AYUDA ALIMENTARIA

La ayuda alimentaria es una transferencia de recursos a determinados pases o

sectores en forma de alimentos, bien donados o bien vendidos con al menos un 25%
de concesionalidad (esto es, de subsidio), as como en forma de donaciones
monetarias o crditos (con un plazo de reembolso de tres aos o ms) ligados a
compras alimentarias (Shaw y Clay, 1993:1).

Como vemos, no toda la ayuda alimentaria consiste en donaciones gratuitas, sino que
parte de ella consta de una venta en condiciones ms favorables que las del mercado.
El criterio habitualmente empleado de que la ayuda alimentaria en forma de ventas
debe tener una concesionalidad mnima del 25% se basa en la definicin dada por el
cad (Comit de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico). Sin embargo, no se consideran como ayuda alimentaria otros
programas de subsidios que tienen por objeto el incremento de las exportaciones
agrcolas. En la prctica, muchas veces resulta difcil discernir con claridad qu
programas entran en la categora de ayuda alimentaria o en la de subsidios a la
exportacin, existiendo una amplia zona gris entre ambas.

1) Clasificacin tipolgica

La ayuda alimentaria admite un doble criterio de clasificacin: en funcin de su donante

y en funcin de su utilizacin. En cuanto al primero, segn quin sea el donante la
ayuda alimentaria puede ser:

a) Ayuda alimentaria bilateral: Es la que proporciona la agencia de ayuda internacional

de un gobierno donante a, por lo general, un gobierno receptor; esto es, se da
habitualmente de Estado a Estado en el marco un acuerdo bilateral estipulado entre
ambos. Por eso en su mayora adquiere la forma de ayuda a travs de programas,
aunque tambin puede ser de proyectos y de emergencia. La ayuda bilateral es el tipo
de ayuda que primero se puso en prctica y el que siempre ha predominado, algo que
sigue haciendo a pesar de la importancia que han adquirido las agencias multilaterales
y las ONG. En 1998 represent el 39% de la ayuda alimentaria (31 millones de
toneladas), si bien en 1950 canaliz el 50%. Se trata evidentemente de la modalidad de
ayuda ms ligada a los intereses comerciales o geopolticos del pas donante, a lo que
contribuye que en buena parte no sea una ayuda gratuita sino en forma de venta
subsidiada, todo lo cual se plasma en sus preferencias geogrficas. Histricamente el
principal donante ha sido EE.UU., que entre 1970 y 1995 proporcion el 55% de la
ayuda alimentaria mundial, si bien en los ltimos aos su contribucin ha descendido
en volumen y en porcentaje a un 40-50% del total. La Unin Europea ha venido
aportando cerca del 35%, aunque a fines de los 90 ha registrado una disminucin. El
resto corresponde a otros donantes, entre los que destacan Australia, Canad y Japn.

b) Ayuda alimentaria multilateral: Es la realizada por las agencias internacionales,

sobre todo por el pma (Programa Mundial de Alimentos), agencia de Naciones Unidas
encargada de la distribucin de la ayuda alimentaria en base a las contribuciones de
los donantes. En 1998 distribuy el 96% de la ayuda multilateral, correspondiendo el
resto a otras agencias como unicef, el acnur (Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados) y el pnud (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo).

A pesar de las reticencias de los Estados a ceder la gestin de la ayuda como un

instrumento de su poltica exterior, la ayuda multilateral ha ido creciendo y representa
hoy en torno a un tercio de la total, concretamente un 35% en 1998. En buena medida
se ha debido a las ventajas que presentan los canales multilaterales: a) mejor
coordinacin; b) menores costes administrativos que muchos programas nacionales
(sobre todo de los donantes pequeos); c) menores presiones polticas de los donantes
a los receptores; d) disponibilidad de alimentos ms variados y apropiados a los
receptores; e) disponibilidad de un mayor volumen de cereales para obtener un impacto
significativo en un perodo de tiempo; f) mayor capacidad de programaciones
multianuales, y g) mayor priorizacin de los pases y sectores ms vulnerables. Estas
ventajas hacen que los cauces multilaterales sean los preferidos por los donantes
pequeos, a los que resultara comparativamente ms costoso administrar y evaluar
sus propios programas, as como por otros como los pases nrdicos y Australia.
c) Ayuda alimentaria no gubernamental: Distribuida a travs de ong, las cuales
habitualmente actan como canales de distribucin de la ayuda bilateral y multilateral,
aunque a veces disponen tambin de recursos propios. Su peso se ha multiplicado
desde los aos 80, llegando a superar el 20% del total de la ayuda (un 26% en 1998).
Destacan en la ejecucin de proyectos de desarrollo y, sobre todo, de emergencia,
gracias a las ventajas que suelen ofrecer: flexibilidad, independencia poltica, rapidez
operativa, reducida burocracia, relacin directa con organizaciones y poblacin locales,
etc. Esto no es bice para que numerosos autores, como Duffield (1992:147-152) y
Macrae et al. (1992), sealen tambin algunos de los dilemas que afronta su trabajo: la
creacin de servicios y cauces de ayuda paralelos a los estatales, contribuyendo a la
suplantacin y debilitamiento de stos; su fuerte capacidad de influencia en contextos
en que disponen de ms medios que la administracin del pas; la rendicin de cuentas
ms al donante que al gobierno o poblacin receptora; la posible servidumbre poltica
que impone el depender de fondos pblicos, etc.

Por otro lado, en funcin de su utilizacin, podemos hablar de otros tres tipos de ayuda:

a) La ayuda por programas, enviada a granel de forma bilateral de un gobierno a otro

para que ste la ponga a la venta en el mercado, por lo que no est orientada
especficamente a los sectores vulnerables.

b) La ayuda por proyectos, caracterizada por orientarse de forma directa a objetivos

especficos de desarrollo y a beneficiarios seleccionados entre los sectores
vulnerables.

c) La ayuda de emergencia, como donaciones gratuitas para los que sufren una crisis
alimentaria derivada de un desastre.

2) Orgenes y evolucin histrica

El principal origen de la ayuda alimentaria fue el Plan Marshall, una cuarta parte de
cuyos recursos se destinaron a ayuda de ese tipo. Esta iniciativa norteamericana tuvo
como objetivos contribuir a la reconstruccin de una Europa devastada por la II Guerra
Mundial, frenar el avance comunista por ella y dar salida a los excedentes agrcolas de
EE.UU. para impedir la cada de sus precios. Similares objetivos polticos y comerciales
han perdurado en gran medida a lo largo del tiempo. Posteriormente, en 1954, los
EE.UU. aprobaron la Ley para la Ayuda y el Desarrollo del Comercio Agrcola, ms
conocida como Public Law 480 (PL480), que constituye el marco legislativo, todava
vigente, de la ayuda alimentaria de ese pas y el inicio de la dirigida a pases del Tercer
Mundo. En su promulgacin influy la presin ejercida por el lobby de agricultores,
deseoso de encontrar una salida a los grandes excedentes agrcolas acumulados tras
las cosechas rcord de comienzos de esa dcada, que amenazaban con hundir los
precios y la renta del sector. La PL480 estipula la compra por el gobierno de los
excedentes de trigo para su uso como ayuda a los pases en desarrollo, fijando adems
dos objetivos: servir a los intereses estratgicos de la poltica exterior de EE.UU. y
crear futuros mercados para sus exportaciones, de forma que sus receptores acaben
convirtindose en compradores (Singer et al., 1987:23).

Si hasta los aos 60 la ayuda alimentaria fue monopolizada por los EE.UU., en esa
dcada aparecieron nuevos donantes como consecuencia de dos hechos: la fundacin
en 1963 del pma, Programa Mundial de Alimentos, que canaliza la ayuda de diferentes
pases, y la firma en 1967 del primer Convenio sobre la Ayuda Alimentaria, por el que
12 pases desarrollados (varios europeos, la CE como tal, Canad, Australia y Japn)
se comprometieron a proporcionar una cantidad mnima anual de ayuda alimentaria de
45 millones de toneladas de trigo anuales, cantidad que se ha ido modificando en
convenios sucesivos. El Convenio represent un avance crucial, pues por primera vez
se estableca una obligacin internacional cuantificada y vinculante para los gobiernos.
Adems, promovi la aparicin de nuevos donantes y, en concreto, el inicio del
programa de ayuda alimentaria de la Comunidad Europea.

Los usos y objetivos de la ayuda alimentaria han ido evolucionando a lo largo del
tiempo en funcin de las circunstancias histricas y de otros factores. En general,
aunque los intereses comerciales y polticos todava perduren, desde mediados de los
aos 70 es constatable una evolucin por la que en la ayuda alimentaria han ganado
peso los objetivos humanitarios, de lucha contra el hambre y de desarrollo de los
pases ms pobres. Esto se ha plasmado en sucesivas reformas legislativas en dicha
direccin, tanto en EE.UU como en la unin europea y otros donantes.

Tal evolucin arranca con la Conferencia Mundial de la Alimentacin de 1974, en la que

se plantearon influyentes propuestas sobre la ayuda y la seguridad alimentaria. Es una
evolucin que perdura en nuestros das, y que ha sido estimulada por diferentes
factores (Prez de Armio, 2000:58-67).

a) Uno de ellos son las crticas formuladas por las ONG y los acadmicos, ya desde los
70 y 80, en torno al mal uso de la ayuda. Un hito al respecto fueron las crticas a la
concentracin masiva de ayuda norteamericana en Vietnam y Camboya que Nixon hizo
a principios de los 70 por razones geopolticas y militares, lo que se tild como
Alimentos para la guerra. Pero las crticas arreciaron conforme, en los 80, se realizaron
importantes avances tericos en la comprensin de las causas del hambre o las
hambrunas, y de las mltiples facetas de la seguridad alimentaria, gracias en parte a la
teora de las titularidades al alimento de Amartya Sen.

b) Un segundo factor radica en la aparicin de nuevas realidades en el escenario

internacional, a las que se pretende dar respuesta. Una de ellas son los programas de
ajuste estructural, implementados desde los aos 80 en los pases pobres, causantes
de varios perjuicios socioeconmicos (aumento de la pobreza y el hambre de los ms
vulnerables, deterioro de los servicios bsicos y condiciones de vida, etc.), que se han
tratado de aliviar a travs de la ayuda alimentaria, entre otros mecanismos. Otra
realidad ha sido el incremento en diferentes regiones de lo que ahora se denominan
emergencias complejas, o graves crisis humanitarias vinculadas a conflictos civiles y
profundas crisis polticas y econmicas, que han provocado un auge de la ayuda
alimentaria de emergencia.

c) Un tercer factor que est condicionando la evolucin cuantitativa y cualitativa de la

ayuda alimentaria es la progresiva liberalizacin de los mercados agrcolas, iniciada en
1994 al incluirse un Acuerdo sobre Agricultura en la Ronda de Uruguay de GATT
(Acuerdo General sobre Tarifas Aduaneras y Comercio). Tal liberalizacin est
orientada a eliminar paulatinamente las intervenciones proteccionistas de los Estados
que interfieren en los mercados y desvirtan los precios mundiales, dejando que stos
sean fijados libremente por los mercados. Consiguientemente, dicho Acuerdo sobre
Agricultura permite slo la ayuda que no interfiera en el comercio y no est atada a
exportaciones agrcolas, por lo que habr de ser sobre todo en forma de donaciones, o
en trminos concesionales adecuados, as como orientarse cada vez ms a los pases
menos desarrollados y a los pases importadores netos de alimentos y con bajos
ingresos. Esta prohibicin de la ayuda como subsidio encubierto para la salida de los
excedentes y conquista de mercados ha abierto las puertas a una utilizacin ms
orientada al objetivo de la seguridad alimentaria.

d) Durante los aos 90, a esta progresiva desvinculacin de la ayuda respecto a las
ventas comerciales y la conquista de mercados se le sum otro factor: los grandes
pases productores de alimentos previeron que podran aumentar sus exportaciones
comerciales a varios mercados emergentes, como los asiticos, de modo que podran
mantener su produccin sin necesidad de apoyos como el de la ayuda alimentaria.

En definitiva, estos factores han impulsado una tendencia de fondo, que coexiste con el
uso geopoltico y comercial de la ayuda (sobre todo por EE.UU.), que empuja a favor
de una ayuda alimentaria en forma de donacin y orientada a los pases pobres para su
seguridad alimentaria y su desarrollo.

Una de las principales plasmaciones de esta tendencia fue el nuevo Reglamento de la

unin europea de 1996 relativo a las polticas de ayuda y seguridad alimentarias, que
introduce diversas novedades. As, establece que la ayuda alimentaria debe orientarse
no slo a mejorar la situacin nutricional, sino a un objetivo a largo plazo como es el
desarrollo econmico y social equilibrado, debiendo contribuir para ello a la lucha
contra la pobreza. Otro aspecto destacable es que las ONG pueden solicitar no slo la
entrega de ayuda en especie, sino tambin de ayuda en metlico para financiar
proyectos de seguridad alimentaria, lo que dota de mayor flexibilidad a sus
intervenciones. Tal flexibilidad operativa tambin se ve favorecida con la posibilidad de
que dichas financiaciones sean plurianuales, con las llamadas acciones de sustitucin
que permiten reemplazar la ayuda en especie por ayuda financiera o tcnica cuando la
situacin del receptor mejora, y con la apuesta por las compras triangulares (alimentos
comprados en terceros pases en desarrollo).

Las nuevas tendencias se han plasmado tambin en la firma por los principales
donantes el 13 de abril de 1999 del Convenio de Londres, que sustituye al anterior de
1995, cuyos compromisos representan varios avances importantes para los objetivos y
gestin de la ayuda alimentaria: a) debe servir para reforzar estrategias de seguridad
alimentaria en los pases receptores, b) debe ser coherente con otras polticas de
cooperacin para el desarrollo, c) permite a los donantes establecer sus compromisos
en dinero adems de en especie, d) tal compromiso puede establecerse en otros
productos diferentes a los cereales; e) debe priorizarse a los pases menos
desarrollados y a los importadores netos con bajos ingresos, en tanto que la ayuda a
otros pases deber limitarse a emergencias, crisis financieras o grupos vulnerables; f)
la ayuda como ventas concesionales debe reducirse, y nunca exceder del 20% de la
ayuda comprometida ante el Convenio por cada firmante; g) se alienta la prctica de las
compras locales (en el propio pas receptor) y triangulares (realizadas en otros pases),
como medio de estimular la produccin y el comercio; h) debe gestionarse la ayuda de
forma que no se desincentive la produccin local, se respeten los hbitos alimentarios,
se refuercen las capacidades locales, se posibilite la participacin de las mujeres en su
gestin y se mejore la coordinacin de los donantes sobre el terreno.

En suma, esta evolucin abierta a mediados de los 70 han ido conformando un nuevo
rgimen de la ayuda alimentaria, donde los intereses del pasado cuentan algo menos y
donde se han ido asentando nuevos objetivos y criterios operativos, muchos de ellos
promovidos por el PMA. Entre ellos caben destacarse los siguientes:

a) La bsqueda de la seguridad alimentaria y el desarrollo sostenible de los vulnerables

a largo plazo (creacin de infraestructuras y capital humano, etc.), en lugar de
satisfacer objetivos nutricionales inmediatos para aliviar el hambre puntualmente. Para
utilizarla como inversin de desarrollo, se ha subrayado crecientemente que la ayuda
siga unos criterios de eficiencia y optimizacin de sus recursos. Adems, se acepta
crecientemente el carcter sustitutorio de la ayuda respecto a las importaciones
comerciales, en contraposicin al criterio inicial de que deba ser adicional a stas.

b) La tendencia hacia compromisos a ms largo plazo (antes eran de corto plazo), lo

que permite ganar en planificacin y estabilidad de la ayuda. Sin embargo, las
reticencias a compromisos multianuales formales ha motivado que a veces sean
simplemente de facto, mediante asignaciones similares durante varios aos a los
mismos pases.

c) Una mayor independencia, aunque relativa, de la ayuda respecto a la disponibilidad

de reservas alimentarias y a los precios agrcolas. A ello contribuye que su gestin
haya ido pasando de los ministerios de agricultura a las agencias de cooperacin de
cada pas donante. El nuevo enfoque orientado hacia el desarrollo y los nuevos
procedimientos de gestin hacen que la ayuda ya no resulte tan atractiva como salida
de excedentes y promocin de exportaciones, para lo cual se prefieren otros mtodos
(acuerdos comerciales bilaterales mediante crditos).

d) Un aumento de la ayuda como donacin, en detrimento de la vendida en trminos

concesionales.

e) Un creciente peso de las instituciones, procedimientos, normativas y compromisos

multilaterales. La adopcin de normativas detalladas y de compromisos que vinculan a
los donantes (como las contribuciones derivadas del Convenio o de la Reserva
Alimentaria Internacional de Emergencia, RAIE, gestionada por el PMA) implican
determinado nivel de obligatoriedad en la ayuda en cuanto a su volumen y objetivos,
aunque aqullos frecuentemente no sean plenamente cumplidos.

f) Una mayor concentracin de la ayuda en los pases de bajos ingresos importadores

netos de alimentos y en los pases menos desarrollados, especialmente del frica
Subsahariana.

g) La existencia de mecanismos de distribucin de la ayuda ms flexibles y eficientes

de cara a sus nuevos objetivos: monetizacin, compras triangulares o locales,
proyectos de comida o dinero por trabajo, sustitucin de ayuda en especie por
asistencia financiera para proyectos de seguridad alimentaria, etc.

3) Volmenes

En trminos cuantitativos, la ayuda alimentaria se podra considerar como

relativamente modesta en comparacin con la produccin mundial de alimentos, o
incluso con la importacin de stos por el Tercer Mundo, si bien su incidencia puede
ser importante para los pases y familias ms pobres. En las ltimas dcadas, la ayuda
alimentaria ha perdido peso con relacin al conjunto de la Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD). En 1972 represent el 20% de la misma, en tanto que en 1990 slo el 6%,
siendo a fines de los 90 an menor.

Los suministros de ayuda alimentaria han fluctuado notablemente a lo largo del tiempo,
no tanto en funcin de las necesidades de los receptores sino de las de los donantes:
han crecido cuando aumentaban los excedentes en los grandes pases productores y
por ello caan los precios mundiales, y viceversa. El mximo nivel jams alcanzado en
la ayuda alimentaria global se dio a mediados de los aos 60, con 18 millones de
toneladas de cereal, casi enteramente correspondientes a EE.UU. Despus de diversas
fluctuaciones, en 1993 se alcanz una cifra casi rcord, de 173 millones de toneladas.
Desde entonces, la tendencia ha sido de constante disminucin, con 8 millones de
toneladas enviadas en 1998. Tal declive se ha debido sobre todo a una reduccin de
los excedentes agrcolas en los principales pases productores, as como a una mayor
necesidad de importaciones por los pases deficitarios netos, de modo que ha existido
un mayor inters en recurrir a las ventas comerciales.

Histricamente, la ayuda en forma de programas ha sido la que ha predominado,

mientras que la de proyectos y, sobre todo, de emergencia eran ms reducidas. Sin
embargo, en los 90 la de programas ha disminuido sensiblemente su peso porcentual,
al contrario que la de emergencia, de modo que hoy predomina esta ltima.

En cuanto a las contribuciones de cada donante, la financiacin de toda la ayuda (no

slo de la bilateral) proviene sobre todo de dos fuentes, EE.UU. y la Unin Europea,
responsables ambos de la fuerte disminucin de los suministros aportados tras 1993.
Los EE.UU. financiaron el 51% de toda la ayuda alimentaria de 1998, en tanto que la
Unin Europea financi el 25%, lo que representa un descenso apreciable respecto a
los aos anteriores. Japn, Canad y Australia aportan la mayor parte del resto.

La orientacin geogrfica de la ayuda ha variado con el tiempo. Desde la dcada de los

50 hasta, al menos, la de los 70, predominaron claramente los criterios comerciales
(pases de ingresos medios con capacidad de reembolsar los crditos de la ayuda) y
geopolticos (valor estratgico en la Guerra Fra), de modo que Asia fue la principal
receptora. Desde finales de los 70, las polticas de los donantes han ido prestando
creciente atencin a los pases de bajos ingresos en razn de sus mayores
necesidades. Durante los aos 90, se ha afianzado la idea de concentrar la ayuda
especialmente en los pases de bajos ingresos y deficitarios en alimentos, y en los
pases menos desarrollados, de modo que unos y otros recibieron respectivamente un
85% y un 47% de la ayuda alimentaria distribuida en 1998 (WFP, 1999). A finales de
los aos 90, el frica Subsahariana (receptora sobre todo de ayuda de emergencia) y
Asia estaban equiparadas en el primer puesto, recibiendo cada una un tercio del total
de la ayuda alimentaria.

4) Controversias sobre la ayuda alimentaria

La ayuda alimentaria es una de las formas de ayuda internacional que ha suscitado

ms polmicas y crticas, algunas comunes al resto de la cooperacin y otras
especficas. Entre las principales destacan las siguientes:

a) Instrumentalizacin como herramienta de poltica exterior

Donantes como la CE, Canad y Australia apenas han utilizado la ayuda alimentaria
con fines polticos, aunque s comerciales. Por el contrario, los EE.UU. la han utilizado
desde sus orgenes como un instrumento de presin poltica, econmica y militar con
diversos fines: garantizar el alineamiento en el bloque capitalista y apoyar regmenes
anticomunistas durante la Guerra Fra, castigar con su denegacin a regmenes
reticentes para con las polticas norteamericanas, forzar la instauracin de economas
de libre mercado o de programas de ajuste estructural en los aos 80 y 90, etc.
Semejantes presiones han sido ineludibles para aquellos pases con una fuerte
dependencia de la ayuda. Este uso con fines geopolticos es uno de los factores que
ms distorsionan la ayuda y la alejan del objetivo de la seguridad alimentaria y el
desarrollo, haciendo que pases altamente necesitados sean receptores modestos
mientras que otros con una situacin menos acuciante se vean ms beneficiados.

b) Expansin de los mercados de exportacin agrcola

El principal motivo del origen y expansin de la ayuda alimentaria, primero en EE.UU. y

luego en Europa y otros donantes, fue la necesidad de librarse de los excedentes
agrcolas por su alto coste de almacenamiento, y de abrir nuevos mercados a las
exportaciones con objeto de mantener la renta de los agricultores en los pases
desarrollados. Los intereses comerciales han disminuido con el tiempo, sobre todo en
el caso de la CE, gracias tanto a la incorporacin de nuevos criterios para usarla a
favor del desarrollo como a la disminucin de los excedentes agrcolas.

El uso de la ayuda alimentaria con objetivos comerciales ha implicado la creacin de

una demanda que posteriormente viene satisfacindose con importaciones
comerciales. Esto ha contribuido a que pases pobres que fueron grandes receptores
en el pasado hayan visto aumentar su dependencia respecto a las compras
comerciales en el exterior, sobre todo de trigo norteamericano. Los EE.UU., en
particular, utilizaron las donaciones y ventas concesionales a bajos precios para
implantar un dumping con el que consiguieron, tras la II Guerra Mundial, aduearse de
los mercados del tercer mundo y desplazar de ellos a exportadores como Canad,
Argentina y Australia (Friedmann, 1990:14-15).

c) Alteracin de las dietas locales

Aunque algunos cambios en los hbitos alimentarios pueden ser enriquecedores en lo

nutricional y cultural, la ayuda alimentaria ha promovido a veces pautas de consumo
que no pueden ser mantenidas mediante la produccin local, generando dependencia
de las importaciones, desincentivando el cultivo de los cereales tradicionales y, por
tanto, lesionando la economa de los campesinos del pas. El mayor problema ha
consistido en la introduccin del trigo (y en algunos lugares del arroz) en zonas en las
que apenas se produce (como el frica tropical), vendindolo en el mercado a precios
subsidiados y acostumbrando a su consumo sobre todo a las clases medias urbanas.
stas le atribuyen hoy al pan de trigo cierto estatus social, por lo que se ha generado
una dependencia de las importaciones comerciales del exterior que implica la prdida
de divisas nacionales y la reduccin de demanda de los cereales locales (Singer et al.,
1987:190; Thomas et al., 1989:40).

d) Productos inadecuados en lo cultural, social o nutricional

Muchas intervenciones de ayuda alimentaria han fracasado o han tenido efectos

perturbadores por basarse en el envo de productos que no se ajustan a las
necesidades nutricionales y condiciones biolgicas de los receptores, o que resultan
inadecuados para sus pautas dietticas. Muchas veces se ha desconsiderado el valor
cultural de los alimentos, envindose productos que chocaban con los hbitos, e
incluso con los tabes religiosos o culturales de los receptores, y que por consiguiente
han sido rechazados. En el plano de la adecuacin tanto cultural como biolgica, los
envos de productos lcteos suelen ser los ms problemticos, dado que gran parte de
la poblacin adulta mundial no suele consumirlos y presenta malabsorcin de la
lactosa, lo que puede provocar diarreas y problemas digestivos. Ms grave an ha sido
la ayuda vinculada a la promocin de sucedneos de la leche materna, en la medida
que han desalentado la lactancia materna, con los consiguientes perjuicios para la
salud de los bebs.

Otro ejemplo es el envo por EE.UU., durante los aos 80, de miles de toneladas de
maz amarillo al Sur de frica, cuando este producto no es apreciado por la poblacin,
a diferencia del maz blanco local. Algunas veces la ayuda ha consistido en productos
procesados y con marca comercial, inadecuados desde el punto de vista nutricional e
ineficientes desde el econmico, como patatas fritas, salsa de espaguetis o alimentos
de adelgazamiento.
e) Reduccin de los precios y desincentivacin de la produccin

La ayuda alimentaria, en la medida en que incrementa el suministro de alimentos en el

mercado o en que permita a las familias tener que comprar menos, tiende a provocar
una disminucin de su precio, lo cual a su vez puede desalentar su produccin por
parte de los campesinos locales ya que sus beneficios sern menores. Tal desincentivo
es ms factible en los lugares remotos y relativamente aislados con respecto a los
mercados regionales o nacionales, ya que el aislamiento comercial y las dificultades
para exportar hacen que un aumento del abastecimiento se traduzca inmediatamente
en una bajada de los precios.

Diversos especialistas (Singer et al., 1987: 197-201; Maxwell, 1991b:68-70) entienden

que el riesgo de desincentivos es real, pero que stos pueden evitarse mediante
polticas gubernamentales que utilicen adecuadamente la ayuda. En efecto, la ayuda
por programas (la que se entrega a granel para su venta en los mercados) es la que
presenta mayor riesgo, en el caso de que sea adicional a las importaciones
comerciales. Sin embargo, la mayor parte de la ayuda sustituye a tales importaciones,
en cuyo caso no representa un suministro adicional ni genera desincentivos. Por su
parte, la ayuda por proyectos (entregada a beneficiarios determinados) suele movilizar
cantidades reducidas de alimentos, por lo que el peligro es reducido y a escala slo
local. Este peligro puede evitarse si los proyectos se orientan de forma efectiva a los
ms pobres y hambrientos (en proyectos de empleo, salud materno-infantil o
alimentacin escolar), por cuanto stos, en cualquier caso, apenas hubieran podido
adquirir la comida en el mercado, con lo que la ayuda se traducir en un aumento del
consumo de alimentos y no en una merma de las compras en el mercado.

f) Dependencia y desincentivos polticos por parte de los gobiernos receptores

Los gobiernos receptores pueden experimentar cierta dependencia hacia la ayuda,

sobre todo cuando sta representa una porcin abultada de sus ingresos, o cuando
estn llevando a cabo polticas de comida barata y subsidiada que son incapaces de
mantener por s mismos pero que no pueden eliminar sin peligro de alteraciones
sociales (casos de Botswana y Lesotho en los aos 80). Este sndrome de adiccin a la
ayuda puede provocar en los gobiernos actitudes de dependencia o clientelsticas hacia
los donantes, sintindose ms responsables ante stos que ante sus propios
ciudadanos. Adems, la ayuda puede desmotivar la adopcin de reformas polticas
necesarias para el sector agrcola o la seguridad alimentaria: al mitigar la presin y
descontento sociales, puede contribuir a mantener el statu quo as como polticas
agroalimentarias negativas e insostenibles, evitando abordar los problemas
estructurales, como la reforma agraria o el desarrollo del sistema fiscal (Singer et al.,
1987:187). Este tipo de desincentivos parecen haberse dado, por ejemplo, en pases
como Honduras, Ghana y varios del Sahel (McClelland, 1997:vii).

g) Pasividad, sndrome de dependencia y ruptura de las estrategias de afrontamiento

Tambin las personas pueden verse afectadas por una cierta mentalidad de
dependencia de la ayuda, especialmente aquellas que la hayan recibido durante
perodos prolongados y, sobre todo, en forma de donaciones gratuitas, como es el caso
de los refugiados y desplazados internos de larga duracin. La recepcin de tales
donaciones pueden generar una actitud de pasividad y desincentivar la realizacin de
actividades remuneradas, siendo sta una de las razones por las que resulta
recomendable priorizar el reparto de la ayuda a travs de proyectos de comida o dinero
por trabajo. Otro riesgo, sobre todo con la ayuda de emergencia, es que gracias a su
recepcin las familias dejen de implementar sus tradicionales estrategias de
afrontamiento de las crisis, dando lugar a un cambio cultural a largo plazo que
incremente su indefensin y vulnerabilidad ante futuras crisis.

h) Incorrecta seleccin de destinatarios

La ayuda alimentaria con frecuencia no llega de forma preferente a los ms

vulnerables. Esto ocurre sobre todo con la ayuda por programas orientada a la venta en
el mercado, que se utiliza muchas veces para mantener bajos los precios en las zonas
urbanas, compitiendo con la produccin de los campesinos locales y forzndoles as a
reducir sus precios. La poblacin de las ciudades suele ser objeto de una atencin
especial o sesgo urbano por parte de la mayora de los gobiernos, debido a que
cuentan con una mayor capacidad de presin poltica. A esta incorrecta seleccin de
destinatarios contribuye el que la ayuda est constituida con frecuencia por alimentos
considerados superiores (sobre todo trigo y arroz), consumidos preferentemente por
las clases medias urbanas, en lugar de los alimentos tradicionales, bsicos en la dieta
de los pobres. Por consiguiente, una adecuada seleccin de los beneficiarios es uno de
los retos esenciales para que la ayuda sea eficiente y mejore la situacin de los ms
necesitados. Por ltimo, es sabido que una parte significativa de la ayuda suele
perderse en los laberintos de la corrupcin, o que en contextos de conflicto suele ser
desviada para el aprovisionamiento de las tropas (ver accin humanitaria: debates
recientes).

i) Distribucin tarda o intempestiva

Uno de los mayores problemas de la ayuda alimentaria es que, con mucha frecuencia,
llega tarde (habitualmente varios meses despus de tomada la decisin) o,
simplemente, en un momento no adecuado. La ayuda de emergencia con frecuencia se
activa demasiado tarde, cuando se ha desencadenado ya la fase de emergencia, con la
consiguiente prdida de vidas y deterioro de los sistemas de sustento de los
vulnerables. Peor an, en ocasiones se distribuye cuando la crisis est remitiendo
debido a la mejora de la produccin local, en cuyo caso puede perturbar la
recuperacin de los mercados locales, como ocurri en 1985-86 en el Sahel, Sudn,
Kenia o Etiopa (Clay y Stokke, 1991:22; Maxwell, 1991a:79-82).

Durante la crisis alimentaria de mediados de los 80 en frica, los procesos burocrticos

en la CE, por poner un ejemplo, hicieron que desde la decisin del envo de ayuda
hasta el reparto de sta transcurriera un intervalo medio de 400 das. Los suministros
prometidos en 1984, durante la sequa, llegaron a muchos pases en 1985 en plena
poca de lluvias, y no pudo distribuirse porque las carreteras estaban inundadas. A
algunos pases llegaron incluso cuando ya se estaban recogiendo unas cosechas
excelentes (como la de Kenia en 1985), por lo cual plantearon serios problemas de
almacenamiento (Timberlake, 1988:23-24).
En el caso de la ayuda por programas o proyectos, es igualmente importante que la
ayuda llegue en la estacin del ao adecuada, esto es, en los meses previos a la
cosecha, en los que puede paliar el agotamiento de las reservas y frenar la escalada de
los precios motivada por la escasez. Por el contrario, si se distribuye despus de la
cosecha, cuando los graneros estn llenos y, por tanto, los precios han descendido, la
ayuda contribuye a un mayor desplome de los precios, al tiempo que, al competir con la
produccin local, merma los ingresos de los campesinos e incrementa su
vulnerabilidad. En estos casos, la ayuda alimentaria puede ser claramente
contraproducente.

Otro posible efecto perturbador se deriva de la irregularidad temporal de los

suministros, que ha sido una constante como consecuencia de la variabilidad del
volumen de excedentes de los donantes. Cuando se depende de la ayuda, un
insuficiente suministro de sta puede provocar escasez, mientras que un
sobresuministro en un corto perodo de tiempo puede saturar el sistema portuario o de
almacenaje (Singer et al., 1987:177-178,182). De ah que, a fin de ganar en estabilidad
y capacidad de planificacin, varios autores subrayen la necesidad de que los
compromisos de ayuda para los pases prioritarios tengan un carcter plurianual, de
tres a siete aos en propuesta de Hopkins (1993:147).

j) Insuficiencia como respuesta a las hambrunas

Este aspecto ha sido subrayado recientemente por varios autores, como Alex de Waal
(1989a: 66-67; 1991:79) con su estudio sobre la hambruna de Darfur (Sudn) en 1984-
1986. ste concluye que, si no se produjeron las millones de muertes que se haban
pronosticado, no fue gracias a la ayuda alimentaria de emergencia, que apenas
satisfizo el 10% de las necesidades nutricionales de la poblacin, adems del hecho de
que lleg tarde y de que en gran parte no lleg a los ms pobres. La amortiguacin del
impacto de la crisis se debi sobre todo a las estrategias de afrontamiento
implementadas por los afectados (consumo de alimentos silvestres, emigracin laboral,
pequeo comercio, etc.), que permitieron cubrir aproximadamente el 55% de las
necesidades alimentarias (el 35% restante se satisfizo con sus propias cosechas). En
este caso, los recursos derivados de las estrategias fueron al menos cinco veces
mayores que los de la ayuda alimentaria, adems de que les permitieron mantener
intacta su base de sustento (tierra y animales), de modo que pudieron recobrar su
autosuficiencia al acabar la crisis. Por otro lado, a veces la ayuda contribuy a
incrementar la mortalidad, por cuanto estimul el hacinamiento de los ms afectados en
campos de socorro en los que se reparta, proclives a la propagacin de epidemias.

Las hambrunas recientes, en particular las africanas, no se caracterizan slo por un

deficiente consumo alimentario, sino tambin por el empobrecimiento extremo, por la
crisis sanitaria y, frecuentemente, por una violencia que desencadena la hambruna y la
utiliza como arma de guerra. Por consiguiente, la ayuda alimentaria de emergencia no
es la nica forma, ni la ms eficaz, de luchar contra las hambrunas. La ayuda
alimentaria, para ser efectiva, debe ir estrechamente ligada al apoyo a las estrategias
de afrontamiento de las vctimas; a intervenciones de salud (vacunacin, agua y
saneamiento) para frenar las epidemias y el aumento de la mortalidad; y, en la medida
de lo posible, a otras medidas para evitar las violaciones masivas de los derechos
humanos bsicos, como las orientadas a la pacificacin.

k) Ineficiencia econmica y caresta de transporte y gestin

La ayuda alimentaria no es un producto barato, como frecuentemente se cree. Los

costes de manipulacin, transporte, almacenamiento y administracin suelen absorber
entre el 30-50% del valor de los fondos asignados a la ayuda alimentaria (Peppiatt y
Mitchell, 1997:16), razn por la que sta suele presentar una baja relacin coste-
eficacia. Esto significa que los costes totales para el donante suelen ser ms altos que
el ahorro que obtiene el receptor, es decir, que el coste que le hubiera supuesto
comprar esos suministros en el mercado internacional.

Los envos a receptores como Mozambique y Sudn prueban que el coste de la ayuda
en cereales puede multiplicarse por ms de cinco para cuando alcanza a sus
beneficiarios en zonas remotas (Walker, 1996:134). Esto puede paliarse en parte
mediante las compras locales (en el propio pas) o las compras triangulares en un
tercer pas cercano. Pero tambin lleva a considerar que, en vez de enviar ayuda por
programas, sera mucho ms barato financiar las importaciones de los pases
receptores por cauces comerciales: los comerciantes nacionales pueden operar ms
eficientemente que las agencias donantes (conocen mejor que stas las fuentes de
aprovisionamiento ms ventajosas, los cauces de transporte ms adecuados y las
condiciones del mercado local), con lo que pueden ahorrarles a stas la mayor parte de
los gastos de gestin. Por otro lado, la eficiencia de la ayuda puede incrementarse con
medidas para minimizar el deterioro de la calidad de los productos, o planificando las
operaciones con ms tiempo para que en las licitaciones participen ms proveedores y
transportistas, generando una mayor competencia y precios inferiores.

l) Problemas de calidad y conservacin de los productos

La calidad de los alimentos puede disminuir durante su transporte, almacenaje y

manipulacin, de forma que a veces al final llega a no ser apta para el consumo
humano y debe destinarse al consumo animal. Con frecuencia estas prdidas se deben
a que los estndares de calidad exigidos en el momento del aprovisionamiento son los
mismos que se suelen aplicar a las operaciones en Europa, EE.UU. o Canad,
tratndose de niveles que resultan inadecuados para los pases tropicales. Un
determinado grado de presencia de sustancias extraas, granos rotos o defectuosos y,
sobre todo, humedad, que pueden resultar aceptables en los pases donantes de clima
templado, en los pases tropicales sin embargo pueden ser excesivos y propiciar
prdidas abundantes causadas por insectos y mohos. Los donantes con frecuencia no
prestan la suficiente atencin a estos criterios tcnicos en sus contratos de licitacin y
envo.

m) Desconexin de otras formas de ayuda

Una ltima crtica consiste en que la ayuda alimentaria con frecuencia se ha practicado
sin conexin con otras formas de asistencia, como la financiera o la tcnica, mediante
sus propias instituciones, procedimientos y normas (OShaugnessy, 1995:22). Esto,
evidentemente, ha ido en detrimento de una visin ms integrada, que hiciera uso de
las sinergias de las diferentes formas de ayuda para perseguir objetivos comunes de
desarrollo humano y seguridad alimentaria para los ms vulnerables.

En sentido contrario, hoy se subraya la necesidad de que la ayuda alimentaria en forma

de programas y de proyectos se integre en el marco de las polticas de desarrollo
agrcola y seguridad alimentaria del pas receptor, debiendo servir a su refuerzo. Por su
parte, la de emergencia debe ejecutarse en estrecha combinacin con intervenciones
en otros campos, preferentemente el sanitario, el de agua y saneamientos, o el de
apoyo a los sistemas de sustento de los ms vulnerables. K. P.

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