Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin

de la pobreza y la desigualdad (MERPD)

Director de la Misin
Hugo Lpez Castao

Codirector de la Misin
Ex Secretario Tcnico
Jairo Nez Mndez

Secretario Tcnico
Manuel Fernando Castro Quiroz

Apoyo Tcnico
Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago
Silvia Espinosa y Laura Cuesta

Apoyo Administrativo Departamento Nacional de Planeacin, 2006

Juan Guillermo Alba, Paula Acosta,
Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln
La formacin para el trabajo en Colombia:
Situacin y perspectiva de poltica
Foros y Seminarios ISBN: XXXXX
Luisa Fernanda Ramrez

Coordinacin Editorial
Norma Beatriz Sols Crdenas

Diseo de Cartula
Clara Victoria Forero

Fotografa de Cartula
Claudia Marln Forero

Diagramacin e Impresin
Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Departamento Nacional de Planeacin

Calle 26 No. 13-19
Telfonos: 5960300/5663666
Bogot D.C, Colombia

Impreso y hecho en Colombia

Printed in Colombia
 La formacin para el trabajo
en Colombia: Situacin y
perspectivas de poltica*

Ricardo Lucio A.+

Kattya de Oro G.++

* Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la
desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas de este estudio son responsabilidad de los autores y no comprometen a
la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin, ni a las instituciones financiadoras.
+ Correo electrnico: rilucio@telecorp.net
++ Asistente de investigacin. Correo electrnico: kat-de@uniandes.edu.co
Contenido
Contenido
Resumen ejecutivo 7
Introduccin 15

I. Opciones de la educacin para el trabajo 21

A. La educacin superior 21
B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) 37
C. La educacin media 46
D. La educacin no formal 50

II. Posibles escenarios 54

A. Ingreso a la educacin bsica 55
B. Egresados del grado 11 56
C. Acceso de los bachilleres a la formacin para el trabajo 57

III. Sugerencias de poltica 64

A. Educacin bsica y media 64
B. Educacin superior 64
C. Servicio Nacional de Aprendizaje 68
D. Educacin no formal 69
E. Polticas globales 71

IV. Instrumentos de poltica (resumen) 74

Anexos
Anexo 1: Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema:
dos escenarios 77

Anexo 2: Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11:
dos escenarios 81

Bibliografa 84
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Resumen
Resumen Ejecutivo
Ejecutivo
E La situacin actual de la educacin para
n este trabajo se parte del presupuesto que
la educacin es una condicin indispensable
aunque no suficiente para disminuir
la pobreza y reducir la inequidad. Se pretende,
entonces, explorar las posibilidades de lograr que
en el mediano plazo todo ciudadano tenga acceso,
no slo a educacin bsica como lo manda la
Constitucin, sino adicionalmente a algn tipo de
formacin para el trabajo, y cmo el Estado puede
apoyar con determinados instrumentos de poltica.
El anlisis se centra en las opciones institucionales de
formacin para el trabajo existentes en Colombia:
la educacin superior, el Sena y las instituciones de
educacin no formal. Se indaga entonces, primero,
por su situacin actual producto de su evolucin
reciente; segundo, por los escenarios posibles de
su desarrollo futuro; y tercero, por las condiciones
de poltica que hagan posible el escenario donde los
pobres tengan acceso, de una manera equitativa, a
alguna de las opciones institucionales de educacin
para el trabajo.
En un escenario ideal de universalizacin de la
educacin bsica y media, el problema se reducira
a garantizar, a los egresados del grado 11, el acceso
a la formacin para el trabajo. Mientras esta meta
se cumple, la poltica tiene que contemplar tambin
dicho acceso para los desertores del sistema
educativo, individuos con algo de primaria, con
primaria completa o con secundaria incompleta.
el trabajo
La educacin superior
La educacin superior colombiana es un sistema
muy atomizado y disperso de instituciones de
diversa ndole (cerca de 300), en promedio bastante
pequeas, mal llamadas universidades, pero
que en sentido estricto seran ms bien escuelas
profesionales en su inmensa mayora. En ellas se
7
encuentran matriculados alrededor de un milln de
alumnos, en programas no universitarios (tcnicos y
tecnolgicos), universitarios de pregrado (incluidas
las licenciaturas) y posgrados. Se consideran
aqu como formacin para el trabajo tanto los
programas no universitarios como los universitarios
de pregrado.
A diferencia de otros pases de Amrica Latina,
Colombia nunca tuvo un sistema universitario
predominantemente estatal, ya que las instituciones
estatales y las privadas han compartido el desarrollo
del sistema de educacin superior contemporneo.
Si bien, el sector oficial fue el ms importante a
mediados del siglo pasado, el crecimiento del sector
privado desde entonces fue tal que, a partir de los
aos setenta, empez a superar al oficial, tanto
en el nmero de instituciones como de alumnos
matriculados. Este crecimiento se sostuvo hasta
la dcada de los noventa, cuando los alumnos
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

matriculados en el sector privado alcanzaron a las instituciones oficiales. El freno al crecimiento

representar cerca de 70% del total. en el nmero de alumnos matriculados del sector
privado, si se tiene en cuenta que se siguieron
A partir de mediados de la dcada de los noventa fundando instituciones nuevas, signific la
esa tendencia se revers, ya que el crecimiento prdida neta de alumnos para muchas de ellas.
del sector privado se estanc: la crisis econmica Como consecuencia, volvi a incrementarse el
empuj a muchos alumnos, inclusive los de peso relativo de los alumnos matriculados en las
estratos econmicos ms altos, a buscar cupo en entidades oficiales:

Alumnos matriculados

Ao Oficial Privado Total

N % N % N %

1998 291.877 35 537.900 65 829.777 100

1999 279.262 34 549.892 66 829.154 100
2000 319.404 37 554.879 63 874.283 100
2001 346.667 38 566.351 62 913.018 100
2002 374.476 41 534.636 59 909.112 100

El comportamiento de la demanda por educacin universitarias, en el sector privado la relacin

superior frente a la oferta disponible aparece
con claridad cuando se relacionan solicitudes
con cupos nuevos ofrecidos cada ao. Hoy,
mientras para cada cupo en el sector estatal
se reportan en promedio 4,1 solicitudes para
las modalidades universitarias y 1,6 para las no
es totalmente inversa: el nmero de solicitudes
equivale aproximadamente a la mitad de los
cupos ofrecidos. La situacin es todava ms
dramtica cuando se comparan los alumnos
efectivamente matriculados por primera vez
cada ao, con el total de cupos ofrecidos:

Matrcula nueva/cupos
Porcentaje

Oficial Privado
No universitarios Universitarios No universitarios Universitarios

77 80 36 57
65 85 31 58
76 84 38 53
76 79 38 52
73 90 36 44
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Dichos porcentajes podran ser una aproximacin a la
utilizacin real (matrcula) de la capacidad instalada
(cupos), que es dramticamente diferente para los
dos sectores, y cuyas tendencias tienden a acentuarse.
En las modalidades universitarias, que son las ms
apetecidas, la demanda es de 90% en el sector
oficial, frente a menos de la mitad en el privado; en la
modalidad no universitaria, aunque menos apetecida,
las diferencias son tambin abismales: 73% de
utilizacin en el oficial, frente a 36% en el privado.
La conclusin es clara: la demanda por educacin
superior es mucho ms alta en el sector oficial
que en el privado, lo que hace que en este ltimo
su capacidad instalada hipottica est altamente
subutilizada.
El Sena
En algo ms de una dcada (1992-2004), el Sena
increment de manera impresionante sus tres
estadsticas educativas ms importantes: las horas
de formacin impartidas pasaron de algo ms de
cuatro millones a cerca de diez millones, los cursos
dictados de unos cuarenta mil a ms de cien mil, y
los alumnos de algo menos de 750 mil a casi tres
millones. Sin embargo, la planta de instructores (un
poco menos de 3.500) permaneci prcticamente
inmodificable.
Si hay algo ms que una triplicacin del nmero
de alumnos atendidos, eso se explica por una
combinacin de factores, de los cuales los dos
primeros son menos relevantes:
No se reportan los alumnos sino los cupos de
alumnos en formacin; as que un alumno
puede estar reportado en dos cupos distintos, y
el nmero de alumnos diferentes baja, entonces,
de casi tres millones a algo ms de dos.
Las horas de formacin impartidas por cada
instructor se incrementaron en 30%; esto
explica un poco el crecimiento, slo para el ao
en que se implement la nueva norma (2003).
Hay otros dos factores explicativos mucho ms
dicientes:
En la entidad tienen cada vez ms peso las horas
de formacin producidas por los contratistas
externos (casi seis millones de horas en 2004) que
las producidas por su propia planta de personal
(casi cuatro y medio millones). Lo anterior implica
que el Sena est convirtindose en una institucin 9
intermediaria, que maneja una buena cantidad de
sus cursos mediante la contratacin externa.
Los cursos que dicta la entidad son de dos clases:
unos largos y organizados, llamados formacin
titulada, que representan una oferta estructurada
y completa de formacin para el trabajo; y otros
cortos (cortsimos a veces), muy puntuales,
llamados formacin complementaria. Se
considera aqu que slo la formacin titulada
representa una opcin alternativa de formacin
para el trabajo. Ahora bien, el incremento de
alumnos se debe ms al crecimiento vertiginoso
de la formacin complementaria, que al de la
titulada, ms modesto.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Sena: Evolucin de los estudiantes

2000-2004

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0
2000 2001 2002 2003 2004

Formacin titulada Formacin complementaria

Lo anterior resulta en un dualismo preocupante
en el Sena: por un lado est una formacin
seria y estructurada para el trabajo, dictada en
sus instalaciones y predominantemente con sus
propios docentes, en cursos que duran cerca de
10 500 horas, a los que parecen asistir, relativamente,
pocos alumnos de los quintiles inferiores de
ingresos; por otro, se encuentra una serie de
cursos muy cortos (algunos de 8 horas), dictados
en cualquier parte, sin instalaciones adecuadas, en
su inmensa mayora por contratistas, y en los que
se busca dar respuesta rpida y algo superficial
a compromisos de poltica con poblaciones
especiales, muchas veces de los sectores ms
deprimidos.
Para los efectos de este estudio slo se considera
como formacin para el trabajo la titulada; un
clculo de los alumnos nuevos inscritos en esta en
los ltimos 5 aos puede ser el siguiente:

Alumnos nuevos en formacin

estructurada para el trabajo

Aos Total Del grado 11 De otros grados

2000 158.259 92.580 65.679

2001 157.840 92.479 65.361
2002 149.889 88.082 61.807
2003 168.470 96.266 72.204
2004 242.197 132.997 109.200
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
La educacin no formal
La educacin no formal se distingue de la
totalmente informal no considerada aqu en que
se imparte en instituciones legalmente constituidas,
aunque no expide certificados homologables con
la educacin formal. Las instituciones que la
componen son de muy diversa ndole, as como los
cursos que ofrecen y los requisitos de ingreso. Se
podran clasificar en cuatro modalidades:
`Cursos de cultura general, terica o prctica,
completamente libres, que no tienen relacin
directa con el mercado laboral.
Cursos preparatorios para la validacin de
segmentos de la educacin formal.
Cursos de capacitacin para profesiones espe-
ciales, tales como artistas, actores, deportistas,
conductores.
Cursos de formacin de ocupaciones auxiliares o
menores en los diferentes sectores econmicos,
para asalariados o trabajadores por cuenta propia.
De estas, las dos ltimas se consideran como
formacin para el trabajo.
Es muy difcil cuantificar las instituciones, programas
y alumnos en la educacin no formal, puesto que las
licencias de funcionamiento son expedidas por las
secretaras de educacin y no existe un consolidado
nacional. En Bogot se realiz un censo en 2005,
que arroj como resultados provisionales 333
instituciones, con 413 sedes y 1.654 programas
ofrecidos para un total de 115.685 estudiantes, de
los cuales un poco menos de setenta mil podran
considerarse como inscritos en algo ms de mil
programas de capacitacin laboral. Al extrapolar
esas cifras al pas, se tendra, aproximadamente,
una cobertura nacional de unos 350 mil alumnos
en programas de capacitacin laboral no formal de
diversa ndole.
La importancia de la educacin no formal radica en
su mayor flexibilidad para adaptarse a diverso tipo
de alumnos con diferentes perfiles de ingreso; as
se llenan vacos importantes que las instituciones
ms formales de la educacin superior y el Sena no
cubren en el momento.
La educacin media
La matrcula en la educacin media grados 10
y 11 es predominantemente de tipo general
(acadmica o pedaggica): slo 22% se distribuye
11
en un sinnmero de modalidades de tipo industrial,
comercial o agropecuario, que podran aproximarse
en algo a la formacin para el trabajo.
Sin embargo, segn la informacin disponible
en el momento para Bogot y Antioquia, no
hay diferencias significativas en cuanto a las
probabilidades de acceder al trabajo o de ingresar
a la educacin superior entre los egresados de la
educacin media general y los egresados de las
modalidades diversificadas; las diferencias radican,
ms bien, en la calidad de los planteles.
Por esta razn, la educacin media diversificada no se
considera aqu como una formacin laboral especializada,
en el mismo sentido que las otras modalidades analizadas,
sino mxime como una diversificacin vocacional de la
formacin bsica general.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La expansin del cubrimiento: un significativo en el ingreso a primer grado, y el

escenario posible y deseable
Se calcularon las cohortes hipotticas de alumnos
para los prximos 15 aos, en el caso de que la
eficiencia del sistema (tasas de desercin, promocin
y repitencia) continuara igual a la detectada en
los ltimos aos: es el escenario inercial. Pero
se calcularon, igualmente, las cohortes en un
escenario ms optimista, que implica el incremento
mejoramiento progresivo de las tasas de eficiencia
(desercin, promocin y repitencia) entre uno y
otro grado, con lo que llegaramos en 15 aos a la
universalizacin de la educacin bsica y media: es
el escenario optimista.
En este ltimo escenario, los egresados del grado
11 (candidatos a la formacin para el trabajo del
ao siguiente) son:

Ao Egresados Gr.11 Ao Egresados Gr.11

2004 403.571 2012 517.072

2005 406.350 2013 509.770
2006 449.323 2014 550.898
2007 471.888 2015 595.175
12 2008 492.093 2016 671.459
2009 499.895 2017 739.131
2010 516.122 2018 839.182
2011 506.667

Para atender a esa poblacin se hicieron aos tambin 95% de su capacidad instalada,
proyecciones del incremento de la cobertura con tanto en las modalidades universitarias como las
estos criterios: no universitarias; desde ese momento mantiene
constante su matrcula.
La educacin superior privada, que tiene la ms
El Sena fortalece la formacin titulada, conserva
alta capacidad ociosa, se expande hasta llegar
sus tasas histricas de cobertura y dedica,
en 10 aos a utilizar 95% de su capacidad
provisionalmente, 50% de esta a los egresados
instalada; a partir de entonces crece slo a 3%
del grado 11.
anual.

La educacin superior oficial incrementa, de igual Esta expansin de las modalidades enunciadas se
forma, su cobertura hasta aprovechar en cinco cuantifica de la siguiente manera:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyeccin de cupos disponibles para los egresados de grado 11

Ao Sena ES oficial ES privada Total

2005 105.432 132.860 217.386 455.678

2006 106.158 134.876 236.095 477.129
2007 117.384 137.000 256.435 510.820
2008 123.279 137.000 278.553 538.833
2009 128.558 137.000 302.606 568.164
2010 130.596 137.000 328.764 596.361
2011 134.835 137.000 357.217 629.053
2012 132.365 137.000 388.167 657.533
2013 135.083 137.000 399.812 671.896
2014 133.176 137.000 411.807 681.983
2015 143.921 137.000 424.161 705.082
2016 155.488 137.000 436.886 729.374
2017 175.417 137.000 449.992 762.409
2018 193.096 137.000 463.492 793.588
2019 219.234 137.000 477.397 833.631

Durante los primeros aos de la proyeccin se
presentaran algunos excedentes en cupos, debido
a que, por no ser an totalmente universal el
cubrimiento de la secundaria, se presentan muchos
desertores de esta: stos deberan atenderse con los
excedentes previstos (del Sena). Para los desertores
de la primaria podran concertarse acciones de
atencin mediante educacin no formal, o cursos
de formacin titulada del Sena adaptados para
ellos. A medida que la universalizacin avanza,
disminuyen los desertores y, tambin, los excedentes
en cupos, hasta llegar a 2019, para cuando los
cupos ofrecidos se equiparan, prcticamente, con
los egresados del grado 11 del ao anterior.
Las polticas
se garantice el acceso de los ms pobres a una
13
formacin de calidad para el trabajo.
Presupuestos bsicos de poltica
Dar mayor prioridad a la educacin, en trminos de
mayor participacin en el Presupuesto Nacional.
Universalizar el ingreso y la calidad de la
educacin media.
Mejorar la coordinacin institucional: el Sena
debe pasar a la rbita del MEN, para que se
puedan coordinar planes nacionales y regionales
de formacin para el trabajo.
Polticas tocantes al acceso a la formacin para
el trabajo

El siguiente es un recuento de las polticas que Incrementar significativamente los montos de

podran ayudar, no slo a que el escenario deseable crdito estudiantil, para que pueda crecer la
de cobertura se d; sino, adems, a que con l educacin superior privada.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Mejorar la eficiencia administrativa en la
educacin superior oficial, para utilizar a corto
plazo 95% de su capacidad instalada.
Dar mayor nfasis a la formacin titulada del Sena,
en trminos de calidad, intensidad, cobertura y
flexibilidad: los cursos deben adaptarse a egresados
tanto del grado 11 como de grados anteriores.
Realizar y publicar un censo de la oferta de
educacin no formal.
Reemplazar, paulatinamente, la contratacin
individual por la institucional en el Sena.
Polticas tocantes a la equidad en el acceso y la
permanencia
Crear becas y subsidios para los alumnos ms
pobres de la educacin superior privada.
14
Garantizar el acceso de los ms pobres al Sena y
a la educacin superior oficial.
Apoyar la permanencia de los ms pobres en
la educacin superior, mediante medidas de
apoyo acadmico, econmico y de acceso a
bienes culturales.
Polticas ms globales
Procurar mayor transparencia en la acreditacin,
los resultados de los ECAES y los mecanismos
de seleccin y vinculacin al Sena y la educacin
superior.
No permitir que la mala calidad, una vez
detectada, quede impune: se deben aplicar
mecanismos (el crdito estudiantil, los recursos
presupuestales) que la castiguen.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Introduccin
Introduccin
E
l tema del presente estudio es la
educacin para el trabajo en Colombia.
La perspectiva con la cual se desarrollar
el tema es su relacin con la (erradicacin de la)
pobreza. El contexto en el que se realiza el estudio
es la Misin para el diseo de una estrategia
para la reduccin de la pobreza y la desigualdad
convocada por el Gobierno colombiano. A partir de
esta combinacin de tema, perspectiva y contexto
se determina el carcter del presente trabajo, a la
vez que se plantean sus objetivos. No se trata de
un nuevo estudio puramente analtico descriptivo
de algunas de las modalidades de educacin
para el trabajo existentes en el pas; sino de una
indagacin, a partir de los anlisis y estudios
disponibles, que permita concluir cules seran las
mejores polticas estatales en torno a este tipo de
educacin en Colombia, que contribuyan a reducir
la pobreza y la desigualdad.
Con los tres acpites siguientes se pretende:
i) precisar los supuestos de partida; ii) delimitar
el tema tratado (educacin para el trabajo); y
iii) esbozar la metodologa con que se abordar.
Los supuestos
En el abordaje de los temas relativos a educacin y
trabajo (capacitacin, empleo, ingresos, riqueza/pobreza,
etc.) hemos encontrado, en la documentacin
consultada , dos tipos de enfoques predominantes
1 2
y necesariamente complementarios. El primero
es ms analtico y mtrico: los trabajos donde
predomina este enfoque utilizan herramientas
cada vez ms sofisticadas de medicin y anlisis
para relacionar, de la manera ms exacta posible, el
comportamiento de diversos factores atinentes a la
educacin, operacionalizados en forma de variables:
es as como se establecen las probabilidades de
conseguir empleo para cada nivel o cantidad
acumulada de educacin, se miden diversos tipos de
correlaciones entre educacin e ingreso, se estima a
cunto incremento en los ingresos equivale cada ao
adicional de educacin, etc. En el plano colectivo, se
calcula igualmente qu tan lejos estamos del nivel
educativo que deberamos ostentar de acuerdo con 15
nuestro nivel de desarrollo; se llega inclusive a rangos
de precisin ms acuciosos cuando se establece, por
ejemplo, cuntos aos nos faltan para llegar al nivel
educativo de tal o cual pas2.
Los trabajos que adoptan el segundo enfoque se
basan ms en la comprensin global que en la
medicin precisa. Asumen, por tanto, una visin
ms prospectiva e integradora, algo proftica
a veces, donde se visualiza la llamada sociedad
del conocimiento, que nace en el mundo de la
globalizacin gracias a los nuevos paradigmas
del desarrollo. En este enfoque, recopilando
observaciones y mediciones realizadas en otros
1
Vase la bibliografa al final del documento.
Como ejemplo de trabajos donde predomina este enfoque pueden
citarse muchos de los documentos producidos en el CEDE de la
Universidad de los Andes, tales como los de Santamara (2004),
Barrera/Ibez (2004) y Mina (2004) citados en la bibliografa.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
estudios (donde puede primar el primer enfoque),
se visualiza la educacin, o algn segmento de
ella, como un factor clave para toda sociedad que
quiera ocupar algn papel de importancia en el
futuro concierto de las naciones . 3
En este estudio tendremos en cuenta, sin
pretender repetirlos, las conclusiones
importantes de los dos enfoques: las mediciones
que corroboran la antigua sospecha de que
existe una alta correspondencia entre educacin,
empleo e ingresos; por un lado, y el papel
central que ocupa el conocimiento y, por tanto,
la educacin, en los nuevos paradigmas del
desarrollo, por el otro.
Presuponemos, igualmente, que la educacin
aporta tanto beneficios individuales
rendimientos sociales (Sarmiento et. al., 2001) y
16
que su anlisis no se puede reducir a ninguno de
los dos propsitos.
En otras palabras, aceptamos que los beneficios
individuales que aporta la educacin tienen que ver
con el aumento en las posibilidades de conseguir
empleo o desarrollar un trabajo remunerado; esto
redunda, con cierto nivel de probabilidad, en el
aseguramiento de unos ingresos que le posibilitan
al individuo una subsistencia ms o menos cmoda
y cierto grado de movilidad social. Adicional a esta
utilidad pragmtica, la educacin tambin puede
constituirse en un bien por s mismo, apetecido por
el individuo independientemente de su capacidad
instrumental para conseguir otros bienes. Casi
podra decirse que se comporta adems como
un bien de consumo: los saberes y habilidades
que se consiguen con la educacin pueden
considerarse como un enriquecimiento personal de
los ciudadanos, aparte de las aplicaciones prcticas
que puedan tener para acceder a otros bienes4.
Pero, por otro lado, reconocemos tambin los
rendimientos sociales que la educacin aporta
a la colectividad: puede contribuir a disminuir
desigualdades sociales e inequidades econmicas
ms aunque, desafortunadamente, su concentracin
en unos pocos estratos poblacionales de igual
manera puede ayudar a reforzarlas. La educacin
masiva y de calidad, adicionalmente, incrementa
las posibilidades de contar con un proletariado
calificado y bien remunerado que permite mayor
productividad a las actividades econmicas del pas
y, por tanto, ms competitividad en los mercados
internacionales (si ese es el objetivo que buscamos
para nuestra economa).
como
Finalmente, y no menos importante, aceptamos
que educarnos es aprender a ver diferentes
perspectivas; esto posibilita, entre otras cosas,
sociedades ms armnicas y tolerantes y, en ltima
instancia, individuos ms felices (alguien ha
medido la capacidad de sonrer, o el desarrollo del
humor, como indicadores de calidad de vida?).
En sntesis, la educacin referida a la construccin
de aprendizajes y al desarrollo de habilidades
sociales e individuales es algo muy complejo que
no se puede captar con un par de indicadores,
por ms que estos se midan con todo el cuidado
y la exactitud posibles. Teniendo en cuenta esta
3
Algunos ejemplos en que se utiliza este segundo enfoque son el
trabajo clsico de Castro/Levy (2000) relativo a la educacin superior,
as como el informe de Cinterfor (2001) relacionado con la formacin
profesional en Amrica Latina.
4
Vase, al respecto, el reciente debate canadiense sobre la
conveniencia o inconveniencia de la presencia de reas artsticas y de
humanidades en la educacin superior (Schugurensky 2002).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
perspectiva, es bueno anotar que el presente
anlisis slo se referir a un aspecto, del todo
parcial y necesariamente incompleto, de la
educacin: se centrar en uno solo de los mltiples
tipos posibles la educacin para el trabajo y
en una sola de sus varias funciones factibles, cual
es la de contribuir a aliviar la pobreza (medida
en trminos de ingresos y de acceso al trabajo) y
disminuir la desigualdad.
La educacin para el trabajo
En Colombia el sistema educativo visible o
institucional consta, fundamentalmente, de educa-
cin bsica y educacin para el trabajo.
La educacin bsica es aquella que por mandato
constitucional debe recibir todo ciudadano,
compuesta por cinco aos de primaria y cuatro de
secundaria; es comn para todos y no se considera
propiamente como educacin para el trabajo. Sin
embargo, paradjicamente, cada vez se descubren
los enormes aportes que una educacin bsica de
calidad podra hacer a la productividad del trabajo.
Muchas de las llamadas competencias laborales
bsicas5 podran desarrollarse en la educacin
bsica: la habilidad para el trabajo en grupo, la
capacidad para resolver problemas y aprender
en situaciones nuevas, habilidades matemticas
y lgicas bsicas, la capacidad de comunicar
oralmente o por escrito una idea, una iniciativa,
las conclusiones de una reunin, la capacidad de
captar y comprender otro punto de vista, etc.
La educacin media, que son los dos aos que
siguen a la bsica, es la mayora de las veces
un complemento de sta. Como veremos ms
adelante, salvo en algunos casos muy excepcionales,
tampoco la educacin media especializada podra
considerarse, en sus resultados al menos, como una
alternativa de educacin para el trabajo frente a la
media acadmica.
Terminada la educacin media, el ciudadano
tiene varias posibilidades de desarrollar algunos
conocimientos para tener un trabajo, asalariado
o independiente, que le permita ganarse la vida.
Eso es lo que llamaremos aqu educacin para
el trabajo. Las alternativas que se le presenten
pueden ser de diversa ndole:
Continuar estudios de tipo acadmico en una
institucin de educacin superior (universitaria
o no), mediante la inscripcin en una carrera
universitaria, tecnolgica o tcnica.
Ingresar a alguna de las modalidades de
formacin profesional ofrecidas por el Sena. 17
Ingresar a cualquiera de los muchos institutos,
academias y centros de aprendizaje no formal
que existen en las principales ciudades del pas, y
que ofrecen una gama muy amplia de cursos en
lo artstico, cultural, acadmico, deportivo, etc.
Por ltimo, aprender cualquier oficio, cualquier
manera de levantarse el pan cotidiano, mediante
la observacin, los contratos informales de
ayudanta mientras se aprende, el ensayo y
error, etc.
Para el propsito que nos ocupa, la educacin para
el trabajo que analizaremos son los aprendizajes
institucionales que median el paso de la escuela
5
Vase, por ejemplo, el documento del Ministerio de Educacin
Nacional (2003), Articulacin de la educacin con el mundo
productivo. La formacin de competencias laborales.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
(educacin bsica y media) al trabajo, o sea los
tres primeros citados, siempre y cuando cumplan
con los requisitos de brindar una formacin ms
o menos completa y terminal para ejercitar algn
oficio o actividad que le permitan a la persona
ganarse la vida. Excluimos del anlisis, por tanto,
las alternativas totalmente individuales y no
institucionales de la ltima opcin, sin negar que
ella tambin puede considerarse como verdadera
educacin para el trabajo. Descartamos tam-
bin, como lo veremos ms adelante, algunas de
las actividades que realiza el Sena y que reporta
como formacin profesional pero que, por su
escassima duracin, no podran considerarse como
verdaderas alternativas estructuradas de educacin
para el trabajo.
La pregunta es, entonces, hasta qu punto puede
el pas ampliar la capacidad de las diversas formas
18
institucionales de educacin para el trabajo con el
fin de que, de ser posible, todos los egresados de la
educacin media tengan la oportunidad de acceder
a alguna de ellas, de acuerdo con sus preferencias,
con el desarrollo de sus habilidades y, obviamente,
con su presupuesto.
Si se lograra una cobertura cercana al ciento por
ciento de la educacin bsica y media, ese sera
bsicamente el problema. No es imposible esa meta
y puede que algn da se logre, pero todava est
muy lejos. Surge entonces un problema adicional:
qu pasa con los desertores del sistema educativo
general (bsica y media)? En otras palabras, qu
posibilidades tiene una persona con algo de
primaria, con primaria completa o con algo de
secundaria, de acceder a algn tipo institucional de
educacin para el trabajo?
Aproximacin metodolgica
Para definir una metodologa de aproximacin al
problema, no hay que perder de vista el interrogante
fundamental que orienta este anlisis: cmo
puede el Estado, mediante polticas que afecten la
educacin para el trabajo, contribuir a la mitigacin
de la pobreza y la disminucin de la desigualdad?
Responder a este interrogante implica recorrer una
serie de pasos (en eso consiste la metodologa) que
nos definiran alguno o varios tipos de escenarios
posibles y deseables, que podran caracterizarse
igualmente por preguntas, de la siguiente manera:
En qu situacin se encuentra cada una de
las alternativas institucionales mencionadas
educacin superior universitaria y no universi-
taria, Sena, educacin media especializada,
capacitacin no formal?
Dada esa situacin, que es producto de
una evolucin del pasado reciente, cul
es la evolucin hacia el futuro inmediato y
mediato ms probable? En otras palabras,
cul es la inercia esperada del sistema,
independientemente de cualquier discurso o
directriz poltica?
Es posible, es probable, que esa inercia esperada
(que no es ms que la extrapolacin al futuro de
la evolucin captada hasta el presente) pueda
modificarse de alguna manera? En qu sentido?
Cules de esas modificaciones o alteraciones
posibles del curso (cules escenarios) contri-
buiran ms a mitigar la pobreza y disminuir la
desigualdad?
Cules de esas modificaciones las que
contribuyen a contrarrestar la pobreza y la
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
desigualdad pueden ser inducidas desde el
Estado? Cmo? Con qu herramientas? Hay
voluntad poltica para hacerlo?
Finalmente, cmo se ve el futuro de la formacin
para el trabajo en Colombia, en la combinacin
de la evolucin posible y deseable, apoyada
por las polticas del Estado, de los diversos
subsistemas de formacin para el trabajo?
La razn de ser de cada uno de los pasos anteriores,
como lgica metodolgica, es la siguiente:
Primer paso: toda previsin del futuro debe partir
de un reconocimiento de la situacin presente y de
cmo llegamos a ella.
Segundo paso: cierta evolucin de los sistemas es
producto, casi automtico, de la inercia histrica de
estos. Prever esa inercia aporta claridad cuando se
quiera distinguir, ms adelante, entre el discurso de
poltica y las medidas reales de poltica. Es posible,
por ejemplo, que algn gobierno quiera presentar,
como resultado de su poltica particular, la pluralidad
de instituciones de educacin superior existentes en
el pas, cuando esta es ms bien el resultado inercial
de una falta de definicin de polticas y estndares
mnimos para las instituciones.
El tercer paso consiste en planear los escenarios
posibles de cambio de esa inercia, puesto
que optar polticamente por un cambio no
es otra cosa que elegir un camino deseable
entre los muchos posibles. Conviene saber, por
ejemplo, que las revoluciones o revolcones
educativos slo se dan en el papel, puesto que
los sistemas educativos son sistemas muy rgidos
y conservadores, que slo cambian lentamente,
si hay suficiente persistencia, a lo largo de los
aos. En el caso de la educacin superior, por
ejemplo, el ejercicio consistira en preguntarse
cmo se puede afectar o alterar la inercia (la
evolucin espontnea esperada) del desarrollo
de los programas, las instituciones, la matrcula.
Las alternativas no son muchas:
Pueden provocarse modificaciones en la cober-
tura del sistema
Es posible inducir, adicionalmente, modifica-
ciones ms focalizadas de dicha cobertura,
como cuando se quiere dar prioridad en el
acceso a determinado grupo poblacional.
Se pueden generar modificaciones en la calidad
de lo que se ofrece.
Se pueden inducir, adems, modificaciones en la
composicin o en el men de lo que se brinda. 19
El cuarto paso consiste en seleccionar aquellas
de las modificaciones establecidas en el paso
anterior que apoyaran con mayor probabilidad
nuestro propsito de mitigar la pobreza y la
desigualdad. Es posible, por ejemplo, que no baste
con aumentar la matrcula, si no se aumenta su
equidad; esto significara apoyar explcitamente
el acceso de grupos desprotegidos econmica o
socialmente.
El quinto paso es el de las polticas estatales
propiamente dichas. De qu instrumentos dispone
el Estado para impulsar o estimular esos cambios?
Est dispuesto a hacerlo? Tiene con qu? Es
importante aqu la distincin entre medios y fines,
as como entre discurso y polticas, como se ver a
continuacin.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Finalmente, el sexto paso, que igualmente
podra ir antes del quinto, consiste en tener
una panormica de los resultados esperados
al mediano plazo, mediante la combinacin de
acciones y polticas en los diferentes subsistemas
de la educacin para el trabajo: la educacin
superior universitaria y no universitaria; la
formacin de bachilleres para el trabajo y la
formacin remedial de no bachilleres adultos en
el Sena; y la capacitacin en instituciones menos
formales de educacin para el trabajo.
Adicionalmente, al analizar polticas estatales
en torno a cualquier tema o campo de accin
ciudadana, hay que distinguir cuidadosamente
entre medidas reales de poltica y discurso de
poltica. Ambas cosas tienen su razn de ser en una
democracia, pero es un error confundirlas. Todo
gobierno tiene el legtimo derecho de enfatizar uno
20
u otro tema, una u otra direccin, en su discurso
poltico, pero el analista debe estudiar ante todo
las medidas reales de poltica, vale decir, las que
afectan realmente la evolucin o la inercia de
cualquier sistema o campo de accin. No basta, por
lo tanto, con analizar los planes de desarrollo, ni
los discursos, ni las propuestas gubernamentales,
si no se profundiza en los instrumentos que se
estn adoptando para influir en la marcha de las
cosas. Conviene considerar que se dan discursos
sin medidas de poltica (demagogia o publicidad
electoral), medidas de poltica (a veces poco
populares) sin mucho discurso, as como discurso
acompaado por medidas reales de poltica.
Otro tanto sucede cuando se quiere pasar del
anlisis a la propuesta de polticas. Aparte del
discurso, en lo referente a la educacin para
el trabajo, el Estado dispone de las siguientes
herramientas o medidas de poltica:
Medidas financieras, que consisten en canalizar
o modificar el flujo de recursos pblicos a
determinada actividad, bien sea financiando
directamente a instituciones o alumnos, o
mediante aportes indirectos (no menos reales),
como los estmulos tributarios.
Medidas reguladoras, que son las ms
frecuentes, en forma de leyes, decretos,
resoluciones, instrucciones, etc. Hay que
tener siempre presente que la norma es un
sistema de referencia en la convivencia, y que
automticamente no modifica la realidad, si no
se cuenta con otro tipo de medidas, como las
que pertenecen al grupo siguiente.
Medidas de control o coercitivas, que consisten
en la capacidad (fundamentada generalmente
en la norma) de permitir o no; de abrir,
suspender o cerrar; de aprobar o no aprobar.
Finalmente, se da otro tipo de medidas ms
directas, como cuando alguna agencia del
Estado asume, de manera directa, actividades
inherentes al servicio mismo. En nuestro caso,
este tipo de medidas no slo aparecen cuando
el Estado imparte educacin (que no es lo
mismo que financiarla), sino cuando desarrolla
investigacin acadmica, forma docentes,
evala resultados, etc.
La indagacin de la combinacin de las medidas
posibles en torno a un objetivo (algo que se quiere
cambiar) es la manera concreta de responder a los
interrogantes del quinto de los pasos metodolgicos
mencionados anteriormente.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
I. Opciones de la educacin para el trabajo
A. La educacin superior
En el plano institucional, la educacin superior
colombiana es un sistema claramente jerarquizado,
compuesto por cuatro tipos de instituciones: las
universidades, las instituciones universitarias, los
institutos tecnolgicos y los institutos tcnicos.
Estas ofrecen cuatro tipos de programas, tambin
ordenados jerrquicamente: posgrados, pregrados,
carreras tecnolgicas y carreras tcnicas. No hay una
relacin estricta uno a uno, entre tipo de institucin y
tipo de programa, puesto que una institucin puede
ofrecer, adems de los programas correspondientes
a su categora, los de las categoras inferiores.
Para efectos del presente anlisis nos limitaremos
a los programas de pregrado, los tcnicos y los
tecnolgicos, ofrecidos por cualquier tipo de
institucin del sistema, que son los que brindan
inmediatamente, a los egresados de la educacin
media, oportunidad de formacin para el trabajo.
Puesto que no hay una diferencia muy clara
entre los programas tcnicos y los tecnolgicos,
agruparemos el anlisis en dos categoras,
que denominaremos programas universitarios
(pregrados, incluidas las licenciaturas) y programas
no universitarios (tcnicos y tecnolgicos).
1. Lo que indican las cifras
A diferencia de otros pases latinoamericanos,
Colombia no fue un pas con un predominio
histrico de universidades oficiales grandes, tal
como ocurri en Mxico, Argentina o en el estado
de Sao Paulo (Brasil). Si bien, el peso numrico y la
influencia institucional de la Universidad Nacional
fue importante durante la primera mitad del siglo
XX, la coexistencia de universidades oficiales y
privadas caracteriz la educacin terciaria del
pas ya desde los aos cuarenta del siglo pasado.
Es ms, a partir de la dcada de los setenta, las
instituciones privadas superaron en nmero de
estudiantes a las oficiales e incrementaron de
manera continua su peso relativo en el total de la 21
matrcula a partir de entonces.
La evolucin de los sectores oficial y privado ha
continuado hasta el presente6 con las tendencias
de expansin y diversificacin iniciadas en los
aos sesenta del siglo pasado, que se manifiestan
en las cifras concernientes a nmero de
instituciones, programas ofrecidos y estudiantes
matriculados7:
6
En el momento de levantar la informacin estadstica para realizar
este trabajo (julio de 2005), se dispona de informacin consolidada
oficial sobre educacin superior hasta 2002.
7
En las estadsticas de la educacin superior se incluyen los alumnos
de cursos de tcnicos y tecnlogos de algunos centros de formacin
del Sena. No obstante, como no se reportan todos los alumnos de
este nivel, y como las cifras del Sena sern tratadas en un acpite
especfico ms adelante, se eliminaron esas cifras de los totales
aqu analizados, para que no se presenten duplicaciones cuando se
realicen los agregados finales.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Instituciones de educacin superior

Ao Oficiales Privadas Total

N % N % N %

1998 77 29 185 71 262 100

1999 78 30 185 70 263 100
2000 80 30 184 70 264 100
2001 86 31 193 69 279 100
2002 90 31 201 69 291 100

Fuente: MEN, Clculos del autor.

En los ltimos cinco aos se crearon 13 instituciones
oficiales y 29 privadas de educacin superior, lo que
demuestra la dinmica de este ltimo sector. Los
datos, sin embargo, no son del todo claros: para
efectos de las estadsticas, el Icfes computa como
8
22 institucin independiente cada una de las sedes
de formacin presencial (no las de formacin a
distancia) propias de las instituciones; el incremento
institucional, entonces, pudo deberse parcialmente
al establecimiento de nuevas sedes de las entidades
ya existentes. De todas maneras, la participacin
relativa de las instituciones del sector privado se
mantiene en alrededor de 70%, con una ligera
tendencia a la disminucin.

Programas ofrecidos por la educacin superior

Ao Oficial Privado Total

1998 1.112 2.327 3.439

1999 1.078 2.426 3.504
2000 1.214 2.854 4.068
2001 1.357 3.247 4.604
2002 1.490 3.507 4.997

Fuente: MEN, Clculos del autor.

8
Las estadsticas de educacin superior en el pas que manejaba
hasta hace poco el Icfes, son manejadas ahora por un viceministerio
especializado del Ministerio de Educacin Nacional (MEN).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

A pesar de la crisis de expansin por la que atraves nuevos (tanto en las instituciones antiguas como en
el sistema a comienzos del milenio, de todos modos las nuevas), de los cuales menos de 400 fueron en
se crearon algo ms de mil quinientos programas el sector oficial.

Alumnos matriculados en la educacin superior

Primer semestre del ao

Ao Oficial Privado Total

N % N % N %

1998 291.877 35 537.900 65 829.777 100

1999 279.262 34 549.892 66 829.154 100
2000 319.404 37 554.879 63 874.283 100
2001 346.667 38 566.351 62 913.018 100
2002 374.476 41 534.636 59 909.112 100

Fuente: MEN, Clculos del autor.

En la cantidad de alumnos matriculados en el rector de una universidad privada afirmaba, hace 23

sistema es donde se ve la verdadera diferencia en poco, que dicho sector haba perdido cerca de
el comportamiento de los dos sectores, ya que es 20% de sus alumnos en la ltima dcada (Consejo
all donde se manifiesta la crisis del sector privado. Nacional de Rectores, 2000).
La matrcula universitaria de pregrado (universitario
y no universitario) creci a un promedio de 5,5% Debido a esta crisis, el peso relativo de los alumnos
anual para el periodo de 1985 a 1999 (Sarmiento que estudiaban en instituciones privadas, que vena
et. al., 2001), mientras que, para el periodo ac creciendo sostenidamente a partir de la dcada de
reseado, ese crecimiento es de 2,3% anual, los sesenta, hasta casi llegar a 70% al promediar
donde el sector oficial crece a 6,4% anual, en tanto los noventa, desciende ahora sostenidamente hasta
que el privado permanece ms o menos constante. llegar a 59% en 2002.
Si tenemos en cuenta que se fundaron nuevas
instituciones, se concluir, entonces, que muchas El comportamiento de los dos sectores se
de las entidades del sector privado sufrieron ve claramente reflejado en los siguientes
prdidas netas de alumnos durante el periodo. Un indicadores:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Indicadores de la educacin superior

Ao Alumnos/institucin Alumnos/programa Programas/institucin

Oficial Privado Oficial Privado Oficial Privado

1998 3.791 2.908 262 231 14 13

1999 3.580 2.972 259 227 14 13
2000 3.993 3.016 263 194 15 16
2001 4.031 2.934 255 174 16 17
2002 4.161 2.660 251 152 17 17

Normalmente, el sistema crece no slo porque
aumenta el nmero de instituciones, sino porque
las instituciones mismas crecen (alumnos por
institucin); esto se debe a que sus programas
acogen ms alumnos (alumnos por programa)
y a que aquellas se diversifican y ofrecen ms
programas (programas por institucin). Esa ha
24 sido la tendencia constante en Colombia para
ambos sectores, con una diferencia en los ltimos
tiempos: el estancamiento del sector privado lleva
a que, a pesar del incremento en el nmero de
las instituciones y el nmero de los programas, el
tamao de las instituciones y el de sus programas
(alumnos por institucin y alumnos por programa)
tienda a caer drsticamente.
De todos modos, el promedio tan bajo de alumnos
por institucin, inclusive para el sector oficial, indica
la atomizacin que se da en la educacin superior
colombiana, donde el servicio lo prestan una
cantidad muy dispersa de entidades, en promedio
muy pequeas. Podra afirmarse que, ms que un
sistema universitario, en Colombia existe uno de
pequeas escuelas profesionales, muchas de ellas
disfrazadas de universidades9.
Finalmente, la distribucin de la matrcula entre
modalidades universitarias y no universitarias nos indica
cun poco ha calado hasta ahora el sector tcnico y
tecnolgico, a pesar de todos los estudios, propuestas y
polticas que sealan la necesidad de fortalecerlo:

9
Esta atomizacin institucional, con la consiguiente trivializacin de
la universidad como institucin, puede verse claramente en las cifras
para mediados de la dcada de los noventa, recogidas por Carmen
Garca y retomadas posteriormente en el estudio de Castro/Levy (2000):
Colombia aparece all con 147 universidades, cantidad superior a
las de Argentina (79), Mxico (88) y Brasil (127), pases cuya matrcula
en educacin superior era en ese momento el doble o el triple de la de
Colombia.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Matrcula en la educacin superior por modalidades

Primer periodo del ao

Ao Matrcula No universitaria Universitaria

total N % N %

1998 829.777 153.415 18 676.362 82

1999 829.154 144.887 17 684.267 83
2000 874.283 150.220 17 724.063 83
2001 913.018 172.882 19 740.136 81
2002 909.112 166.785 8 742.327 82

Fuente: MEN, Clculos del autor.

La mejor forma de apreciar la dinmica de la solicitudes de estos y la matrcula efectiva en el

educacin superior es observar el comportamiento primer semestre:
de los cupos nuevos ofrecidos cada ao, las

Cupos nuevos ofrecidos en la educacin superior 25

Ao Oficial Privado
No Universitarios No Universitarios
universitarios universitarios

1998 27.572 77.644 105.281 200.403

1999 23.530 70.678 94.055 173.775
2000 34.990 86.483 77.782 212.778
2001 43.077 94.678 94.778 221.483
2002 43.924 100.287 120.705 287.892

Fuente: MEN, Clculos del autor.

Los cupos ofrecidos tuvieron un comportamiento
bastante errtico, bajaron sensiblemente en 1999,
oscilaron un poco en 2000 y 2001, para recuperarse
en 2002. A nivel global se incrementaron en 35% en
el periodo, 37% el sector oficial y 34% el privado. No
existen unos parmetros claros, ni en infraestructura
ni en cuerpo docente, para que cada institucin
decida la cantidad de cupos que ofrece para alumnos
nuevos; la medida es ms bien un indicador de la
expectativa subjetiva que tienen las autoridades
de cada institucin, en cuanto al nmero de alumnos
nuevos que esperaran reclutar en cada periodo.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Solicitudes presentadas a la educacin superior

Ao Oficial Privado
No Universitario No Universitario
universitario universitario

1998 36.668 269.903 45.211 162.809

1999 23.284 262.602 40.410 137.716
2000 43.656 311.679 42.709 157.443
2001 59.689 355.087 51.680 161.486
2002 68.266 407.529 55.918 170.067

Fuente: MEN, Clculos del autor.

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000
26 200.000

100.000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total oficial Total privado Total

En total, las solicitudes para ingresar a la
educacin superior aumentaron 36%. Las del
sector oficial se incrementaron en 55%, mientras
que su crecimiento en el sector privado fue tan
slo de 9%, durante todo el periodo. Es bien
sabido por todos que gran parte de los bachilleres
se presentan a ms de una universidad; por
lo tanto, la sumatoria de solicitudes no puede
considerarse como el total de las personas
que aspiran a entrar en determinado ao a
la universidad. Sin embargo, s indica que las
aspiraciones a ingresar a entidades pblicas
son notablemente mayores, y crecen mucho
ms, que las aspiraciones a entrar a entidades
privadas, aunque estas ltimas ofrezcan mucho
ms cupos, como se vio en el cuadro anterior.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Alumnos matriculados por primera vez en la educacin superior

Ao Oficial Privado Total

No Universitario Total No Universitario Total
Universitario Universitario

1998 21.305 61.803 83.108 38.227 114.679 152.906 236.014

1999 15.184 60.152 75.336 29.485 100.612 130.097 205.433
2000 26.469 72.711 99.180 29.269 113.136 142.405 241.585
2001 32.551 75.102 107.653 36.403 115.133 151.536 259.189
2002 32.135 90.420 122.555 43.049 126.734 169.783 292.338

Fuente: MEN, clculos del autor.

El crecimiento total en la matrcula de primer muy superior en el sector privado, el mayor

semestre fue tan slo de 24% en este periodo.
Dicho crecimiento estuvo jalonado por el sector
oficial, en donde la matrcula nueva aument 47%,
mientras en el sector privado este crecimiento fue
de 11%. Por modalidades, se observa un aumento
relativo mayor en la matrcula de primer semestre
acadmico en las no universitarias (tcnica y
tecnolgica). Aunque la matrcula sigue siendo
incremento relativo de la del sector oficial explica
por qu su tasa de participacin en el total viene
en aumento.
Una visin final de la diferencia tan dramtica entre 27
lo que ocurre con los sectores oficial y privado
nos la presentan las relaciones entre solicitudes,
matrcula y cupos:

Educacin superior: solicitudes/cupos

Ao Oficial Privado
No Universitarios No Universitarios
universitarios universitarios

1998 1,3 3,5 0,4 0,8

1999 1,0 3,7 0,4 0,8
2000 1,2 3,6 0,5 0,7
2001 1,4 3,8 0,5 0,7
2002 1,6 4,1 0,5 0,6

Fuente: MEN, Clculos del autor.

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

La relacin entre solicitudes y cupos nos indica la
competencia que se da entre los aspirantes por
cada cupo ofrecido: en el sector oficial siempre
se presenta ms de un aspirante por cupo para
las modalidades no universitarias, y de tres a
cuatro personas para cada cupo ofrecido en las
modalidades universitarias, con una tendencia a
incrementarse claramente en el periodo observado;
en el sector privado, por su parte, evidentemente
se presentan menos solicitudes que los cupos
ofrecidos: la mitad para las modalidades no
universitarias, y un poco ms de la mitad para las
universitarias, con clara tendencia decreciente. Esto
significa que, de no existir el requisito de puntajes
acadmicos mnimos en los exmenes de Estado,
prcticamente todo el que solicite un cupo en la
educacin superior privada podra contar con dicho
cupo.
La situacin se torna ms dramtica al pasar de las
solicitudes a las matrculas reales, y relacionarlas
con los cupos ofrecidos inicialmente. Esta relacin
nos da el porcentaje de la capacidad instalada que
realmente se utiliza (en la medida, claro est, en que
dicha capacidad ha sido medida acuciosamente en
trminos de cupos ofrecidos):

Educacin superior: matrcula nueva/cupos

Porcentaje

Ao Oficial Privado
No Universitarios No Universitarios
28 universitarios universitarios

1998 77 80 36 57
1999 65 85 31 58
2000 76 84 38 53
2001 76 79 38 52
2002 73 90 36 44

Fuente: MEN, Clculos del autor.

Mientras que la capacidad instalada ofrecida por
las instituciones a los primparos se ha utilizado
en cerca de las tres cuartas partes por las
modalidades no universitarias y en ms de 80%
por las universitarias del sector oficial, los nmeros
son preocupantes para el privado: menos de 40%
de su capacidad es ocupada en la modalidad no
universitaria, y menos de 60% en la universitaria,
con tendencia fuertemente decreciente en esta
ltima a lo largo de todo el periodo.
Los datos globales de la relacin entre nueva
matrcula y cupos ofrecidos para cada sector en
2002 son los siguientes: 85% para el sector oficial y
42% para el privado. Esas cifras son preocupantes en
ambos sectores, por los siguientes motivos. La baja
tasa de matrcula del sector privado frente a los cupos
ofrecidos indica que Colombia tiene una considerable
capacidad instalada para cursar educacin superior,
que simplemente no es utilizada porque las familias,
como consecuencia de la crisis econmica de la
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
dcada de los noventa, no tienen dinero para pagar
instituciones privadas. Muchos de los bachilleres han
pasado, entonces, a solicitar cupos en las oficiales,
con el consiguiente incremento de la relacin entre
solicitudes y cupos en este sector. Preocupa en este
ltimo, sin embargo, una tasa de matrcula de 85%
que, si bien, puede pensarse que es aceptable frente
a la del sector privado, es totalmente inaceptable si
se considera que an se quedan por fuera de las
instituciones muchos aspirantes (15%) , quienes con
un poco de mayor eficiencia administrativa hubieran
podido acceder a los cupos que otros alumnos
seleccionados presumiblemente rechazaron a ltima
hora.
Sintetizando, tenemos lo siguiente:
Colombia nunca tuvo una educacin bsica
monoplicamente laica o estatal, y menos una
educacin superior; durante todo el siglo pasado
convivieron, con participaciones importantes
por lado y lado, un sector oficial, financiado con
dineros pblicos, y un sector privado, financiado
con el cobro de derechos de matrcula.
La educacin superior en Colombia est
dispersa en muchas instituciones de tamao
relativamente pequeo, donde en promedio las
del sector privado son aun ms pequeas que
las del pblico, y las no universitarias (en ambos
sectores) ms pequeas que las universidades.
Histricamente, el boom de la expansin
universitaria comienza en los aos cincuenta.
Con este, aument de manera sostenida la
participacin relativa del sector privado, y as,
a partir de los setenta, sta super en nmeros
absolutos a la del sector oficial.
Esta tendencia de privatizacin relativa del
sistema se mantendra ininterrumpidamente
hasta los aos noventa; a partir de ese
momento, la tendencia se revirti por la crisis
econmica, y el sector oficial comenz de nuevo
a ganar participacin.
Como resultado de esa evolucin nos encontra-
mos hoy con dos sectores que muestran
comportamientos diametralmente diferentes:
un sector pblico con muchas solicitudes y pocos
cupos, frente a un sector privado con muchos
ms cupos y menos solicitudes.
En ambos sectores, las modalidades no
universitarias (tcnicas y tecnolgicas) cuentan
siempre con muchos menos cupos, tienen
menos demanda y su matrcula es bastante
ms baja que la de las universitarias (pregrados,
incluidas las licenciaturas).
2. Lo que dice el discurso poltico
29
Cuatro grandes momentos, unos ms puntuales y
tpicos que otros, podran caracterizar la evolucin
reciente de la educacin superior en Colombia a partir
del reordenamiento jurdico que supuso la Constitucin
Poltica de 1991. Muchos de los debates se quedaron
en el terreno del discurso poltico, mientras que otros
se transformaron en realidades concretas no siempre
coincidentes con el discurso. Los actores fueron de
diversa ndole y constituyeron dismiles alianzas, casi
todas transitorias: representantes de la burocracia
estatal, empresarios educativos, gremios de docentes
de las instituciones oficiales, elites acadmicas
nacionales, clase poltica10.
10
En la caracterizacin de los cuatro momentos que se presentan
a continuacin, fueron de vital importancia la informacin y los
anlisis suministrados por Luis Enrique Orozco, de la Universidad
de Los Andes, en dos entrevistas que le concedi al autor. Sin
embargo, la interpretacin y tipificacin, con la inevitable valoracin
de tales momentos en trminos de posiciones de los actores, es
responsabilidad exclusiva del autor.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Un primer momento se relaciona con todas las
discusiones, alianzas y rupturas que precedieron y
acompaaron el debate legislativo en torno a la
ltima reforma universitaria expedida, finalmente,
como Ley 30 en diciembre de 1992.
Ms que los resultados mismos de la ley final, el
proceso tiene el mrito de haber vuelto a poner
sobre el orden del da la problemtica universitaria
y, en general, la situacin de la educacin
postsecundaria del pas, en un momento en que
la opinin pblica general estaba concentrada
en otro tipo de problemas ms inmediatos que
afrontaba el pas. Cuestiones como la autonoma
universitaria, garantizada por la Constitucin en
un pas que hasta hace poco se haba caracterizado
por una direccin muy vertical de su sistema
universitario, generaban muchas expectativas. Por
eso la discusin, que comenz de una manera muy
30
cerrada en un reducido crculo de funcionarios y
acadmicos, muy pronto tuvo que abrirse a un
debate ms amplio con la participacin de los
ms diversos actores, directa o indirectamente
afectados. El proceso propiamente dicho de trmite
y aprobacin en el Congreso de la ley misma se
distanci de ser un modelo de democracia abierta
y participativa, y ms bien estuvo rodeado por
oscuros intereses clientelistas y econmicos . 11
Los resultados de la norma producida, Ley 30
de 1992, fueron muy pobres12. Se mantuvo la
misma estructura de instituciones y modalidades
del sistema. La esperada reglamentacin de la
autonoma universitaria se redujo en la prctica
a la capacidad del nombramiento autnomo
del rector en las universidades pblicas, y a la
posibilidad de iniciar programas sin el requisito del
permiso previo que antes haba que tramitar ante
las autoridades gubernamentales el Icfes. Se dio
pie para la creacin de una serie de mecanismos
burocrticos y acadmicos en la direccin del
sistema, que no suplantaron sino ms bien se
sobrepusieron a los ya existentes. Se dictaron
algunas normas para la financiacin del sector
pblico, entre ellas la de mantener al menos el
volumen histrico (a precios constantes) de los
presupuestos institucionales, independientemente
de cualquier tipo de resultado.
En un segundo momento, pasada la euforia de la
proclamacin de la nueva ley, comenzaron a salir a
la luz pblica las oscuras componendas ocurridas
durante su trmite y aprobacin. En este momento
cada grupo de actores se ocup de temas bien
diferentes. Ciertos sectores de la comunidad
acadmica y de las burocracias universitarias
de elite se dedicaron a negociar la composicin
y su participacin en los nuevos organismos
de coordinacin y direccin; se organizaron
foros sobre lo que deba ser la acreditacin
universitaria, quines deberan efectuarla y con
qu procedimientos. Las autoridades educativas
nacionales, por su parte, estaban ms que ocupadas
con la concertacin, difcil esa s, y las agotadoras
discusiones conducentes a la aprobacin de la ley
11
El caso quiz ms sonado fue el de la misteriosa aparicin en la
versin final de la ley de unos artculos que creaban un tercer sector
(adems del oficial y el privado): el de las instituciones de economa
solidaria. A dicho nuevo sector se le otorgaba no slo poder de
representacin en los mecanismos rectores del sistema, sino dinero
contante y sonante, gracias a las transferencias de recursos que se
impusieron a todas las cooperativas del pas. Curiosamente, slo
una institucin de educacin superior perteneca al sector solidario,
cuyo fundador, antiguo rector y presumiblemente dueo tambin,
era el presidente de la Cmara de Representantes en el momento
de la aparicin de los misteriosos artculos. Obviamente, esta parte
de la ley fue declarada posteriormente inconstitucional, y el poltico
respectivo sancionado por legislar en provecho propio. Vase el libro
de Constanza Cubillos (1998: 130.)
12
Vase el artculo de Ricardo Lucio, Universidad y Estado: Qu tanto
reform la Ley 30? (Anlisis Poltico 20, septiembre a diciembre de
1993, 71-81)
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
general de educacin a comienzos de 1994 ley
que, paradjicamente, no antecedi, como hubiera
sido lgico, a la ley de reforma universitaria.
Lo que ocurri paralelamente fue que otro tipo
de actores se dedic a una especie de festn de
la expansin universitaria. Libres del requisito
de aprobacin previa, muchas instituciones
postsecundarias se apresuraron a informar al
Icfes de la apertura de numerosos programas sin
juiciosos estudios previos y sin contar todava con
la certeza de una demanda consolidada por dichos
programas; simplemente lo hacan por si acaso
ms adelante los necesitaban y el gobierno, pasada
la primera euforia post reforma, se percataba y
volva a tomar las riendas del asunto. Esa euforia
puede documentarse en las estadsticas de la
educacin superior de esos aos, donde aparece
una expansin sin precedentes en la cantidad de
programas universitarios, que no va acompaada
con otra correspondiente en la matrcula.
Las directivas de cada una de las universidades
oficiales, entre tanto, se enfrascaron en la discusin
y aprobacin de unas reglas de juego bsicas
para proceder luego a las primeras elecciones
autnomas de sus respectivos rectores.
El tercer momento se puede calificar como el ms
productivo del periodo. Gran parte de las instancias
que surgieron a raz de la reforma, despus de
muchas negociaciones y compromisos, comienzan
a funcionar oficialmente y a producir resultados.
Algunas de ellas son ms polticas, otras netamente
acadmicas. El CESU, entidad mxima rectora del
sistema, prcticamente ha venido a suplantar al
Icfes en dicha funcin; la Comisin de Maestras
y Doctorados rene expertos y pares para aprobar
programas presentados por las universidades o por
coaliciones de estas; el Fondo para la Financiacin
de la Educacin Superior Pblica comienza a definir
sus fuentes y sus lneas de financiacin aunque,
a decir verdad, no contara con el pleno respaldo
de las entidades ms prestigiosas, por lo que su
existencia nunca fue decisiva para nadie. Quiz la
entidad ms acuciosa en definir sus procedimientos
y comenzar sus trabajos, y tal vez por ello la ms
apetecida a la postre por la elite acadmica, fue el
Consejo Nacional de Acreditacin, que en un trabajo
lento pero muy bien acogido por la opinin pblica,
comenz a acreditar programas e instituciones
voluntariamente sometidas al proceso. Tal vez
por eso este tercer momento podra denominarse
como el cuarto de hora de los pares.
El proceso tiene su punto culminante en la
movilizacin por la educacin superior, organiza-
31
da por un grupo de funcionarios nacionales,
de elites acadmicas y de representantes de las
diferentes instancias de orientacin y direccin
que ya para entonces se hallaban en pleno
funcionamiento. La movilizacin cont con un
grupo interinstitucional permanente, realiz una
serie de foros regionales y un gran foro nacional
con invitados internacionales de prestigio, con la
consecuente aparicin de un buen nmero de
publicaciones y artculos de prensa de diversa
ndole. La crtica ms grande que se le hace a la
direccin de la educacin superior de ese momento
es la coexistencia de un nmero excesivo de entes
burocrticos de orientacin y direccin, muchos
de ellos con funciones superpuestas13.
13
Crtica recogida y documentada aunque con algunas imprecisiones
por M. Laverde en el Anexo 2 del documento del Banco Mundial
(2003).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Finalmente un cuarto momento, todava en evolucin
(2005), est inscrito dentro de los parmetros de la
llamada revolucin educativa del Gobierno actual
(2002-2006), que busca subordinar el sistema de
educacin terciaria el cual a juicio de muchos
andaba como rueda suelta, a la direccin del
resto del sistema educativo nacional. Dos son las
herramientas ms importantes adoptadas hasta el
momento para lograrlo: el control burocrtico y la
poltica de evaluacin.
El control burocrtico se cristaliza con la creacin
de un viceministerio especial de educacin superior,
que depende directamente del Ministro(a) de
Educacin Nacional, y que centraliza y coordina
en adelante toda la intervencin y direccin estatal
en el sector. A l quedan supeditados ahora el
funcionamiento, la composicin de los miembros
y, en cierta manera tambin, las decisiones de
32
los dems entes burocrticos de direccin y
orientacin. El Icfes, por ejemplo, que ya haba
perdido gran parte de su papel coordinador del
sistema cuando la Ley 30 lo supedit al CESU,
queda convertido ahora, de manera prcticamente
exclusiva, en una entidad tcnica encargada de
disear y aplicar instrumentos de evaluacin
masiva de los resultados del aprendizaje, para los
diferentes niveles del sistema educativo (no slo
para el terciario).
Dentro de esa nueva funcin primordial, el Icfes
comienza a aplicar en esta fase unos exmenes
masivos y comunes para todos los egresados
de diferentes carreras de la educacin terciaria
nacional, sistema conocido como ECAES.
Aplicados experimentalmente primero, se han
extendido con el tiempo a prcticamente todas
las carreras universitarias del sistema y, a partir
de 2005, tambin a las no universitarias. Es el
instrumento ms importante de una poltica
global de aseguramiento de la calidad que se
emprendi, primero, en la ciudad de Bogot a
nivel de educacin bsica, y que se expande ahora
a todo el territorio nacional y a todos los niveles
de la educacin formal. Este tipo de instrumentos,
al aplicarse de manera simultnea y con el mismo
rigor a estudiantes de diferentes instituciones
del pas, permite contar con herramientas
apropiadas para comparar, por fin, los diferentes
niveles de calidad que se dan en las diversas
carreras universitarias ofrecidas por las dismiles
instituciones de educacin terciaria en el pas. Se
trata de un complemento importante al sistema de
acreditacin, que tambin evaluaba universidades
y programas, aunque no tanto desde el punto de
vista de sus resultados en los estudiantes, cuanto
de la dotacin de insumos y las condiciones para
producir esos resultados.
3. Retos y problemas claves
Los problemas principales de la educacin superior,
al menos en lo que se refiere a la perspectiva del
presente trabajo, se repiten una y otra vez en los
escritos de los autores nacionales e internacionales,
y salen a relucir en diverso tipo de misiones,
movilizaciones14 y conferencias. Ello quiere decir
que continan siendo retos no superados. Vamos
14
Las misiones y movilizaciones que en alguna manera han tenido
que ver con la educacin superior y la educacin para el trabajo en las
ltimas dos dcadas, son al menos nueve: el Seminario permanente
sobre calidad, eficiencia y equidad de la educacin superior
colombiana, organizado desde el Icfes al final de los aos ochenta;
la Misin de Ciencia y Tecnologa, tambin al final de los ochenta;
en la dcada de los noventa la llamada Misin de los sabios sobre
educacin en general, una Misin especfica para la educacin
superior pblica, una Misin del Sena del siglo XXI y una Misin de
la educacin tcnica y tecnolgica; en el trnsito al nuevo siglo, la
Movilizacin por la educacin superior, la Misin Social (grupo tcnico
de carcter un poco ms permanente) y, ahora, la Misin para la
erradicacin de la pobreza.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
a referirnos a cinco de ellos: la financiacin, el
profesorado, la capacidad instalada, la retencin de
los alumnos y la equidad.
El primer gran reto es el de la financiacin. Los
estados, se argumenta, tienen cada vez menos
recursos y estn menos dispuestos a invertir
en educacin superior; el problema con este
argumento es que ya una parte importante de
la educacin superior funciona en Colombia con
dineros privados, y que la participacin financiera
del Estado es, por tanto, inferior a la que aportan
otras naciones de riqueza y condiciones de
desarrollo comparables con la nuestra.
El tema de la financiacin adquiere matices
diferentes segn sean los actores que lo mencionen.
Los empresarios privados, por una parte, se
sienten discriminados por el Estado, al ofrecer una
educacin en muchos casos mejor que la oficial,
menos costosa y sin recurrir al erario pblico. En
el sector oficial la queja siempre es la misma: las
universidades funcionan al dficit, y hacia mitad
de ao se repite siempre la misma historia: si
no se hacen las modificaciones presupuestales
pertinentes, no hay dinero para funcionar hasta final
de ao; de qu sirve la autonoma presupuestal, si
no se cuenta con recursos propios que se puedan
manejar de manera autnoma? Adems, el ente
de financiacin de la educacin terciaria oficial,
previsto en la reforma universitaria de 1992,
muri sin haber hecho aportes significativos a la
solucin del problema. Los analistas internacionales
(especialmente los que giran en torno al Banco
Mundial) hasta hace poco no hacan ms que repetir
la misma receta simple: financien la demanda (los
alumnos), no la oferta (las instituciones); dejen que
el mercado, en su sacrosanta sabidura, haga lo
dems; sigan el ejemplo de Chile, nico pas exitoso
en la regin15. El tono no siempre es el mismo y ha
bajado recientemente, hay que reconocerlo; lneas
de pensamiento ms conciliadoras16 abogan por
una va intermedia y posiblemente ms realista: ni
privatizacin total ni financiacin automtica sin
rendicin de cuentas.
Tal vez la discusin haya que redireccionarla tratando
de superar los intereses creados que interfieren en
ella, pero sabiendo de antemano que toda revolucin
radical en este tpico es prcticamente imposible,
habida cuenta de que los sectores universitarios
representan bastiones de poder muy reactivos a
cualquier tipo de cambio. El problema es definir qu
sentido tiene el gasto pblico en un sector que de
todos modos nunca ha financiado ni va a financiar
de manera completa. Tiene que haber entonces
prioridades, se requiere focalizar el gasto hacia
33
segmentos institucionales (la oferta) que lo justifiquen,
y a grupos de alumnos (la demanda) que lo necesiten.
Eso significa, simplemente, cambiar la financiacin
generalizada y automtica que desafortunadamente
consagr la Ley 30 de 1992 por financiacin
focalizada de programas estratgicos, por un lado;
y financiacin tambin focalizada de los estudiantes
ms pobres, por el otro.
El segundo gran reto de las polticas tiene que
ver con el profesorado, especialmente el de las
universidades oficiales. Este, en realidad, casi nunca
se ha tematizado explcitamente como problema;
eso se debe, quizs, a que gran parte de los que
escriben sobre educacin superior son, al mismo
15
Quizs el ejemplo ms claro de estas directrices lo constituye el informe
del Banco Mundial de 2003, especialmente en los anexos 1 y 6.
16
El testimonio ms claro es el documento oficial del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), escrito por Claudio de Moura
Castro y Daniel C. Levy (2000).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

tiempo, profesores universitarios. Pero que no se
haya tematizado abiertamente, no quiere decir
que haya dejado de ser problema en opinin de
muchos, todava no resuelto. Una prueba clara de
esto es la expedicin de tres replanteamientos de
las reglas de juego concernientes a la contratacin
y remuneracin de docentes universitarios oficiales,
en exactamente dos dcadas, sin que pueda decirse
con ello que los problemas estn resueltos ni que el
debate algo soterrado logre clarificarse: el Decreto
1444 de 1992, el Decreto 2192 de 2001 y el
Decreto 1279 de 2002.
La situacin, tocante a modo de contratacin
(dedicacin) y nivel acadmico de los docentes es
la siguiente17:

Docentes segn dedicacin y ttulo, 2002

Oficial Privada
N % N %

Tiempo completo 11.701 39 8.044 15

Dedicacin Tiempo parcial 3.385 11 5.904 11
Ctedra 14.591 49 39.717 74

Tec./Tecnolgica 1.069 4 1.265 2

34
Profesional 12.954 44 23.775 44
Ttulo Especializacin 9.122 31 18.298 34
Maestra 5.466 18 8.948 17
Doctorado 1.066 4 1.379 3

Total 58.285 106.065

Existen diferencias muy claras entre los dos sectores,
especialmente en el tipo de dedicacin. Como
era de esperarse, en las instituciones privadas
predomina la contratacin por horas, lo que hace
ms difcil la conformacin de equipos de trabajo
y la direccin colegiada de los departamentos o
carreras. Hay que anotar que el total de los docentes
en el pas est por debajo de la sumatoria de los
dos sectores, puesto que hay muchos docentes,
especialmente en las ciudades ms grandes, que
trabajan en dos o tres universidades o instituciones
simultneamente.
Para observar la evolucin del cuerpo docente en
estos dos aspectos, podemos comparar la situacin
con la de una dcada atrs:
17
A diferencia del resto de estadsticas sobre educacin superior, donde
se seleccionaron los datos pertinentes exclusivamente a los pregrados
universitarios y no universitarios, en las referentes a docentes se
tomaron los datos globales de todas las instituciones y todos los
niveles. La razn es que las instituciones no discriminan la asignacin
de docentes por nivel ya que, en muchas circunstancias, los docentes
pueden trabajar alternativa o simultneamente en ms de un nivel.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Docentes segn dedicacin y ttulo, 1992

Oficial Privada
N % N %

Tiempo completo 9.504 48 4.254 12

Dedicacin Tiempo parcial 2.269 11 3.027 9
Ctedra 8.022 41 27.910 79

Tec./Tecnolgica 1.550 8 4.312 12

Profesional 11.470 58 22.058 63
Ttulo Especializacin 2.735 14 4.910 14
Maestra 3.556 18 3.162 9
Doctorado 484 2 749 2

Total 19.795 35.191

Lo ms notable de esta evolucin, en el aspecto de
la dedicacin, es que mientras en el sector oficial
ha crecido la participacin porcentual de docentes
de ctedra a costa de las contrataciones de tiempo
completo, en el privado se ve un movimiento
ligeramente inverso. El fenmeno puede deberse,
por un lado, a cierta incertidumbre financiera
de las instituciones estatales; y por el otro, a
la consolidacin de comunidades acadmicas
importantes en algunas universidades privadas de
prestigio.
Los movimientos observados en el nivel acadmico,
por el contrario, son similares para los dos
sectores, de un incremento en la participacin de
los docentes con algn tipo de posgrado, ms
que todo especializaciones y, en menor grado,
maestras y doctorados. Ello obedece a dos
razones principales: por una parte, los docentes
ya vinculados buscan mejorar sus ingresos gracias
a que los decretos sucesivos que reglamentan su
remuneracin premian los ttulos de posgrado con
puntos salariales adicionales; las entidades, a su vez,
tienden cada da ms a incluir los posgrados como
un requisito indispensable para la contratacin de
35
docentes nuevos.
A pesar de una ligera mejora, el poco peso de los
posgrados es an crtico en el cuerpo docente,
especialmente los doctorados. De todos modos, los
docentes de las instituciones oficiales constituyen
gremios importantes de presin, que deben ser
tenidos en cuenta en la negociacin de cualquier
intento de reforma. Eso sucedi, por ejemplo, a
raz de la discusin suscitada por la expedicin
del Decreto 2912 de 2001, que a juicio de ellos
lesionaba sus intereses; y ocurri durante los
debates acaecidos con ocasin de los ms recientes
intentos de reforma en la Universidad Nacional.
Un tercer problema que plantea retos para la poltica
educativa es la capacidad instalada ociosa, tal
como se deja entrever por las declaraciones de los
rectores y por las relaciones observadas antes entre
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
cupos, solicitudes y matrcula nueva. El problema
es serio en el sector oficial, por la cantidad de
solicitudes que enfrenta, y porque en este sector la
capacidad instalada no utilizada no baja los gastos
de operacin. Pero tambin es grave en el privado,
aun si se acepta que se trata de clculos un poco
apresurados y algo exagerados, sin estndares
serios, porque est indicando de todos modos que
existe una capacidad instalada considerable, que
est ociosa y que posiblemente deba su exagerado
crecimiento, entre otras cosas, a pocas recientes
de bonanza econmica, donde dineros de dudosa
procedencia ingresaron al sector (Cubillos 1998).
Lo ms razonable para el pas, si es que quiere
aumentar significativamente la escolaridad de la
educacin terciaria, sera utilizar esa capacidad
ociosa, antes de pensar en construir nuevas
instalaciones, pblicas o privadas. Es posible,
36
por un lado que, con alguna recuperacin
econmica, aumente la demanda por cupos a las
entidades privadas por parte de una poblacin
que est en capacidad de pagar sus tarifas. Pero
es tambin posible que otra parte de la poblacin
potencialmente demandante no tenga esa capa-
cidad financiera en el corto plazo. El Icetex,
desafortunadamente, tiene una cobertura ms
que irrisoria frente a las necesidades; en 2002, por
ejemplo, aprob un total de 57.747 crditos para
pregrado, frente a una matrcula total de educacin
superior, mencionada antes, de algo ms de 900
mil alumnos. Aun con los incrementos en el
nmero de crditos con la aplicacin del programa
ACCES, stos apenas llegan a algo menos de 90
mil desembolsos para estudios de pregrado en el
pas en 2002, que no alcanzan a cubrir 10% de
cerca de un milln de alumnos que debera tener la
educacin superior en ese ao18.
Hay dos problemas, adems, que deben ser
acometidos por la poltica universitaria, y que
afectan la retencin en el sistema, y con ello,
encarecen los costos de manera injustificada. Se
trata de la desercin y la prolongacin exagerada del
tiempo de estudios (en los pregrados universitarios,
especialmente). La desercin afecta a los alumnos,
tanto de instituciones oficiales como privadas, la
prolongacin exagerada del estudio principalmente
a los de las oficiales (el costo de la matrcula en
las privadas es ya un aliciente importante para no
prolongar de manera indefinida los estudios). No
se dispone de estudios completos que dimensionen
cuantitativamente el fenmeno, ni los extra-costos
individuales y sociales que ello implica. Tampoco se
ha analizado la diversidad de factores que pueden
incidir en estos comportamientos: econmicos, que
no necesariamente se reducen a dinero para pagar la
matrcula; acadmicos, como posesin de o acceso
a capital cultural; y de adaptacin institucional, entre
otros. Sin embargo, los estudios de seguimiento
existentes, de las universidades pblicas en general
(Snchez et. al., 2002) y, ms particularmente, de las
universidades Nacional, de Antioquia (Vsquez et.
al., 2003) y Pedaggica (2000), permiten vislumbrar
en alguna medida los matices del problema y
plantear algunas soluciones posibles.
La serie de debates y estudios publicados a partir
de 2004 en la Universidad Nacional, con motivo
de la propuesta rectoral de reforma universitaria,
ha tenido el mrito, entre otras cosas, de realizar
auto-radiografas descarnadas y valientes de
18
En realidad, los alumnos susceptibles de crdito seran algo ms de
medio milln, que son los matriculados en el sector privado. Sin
embargo, los beneficiarios del crdito seran tambin unos cincuenta
mil, ya que generalmente un alumno recibe dos desembolsos por ao
(uno por semestre), con lo cual la cobertura de 10% se mantendra.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
algunos de los problemas que agobian la docencia
universitaria en ese claustro, y que pueden ser
indicativo de lo que pasa en otras universidades.
Tal es el caso de la prolongacin exagerada de
los estudios (Universidad Nacional, 2004c) que se
atribuye, entre otros factores, a las deficiencias en
la docencia de pregrado y a la falta de sentido del
llamado trabajo o tesis (sic) de grado.
Mencionemos, finalmente, otro problema que
debe convertirse en objetivo de poltica explcita
de educacin superior, especialmente por parte de
las entidades estatales, en el pas: es el acceso y la
permanencia de los pobres en el sistema. En una
palabra, es el problema de la equidad. No solamente
los pobres tienen menos acceso proporcional a
las instituciones oficiales de educacin superior,
inclusive la oficial, como lo demuestran los estudios
de la distribucin de la matrcula segn quintiles
de ingreso (Snchez et. al., 2002); tampoco los
mecanismos para contrarrestar dicha inequidad son
totalmente equitativos. Es as como Colombia cuenta
con un sistema de crdito educativo que es pionero
en Amrica Latina, y cuya administracin por parte
del Icetex ya se ha depurado bastante, pero cuyos
mecanismos de adjudicacin, si nos atenemos a un
documento reciente del Banco Mundial (2003) no
estn precisamente al alcance de los ms pobres.
La inequidad en el acceso se prolonga en la
inequidad en la permanencia. Aunque en el
estudio de la Universidad de Antioquia (Vsquez et.
al., 2003) no se puede concluir con toda claridad
que sean los ms pobres quienes tienden a desertar
ms de la universidad, Snchez et. al., (2002) s lo
afirman explcitamente en su estudio: el sistema de
universidades pblicas no slo es inequitativo en su
acceso, sino en las posibilidades de permanencia;
esa conclusin parecen corroborarla, tambin, los
documentos citados de la Universidad Nacional.
Por ltimo, cuando los ms pobres logran acceder
y, adems, permanecer hasta el final en alguna
entidad de educacin superior, cabra hacerse
una ltima pregunta: es equitativa la calidad?
Sabemos, y para ello no hay que hacer estudios muy
complicados, que los ms pobres tienen acceso, por
regla general, a una educacin de menor calidad;
basta consultar los resultados de los exmenes
del Saber y los estudios sobre factores asociados
a dichos resultados (Sarmiento et. al., 2000), que
sealan como uno de los principales, el estrato
socioeconmico, tanto el del origen del alumno
como el de la ubicacin del plantel. La pregunta
es, entonces, la siguiente: Se repite lo mismo en
la educacin superior? Estn recibiendo, como
tendencia, educacin superior de menor calidad
37
los ms pobres? Este ltimo cuestionamiento,
obviamente, estara dirigido ms que todo a la
educacin superior privada.
B. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena)
Aunque el Sena es una entidad educativa, su
nica funcin no es dictar cursos para formar a
las personas. Adems de eso, con el transcurso
de los aos la entidad ha asumido una serie de
tareas adicionales relacionadas con el apoyo
al sector productivo, tales como la asesora de
gestin a pequeas y medianas empresas, el
fomento y financiacin de proyectos productivos
y la incubacin de pequeas empresas. No
obstante lo anterior, en lo que sigue nos centramos
exclusivamente en las actividades especficas
educativas o de formacin, donde el objetivo son
las personas como tales y no las empresas.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

1. El asombroso crecimiento del Sena
En el Sena se impartieron, en 2004, algo ms de
diez millones de horas de formacin, aplicadas
a ms de cien mil cursos, a los que asistieron
casi tres millones de alumnos. Estos datos son
impresionantes, si se comparan con los de hace
una dcada (1992), cuando se impartan algo
ms de cuatro millones de horas de formacin, en
unos cuarenta mil cursos, a los que asistan algo
menos de 750 mil alumnos, con una planta de
instructores muy similar a la actual (un poco menos
de 3.500 instructores), cuya cifra ha permanecido
relativamente estable en toda la dcada.
Este crecimiento de la produccin del Sena, notable
de por s, es mucho ms acentuado en los ltimos
cinco aos. Efectivamente, en este lapso, una casi
duplicacin de las horas de formacin (1,7 veces) se
tradujo en dos veces y media ms cursos para tres
veces y media ms alumnos, como lo muestran los
grficos siguientes19:

Sena: cursos dictados

2000-2004
120.000

100.000

80.000

60.000

40.000

38 20.000

0
2000 2001 2002 2003 2004

Sena: alumnos
2000-2004

3.500.000

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

0
2000 2001 2002 2003 2004

19
Todos los clculos realizados en relacin con la cobertura y
modalidades de formacin del Sena tuvieron como base las
estadsticas de formacin profesional suministradas por la Direccin
de Planeacin y Direccionamiento Corporativo de la Direccin
General de esa entidad, en Bogot.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Sena: horas de formacin impartidas
120.000.000
100.000.000
80.000.000
60.000.000
40.000.000
20.000.000
0
2000
La cifra de alumnos, especialmente, merece una
explicacin; mxime cuando las metas proyectadas
para 2005 y 2006 pretenden continuar con este
crecimiento asombroso: tres millones y medio y
cuatro millones de alumnos, respectivamente.
Es decir, el Sena podra triplicar en cobertura a
todo el sistema de educacin superior junto y
sobraran, prcticamente, el resto de las instancias
de formacin para el trabajo, tanto formales como
informales y no formales, que todava siguen
teniendo demanda en el pas. Se impone, por
tanto, una explicacin.
2. Anlisis de las cifras
Hay una serie de factores que, combinados, explican
ese crecimiento tan inusitado en las estadsticas de
productividad del Sena. Uno tiene que ver con la
manera como se efecta el reporte estadstico;
otro, con cambios en los agentes de formacin;
2000-2004
2001 2002 2003 2004
y otro, con los diferentes tipos de formacin que
imparte el Sena.
a. El reporte estadstico
El Sena mismo explica en sus informes que sus
39
reportes no son a partir de alumnos reales, sino
con cupos de alumnos en formacin, por lo que
un mismo alumno puede estar reportado en ms
de un curso; eso permite explicar alguna parte,
aunque no la totalidad, del incremento en las cifras.
Es como si una universidad, en vez de reportar su
nmero de alumnos, reportara los cursos que
toman estos cada ao.
Los mismos informes ofrecidos por el Sena hablan
de alumnos diferentes (con nmeros nicos
de identificacin) y, entonces, el nmero de los
beneficiarios de los cursos se modifica algo, aunque
el incremento an es notable:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Ao Alumnos Alumnos diferentes

2000 848.948 658.112

2001 937.777 717.637
2002 1.142.798 918.953
2003 2.263.382 1.650.059
2004 2.964.799 2.052.251

b. Los agentes de formacin horas a la semana. Eso significa que, a partir de

Hasta 2002, un instructor trabajaba en actividades
directas de formacin profesional 42 semanas al
ao, 26 horas por semana. Esta dedicacin se
increment en 2003 a 45 semanas al ao, 30
2004, la misma planta de instructores con que
cuenta el Sena est en capacidad de incrementar
su produccin de horas de formacin en cerca de
30%. Los datos concretos son los siguientes:

Ao Instructores Horas impartidas

2000 3.455 3.772.860

40 2001 3.341 3.648.372
2002 3.276 3.577.392
2003 3.217 3.512.964
2004 3.301 4.466.253

Eso, sin embargo, no explica el total de las horas de el trnsito a las nuevas reglas de juego para sus
formacin impartidas por el Sena, ni su crecimiento docentes. Para cumplir con sus metas trazadas, la
sostenido; explicara tan slo el crecimiento de entidad tambin ha echado mano de los contratos
un ao determinado a otro, mientras se hace con agentes externos de formacin:

Ao Horas Horas Horas No. Horas/

totales planta contratadas contratos contrato

2000 5.800.459 3.772.860 2.027.599 10.875 186

2001 5.417.613 3.648.372 1.769.241 11.445 155
2002 5.731.451 3.577.392 2.154.059 10.744 200
2003 6.839.346 3.512.964 3.326.382 12.097 275
2004 10.424.024 4.466.253 5.957.771 17.917 333
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Los datos anteriores nos permiten ver que los
agentes de formacin en el Sena han cambiado
sensiblemente: ya no se trata, como hasta hace
poco, de una entidad que, en los centros o
fuera de estos, imparta formacin profesional
valindose de su planta de instructores. El nmero
de contratos externos casi cuadruplica en 2004
a la planta de personal; los contratistas hacen
ms labor de formacin profesional (medida en
horas de formacin) y sus contratos cada vez son
ms grandes (horas por contrato), aunque cada
contrato en s apenas alcanza, en promedio, para
que se dicte un curso de duracin intermedia, de
algo ms de trescientas horas. Es posible, por tanto,
que un mismo contratista firme ms de un contrato
anual de prestacin de servicios de formacin.
Lo anterior implica que el Sena est convirtindose
en una institucin intermediaria, que maneja
una buena cantidad de sus cursos mediante la
herramienta fundamental de la contratacin
externa. Es posible que eso le d una capacidad
Horas de formacin
Cursos
Alumnos
Horas por curso
Alumnos por curso
En pocas palabras: el Sena gasta ms del doble de
recursos (medidos en horas totales de formacin)
en los cursos de formacin complementaria que
en los de formacin titulada. Y es una inversin
bastante rentable en trminos estadsticos, pues
de respuesta gil y especfica a necesidades
o demandas muy concretas y cambiantes. Es
mucho ms fcil responder a una solicitud
apremiante de capacitacin en piscicultura en
una vereda, por ejemplo, cuando se dispone
de dinero para contratar un experto ad hoc,
que cuando se cuenta con una planta rgida
de instructores compuesta principalmente por
expertos en metalmecnica, en contabilidad y
en produccin de caa. Es posible que la razn
para esta conversin paulatina sean tambin los
costos: como en las universidades, es mucho ms
barato trabajar con profesores de ctedra que
con profesores de tiempo completo.
c. Las modalidades de formacin
El Sena clasifica los cursos de formacin en dos
grandes grupos con caractersticas claramente
41
diferenciadas. Se trata de la formacin titulada y
la formacin complementaria, y estas son sus cifras
ms importantes para 2004:
Formacin
Titulada Complementaria
4.091.919 10.424.024
9.527 95.122
265.994 2.698.805
30 67
28 28
con ese doble de recursos puede organizar diez
veces ms cursos con diez veces ms alumnos en la
formacin complementaria que en la titulada. Los
cursos de la complementaria son, por otra parte,
mucho ms pequeos: tienen, en promedio, 67
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
horas de duracin (algo menos de dos semanas
de trabajo), algunos inclusive 6 a 8 horas, que
equivalen a un da de reunin con los alumnos,
como sucede con los llamados eventos . Por el
contrario, la duracin promedio de los cursos de
formacin titulada es seis veces y media mayor:
430 horas en promedio, aunque algunos de ellos
(los de tecnlogos, especialmente) pueden durar
el doble.
Este comportamiento dual termina por explicar
la gran expansin experimentada por el Sena en
los ltimos aos, y complementa los dos factores
Sena: Evolucin de los estudiantes
3.500.000
3.000.000
42 2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2000
3. El Sena y las alternativas de formacin
para el trabajo
No se duda del valor que eventualmente puedan
tener los cursos pequeos y minsculos como
respuestas puntuales y flexibles a necesidades
especficas y cambiantes, aunque no se oculta
el peligro de que, ante la urgencia de mostrar
resultados, se sacrifique la calidad en aras de la
cantidad. Sin embargo, para los efectos del anlisis
presente, la formacin bsica e inicial para el
anteriores: el crecimiento de los ltimos aos se
debe, de manera predominante, al incremento
de cursos pequeos de corta o cortsima duracin
20
(tercer factor), donde un mismo alumno puede
aparecer varias veces en las estadsticas, puesto
que puede tomar varios cursos (primer factor), y
gracias a una capacidad creciente de contratacin
de docentes externos que comienzan a ser
cuantitativamente ms importantes que los de
planta (segundo factor).
La evolucin comparada de los alumnos para las dos
modalidades puede verse en el grfico siguiente:
2000-2004
2001 2002 2003 2004
Formacin titulada Formacin complementaria
trabajo, que debe ofrecerse a los egresados de la
educacin bsica o media, consiste en cursos un
poco ms estructurados y con una duracin de
al menos un ao. Por tanto centraremos nuestra
atencin exclusivamente en los cursos de formacin
titulada, que han presentado la siguiente evolucin
durante los ltimos cinco aos:
20
De los 2.698.805 reportados en las estadsticas como alumnos de
formacin complementaria en 2004, algo ms de la quinta parte
(576.373) estuvo matriculada en los llamados eventos, que tuvieron
una duracin promedio de un poco menos de 8 horas (7,84).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Sena: alumnos en formacin titulada

Aos Trabajador Tcnico Tecnlogo Formacin Salidas Total

calificado por competencias parciales

2000 71.969 46.092 7.710 59.389 185.160

2001 77.297 45.102 9.134 53.425 184.958
2002 78.969 42.413 10.137 44.645 176.164
2003 80.612 38.762 9.361 8.655 55.141 192.531
2004 83.347 37.551 10.043 45.435 89.618 265.994

La formacin de trabajadores calificados es una de mdulos), pero s se tiene la expectativa de

formacin completa, la ms tradicional de todas, en
un rea determinada del mercado de trabajo; dura
generalmente un ao en el Sena y se ofrece, segn
el nivel de conocimientos de entrada requeridos, a
bachilleres o egresados de la formacin bsica (casi
siempre del grado 9). La formacin de tcnicos
y tecnlogos es equivalente a las modalidades
lograr posibilidades concretas de insercin (o de
recalificacin) en el mercado laboral.
Un clculo aproximado de los nuevos cupos
de formacin estructurada para el trabajo, que
se ofrecen anualmente a los egresados de la
educacin bsica y media durante los ltimos aos, 43

correspondientes de la educacin superior, aunque podra hacerse de la siguiente manera:

la intensidad horaria en el Sena es bastante mayor
y no todas sus modalidades estn inscritas en el Con la totalidad de los cupos para trabajador
sistema de informacin de la educacin superior, calificado, formacin por competencias y salidas
ya que se ofrecen a egresados del grado 11. La parciales, cuyos cursos duran un ao o menos;
formacin por competencias es una clasificacin de esos cupos al menos la mitad tendran como
provisional que se da para este tipo de metodologa requisito el grado 11.
de formacin relativamente reciente, pero que
Con la mitad de los cupos para tcnicos
comprende modalidades clasificables dentro de
y tecnlogos, puesto que estos cursos
las tres anteriores. Las salidas parciales, por ltimo,
generalmente duran dos aos.
son programas que contemplan algunas porciones
parciales (mdulos) de los programas anteriores: no
se toma el programa completo (toda la secuencia El resultado es el siguiente:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Sena: cupos nuevos en formacin estructurada para el trabajo
Aos Total
2000 158.259
2001 157.840
2002 149.889
2003 168.470
2004 242.197
4. Retos y problemas
Vale la pena mencionar algunos retos y problemas
no resueltos que se plantean al Sena de hoy. El
primero de ellos se refiere a la clarificacin de
sus campos de trabajo. Es muy claro que el Sena,
como se deca al principio de este captulo, ya
no tiene como nico fin la formacin profesional
directa (docencia), puesto que presta otra serie
44
de servicios al sector productivo. Ahora bien, una
mayor claridad en sus mecanismos de trabajo y en
la asignacin de sus recursos se lograra al fijar, con
un poco ms de precisin, en qu medida y hasta
dnde se va a comprometer con cada uno de esos
campos adicionales. En el campo especficamente
educativo, tambin, debe distinguir con precisin
las polticas y recursos que va a dedicar al menos
a cuatro tipos de actividades: primero, la fuerza
de trabajo que va a ingresar, como dependientes
o independientes, al aparato econmico; segundo,
el reciclaje de los trabajadores ya vinculados, tanto
de empresas grandes como de pequeas empresas;
tercero, la poblacin desempleada; y cuarto, un
Para grado 11 Para otros grados
92.580 65.679
92.479 65.361
88.082 61.807
96.266 72.204
132.997 109.200
sinnmero de actividades puntuales con poblaciones
especficas, cuyo propsito es prestar un servicio
rpido a poblaciones objeto de determinadas
polticas gubernamentales, que pueden ser, en un
momento dado, desplazados, reinsertados, taxistas,
o grupos minoritarios, etc. Si no se delimitan los
campos con precisin, se corre el riesgo de desplazar
lo importante con lo urgente.
En segundo lugar, el Sena debera estar atento a
controlar su ingente crecimiento, con mecanismos
eficientes de control a la calidad. Se tiene la
sensacin, al observar las cifras, de que el
crecimiento extraordinario reportado en alumnos,
cursos y horas de formacin se hace a costa de los
recursos destinados a una formacin profesional
estructurada y pensada para el mediano plazo. Es
preocupante, en este sentido, la disminucin como
tendencia de las horas de formacin asignadas en
promedio a los tres principales tipos de formacin
titulada, que son los pilares fundamentales de la
formacin profesional, salvo un ligero repunte en la
formacin de tecnlogos:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Formacin titulada: horas por curso
Aos Trabajador
calificado
2000 560
2001 476
2002 510
2003 439
2004 438
En tercer lugar, en un estudio reciente sobre el
Sena, el Banco Mundial (2004) se queja de la
excesiva concentracin de poder y burocracia en la
direccin nacional y en las direcciones regionales.
Cinterfor21, por su parte (2001), refirindose en
general a los sistemas de formacin profesional en
Amrica Latina, habla de la necesaria diversificacin
de la oferta institucional de dicha formacin. No hay
que confundir los dos puntos: la desconcentracin
como alternativa a la macrocefalia implica asignar
cierta autonoma a los centros (o redes de centros),
con la condicin de disminuir el tamao de las
direcciones (nacional o departamentales), y no
superponiendo funciones, como ha sucedido. La
diversificacin de la oferta institucional, por otro
lado, implica que el Sena comparte con otras
entidades sus funciones de formacin profesional;
ello requerira asumir un doble papel, que quizs
ha venido asumiendo ya: el de oferente de servicios
y el de coordinador o controlador (que obliga a
algn tipo de evaluacin) de los dems oferentes,
vale la pena decir, de la competencia. Definir
Tcnico Tecnlogo
678 946
631 844
696 790
652 740
602 806
mecanismos alternativos en este punto es un reto
para la poltica.
Queda, finalmente, el interrogante sobre el acceso de
los pobres, que implica una poltica de distribucin ms
equitativa de las oportunidades, en la que el Sena, en
su funcin tradicional de universidad de los pobres,
debe ser un gestor importante. Nadie pone en duda
45
que muchos de los cursos de la llamada formacin
complementaria estn efectivamente orientados a
poblacin desprotegida, o sea la ms pobre, urbana
y rural; lo preocupante es la posible tendencia de
algunos cursos de formacin titulada especialmente
en centros urbanos del sector terciario a incrementar
los requisitos para el ingreso (en trminos, por
ejemplo, de puntajes en el Icfes o de requisitos de
dotacin), lo que incrementa la participacin de
los estratos socioeconmicos ms altos entre sus
alumnos. En efecto, el estudio del Banco Mundial
cita la siguiente participacin por quintiles de ingreso
de los alumnos del Sena, detectados en la Encuesta
Nacional de Calidad de Vida de 2003:
21
Organismo tcnico de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT),
que agremia las instituciones y sistemas nacionales de formacin
profesional en Amrica Latina.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Quintil Porcentaje
de ingresos de alumnos
1 13,0
2 14,3
3 13,7
4 24,0
5 35,0
De ser ese el caso, especialmente para la formacin
titulada en los centros urbanos, tendramos
que concluir que la dicotoma observada en los
dos tipos de formacin que reporta el Sena se
estara convirtiendo en una dicotoma tambin
de calidades: cursos estructurados de formacin
en centros para los estratos medios y altos, frente
a cursos cortos o minsculos, muchos de ellos
improvisados, para los estratos bajos.
46
C. La educacin media
Casi todos los sistemas educativos formales
del mundo estn compuestos por una mezcla
de educacin comn para todos y educacin
diferenciada, de acuerdo con las capacidades,
oportunidades o el rol esperado de cada persona
o grupo poblacional. La diferencia entre uno y otro
sistema nacional es qu tanto se da de una y de la
otra, en qu edades se accede a una y a otra, y qu
criterios de discriminacin hay para la modalidad
diferenciada. En las sociedades contemporneas,
estos dos componentes adquieren generalmente
las caractersticas de educacin bsica o general
y educacin vocacional o educacin para el
trabajo. Una complejidad adicional radica en que
algunos segmentos de la educacin bsica pueden
constituir, a su vez, un ncleo general; mientras
que en otros, se puede diversificar por vocaciones
o aptitudes (acadmicas, prcticas o artsticas), sin
que ello constituya todava una formacin para el
trabajo propiamente dicha. As pues, llegaramos
a tener, al menos, tres componentes claramente
diferenciados: ncleo comn de la educacin
bsica o general; ncleos con cierta diferenciacin
vocacional (aunque no del todo heterogneos) de
la educacin bsica; y formacin o capacitacin
especfica para el trabajo.
En Colombia, constitucionalmente, se defini que
un ncleo comn sera conformado por un ao
de preescolar y nueve aos de educacin bsica;
posteriormente, el Ministerio de Educacin, aunque
respet la libertad curricular que las instituciones
tienen segn esa misma constitucin para definir sus
programas acadmicos, determin unos estndares
o metas mnimas que todos deban alcanzar durante
esa educacin bsica, lo cual reafirma su carcter de
comn para todos. Despus de la educacin bsica
sigue la educacin media, para pasar finalmente
a la educacin terciaria o postsecundaria, de la
que estamos hablando en este estudio, que es
a todas luces una educacin diferenciada, como
preparacin ms inmediata para el trabajo. El
problema queda reducido entonces a la educacin
media: Es un complemento a la educacin
bsica o acaso una primera diferenciacin de tipo
vocacional o, ms an, laboral? Hay argumentos
en uno y en otro sentido, como hay defensores
de una y otra perspectiva. Aunque nadie niega
la necesidad del ncleo bsico y de la educacin
especializada posterior, sigue sin aclararse el
papel de la educacin media. Los que defienden
su carcter general alegan que es muy bajo el
nivel de competencias generales y de preparacin
conceptual, afectiva y social para la vida que se
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

logra en la educacin bsica como lo demuestran
de sobra los resultados de las pruebas masivas del
Saber por lo que hay que culminar, redondear
por as decirlo, ese trabajo en la educacin media,
antes de abordar, posteriormente, la verdadera
educacin diferenciada con miras al desempeo
laboral. Los que definen, por otro lado, su carcter
especfico, alegan que no todos deben prepararse
acadmicamente para ingresar a la universidad,
que una prolongacin exagerada de competencias
generales arroja a la calle a un nmero alto de
bachilleres que no saben hacer nada.
El contexto internacional permite verificar, igual-
mente, la existencia de diversos esquemas bajo los
cuales se realiza la transicin entre escuela (bsica
o general) y el mundo del trabajo. Mller y Shavit
(1998), por ejemplo, al comparar los sistemas de
13 pases industrializados, tipifican dos tendencias
fundamentales, una con participacin elevada de la
educacin vocacional especfica (high rate of specific
vocational education) y otra donde la educacin es
predominantemente acadmica o general.
La ambigedad en el modelo colombiano, como
veremos a continuacin, consiste en que a pesar
de contar con una educacin media diversificada
en varias modalidades posibles, una sola de ellas,
la acadmica, debido a su peso tan importante
dentro del conjunto de 72% de la matrcula total,
segn las estadsticas disponibles en el Ministerio
de Educacin22, se ha convertido prcticamente
en una prolongacin de la educacin bsica o
general, coexistente con un sinnmero de pequeas
especialidades de educacin media diversificada, que
son una mezcla de educacin general y vocacional.
1. Lo que dicen las cifras
La poblacin matriculada en educacin media
47
grados 10 y 11 para 2003 se puede estimar de la
siguiente manera23:

Educacin media: matrcula por modalidades, 2003

Modalidad Grado 10 Grado 11

N % N %

Acadmica 335.208 70 283.243 70

Industrial 24.608 5 21.056 5
Comercial 62.250 13 53.754 13
Pedaggica 8.841 2 7.487 2
Agropecuaria 15.241 3 12.249 3
Otros 32.381 7 25.945 6
Total 478.531 100 403.734 100

22
Aunque Gonzlez et. al., (2003) afirman que para Bogot esa que hicimos de la matrcula en las diversas modalidades de la media,
participacin sube a 83%. tomamos los porcentajes de la participacin de cada una, segn los
23
Para producir las cifras educativas, el Dane totaliza los formatos C-600 formatos C-600 y los aplicamos a los totales (expandidos) calculados
diligenciados por cada colegio y expande los resultados con un factor por el Dane.
que calcula a partir de las tasas de no reporte. Para la estimacin
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
La dispersin de las modalidades diferentes
a la acadmica podr apreciarse mejor, si se
tiene en cuenta que, mientras la modalidad
acadmica es una sola, cada rengln de las
otras modalidades representa, en realidad, un
agregado de nfasis o posibilidades diferentes: las
modalidades industriales pueden hacer nfasis en
la metalmecnica, aunque tambin en aspectos
tan variados como la fundicin o la ebanistera; las
comerciales enfatizan asuntos relacionados con el
trabajo en oficina (secretariado), la contabilidad o
los sistemas; la modalidad pedaggica (el antiguo
bachillerato normal) tambin es una sola y a partir
de la reciente reforma de las escuelas normales se
parece mucho a la acadmica; las agropecuarias
varan segn la vocacin agrcola de la regin
y casi todas ponen algn nfasis en los temas
ambientales; en otros, finalmente, se agrupan
modalidades tan dismiles como el bachillerato
48
artstico y el social o comunitario.
Las estadsticas mencionan, como casos excep-
cionales, unos grados adicionales de educacin
media, que se concentran ms que todo en
las modalidades pedaggica (grados 12 y 13)
y acadmica (grado 12). Los de la modalidad
pedaggica corresponden al ciclo bsico especia-
lizado que se puede cursar en la escuela normal con
posterioridad al ttulo del bachillerato; en realidad,
dicho ciclo debera computarse como educacin
postsecundaria o superior, puesto que corresponde
a un primer ciclo de una licenciatura, que puede
conducir posteriormente a un segundo ciclo en una
facultad de educacin, para obtener dicho ttulo.
El grado 12 de algunas modalidades acadmicas
corresponde, generalmente, a un ao adicional
de educacin secundaria con que cuentan algunos
colegios bilinges, con el objetivo de que al final el
alumno pueda obtener tanto el ttulo colombiano
de bachillerato como el de secundaria del pas
europeo correspondiente.
2. Los egresados de la educacin media
No hay evidencia emprica disponible a nivel
nacional en cuanto a dnde van los egresados de la
educacin media, si a buscar trabajo o a continuar
sus estudios. Eso impide, hasta cierto punto, definir
una poltica nacional clara respecto a la educacin
media. En Bogot, sin embargo, se han realizado
algunos estudios y se defini, en un gobierno
distrital anterior, una poltica clara respecto a la
educacin media (Secretara de Educacin, s.f.[a]).
El hecho de que los directivos que lideraron esa
poltica sean los mismos que ahora hacen lo propio
con las polticas educativas nacionales24, permite
sospechar que esa sera la tendencia poltica
nacional del momento.
Un estudio realizado por el CEDE de la Universidad
de los Andes para la Secretara de Educacin de
Bogot (s.f.[b]) a finales de los noventa, Seguimiento
y perspectivas laborales de bachilleres, analiza una
muestra de egresados de distintas modalidades de
educacin media, tanto de planteles oficiales como
privados, de diferentes estratos socioeconmicos,
entre 1993 y 1997. El estudio es importante porque
podra ser un indicativo de lo que pasa en el resto
del pas, aunque eso habra que confirmarlo.
El estudio muestra diferencias poco significativas
o poco importantes, tanto en la probabilidad
24
La secretaria de Educacin y la directora de Fomento a la calidad
educativa, que aparecen respaldando el documento citado, son en
la actualidad (ao 2005), respectivamente, ministra y viceministra de
educacin.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
de conseguir empleo como en la de acceder
a la educacin superior entre los egresados
de la educacin media acadmica y los de las
otras modalidades de la media; las diferencias
se deben ms bien al gnero o a la calidad y
tipo de los colegios. As, las mujeres que han
cursado educacin media comercial tienen ms
probabilidad de conseguir empleo, aunque sea con
poco nivel de remuneracin y escasas posibilidades
de ascenso; los egresados de los colegios privados
de estratos superiores (4, 5, 6), as como los de los
INEM e ITC , tienen ms posibilidad de acceso a
25
la educacin superior que los de otros colegios,
pblicos y privados, tanto acadmicos como de
otras modalidades.
3. Problemas y retos de poltica
Desde el punto de vista de su funcin como
puente hacia el mundo laboral o hacia la
continuacin de los estudios sean ellos educacin
formal postsecundaria, formacin profesional o
capacitacin informal, los hallazgos del estudio
anterior no se prestan entonces como argumento
para fortalecer la educacin media de tipo general
ni la de tipo diversificado. Ms bien, se prestaran
como argumento para universalizar el acceso
a la educacin media e incrementar su calidad,
cualquiera que sea su modalidad26.
Y para mejorar la calidad en el proceso del desarrollo
de conocimiento pertinente (= competencias) y de
habilidades concretas para vivir en sociedad, hay
que trabajar tanto en la manipulacin prctica del
mundo como en su interpretacin conceptual. Es
decir que la educacin media, cualquiera que sea
su enfoque, debera tener por igual elementos de
la media acadmica interpretacin conceptual
del mundo y de la diversificada manipulacin
del mundo. Vale afirmar, que la capacidad de
plantear (y falsear) hiptesis a partir de unos
datos suministrados pudiera ser desarrollada tanto
por el que va a resolver problemas matemticos
abstractos, como por el que va a diagnosticar una
enfermedad o el que quiere encontrar las causas
probables del mal funcionamiento del motor de un
automvil. El reto es, entonces, no slo expandir la
educacin media, sino hacer que, cualquiera que
sea su modalidad, incorpore los dos componentes
que hasta ahora se encuentran escindidos entre la
media acadmica y la media diversificada27.
Ahora bien, la nica funcin de la educacin
media no es la de servir de puente entre la escuela
y el mundo laboral o la escuela y el mundo de la
formacin para el trabajo. La educacin media
tambin es formadora de jvenes. Por eso, dentro
49
de las polticas pertinentes, hay que considerar la
de la diversidad, no slo como respuesta al mundo
del trabajo, sino a las necesidades cualitativamente
diferentes del desarrollo cognitivo y social de los
adolescentes y jvenes que la cursan. Por eso, si no
se quiere hablar de ruptura entre educacin para
la academia y educacin para el trabajo, s debera
hablarse de posibilidades de diversidad en una
formacin cada vez ms general28. Esta formacin
en la diversidad es tanto ms importante, cuanto
25
Respectivamente, Institutos de educacin media diversificada de tipo
industrial y comercial.
26
No todos los autores coinciden con esta posicin. En un documento
reciente presentado al Ministerio de Educacin, Hugo Lpez (2004), si
bien, reconoce los resultados del estudio citado del CEDE (Secretara
de Educacin de Bogot, s.f.[b]), corroborado por un estudio reciente
de EAFIT-CIDE para Antioquia, aboga con todo por el fortalecimiento
de las modalidades diversificadas de la educacin media.
27
Vase un enfoque pedaggico conceptual del asunto en Lpez, R.
(2001) y un enfoque prctico en Ministerio de Educacin (2002).
28
La Secretara de Educacin de Bogot (s.f.[a]), por ejemplo, insiste
en sus polticas educativas en que una educacin bsica completa
abarca hasta el grado 11.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
que nos encontramos en un devenir educativo
donde los alumnos se ven enfrentados a unos
estndares iguales que todos deben alcanzar; y
de los cuales, igualmente, tienen que dar cuenta
peridica en unos exmenes masivos, iguales
tambin para todos.
Para los efectos de este estudio, y en vista
de la poca diferenciacin que hacen tanto
el mercado laboral como las entidades de
formacin para el trabajo, no equipararemos
las modalidades diversificadas de educacin
media de todos modos necesarias con las
otras alternativas de educacin para el trabajo, la
educacin superior, el Sena y las modalidades de
capacitacin no formal. Ms bien, las tomaremos
como elementos slo ligeramente diferentes
diferenciacin vocacional o por aptitudes de
la educacin media general o acadmica, cuyos
50
egresados, al igual que los de aquella, demandan
por modalidades especficas y ms estructuradas
de formacin para el trabajo.
D. La educacin no formal
Existe, adems, una serie de instituciones, academias
y centros de capacitacin de la ms variada ndole,
a los que comnmente se les ubica dentro de la
categora de educacin no formal, por cuanto
no estn habilitados para entregar diplomas o
certificados vlidos, equiparables o comparables
con los del sistema formal o estandarizado de
educacin (bsica, media, formacin profesional
y educacin terciaria). Eso no quiere decir, sin
embargo, que se trate de entidades piratas y
clandestinas: muchas de ellas estn reconocidas
oficialmente por las secretaras de educacin de
los municipios sede; es ms, su existencia est
reconocida en la ley general de educacin (Ley 115
de 1994, artculos 36-42).
Antes de seguir adelante, conviene hacer dos
aclaraciones clasificatorias. La primera es distinguir
entre la educacin no formal, de que hablan
los artculos mencionados de la ley general de
educacin, que es institucionalizada, y la educacin
puramente informal, no institucionalizada o
institucionalizada al margen (no necesariamente en
contra) de las leyes vigentes. Yo puedo ensearle
(individualmente) a un amigo a conducir el
automvil; un estudiante francs puede dictar en
su casa, informalmente, clases de ese idioma a
un grupo de cinco compaeros de la universidad.
Estos son casos de educacin informal individual
o colectiva que siempre existirn (a pesar de
los esfuerzos de quienes quieren formalizar
todos los mbitos y procesos de intercambio
sociales), pues son situaciones o procesos muy
eficientes en la construccin de conocimientos y
en el desarrollo de destrezas sociales o, inclusive,
laborales. Lo que distingue la educacin no formal
de los procesos educativos totalmente informales,
por tanto, no es su carcter individual (frente a lo
colectivo), sino ms bien su carcter institucional,
en cierta manera pblico o abierto (frente a lo
desinstitucionalizado).
La segunda distincin es que no toda educacin
no formal, institucionalizada, de la que habla la ley
general de educacin, es capacitacin o formacin
para el trabajo, en el sentido adoptado por este
documento. En efecto, muchas de las instituciones
de educacin no formal estn dedicadas a preparar
estudiantes para validar el bachillerato o para
presentarse a los exmenes de Estado del Icfes;
existen igualmente otras entidades (no tantas) que
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
ofrecen cursos a personas que quieren desarrollar
cierto tipo de conocimientos porque s, por puro
gusto, sin pretender ganarse la vida con ellos;
pensemos, no ms, en los cursos sobre cultura
general que ofrecen algunas academias, en los
talleres de cermica, los cursos de apreciacin
cinematogrfica o cineforos, los cursos de dibujo
para aficionados, etc. Todos estos son educacin
no formal, por tanto institucionalizada, pero no son
propiamente capacitacin para el trabajo.
Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que
tenemos que reducir la formacin para el
trabajo a la capacitacin sistemtica de las
destrezas y habilidades (como se deca antes) o
de las competencias (como se dice ahora) para
desempearse correctamente en uno de los puestos
de trabajo perfectamente codificados y clasificados
por el Dane y el Sena. Si entendemos como trabajo
la actividad sistemtica no ilegal que le permita al
individuo ganarse la vida de una manera ms o
menos permanente, todo aquel proceso educativo
institucional que lo conduzca a aprenderla ser
formacin para el trabajo. El adolescente que en
un gimnasio de Cartagena aprende a boxear con
un instructor porque despus piensa ganarse la
vida a trompadas en determinados escenarios
pblicos, la desertora del sistema educativo que
aprende todas las habilidades cosmticas en una
academia de belleza de un barrio bogotano porque
piensa trabajar a domicilio como manicurista, el
muchacho caleo que asiste a un bachillerato con
nfasis en danza, porque su intencin es formar
parte posteriormente del grupo barrio ballet,
todos ellos estn asistiendo a instituciones de
formacin para el trabajo, las dos primeras no
formales, la tercera formal. Otro sera el caso del
alumno que en clase de educacin fsica (educacin
formal) aprende a practicar el boxeo como ejercicio
personal, o de la seora que aprende truquitos de
belleza con una amiga (educacin informal) para
maquillarse mejor, o del adulto que se matricula
en una academia de baile (educacin no formal)
para desempearse mejor en las reuniones sociales:
podran ser casos donde se desarrollen aprendizajes
similares a los primeros, pero no son formacin
para el trabajo.
La configuracin del sector no formal de la
educacin es, entonces, muy heterognea y
dismil, puesto que ni sus currculos (salvo los de
los institutos de validacin) ni las condiciones de
ingreso estn sometidos a reglamentacin alguna.
Es ms, no existe en el Ministerio de Educacin
Nacional ni en otro tipo de agencia a nivel nacional,
informacin consolidada de instituciones y alumnos.
La aprobacin o licencia de funcionamiento de
51
las entidades es competencia de las secretaras
de educacin municipales o, en su defecto,
departamentales. Algn funcionario del Ministerio
de Educacin con experiencia en el tema, sospecha
que se podra hablar de aproximadamente 1.500
instituciones y unos seis mil programas, a nivel
nacional.
1. Los datos de Bogot
Los datos que siguen son los primeros resultados,
todava no oficiales, de un censo que hizo
la Secretara de Educacin de Bogot sobre
instituciones y programas de educacin no formal
(ao 2005), consolidados por Luis Fernando
Herrera.
Bogot cuenta con 333 instituciones de educacin
no formal, muchas de las cuales tienen ms de
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

una sede, para un total de 413 sedes; en ellas De acuerdo con el tipo de formacin impartida, los
115.683 estudiantes asisten a los 1.654 programas programas y los alumnos de las instituciones fueron
ofrecidos. La inmensa mayora (99%) son de clasificados de la siguiente manera:
carcter privado.

Bogot: educacin no formal, 2005

Tipo de formacin Programas Alumnos

N % N %

Capacitacin laboral 1.087 66 66.649 58

Conocimientos acadmicos libres 378 23 34.739 30
Validacin 62 3 3.689 3
Promocin comunitaria 1 0 n.d. n.d.
Cursos para constancia de asistencia 126 8 10.606 9
Total 1.654 100 115.683 100

Fuente: Secretara de Educacin de Bogot, clculos preliminares.

52
Del cuadro anterior, concluimos que ms de la
mitad de los alumnos que asisten a las instituciones
de educacin no formal lo hacen en programas de
capacitacin laboral: un poco menos de setenta mil
alumnos asisten a algo ms de mil programas, en
las reas de finanzas y administracin, capacitacin
en oficios bsicos, operacin de maquinaria y
equipo de transporte, ventas y servicios.
Sabemos muy bien que, desde el punto de vista
de la diversidad cualitativa, Bogot es un buen
muestrario de lo que ocurre en el resto del pas.
De lo que no hay seguridad es qu tan acertado
sea extrapolar cuantitativamente los datos de la
capital al resto del pas. La cobertura de Bogot
para educacin bsica secundaria y media, que
sera posiblemente la misma poblacin objeto de la
educacin no formal, equivale a 18% de la de todo
Colombia; si la educacin no formal y la formal
guardaran alguna proporcin, eso equivaldra a
decir que Colombia cuenta con aproximadamente
370 mil alumnos que reciben capacitacin laboral
en instituciones de educacin no formal. Debido
a lo aventurado de esta extrapolacin, podramos
afirmar, tal vez sin mayor lugar a dudas, que de
todos modos esa cifra es de algo ms de 300 mil
alumnos, quiz se acerque a los 350 mil. Cifra nada
despreciable, que habra que tener en cuenta en
cualquier tipo de poltica que busque ofrecerles
a todos los ciudadanos un puente educativo
institucional entre la escuela y el trabajo.
2. Problemas y retos
Tres son los retos principales de poltica atinentes
a la educacin no formal. El primero consiste en
lograr mayor transparencia con las instituciones.
No se trata de reglamentar su currculo ni sus
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
condiciones de acceso: eso las convertira en
instituciones formales y perderan gran parte de
su flexibilidad y su capacidad de responder con
agilidad a las demandas del mercado. Se trata,
mejor, de reglamentar su aprobacin como
instituciones y establecer un sistema de informacin
actualizado, regional y nacional, que permita
fcilmente conocer qu tipo de instituciones
existen, qu programas ofrecen y cmo se puede
acceder a estos. Posteriormente por qu no? se
podran evaluar peridicamente sus resultados (lo
logrado frente a lo prometido), aunque sin caer en
el establecimiento de los estndares tpicos de la
educacin formal en el pas actualmente.
El segundo gran reto, una vez se conoce su
existencia y sus caractersticas, es articular a este
tipo de instituciones con las polticas nacionales
o regionales de educacin, especialmente de
educacin para el trabajo.
Y, si se conocen sus caractersticas y algo de su
calidad, sera posible pasar a examinar qu tipo
de contratos podra realizar el Sena con ellas para
extender su radio de accin a aquellos sectores
poblacionales que deben ser objeto de atencin
ms focalizada. Ese es el tercer reto: el Sena ha
demostrado, con su evolucin reciente, su enorme
capacidad de contratacin; as valdra la pena
preguntarse si, para muchas de las acciones que se
prev realizar con la contratacin (que ya superan
con mucho a las acciones producidas con su planta
de personal propia), no sera mejor contratar
entidades con experiencia, en vez de contratar
simplemente personas: no sera ms eficiente?no
sera ms pertinente?
53
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

II. Posibles escenarios

El objetivo de esta parte del estudio es preguntarse y
tratar de responder cuntos sern aproximadamente
los egresados de grado 11 en los prximos 15
aos y tratar de prever cules son sus posibilidades
reales de ubicarse en uno de los diferentes sistemas
institucionales de educacin para el trabajo que
existen en Colombia. De las previsiones posibles,
el escenario socialmente ms deseable ser el que
seleccionaremos como marco para una propuesta
de poltica, cuyos prerrequisitos o condiciones de
posibilidad sern analizados en el captulo siguiente,
a fin de traducirlos a instrumentos concretos de
poltica en el captulo final.
Se supone, como punto de partida, que el pas
54 tiene la firme decisin de universalizar a corto plazo
la educacin bsica, y que esta universalizacin
lleva consigo la infraestructura es prcticamente
la misma la universalizacin de la media, por lo
que el problema fundamental de proporcionar
formacin para el trabajo se concentrar a mediano
plazo en hacerlo para los egresados del grado 11.
Somos conscientes, sin embargo, de que mientras
esto se logra, quedarn rezagos importantes de
desertores del sistema que deben acceder a algn
tipo de capacitacin laboral.
Para hacer el clculo de los egresados, se
construyeron las 15 cohortes (o fracciones de
cohorte) hipotticas de estudiantes que terminen
el grado 11 entre los aos 2004 y 2018, ya que
esos sern los alumnos que demandarn formacin
para el trabajo entre 2005 y 2019. Como los
ltimos datos oficiales disponibles de matrcula
para la educacin bsica y media correspondan,
en el momento de hacer los clculos (septiembre
de 2005), al ao 2003, se tomaron esos datos
histricos oficiales como punto de partida para
construir las diez primeras cohortes (nueve parciales
y una completa), de la siguiente manera:

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

cohorte 1 gr 10 gr 11
cohorte 2 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 3 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 4 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 6 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 7 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 8 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 9 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 10 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Las cinco cohortes restantes se construyeron a partir de escenarios potenciales de ingreso a primer grado
para los aos 2004 a 2008:

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

cohorte 11 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 12 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 13 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 14 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11
cohorte 15 gr 1 gr 2 gr 3 gr 4 gr 5 gr 6 gr 7 gr 8 gr 9 gr 10 gr 11

A. Ingreso a la educacin bsica ltimas cohortes mencionadas, se tom como

base de clculo la relacin histrica reciente entre
Para calcular la matrcula del grado 1 entre 2004 la matrcula a dicho grado y la poblacin de 6 y 7
y 2008, que diera pie para construir las cinco aos, cuyo comportamiento es el siguiente:

Ao Matrcula grado 1 Poblacin 6-7 aos Relacin

55
1999 1.400.375 1.877.622 0,75
2000 1.420.292 1.903.244 0,75
2001 1.385.021 1.908.611 0,73
2002 1.383.610 1.909.123 0,72
2003 1.326.340 1.907.471 0,70

Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP.

De acuerdo con estos datos, mientras la matrcula
de grado primero ha disminuido desde 2000, la
poblacin total de 6 y 7 aos se ha mantenido
relativamente constante, lo cual se reflejara en
una tasa decreciente de escolaridad para el grado
primero ; de continuar esa tendencia, se echaran por
29
la matrcula al grado 1 para los aos 2004 a 2009,
con dos escenarios posibles, teniendo para ambos
como punto de referencia igualmente las edades
simples, de 6 y 7 aos, calculadas por el Dane para
los aos respectivos:

tierra todas las expectativas de universalizar el acceso

a la educacin bsica y media en el mediano plazo.
29
Conscientes de que la poltica educativa debe
contrarrestar esa tendencia observada, se proyect
La referencia a esas edades simples se toma para calcular
posteriormente la matrcula del grado 1, sin pretender convertirla en
una tasa estricta de escolaridad, en el sentido ortodoxo del trmino.
De todos modos, la relacin decreciente entre matrcula y poblacin
es preocupante.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

En el escenario A (inercial) se supone que la B. Egresados del grado 11

relacin entre la matrcula y la poblacin no
sigue decreciendo, pero tampoco se incrementa.
Tomamos como criterio la relacin promedio
entre matrcula en primero y poblacin de 6 y 7
aos en los ltimos cinco aos observados, que
es de 73%.
Para calcular el movimiento cuantitativo de
los alumnos de cada cohorte, entre uno y otro
ao (uno y otro grado), se tuvo en cuenta la
eficiencia histrica del sistema, asumida como
la combinacin de las tasas de aprobacin/

En el escenario B se supone un esfuerzo decidido reprobacin y desercin promedio observadas

y continuado por alcanzar la universalidad del entre 1999 y 2002, con los siguientes supuestos

acceso al grado 1, que es la condicin bsica para metodolgicos:

lograr en un mediano plazo la universalizacin

de la educacin primaria y, posteriormente, Los alumnos que aprueban continan siendo

de la bsica. Se presupuso, por tanto un parte del sistema.

incremento progresivo en las tasas construidas,
hasta llegar a cerca de 96% de escolaridad de
la poblacin mencionada para 2009, que es
el momento previsto en que se estabiliza la
poblacin y comienza la transicin demogrfica.
56 Una escolaridad superior a 95% equivale, para
efectos prcticos, a la cobertura total.
Los resultados del clculo de los dos escenarios son
los siguientes:
Matrcula en grado 1
Ao Escenario A Escenario B Poblacin 6-7 aos
Los alumnos que desertan no ingresan
nuevamente al sistema.
Los alumnos no cursan un ao en ms de dos
ocasiones, si despus de repetir el ao vuelven a
reprobar, se retiran del sistema.
En concreto, se tuvieron en cuenta dos escenarios
posibles para construir las cohortes:
Escenario inercial: se supone que la eficiencia del
sistema es la misma, por lo cual se aplicaron las tasas
promedio de promocin y desercin observadas para
1999-200230. Se aplic la tasa de cobertura para el
grado 1 prevista en el escenario A.

2004 1.385.003 1.399.025 1.903.619

2005 1.383.581 1.475.693 1.901.664 Escenario optimista: se calcularon mejoras
2006 1.383.725 1.556.562 1.901.862 progresivas en las tasas de eficiencia del sistema,
2007 1.385.823 1.641.864 1.904.745 hasta llegar a una meta de 98% en la tasa de
2008 1.386.602 1.731.840 1.905.816 aprobacin, y uno por ciento en la de reprobacin
2009 1.386.071 1.826.746 1.905.086

Fuente: MEN, Dane, Grupo de Calidad de Vida DDS-DNP, 30

El clculo promedio de dichas tasas a partir de los datos histricos
Clculos del autor. suministrados por el MEN se encuentra en el Anexo 1.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

y la de desercin para 2019 lo que, combinado responde a las polticas posibles y deseables de
con el escenario B del ingreso al grado 1, nos universalizacin de la educacin media en el
dara como resultado la meta propuesta de mediano plazo. La idea ahora es visualizar qu
universalizacin de la educacin bsica y media condiciones, tambin posibles, nos permiten
para dicho ao. calcular, ao por ao, cuntos de esos egresados
ingresaran al ao siguiente a alguna de las
El clculo concreto de las 15 cohortes, grado por modalidades de formacin para el trabajo:
grado, para los dos escenarios, se encuentra en educacin superior privada, educacin superior
el Anexo 2. El resultado de las cohortes son las pblica o Sena.
siguientes cifras de alumnos que terminaran el
grado 11: 1. El acceso deseable a la educacin
superior privada
Proyeccin de los egresados del grado 11
Partimos de la educacin superior privada, porque
Ao Escenario
es la que ofrece un mayor potencial de desarrollo
Inercial Optimista
cuantitativo con la mnima inversin, toda vez que
2004 402.428 403.571 las tasas de utilizacin de la capacidad instalada
2005 404.051 406.350 medidas con la relacin entre matrcula a primer
2006 445.516 449.323 semestre y total de cupos ofrecidos est por
2007 462.956 471.888 57
debajo de 50%, mientras que esta tasa estaba
2008 480.376 492.093
cercana a 85% en el sector pblico. Es posible,
2009 479.955 499.895
por tanto, volver a incrementar sustancialmente la
2010 495.349 516.122
2011 473.186 506.667
participacin porcentual del sector privado dentro
2012 483.319 517.072 de la matrcula de la educacin superior, siempre
2013 460.447 509.770 y cuando los alumnos tengan en caso de que
2014 483.680 550.898 se mantenga como hasta ahora el destino de los
2015 472.631 595.175 recursos oficiales para el sistema la capacidad
2016 491.139 671.459 econmica de pagarla.
2017 474.513 739.131
2018 492.124 839.182
En dicho sector privado, en los programas no
Fuente: Clculos del autor. universitarios (tcnicos y tecnolgicos) la situacin
es la ms crtica: slo se aprovecha algo ms
C. Acceso de los bachilleres a la de 30% de los cupos disponibles; en este caso
formacin para el trabajo podemos disear un escenario en el cual, en los
prximos diez aos, ese aprovechamiento de
Tomamos como punto de partida el escenario los cupos alcance 95%, para lo cual los nuevos
optimista para los egresados del grado 11, que ingresos en estos programas deberan pasar de
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

43.049 alumnos a 114.670 en un plazo de diez
aos (2002-2012), lo que significa crecer a una
tasa cercana a 11% anual. A partir de entonces,
podramos suponer un crecimiento bastante ms
moderado, de 3% anual.
Los nuevos bachilleres que ingresan a programas
universitarios privados, en los cuales se aprovecha
44% de los cupos en 2002, crecen igualmente
en 10 aos hasta aprovechar tambin 95% de
la capacidad instalada (cupos ofrecidos); es decir,
la matrcula universitaria privada aumenta de
126.734 a 273.497 en esos mismos diez aos
(2002-2012), lo que significa un crecimiento anual
cercano a 9%. A partir de all, supondremos que
el crecimiento, habiendo logrado emplear la casi
totalidad de la capacidad instalada de hoy, puede
reducirse tambin a 3% anual.
En este escenario, la matrcula nueva en la
educacin superior privada, como proporcin
de los egresados de grado once del periodo
inmediatamente anterior, podra llegar a estar algo
por debajo de 60% en los prximos quince aos.

Proyeccin de la matrcula nueva, educacin superior privada

Ao Egresados 11 No Universitaria Total

(Ao anterior) universitaria privada

2000 409.551 29.269 113.136 142.405

58
2001 403.440 36.403 115.133 151.536
2002 365.306 43.049 126.734 169.783
2003 381.215 47.480 136.867 184.347
2004 372.212 52.367 147.810 200.178
2005 403.571 57.758 159.629 217.386
2006 406.350 63.703 172.392 236.095
2007 449.323 70.260 186.176 256.435
2008 471.888 77.492 201.062 278.553
2009 492.093 85.468 217.138 302.606
2010 499.895 94.265 234.499 328.764
2011 516.122 103.968 253.249 357.217
2012 506.667 114.670 273.497 388.167
2013 517.072 118.110 281.702 399.812
2014 509.770 121.653 290.153 411.807
2015 550.898 125.303 298.858 424.161
2016 595.175 129.062 307.824 436.886
2017 671.459 132.934 317.058 449.992
2018 739.131 136.922 326.570 463.492
2019 839.182 141.029 336.367 477.397

Fuente: MEN, Clculos del autor.

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
2. El acceso deseable a la educacin superior
oficial
En el sector oficial de la educacin superior el
aprovechamiento de la capacidad instalada de los
programas no universitarios, como se indic antes,
es de 73%. Por tanto, si suponemos un escenario
con expectativas similares, puede pensarse en llegar
a un aprovechamiento de 95% de la capacidad
instalada en cinco aos, lo cual significa que la
matrcula de primer semestre crezca de 32.135
alumnos en 2002 a 41.728 en 2007; eso quiere
decir, crecer a una tasa de 5,4% anual, con el fin
de aprovechar al mximo la capacidad instalada.
A partir de all, supondremos que la poblacin
estudiantil se estabiliza, puesto que no hay
perspectivas de creacin de nuevas instituciones de
educacin superior en el sector.
En los programas oficiales universitarios, los cupos
se aprovechan en 90%; los chances de crecimiento
sin aumentar la capacidad instalada son realmente
pocos. Supondremos que en los prximos tres aos
se llega a aprovechar 95% de los cupos y a partir
de all estos no se incrementan, lo que significara
perder participacin en la capacidad de absorber
a los egresados del grado once. Esta suposicin
se fundamenta en las restricciones fiscales a las
que se enfrentara el Estado colombiano en los
prximos aos. La matrcula universitaria oficial
pasara de 90.420 alumnos en 2002 a 95.273
en tres aos, creciendo a una tasa inferior al dos
por ciento (1,8) anual. La participacin total de
la educacin superior oficial decrecera entonces
sustancialmente, al pasar de ofrecer cupos para
cerca de un tercio (33,5%) de los egresados de
grado 11 en 2002 a tan slo 16,3% en 2019.
59
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyeccin de la matrcula nueva, educacin superior oficial

Ao Egresados 11 No Universitaria Total

(Ao anterior) universitaria oficial

2000 409.551 26.469 72.711 99.180

2001 403.440 32.551 75.102 107.653
2002 365.306 32.135 90.420 122.555
2003 381.215 33.859 92.009 125.868
2004 372.212 35.674 93.627 129.301
2005 403.571 37.588 95.273 132.860
2006 406.350 39.604 95.273 134.876
2007 449.323 41.728 95.273 137.000
2008 471.888 41.728 95.273 137.000
2009 492.093 41.728 95.273 137.000
2010 499.895 41.728 95.273 137.000
2011 516.122 41.728 95.273 137.000
2012 506.667 41.728 95.273 137.000
2013 517.072 41.728 95.273 137.000
2014 509.770 41.728 95.273 137.000
2015 550.898 41.728 95.273 137.000
60 2016 595.175 41.728 95.273 137.000
2017 671.459 41.728 95.273 137.000
2018 739.131 41.728 95.273 137.000
2019 839.182 41.728 95.273 137.000

Fuente: MEN, Clculos del autor.

3. El acceso deseable (de los bachilleres) estructuras curriculares), la formacin es de un ao

al Sena
Como lo analizamos antes, consideramos que
la formacin para el trabajo, organizada y
sistemtica que ofrece el Sena, est precisamente
en la llamada formacin titulada. Del total
de la matrcula, se considera que 50% de los
estudiantes de cursos tcnicos y tecnolgicos
corresponden a matrcula nueva, porque estos
cursos por lo general duran dos aos. En los otros
cursos (formacin de trabajadores calificados,
salidas parciales y formacin por competencias o
o menos, por lo cual se considera que la totalidad
son alumnos nuevos del ao correspondiente; se
calcula que 50% de esos nuevos cupos se ofrecen
a egresados de grado 11, mientras que el 50%
restante se ofrece a egresados de grado 9 u otros
grados inferiores de la educacin bsica.
Esos cupos nuevos ofrecidos por el Sena
representaron, entre 2000 y 2003, un porcentaje
de 22% a 25% de los egresados de grado 11
del ao anterior; a partir de 2004 el Sena ampli
su oferta de cupos en la formacin titulada,
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

al incrementarla con las salidas parciales y
las estructuras curriculares (formacin por
competencias); por este motivo, en 2004 los
cupos ofrecidos por el Sena se incrementaron
atpicamente a ms de 35% de los egresados
de grado 11. La participacin promedio del
Sena en los ltimos aos es ligeramente inferior
a 26%; supondremos que el ritmo al cual crece
el Sena ser suficiente para mantener la misma
participacin promedio de estos aos en los
egresados. Segn eso, una proyeccin para los
prximos 15 aos de los cupos nuevos ofrecidos
por el Sena a los egresados del grado 11 del ao
anterior podra ser la siguiente:

Proyeccin de la matrcula nueva para egresados de grado 11, Sena

Ao Egresados 11 Otros cursos Tcnicos Tecnlogos Total

(Ao anterior) 50% 50% 50%

2005 403.571 78.644 21.914 4.873 105.432

2006 406.350 79.186 22.065 4.907 106.158
2007 449.323 87.560 24.398 5.426 117.384
2008 471.888 91.957 25.624 5.698 123.279
2009 492.093 95.895 26.721 5.942 128.558
2010 499.895 97.415 27.145 6.036 130.596
2011 516.122 100.577 28.026 6.232 134.835
61
2012 506.667 98.735 27.512 6.118 132.365
2013 517.072 100.762 28.077 6.244 135.083
2014 509.770 99.339 27.681 6.156 133.176
2015 550.898 107.354 29.914 6.652 143.921
2016 595.175 115.982 32.318 7.187 155.488
2017 671.459 130.848 36.461 8.108 175.417
2018 739.131 144.035 40.135 8.925 193.096
2019 839.182 163.532 45.568 10.133 219.234

Fuente: MEN, Clculos del autor.

4. El escenario previsto: condiciones e

implicaciones

Reuniendo en un solo escenario las posibilidades formacin para el trabajo, tendramos el cuadro
de ingreso a una de las tres instancias de siguiente:
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Proyeccin de cupos disponibles para los egresados de grado 11

Ao Sena ES oficial ES privada Total Egresados 11 Cupos

cupos (Ao anterior) excedentes

2005 105.432 132.860 217.386 455.678 403.571 52.107

2006 106.158 134.876 236.095 477.129 406.350 70.779
2007 117.384 137.000 256.435 510.820 449.323 61.497
2008 123.279 137.000 278.553 538.833 471.888 66.945
2009 128.558 137.000 302.606 568.164 492.093 76.071
2010 130.596 137.000 328.764 596.361 499.895 96.466
2011 134.835 137.000 357.217 629.053 516.122 112.931
2012 132.365 137.000 388.167 657.533 506.667 150.866
2013 135.083 137.000 399.812 671.896 517.072 154.824
2014 133.176 137.000 411.807 681.983 509.770 172.213
2015 143.921 137.000 424.161 705.082 550.898 154.183
2016 155.488 137.000 436.886 729.374 595.175 134.199
2017 175.417 137.000 449.992 762.409 671.459 90.950
2018 193.096 137.000 463.492 793.588 739.131 54.457
2019 219.234 137.000 477.397 833.631 839.182 -5.551

62
El esquema propuesto de incrementos significativos instalada, condicin nica para incrementar su
en los cupos de formacin para el trabajo en las cobertura con los recursos disponibles.
diferentes modalidades slo ser posible si se
Que el Sena mantenga la intensidad horaria
cumplen las tres condiciones fundamentales
y el nfasis en una formacin estructurada y
implcitas en este:
sistemtica para el trabajo formacin titulada,
y que no convierta todas sus acciones de
Que se d un crecimiento significativo formacin en microcursos de respuesta rpida a
(duplicacin a 10 aos) de la matrcula en la polticas coyunturales.
educacin superior privada; crecimiento que
es posible dada la infraestructura subutilizada El desarrollo propuesto llegara a su equilibrio en
del sector, pero que slo se dar en la medida 2019, ao en que se espera, igualmente, lograr
en que un nmero significativamente mayor de un acceso universal a la educacin bsica y media;
alumnos tenga con qu pagar los costos de la mantener el equilibrio a partir de entonces, en
matrcula. una poblacin ya ms estabilizada (transicin
Que se d un incremento significativo en la demogrfica) significar no slo que cada ciudadano
eficiencia administrativa de la educacin superior tendr acceso a la educacin bsica y media, sino
oficial, de manera que a corto plazo est en que cada egresado de la educacin media tendr
capacidad de utilizar la totalidad de su capacidad oportunidad de acceder a una modalidad de
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
formacin para el trabajo, con lo que se lograrn
las metas de equidad (al menos en el acceso) e
incremento en los niveles educativo y de capacitacin
laboral de toda la poblacin laboral futura.
En el entretanto, el cuadro nos muestra que la
expansin posible de la formacin para el trabajo
puede producir excedentes hipotticos de cupos,
que crecen al menos hasta 2014. Estos incrementos,
que slo se darn si se cumplen las tres condiciones
de posibilidad descritas anteriormente, se pueden
utilizar para garantizar el acceso de los desertores
de la educacin formal, que se irn acumulando
durante todo el periodo, al menos hasta que se
logren las mejoras previstas en las tasas de eficiencia
del sistema (incremento en la retencin y promocin,
eliminacin gradual de la repitencia y desercin).
La atencin a los desertores del sistema educativo
deber entonces realizarse siguiendo al menos tres
estrategias bsicas:
La primera y fundamental es la reincorporacin
de los desertores al sistema formal. No es objeto
del anlisis presente, pero ser trabajada en
otros estudios convocados por la Misin para la
erradicacin de la pobreza.
A los desertores de la educacin bsica primaria
se les podra orientar a cursos del sector
no formal, que los capaciten en actividades
productivas y rentables concretas. El Sena puede
participar, en la medida en que disee cursos de
formacin titulada para esta poblacin.
Los desertores de la educacin secundaria o
los egresados de la bsica sin cursar educacin
media deberan tener, igualmente, posibilidades
de ingresar a cursos estructurados de formacin
titulada, ofrecidos por el Sena.
Para que este manejo de los desertores se d,
habra que aprovechar la capacidad instalada
disponible, que se refleja en el desarrollo de los
cupos excedentes, especialmente la del Sena.
Para ello se requieren a su vez tres condiciones
bsicas:
El Sena debe estar adscrito directamente al
Ministerio de Educacin, para que sea posible su
participacin concertada con las universidades e
instituciones de educacin superior, en la oferta
de educacin para el trabajo a toda la poblacin
colombiana.
La formacin titulada del Sena debe ofrecer la
suficiente versatilidad como para que pueda 63
ser ofrecida, eventualmente, tanto a los
egresados de la educacin media como a los
desertores de la secundaria, dependiendo del
comportamiento previsto de la cobertura de las
dems instituciones de educacin terciaria.
Para ello, el Sena debe disear o adaptar cuanto
antes cursos de formacin para el trabajo
estructurada y completa (formacin titulada)
dirigida a los desertores del sector educativo
y a grupos focalizados de poblacin de bajo
nivel educativo, como pueden ser la poblacin
desplazada y los antiguos combatientes de la
violencia armada. La experiencia demuestra que
a esta poblacin se le ofrecen, con frecuencia,
cursos cortos, inclusive minicursos, que le sirven
muy poco.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
III. Sugerencias de poltica
Para poder resumir las polticas ms importantes
en torno a una educacin para el trabajo que
realmente quiera beneficiar a los ms pobres, hay
que partir de dos presupuestos bsicos:
Tanto la educacin bsica general como la
formacin para el trabajo son necesarias y
tiles a toda la sociedad; aunque cada una
tiene funciones diferentes y debe ser evaluada
de manera diferente de la otra, las dos se
complementan entre s. Se supone entonces, que
existe conviccin de que se debe universalizar el
acceso de todos los ciudadanos, no slo a la
educacin bsica general, sino a algn tipo de
formacin institucional para el trabajo.
64 Se supone tambin que hay voluntad poltica,
en el orden nacional y regional, no slo de
hacer las cosas mejor en el sector educativo,
sino de hacer ms; es decir, entre otras cosas,
de asignar sustancialmente ms recursos a la
educacin. Esto es de suma importancia en un
pas donde la violencia (que posiblemente no
va a desaparecer en el corto plazo) afecta de
alguna manera las decisiones de inversin y los
retornos de la educacin (Barrera/Ibez 2004).
Con estos dos presupuestos, las opciones ms
convenientes de poltica, muchas de las cuales ya
se han insinuado en los acpites anteriores, podran
resumirse de la siguiente manera:
A. Educacin bsica y media
No es este el tema del presente estudio; sin
embargo, hay que ser conscientes de que no
se dar una equidad completa en el acceso a la
formacin para el trabajo, especialmente en la
educacin superior, si los pobres del pas tienen
menos oportunidad de terminar la educacin
media (inequidad de acceso) y, cuando lo logran,
lo hacen en instituciones de menor calidad
(inequidad de la calidad). La poltica entonces
tiene que ser doble:
Universalizacin de la educacin media, como
complemento indispensable de la universa-
lizacin de la bsica.
Mejoramiento sustancial de la educacin media
para los ms pobres, cualquiera que sea su
modalidad. La poltica debe incluir, por un lado,
la combinacin adecuada de competencias
acadmicas y laborales bsicas en todas las
modalidades; y por otro, el acceso de los ms
pobres a bienes culturales suficientes libros y
computadores, principalmente.
B. Educacin superior
Hay que partir de que no todo lo que hace la
universidad es docencia, puesto que tambin
hace investigacin y extensin; y que no todo lo
que puede hacer por los pobres la universidad es
garantizarles el acceso a los estudios, ya que en
su funcin de investigacin, por ejemplo, puede
disear alimentos o drogas ms baratas; tambin
en su funcin de extensin puede facilitar el
acceso de los ms pobres a la salud (hospitales
universitarios) o a la justicia (consultorios jurdicos,
centros de conciliacin).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Nos concentramos, sin embargo, en las posibilidades
que tienen los pobres de acceder en la educacin
superior a una formacin de calidad para el trabajo.
En un acpite anterior ya planteamos los retos para
la poltica tocantes a la financiacin, al profesorado,
a la utilizacin de la capacidad instalada, a la
retencin de los alumnos y a la equidad en el acceso.
El Ministerio de Educacin (2004), por su parte,
plantea para el sector tres polticas bsicas que son
bastante obvias aumentar la cobertura, mejorar
la calidad, mejorar la eficacia y la eficiencia; con
tres instrumentos respectivos crdito, sistema de
aseguramiento de la calidad, acciones para fomentar
la permanencia de los alumnos. Nos centraremos
a continuacin en cobertura que incluye la
permanencia y calidad.
1. Cobertura
Las altas tasas de retorno de la educacin superior
justifican, para algunos, que el ingreso masivo a
esta sea la principal poltica de formacin para el
trabajo: education policies should concentrate
in enhancing access to terciary education for the
entire population (Santamara 2004). El problema
con el doble sistema institucional que tenemos es
la abundancia de aspirantes frente a relativamente
pocos cupos en el sector oficial, y la abundancia
de cupos frente a relativamente pocos aspirantes
en el privado, como antes vimos en el anlisis de
las cifras.
Una poltica de cobertura que quiera favorecer a
los ms pobres tiene cuatro retos: incrementar la
cobertura, hacerla ms equitativa; aumentar la
permanencia, y hacerla ms equitativa.
Primer reto: Cmo incrementar el acceso a la
educacin superior? Hay dos estrategias posibles y
de relativamente bajo costo en el momento:
Es totalmente inadmisible que las instituciones
oficiales mantengan un porcentaje de utilizacin
de la capacidad instalada (matrcula/cupos) por
debajo de 95%. Como lo propone el estudio
de la Universidad de Antioquia (Vsquez
et. al., 2003), la desercin precoz31, con
un buen sistema de informacin y agilidad
administrativa, se puede manejar de manera
eficiente y justa (asignacin rpida y oportuna,
del cupo que queda disponible, al aspirante que
sigue en la lista de puntaje).
Se necesita incrementar sustancialmente
al menos duplicar la cobertura del crdito
educativo. Es muy costoso para el pas contar
con una capacidad ociosa de ms de 50% en 65
las instituciones privadas, porque los alumnos
no pueden pagar. Sin embargo, a pesar de los
estudios y recomendaciones de Hugo Lpez
(2000), y de un programa nuevo de crditos
en el Icetex (el programa ACCES), los crditos
nuevos otorgados al ao rondan todava por
los veinte mil32, cuando la cantidad de alumnos
nuevos supera ya los 150 mil.
Segundo reto: Cmo hacer ms equitativo ese
acceso? Es claro que mientras los pobres no
terminen educacin media o lo hagan con una
31
El estudio distingue entre desercin precoz antes de comenzar los
estudios, desercin temprana en los primeros semestres y desercin
tarda en la segunda mitad de la carrera.
32
Segn las estadsticas del Icetex, la cantidad de crditos nuevos
otorgados para pregrado fueron 18.837 en 2002, 21.080 en 2003 y
20.307 en 2004.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
pobre calidad, no habr equidad en el acceso. Sin
embargo, cuando los ms pobres logran terminar
el grado 11, con un rendimiento comparable con el
del resto, se encuentran que:
Los crditos estn diseados ms para
estudiantes de clase media que para los ms
pobres; se requiere entonces, al establecer las
condiciones para su otorgamiento, como lo
sealaron algunos rectores (Consejo Nacional
de Rectores 2000), fundamentar la garanta
para el prstamo ms en el profesional
productivo del futuro que en el estudiante
pobre del presente.
Con todo eso, los crditos no sirven para
los ms pobres de los pobres, si no estn
complementados con un programa nacional
de becas (o crditos condonables), como lo
66 reconoce el mismo Banco Mundial (2003). Este
programa podra manejarse mediante acuerdos
tripartitos y entre Gobierno Nacional (Icetex),
alcaldas locales y las instituciones mismas,
que son las primeras interesadas en utilizar al
mximo su capacidad instalada.
Tercer reto: Cmo incrementar la retencin
de los alumnos? Los estudios consultados de la
Universidad de Antioquia, de la Nacional y de la
Pedaggica de Bogot llaman la atencin sobre
la importancia del fenmeno de la desercin
de los alumnos, insuficientemente cuantificado
por el MEN. Las instituciones privadas son, sin
duda, las primeras interesadas en enfrentarlo;
por lo tanto, eso puede afectar su presupuesto
de ingresos. No as las entidades oficiales, por lo
cual es urgente que definan acciones de poltica
cuanto antes.
El estudio de la Universidad de Antioquia
(Vsquez et. al., 2003) menciona como posibles
causas de la desercin temprana los problemas
de eleccin adecuada de carrera y de ajuste
institucional, que se pueden enfrentar con
consejera estudiantil apropiada y oportuna.
La desercin tarda, por su parte, obedece
ms que todo a factores de tipo personal y
socioeconmico. Parte de ella puede estar
ligada a una prolongacin exagerada de
la carrera, con dos causas posibles que es
necesario confrontar: o bien, la aceptacin
de un cmodo statu quo estudiantil que, con
costos de supervivencia muy bajos, permite al
estudiante dedicarse holgadamente a otros
asuntos; o la siempre postergada tesis
de grado, trabajo mal enfocado y que suele
aportar muy pocos conocimientos nuevos al
estudiante33.
Cuarto reto: Cmo incrementar la equidad en
la retencin? Ya mencionamos antes el problema
de la retencin, especialmente de los estudiantes
ms pobres. Snchez et. al., (2002), a propsito del
estudio relacionado con el acceso y permanencia
en las universidades pblicas, mencionan el
problema de los estudiantes que, por motivos
socioeconmicos, tienen una alta probabilidad
de desertar de sus estudios. Entre los factores
se mencionan los de ndole acadmica, cultural
y econmica, que deben ser contrarrestados
por programas de accin afirmativa de las
universidades mismas, como efectivamente algunas
lo estn haciendo:
33
Vase tambin Universidad Nacional de Colombia (2004c).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Empleos estudiantiles y, eventualmente, subsidios
en dinero para los estudiantes ms pobres.
Programas de refuerzo y nivelacin acadmica
inicial para los estudiantes de los colegios
estatales de menor calidad.
Y lo ms importante: las universidades e
instituciones deben recordar que los alumnos
ms ricos tienen en su casa libros, computador
y espacio para estudiar, cosas a las cuales los
estudiantes pobres slo acceden en el campus.
Las universidades, por tanto, adems de
proporcionar a los estudiantes acceso a estos
bienes culturales, deben hacerlo en horas en
que los estudiantes normalmente estudian,
as se salgan de los horarios burocrticos; eso
implica dotar de bibliotecas, salas de estudio y
aulas de cmputo con capacidad proporcional
a los estudiantes, y facilitar el acceso a estas en
horas nocturnas, sbados y festivos34.
Relacionado con el tema de la cobertura (que,
en ltima instancia, no es hoy un problema de
infraestructura sino de capacidad econmica), aflora
de nuevo el dilema de la financiacin y el destino de
los siempre escasos recursos pblicos. Hay que llegar
a un compromiso intermedio entre quienes slo
quisieran subsidiar a los estudiantes (la demanda)35
y quienes slo quieren que se mantenga el subsidio
a las instituciones (la oferta), mediante la poltica
de financiacin automtica consagrada por la Ley
30 de 199236. Los criterios para ello, anteriormente
mencionados, son el subsidio a los ms pobres
(desde el punto de vista de la oferta) y a las reas
profesionales y de conocimiento estratgicas para
el pas (demanda). No se justifica, por tanto, que
estudiantes de clase alta paguen en la Universidad
Nacional, para citar un ejemplo, una matrcula
mxima de $1.500.000 (ao 2005) el semestre,
mientras que en universidades del mismo nivel
acadmico estaran pagando tres y ms veces por el
mismo tipo de estudios; como tampoco se justifica
que los crditos educativos no estn llegando a
los ms pobres o que, al menos, estos no tengan
derecho a participar en un programa de becas (los
mejores estudiantes) o de crditos condonables (los
estudiantes del promedio). No hay que olvidar, con
todo, que el acceso de los pobres no es la nica
funcin de la universidad que debe subsidiarse: ()
subsidiation makes sense where higher education
provides public goods, regardless of the concerns
about equity() (Castro/Levy 2000).
2. Calidad
La afirmacin de que la calidad de nuestra
educacin superior es decreciente (Holm-Nielsen
67
2001) posiblemente necesite una explicacin:
tal vez algunas universidades de elite, tanto
oficiales como privadas, hayan hecho progresos
comprobables en la calidad de su docencia, de su
investigacin y de su extensin durante los ltimos
aos; en conjunto, sin embargo, ha sido notable la
proliferacin de entidades y programas de dudosa
calidad, por lo cual, como tendencia promedio del
sistema, es probable que la afirmacin sea cierta.
La poltica estatal tiene como instrumento principal
el llamado sistema de acreditacin de la calidad que
34
Uno de los planes inmediatos de la Universidad Nacional, segn
informacin personal de su vicerrector acadmico en Bogot, es extender
el horario de atencin en la biblioteca central hasta las 10 p.m.
35
Esta parece ser la posicin de los expertos consultados por el
Banco Mundial, en la elaboracin de su documento oficial sobre la
educacin superior en el pas (Banco Mundial 2003).
36
Esa es, al parecer la opinin de los expertos de la Contralora
(Contralora General de la Repblica 2000, 2003).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
est compuesto por una acreditacin voluntaria,
de instituciones y de programas, que a ritmo ms
bien lento vena ya funcionando en cabeza de un
Consejo Nacional de Acreditacin, de composicin
predominantemente acadmica. A ella se aade
ahora un nuevo tipo de acreditacin mnima (basada
en 15 tems), esta vez obligatoria, y los exmenes a
los alumnos de ltimos semestres los ECAES que
desde 2002 aplica el Icfes en carreras seleccionadas,
que a partir de 2004 se han vuelto obligatorios y
extensivos a ms carreras y programas, y que en
2005 se aplicarn tambin en los programas no
universitarios (tcnicos y tecnolgicos).
Con este ltimo instrumento se tiene, por fin, una
medida comparable de la calidad de los resultados,
al menos en lo que a docencia se refiere. Sin
embargo, para que una medida de calidad se
convierta realmente en instrumento de poltica (de
68
calidad), se necesitan al menos dos condiciones:
Transparencia, es decir, que los resultados se
conozcan abierta y claramente: no basta con
que la persona y la institucin interesada tenga
acceso a ellos; es preciso que la sociedad en
general pueda acceder a todos los resultados, al
menos los promedios comparables y ordenados
de cada una de las instituciones participantes
en cada uno de los programas o carreras
evaluados.
Consecuencia, es decir, que pase algo con esos
resultados es la nica manera de acabar con
lo que Castro/Levy (2000) llaman impunidad
en los resultados de la gestin: nunca pasa
nada con los malos resultados(): Qu tal,
por ejemplo, si los crditos estudiantiles del
Icetex slo se conceden para cursar programas
que tengan un puntaje mnimo promedio
en las pruebas del ECAES? Qu tal que se
recorte, proporcionalmente, el presupuesto
de universidades oficiales cuyas carreras o
programas claves tengan calificaciones promedio
por debajo de cierto puntaje mnimo?
C. El Sena
Al contrario del sistema de educacin superior tan
fuertemente atomizado y disperso, el sistema de
formacin profesional est (todava) centralizado
en una sola institucin. Esto tiene por ventaja que
es ms fcil establecer e implementar polticas
nacionales efectivas, aunque tiene tambin la
desventaja del excesivo centralismo y verticalismo,
como lo han hecho notar estudios recientes (Banco
Mundial 2004).
Resumiendo, dos son los grupos de polticas que
se desprenden del anlisis de la accin del Sena,
relacionados, por un lado, con la entidad en s
y, por el otro, con el conjunto de la formacin
profesional en Colombia.
Con la entidad en s:
No se debe sacrificar la calidad de la formacin
titulada en aras de la cantidad de la formacin
complementaria. En ese sentido, la institucin
debe continuar reservando unos recursos
mnimos para la atencin integral y completa a
la formacin profesional de la nueva fuerza de
trabajo y velar por el crecimiento sostenido y la
calidad de dicha formacin.
El Sena debe focalizar sus cupos hacia los
estratos ms bajos; inclusive, los de los cursos
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

ms extensos de formacin titulada, cuyos si no se da esta diversificacin, es que el Sena

alumnos, parece, se estn concentrando en los tiende a convertirse en arte y parte, sacrificando
quintiles superiores de ingresos. transparencia. Eso slo se supera si se asumen
de manera institucionalmente separada las dos
De la formacin titulada, se debe orientar por
tareas: la existencia de un ente que financia
ahora solamente la formacin de tcnicos
(parcialmente), supervisa, contrata y evala, pero
y tecnlogos para, junto con la oferta de la
no imparte formacin profesional, y de una serie
educacin superior, cubrir las necesidades de
de entes diversos y descentralizados (estatales y/o
la formacin para el trabajo de los egresados
privados) que imparten formacin profesional; en
de la educacin media (grado 11) del ao en
parte con recursos propios, en parte por contrato
curso, as como los de los aos anteriores que
con el ente director del sistema.
no pudieron acceder a modalidad alguna de
formacin para el trabajo. De todos modos, bien sea que la formacin
profesional la siga prestando exclusivamente
El resto de la formacin titulada, especialmente
el Sena, o que entren otras instituciones a
la denominada formacin de trabajadores
hacerlo tambin, esta labor debe articularse
calificados, debe ser reorientado para
decididamente con las dems instituciones
formar a los egresados de la educacin bsica
educativas para cubrir, de manera ms eficiente,
(grado 9) y algunos desertores de grados
a la poblacin objeto. Para ello, quiz la
anteriores, previo algn tipo de nivelacin de
poltica ms sensata en este momento sea 69
entrada. En la medida en que todava queden
la subordinacin del sistema de formacin
pendientes egresados de grado 11 de aos
profesional al Ministerio de Educacin, en su
anteriores, podrn tener igualmente acceso a
aspecto de polticas y orientaciones generales,
este tipo de cursos, pero sin hacerlos exclusivos
y su coordinacin necesaria con las secretaras
para ellos.
locales de educacin, especialmente las
departamentales, para aunar esfuerzos
Con el conjunto de la formacin profesional:
regionales de cobertura con las otras entidades
del sistema (entidades de educacin superior y
El Sena es cada vez ms una entidad contra-
de educacin no formal).
tadora de formacin profesional. Parece,
entonces, ms racional explorar la posibilidad
de contratar fundamentalmente instituciones D. Educacin no formal
en vez de personas.
Al no estar sometida a una normatividad muy
Pero es todava una entidad nica y monoltica,
estricta en cuanto a currculo, condiciones de
que asume el doble papel de contratadora y
entrada y duracin de sus programas, la educacin
ejecutora. Ante este hecho, no puede posponerse
no formal puede dar respuestas giles y muchas
por ms tiempo el tema de la diversificacin
veces eficientes a las necesidades sentidas de
institucional, tendencia que descubre Cinterfor
formacin complementaria o sustitutiva por parte
(2001) en toda Amrica Latina. El problema,
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
de la poblacin demandante, que no es poca.
Las polticas estatales, por tanto, ms que un
encarrilamiento forzado en currculos y requisitos
o estndares para dichas instituciones, deberan
concentrarse ms bien en suministrar informacin
oportuna y pertinente a la clientela y en prestar
algn tipo de vigilancia mnima que garantice la
proteccin de los usuarios. En particular:
1. Polticas de informacin
Es imperativo realizar un censo de todas las
instituciones autorizadas para impartir educacin
no formal, similar al emprendido en Bogot.
Debe llevarse a cabo a nivel municipal (municipios
que tienen secretara de educacin), para luego
consolidarse a nivel departamental y nacional.
La informacin resultante, que debe ser puesta a
disposicin del pblico (pgina Web) y actualizada
70
anualmente, debe contener, al menos,
siguientes datos: instituciones por municipio
(direccin, telfono, etc.), programas ofrecidos por
institucin, duracin y cupos disponibles.
Como una labor complementaria, la informacin
censal ser ms til si se clasifican los cursos o
programas ofrecidos en grandes categoras, y
se hace claridad sobre las caractersticas propias
de cada una. Una primera clasificacin sugerida,
inspirada en los datos iniciales arrojados por el censo
conducido en Bogot, podra ser la siguiente:
Cursos libres cuyo objetivo es incrementar las
experiencias conceptuales o las habilidades
prcticas, pero que no pretenden
capacitacin para el trabajo (esa caracterstica
debe ser explcita en la informacin suministrada
al pblico). Estos cursos pueden incluir temas
tan variados como desarrollo de la percepcin
artstica, apreciacin cinematogrfica o mitologa
antigua, en el aspecto conceptual, as como
mtodos de relajacin, manualidades recreativas
o decoracin navidea, en el aspecto prctico.
Cursos que son complementarios al sistema
de educacin formal, y que tienen objetivos
especficos dentro de ste, como las preparaciones
ofrecidas para la validacin del bachillerato o los
cursos preuniversitarios. Debe quedar claro,
tambin, que el programa respectivo no garantiza
la validacin respectiva que es facultativa del
Icfes, slo la preparacin para esta.
En la capacitacin laboral, finalmente, hay
un primer grupo de cursos que conducen a
la formacin para el ejercicio de una serie
de ocupaciones o profesiones, que se realiza
generalmente en academias o instituciones
no formales, como en el caso de la formacin
los
de actores o artistas de diversa ndole, de
deportistas o de conductores de vehculos.
Un segundo grupo de cursos o programas
de capacitacin laboral se refiere al ejercicio
de un sinnmero de ocupaciones auxiliares o
menores en los diferentes sectores econmicos;
ayudantes de diversa ndole, manicuristas,
asistentes o mensajeros; pequeos expertos
en destrezas concretas de determinada rama
ocupacional del sector industrial; asistentes o
personal de apoyo en los sectores de comercio
o servicios, etc.
2. Polticas de vigilancia
ser
Adems de establecer unas reglas de juego claras,
en cuanto a los requisitos mnimos para el registro
y la licencia de funcionamiento de instituciones y
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
programas, las secretaras de educacin deben ejercer
una vigilancia mnima, no propiamente para imponer
programas y currculos, sino para verificar que las
instituciones ofrezcan lo que anuncian o prometen.
Igualmente se debe procurar que delimiten muy
bien el perfil de la formacin que ofrecen y sus
posibilidades en el mercado laboral. Que no se
trata de formar los grandes protagonistas de
novela, por ejemplo, sino de capacitar actores
de reparto o extras; que no consiste en formar
enfermeras tituladas, sino auxiliares en el cuidado
de enfermos o ancianos, o en el desempeo de
oficios secundarios en un hospital; y que tampoco
se trata de formar esteticistas consagrados sino,
simplemente, expertos en maquillaje facial.
Sera deseable, teniendo en cuenta el perfil de
desertores de la educacin bsica de casi todos estos
programas, que la formacin ofrecida no fuera algo para
desarrollar en programas demasiado cortos, sino que
se ofrecieran cursos ms estructurados de, al menos,
un semestre de duracin. Igualmente, se podra pensar
en que cada programa estuviera complementado con
al menos un curso o una serie de sesiones sobre cultura
general (historia de la regin, problemas nacionales o
internacionales contemporneos, instituciones cvicas,
convivencia familiar, lectura recreativa, para citar
algunos ejemplos).
3. Polticas de contratacin
Como se indic anteriormente, y teniendo en cuenta
que el Sena en gran medida se ha convertido en una
entidad contratante de servicios de capacitacin,
con la informacin institucional recopilada por el
Ministerio de Educacin o las secretaras locales,
el Sena podra complementar su portafolio de
posibles oferentes de servicios en la medida que,
eventualmente, en lo social podra ser ms rentable
o ms eficiente sustituir la contratacin de personas
por la de instituciones. Esta posibilidad debe
tenerse en cuenta, especialmente, para la atencin
a la poblacin en edad de trabajar que, por haber
desertado de la educacin bsica, muchas veces
no es atendida de manera suficiente por las otras
modalidades de capacitacin para el trabajo.
De nuevo, los cursos ofrecidos a este tipo de
poblacin ya sea por parte del Sena, de otras
instituciones contratadas por el Sena u ofrecidos de
manera autnoma deben ser bien estructurados
y adaptados pedaggicamente al perfil esperado
de la poblacin objeto. Hay que superar la prctica
de que, mientras a los egresados del grado 11
se les ofrecen cursos de formacin titulada muy
bien estructurados, a esta poblacin, que tiene
71
ms necesidad de capacitacin, se le ofrezcan
minicursos superficiales de muy corta duracin y
pocos resultados verificables.
E. Polticas globales
Hay que mencionar, finalmente, dos polticas que
deben ser aplicadas a cualquier tipo de sistema o
subsistema educativo institucional y, especialmente,
de capacitacin o formacin para el trabajo; y, de
forma adicional, una poltica global de coordinacin
institucional.
1. La transparencia
Cuando el Estado cuantifica, evala e informa,
debe haber una total claridad de lo que se est
haciendo; para todos debe existir la posibilidad de
acceso a la informacin y sta no se debe prestar
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
a equvocos. Es importante distinguir entre una
informacin seria y confiable que debe suministrar
el Estado, y los comunicados gubernamentales
de auto-propaganda a que a veces nos tienen
acostumbrados algunas instituciones oficiales
o privadas. Afortunadamente, Internet
proporciona el instrumento para que quien lo
necesite pueda acceder en todo momento a
informacin oportuna y completa de lo que se est
haciendo. En particular, hay transparencia cuando:
Se sabe quines son los miembros del Consejo
Nacional de Acreditacin, con qu criterios se
estn seleccionando y con qu criterios evalan
los programas y, ms aun, las instituciones.
Adems se tiene acceso no slo a un listado
actualizado de instituciones y programas
acreditados sino, lo que es muy importante,
de instituciones y programas que solicitaron su
72
acreditacin y no la obtuvieron.
Se sabe cul fue el porcentaje promedio que
obtuvieron los alumnos de cada una de las
instituciones que se presentaron en cada uno
de los programas evaluados dentro del ECAES.
Sencillamente porque todos tenemos el derecho
a saber, ahora que se dispone de instrumentos
para ello, cmo es el perfil y la calidad promedio
de cada programa de educacin superior en las
diversas instituciones que lo ofrecen.
El lector comn y corriente de los comunicados
frecuentes del Sena a la prensa, o de los
propios rganos de comunicacin del Sena,
tiene claridad en que no son tres millones y
medio de alumnos que estn estudiando en
el Sena, sino tres y medio millones de cupos
para cursos, la inmensa mayora de los cuales
son cursitos de apenas unas cuantas horas,
das, mximo semanas, de duracin. Y que hay
unos doscientos mil alumnos que toman cursos
un poco ms largos, aunque cada vez menos
largos.
Hay claridad y difusin suficiente sobre los
nos
mecanismos de postulacin, seleccin y admi-
sin para los diferentes cursos que ofrece el
Sena, as como las diversas instituciones de
educacin superior, especialmente las oficiales,
y sobre las reglas para la adjudicacin o no de
becas y prstamos estudiantiles ofrecidos con
dineros pblicos.
2. Lifelong learning
Con este ttulo de una publicacin del Banco
Mundial (2003) podra resumirse la tendencia
actual de los programas de formacin para el
trabajo, que debera ir acompaada de medidas
concretas de poltica.
Es cierto que ya se ha avanzado mucho en esa
direccin: en la educacin superior tenemos
la oferta creciente de educacin continuada y
de diplomados; en el Sena, la combinacin de
formacin titulada y complementaria, o la de
mdulos aislados y cadenas completas de mdulos.
Los cursos del sistema no formal son ms flexibles
y, tericamente al menos, pueden ser tomados por
cualquiera y en cualquier etapa de su desarrollo.
Sin embargo, para que la frase citada pase a
representar el ir y venir sistemtico entre el mundo
educativo y el mundo del trabajo (como sucede,
por ejemplo, en Suecia37), hay que brindar esa
posibilidad, quiz desde el pregrado, estableciendo
ciclos ms cortos que puedan yuxtaponerse de
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
manera inmediata o espaciarse algo en el tiempo;
se necesitara, tambin, ciclos ms generales de
formacin universitaria bsica, tal como lo sugieren,
por un lado, el documento de Castro/Levy (2000) y,
por otro, las propuestas de reforma que se debaten
en este momento en la Universidad Nacional38.
3. Coordinacin institucional
Hoy ms que nunca, se requiere coordinar y aunar
esfuerzos entre todas las instituciones que, de una
u otra manera, prestan el servicio de formacin
para el trabajo a la poblacin colombiana, sean
ellas universidades o instituciones de educacin
superior, Sena o entidades de educacin no formal.
Es importante aceptar que con el pretexto de la
autonoma universitaria y de la no inclusin formal
del Sena en el sector educativo, lo que se hace
muchas veces es duplicar esfuerzos o atender, de
una manera bastante desigual, a las poblaciones
necesitadas de formacin para el trabajo.
Esta coordinacin se debe dar a dos niveles:
A nivel nacional, en la elaboracin de las polticas
de atencin a la poblacin y en la asignacin de
responsabilidades en los diferentes nfasis de
cobertura, a fin de evitar duplicacin de esfuerzos
y concentracin de recursos, especialmente
de los oficiales, en unos pocos segmentos
poblacionales. Esta coordinacin deber estar
liderada por el Ministerio de Educacin.
A nivel regional o departamental, en el diseo
y ejecucin de planes concretos de trabajo,
para coordinar los esfuerzos operativos de las
diversas entidades que tienen su asiento en cada
departamento, incluidas las de orden nacional.
Esta coordinacin deber estar liderada por
las secretaras de educacin correspondientes,
especialmente la departamental y la de la capital
respectiva.
73
37
Vase, por ejemplo, el captulo correspondiente en Mller/Shavit
(1998).
38
Vase el documento Universidad Nacional de Colombia (2005).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

IV. Instrumentos de poltica (resumen)

Los siguientes son los instrumentos ms importantes aquellas que facilitaran el acceso ms equitativo de
de poltica que facilitaran la implementacin de las la poblacin ms pobre a las diferentes alternativas
polticas propuestas. No se trata, por tanto, de de formacin para el trabajo.
compendiar todas las polticas posibles tocantes al
desarrollo, calidad y pertenencia de las instituciones
involucradas, sino de hacer una seleccin de

A. Presupuestos bsicos de poltica

Polticas Instrumentos Responsables

Dar mayor Asignacin significativamente mayor Ministerio de Hacienda y Crdito

prioridad a la de recursos (porcentaje del Presupuesto Pblico y Ministerio de Educacin
educacin Nacional). Nacional (MEN).

74
Universalizar la Universalizacin del ingreso MEN, secretaras de educacin
educacin media
Universalizacin de la calidad MEN, secretaras de educacin, colegios.

Mejorar la coordinacin Traslado del Sena a la rbita del MEN. Congreso, MEN, Ministerio de la Proteccin
institucional Social).
Coordinacin nacional de la atencin MEN
y cobertura de la formacin para
el trabajo: planes, metas y polticas
bsicas.

Coordinacin departamental de la Secretaras departamentales y entidades de

educacin para el trabajo: planes formacin para el trabajo de la regin: Sena,
departamentales, poblacin por educacin superior, educacin no formal.
atender, distribucin de la cobertura.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

B. Polticas tocantes al acceso a la formacin para el trabajo

Polticas Instrumentos Responsables

Aumentar el crdito Se incrementar al menos a 40 mil el nmero Icetex (posible participacin de la banca privada).
estudiantil de crditos estudiantiles nuevos por ao.

Mejorar la eficiencia En el sector oficial se garantizar la Instituciones oficiales de educacin superior.

administrativa adjudicacin de, al menos, 95% de los
cupos anuales disponibles.

Dar mayor nfasis a la Fortalecimiento en intensidad y calidad. Sena

formacin titulada del
Expansin y aplicacin de acuerdo con Acuerdos anuales entre MEN y Sena.
Sena
las necesidades del sistema (egresados
del grado 11 y/o desertores de grados
anteriores).

Adaptacin flexible de los programas a Sena

esas necesidades.

75
Tener claridad sobre Censo e informacin Secretaras departamentales y MEN
la formacin no ciudadana sobre entidades y
formal programas.

Cambiar las polticas Reemplazo paulatino de la contratacin Sena (contratante) y entidades de

de contratacin individual por contratacin institucional. educacin formal (contratistas).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

C. Polticas tocantes a la equidad en el acceso y la permanencia

Polticas Instrumentos Responsables

Crear becas y Acuerdos tripartitos de becas de estudios Icetex, alcaldas y entidades locales de educacin
subsidios para los ms pobres. superior.

Garantizar el acceso de Mecanismos de acceso prioritario de los Sena, entidades oficiales de educacin superior.
los ms pobres ms pobres.
Incrementar significativamente el costo Entidades oficiales de educacin superior.
de la matrcula a los estratos ms altos.

Apoyar la permanencia Apoyo acadmico: cursos de Entidades (oficiales) de educacin superior.

de los ms pobres en la nivelacin.
educacin superior Apoyo econmico: subsidios y Entidades (oficiales) de educacin superior.
empleos en el campus.
Acceso a bienes culturales: dotacin Entidades (oficiales) de educacin superior.
y horarios extendidos de bibliotecas,
aulas de estudio y aulas de cmputo.

76 D. Polticas ms globales
Polticas Instrumentos Responsables

Se publica peridicamente (Web) la lista de Consejo Nacional de Acreditacin

Transparencia
las entidades y programas acreditados, y de
las entidades y programas que solicitaron y no
obtuvieron la acreditacin.
Se publica peridicamente (Web) la lista de los Icfes
programas evaluados en el ECAES y los puntajes
promedio obtenidos por cada una de las
instituciones en estos.
Se publica peridicamente (Web) los Sena, entidades (oficiales) de educacin superior,
mecanismos de postulacin, seleccin y educacin no formal.
vinculacin de alumnos.

Los crditos y becas estudiantiles sern Icetex

Consecuencia
adjudicados exclusivamente para programas
que obtengan un promedio mnimo en los
ECAES.
Se castigarn presupuestalmente los MEN, Minhacienda, entidades oficiales de
programas que estn por debajo de ese educacin. superior
mnimo.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 1
77
Educacin bsica y media, tasas de eficiencia
del sistema: dos escenarios posibles
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 1
Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario optimista (Porcentajes)
Ao Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11
2003 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2004 TA 77,28 86,12 87,74 89,26 91,18 81,75 85,92 86,18 85,68 87,23 93,92
TR 11,27 6,31 5,43 4,57 3,35 9,84 7,69 7,64 8,02 7,36 3,59
TD 9,22 6,60 6,05 5,57 5,05 6,83 5,38 5,20 5,26 4,55 2,31
2005 TA 78,51 86,86 88,39 89,82 91,62 82,75 86,67 86,93 86,45 87,91 94,18
TR 9,59 5,58 4,85 4,13 3,09 8,45 6,71 6,67 6,98 6,45 3,29
TD 7,95 5,82 5,37 4,96 4,53 6,01 4,81 4,66 4,71 4,11 2,19
2006 TA 79,77 87,61 89,05 90,38 92,06 83,75 87,44 87,67 87,23 88,59 94,45
TR 8,16 4,94 4,33 3,73 2,85 7,26 5,86 5,82 6,08 5,64 3,02
TD 6,86 5,13 4,76 4,43 4,07 5,29 4,30 4,18 4,21 3,72 2,07
2007 TA 81,04 88,37 89,70 90,94 92,50 84,77 88,21 88,43 88,01 89,28 94,72
TR 6,94 4,37 3,87 3,37 2,63 6,23 5,12 5,08 5,29 4,94 2,78
TD 5,91 4,53 4,22 3,95 3,65 4,65 3,84 3,74 3,77 3,36 1,95
2008 TA 82,33 89,14 90,37 91,51 92,95 85,80 88,98 89,19 88,80 89,98 94,99
TR 5,91 3,86 3,46 3,05 2,43 5,35 4,46 4,44 4,60 4,32 2,55
TD 5,10 3,99 3,74 3,52 3,28 4,09 3,44 3,35 3,38 3,04 1,85
2009 TA 83,65 89,91 91,04 92,08 93,40 86,84 89,77 89,96 89,60 90,68 95,26
TR 5,03 3,42 3,09 2,75 2,24 4,59 3,90 3,88 4,01 3,79 2,34
TD 4,40 3,52 3,32 3,14 2,94 3,60 3,07 3,00 3,02 2,75 1,75
2010 TA 84,98 90,69 91,71 92,66 93,85 87,90 90,56 90,73 90,41 91,39 95,53
TR 4,28 3,02 2,76 2,49 2,07 3,94 3,40 3,39 3,49 3,31 2,15
78 TD 3,79 3,10 2,95 2,80 2,64 3,17 2,75 2,69 2,71 2,48 1,65
2011 TA 86,34 91,47 92,39 93,24 94,30 88,97 91,36 91,51 91,22 92,10 95,80
TR 3,64 2,67 2,47 2,25 1,91 3,39 2,97 2,96 3,04 2,90 1,98
TD 3,27 2,74 2,61 2,50 2,37 2,79 2,45 2,41 2,42 2,24 1,56
2012 TA 87,72 92,26 93,07 93,82 94,76 90,05 92,16 92,30 92,04 92,82 96,07
TR 3,10 2,36 2,20 2,03 1,76 2,91 2,59 2,58 2,64 2,54 1,81
TD 2,82 2,41 2,32 2,23 2,13 2,45 2,19 2,16 2,17 2,03 1,48
2013 TA 89,12 93,06 93,76 94,41 95,21 91,15 92,97 93,09 92,87 93,54 96,35
TR 2,63 2,09 1,97 1,84 1,62 2,50 2,26 2,25 2,30 2,22 1,67
TD 2,43 2,13 2,05 1,99 1,91 2,16 1,96 1,93 1,94 1,83 1,40
2014 TA 90,54 93,87 94,45 95,00 95,67 92,25 93,79 93,89 93,71 94,27 96,62
TR 2,24 1,85 1,76 1,66 1,50 2,14 1,97 1,97 2,00 1,95 1,53
TD 2,10 1,88 1,82 1,77 1,72 1,90 1,75 1,73 1,74 1,66 1,32
2015 TA 91,98 94,68 95,15 95,59 96,13 93,38 94,62 94,70 94,55 95,00 96,89
TR 1,91 1,63 1,57 1,50 1,38 1,84 1,72 1,72 1,74 1,70 1,41
TD 1,81 1,65 1,62 1,58 1,54 1,67 1,57 1,55 1,56 1,50 1,25
2016 TA 93,45 95,50 95,86 96,19 96,60 94,51 95,45 95,51 95,40 95,74 97,17
TR 1,62 1,45 1,40 1,35 1,27 1,58 1,50 1,50 1,52 1,49 1,29
TD 1,56 1,46 1,43 1,41 1,38 1,47 1,40 1,39 1,39 1,35 1,18
2017 TA 94,94 96,33 96,57 96,79 97,06 95,66 96,30 96,34 96,26 96,49 97,45
TR 1,38 1,28 1,25 1,22 1,17 1,36 1,31 1,31 1,32 1,31 1,19
TD 1,34 1,29 1,27 1,26 1,24 1,29 1,25 1,25 1,25 1,22 1,12
2018 TA 96,46 97,16 97,28 97,39 97,53 96,82 97,14 97,16 97,13 97,24 97,72
TR 1,18 1,13 1,12 1,11 1,08 1,16 1,15 1,15 1,15 1,14 1,09
TD 1,16 1,13 1,13 1,12 1,11 1,14 1,12 1,12 1,12 1,11 1,06
2019 TA 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00 98,00
TR 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
TD 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

TA = tasas de aprobacin TR = tasas de repitencia TD = tasas de desercin

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 1
Educacin bsica y media, tasas de eficiencia del sistema: escenario inercial (Porcentajes)
Ao Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11
2003 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2004 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2005 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2006 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2007 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2008 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2009 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2010 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44 79
2011 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2012 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2013 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2014 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2015 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2016 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2017 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2018 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44
2019 TA 76,07 85,38 87,10 88,71 90,74 80,77 85,17 85,45 84,91 86,55 93,65
TR 13,24 7,14 6,08 5,05 3,63 11,46 8,81 8,74 9,22 8,41 3,91
TD 10,70 7,48 6,83 6,24 5,63 7,77 6,02 5,81 5,87 5,03 2,44

TA = tasas de aprobacin TR = tasas de repitencia TD = tasas de desercin

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 2
Proyeccin de las cohortes para estimar los 81
egresados del grado 11: dos escenarios posibles
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 2
Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario optimista
Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados

1999 N 440.126 409.551

R
T
2000 N 434.421 403.440
R
T
2001 N 393.788 365.306
R
T
2002 N 397.444 381.215
R
T
2003 N 1.326.340 1.087.730 1.006.485 924.337 862.880 820.211 731.801 621.505 539.623 478.531 397.444 372.212
R
T
2004 N 1.399.025 1.008.882 928.695 876.633 819.950 782.980 662.482 623.239 531.076 458.206 414.188 403.571
R 77.619 61.159 46.706 31.338 94.010 64.495 54.343 49.731 40.259 15.521
T 1.086.501 989.854 923.339 851.287 876.990 726.977 677.582 580.807 498.465 429.708
2005 N 1.475.693 1.081.156 927.645 862.147 819.064 772.460 708.342 619.131 578.994 493.176 431.442 406.350
R 63.672 56.432 44.295 29.779 89.743 58.386 54.495 48.944 38.549 16.174
T 1.144.828 984.078 906.443 848.842 862.203 766.728 673.626 627.938 531.726 447.616
2006 N 1.556.562 1.158.608 977.444 857.116 804.076 770.242 696.399 652.985 575.613 533.196 460.230 449.323
R 60.347 52.342 40.872 28.242 85.278 55.736 49.333 49.080 37.939 15.487
T 1.218.955 1.029.786 897.988 832.318 855.520 752.135 702.318 624.694 571.135 475.717
2007 N 1.641.864 1.241.608 1.049.740 903.563 801.552 758.889 699.403 646.202 605.293 535.215 498.192 471.888
R 57.196 50.543 37.167 25.784 73.494 48.578 46.468 42.803 36.533 15.428
T 1.298.804 1.100.282 940.730 827.336 832.384 747.980 692.670 648.095 571.748 513.620
2008 N 1.731.840 1.330.555 1.128.183 972.560 844.949 757.984 688.762 648.295 602.113 560.262 502.613 492.093
82 R 54.209 48.806 35.653 23.796 62.247 42.792 40.246 39.630 32.079 15.438
T 1.384.764 1.176.989 1.008.214 868.745 820.232 731.554 688.542 641.743 592.341 518.051
2009 N 1.826.746 1.425.873 1.213.260 1.048.059 911.218 799.760 686.959 639.645 603.672 559.763 524.774 499.895
R 51.378 47.128 34.860 23.287 53.535 37.247 35.608 34.429 29.794 14.343
T 1.477.251 1.260.388 1.082.919 934.506 853.296 724.206 675.254 638.101 589.557 539.117
2010 N 1.528.020 1.305.493 1.130.625 984.850 864.447 723.340 638.800 597.114 561.596 526.378 516.122
R 48.695 45.509 34.107 23.269 48.688 32.867 30.892 30.323 26.177 13.896
T 1.576.715 1.351.002 1.164.733 1.008.119 913.136 756.207 669.693 627.437 587.773 540.274
2011 N 1.405.451 1.220.875 1.065.871 937.038 783.478 672.905 597.291 557.180 528.875 506.667
R 43.945 33.393 23.278 45.300 30.636 27.143 26.265 23.181 12.850
T 1.449.395 1.254.268 1.089.149 982.339 814.114 700.048 623.555 580.361 541.725
2012 N 1.319.481 1.154.977 1.017.237 853.103 730.817 629.735 558.716 526.274 517.072
R 32.712 23.312 42.241 29.254 25.178 23.027 20.252 11.932
T 1.352.193 1.178.288 1.059.478 882.357 755.995 652.762 578.968 538.206
2013 N 1.252.927 1.105.797 931.281 799.058 685.912 590.149 529.103 509.770
R 23.368 39.442 28.015 24.025 21.294 17.893 10.957
T 1.276.295 1.145.239 959.296 823.083 707.206 608.042 540.059
2014 N 1.203.550 1.018.904 876.388 753.204 645.126 560.003 550.898
R 36.873 26.868 23.046 20.302 16.662 10.169
T 1.240.423 1.045.772 899.434 773.506 661.788 570.171
2015 N 1.117.007 963.810 830.153 711.956 614.252 595.175
R 25.802 22.163 19.487 16.030 9.941
T 1.142.809 985.973 849.640 727.985 624.193
2016 N 1.062.523 917.853 789.069 680.960 671.459
R 21.362 18.763 15.547 10.058
T 1.083.884 936.616 804.616 691.018
2017 N 1.017.679 877.673 758.506 739.131
R 18.115 15.135 10.273
T 1.035.794 892.808 768.779
2018 N 979.345 848.202 839.182
R 14.780 10.538
T 994.125 858.740
2019 N 951.817 932.780
R 10.849
T 962.665
N = alumnos nuevos R = alumnos repitentes T = alumnos totales

Fuente: Registro C-600, clculos del autor

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica

Anexo 2
Proyeccin de las cohortes para estimar los egresados del grado 11: escenario inercial
Grado 1 Grado 2 Grado 3 Grado 4 Grado 5 Grado 6 Grado 7 Grado 8 Grado 9 Grado 10 Grado 11 Egresados

1999 N 440.126 409.551

R
T
2000 N 434.421 403.440
R
T
2001 N 393.788 365.306
R
T
2002 N 397.444 381.215
R
T
2003 N 1.326.340 1.087.730 1.006.485 924.337 862.880 820.211 731.801 621.505 539.623 478.531 397.444 372.212
R
T
2004 N 1.385.003 1.008.882 928.695 876.633 819.950 782.980 662.482 623.239 531.076 458.206 414.188 402.428
R 77.619 61.159 46.706 31.338 94.010 64.495 54.343 49.731 40.259 15.521
T 1.086.501 989.854 923.339 851.287 876.990 726.977 677.582 580.807 498.465 429.708
2005 N 1.383.581 1.053.504 927.645 862.147 819.064 772.460 708.342 619.131 578.994 493.176 431.442 404.051
R 71.993 56.432 44.295 29.779 89.743 58.386 54.495 48.944 38.549 16.174
T 1.125.497 984.078 906.443 848.842 862.203 766.728 673.626 627.938 531.726 447.616
2006 N 1.383.725 1.052.422 960.940 857.116 804.076 770.242 696.399 652.985 575.613 533.196 460.230 445.516
R 75.177 52.342 40.872 28.242 85.278 55.736 49.333 49.080 37.939 15.487
T 1.127.599 1.013.281 897.988 832.318 855.520 752.135 702.318 624.694 571.135 475.717
2007 N 1.385.823 1.052.532 962.735 882.552 796.576 755.247 691.001 640.557 600.131 530.441 494.340 462.956
R 75.100 54.657 40.826 27.775 85.186 54.987 52.748 48.757 41.362 16.669
T 1.127.632 1.017.391 923.378 824.351 840.433 745.988 693.305 648.887 571.803 511.009
2008 N 1.386.602 1.054.127 962.762 886.132 819.099 748.019 678.815 635.322 592.429 550.985 494.918 480.376
R 75.107 54.600 42.291 27.613 83.627 54.829 51.858 51.423 41.120 18.022 83
T 1.129.235 1.017.363 928.423 846.712 831.646 733.645 687.180 643.852 592.105 512.941
2009 N 1.386.071 1.054.720 964.131 886.107 823.574 768.308 671.718 624.810 587.196 546.709 512.491 479.955
R 75.221 54.606 42.370 28.432 82.847 53.762 51.456 50.444 42.872 17.929
T 1.129.941 1.018.737 928.477 852.006 851.156 725.480 676.266 637.639 589.580 530.420
2010 N 1.054.316 964.734 887.304 823.622 773.113 687.476 617.856 577.869 541.434 510.305 495.349
R 75.264 54.689 42.371 28.548 85.190 53.247 50.549 50.032 42.322 18.623
T 1.129.580 1.019.423 929.675 852.170 858.302 740.723 668.405 627.901 583.755 528.929
2011 N 964.426 887.902 824.685 773.261 693.248 630.838 571.152 533.165 505.264 473.186
R 54.720 42.431 28.547 85.655 54.691 50.020 49.204 41.948 18.479
T 1.019.145 930.333 853.232 858.916 747.940 680.858 620.356 575.112 523.743
2012 N 887.660 825.269 774.225 693.744 636.984 581.793 526.758 497.783 483.319
R 42.458 28.586 85.660 55.033 51.194 48.656 41.281 18.301
T 930.118 853.854 859.885 748.777 688.178 630.450 568.039 516.083
2013 N 825.077 774.790 694.527 637.698 588.048 535.329 491.661 460.447
R 28.605 85.771 55.044 51.624 49.679 40.802 18.021
T 853.682 860.560 749.571 689.321 637.727 576.130 509.682
2014 N 774.633 695.072 638.373 589.025 541.508 498.664 483.680
R 85.831 55.113 51.661 50.163 41.562 17.805
T 860.465 750.184 690.034 639.188 583.070 516.468
2015 N 694.995 638.896 589.634 542.748 504.670 472.631
R 55.153 51.719 50.219 42.009 18.094
T 750.148 690.615 639.853 584.757 522.764
2016 N 638.864 590.130 543.313 506.131 491.139
R 51.760 50.272 42.078 18.303
T 690.624 640.402 585.391 524.434
2017 N 590.138 543.780 506.680 474.513
R 50.313 42.122 18.345
T 640.451 585.902 525.025
2018 N 543.821 507.121 492.124
R 42.157 18.364
T 585.979 525.485
2019 N 507.188 474.989
R 18.380
T 525.568
N = alumnos nuevos R = alumnos repitentes T = alumnos totales

Fuente: Registro C-600, clculos del autor

 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Bibliografa
39
Acero, Hernn D. (2003) Educacin superior, innovacin
y perspectivas: repercusiones en los sectores sociales.
Bucaramanga: Editorial Sic.
Aldana, E. (2001) Tendencias, retos y mitos de
la educacin superior en Colombia. En: Orozco,
L.E. (comp.), Educacin superior: desafo global y
respuesta nacional - II. Bogot: Universidad de los
Andes, MDU.
Ayala, Ulpiano (2001) Notas sobre financiacin de la
educacin superior en Colombia. Bogot: Universidad
de los Andes.
Banco Mundial (2002) Constructing Knowledge
Societies: New Challenges for Tertiary Education.
Washington D.C.
84 Banco Mundial (2003) Lifelong Learning in the Global
Knowledge Economy: Challenges for Developing
Countries. Washington D.C.
Banco Mundial (2003) Tertiary Education in Colombia:
Paving the Way to Reform. Washington D.C.
Banco Mundial (2004) Public Training Reform Issues
in Colombia: the Case of Sena. Report No. 27752.
Washington D.C.
Barrera, F. e Ibez, A.M. (2004) Does Violence
Reduce Investment in Education? a Theoretical and
Empirical Approach. Bogot: Universidad de los Andes,
Documento CEDE 2004-27 (edicin electrnica).
Briasco, I. y Valds, T (2001) La formacin profesional en
Iberoamrica. Madrid: OEI.
Castro, Claudio de M. y Levy, Daniel C. (2000) Myth,
Reality and Reform: Higher Education Policy in Latin
America. Washington D.C: Inter-American Development
Bank.
Cinterfor (2001) Formacin y trabajo: de ayer para
maana. En: Organizacin de Estados Iberoamericanos
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, Educacin
tcnico profesional (CD-Rom). Madrid: OEI.
Consejo Nacional de Rectores (2000) Pensamiento
Universitario ASCUN: El legado del siglo XX, las
tendencias innovadoras y los retos de la educacin
superior en el siglo XXI - El financiamiento de la
educacin superior colombiana. Bogot: Asociacin
Colombiana de Universidades.
Contralora General de la Repblica (2000) La
educacin superior pblica: crisis y sus potencialidades.
En: Economa colombiana y coyuntura poltica (Bogot),
No. 278 (junio).
Contralora General de la Repblica (2003) Examen a
la educacin superior pblica: presupuesto, eficiencia
relativa, equidad social y gobernabilidad. Bogot.
Cox, A. (2000) 10 Chile. En: Gill, Indermit S. et
al., (eds.), Vocational Education and Training Reform:
Matching Skills to Markets and Budgets. Washington
D.C: World Bank, Oxford University Press.
Cubillos, C. (1998) Saldo rojo: crisis en la educacin
superior. Bogot: Planeta.
Gmez, V.M. (2001) Necesidad de alternativas a la
educacin tradicional en Colombia. En: Orozco, L.E.
(comp.), Educacin superior: desafo global y respuesta
nacional - II. Bogot: Universidad de los Andes, MDU.
Gmez, Vctor M.l (2000) Cuatro temas crticos de la
educacin superior en Colombia: Estado, instituciones,
pertinencia y equidad social. Bogot: Alfaomega,
ASCUN.
39
Salvo en dos excepciones especficas, la bibliografa recopilada, que
sirvi de soporte para la elaboracin de este anlisis, se refiere a los
documentos ms importantes publicados a partir del ao 2000.
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Gonzlez, J. I. et al., (2003) La educacin y el trabajo
para los jvenes bogotanos: situacin actual y polticas
distritales. Bogot: Universidad Nacional, CID.
Gutirrez, R. (2001) Globalizacin y cambio: retos
de la educacin superior. En: Orozco, L.E. (comp.),
Educacin superior: desafo global y respuesta nacional
- I. Bogot: Universidad de los Andes, MDU.
Holm-Nielsen, L. B. (2001) Challenges for Higher
Education. En: Orozco, L.E. (comp.), Educacin
superior: desafo global y respuesta nacional - I. Bogot:
Universidad de los Andes, MDU.
Levy, D. (2001) Pluralist Principles in Higher Education:
International Challenges for Reforming Systems and
Status. En: Orozco, L.E. (comp.), Educacin superior:
desafo global y respuesta nacional - II. Bogot:
Universidad de los Andes, MDU.
Linares, P. (2001) El ejercicio responsable de la
autonoma universitaria, una estrategia para la
consolidacin de una tica pblica. En: Orozco, L.E.
(comp.), Educacin superior: desafo global y respuesta
nacional - II. Bogot: Universidad de los Andes, MDU.
Lpez, H. (2000) Un sistema de crdito para
estudiantes de nivel postsecundario: justificacin y
bases del programa. Informe de consultora para el
Departamento Nacional de Planeacin, Bogot.
Lpez, H. (2004) Justificacin y estrategias para la
expansin de la formacin tcnica en la secundaria
media. Documento presentado al Ministerio de
Educacin, Bogot.
Lpez, R. (2001) El rea de tecnologa en secundaria.
Madrid: Narcea Ediciones.
Mendoza, I. P. (2004) Jvenes tejedores de sociedad:
una mirada a la formacin artstica desde lo social.
Bogot: Instituto Distrital de Cultura y Turismo.
Mina, A. (2004) Factores asociados al logro educativo
a nivel municipal. Bogot: Universidad de los Andes,
Documento CEDE 2004-15 (edicin electrnica).
Ministerio de Educacin Nacional (2001) Bases para una
poltica de Estado en materia de educacin superior.
Bogot: Icfes.
Ministerio de Educacin Nacional (2002) Conformacin
y puesta en marcha de 50 ambientes tecnolgicos
escolares en establecimientos de educacin bsica y
media en Colombia. Bogot.
Ministerio de Educacin Nacional (2003) Articulacin de
la educacin con el mundo productivo. La formacin de
competencias laborales. Bogot.
Ministerio de Educacin Nacional (2004) Educacin
Superior. Bogot (edicin electrnica).
Minowa, M. (2000) 11 Mxico. En: Gill, Indermit S.
et al., (eds.), Vocational education and training reform:
matching skills to markets and budgets. Washington
D.C.: World Bank, Oxford University Press.
Mller, W. y Y. Shavit, eds. (1998) From School to Work:
A Comparative Study of Educational Qualifications and 85
Occupational Destinations. Oxford: Claredon Press.
Mungaray, A. (2000) Educacin superior y mercado
de trabajo en Mxico: observaciones desde la economa
y la educacin. En: Buj, Lili (ed.), Dos ejes en la
vinculacin de las universidades a la produccin: la
formacin de recursos humanos y las capacidades de
investigacin. Mxico: Plaza y Valds Editores, Instituto
de Investigaciones Sociales, Universidad Autnoma
Metropolitana.
Orozco, L. E. (2001) Intervencin del Estado y
autonoma como fundamentos de la calidad. En:
Orozco, L.E. (comp.), Educacin Superior: desafo global
y respuesta nacional-II. Bogot: Universidad de los
Andes, MDU.
Snchez, F. et al., (2002) Equidad social en el acceso y
permanencia en la universidad pblica. Determinantes y
factores asociados. Bogot: Universidad de los Andes,
Documento CEDE 2002-16 (edicin electrnica).
 La formacin para el trabajo en Colombia: Situacin y perspectivas de poltica
Santamara, M. (2004) Income Inequality, Skills and
Trade: Evidence from Colombia During the 80s and
90s. Bogot: Universidad de los Andes, Documento
CEDE 2004-02 (edicin electrnica).
Sarmiento, A. et al., (2000) Evaluacin de la calidad
de la educacin primaria y secundaria en Santaf
de Bogot. Factores asociados al logro acadmico.
Mimeo. Bogot: Misin Social.
Sarmiento, A. et. al., (2001) Situacin de la educacin
bsica, media y superior en Colombia. Bogot:
Corpoeducacin (Se preparaba en 2005 una edicin
revisada)
Secretara de Educacin (s.f.[a]), Poltica distrital de
educacin media. Bogot.
Secretara de Educacin (s.f.[b]), Seguimiento y
perspectivas laborales de bachilleres. Muestra de
egresados de colegios oficiales y privados en Bogot
1993-1997. Bogot.
86 Schugurensky, D. (2002) Autonoma, heternonoma
y los dilemas de la educacin superior en la transicin
del siglo XXI: el caso de Canad. En: Iglesias, Carlos,
Reformas en los sistemas nacionales de educacin
superior. Corua: Netbiblo, Riseu.
Tenjo, J. (2003), Demanda por educacin superior:
proyecciones para los siguientes quince aos. Bogot:
Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias
Econmicas y Administrativas.
The Task Force on Higher Education and Society (2000)
Higher Education in developing Countries: Peril and
Promise. Washington D.C.
Universidad Nacional de Colombia (2004a) La reforma
acadmica que requiere la Universidad Nacional de
Colombia. Serie Documentos de trabajo 1. Bogot.
Universidad Nacional de Colombia (2004b) Las reformas
acadmicas en la Universidad Nacional de Colombia:
proyectos y realizaciones: 1935-1995. Serie Documentos
de trabajo 2. Bogot.
Universidad Nacional de Colombia (2004c) Problemas
curriculares y pedaggicos del pregrado en la
Universidad Nacional de Colombia. Serie Documentos
de trabajo 3. Bogot.
Universidad Nacional de Colombia (2005) Reforma
acadmica en qu va el debate? Serie Documentos de
trabajo 5. Bogot.
Universidad Pedaggica Nacional (2000) La admisin
y seguimiento de estudiantes de la U.P.N. y su relacin
con la acreditacin. Bogot: U.P.N, Vicerrectora
Acadmica.
Varela, G. (2002) Universidad y desarrollo: el vnculo
crtico. En: Tendencias y perspectivas de la educacin
superior. Bogot: Universidad Abierta y a Distancia,
Facultad de Ciencias Sociales, Humanas y Educativas.
Varios (2002) Educacin superior sociedad e
investigacin: cuatro estudios bsicos sobre educacin
superior. Bogot: Colciencias, ASCUN.
Vsquez V., J. et al., (2003) Determinantes de la
desercin estudiantil en la Universidad de Antioquia.
Medelln: Universidad de Antioquia, CIE.
Villa, L. (2001) Economa de la educacin, con nfasis en
educacin superior: notas de clase. Bogot: Universidad
de los Andes, MDU.
Yarce, J. (2002) La educacin superior en Colombia.
Bogot: Instituto Internacional de la Unesco para la
Educacin Superior en Amrica Latina y el Caribe
(IESALC), Ministerio de Educacin Nacional, Santillana.