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1. La tutela de los bienes e intereses fundamentales de las personas como idea distintiva
de los servicios esenciales
Entre los diversos criterios utilizados para justificar la sustraccin de las huelgas en los servicios
esenciales [11] de la garanta jurdica que recibe este derecho en su regulacin inespecfica,
seguramente el que demuestra mayor grado de objetividad y menor desconfianza es el que atiende a
los bienes e intereses de la persona humana o del conjunto de la poblacin.
En esta tendencia, ms moderna que la que pone el acento en la continuidad y en el carcter pblico
de los servicios -afincada de algn modo en las ideas de soberana y de la pretendida superioridad de
los intereses del Estado, sostenida por la Escuela de Burdeos [12]- se enmarcan el concepto de los
rganos tcnicos jurdicos de la OIT -que se desarrolla ms abajo- y el ordenamiento jurdico italiano,
que define a los servicios esenciales en funcin del goce de los derechos constitucionalmente tutelados
de la persona, con prescindencia de la naturaleza jurdica de la prestacin de trabajo y de su ejecucin
a travs de sujetos pblicos o privados [13].
Ambos sistemas han sido tomados como referencia por la ltima regulacin legal y reglamentaria
vigente en la Argentina [14].
a) Italia
La definicin italiana de servicios esenciales comienza a ser elaborada trabajosamente por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional desde fines de los aos cincuenta hasta la dcada de los '80,
para cubrir la falta del dictado de la ley programada por el artculo 40 de la Constitucin de 1947 y
superar la problemtica vigencia de los artculos 330, 333 y 340 del Cdigo Penal fascista de Rocco,
de 1930, que condenaban la abstencin de tareas individual y colectiva en los servicios pblicos [25].
La doctrina de la Corte italiana introdujo una distincin entre "servicios pblicos" y "servicios
pblicos esenciales", definiendo a estos ltimos en funcin del "inters general preeminente de los
usuarios". La huelga en estos servicios era admisible, segn la Corte, slo si no causaba perjuicio a
estos intereses, por lo que poda ser ejercida si la ley o, en su ausencia, la autorregulacin sindical,
haban previsto reglas destinadas a garantizar el funcionamiento mnimo del servicio, es decir, "las
prestaciones indispensables" para asegurar una eficiencia del servicio, suficiente para salvaguardar
los intereses generales preeminentes de los usuarios [26].
El proceso de construccin de la definicin jurdica de los servicios esenciales -que incluye la
experiencia de la autorregulacin sindical durante los aos ochenta [27], tema sobre el que volver
ms abajo- culmina con la ley del 12 de junio de 1990, N 146/90 (modificada a los diez aos de su
vigencia por ley 83/2000), en cuyo artculo 1, inciso 1, "se consideran servicios pblicos esenciales,
independientemente de la naturaleza jurdica de la prestacin de trabajo, y aun cuando se desarrollen
en rgimen de concesin o convenio, aquellos destinados a garantizar el disfrute de los derechos de la
persona, constitucionalmente tutelados, a la vida, a la salud, a la libertad y a la seguridad, a la libertad
de circulacin, a la asistencia y seguridad social, a la educacin y a la libertad de comunicacin". Esta
enumeracin tiene carcter taxativo.
A continuacin, el inciso 2 del mismo artculo 1 del rgimen vigente, desarrolla una amplia
enumeracin de actividades que considera, con carcter no taxativo, comprendidas en la calificacin
de servicios esenciales, lo cual ha dado lugar a que la Comisin de Garantas efectuara una
interpretacin extensiva de dicha categorizacin, cosa que -adelanto- no sera posible en el
ordenamiento argentino, en tanto el segundo prrafo del artculo 24 de la ley 25.877 enumera en
forma exhaustiva las actividades que considera servicios esenciales y ajusta las posibles excepciones
en funcin de hiptesis determinadas y circunstancias precisas.
b) Espaa
En Espaa, la construccin del concepto de servicios esenciales tampoco est exenta de complejidad.
La Constitucin espaola de 1978, en su artculo 28.2, otorga rango fundamental al "derecho de
huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses", con el nico lmite de que se establezcan
-mediante una ley ulterior- "las garantas precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios
esenciales de la comunidad", sin dar precisiones respecto del sentido y alcance de este concepto.
El fracasado intento de sancionar la ley que diera cumplimiento al mandato constitucional, aviv el
debate sobre la validez del real decreto-ley sobre relaciones de trabajo del 4 de marzo de 1977 -es
decir, de la etapa de transicin previa a la Constitucin de 1978-, y abri mrgenes a la intervencin
del Tribunal Constitucional (TC). En la clebre sentencia del 8 de abril de 1981 (STC 11/1981), el TC,
llevando a cabo una "complicada acomodacin del decreto preconstitucional a las exigencias
posconstitucionales" [28], aplic la tcnica denominada por Rentero "de la constitucionalidad
condicionada", salvando la vigencia diferida del decreto siempre que el mismo se interprete de
determinada manera, compatible con la garanta constitucional del derecho de huelga como derecho
fundamental [29]. A pesar de que la idea de servicios esenciales careca de tradicin jurdica en
Espaa, el TC no tuvo que acometer la tarea desde la nada. Tuvo en cuenta los antecedentes en el
Derecho Comparado y el Derecho Internacional, siendo seguramente los ms influyentes la
jurisprudencia del Comit de Libertad Sindical de la OIT y la experiencia del sistema italiano [30].
Poco tiempo despus de la mencionada STC 11/1981, el TC encara la definicin de servicios esenciales
en la STC 26/1981, que resulta sintetizada por la doctrina y por el propio TC -en un pronunciamiento
posterior: la STC 53/1981- como "aquellos que pretenden satisfacer derechos e intereses que son, a su
vez, esenciales, y por tales debe entenderse los derechos fundamentales, las libertades pblicas y los
bienes constitucionalmente protegidos". Luego, el mismo tribunal, en la STC 51/1986, complementa
este concepto, expresando que: "Al caracterizarse a estos servicios de manera no sustantiva, sino en
atencin al resultado por ellos perseguido, la consecuencia es que, a priori, no existe ningn tipo de
actividad productiva que, por s, pueda ser considerada como esencial".
c) Francia
Para delimitar la zona de restriccin al ejercicio del derecho de huelga, en Francia no se utiliza la
nocin de servicios esenciales, sino la de "servicios pblicos", que comprende a toda la administracin
pblica y los servicios administrativos, sociales, industriales y comerciales, independientemente del
tipo de gestin y de la relacin jurdica de sus empleados [31]. En tanto expresin e instrumento del
inters general, el servicio pblico se manifiesta como una actividad intangible y toda alteracin del
mismo es considerada un inadmisible atentado directo contra el Estado [32].
El prrafo 7 del Prembulo de la Constitucin francesa de 1946, declarado vigente por la Constitucin
de 1958, dispone que: "El derecho de huelga se ejerce dentro del marco de las leyes que lo regulan".
Luego, existe un rgimen general aplicable a los funcionarios pblicos (leyes del 13-7-63 y del 30-7-
87) que establece la obligacin de efectivizar un preaviso de cinco das con obligacin de negociar
durante ese plazo; y a travs de un decreto del 8 de julio de 1987 se exige el establecimiento de
servicios mnimos a los sindicatos del transporte areo.
La jurisprudencia, por su parte, ha ido construyendo limitaciones conceptuales al ejercicio de este
derecho, como los conceptos de huelga ilcita y de huelga abusiva y de grave desorganizacin de la
empresa, en proteccin del inters general o del inters privado del sujeto afectado [33].
d) Alemania
En el ordenamiento jurdico germano, la huelga en los servicios esenciales tiene menor relieve que en
otros pases, debido a la prohibicin absoluta del ejercicio de este derecho que pesa sobre la totalidad
de los empleados pblicos, los cuales, en gran parte trabajan en la prestacin de servicios esenciales
[34].
La huelga no est expresamente reconocida en el texto de la Ley Fundamental de Bonn, de 1949,
aunque puede derivarse implcitamente de la libertad de coalicin y de la autonoma colectiva,
reconocidas en el artculo 9.3 del mismo ordenamiento constitucional. En este artculo: "Se garantiza
a todos y a todas las profesiones el derecho a constituir asociaciones para la preservacin y la mejora
de las condiciones laborales y econmicas. Sern nulos (nichtig) cualesquiera pactos que restrinjan
este derecho o traten de obstaculizarlo e ilcitas (rethswidrig) cuantas medidas se propongan dicho
fin. Las providencias que se adopten al amparo de los artculos 12 a), 35, prrafos 2 y 3; 87 a), prrafo
4, y 91 no podrn ir dirigidas contra acciones de lucha laboral que se desarrollen con vistas a la
preservacin y a la mejora de las condiciones de trabajo y de la economa por las asociaciones
mencionadas en el inciso primero del presente prrafo".
La huelga es concebida como instrumento al servicio de las organizaciones sindicales para compensar
la diferencia de poder entre las partes de la negociacin. En funcin de ello, se la considera
indisolublemente ligada al convenio colectivo, con predominio de la concepcin de la huelga como
ultima ratio y sujeta a la imposicin del requisito de "proporcionalidad". Conforme a este concepto de
proporcionalidad, la ejercitacin de la huelga se encuentra condicionada a que constituya:a) un medio
idneo con respecto al fin perseguido;b) necesario, en la medida que no existan otros recursos menos
lesivos, yc) la modalidad elegida sea adecuada, en el sentido de no provocar un dao excesivo [35].
e) Reino Unido
El sistema britnico carece tanto de una definicin normativa como jurisprudencial de servicios
esenciales, al igual que tampoco existe tratamiento jurdico uniforme de la huelga ejercida en dicho
mbito. Esto es quizs lo que determina que la doctrina utilice el concepto acuado por la OIT.
Sin embargo, las restricciones aplicadas al derecho de huelga en general son tan importantes que el
debate sobre las limitaciones especficas en el mbito de los servicios esenciales carece de la
relevancia que adquiere en otras experiencias [36].
Las restricciones al ejercicio de la huelga se potenciaron a partir de 1979, con el gobierno conservador
de Margaret Thatcher y su denominada poltica "de penalizacin econmica del sindicato" [37]. Las
Employment Acts de 1980 y 1982 y la Trade Unions Act de 1984 introdujeron importantes
limitaciones a este derecho, cuya prctica qued condicionada a motivos salariales y de condiciones
de trabajo. En el sistema britnico se excluye la huelga de solidaridad, en tanto la huelga es concebible
como conflicto entre los trabajadores y su empleador, aunque se consideran "legales" las acciones de
solidaridad con ocasin de huelgas, siempre que se trate de piquetes no violentos para incitar la
adhesin de trabajadores de una empresa que no sean parte en el conflicto. La normativa impone,
adems, numerosos requisitos formales para su convocatoria, con prescindencia de lo que establezcan
los estatutos sindicales, como, por ejemplo, la votacin previa en cada centro de trabajo, teniendo
validez separada la decisin adoptada colectivamente en cada uno de ellos [38].
Con todo, subsisten regulaciones como la Trade Union and Labor Relations Act, de 1974, que
reconoce el derecho a permanecer en el lugar de trabajo y a realizar piquetes pacficos [39], a la que se
agrega la ms reciente Employment Relations Act, del 27 de junio de 1999, que concede inmunidades
a los huelguistas que participan en conflictos "oficiales", con lo que parecera indicar el trnsito desde
el sistema de la huelga-libertad al de la huelga-derecho.
f) EE. UU.
En los Estados Unidos de Norteamrica, se encuentra en discusin la tutela constitucional del derecho
de huelga. Los EE. UU. tampoco han ratificado los Convenios 87 y 98 de la OIT que tratan sobre los
derechos de libertad sindical y de sindicalizacin. Por otra parte, en el sistema institucional
norteamericano, el Derecho del Trabajo es competencia de los Estados confederados y, en caso de
afectacin de las relaciones interestatales, es competencia del Estado federal. En la bibliografa
hispnica que aborda el tema, se destaca, como hitos histrico-normativos relevantes, la National
Labor Relations Act, de 1935, conocida como Ley Wagner, y su enmienda de 1947, conocida como Ley
Taft-Hartley.
La Ley Wagner es reconocida por la promocin del desarrollo de las organizaciones sindicales y la
negociacin colectiva, concentrada en el sindicato mayoritario. La seccin 8 de esta ley prescribe el
deber de negociar, cuyo incumplimiento configura el ilcito tpico de prctica desleal. Por virtud de su
normativa, las partes del convenio colectivo no pueden recurrir a la huelga o al cierre patronal (lock-
out) sin notificar a la otra, con una anticipacin de sesenta das, su propuesta de modificacin a lo
acordado. La Ley Taft-Hartley viene a reforzar el papel del convenio colectivo como instrumento de
institucionalizacin y de estabilizacin de las relaciones laborales. Consecuentemente, con el fin de
asegurar la paz social, instituye una "accin por violacin de un convenio entre empleador y sindicato
[...] ante toda corte federal, sin importar el monto del litigio" [40].
Con ese marco jurdico en gran medida incierto con respecto a la garanta constitucional y legal del
ejercicio derecho de huelga, y en un contexto econmico receloso de las interferencias en el
desenvolvimiento de las actividades comerciales, productivas y del consumo, la restriccin al derecho
de huelga no necesita de la concurrencia de un concepto exgeno como el de servicios esenciales,
mxime cuando la huelga puede ser declarada ilegal cualquiera sea la actividad.
Las huelgas pueden ser declaradas ilegales por los tribunales o por el Consejo Nacional de Relaciones
Laborales. Entre las causas de la ilegalidad pueden primar tanto los objetivos perseguidos por la
medida de conflicto (por ej.: discriminacin de ciertos trabajadores o contratacin de trabajadores
innecesarios) como las modalidades de su ejecucin (por ej.: huelgas o piquetes violentos). Tambin
se consideran ilegales las huelgas ejercidas durante el referido perodo de sesenta das de conciliacin,
las parciales y las intermitentes. Los piquetes son admitidos, salvo casos de violencia, interpretada
con criterio amplio ("Thornhill v. Alabama", 310 US 88, 1940) [41].
La accin sindical puede encontrar un factor de restriccin adicional en la opinin pblica, dado que
una "huelga impopular" que genere el rechazo de la poblacin puede afectar el poder del sindicato
durante el conflicto. Tal como explica Dobarro, al momento de tomar la decisin de adoptar la
medida, no slo interesa la oposicin del pblico en general sino tambin la de aquellos sectores de
los que podran obtener nuevos miembros [42].
En relacin con este factor y tambin por su influencia sobre la teora de los servicios esenciales -no
obstante la sealada irrelevancia de este concepto en el sistema norteamericano-, cabe traer a
colacin un resonante conflicto laboral que debi afrontar la gestin gubernamental de Ronald
Reagan en 1982, generado por la organizacin profesional de controladores de trfico areo (PATCO,
por su sigla en ingls). Mientras el centro de atencin estuvo en el stress de los controladores y la
seguridad de los pasajeros, el pblico -relata la autora citada- se mostr comprensivo de la posicin de
los trabajadores; en cambio, cuando la informacin gir hacia aspectos econmicos y trascendi la
remuneracin de los controladores, la opinin pblica se volvi en contra del sindicato. Esto, sumado
a la frontal oposicin a la huelga de parte de otro sindicato ms poderoso -la Asociacin de Pilotos de
Aerolneas-, que franque las lneas del piquete del PATCO, refortaleci la posicin del gobierno [43]
y sell el resultado del conflicto.
g) Mxico
El artculo 123 de la Constitucin Poltica Mexicana -piedra basal de la construccin del modelo
jurdico-poltico denominado Estado Social de Derecho- abre el nuevo camino desde el
reconocimiento de la huelga como acto de libertad hacia la consagracin constitucional de la huelga
como derecho [44]. El citado artculo 123 establece, en su apartado XVII, que: "Las leyes reconocern
como un derecho de los obreros y de los patrones, las huelgas y los paros"; y en el apartado XVIII, el
mismo artculo declara la licitud de las huelgas "cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio
entre los diversos factores de la produccin, armonizando los derechos del trabajo con los del
capital..."
El Derecho mexicano no contempla de manera expresa el tema de la huelga en los servicios esenciales
[45]. Pero ya en la mencionada norma temprana del Derecho Social universal [46], el citado apartado
XVIII del artculo 123 de la Constitucin, hace referencia a los "servicios pblicos", estableciendo
algunas mnimas pautas para la compatibilizacin de la continuidad de los mismos con el ejercicio del
derecho de huelga. Cuando se trata de huelgas en dicho mbito, la Constitucin obliga a los
trabajadores a "dar aviso, con diez das de anticipacin a la Junta de Conciliacin y Arbitraje, de la
fecha sealada para la suspensin del trabajo".
La Ley Federal del Trabajo, en su artculo 925, "entiende por servicios pblicos los de comunicaciones
y transportes, los de luz y energa elctrica, los de limpia, los de aprovechamiento y distribucin de
aguas destinadas al servicio de las poblaciones, los de gas, los sanitarios, los de hospitales, los de
cementerios y los de alimentacin, cuando se refieran a artculos de primera necesidad, siempre que
en este ltimo caso se afecte alguna rama completa del servicio".
Salvo la ampliacin del "plazo de prehuelga", de 6 a 10 das -conforme al citado precepto
constitucional- no hay otra limitacin normativa al derecho de huelga en estos servicios [47].
h) Brasil
El artculo 9 de la Constitucin brasilea garantiza a los trabajadores el derecho de huelga,
delegando en el Poder Legislativo la determinacin de las actividades esenciales y la regulacin de las
"necesidades inaplazables de la comunidad". El artculo 37 del ordenamiento constitucional
discrimina el caso de los "servidores pblicos", a quienes sujeta su derecho de huelga a los trminos y
lmites que defina la legislacin. El artculo 42, apartado 5, por otra parte, prohbe a los militares la
sindicalizacin y la huelga.
El derecho de huelga se encuentra reglamentado por la ley 7783, de 1989, que se refiere a su "legtimo
ejercicio". Impone, entre otras condiciones previas a la adopcin de la medida, que la parte patronal
debe ser notificada de la decisin con 48 horas de anticipacin. Si afecta a los servicios esenciales, el
preaviso se extiende a 72 horas y se debe tambin publicar en favor de los usuarios.
El artculo 4 de la ley pone en cabeza de la "entidad sindical" el ejercicio del derecho de huelga,
titularidad que corresponde a una asamblea general de trabajadores cuando aqulla no exista. Esta
restriccin, en principio contraria a la legitimidad que otorga la Constitucin, parece haber sido
saldada por la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia pacfica, que entienden por "trabajadores", los
prestadores de servicio con vnculo de empleo y aquellos que fueran equiparados legalmente con ellos,
como los "desempleados" [48]. El artculo 7 prohbe la rescisin de los contratos de trabajo y la
contratacin de trabajadores sustitutos, por parte del empleador.
El artculo 9 obliga a mantener equipos de empleados en actividad con el propsito de asegurar la
prestacin de servicios cuya paralizacin determine un perjuicio irreparable por el deterioro que
produzca a bienes, mquinas y equipamientos y de aquellas cosas que resulten esenciales a fin de
retomar las actividades.
El artculo 10 contiene un amplio, pero taxativo, listado de las actividades esenciales: "tratamiento y
abastecimiento de agua; produccin y distribucin de energa elctrica, gas y combustible; asistencia
mdica y hospitalaria; distribucin y comercializacin de medicamentos y alimentos; servicios
funerarios; transporte colectivo; captacin y tratamiento de aguas servidas y basura;
telecomunicaciones; guarda, uso y control de sustancias radioactivas, equipamientos y material
nuclear; procesamiento de datos ligados a servicios esenciales; control de trfico areo; compensacin
bancaria".
En el artculo 11 se exige tanto a los sindicatos como a los empleadores y a los trabajadores, que de
comn acuerdo garanticen los servicios indispensables para atender las necesidades que, no siendo
atendidas, coloquen en peligro inminente la supervivencia, salud o seguridad de la poblacin. En su
defecto, conforme al artculo 12, sern garantizados por el poder pblico [49].
i) Chile
El sistema chileno representa quizs el caso de menor garanta para el derecho de huelga y mayor
intervencionismo gubernamental en Amrica Latina. El artculo 19.16 de la Constitucin impide el
ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores "que atiendan servicios de utilidad pblica o cuya
paralizacin cause grave dao a la salud, la economa del pas, el abastecimiento de la poblacin o la
seguridad nacional" [50].
La regulacin restrictiva se desarrolla en la normativa legal. Conforme describe Marcelo Aquino, el
Cdigo del Trabajo regula el derecho de huelga en general y, en particular, el procedimiento a seguir
en los casos de excepciones o exclusiones a la citada garanta constitucional [51].
De esta normativa, siguiendo al autor argentino citado, surgen tres grupos de exclusiones:
1) Trabajadores a los que no les resultan aplicables las normas del Cdigo, entre los que se
encuentran: los funcionarios de la administracin estatal, los miembros de las Fuerzas Armadas y de
seguridad, los funcionarios de los Poderes Legislativo y Judicial, los trabajadores de empresas
dependientes del Ministerio de Defensa, los empleados de empresas del Estado cuyos regmenes
especficos lo prohban, los trabajadores de empresas o instituciones pblicas o privadas cuyos
presupuestos, dentro de los dos ltimos ejercicios hayan sido financiados en ms de un 50% por el
Estado en forma directa o a travs de impuestos, los trabajadores de empresas prestadoras de
servicios de utilidad pblica o cuya paralizacin cause grave dao a la salud, al abastecimiento de la
poblacin, a la economa del pas o a la seguridad nacional;
2) actividades excluidas del rgimen de negociacin colectiva: los trabajadores sujetos a contratos de
aprendizaje y los contratados exclusivamente para el desempeo en una determinada obra o faena
transitoria o de temporada; los gerentes, subgerentes, agentes y apoderados, que se encuentren
dotados de facultades generales de administracin; las personas autorizadas para contratar o despedir
trabajadores (haciendo constar la prohibicin en sus respectivos contratos de trabajo); los
trabajadores que ejerzan cargos superiores o de mando o inspeccin en las empresas, siempre que se
encuentren investidos de atribuciones decisorias sobre polticas y procesos productivos o de
comercializacin, y, por ltimo,
3) casos especiales de trabajadores que, pese a reconocrseles el derecho a negociar colectivamente,
carecen de la prerrogativa de la huelga (art. 384, Cdigo cit.) [52].
Las limitaciones, a su vez, consisten en dos tipos de exigencias:
1) La del mantenimiento de un equipo de emergencia en los servicios esenciales o para la prevencin
de daos irreparables a bienes de la empresa, y
2) la de reanudacin de las faenas en el caso de ciertas huelgas que afectan a servicios esenciales [53].
De acuerdo con el artculo 380 del Cdigo del Trabajo, toda vez que se realice una huelga en una
empresa, predio o establecimiento, cuya paralizacin provoque un dao actual e irreparable en sus
bienes materiales o un dao a la salud de los usuarios de un establecimiento asistencial de salud, o
que preste servicios esenciales, el sindicato o grupo negociador est obligado a proporcionar el
personal indispensable para la ejecucin de las operaciones cuya paralizacin pueda causar ese dao
[54].
La enumeracin de los servicios esenciales se concreta en el mes de julio de cada ao por resolucin
conjunta de los Ministros de Trabajo, de Defensa y de Economa.
j) Paraguay
Conforme al artculo 98 de la Constitucin del Paraguay: "Todos los trabajadores de los sectores
pblicos y privados tienen el derecho a recurrir a la huelga en caso de conflicto de intereses...", con
exclusin expresa de "los miembros de las Fuerzas Armadas de la Nacin" y "de las policiales". El
mismo artculo determina que "La ley regular el ejercicio de estos derechos, de tal manera que no
afecten servicios pblicos imprescindibles para la comunidad".
El precepto constitucional transcripto se encuentra reglamentado en el Ttulo Cuarto del Cdigo del
Trabajo (CT), promulgado por la ley 213 de 1993, modificada por ley 496 de 1995. El artculo 357 del
CT, define a la huelga como "la suspensin temporal, colectiva y concertada del trabajo, por iniciativa
de los trabajadores para la defensa directa y exclusiva de sus intereses profesionales", y el artculo 360
del mismo Cdigo reglamenta el modo en que puede ser ejercido este derecho, al establecer que
"consistir en la cesacin de servicios de los trabajadores afectados, sin ocupacin por los mismos de
los centros de trabajo, o de cualquiera de sus dependencias" [55].
Reproduciendo la terminologa constitucional, la legislacin paraguaya toma el concepto de "servicios
pblicos imprescindibles" para recortar el ejercicio del derecho de huelga. El artculo 361 del CT,
prescribe que: "Los trabajadores en los servicios pblicos imprescindibles para la comunidad, como
ser suministro de agua, energa elctrica y hospitales, debern asegurar, en caso de huelga, el
suministro esencial para la poblacin. Los hospitales debern mantener activos los servicios de
primeros auxilios y todo servicio necesario para no poner en peligro la vida de las personas". La
jurisprudencia ha sostenido que este principio "debe compatibilizarse tambin con la nocin de
'servicio mnimo', que en trminos generales, define la cuota de servicio o actividad que debe
mantenerse en toda circunstancia" [56]. El artculo 369 del CT, complementa la restriccin al ejercicio
de la huelga en estas actividades, ordenando que el "Sindicato, o en su defecto el Comit de Huelga,
garantizar la prestacin de los servicios esenciales a que se refiere la Constitucin Nacional..."
El artculo 367 del CT, limita la huelga tambin en proteccin de "aquellas labores cuya suspensin
perjudique gravemente la reanudacin de los establecimientos y talleres". No obstante, en su segundo
prrafo, deja en cabeza de los huelguistas la prevencin del nmero de trabajadores indispensables a
tal fin. El mismo artculo 367 del CT, en resguardo de la eficacia residual de la huelga, prohbe la
contratacin de trabajadores sustitutos de los huelguistas.
k) Uruguay
El ordenamiento uruguayo, caracterizado como "abstencionista" en trminos de la regulacin de las
relaciones laborales, carece de concepto de servicios esenciales, por lo que la doctrina y la
jurisprudencia construyen su significado a partir de los criterios de los rganos de control de normas
de la OIT, con la salvedad de que, al igual que en el actual sistema argentino, no se prev la
prohibicin de la huelga en estos servicios sino solamente el "mantenimiento de turnos de
emergencia" [57].
La ley 13.720 instrumenta el procedimiento aplicable, dentro del cual se exige un preaviso de siete
das a la ejecucin de la medida de conflicto y se confiere al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
el poder de determinar si el conflicto afecta o no un servicio esencial.
En caso afirmativo, esta autoridad fija tambin los servicios mnimos que debern ser mantenidos por
turnos [58].
La reciente ley 17.940, establece garantas a favor de los trabajadores en ejercicio de este derecho.
Reproduciendo trminos del Convenio 98 de la OIT, dicha ley declara, en su artculo 1, la nulidad de
todo acto u omisin que tenga por objeto: "Despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier otra
forma a causa de su afiliacin sindical o de su participacin en actividades sindicales, fuera de las
horas de trabajo o, con el consentimiento del empleador, durante las horas de trabajo".
c) La "delegacin"
Este mtodo consiste en transferir a determinados rganos la facultad de establecer, con carcter
general o frente a casos concretos y determinados, las actividades a ser consideradas servicios
esenciales. Es utilizado, por ejemplo, en Espaa (por el RDLRL 17/1977) y Uruguay (por la ley
13.720).
El uso de esta tcnica ha merecido crticas de la doctrina [67], en tanto es la que presenta ms riesgos
en funcin del amplio margen que suele abrir a la discrecionalidad de la autoridad u rgano de
aplicacin [68], dando lugar a presumir indeseables consecuencias, como la prctica neutralizacin
del derecho de huelga, adems de incertidumbre jurdica, litigiosidad y conflictividad social.
En la Argentina, el decreto 2184/90 -luego derogado por el artculo 34 de la ley 25.250- adoptaba una
tcnica mixta para la determinacin de los servicios esenciales, que combinaba una definicin amplia
de servicio esencial con una enumeracin no taxativa y ms extensa que la que contiene la regulacin
vigente actualmente, ms una vasta delegacin de facultades al Ministerio de Trabajo para incluir, en
abstracto, ms actividades en esta categora, fijar los servicios mnimos, revisar los que pudieran
haber acordado las partes durante el procedimiento de conciliacin obligatoria implementado por la
ley 14.786 e imponer discrecionalmente la aplicacin del arbitraje obligatorio previsto en el decreto-
ley 16.936. De todo ello surga el inevitable resultado de una virtual prohibicin del ejercicio del
derecho de huelga en prcticamente todos los servicios pblicos, con la consecuente acumulacin de
observaciones por los rganos de control de la OIT [69].
La ley 25.250 -que, como se adelant, derog el decreto 2184/90 e hizo lo propio con el decreto-ley
16.936, de "arbitraje obligatorio"- introduca, en su artculo 33, un singular mecanismo de integracin
normativa [70] para regular el ejercicio del derecho de huelga en los servicios esenciales. Dicho
artculo desarrollaba una redaccin fuertemente intervencionista del derecho de huelga en sus cuatro
primeros prrafos y culminaba en una singular clusula de cierre que remita a "las normas y
resoluciones de la OIT". Fuera de las implicancias de este ltimo prrafo, el artculo 33 otorgaba un
protagonismo desmesurado a la autoridad administrativa del trabajo, tanto para "disponer
intimatoriamente" los servicios mnimos a falta de acuerdo de las partes como para imponer
sanciones a las mismas en caso de incumplimiento.
No obstante la imprecisa remisin del artculo a las "normas y resoluciones" de la OIT -que contienen
slo escasas y tangenciales referencias al derecho de huelga como mecanismo prioritario de solucin
de conflictos y condenan la aplicacin de represalias por su ejercicio-, la doctrina y la jurisprudencia
coincidieron en que significaba la introduccin en el ordenamiento interno argentino, con carcter
vinculante, de los pronunciamientos y criterios de interpretacin de los rganos de control de la
aplicacin de normas de dicha organizacin internacional tripartita [71].
El reenvo de la clusula final del artculo 33 de la ley 25.250 a las reglas de la OIT -con mayor
precisin, la actual regulacin contenida en el artculo 24 de la ley 25.877 se remite a los criterios y
principios de sus rganos de control- fue reglamentado por el decreto 843/2000, norma que recibi el
beneplcito de la Comisin de Expertos, que se pronunci en el siguiente sentido: "[La Comisin]
toma nota con satisfaccin de que el nuevo decreto 843/2000 sobre servicios esenciales permite la
huelga en servicios esenciales en el sentido estricto del trmino. El decreto prev tambin que las
partes debern ponerse de acuerdo sobre los servicios mnimos que se mantendrn durante el
conflicto, pudiendo el Ministerio de Trabajo determinarlo si el acuerdo no fuera posible (en ningn
caso se podr imponer a las partes una cobertura mayor al 50%)" [72]. El lmite cuantitativo mximo
impuesto a la facultad de fijacin de servicios mnimos, que destaca el rgano tcnico internacional,
restringi el margen de la delegacin efectuada por el prrafo segundo del artculo 33 de la ley 25.250
a la autoridad administrativa, y constituy un impedimento a la fijacin de "servicios mnimos
excesivos" acostumbrada durante la vigencia del decreto 2184/90, que implicaba la virtual
prohibicin del ejercicio del derecho de huelga, con la consecuente acumulacin de amonestaciones
de parte del Comit de Libertad Sindical y la Comisin de Expertos que se tratan ms abajo.
El artculo 24 de la ley 25.877 -ncleo de la regulacin vigente actualmente- admite, en su tercer
prrafo, que "una actividad no comprendida" en la enumeracin de servicios esenciales plasmada en
el segundo prrafo del mismo artculo, pueda ser "calificada excepcionalmente como servicio esencial,
por una comisin independiente integrada segn establezca la reglamentacin, previa apertura del
procedimiento de conciliacin previsto en la legislacin, en los siguientes supuestos: a) Cuando por la
duracin y extensin territorial de la interrupcin de la actividad, la ejecucin de la medida pudiere
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin. b) Cuando se tratare
de un servicio pblico de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de
control de la Organizacin Internacional del Trabajo".
Esta nueva "delegacin" prevista la ley vigente, si bien permite que "una actividad no comprendida"
en la nmina de servicios esenciales pueda ser calificada excepcionalmente como tal, marca -como
aclara Ackerman- sustanciales diferencias con la tcnica seguida por la precedente ley 25.250 en su
artculo 33 -y, cabra agregar, por el decreto 2184/90-, en tanto el artculo 24 de la nueva ley no slo
individualiza al rgano o sujeto habilitado para producir dicha calificacin excepcional (la "comisin
independiente") sino adems limita tal posibilidad a slo dos supuestos e impone un requisito
procesal [73].
Son tres, entonces, las limitaciones que el legislador ha puesto para la inclusin de actividades no
listadas como servicios esenciales [74]:
1) Que la calificacin sea producida por una comisin independiente, rgano de naturaleza arbitral
cuya integracin ser definida por la reglamentacin;
2) que esta comisin se pronuncie luego de iniciada la instancia conciliatoria (prevista en la ley
14.786);
3) que la medida de accin a adoptar, en razn de su duracin y su extensin territorial, pudiera
poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la poblacin, o que se trate de un
servicio pblico de importancia trascendental, conforme a los criterios de los rganos de control de la
OIT.
Con respecto a estos supuestos, cabe aadir con Ackerman, que pese a que la norma remite slo en el
segundo de ellos a la opinin de los rganos de la OIT, es evidente que tambin la primera de ambas
hiptesis est tomada de las decisiones de dichos rganos internacionales [75].
V. Las excepciones
1. Los denominados servicios esenciales "por extensin"
El tercer prrafo del artculo 24 de la ley 25.877 habilita la procedencia de los denominados "servicios
esenciales por extensin", admitidos tambin por la doctrina de los rganos de la OIT. Son aquellos
que, sin ser calificables como servicios esenciales en sentido estricto, pueden dar lugar a la exigencia
de prestaciones mnimas [76].
Hay que distinguir dos supuestos:
a) Las actividades en las que la ejecucin de la medida, en funcin de dos condiciones objetivas
-duracin y extensin territorial-, pueda hacer peligrar la vida, la seguridad o la salud de toda o parte
de la poblacin, y
b) cuando se trate de un servicio pblico de importancia trascendental conforme a los criterios de los
mencionados organismos de la OIT.
Con respecto al primer supuesto, la ley no admite la calificacin de actividades o prestaciones "en
abstracto", sino que requiere se considere si la concreta "ejecucin de la medida", en funcin de su
duracin y extensin, podra hacer peligrar los bienes jurdicos prioritarios que se intenta poner a
resguardo (vida, seguridad y salud de la poblacin).
a) Concepto y efectos
Ya me he referido en este trabajo a la distincin entre servicio esencial y servicio pblico. Ahora
tambin corresponde distinguir entre los conceptos de servicio pblico y "servicio pblico de
importancia trascendental". Este concepto no es utilizado de manera insignificante o casual por la ley
sino, al contrario, tiene un significado jurdico preciso que comporta una remisin implcita a la
doctrina de los organismos tcnicos de la OIT.
Se trata de un "concepto intermedio", creado por la doctrina del Comit de Libertad Sindical de la OIT
[77], referido a "aquellas situaciones en que no se justifica una limitacin importante al derecho de
huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayora de los
trabajadores, podra tratarse de asegurar la satisfaccin de las necesidades bsicas de los usuarios o el
funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones" [78].
No en vano, el artculo 24 de la ley 25.877 remite, coherentemente y en forma expresa, a "los criterios
de los organismos de control de la OIT" y ordena asimismo, a la reglamentacin, conformarse a los
"principios de la OIT".
a) El principio de proporcionalidad
De acuerdo con este principio, los servicios mnimos exigibles han de ser los estrictamente necesarios
para la proteccin de los derechos afectados por el ejercicio del derecho de huelga. En consecuencia
de ello, no son admisibles las restricciones que superen las necesarias para evitar perjuicio a los
bienes jurdicos prioritarios tutelados (vida, seguridad y salud de las personas).
Este criterio se debati en Italia, antes de la sancin de la citada ley 146/90, encontrndose
justificacin a la limitacin en el ejercicio del derecho de huelga como derivacin de la tutela de los
"intereses generales preeminentes" de los usuarios. Segn la jurisprudencia de la Corte Constitucional
de ese pas, la huelga en los servicios esenciales es admisible slo si la ley o, en su ausencia, la
autorregulacin sindical, han previsto reglas destinadas a garantizar el funcionamiento mnimo del
servicio, es decir, "las prestaciones indispensables" para asegurar una eficiencia del servicio en grado
suficiente para evitar perjuicio a los intereses generales preeminentes de los usuarios.
La Comisin de Expertos de la OIT ha precisado que el servicio mnimo "debera satisfacer, por lo
menos, dos condiciones. En primer lugar, y este aspecto es de la mayor importancia, debera tratarse
real y exclusivamente de un servicio mnimo, es decir, de un servicio limitado a las actividades
estrictamente necesarias para cubrir las necesidades bsicas de la poblacin o satisfacer las exigencias
mnimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presin. En segundo lugar, dado que
el sistema limita uno de los medios de presin esenciales de que disponen los trabajadores para
defender sus intereses econmicos y sociales, sus organizaciones deberan poder participar, si lo
desean, en la definicin de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades
pblicas" [90].
a) Funcin normativa
La funcin de carcter normativo de la Comisin de Garantas, proviene de la delegacin de facultades
dispuesta por el artculo 24 de la ley 25.877 a la "comisin independiente" para habilitar
excepcionalmente la aplicacin de la normativa sobre servicios esenciales a actividades distintas de
las enumeradas en el mismo artculo legal y bajo las condiciones all previstas.
La previsin legal encuentra su correlato reglamentario en el inciso a, del artculo 2 del decreto
272/2006, que instrumenta la delegacin de competencia en favor de la Comisin en estos trminos:
"La Comisin [...] estar facultada para: a) Calificar excepcionalmente como servicio esencial a una
actividad no enumerada en el segundo prrafo del artculo 24 de la Ley N 25.877, de conformidad
con lo establecido en los incisos a) y b) del tercer prrafo del citado artculo".
Los incisos a, y b, del tercer prrafo del artculo 24 -cabe recordar- se refieren a los supuestos de los
denominados servicios esenciales "por extensin" y del "servicio pblico de importancia
trascendental", a los cuales ya me he referido lneas ms arriba.
b) Funcin arbitral
1) Caracterizacin de la competencia de la Comisin de Garantas. La funcin arbitral de la Comisin
de Garantas se relaciona con la facultad establecida en el inciso b, del artculo 2 del decreto
reglamentario, caracterizacin que merece una explicacin detenida, en tanto controvierte los
trminos expresos de la referida clusula reglamentaria.
Sostengo que la facultad enumerada en el inciso b, del artculo 2 del decreto es de carcter arbitral y
no consultivo, a pesar de que se encuentra formulada en el reglamento como un rol de asesoramiento
al Ministerio de Trabajo. Tal como est redactado el inciso, la intervencin de la Comisin aparece
como una opinin dirigida a la autoridad de aplicacin -no a las partes- con carcter no vinculante,
pero ello resulta incompatible con lo establecido por la ley.
Como se ha dicho ms arriba, el artculo 24 de la ley 25.877, en su primer prrafo, deriva la obligacin
de garantizar los servicios mnimos a la autorregulacin de "la parte que decida la adopcin de la
medida de conflicto". En ningn caso faculta a hacerlo al Ministerio de Trabajo y slo ordena al poder
administrativo el dictado de la reglamentacin conforme a los principios de la OIT. No obstante ello,
el artculo 10 del decreto agrega, con notorio exceso reglamentario, que: "Si las partes no cumplieran
con las obligaciones previstas en los artculos 7, 8 y 9 del presente Decreto, dentro de los plazos
establecidos para ello, o si los servicios mnimos acordados por las mismas fueren insuficientes, la
Autoridad de Aplicacin, en consulta con la Comisin de Garantas, fijar los servicios mnimos
indispensables para asegurar la prestacin del servicio, cantidad de trabajadores que se asignar a su
ejecucin, pautas horarias, asignacin de funciones y equipos, procurando resguardar tanto el
derecho de huelga como los derechos de los usuarios afectados. La decisin ser notificada a las partes
involucradas y, en caso de incumplimiento, se proceder de acuerdo a lo previsto en el artculo 14 de
la presente reglamentacin".
La sustraccin de las facultades atribuidas por la ley a las partes para traspasrselas a la autoridad
administrativa, al mismo tiempo que constituye una violacin de los criterios o principios de la OIT a
los cuales el artculo 24 de la ley 25.877 condiciona la validez de la reglamentacin, configura una
contravencin a la Constitucin Nacional, tanto a las normas que organizan la escala jerrquica del
ordenamiento jurdico (arts. 28, 31 y 99, inc. 2 y concs.) como al artculo 14 bis, cuyo segundo
prrafo consagra a "la conciliacin y el arbitraje" como derechos fundamentales de los "gremios", todo
lo contrario de la imposicin autoritaria por parte de la administracin estatal. En el mismo sentido,
la doctrina de los rganos de control de normas de la OIT considera a la conciliacin y el arbitraje
como "garantas compensatorias" de las restricciones al ejercicio del derecho de huelga en los
servicios esenciales.
La nulidad, por inconstitucionalidad, del citado precepto reglamentario hace necesario establecer si
existe o no un sujeto u rgano -y en su caso, de cul se trata- que pueda asumir en ltima instancia la
competencia no ejercitada por las partes, funcin de relevancia nuclear en este sistema regulatorio de
la huelga en los servicios esenciales.
En camino a encontrar una solucin a la cuestin, no me parece que se pueda sostener vlidamente
que el lugar que eventualmente deje vacante la autorregulacin no podra ser ocupado por la
intervencin de ningn otro rgano. Tal sera una hiptesis utpica y a la vez riesgosa, dado que el
vaco de regulacin o de competencia -como siempre ocurre- sera llenado inmediatamente por el
poder de polica estatal -que tiene una inclinacin natural por el orden- limitando el ejercicio del
derecho de huelga, como demuestra el examen de los sistemas comparados, en particular, el caso de
Espaa, luego de que el fracaso del intento de legislacin consensuada abri paso a la fijacin de
servicios mnimos por las autoridades gubernativas sin encontrar oposicin por parte del Tribunal
Constitucional.
A la solucin del problema se arriba a travs de la clusula final del artculo 24 de la ley 25.877, que
ordena a la reglamentacin conformarse "a los principios de la Organizacin Internacional del
Trabajo". La compatibilizacin entre la normativa legal y reglamentaria y los "criterios" o "principios"
de la OIT -y al mismo tiempo, entre el ejercicio del derecho de huelga y el resguardo de los dems
derechos o bienes fundamentales protegidos- slo se consigue si la fijacin de servicios mnimos, a
falta de acuerdo entre las partes, queda bajo la competencia de la Comisin de Garantas; no si la
ejecuta el Ministerio de Trabajo y esta funcin arbitral, central en el sistema -que estara llamado a
cumplir el rgano arbitral independiente-, queda devaluada a un rol meramente consultivo.
Si bien, como se ha sealado, el artculo 24 de la ley imputa a la parte que decida la medida de
conflicto la facultad y la responsabilidad de garantizar la prestacin de los servicios mnimos, la
atribucin de competencia a la Comisin de Garantas para determinar estos servicios en caso de
desacuerdo entre aqullas, resulta inobjetable en trminos jurdicos, en tanto esa metodologa de
equilibrio entre el ejercicio del derecho de huelga y el resguardo de los bienes vitales de la poblacin
(vida, seguridad y salud) encuentra plena admisibilidad en los "criterios" o "principios" de la OIT, a
los cuales reenva la propia ley. Tal intervencin en ltima instancia de la Comisin comporta, en
definitiva, un recorte o "externalizacin" [106] del poder de polica estatal en favor de un organismo
imparcial, lo que constituye, como contrapartida, una garanta concedida a la autonoma de las partes.
c) Funcin consultiva
De acuerdo con los incisos c, y d, del artculo 2 del decreto 272/2006, la Comisin de Garantas se
encuentra facultada para: "c) Pronunciarse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, sobre
cuestiones vinculadas con el ejercicio de las medidas de accin directa.
d) Expedirse, a solicitud de la Autoridad de Aplicacin, cuando de comn acuerdo las partes
involucradas en una medida de accin directa requieran su opinin".
Estas funciones atribuidas a la Comisin de Garantas por la reglamentacin resultan
inobjetablemente de tipo consultivo, complementarias de la competencia arbitral del rgano, que
podr, en los supuestos previstos en la norma reglamentaria, emitir su opinin a solicitud del
Ministerio de Trabajo, tanto motivada en el inters de la propia administracin como en el inters
conjunto de las partes en obtener dicho pronunciamiento.
Las intervenciones de este tipo -que denominar dictmenes de la Comisin, para distinguirlos de los
laudos arbitrales que emita este mismo rgano en ejercicio de su funcin principal- no tienen efecto
vinculante para las partes del conflicto, ni podrn ser utilizadas como seudonormas reglamentarias
para agregar restricciones al ejercicio del derecho de huelga.
d) Funcin instrumental
El inciso e, del mismo artculo 2 del reglamento faculta a la Comisin de Garantas para: "Consultar y
requerir informes a los entes reguladores de los servicios involucrados, a las asociaciones cuyo objeto
sea la proteccin del inters de los usuarios y a personas o instituciones nacionales y extranjeras,
expertas en las disciplinas involucradas, siempre que se garantice la imparcialidad de las mismas".
El uso de esta facultad se encuentra destinado a que el rgano pueda reunir la informacin y la
ilustracin que considere necesarias o conducentes a los efectos de cumplir su cometido con adecuado
equilibrio y ponderacin de los derechos e intereses involucrados y los efectos no slo jurdicos sino
tambin materiales de su intervencin.
La informacin podr ser recabada a travs de organismos pblicos y de instituciones nacionales o
extranjeras de imparcialidad y especial conocimiento de las disciplinas involucradas -lo que incluye
indudablemente a la OIT-, adems de organizaciones defensivas de los intereses de los usuarios y de
personas expertas.
VIII. Eplogo
Entre las muchas cuestiones que es necesario resolver para la aplicacin de la
todava reciente normativa y la puesta en ejecucin del nuevo sistema de
arbitraje en la huelga en los servicios esenciales, uno de los grandes temas
pendientes y que requiere pronta definicin es el atinente a la vigencia del
sistema en los mbitos provinciales.
Los nuevos institutos emanan de la legislacin de fondo que compete al
Congreso (art. 75, inc. 12, Const. Nac.), con jerarqua de "ley suprema de la
Nacin" (arts. 31 y 75, inc. 22, Const. Nac.). Por lo tanto, la adecuacin
normativa podra implementarse -a mi entender y entre otros mtodos
institucionales- a travs de la adhesin de los Estados provinciales al sistema
que tiene como ncleo al artculo 24 de la ley 25.877 y la Comisin de
Garantas creada por el decreto 272/2006 -por ejemplo, un mecanismo de "ley-
convenio"- anlogo al establecido en la Ley del Pacto Federal 25.212.
Por su parte, las respectivas legislaciones provinciales debern asegurar la
eliminacin del arbitraje forzoso -que subsiste en diversos regmenes y
procedimientos locales- y los cauces formales para la derivacin de los
conflictos ocurridos en sus respectivos mbitos territoriales a la competencia de
la Comisin de Garantas.
* El presente trabajo se realiz sobre la base de dos anteriores: la ponencia presentada en el XVI
Congreso Nacional de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, organizado por la Asociacin
Argentina de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y su filial Crdoba, celebrado en dicha
ciudad el 1 y 2 de junio de 2006, y el artculo titulado Estado y sindicatos en la regulacin
infraconstitucional del derecho de huelga, que forma parte del segundo proyecto editorial del
Grupo Argentino-Uruguayo de Jvenes Profesores de Derecho del Trabajo (Juan Pablo
Mugnolo y Alejandro Castello, coordinadores) en proceso de publicacin.
1 Cfr. VIVERO SERRANO, Juan Bautista, La huelga en los servicios esenciales, 1 ' ed., Lex Nova,
Valladolid, 2002, p. 130.
2 Intento que se evidencia, v. gr., en CASSAGNE, Juan C., La huelga en los servicios esenciales,
Civitas, Madrid, 1993, cuyo enfoque presupone una suerte de choque entre los Derechos del
Trabajo y Administrativo (cfr., como ejemplo, la p. 50 de la ob. cit.).
3 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit., p. 113.
4 Ibdem.
5 Esta autora distingue diferentes grados de esencialidad, correspondiendo el mximo al art. 28.2,
por su conexin directa con los derechos fundamentales. Cfr. CHIN-CHILLA MARN, C., La
radiotelevisin como servicio pblico esencial, Tecnos, Madrid, 1988, ps. 94-101, cit. por VIVERO
SERRANO, ob. cit., ps. 113-114.
6 CORTE, Nstor T., Regulacin de la huelga en los servicios esenciales, Rubinzal-Culzoni, Santa
Fe, 1991, ps. 113-114. Por su parte, Ojeda Avils -citando a su vez a Surez Gonzlez- ejemplifica
que una huelga de panaderos es ms grave para el mantenimiento deesos servicios que una
huelga en el Ministerio de Cultura. Cfr. OJEDA AVILS, Antonio, Derecho Sindical, 7 ' ed.,
Tecnos, Madrid, 1995, p. 481.
7 Cfr. BAYLOS GRAU, Antonio, Derecho de huelga y servicios esenciales, 2 ' ed. revisada, Tecnos,
Madrid, 1988, ps. 27 y 88-109.
8 OIT, La Libertad Sindical. Recopilacin de decisiones y principios del Comit de Libertad
Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, 4 ' ed. (revisada), Oficina Internacional del
Trabajo, Ginebra, 1996, p. 121, prrs. 534, 536 y 537.
9 OIT-CLS, recopilacin cit., prr. 535.
10 Cfr. OIT-CLS, recop. cit., prr. 219 y 220.
11 Cfr. BAYLOS GRAU, Derecho... cit., p. 121.
12 Conforme seala Baylos, a esta escuela, cuyo ms reconocido exponente fue Lon Duguit y tuvo
gran influencia durante el primer cuatro del siglo XX, se debe la primera configuracin
sistemtica del servicio pblico como concepto capital en la teora del Estado y en la ciencia
administrativa. Cfr. Derecho... cit., ps. 88-89.
13 Cfr. VALLEBONA, Antonio, Breviario di Diritto del Lavoro, 2 ' ed., G. Giappichelli Editore,
Torino, 2003, ps. 144-145.
14 Vase un desarrollo de estas influencias y los antecedentes de la actual regulacin de la huelga en
Argentina, en mi trabajo Estado y sindicatos en la regulacin infraconstitucional del derecho de
huelga, citado en la nota preliminar.
15 VALDS DAL-R, Fernando, Servicios esenciales y servicios mnimos en la funcin pblica, RL,
1986, II, ps. 128-129.
16 Cfr. OIT-CLS, recop. cit., prr. 541.
17 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit., p. 115.
18 Cfr. GERNIGON, Bernard; ODERO, Alberto y GUIDO, Horacio, Principios de la OIT sobre el
derecho de huelga, en Revista Internacional del Trabajo, vol. 117 (1998), N 4, p. 482.
19 Ibdem.
20 Cfr. OIT, 1983b, Libertad sindical y negociacin colectiva, Informe de la Comisin de Expertos en
Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Informe III (parte 4B) a la 69 Reunin de la
Conferencia Internacional del Trabajo (1983), Ginebra, prr. 214. El Comit ha justificado
tambin la restriccin total del ejercicio del derecho de huelga en la hiptesis ms excepcional
an de "crisis nacional aguda" (cfr. GER-NIGON, ODERO y GUIDO, Principios... cit., p. 482;
tambin HODGES-AE-BERHARD, Jane y ODERO DE DIOS, Alberto, Les principes du Comit de
la libert syndicale relatifs aux grves, en Revue International du Travail, N 5, BIT, Genve,
1987, vol. 126, p. 620.
21 OIT-CLS, recop. cit., prr. 544. Cfr., asimismo, GERNIGON, ODERO y GUI-DO, Principios... cit.,
p. 482.
22 OIT-CLS, recop. cit., prr. 545.
23 Cfr. GERNIGON, ODERO y GUIDO, Principios... cit. ps. 482-483.
24 Cfr. OIT-CLS, recop. cit., prr. 527-530. Cfr. tambin los comentarios de Aquino al concepto del
Comit, en AQUINO, Marcelo, La regulacin de la huelga en los servicios esenciales, ponencia
presentada en las XII Jornadas Rioplatenses de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social,
Asociacin Argentina de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social y su filial Crdoba, 4 y 5 de
mayo de 2001, Alveroni, Crdoba, 2001, ps. 270-271.
25 Cfr. BALLESTRERO, Maria Vittoria, Diritto Sindacale. Lezioni, G. Giappichelli Editore, Torino,
2004, ps. 314-318.
26 Cfr. BALLESTRERO, Diritto... cit., p. 315.
27 Cfr. BIAGI, Marco (continuato da Michele TIRABOSCHI), Istituzioni di Diritto del Lavoro,
Giuffr, Milano, 2003, p. 434; BALLESTRERO, Diritto... cit., p. 316.
28 Cfr. RENTERO JOVER, Jess, El Comit de Huelga en el Derecho Espaol del Trabajo, CES,
Madrid, 2002, p. 55.
29 RENTERO JOVER, El Comit... cit., p. 56.
30 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit., p. 121.
31 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit., p. 118.
32 Cfr. BAYLOS GRAU, Derecho de huelga... cit., p. 89.
33 Cfr. GARCA, Estado y sindicatos... cit.
34 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit, ps. 117-118.
35 Cfr. MATA PRIM, Javier, El abuso del derecho de huelga. Ensayo sobre la regulacin del
derecho de huelga en el ordenamiento espaol, CES, Madrid, 1996, ps. 59-61.
36 Cfr. VIVERO SERRANO, La huelga... cit., p. 119, con cita de: MORRIS, G. S., Strike in essential
services, Mansell, London, 1986 (y otras obras); SIMPSON, B., Los conflictos colectivos en el
sector pblico en Gran Bretaa: el marco de relaciones legales e industriales, GS, 1991, N 98, p.
33; FITZPATRICK, B., Regulacin de la huelga en los servicios esenciales en el Reino Unido, DL,
1993, N 41, ps. 73-101, y GARCA, Estado y sindicatos... cit.
37 Cfr. ROJO TORRECILLA, Eduardo, Notas sobre la regulacin jurdica del derecho de huelga en
Europa, en VV. AA., Ley de Huelga, Instituto Sindical de Estudios, UGT, Madrid, 1993, p. 296,
con cita de BAYLOS, Antonio y TERRADI-LLOS, Juan, Controles institucionales al ejercicio del
derecho de huelga (anlisis comparado de las experiencias britnica y espaola), en Revista
Espaola de Derecho del Trabajo, N 28, 1987, p. 600. Cfr., asimismo, GARCA, Estado y
sindicatos... cit.
38 Cfr. ROJO TORRECILLA, Notas... cit., ps. 296-298; GARCA, Estado y sindicatos... cit.
39 Cfr. MANTERO LVAREZ, Ricardo, Lmites al derecho de huelga, Amalio M. Fernndez,
Montevideo, 1992, p. 199.
40 Cfr. CEDROLLA SPREMOLLA, Gerardo, Ensayo sobre la paz social. Del conflicto a la paz laboral.
Perspectivas tericas y anlisis comparativo internacional, 1 ' ed., FCU, Montevideo, 1998, ps. 84-
86.
41 Cfr. DOBARRO, Viviana M., El derecho de huelga en EE. UU., en Equipo Federal del Trabajo
(coord.), Trabajo y conflicto. Estructura del conflicto. Conflicto laboral. Jurisprudencia. Derecho
Comparado, Platense, La Plata, 1999, ps. 692-708.
42 DOBARRO, El derecho... cit., p. 738.
43 Ibdem.
44 Conforme acota De Buen, "es evidente que en Mxico el derecho de huelga es un derecho
fundamental". DE BUEN, Nstor, La huelga en Mxico, en Grupo de los Nueve (PASCO
COSMPOLIS, Mario [coord.]), La huelga en Iberoamrica, Porra, Mxico, 1996, p. 135. Puede
verse una visin mexicana de la huelga como "derecho sui generis de presin legal", en CLIMNT
BELTRN, Juan B., Derecho Sindical, Esfinge, Mxico, 1994, ps. 145-148.
45 Cfr. DE BUEN, La huelga... cit., p. 171.
46 Sobre los antecedentes de la Declaracin de los Derechos Sociales de 1917 y el proceso de
constitucionalizacin del Derecho Sindical en Mxico, cfr.: LASTRA LASTRA, Jos Manuel,
Derecho Sindical, 3 ' ed. actualizada, Porra, Mxico, 1999, ps. 115-149, y SANTOS AZUELA,
Hctor, El sindicalismo en Mxico, Porra, Mxico, 1994, ps. 72-83.
47 Cfr. DE BUEN, La huelga... cit., p. 173.
48 Cfr. GIGLIO, Wagner D., La huelga en Brasil, en Grupo de los Nueve, La huelga en... cit., ps. 31-
32.
49 Ibdem.
50 MANTERO LVAREZ, Ricardo y LPEZ LPEZ, Adriana, Derecho de huelga, en El Derecho
Laboral del Mercosur ampliado, 2 ' ed., FCU y OIT-Cinterfor, Montevideo, 2000, p. 493.
51 AQUINO, La regulacin... cit., p. 273.
52 Cfr. AQUINO, La regulacin... cit., ps. 273-274.
53 Ibdem.
54 Cfr. WALKER ERRZURIZ, Francisco, Derecho de las relaciones laborales (un derecho vivo),
Editorial Universitaria, Santiago de Chile, 2002, p. 643.
55 Cfr. CRISTALDO M., Jorge Daro y CRISTALDO R., Beatriz, Legislacin y jurisprudencia del
trabajo. Completa, actualizada, comentada, concordada, Litocolor, Asuncin, 2002, ps. 527-540.
56 Ibdem.
57 Cfr. MANTERO LVAREZ, Lmites... cit., ps. 187-178.
58 Cfr. MANTERO LVAREZ y LPEZ LPEZ, Derecho... cit., ps. 494-495.
59 SARTHOU, Helios, La huelga en los servicios esenciales en nuestro Derecho positivo y la
autonoma del Derecho del Trabajo, citado por MANTERO LVAREZ, Lmites... cit., p. 190.
60 ERMIDA URIARTE, Oscar, La huelga en los servicios esenciales, ponencia presentada en las XII
Jornadas Rioplatenses de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, organizadas por la
Asociacin Uruguaya de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, la AADTySS y la AADTySS
filial Crdoba, Crdoba, 4 y 5 de mayo de 2001, Alveroni, Crdoba, 2001, p. 218.
61 Cfr. RODRGUEZ MANCINI, Jorge, Derechos fundamentales y relaciones laborales, Astrea,
Buenos Aires, 2004, p. 154, y del mismo autor: Las instituciones del Derecho Colectivo del
Trabajo y la Constitucin Nacional, en VV. AA., Derecho Colectivo del Trabajo, La Ley, Buenos
Aires, 1998, ps. 47 y ss.
62 Cfr. CORTE, Regulacin... cit., ps. 100-101, con cita de PANKERT, Alfred, Solucin de los
conflictos del trabajo en los servicios esenciales, RIT, OIT, Ginebra, 1981, vol. 100, N 1, p. 55, y
ACKERMAN, Mario E., Conflictos colectivos de trabajo. Ratificacin y ampliacin de la abolicin
del arbitraje obligatorio y reglamentacin de la huelga en los servicios esenciales para la
comunidad, en VV. AA. Reforma laboral. Ley 25.877, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2004, p. 224.
63 Cfr. CORTE, Regulacin... cit., p. 101.
64 CLS, 1985, N 393; CEACR, 1983, N 214, citados por ACKERMAN, Conflictos... cit., p. 210.
65 ACKERMAN, Conflictos... cit., p. 224.
66 Cfr. TRIBUZIO, Jos, Nueva reglamentacin del derecho de huelga en los servicios esenciales, en
D. T. 2006-A-709.
67 Por todos: VIVERO SERRANO, La huelga... cit., ps. 100-101, y SARTHOU, Helios, Trabajo,
Derecho y sociedad, t. I, Estudios de Derecho Colectivo del Trabajo, 1 ' ed., FCU, Montevideo,
2004, p. 165 y ss.
68 Cfr. CORTE, Regulacin... cit., p. 111.
69 Cfr. LPEZ, Justo, El decreto sobre huelga en los servicios esenciales y el Comit de Libertad
Sindical, en Relaciones Laborales y Seguridad Social, Ao I, diciembre de 1994, ps. 9 y ss.
70 ACKERMAN, Mario E., Abolicin del arbitraje obligatorio y reglamentacin de la huelga en los
servicios esenciales para la comunidad, en Revista de Derecho Laboral, nmero extraordinario,
La reforma laboral, Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2000, ps.99 yss.
71 Cfr. ERMIDA URIARTE, La huelga en los servicios esenciales cit.; ACKER-MAN, Abolicin... cit.;
GIANIBELLI, Guillermo, Conflictos colectivos de trabajo, en RAMREZ, Luis E. (dir.) y otros,
Reforma laboral. Ley 25.877, Nova Tesis, Buenos Aires, 2004, p. 190, y las sentencias de las salas
III y X de la CNAT, respectivamente en los autos "SADOP c/Estado Nacional" y "CTERA
c/Ministerio de Trabajo".
72 OIT, Aplicacin, Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y
Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), OIT, Ginebra, 2001, ps. 242-243.
73 ACKERMAN, Conflictos... cit., p. 225.
74 Ibdem.
75 Ibdem, p. 226.
76 Cfr. MEGUIRA, Horacio D. y GARCA, Hctor Omar, La Ley de Ordenamiento Laboral o el
discreto retorno del Derecho del Trabajo, en ETALA (h), Juan Jos (dir.), Reforma laboral. Ley
25.877, supl. esp. L. L., Buenos Aires, marzo de 2004, ps. 30-31.
77 GERNIGON, ODERO y GUIDO, Principios... cit., p. 473.
78 OIT, Libertad sindical y negociacin colectiva. Estudio general de las memorias sobre el Convenio
(N 87) sobre la libertad sindical y la proteccin del derecho de sindicacin, 1948, y el Convenio
(N 98) el derecho de sindicacin y de negociacin colectiva, 1949, Informe de la Comisin de
Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 4B) a la 81 ' CIT
(1994), Ginebra, ps. 76-77, prrs. 161-162. Cfr.; asimismo, GERNIGON, ODERO y GUIDO, ob. y
lug. cits.
79 Cfr. el desarrollo in extenso del caso en LPEZ, El decreto... cit., ps. 11-15. Vase tambin la
referencia de AQUINO, La regulacin... cit., ps. 270-271.
80 Cfr. LPEZ, El decreto... cit., ps. 13-14.
81 Cfr. GARCA, Hctor Omar, La interpretacin y aplicacin de las normas internacionales del
trabajo como fuentes propias del Derecho argentino, en rev. DL-Errepar, N 240, agosto de 2005,
ps. 713-725.
82 OIT-CEACR, 1994 ', prr. 162; GERNIGON, ODERO y GUIDO, Principios... cit., ps. 484-485.
83 MARTN VALVERDE, Antonio, Concurrencia y articulacin de normas laborales, en Revista de
Poltica Social, N 119, Madrid, julio-septiembre de 1978, ps.5 y ss.
84 Cfr. VON POTOBSKY, G., Los debates en torno a la interpretacin de los convenios de la
Organizacin Internacional del Trabajo, en D. T. 1998-A-821; VAL-TICOS, Nicols, Derecho
Internacional del Trabajo, Tecnos, Madrid, 1977, p. 151.
85 Cfr. VALTICOS, Derecho Internacional... cit., p. 152.
86 Cfr. el comentario de Julio Simn en relacin con la recepcin de estos criteriosinterpretativos en
la doctrina de la CSJN. Cfr., SIMN, Julio C., La nueva reglamentacin del derecho de huelga en
los servicios esenciales, en Convenios Colectivos, supl. esp. D. T. de abril de 2006, p. 3.
87 Cfr. MEGUIRA y GARCA, L. L.... cit., p. 29.
88 Ibdem, prr. 162.
89 OIT, La Libertad Sindical... cit., p. 126, prr. 559.
90 OIT, 1994 ' Recopilacin, prr. 161, cit. por GERNIGON, ODERO y GUIDO, Principios... cit., p.
492, y ACKERMAN, Conflictos... cit., p. 214.
91 Cfr. BALLESTRERO, Diritto... cit., p. 316.
92 Cfr. GARCA, Estado y sindicatos... cit.
93 Cfr. TRIBUZIO, Nueva reglamentacin... cit., ps. 708-709.
94 ACCORNERO, Aris, Conflitto 'terziario' e terzi, DLRI, 1985, p. 17, citado por BALLESTRERO,
Diritto... cit., p. 313.
95 Cfr. BALLESTRERO, Diritto... cit., ps. 314-315.
96 ROMAGNOLI, Umberto, El Derecho, el trabajo y la historia, 1 ' ed., CES, Madrid, 1997, p. 122.
97 Cfr. BALLESTRERO, Diritto... cit., ps. 314-315.
98 Ibdem.
99 Cfr. BIAGI y TIRABOSCHI, Istituzioni... cit., ps. 435-436.
100 Ibdem.
101 El dec. 272/2006 apareci en el Boletn Oficial en fecha 13-3-2006; la ley 25.877 haba obtenido
publicacin oficial el 19-3-2004.
102 OIT-CLS, 295 informe, caso N 1775, prr. 517; OIT, La Libertad... cit., p. 124, prr. 550.
103 OIT, La Libertad... cit., p. 124, prr. 549.
104 OIT, Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones,
Informe III (Parte 1A), OIT, Ginebra, 2003, p. 239 (resaltado agregado).
105 El tema desarrollado en este punto ha sido tratado con anterioridad en mi monografa Estado y
sindicatos... citada en la nota preliminar.
106 Expresin de SIMON, Julio Csar, Breves reflexiones sobre la huelga en los servicios esenciales,
la racionalidad y el poder, en L. L. Supl. especial 70 aniversario.
107 OIT, Informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones cit.
108 Cfr. OIT, La Libertad... cit., p. 124, prr. 551.
109 La Comisin de Expertos, en el ya citado pronunciamiento en su informe de 2001, tom nota
"con satisfaccin [...] de que el decreto N 843/2000 sobre servicios esenciales permite la huelga
en servicios esenciales en el sentido estricto del trmino", y destac que dicho decreto previera
que las partes debieran ponerse de acuerdo sobre los servicios mnimos, "pudiendo el Ministerio
de Trabajo determinarlo si el acuerdo no fuera posible (en ningn caso se podr imponer a las
partes una cobertura mayor al 50%)". Cfr. OIT-CEACR, Aplicacin, Informe cit., ps. 242-243.
110 OIT, La Libertad... cit., p. 122, prr. 540.
111 OIT, La Libertad... cit., ps. 122-123, prr. 544.
112 Para una descripcin de este procedimiento, v. BALLESTRERO, Diritto... cit., ps. 327-328.
113 OIT, La Libertad... cit., p. 122, prr. 540.
114 Gustavo Ciampa, exposicin en las XXXI Jornadas de Derecho Laboral: Por la progresividad de
las normas en el Derecho del Trabajo, organizadas por la Asociacin de Abogados Laboralistas,
Colonia del Sacramento, Uruguay, 27 y 29 de octubre de 2005.
115 OIT-CLS, recopilacin cit., prr. 547 (entrecomillado agregado).
116 OIT-CEACR, Aplicacin, Informe cit., ps. 242-243.