 4686 1.28
2002 1294033 314 19700 106 19000 5578 1.46
2003 1364434 372 237000 136 21000 6476 1.5
2004 1430032 459 266000 83 8000 10375
2005 1501332 563 299000 SI SI
Ttulo y mercado inmobiliario formal
Propuesta
El ttulo, por un uso ms eficiente por seguridad y menos
costos de transaccin impulsa a la formalidad (Morris).
Mayor mercado formal y baja de precios a la larga cuando
todo se haya formalizado. Modelos de la economa
neoclsica (Morris, Apoyo)
Ttulos suben el precio de la vivienda en beneficio de los
pobres (Cunto). Multiplican por 9 el valor de la vivienda.
Resultados
No hay impulso a formalidad porque los costos de sta son
altos y los pobres prefieren la informalidad.
Hay subida de precios (y no baja), pero no de acuerdo a lo
esperado (Caldern, unos 1,000 USD ms).
Afecta a los ms pobres en el mercado inmobiliario.
Hay ms valor de uso que de cambio (Mitchell ve una
paradoja).
Precios en inmuebles titulados y no titulados
(Caldern)/ consolidados y no

Variable Consolidado Alquileres No Consolidado Compras

Titulado Sin titulo Titulado Sin titulo

Precio por metro cuadrado (USD) $1.25 $2.33 $15.96 $5.50

ndice de urbanizacin 54.6 56.4 32.33 18.88

ndice de institucionalidad 33.37 41.8 38 30.2

ndice de localizacin 12.25 21.15 12.68 11.75

Aspectos sociales

Hay una valorizacin social de los ttulos como

sinnimo de seguridad, confianza (Caldern).
Habra una correlacin entre ttulo y mejora de la
vivienda (por estudiar).
Field: ms seguridad, ms empleo, ms trabajo.
La titulacin es indiferente al devenir de la
organizacin social (SASE).
Afecta al capital social/ comunidad (Ramrez y
Riofro).
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
Conclusiones sobre la formalizacin: Despus de
la formalizacin Qu sigue?
La formalizacin se ha planteado propuestas de integracin,
econmicas y sociales.
Mayores bases integradoras, especialmente en el mbito poltico
legal (igualdad de derechos entre formales y ex- informales).
La poltica se centr en titular pero no en atender demandas de
suelo por los pobres (era mandato legal).
Hay avances en la formalidad (ms TP, ms recurso a notarios,
registros, aunque en un 20% todava)
Propiedad segura y registrada, cuya capacidad de funcionar como
colateral en actividades econmicas debe estimularse ms an.
Despus de la formalizacin Qu sigue?. Es poltica
complementaria o se agota en s misma.
Conclusiones por mbitos

En trminos econmicos, mayor relacionamiento financiero de los

propietarios con organismos pblicos. Aprovechamiento productivo
por empresarios y micro-empresarios de prstamos. Falta nexo con
propietario de a pie.
En trminos sociales el impacto es ambiguo, aunque es un
mecanismo de proteccin social. Por un lado, percepciones de
confianza, seguridad y estima. Por otro, los filtros socavan la
integracin, cohesin de los vecinos propietarios y el capital social.
Clientelismo puntual.
En trminos polticos ha habido acciones puntuales de clientelismo.
Recomendaciones
Evaluar los avances integradores en el sistema de registro y en la
propuesta de integracin de catastros.
Fomentar la CULTURA REGISTRAL.
Estudiar el retroceso de la formalidad (no uso de registros) y la
capacidad de la informalidad de recrearse (observar aspecto
jurdico).
Ajustar la formalizacin con la poltica de vivienda en general
(construccin de vivienda social, uso de registros, declaracin de
fbrica, programas municipales de acceso a vivienda)
Insertar la poltica en la discusin urbanstica de la regin (Colombia,
Brasil).
Dar nfasis al posible impacto del ttulo en la construccin de la
ciudadana.
Mantener el del fomento del mercado e insercin en la economa.
Alianza con la cooperacin multilateral.