Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable.

Los casos de Argentina y Paraguay

VARIABLES DOMSTICAS Y POLTICA EXTERIOR:

UNA ECUACIN INDISOCIABLE.
LOS CASOS DE ARGENTINA Y PARAGUAY

Mara Natalia Tini

Introduccin
El objetivo de este trabajo, es analizar la influencia que
a lo largo de estos tiempos han adquirido las variables
domsticas en la poltica exterior, tomando como casos de
referencia la relacin bilateral de Paraguay y Argentina desde
el restablecimiento de la democracia en nuestro pas;
teniendo en cuenta una posicin poco estudiada en el campo
de las relaciones internacionales como es el proceso poltico
interno de la poltica exterior y sus determinantes.
Van Klaveren (1984; 32) consideraba absurdo buscar
fuerzas externas tras cada decisin de poltica exterior en
nuestra regin, y distingui tres variables para el anlisis de
poltica exterior que sern retomadas en este trabajo: la
primera se concentra en la forma de organizacin poltica y
su impacto en la poltica exterior, lo que en el presente
trabajo identificamos como la relacin causal entre rgimen
poltico y poltica exterior, estableciendo diferencias entre
regmenes democrticos y regmenes autoritarios. La segunda
variable que el autor rescata es la estrategia de desarrollo
adoptada por un pas, como un medio para modificar
variables internacionales es un sentido ms favorable a los
objetivos de estrategia de desarrollo (Van Klaveren 1984; 37).
Y la tercera variable se refiere a la existencia de un estilo, e
incluso, de un enfoque caracterstico de poltica exterior en
un pas, que proviene de una cierta tradicin histrica que ha
permeado todo el comportamiento externo; muy importante
para nuestro anlisis a fin de demostrar como la estructura
de poder de Stroessner se afianz en el estado paraguayo y
hasta la actualidad resulta difcil de modificar.
Para nuestro estudio es imprescindible tener en cuenta

Becaria de posgrado del CONICET. Universidad Nacional de Rosario.

ntini@unr.edu.ar

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Mara Natalia Tini

el aporte de los enfoques tericos y metodolgicos que existen

sobre esta temtica a fin de comprender las decisiones de
poltica exterior; de esta manera nos proponemos
sistematizar aquellas variables domsticas claves al momento
de estudiar la poltica exterior a travs de, en primer lugar, la
influencia que la variable rgimen poltico ejerce en la poltica
exterior, es decir la orientacin del rgimen y, en segundo
trmino, el peso del proceso de toma de decisiones en la
poltica exterior, destacando en este apartado el valor que
deberan cobrar tanto la cancillera como el congreso en la
formulacin de la poltica exterior.
Asimismo, haremos mencin a algunos indicadores
que resultan relevantes al momento de abordar la poltica
exterior, tales como: valor de la cultura y de la idiosincrasia
nacional, debido a la estrecha vinculacin que esto supone
entre lo interno y lo externo; y las diferencias muchas veces
encontradas entre funcionarios de carrera y equipo
polticos. A modo de cierre presentar algunos ejemplos y/o
casos paradigmticos sobre la realidad de la poltica exterior
en Argentina y Paraguay.

Rgimen Poltico y Poltica Exterior: Una Relacin Causal

Los factores internos en la formulacin de la poltica
exterior, y en este sentido, la influencia que el rgimen
poltico (entendido como rgimen o forma de gobierno), ejerce
en la poltica externa de un pas, es importante a modo de
comenzar a vincular lo nacional e internacional en un solo
objeto de investigacin.
Antes de seguir avanzando, me interesa abordar dos
conceptos clave de esta investigacin: Poltica exterior y
Rgimen poltico.
Definimos a la poltica exterior, como el rea de
actividad gubernamental que es concebida como la relacin
entre el estado y otros actores, particularmente otros
Estados, que interactan, aunque no exclusivamente en el
sistema internacional. De aqu se podra dilucidar que el
mbito ms prximo a la poltica exterior es el internacional,
sin embargo por el mismo hecho de ser una actividad
gubernamental es necesario conocer no slo el escenario

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

donde la poltica exterior es recibida, sino tambin lo que

ocurre en el proceso domstico nacional donde ella es
generada (Lasagna,1995: 390) En esta misma lnea, Dieter
Nolehn y Mario Fernandez, (1991:232) en un trabajo referido
a la redemocratizacin y poltica exterior conciben a esta
ltima como policy, es decir, como producto o consecuencia
de las decisiones del sistema poltico, afectada de esta
manera por los cambios que dicho sistema experimenta. Este
efecto, sea directo o indirecto, parcial o total, significativo o
irrelevante, y tenga lugar en la fase de la formulacin o de
implementacin, debe ser dependiente de otras variables
convencionales.
Los autores consideran que en Amrica Latina, ms
que en los pases desarrollados, el paso del autoritarismo a
la democracia, o de una variante del mismo tipo de rgimen a
otra surge del modo en que se relacionan el tipo de rgimen y
sus resultados.
Pasemos ahora a definir rgimen poltico, y en este
punto la primera aclaracin que debemos tener en cuenta es
que no utilizamos este concepto como generalmente se
aborda al referirse a gobiernos de corte autoritario, en el
presente trabajo no utilizaremos esta acepcin. Si tomaremos
en consideracin la definicin de Van Klaveren, (1983:35)
quien se refiere a rgimen sin mencionarlo explcitamente,
como la forma de organizacin poltica de un gobierno.
Las caractersticas del rgimen poltico pueden
conducir a diferencias importantes en las polticas exteriores.
Esta relacin causal puede resultar relativamente obvia
cuando se refiere a regmenes de naturaleza muy diversa,
como en el caso de uno autoritario y otro democrtico, no
solo en trminos de poltica exterior sino tambin
entendiendo una relacin bilateral.
Desde un aspecto distinto al respaldado por el
realismo, que considera ms all de la fronteras estatales la
dinmica de la poltica interna no es vlida para explicar las
acciones de los Estados(Lasagna, 1995:390), es demostrar
como la poltica domstica es un factor explicativo
importante de la conducta exterior de una nacin y exponer a
travs de distintos ejemplos como diferencias en factores

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Mara Natalia Tini

internos alteran su comportamiento exterior tomando al

Estado como el actor ms importante de este anlisis.
Retomando la concepcin de la poltica exterior como
una poltica pblica ms del rgimen, podemos entender
como los cambios que se producen en el mbito de las
estructuras y procesos polticos deberan tener una cierta
influencia en ella, siendo insostenible que un cambio
fundamental en las estructuras polticas-institucionales no
repercuta en la poltica exterior.
Los cambios de rgimen, como ha de suponerse,
implican algn grado de alteracin en los mecanismos
poltico-institucionales, los que, a su vez, pueden dar lugar a
una reformulacin de las polticas de gobierno (Dieter
Nolehn, 1991:231). De manera que cualquier cambio que se
produzca en las estructuras de autoridad, en reglas de juego
formales e informales, y en los principios del rgimen, con
independencia del grado de este, debera concernirla en
alguna medida, dando paso a momentos de creatividad e
innovacin sobre la poltica a seguir. Los casos de Argentina
y Paraguay para dar cuenta que las transiciones a la
democracia implicaron diferentes niveles de transformacin
del comportamiento externo de estos pases.
Se registran muchos casos en pases desarrollados y
en vas de desarrollo que dan cuenta del grado en el cual la
poltica exterior es influida por cambios del rgimen poltico,
pasando a ser la poltica exterior de un rgimen poltico una
funcin de su dinmica interna. Por ejemplo, el salto
cualitativo intent dar en la poltica exterior del Paraguay
cuando cay la dictadura de Strossner en 1989, aunque no
se consigui en su totalidad, respondi a un cambio radical
en la estructura de gobierno.
As, la inestabilidad poltica y las polticas
disfuncionales pueden conducir claramente al cambio en el
liderazgo central, en el rgimen, en las instituciones y en las
creencias dentro del Estado y la sociedad. En suma, los
cambios en la poltica exterior tienden a reflejar cambios que
tienen lugar en las estructuras, creencias y poltica de la
sociedad y del Estado dentro de un contexto internacional
dinmico (Lasagna, 1996).

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

La relacin existente entre tipo de rgimen y el

comportamiento de la poltica exterior de las naciones, en el
sentido de que los objetivos que los lderes de los regmenes
asignan a la poltica exterior, las limitaciones que la
naturaleza de cada rgimen impone a esa poltica, as como el
sistema poltico interno en el que se asienta el rgimen no
pueden menos que constituir conceptos importantes en la
explicacin de lo que sucede con la poltica exterior del
respectivo pas.
Entre los regmenes democrticos las tensiones
vinculadas a la relacin interior-exterior tambin dan lugar a
diferencias, por cuanto el proceso de la poltica exterior esta
fundado en un precario balance entre el compromiso
democrtico y la razn de Estado (Panebianco, 1993:43).
El rgimen poltico como variable explicativa da cuenta
de las interacciones entre el juego diplomtico en el campo
internacional y el juego poltico interno en torno a cuestiones
que son simultneamente internas e internacionales
(Putman, 1988). La poltica exterior est condicionada por el
rgimen poltico, puesto que es fruto de un conjunto de
interacciones que se llevan a cabo de acuerdo con unas
reglas, estructuras y valores que emanan de l.
No existe una relacin directa entre un tipo particular
de rgimen y una determinada variacin de poltica exterior;
las particularidades de cada proceso, la estrategia econmica
y el sistema internacional tambin ocupan un lugar
destacado en la determinacin de la direccin que adoptan
los cambios de la poltica exterior (Holsti, 1991). En lo que si
no parece haber dudas es que mientras ms profundo es el
cambio de rgimen ms se acenta la relacin rgimen
poltico-poltica exterior.
En este sentido, en el caso de Paraguay, el cambio de
rgimen poltico de 1989 oper como una condicin necesaria
para lograr la reinsercin internacional del pas, sin embargo,
desde entonces y en adelante falt la condicin suficiente de
una adecuada poltica exterior y de una diplomacia
profesional y capacitada, y la imprescindible autonoma
respecto de las asfixiantes y determinantes coyunturas de la
poltica interna, para convertir al influyente factor externo en

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Mara Natalia Tini

un instrumento fundamental al servicio de sus intereses

nacionales, que sobre todo tienen que ver con el problema del
desarrollo, entendiendo por tal la transformacin productiva,
sustentable y con equidad que requiere con urgencia el
Paraguay.

La formulacin de la poltica exterior

La siguiente variable que nos interesa rescatar para la
investigacin es el proceso de formulacin de la poltica
exterior, el proceso de toma de decisiones y los actores
decidores que se vinculan en la misma. (Allison, 1988). La
toma de decisiones no se produce en el vaco, sino que es el
resultado del conjunto de interacciones a las cuales se ve
sujeto el sistema de poltica exterior. Las demandas y
relaciones que provienen de los mbitos domstico y externo
se agregan de manera interactiva y tienden a ejercer presin
sobre el sistema. En consecuencia, en el intento por
caracterizar las relaciones bilaterales de ambos pases
consideramos primordial contemplar el estudio de los
factores que se hacen presentes en este mbito y la forma en
que el sistema de poltica exterior de ambos pases los
plasma.
En el proceso de elaboracin de una poltica exterior se
toman en cuenta la forma y el cmo y quien (o quienes) hace
la poltica exterior. Las decisiones, por tanto, son el aspecto
ms visible y obvio de la poltica exterior. Sin embargo, ests
son solo partes de una totalidad mucho mayor que incluye
pautas de comportamientos, objetivos, intereses, estilos y
percepciones. Dicho proceso se ha convertido en una pieza
fundamental de la poltica exterior argentina, en el mismo se
articulan ideologas, actitudes, presiones e intereses, por tal
motivo la direccin de las relaciones exteriores ha sido una de
las capacidades estatales ms importantes,
fundamentalmente para un pas perifrico como Argentina
(Miranda, 2003:7).
La toma de decisiones puede ser analizada desde
diferentes perspectivas, ya sea enfatizndose sus elementos
psicolgicos o bien la trama burocrtica resultante de
mltiples interacciones en el mbito de organizaciones y de

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

individuos, siempre partiendo de la base de que el Estado no

es un actor unitario y racional. (Lasagna, 1995)
Dentro de dicho proceso no hay que olvidarse del estilo
diplomtico que el gobernante de turno o el gobierno quiere
imponer a la conduccin de su poltica exterior; porque tiene
un gran peso la personalidad del lder en la manera en que se
elabora la poltica exterior. Entran en juego, entonces, no
slo un conjunto determinado de condiciones internas
objetivas, sino tambin una serie de elementos subjetivos,
tales como: los valores y perspectivas ideolgicas de los
encargados de implementarla, la tradicin diplomtica del
pas y los valores o normas no escritas del comportamiento
internacional. (Muoz, 1986:14) El modo especfico en que
estos factores se entrelazan y la forma en que son impulsados
por los responsables de la poltica exterior constituyen el
estilo diplomtico de un pas, aqu se aprecia con claridad el
dualismo entre continuidad y cambio que caracteriza a la
poltica exterior.
Un aspecto que merece ser destacado en el estudio de
la poltica exterior paraguaya, es la incidencia de la poltica
interna sobre la poltica exterior, en efecto, Paraguay ha sido
desde sus orgenes como nacin independiente, un pas
cerrado que ha priorizado su poltica interna por sobre sus
relaciones exteriores. Es ms, se puede decir que en muchas
oportunidades, la poltica exterior constituy slo una
variable de la poltica interna. 1

1
En este sentido, las luchas internas en el seno del partido gobernante
condicionaron las posibilidad del Paraguay en materia de poltica exterior. Ejemplo
de esto se da en 1992, como consecuencia de la mala praxis del Paraguay en la
ejecucin de la parte que le corresponda del Proyecto Pantaln (Ro Pilcomayo),
obra que tena como objetivo detener o atenuar el agua el retroceso del ro, toda el
agua escurri hacia el territorio argentino. El proceso de este ro y de su obra se
vieron profundamente perturbados, en la parte Paraguay, como consecuencia del
proceso preelectoral que vivi el pas con vistas a las elecciones presidenciales del
9 de mayo de 1993. La cuestin fue continuamente utilizada en la interna del
Partido Colorado. Los grupos seguidores del ex Pte. Stroessner, partidarios de
Argaa en las elecciones del Partido Colorado del 27 de diciembre de 1992,
acusaron de debilidad a la cancillera del manejo de las negociaciones con la
Argentina. Los grupos fieles al ex presidente Rodrguez, seguidores de Wasmosy,

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 Politiks 4:99-118, 2005

Acerca de los estudios sobre adopcin de decisiones

Russel, manifiesta que se encuadran en el nivel del anlisis
estado-nacin y se centran en las acciones que se
desarrollan dentro de un determinado pas, dirigidas a su
medio externo; y diferencia, entre estructura y proceso
decisorio, la primera integrada por uno o varios actores
gubernamentales domsticos que tienen al mismo tiempo la
capacidad de comprometer los recursos de una sociedad y de
evitar que la decisin adoptada pueda ser fcilmente
revertida. El proceso de toma de decisiones, por su parte, se
vincula con la dinmica decisoria. En l participan actores
gubernamentales y no gubernamentales, del pas y del
exterior, en una secuencia temporal que se inicia a partir del
momento en que una cadena de estmulos internos y
externos requiere la toma de una decisin determinada hasta
que la misma es efectivamente adoptada. (Russel, 1990: 256)
La ejecucin de la poltica exterior tiene elementos que
la distinguen del resto de las polticas gubernamentales, en
tal sentido el papel del congreso es relativamente limitado en
comparacin con la intervencin de este en otras reas, as el
proceso legislativo de la poltica exterior es reducido,
restringindose por lo general a ratificar tratados y
regulaciones internacionales, comprometiendo as las
decisiones externas en algunos casos a otros gobiernos, ya
que van ms all del perodo que le corresponde a la
administracin que lo suscribi. Estos rasgos hacen diferente
se mostraron en cambio mucho ms moderados, pero, sin acusar de debilidad a la
Cancillera, tampoco pusieron demasiado empeo en defenderla. Esta actitud se
enmarc dentro de la estrategia wasmosysta que, sin llegar a enfrentarse con el
oficialismo, pretendi crear una imagen electoral propia poniendo cierta distancia
de la administracin de entonces. Las fuerzas armadas manejaron la cuestin como
hiptesis de conflicto. En el marco de la poltica interna, fue precisamente el
sector de los jefes militares el que ejerci fuerte presin sobre el general Rodrguez
para condicionar las negociaciones a la aceptacin previa por parte de Argentina de
la posicin paraguaya. Los militares paraguayos, al igual que sectores del Partido
Colorado, compartieron la idea de convertir al Pilcomayo en una cuestin
nacional y mantener la dureza en lo referente a este tema, de tal manera que un
eventual xito diplomtico redituara en beneficio electoral para el gobierno o que
la responsabilidad por la prolongacin del impasse ms all del 9 de mayo fuera
atribuida a la Argentina.

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

a la poltica exterior de otras polticas pblicas, demostrando

de esta manera que existe cierta relacin entre los cambios
de rgimen y las caractersticas propias que puede asumir la
poltica exterior.
El proceso de toma de decisiones puede oscilar entre
centralismo y burocratismo, entre la centralidad de las
decisiones externas en el rgimen autoritario y la mayor
relevancia que adquirieron en democracia actores ms
descentralizados. En este contexto, tanto el Congreso como el
Ministerio de Relaciones Exteriores, junto a otras carteras
que poseen una dimensin externa importante, desarrollan
procedimientos organizacionales propios y diferenciados.
Asimismo, cabe considerar en poltica exterior al
conjunto de caractersticas especficas de las formaciones
culturales de cada nacin debido a la estrecha vinculacin
entre lo interno y externo, es decir, se acta sobre el medio
exterior, pero las consideraciones y esquemas que
determinan esta actuacin pertenecen por entero al campo de
la cultura nacional. Por ende, la actividad internacional de
cada estado pasa a estar decididamente condicionada por los
valores a los que adhirieron sus crculos dirigentes, por la
naturaleza de su consenso interno, por la modalidad y
caractersticas de sus instituciones, y tambin por los
elementos predominantes de sus procesos educativos y
formativos. Es en este terreno que el conocimiento profundo
de los sistemas polticos comparados deviene en una clave
para entender tambin la forma en que se estructura la
poltica exterior. (Maira, 1987:414)
Sin ninguna duda, la cultura del Paraguay, sus
valores, las dificultades histricamente comprobadas para
lograr el consenso interno y la precariedad de sus
instituciones, incluyendo a aquellas de importancia vital para
la educacin de su pueblo, no son precisamente elementos
que contribuyen de manera positiva desde el interior para el
reracionamiento con el mundo circundante. Esto demuestra
que en el Paraguay el aparato estatal autoritario y desptico
existente bajo la dictadura de Stroessner, incorpora este tipo
de elementos (una cultura antidemocrtica preponderante) a
su lgica de poder, tanto para asegurar su capacidad de

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Mara Natalia Tini

comando como para conseguir la obediencia de la poblacin a

tales comandos.

La cancillera
Una institucin a considerar al momento de hablar de
formulacin de la poltica exterior es la cancillera. El peso de
las cancilleras ha sido cambiante durante los ltimos aos
movilizado por los cambios ocurridos en el escenario
internacional, as como tambin el rol que el ejecutivo le
otorg a las mismas a la hora de plasmar la poltica exterior.
En Argentina, es fcil identificar una cancillera mucho
ms fuerte si la comparamos con la cancillera paraguaya,
dada la precariedad de las instituciones en ese pas,
consecuencia lgica del largo perodo dictatorial que padeci
con Stroessner.
Igualmente, es de destacar que el rol de los
Ministerios de Relaciones Exteriores en estos ltimos aos se
ha visto opacado por la creciente participacin de otras
agencias de gobierno en temas de poltica exterior,
principalmente de nivel econmico, en la Argentina, por
ejemplo, durante los ltimos aos sobresale la sucesin de
cancilleres de tinte economicista.
Las dificultades para coordinar el discurso y el
desempeo de las distintas agencias que tienen
responsabilidades en materia externa se han visto agravadas
por las diferentes percepciones, prioridades e intereses
organizacionales de sus responsables, buscndose revertir
esta situacin con la profesionalizacin del servicio exterior
de la nacin; esto quedo demostrado en Argentina luego del
restablecimiento democrtico en 1983 tras un largo
interregno de gobiernos militaras. A partir del gobierno de
Alfonsn, la Cancillera recuper el manejo de la agenda en
comparacin con la reduccin que haba sufrido durante los
gobiernos militares, aunque debi enfrentar, numerosas
pujas con otros Ministerios, principalmente el de Economa.
En Paraguay, pasada ya ms de una dcada del
derrocamiento de Stroessner y, por consiguiente, del inicio de
la transicin, el panorama que exhiba en sus relaciones
exteriores era todava preocupante, pues el Ministerio

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

respectivo y el manejo de las relaciones internacionales del

pas continuaban atascados en la herencia dejada por el
autoritario rgimen anterior: de improvisaciones, dficit de
institucionalizacin y de modernizacin, y carencia de
profesionalismo, que son caractersticas negativas
compartidas por todo el aparato de Estado, con las
excepciones del caso que no hacen sino confirmar la regla
( Simn, 1995:118).
En el caso paraguayo, sin duda alguna, tanto el
cambio poltico interno (el inicio de la transicin y sus
primeros aos), como las transformaciones sistmicas que
condujeron a la actual etapa de post-Guerra Fra, alteraron
por completo el contexto local y mundial de las relaciones
internacionales del pas, pero su poltica exterior no logr
adaptarse plenamente a tales acontecimientos,
principalmente por carecer las sucesivas administraciones de
una concepcin estratgica definida, adecuada a sus
necesidades y con una visin global, sobre las posibilidades y
lmites del Paraguay en el mundo del siglo XXI (Simn,
1995:119).
En el Paraguay de transicin, al igual que durante la
poca de Stroessner, tampoco se tienen muy en cuenta la
velocidad, direccin y profundidad de los cambios
internacionales que se hacen visibles desde finales de los 80,
lo que en cierto modo ayuda a explicar la inadecuacin actual
del Ministerio de Relaciones Exteriores para adaptarse
positivamente a tales transformaciones (Simn, 1995:96).
La prdida de peso relativo de las cancilleras frente a
otras agencias y la consiguiente fragmentacin del proceso
decisorio responden a distintas causas segn los pases y los
afectan de manera desigual. Sin embargo, parece haber un
conjunto de factores comunes a todos los pases estudiados:
la ampliacin de la agenda de poltica exterior, el ascenso de
la baja poltica al primer lugar de las prioridades externas y
la agudizacin de la crisis econmica.

El congreso
Otra institucin clave a tener en cuenta en el proceso
decisorio es el Congreso y su relacin con el Poder Ejecutivo.

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Mara Natalia Tini

La influencia del Congreso en la adopcin de decisiones es

significativa, mucho ms en nuestro pas que en Paraguay, el
legislativo modifica la voluntad inicial del Ejecutivo o impide
que la decisin finalmente sea adoptada.
Indudablemente, el rol de Congreso en materia de
poltica exterior es el de influir en el proceso decisorio y no el
de adoptar decisiones, dado que acta con mucha menos
frecuencia que el Ejecutivo en calidad de unidad ltima de
decisin, aunque si cumple siempre ese papel para la
adopcin de los Tratados.
La situacin de Paraguay durante la dictadura de
Stroessner marca el neto predominio del poder Ejecutivo en
el mbito de las relaciones exteriores. Yopo afirma al
respecto, que la mayor parte de las decisiones de poltica
interna y externa eran monopolizadas por el Palacio Lpez
cuando Stroessner reinaba en l. Simn agrega que
prcticamente la totalidad de las decisiones del Paraguay,
desde las ms intrascendentes, pasaba por un mecanismo de
actor nico (Stroessner) cuyas determinaciones resultaban
inapelables.
Desde la inauguracin de un sistema pluripartidista
limitado entre 1963 y 1977, y de ah en adelante hasta
febrero de 1989, ninguna de las diferentes representaciones
no oficialistas en las dos Cmaras del Congreso (Senado y
Diputados) lograron que prosperara alguna iniciativa
parlamentaria de importancia. En mayo de 1982, en plena
crisis del Atlntico Sur, un proyecto de declaracin
netamente favorable a la reivindicacin histrica de la
Argentina sobre las Islas Malvinas, no mereci otro destino
que el olvido luego de ser sometido a la consideracin de la
Cmara de Diputados por representantes de la denominada
primera minora, el Partido Liberal Radical (PLR). Dicho
partido haba logrado su reconocimiento legal como tal a
cambio de aceptar mantenerse en el sistema poltico
dictatorial, mientras el grueso de la oposicin desde 1977
volva a ser excluido del desptico modelo stronista (Simn,
1995:118)
El modelo de poltica burocrtica que plantea Allison
resulta adecuado y pertinente para abordar el estudio de los

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

procesos decisorios en materia de poltica exterior, en funcin

de las tendencias de cambio apuntadas en este trabajo.
Una dificultad ms que padecen los estados
contemporneos en la esfera de las relaciones exteriores son
los desentendimientos entre funcionarios de carrera y los
equipos polticos. Esto se destaca, incluso, con el desarrollo
de los estados modernos y con la ampliacin de sus recursos
y funciones, volvindose imprescindible contar con
profesionales de la administracin pblica y resultando as
inevitable la supremaca de los funcionarios dentro del
aparato estatal, derivado del dominio que ejercen sobre los
procesos burocrticos de formacin de las polticas pblicas,
de las doctrinas que elaboran y que repercuten en la
socializacin de ellos mismos, y de la impronta cuantitativa
que adquieren.
El pragmatismo y el conservadurismo inherentes a la
actividad de los funcionarios de carrera, que tambin
abarcan a las burocracias dedicadas a las relaciones
exteriores, encuentran dificultades para conciliar con la
lgica de los equipos polticos que acceden a los cargos de
responsabilidad del estado cada vez que se produce la
alternancia en el poder. La racionalidad de los equipos
polticos est influida por el menor conocimiento que tienen
sobre asuntos tcnicos, en la generalidad de los casos, y por
su preferencia manifiesta hacia concepciones ideologizadas.
Adems, la solidaridad bsica de los cuadros polticos se
orienta hacia el gobierno o el partido del que forman parte,
que es distinta a la solidaridad corporativa desarrollada por
los burcratas pblicos. (Simn, 1995:109)
Como correlato son muy usuales las pugnas y
conflictos entre los responsables polticos de un gobierno y
los funcionarios de carrera; esto puede ser ms agudo y
complejo en pases en los cuales los cuerpos burocrticos son
numerosos y las funciones con responsabilidad poltica
disminuyen da a da.
Los choques de consideracin entre equipos de
polticos y de administradores suelen ocurrir generalmente al
inicio de un nuevo gobierno, cuando la voluntad poltica y la
fortaleza del rgimen recin instalado son elevadas.

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Mara Natalia Tini

Frecuentemente los enfrentamientos pasan a mayores, lo que

ocurre cunto ms extremas e ideologizadas sean las
plataformas del gobierno que asciende, sobre todo porque las
burocracias especializadas del rea de las relaciones
exteriores optan por un programa no escrito que se sita a
mitad de camino frente a los planteamientos de las fuerzas
polticas ms influyentes. (Simon, 1995:109)
En este punto tambin caben algunas reflexiones
sobre la realidad del Paraguay, dada la concepcin
prevaleciente sobre el aparato de Estado, que considera al
mismo un territorio exclusivo del oficialista Partido Colorado.

A modo de cierre
A modo de cierre del presente trabajo, quisiramos
reflexionar sobre los procesos de toma de decisin en
Argentina y Paraguay.
De esta manera, hay que destacar que el proceso
decisorio en Asuncin, ha presentado tradicionalmente un
alto grado de centralizacin y unidad. El ejecutivo y
particularmente el presidente, han concentrado en sus
manos el poder poltico en el pas, el rgimen se caracteriz
por tener una forma de gobierno personalista y centralizado,
en la cual los incentivos y las recompensas materiales
constituan las nicas bases de lealtad al gobernante, y estas
malas prcticas son las que perdurarn en Paraguay hasta
nuestros das.
La poltica exterior durante el rgimen de Strossner
respondi en lo interno a un rgimen hegemnico, y en lo
externo a las influencias del mundo bipolar, por lo tanto, la
relacin con lo externo se bas en un eje estratgico: la
alineacin con la visin ms dura de confrontacin contra el
comunismo, dando lugar a una poltica exterior rgida y
predeterminada a pesar de las marchas y contramarchas que
tuvo esa posicin durante la Guerra Fra. Esta continuidad
de la poltica tambin se mantuvo ms all de los cambios
que se sucedieron en la subregin, especialmente con
nuestro pas y con Brasil. En ese contexto, la poltica exterior
autoritaria utiliz el recurso del aislamiento en los perodos
de cambio, especialmente cuando estos no le eran propicios,

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

al amparo de su poltica de lucha contra el comunismo, que

le otorg mayores mrgenes de autonoma en su entorno
directo.
Frente a los cambios vertiginosos que comenzaron en
el mundo a partir de inicios de los 80, empez a diluirse la
incoherencia de esa poltica exterior carente de capacidad de
adaptacin, la rigidez, que fue lo que le dio coherencia en su
tiempo, no le permiti visualizar las consecuencias de las
transformaciones que se sucedieron. Entonces, repiti el
aislamiento para ganar espacio, sin percibir que comenzaba
una nueva era, donde la integracin se convertira en el eje
estratgico que determinara la capacidad negociadora
futura. El paraguas de la lucha contra el comunismo finaliz
con la cada del Muro de Berln, y los acuerdos entre
Argentina y Brasil inauguraron la nueva etapa de integracin
en el Cono Sur.
La llegada de la democracia, se hizo esperar en
Asuncin, los primeros sntomas de desgaste y deterioro de la
dictadura de Stroessner se hicieron evidentes a principios de
los 80, aunque recin nueve aos despus fue derrocado el
gobierno. Casi una dcada de aislamiento creciente que se
evidenci especialmente en el campo de la poltica exterior;
en un mundo cambiante, el pas y su poltica internacional se
mantuvieron sobre los ejes estratgicos que guiaron su
insercin internacional durante la Guerra Fra.
Con una posicin perimida, se enfrent el pas a un
mundo nuevo y a una agenda conformada por acuerdos y
compromisos a los cuales haba que sumarse, para que la
naciente democracia le diera la confianza necesaria en el
plano internacional. La insercin fue brusca y acelerada, a
nivel nacional el debate, ahora libre de las tradicionales
restricciones, gir en torno al establecimiento de nuevas
pautas y la forma de enmendar los errores, as como
recuperar el tiempo perdido en esta larga ausencia
internacional.
Aunque, el tiempo pas los escombros de la cultura
aislacionista del pasado, no dejaron de percibirse en el marco
del proceso de integracin y globalizacin, la posibilidad de
lograr mrgenes de autonoma a travs del aislamiento

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Mara Natalia Tini

result cada vez ms costosa y menos efectiva; la

consecuencia ms evidente de esta situacin es que la
poltica exterior de la transicin democrtica fue una poltica
de adhesin que result en una insercin internacional
insuficiente y con un balance deficitario.
Desde el inicio de la transicin democrtica, Paraguay
adhiri a un conjunto muy importante de acuerdos
internacionales, por el solo hecho de firmarlos, el hecho de
no percibir la necesidad de comprometerse
responsablemente, le hizo perder progresivamente espacios
de autonoma en la toma de decisiones lo que debi ser
compensado con una nueva ecuacin negociadora basada en
la diversificacin de los temas y los actores intervinientes en
el proceso. En este marco, el estado representado por el
gobierno y su poltica exterior, abarcaron un espacio limitado
de esa negociacin; por consiguiente, los sucesivos gobiernos
democrticos no pudieron establecer un mecanismo que
permitiese generar los consensos nacionales suficientes para
definir nuevas orientaciones estratgicas para la poltica
exterior. La escasa autonoma y capacidad del aparato estatal
propiciaron que las posiciones de poltica internacional, como
sucede en otras instancias de la toma de decisiones del sector
pblico, sean permeables a los grupos de intereses
sectoriales que imponen sus condiciones por encima de los
intereses generales. De esta manera, las polticas pblicas y,
en particular, la poltica exterior, no generaron la confianza
necesaria en la ciudadana y perdieron efectividad porque se
basaron en parmetros de corto plazo y visiones particulares.
En lo que respecta a la Argentina al momento de
formular su poltica exterior, es preciso tener presente que
las variables internas, en la mayora de los casos, estuvieron
condicionadas por el carcter e ideologa gobernante,
construyendo en cada caso en particular su visin del
mundo, su posicin respecto de las estrategias posibles de
desarrollo, su cultura poltica dominante, y sus rasgos que
cada gobierno le impona de centralismo, presidencialismo,
personalismo. La poltica exterior argentina, en los ltimos
aos ha sido esencialmente reactiva, demostrando escasa
capacidad de iniciativa y muchas veces falta de coherencia,

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 Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

los distintos gobiernos que se sucedieron en la Casa Rosada,

buscando diferenciarse han propuesto distintos modelos de
insercin internacional que han hecho de la poltica exterior
una poltica indefinida, no slo el cambio se hizo notar entre
los gobiernos militares y democrticos, tampoco luego del
restablecimiento de la democracia, la poltica exterior logr el
rumbo.
Durante la presidencia de Alfonsn, la poltica cumpli
un rol personalista en algunas decisiones tales como la
cuestin del Beagle, tambin debemos resaltar, la conduccin
centralizada que adopto la Cancillera argentina durante este
perodo, dicho ministerio manej todos los temas de la
agenda poltico-diplomtica y estratgica militar, y comparti
con las agencia econmicas del ejecutivo, no sin conflictos
burocrticos, las cuestiones econmicas-financieras (Russel,
1990:25).
La poltica exterior de este gobierno pas a ser un
instrumento de la consolidacin de un proceso poltico de
transicin, percibido como muy precario y muy frgil, esto
explica en gran medida el alto perfil de la poltica exterior
argentina en esta etapa. (Russel,1990:155)
Luego, vinieron los dos gobiernos de Menem, en los
que se impusieron los aspectos econmicos sobre los
polticos; se eligieron siempre a hombres fuertes de la
economa para que cumplieran el rol de cancilleres. Las
demandas de la sociedad argentina en el momento en que
Menem asumi el poder ejecutivo eran otras muy distintas a
las demandas propias de la primera fase de la transicin, que
versaban sobre las cuestiones de los derechos humanos y las
libertades pblicas. En los noventa, los nuevos pedidos
giraban en torno a preocupaciones econmicas, el eje de la
poltica exterior pas a ser, no ya la defensa de la democracia
porque se consideraba que este proceso se encontraba
relativamente bien encaminado, sino la bsqueda de
soluciones econmicas a los problemas de la Argentina; en
consecuencia, la poltica exterior comenz a tener una visin
instrumental, en donde la aplicacin de las recomendaciones
del Consenso de Washington y de una poltica exterior
funcional a esos objetivos pasaron a ser la caracterstica ms

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Mara Natalia Tini

representativa plasmada en el alineamiento automtico con

Estados Unidos y del paulatino abandono del Tercer Mundo.
Lo mismo sucedi con el gobierno de De la Rua, que si
bien en la retrica a travs de las posturas principistas
basadas en la cooperacin internacional, buscaba salirse de
los moldes que haba marcado la anterior administracin, en
la realidad y condicionado por la crisis econmica que estaba
atravesando el pas, no pudo despegarse de la arraigada
impronta economicista en poltica exterior.
El nfasis en los factores internos ha permitido a los
expertos superar las limitaciones del anlisis tradicional de la
poltica de poder, que tenda a considerar que los pases se
comportaban con independencia de las fuerzas polticas y
sociales internas en la bsqueda de intereses nacionales
evidentes por s solos. (Van Klaveren, 1992:176)
Vale destacar que las dos categoras de factores
internos e internacionales no compiten, sino que se
complementan necesariamente. Algunos temas exhiben una
combinacin tan compleja de elementos internos y externos
que han sido denominados intermsticos. Sin embargo,
pese a que los temas internos se estn internacionalizando y
los factores externos estn asumiendo una creciente
influencia en la poltica interna, desde el punto de vista
analtico, la distincin entre fuentes externas e internas sigue
pareciendo til al momento de analizar la poltica exterior.

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Variables domsticas y poltica exterior: Una ecuacin indisociable. Los casos de Argentina y Paraguay

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