DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO I
 Juan Carlos Cassagne
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires
en la especialidad de Derecho Administrativo y Administracin Pblica

Derecho Administrativo

TOMO I

Palestra Editores
Lima - 2017
 Prlogo

E l Derecho Administrativo en el Per es una disciplina que ha experimentado

un importante progreso en los ltimos 12 aos. Luego de padecer un largo
perodo de lamentable e inexplicable letargo, paradjicamente en un rea del
Derecho por naturaleza bastante dinmica, se ha experimentado un despertar
y notable impulso acadmico que se manifiesta en las publicaciones de doctrina
que realizan un buen nmero de profesores nacionales de la disciplina; en la
realizacin de eventos acadmicos como los Congresos Nacionales de Derecho
Administrativo que se realizan cada dos aos y que convocan a un importante
nmero de juristas y a quienes se desarrollan profesionalmente en dicha rama
del Derecho; as como en la constitucin de asociaciones de juristas dedicados al
Derecho Administrativo e incluso de estudiantes como los Crculos de Derecho
Administrativo existentes en las principales Facultades de Derecho constitui-
dos por estudiantes que con bastante xito promueven publicaciones y eventos
para la difusin acadmica de la disciplina. Asimismo, desde un punto de vista
normativo, el Derecho Administrativo peruano cuanta hoy en da con un marco
jurdico moderno como la Ley de Procedimiento Administrativo General que ha
mejorado sustancialmente los trminos de las relaciones entre la Administracin
Pblica y los ciudadanos, la Ley del Proceso Contencioso Administrativo que ha
potenciado el control jurisdiccional de la Administracin en tutela de las preten-
siones de quienes se consideren afectados por alguna actuacin administrativa
y varias otras normas legales que han contribuido a juridificar la actividad y el
rgimen de la Administracin Pblica procurando mejorar su funcionamiento y
garantizar la tutela de los administrados.
El citado impulso del Derecho Administrativo ocurrido en nuestro medio en
los ltimos aos debe bastante a la doctrina desarrollada por los notables juristas
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de pases como Espaa, Argentina, Colombia y otros dotados de un rgimen jur-

dico administrativo similar al nuestro, de raz esencialmente europeo continental,
aunque con importantes complementos de otras latitudes. Los juristas naciona-
les necesitan beber de la doctrina elaborada por eminentes maestros y notables
autores para aprender de lo avanzado y estar al tanto de otras experiencias, con
la finalidad de poder contextualizar las instituciones y categoras propias de la
disciplina para llevar a cabo su indispensable adaptacin a la realidad y necesi-
dades de nuestro pas.
En dicho contexto, la obra que es materia de este Prlogo cumple un rol
fundamental porque constituye fuente de consulta obligada para todo aqul que
pretenda iniciarse en el estudio del Derecho Administrativo o para quienes desde
la actividad profesional cotidiana necesiten encontrar las claves que le permitan
entender los fundamentos de las instituciones administrativas.
El autor de la presente obra, el profesor Juan Carlos Cassagne, casi no necesita
presentacin en nuestro medio porque es conocido como uno de los ms grandes
cultores y maestros del Derecho Administrativo en lengua castellana. El profesor
Cassagne curs su carrera de abogado en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires en la que se gradu en 1966 como abogado
y, posteriormente, obtuvo el ttulo de Doctor en Derecho y Ciencias Sociales en
la especialidad de Derecho Administrativo y Ciencias de la Administracin. Al
terminar su carrera inici su actividad docente bajo la direccin y orientacin del
Profesor Miguel S. Marienhoff de quien fue su discpulo predilecto, hasta llegar a
obtener la titularidad de la ctedra en su facultad, as como en otras facultades de
universidades privadas (Universidad Catlica Argentina, del Salvador y Museo
Social Argentino). Ha sido Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad
del Museo Social Argentino y es profesor visitante de la Universidad de Paris X
(Nanterre Francia) y de la Universidad de Pau (Francia); de las universidades
espaolas Autnoma de Madrid, Salamanca, San Pablo CEU, La Corua, Nava-
rra, Valladolid, La Escola Galega de Administracin Pblica y de varias casas de
estudios de Amrica Latina, como la Pontificia Universidad Catlica de Chile,
la Universidad de la Repblica (Uruguay), la Universidad del Estado de Ro de
Janeiro, la Universidad Catlica de la misma ciudad y del Colegio Mayor Nuestra
Seora del Rosario de Bogot, donde fue honrado con la designacin de Profesor
Honorario en 1984, la misma calidad que acaba de conferirle con gran orgullo la
Pontificia Universidad Catlica del Per.
Ha sido Director del Instituto de Derecho Administrativo Profesor Rafael Biel-
sa y del Curso de Especializacin en Derecho Administrativo de la Universidad
de Buenos Aires, ha pertenecido al Consejo Acadmico del Programa de Maestra
en Derecho Administrativo de la Universidad Austral y ha sido Presidente de la
Asociacin Argentina de Derecho Administrativo. Actualmente es Vicepresidente
de la Academia Nacional del Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires y Di-
rector de su Instituto de Derecho Administrativo, miembro de la Real Academia
de Ciencias Morales y Polticas de Madrid y de la Academia Interamericana de
Derecho Internacional y Comparado con sede en Pars.
 PRLOGO 15

El Profesor Cassagne es autor de varias obras generales que recorren el espec-

tro de los principales temas del Derecho Administrativo, como la que es materia
de este Prlogo, verdadero clsico de la bibliografa de la disciplina, de lo que da
fe las nueve ediciones con las que ya cuenta y una adicional publicada en Colom-
bia el ao pasado. Pero adems de sus numerosas obras y artculos acadmicos
es coautor con importantes juristas, como Jess Gonzlez Prez y Gaspar Ario
Ortiz, de otras publicaciones, y ha dirigido varias obras colectivas de carcter
verdaderamente monumental sobre la Contratacin Pblica, el Derecho Procesal
Administrativo y otros. Ha fundado y es Director, desde el ao 1989, de la Revis-
ta de Derecho Administrativo, publicacin especializada que se edita en forma
trimestral en la Ciudad de Buenos Aires.
En paralelo a su muy prolfica actividad acadmica, el autor ha desarrollado
una extensa labor profesional, primero al interior de la Administracin Pblica, lo
que le ha otorgado conocimiento directo para comprender cmo funciona desde
adentro la organizacin estatal, para despus dedicarse al ejercicio de la profesin
en el mbito privado, habiendo sido reconocido por una publicacin especializa-
da en el ao 2000 como uno de los cien mejores abogados del mundo y su actual
Estudio profesional como Lder en Derecho Administrativo en su medio.
La obra que es materia de este Prlogo se compone de dos tomos. El prime-
ro de los citados tomos es dividido por el autor en tres partes. La primera parte
comienza describiendo los caracteres del Estado, de los rganos fundamentales
que lo conforman y de las diversas concepciones acerca del Estado; asimismo, se
pasa revista a las distintas funciones estatales destacando el anlisis de la funcin
administrativa. En esta parte el profesor Cassagne refiere que en su pas es posible
aceptar que con carcter excepcional, sujeto a determinadas condiciones, algunos
rganos de la Administracin Pblica puedan ejercer funcin jurisdiccional, lo
que en nuestra opinin no podra suceder en nuestro pas debido al precepto
constitucional que establece la unidad y exclusividad de la funcin jurisdiccional
en el Poder Judicial y en los rganos a los que la Constitucin ha otorgado en
forma especfica dicha funcin, lo que trae como consecuencia que la Adminis-
tracin Pblica en el Per est constitucionalmente impedida de ejercer funcin
jurisdiccional. A continuacin el autor describe el contenido bsico, las bases
fundamentales y los caracteres del Derecho Administrativo y sus relaciones con
otras ramas del Derecho. Dedica un Captulo al anlisis riguroso de las diferentes
fuentes del Derecho, materia de conocimiento indispensable para todo aquel que
quiera desenvolverse en el Derecho Administrativo
La segunda parte del Primer Tomo tiene como eje central el anlisis de la or-
ganizacin del Estado en la que el autor explica el concepto de rganos y sujetos
estatales, establece los criterios de distincin entre personas jurdicas pblicas y
privadas, as como estatales y no estatales. Asimismo, desarrolla los principios
jurdicos fundamentales de la organizacin administrativa, indispensables para
comprender la estructura de la Administracin Pblica, como son los principios
de jerarqua y competencia, explica las distintas tcnicas para la distribucin del
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ejercicio de las competencias administrativas como la delegacin y la suplencia,

as como los principios organizativos de descentralizacin en sus vertientes fun-
cional y territorial y la desconcentracin de funciones a las instancias inferiores
de una organizacin administrativa. A continuacin el profesor Cassagne explica
los lineamientos fundamentales de la administracin del Poder Ejecutivo nacional
y de las entidades descentralizadas con carcter institucional o funcional, cate-
gora que comprende a las empresas del Estado y las entidades autrquicas de
naturaleza similar a las que en el ordenamiento jurdico peruano se denominan
organismos pblicos, caracterizados por tener personalidad jurdica propia, haber
sido creados para cumplir un fin o cometido estatal y estar dotados de autonoma
econmica y administrativa. Merece especial atencin el Captulo dedicado al
anlisis de los entes reguladores de los servicios pblicos porque proporciona una
visin panormica de los aspectos centrales de su rgimen jurdico. Finaliza
la seccin con la descripcin y anlisis del rgimen de las entidades estatales
que conforman el sistema de organizacin federal adoptado por Argentina,
como es el caso de las Provincias y los Municipios y del rgimen especial de
la Ciudad de Buenos Aires.
La tercera y ltima parte del Primer Tomo desarrolla con amplitud el rgimen
de la responsabilidad extracontractual y patrimonial del Estado y de los agentes
pblicos por el desempeo irregular de las funciones que les han sido atribuidas,
tema lamentablemente todava pendiente de desarrollo en el Per, no obstante
que en la mayor parte de los pases de nuestro entorno constituye uno de los
mecanismos ms importantes para el control de la Administracin Pblica y la
garanta de los derechos de los particulares. En tal sentido, no tenemos duda que
la obra del Profesor Cassagne proporciona los elementos y las bases para que en
nuestro medio se genere conciencia acerca de la necesidad de construir un sistema
de responsabilidad estatal que obligue a la Administracin Pblica a indemnizar
patrimonialmente el dao causado a un administrado.
El Segundo Tomo de la obra del Profesor Cassagne se divide en cuatro partes,
comenzando en el Ttulo Cuarto y culminando en el Stimo. La primera parte est
dedicada a la actuacin estatal regulada por el Derecho Administrativo en la que
se desarrollan diversos aspectos jurdicos de la actividad de la Administracin
Pblica, como es el caso en particular de las prerrogativas de la Administracin;
asimismo, se analizan los poderes o facultades del administrado frente a la Ad-
ministracin Pblica. A continuacin el autor desarrolla magistralmente la Teora
General del Acto Administrativo, dedicando tambin parcelas de la obra para
referirse a las fuentes constitucionales del Derecho Pblico argentino y a los prin-
cipios generales del Derecho en el Derecho Administrativo, as como al rgimen
de los reglamentos, y finalmente desarrolla el siempre lgido tema de las deno-
minadas cuestiones polticas y en particular a las categoras de los actos poltico
o de gobierno cuya nota distintiva en otros ordenamientos es su consideracin
como actuaciones exentas del control judicial pero que el autor considera que no
tienen acogida en el ordenamiento jurdico de su pas.
 PRLOGO 17

La segunda parte del Segundo Tomo est dedicada exclusivamente al rgimen

jurdico del acto administrativo en la que el autor desarrolla con amplitud temas
como los elementos del acto administrativo, su carcter reglado o discrecional,
dedicando especial inters al anlisis y descripcin a lo que denomina el sistema
general de la invalidez o nulidad administrativa, los vicios del acto administra-
tivo y las formas de saneamiento o convalidacin de sus defectos, finalizando
esta seccin con la descripcin de los caracteres del acto administrativo y de las
formas de su extincin.
La tercera parte del Segundo Tomo est dedicada a la parte de la disciplina
que podramos denominar Derecho Administrativo Econmico porque describe
las diferentes modalidades de intervencin de la administracin en la actividad de
los particulares y de los agentes econmicos. En tal sentido, merece que se preste
especial atencin a los muy importantes desarrollos del autor respecto del
rgimen del servicio pblico y sobre la evolucin de los principios y tcnicas
regulatorias en el campo de los servicios pblicos. La obra describe tambin
las caractersticas de la actividad interventora del Estado sobre la actividad
de los administrados, tambin conocida con la denominacin tradicional de
poder de polica, de notable incidencia sobre los derechos de los privados, que
se manifiesta de mltiples formas, entre las que se cuentan las autorizaciones y
permisos. Finaliza esta parte de la obra con la descripcin del rgimen del Dere-
cho Administrativo Sancionador en Argentina y de la expropiacin por causa de
utilidad pblica.
La ltima parte del Segundo Tomo de la obra est dedicada al procedimiento
administrativo en la que el autor se explaya con maestra en lo que constituye uno
de los temas centrales de la disciplina del Derecho Administrativo en el Per por
el muy importante rol que cumple como cauce formal de la funcin administrati-
va y, en consecuencia, de instrumento de control de la administracin y garanta
de los administrados. A tal efecto, el Profesor Cassagne desarrolla los principios
fundamentales del procedimiento administrativo, de enorme relevancia por las
funciones de carcter informativo, interpretativo, normativo e integrador que
cumplen respecto del ordenamiento jurdicoadministrativo en su conjunto. Asi-
mismo, describe el rgimen de los sujetos, los plazos y estructura del procedimiento
administrativo. Finalmente, culmina la obra con la descripcin del rgimen y de
los fundamentos de los recursos administrativos como mecanismos puestos a dis-
posicin de los particulares para impugnar en sede administrativa las actuaciones
administrativas que lesionen sus derechos o intereses.
En definitiva, la presente constituye una obra capital en la bibliografa del
Derecho Administrativo contemporneo de lectura obligada para todo el que
desea acercarse, profundizar o absolver sus dudas acerca de la amplia y muchas
veces compleja temtica administrativa. En tal sentido, nos congratulamos que
sea editada en el Per porque permitir que muchos mas puedan acercarse a la
doctrina ms renombrada del Derecho Administrativo, lo que contribuir decisi-
vamente a la consolidacin del proceso de desarrollo de la disciplina en el Per.
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Finalmente, antes de concluir, es menester agradecer al Profesor Cassagne por su

generosidad, demostrada en mltiples ocasiones, por compartir con los juristas
peruanos su magna obra.

JORGE DANS ORDEZ

Profesor de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Catlica del Per
Abril de 2010