Poltica y Cultura

ISSN: 0188-7742
politicaycultura@gmail.com
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Xochimilco
Mxico

Rivera Ros, Miguel A.

Mxico: del sobreproteccionismo a la apertura comercial
Poltica y Cultura, nm. 2, primavera, 1993, pp. 137-163
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26700206

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 Mxico:
del sobreproteccionismo
a la apertura comercial
Miguel A. Rivera Ros*

Introduccin1

A partir de julio de 1985 el gobierno mexicano

inici la liberalizacin del rgimen de importa-
ciones, poniendo as trmino a cerca de 40 aos
de mercado cautivo. El proceso de apertura
comercial se aceler con la entrada en vigor del
programa contra la inflacin denominado Pacto
de Solidaridad Econmica (PSE). Para 1989 se
haba establecido un nuevo rgimen arancelario
compuesto de cinco niveles, el mximo de los
cuales es de 20% y se haba eliminado casi
totalmente el sistema de permisos de importa-
cin.

Este artculo fue realizado dentro del marco del

proyecto: La reestructuracin del capitalismo mexicano, con
el apoyo del PAPIID/UNAM. Una versin anterior del mismo
* Profesor-investigador, Facultad de forma parte del libro El nuevo capitalismo mexicano,
Economa, UNAM. Mxico, Era, 1992.
 138 POLITICA Y CULTURA

Actualmente la mayora de los pases de Amrica Latina estn embarcados en procesos

de apertura comercial semejantes, con lo cual se pone trmino, a nivel continental, a una
estrategia econmica que comenz a adoptarse a partir de los aos 30. Como respuesta a la
desarticulacin del mercado mundial provocada por la secuela de la gran depresin, los pases
de Amrica Latina adoptaron polticas que buscaban la autosuficiencia en la produccin
industrial, a las que se les denomin corrientemente "sustitucin de importaciones". Estas
polticas se basaban en un fuerte intervencionismo estatal y en la proteccin del mercado interno
a travs de rgidos controles arancelarios y no arancelarios a las importaciones. Hoy en da se
considera en crculos cada vez ms amplios que las estrategias de sustitucin de importaciones
fueron ineficaces para impulsar la modernizacin tecnolgica y el elevamiento de la competiti-
vidad internacional de la industria y ms bien contribuyeron a agudizar los desequilibrios de la
balanza comercial.

Los procesos aperturistas llevados a cabo en Amrica Latina se inspiran en la exitosa

experiencia de los pases del sudeste asitico, particularmente, Corea del Sur y Taiwan que desde
los aos 60 adoptaron polticas de "crecimiento hacia afuera". Sin embargo, aunque las dos
experiencia estn orientadas al mismo objetivo, aceptar la disciplina del mercado mundial e
impulsar las exportaciones muestran diferencias muy grandes, lo que quiere decir que el
proceso que afecta a nuestros pases es en muchos sentidos indito.

Por lo tanto, la implementacin de las medidas aperturistas se llevan a cabo bajo la gua
del pragmatismo, tratando de aprender de la propia experiencia. La accin de los gobiernos no
se ha guiado por una teorizacin coherente, ya que no existe. Y el anlisis sistemtico de
beneficios y perjuicios de la liberalizacin tan slo comienza. Adems, existe aun una aguda
controversia entre el liberalismo radical y los adeptos de las polticas proteccionistas, que
oscurece los problemas reales.

No obstante lo anterior, se podra llegar a resultados analticos interesantes y proponer una

explicacin coherente de los ventajas de una apertura regulada si se revisara, aun sea sumaria-
mente, la experiencia proteccionista en pases como Mxico en su contexto histrico internacio-
nal, bajo la gua de aportaciones tericas de diferentes escuelas de pensamiento.

Con el apoyo de este enfoque se plantea aqu la hiptesis de que las polticas de proteccin
para el aprendizaje que se practicaron desde los aos 40, se desvirtuaron contribuyendo a crear
una estructura de mercado de carcter oligoplico, que alent las conductas "parasitarias" entre
las empresas lderes, fuertemente vinculadas a capital y tecnologa extranjera. Esto quiere decir
que dichas empresas, al estar exoneradas de la competencia exterior y debilitarse las fuerzas
concurrenciales que hacen imperativo la introduccin continua de progreso tcnico, pudieron
capturar ganancias extraordinarias gracias a su control sobre el mercado domstico.
 MEXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 139

Cuando las polticas expansionistas de inspiracin keynesiana seguidas durante los aos
setenta comenzaron a exacerbar la inflacin, se desat un fenmeno derivado. Las empresas
lderes que ejercen la funcin de fijadoras de precios al recibir el impacto inflacionario lo derivaron
a su vez, con lo cual desataron un proceso de "persecucin", que despus se conoci en el argot
cientfico como "inflacin inercial".

Considerando lo anterior, la apertura comercial, tericamente, servira para acelerar la

modernizacin de la industria en concordancia con los estndares internacionales, haciendo
imperativa la aceptacin de la disciplina creada por el mercado mundial a travs de la concurren-
cia. En esa perspectiva, la proteccin y los subsidios se reservaran a las industrias dbiles, cuyo
desarrollo se considera estratgico y poseen una ventaja comparativa potencial. En cambio el
sector monoplico que posee enormes posibilidades de expansin sera expuesto a la compe-
tencia externa.

A continuacin no slo se ofrece un marco terico apoyado en el anlisis histrico, tambin

se intenta ofrecer una respuesta a la pregunta de qu papel ha tenido la apertura comercial en
Mxico para consolidar los cambios estructurales y recuperar el dinamismo econmico en las
condiciones abiertas e internacionalizadas que tiende a prevalecer en Mxico.

El proteccionismo en el desarrollo de los pases atrasados

En tanto rigi el monopolio industrial de Inglaterra en el mundo, esto es, hasta la sexta o sptima
dcada del siglo XIX, los principios doctrinarios del libre comercio preconizados por los voceros
del industrialismo ingls, la economa poltica clsica, fueron la base de las relaciones comerciales
internacionales. Sin embargo, esta situacin cambi radicalmente como consecuencia de la
rpida industrializacin de Alemania, Estados Unidos y otros pases, que adoptaron polticas
proteccionistas para garantizar el desarrollo de sus emergentes industrias. A partir de entonces,
la proteccin a la industria naciente, necesidad derivada del desarrollo desigual del capitalismo,
se fue extendiendo y se convirti en objeto de una nueva y respetable teorizacin a partir de
Friedrich List. Sin embargo, el proteccionismo habra de vincularse a otra fuerza distinta: la
monopolizacin de la produccin, en pleno auge ya desde principios del siglo XX. El llamado
"arancel de cartel" fue el arma de las asociaciones monoplicas para garantizar la exclusin de
la competencia externa, controlar el mercado interno y obtener ganancias de monopolio restrin-
giendo la produccin, para elevar as los precios.

En los pases perifricos que iniciaron su industrializacin en el perodo de entreguerras,

un proteccionismo elemental fue al comienzo el medio contingente para salvaguardarse de los
efectos de la desarticulacin del mercado mundial, especialmente en la depresin de los aos
30, durante la cual se produjo una catastrfica cada de las exportaciones primarias. Al finalizar
 140 POLITICA Y CULTURA

la Segunda Guerra Mundial, las polticas de restriccin de las importaciones empezaron a ser
perfeccionadas en muchos de estos pases para aplicarse de manera sistemtica, a fin de
alcanzar objetivos de industrializacin por medio de la sustitucin de importaciones (crecimiento
hacia adentro). Los dos grupos ms representativos de pases que siguieron estas polticas
fueron, primeramente, los de Amrica Latina y los del sur de Asia, como la India y Pakistn. Los
de Europa oriental y central establecieron tambin regmenes muy estrictos de control de las
importaciones. En cambio los pases del Asia sudoriental como Taiwn, Corea del Sur, Hong
Kong y Singapur aunque comenzaron su desarrollo, en los aos 50, con base a la sustitucin de
importaciones, despus siguieron estrategias basadas en el desarrollo de las exportaciones,
combinando la promocin estatal y el librecambio.

La adopcin de las polticas de crecimiento "hacia adentro" en Amrica Latina fue alentada por
las teoras de Ral Prebisch (1959 y 1963) y a CEPAL (1950), que sostenan que los trminos del
intercambio internacional, productos primarios/productos industriales, eran, por razones estructurales,
persistentemente desfavorables a los primeros. De acuerdo con Prebisch no podran alcanzarse los
objetivos del desarrollo econmico en los pases atrasados dentro de los supuestos de la teora clsica
y neoclsica del comercio internacional. En consecuencia, la nica alternativa para alcanzar objetivos
de autonoma y autosuficiencia econmica radicaba en promover la industrializacin a travs de
acciones deliberadas en cuya implementacin era esencial la proteccin frente a las importaciones.
Gunnar Myrdal expres independientemente, en los aos 50, ideas similares a las de Prebisch, que
tuvieron una influencia muy grande en la India y Paquistn, que adoptaron polticas de industrializacin
an ms cerradas que los pases latinoamericanos.

Ante el agotamiento de la llamada primera sustitucin de importaciones y de la fase de

desarrollo extensivo en Amrica Latina, los pases ms avanzados de esta regin, entre ellos
Mxico, emprendieron una "segunda sustitucin de importaciones" (bienes duraderos y de
capital), complementada con el otorgamiento de diversos tipos de incentivos a las exportaciones.
Esto ltimo dio resultados limitados ya que no pudo anularse el "sesgo antiexportador" que
caracterizaba la estrategia conjunta de desarrollo econmico; por ejemplo, para salvaguardar las
industrias existentes fue comn que se obligara a los exportadores a usar insumos nacionales
producidos bajo proteccin, lo cual los perjudic por el alto costo y la baja calidad de estos ltimos. Al

Bela Balassa. Los pases de Industrializacin reciente en la economa mundial, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1988; G. Myrdal. Teora econmica de las regiones subdesarrolladas, Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1957. Hans Singer, trabajando en forma simultnea e independiente, lleg a las mismas
conclusiones de Prebisch sobre el deterioro de los trminos del intercambio productos primarios-productos industriales
y al igual que numerosos autores de la teora del desarrollo llegaron a la conclusin de "...que sin un Estado
juiciosamente intervencionista en la periferia, las cartas estaban inevitablemente repartidas a favor del centro'ver
Albert O. Hirschman. "Auge y decadencia de la teora del desarrollo", en M. Gersuvitz et al. (comp.). Teora y
experiencia del desarrollo econmico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1985.
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mismo tiempo se mantuvieron los tipos de cambio fijos (que condujeron a la sobrevaluacin
cambiaria) y los altos impuestos a las exportaciones, lo que conform lo que se dio en llamar "sesgo
antexportador"3 Ms adelante veremos cmo, en el caso de Mxico, esta dbil poltica a favor de las
exportaciones se vio definitivamente ahogada por la petrolizadn de la economa a fines de los 70.

Un marco terico para el estudio del proteccionismo en los pases de Amrica Latina

La problemtica del proteccionismo y su incidencia en las pautas de funcionamiento de la

industria en los pases en desarrollo fueron objeto por primera vez de un amplio anlisis crtico,
apoyado en abundantes referencias empricas, desde fines de los aos 60. A partir de esos aos,
se inici un prolongado debate, en medio de exhaustivas investigaciones, que llegara hasta la
crisis de los 80. El inters en el tema provino originalmente de la teora del desarrollo, y los
diversos estudios empricos que se llevaron a cabo usando nuevos conceptos como proteccin
nominal y efectiva (ver su definicin ms adelante) fueron comnmente realizados por autores
formados en esta corriente, auspiciados por organizaciones internacionales como el Banco
Mundial. La crtica formulada por la teora del desarrollo parta de la idea de que era imposible
desarrollar una industria competitiva a espaldas del mercado mundial y de que la ausencia de
una industria competitiva era creadora a la larga de profundas distorsiones que afectaban incluso
la distribucin del ingreso.

HarryG. Johnson sealaba, por ejemplo, que la estrategia de industrializacin en mercados

cerrados, seguida por diversos pases en desarrollo, haba generado una industria ineficiente que
produca a costos superiores a los prevalecientes en el mercado mundial. Igualmente, esa
industria venda a precios superiores obteniendo ganancias ms elevadas. Para mantener esta
situacin en un medio en el cual haba un clara propensin a producir a costos ms elevados,
los gobiernos de esos pases explotaban a los agricultores pagando por su produccin precios
artificialmente bajos y favoreciendo la venta de los productos industriales a precios ms elevados.
Adicionalmente, sealan estos autores, la industria se vea beneficiada por fuertes subsidios
principalmente a travs de la exencin de impuestos a la importacin de maquinaria, equipo e
insumos industriales 4

Los nuevos estudios, cuya influencia en los crculos acadmicos y gubernamentales de

Amrica Latina se vea oscurecida por la teora de la dependencia, hicieron hallazgos sumamente
reveladores. La comparacin entre los procesos de proteccin en los pases en desarrollo y los
industrializados puso en evidencia que, si bien la proteccin haba sido un instrumento esencial

Bela Balassa. Los pases... op. cit., pgs. 32-34.

4
Hany Johnson. "Polticas que pueden estorbar el comercio y el desarrollo", en J. D. Theberger. Economa
del comercio y el desarrollo, Buenos Aires, Amorrotu, 1971.
142 POLITICA Y CULTURA

para promover la industrializacin, existi siempre la propensin a sobredimensionar su impor-

tancia, al mismo tiempo que se extenda su vigencia, por el peso de los intereses que haba
creado, a travs de lo que aqu se llama la segunda causa de proteccin (el arancel de cartel).
El anlisis de las experiencias de Australia, Estados Unidos y Japn pareca demostrar que el
exceso de proteccin era tan perjudicial para el surgimiento de una industria competitiva como
ninguna proteccin. Igualmente, las investigaciones empricas efectuadas en diversos pases con
estrategias de industrializacin hacia adentro demostraron que sus niveles de proteccin tendie-
ron tambin a ser excesivos al correr del tiempo, por lo cual provocaron diversos efectos
desequilibradores en el desarrollo intersectorial y en la distribucin del ingreso.

En cuanto al proteccionismo de los pases hoy industrializados, Little, Scitovsky y Scott

sealan lo siguiente:

"Japn avanz mucho por el camino de la industrializacin con una proteccin

insignificante; los aranceles estaban fijados a niveles muy bajos por tratados
celebrados en 1858 y 1866 con potencias extranjeras, hasta que se recuper
en gran medida la libertad de establecer aranceles en 1899, Despus 'las tasas
no excedieron generalmente el10 o 15% hasta la revisin general de aranceles
de 1911. Los gobiernos Meij se vieron por esta razn obligados a utilizar ms
ampliamente las ayudas directas a industrias nuevas en forma de prstamos
a bajo inters, garantas de dividendos, premios y asistencia tcnica' ",5

Posteriormente aumentaron las tasas, pero slo a mediados del decenio de 1920
empezaron a ser sustanciales. Se impuso un arancel de 100% a muchos artculos de lujo. En el
resto se hicieron comunes las tasas del 30 al 50 % ,6

Respecto a los Estados Unidos, Little et al, sealan lo siguiente:

"[.,.] el primer avance de las manufacturas textiles de algodn se produjo con

la proteccin que ofrecieron las hostilidades y las restricciones a la importacin
de 1805-15. Luego hubo una proteccin moderada, probablemente de alrededor
de 25%, hasta 1824, cuando la industria ya estaba bien establecida. La
proteccin mayor de ese ao y los siguientes fue innecesaria y cualquier efecto
que haya tenido fue negativo" .7

5
Luckwood, 1954, citado en lan Little ef al. Industria y comercio en algunos pases en desarrollo, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, 1975.
6
to/'d., pgs. 196-197.
Taussing, 1914, citado por Little era/., op. cit.
 MEXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 143

Aaden:

" [...] para el perodo 1818-42 se estableci una gran proteccin al hierro... (pero) los
impuestos simplemente grabaron a la comunidad; no sirvieron para estimular a la
industria, aunque probablemente no retardaron su crecimiento [,.] hasta la guerra
ovilla proteccin fue muy modesta en los Estados Unidos, pero la tributacin indirecta
aument enormemente. Los niveles de los aranceles aumentaron simultneamente
para preservar la proteccin del productor nacional. Despus de la guerra se
derogaron la mayora de estos impuestos internos pero no el arancel[...] Sucedi as
que los Estados Unidos se convirtieron en un pas altamente proteccionista por haber
disminuido el ingreso fiscal... pero debe hacerse notar que, al igual que en el caso
de Japn, la era de la proteccin muy elevada slo apareci despus de que muchas
industrias estaban ya bien establecidas".8

Los autores citados sealan que el caso de Australia, cuyo despegue industrial se ubica
entre 1914-30, es semejante. "Las guerras ofrecieron el principal estmulo de proteccin a la
industria y los aranceles vinieron a proteger contra las condiciones ms competitivas de la
posguerra lo que se haba establecido durante la guerra" .9

Para el conjunto de los autores citados, la alternativa para recuperar la eficiencia de los procesos
de industrializacin en pases con economa cerrada radicaba en la apertura externa complementada
con la especializacin en Ineas productivas que dispusieran de ventajas comparativas, estableciendo
simultneamente un "arancel ptimo" que permitiera equilibrar la incidencia del mercado mundial con
el esfuerzo deliberado por promover la industrializacin.10

Simultneamente a la difusin de estas ideas, el propio Prebisch emiti un punto de vista

autocrtico respecto a sus tesis iniciales. Seal que el proteccionismo excesivo haba debilitado
la industria nacional de los pases de Amrica Latina, propiciando baja calidad y precios y costos
excesivos, Atribua parte de la responsabilidad al propio proteccionismo aplicado por los pases
industrializados, que debilit los esfuerzos tendientes a desarrollar las exportaciones de los
pases en desarrollo.11

Apuntando en una direccin radicalmente distinta, hicieron su aparicin en Amrica Latina

en los aos 70 "las mal llamadas propuestas neoliberales", que cuestionaban al igual que la teora

Ibid, pg. 198.

Ibid, pgs. 199-200.
Harry Johnson. Comercio internacional y crecimiento econmico, Buenos Aires, Amorrotu, 1971.
Ral Prebisch. Toward a New Trade Policy for Development, New York, Naciones Unidas, 1964.
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del desarrollo la orientacin de las polticas promotoras de la industrializacin en los pases en

desarrollo, y las consideraban generadoras de ineficiencla. De acuerdo con sus postulados, las
razones fundamentales de dicha ineficiencia se encuentran en la proteccin y la intervencin
estatal en s. En consecuencia, autores como Harberger, apegados a la tradicin de la escuela
austraca, se convirtieron en promotores de la apertura comercial y la reduccin del intervencio-
nismo estatal a un nivel puramente pasivo.12

Este debate lleg a un punto concluyente a fines de los 60, cuando tercia en la discusin una
nueva corriente denominada neoestructuralismo, inspirada en los trabajos de Prebisch y movida "por
la generalizada frustracin respecto de los resultados de la industrializacin (en Amrica Latina)". Al
igual que Prebisch, estos autores ven el sistema econmico ms como una totalidad estructurada
sujeta a movimiento que como un mecanismo equilibrador de relaciones econmicas estables (ver
StreekJames 1982). Estos autores, entre quienes destaca Fernando Fajnsylber, tomando como base
la experiencia industrializadora de los pases del sudeste de Asia, postulan que la ineficiencia de las
estructuras productivas en Amrica Latina no puede atribuirse a la proteccin ni a la intervencin
estatal en s, como lo prueba la experiencia de Corea del Sur, Taiwn, Hong Kong y otros pases, sino
a la forma que adoptan ambas. En particular, es de vital importancia distinguir entre un proteccionismo
de aprendizaje y un proteccionismo "frivolo", "que trataba de amparar la reproduccin indiscriminada
de una industria trunca en su componente de bienes de capital".13

En este debate, la pregunta central tiene que ver con el papel que deber jugar la apertura comercial
para continuar el desarrollo econmico emprendido inicialmente en condiciones de proteccin y aislamiento
frente al mercado mundial. La concepcin desarrollada por Marx sobre la dinmica del capitalismo y sobre sus

12
ELa acepcin dada al trmino "neoliberal" en el debate actual sobre la reestructuracin en Mxico y en
Amrica Latina se ha vuelto imprecisa debido a que no slo se hace referencia a viejas propuestas liberales inspiradas
en Von Hayeck, como tambin al ofertismo y al monetarismo. La influencia que ha logrado este conjunto heterogneo
de propuestas ha sido importante pero limitada, porque los gobiernos han seguido polticas pragmticas que combinan
medidas a favor del libre mercado con la preservacin de importantes normas dirigistas del estado interventor.
13
Fernando Fajnzylber. La Industrializacin trunca en Amrica Latina, Mxico, Nueva Imagen, 1983.
Particularmente pgs. 180-242. El trabajo de Prebisch de los aos 50, que impugna la validez de los postulados del
anlisis neoclsico de que los frutos del progreso tcnico se expanden a escala internacional de manera espontnea,
sirvi para el surgimiento de dos tipos distintos de escuelas de pensamiento. Por un lado, la teora de la dependencia,
y por otro, el estructuralismo latinoamericano, algunos de cuyos representantes ms influyentes, Osvaldo Sunkel y
Anbal Pinto, tambin impugnaron la validez de la ortodoxia, representada en su caso por las polticas estabilizadoras
de corte monetarista auspiciadas por el FMI. Los trabajos posteriores de varios autores, entre ellos Hirschman, Tavares
y Serra sentaron las bases de un "neoestructuralismo" que se sita entre el dependentismo y el liberalismo, y reconoce
la necesidad de reformar el proteccionismo para elevar cualitativamente la eficiencia de la industria, pero bajo la gua
de Estado "activo" un anlisis del estructuralismo latinoamericano puede encontrarse en James Street et al.
"Institucionalismo.estructuralismoydependencia en Amrica Latina", Comercio Exterior (Mxico), diciembre de 1982.
Se encuentran ideas sobre un nuevo proteccionismo en Fernando Fajnzylber. "La poltica de comercio exterior de
Mxico", Comercio Exterior (Mxico), marzo de 1983.
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mecanismos de creacin y difusin del progreso tcnico juega un papel central en la bsqueda
de una respuesta. Para Marx, el capitalismo no slo es un rgimen de explotacin y opresin del trabajo
asalariado, sino tambin una formidable maquinaria para el desarrollo exponencial de las fuerzas productivas.
El mecanismo fundamental a travs del cual logra imponer y reproducir continuamente el progreso tcnico es
la concurrencia intercapitalista, que consiste en contraponer a los productores privados e independientes unos
contra otros en el mercado, condicionando la obtencin de ganancias superiores al aumento de la productividad
y la eficiencia 14 Aunque Marx no lo plante explcitamente, el mbito fundamental de contraposicin o
concurrencia de los productores privados e independientes sera progresivamente el mercado mundial.

Con apoyo en conjunto de estas ideas se deduce que, a cierto nivel del desarrollo de la
industrializacin, o sea una vez superada la etapa "infantil", los mecanismos concurrenciales
necesarios para garantizar la creacin y difusin del progreso tcnico pueden verse bloqueados por
la proteccin; de all que la apertura ordenada del mercado interno constituya una necesidad para
continuar el proceso de industrializacin. Sin embargo, en las condiciones de reproduccin monop-
lice del capital y de creciente internacionalizacin de la vida econmica, las fuerzas concurrenciales
son una condicin necesaria, pero no suficiente, para desarrollar las fuerzas productivas, dado el
poder superior del monopolio que le posibilita explotar parasitariamente el progreso tcnico.

En consecuencia, la apertura comercial deber ir acompaada por un nuevo tipo de

intervencin estatal. Es imposible definir a priori y al margen de las condiciones histricas
concretas de cada pas la combinacin entre fuerzas concurrenciales e intervencin estatal, pero
sta deber existir y perfeccionarse en la prctica.

A partir de este marco terico, se pasar a observar ms atentamente en el siguiente

apartado la relacin entre sobreproteccin y eficiencia de la produccin industrial en la experiencia
histrica de Mxico,

Sobreproteccionismo y estructura industrial

Limitar la competencia externa mediante aranceles o controles cuantitativos en un momento que

se generaban cambios en la estructura industrial, determin en Mxico, al igual que en los otros

Marx expone su concepcin sobre los mecanismos de generacin y propagacin del progreso tcnico bajo
el capitalismo al tratar la llamada "plusvala extraordinaria" Carlos Marx. El capital, Tomo 1, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1943, pgs. 253-258. En numerosos pasajes de su obra, principalmente cuando trata los problemas del
nacimiento del rgimen capitalista, reconoce la Importancia de la proteccin a la industria naciente, pero repudia al mismo
tiempo, al igual que Engels, el proteccionismo promovido con fines monoplicos (como en la Alemania despus de 1870).
Del plan conjunto de su obra y de la seccin tercera del tomo III de El capital se puede apreciar la importancia que le
conceda al mercado mundial, como mbito supremo de confrontacin y competencia entre capitales individuales, aunque
no lleg a desarrollar una visin totalizadora de ste.
 146 POLITICA Y CULTURA

pases ms avanzados de Amrica Latina, que se constituyeran mercados cautivos y se acelerara

el proceso espontneo de monopolizacin, lo cual en conjunto incidi negativamente sobre los
mecanismos de generacin y propagacin del progreso tcnico.

Las grandes empresas que empezaron a imponerse en Mxico a partir de los 60, en un
principio fuertemente vinculadas a inversiones extranjeras, adquirieron un alto poder de mercado
que usufructuaron a su favor; siguieron prcticas tecnolgicas conservadoras y, una vez
consolidadas sus bases comerciales, involucionaron frecuentemente desde los productos indus-
triales ms complejos a los ms simples pero de mayor rentabilidad,16

A las filiales de las corporaciones extranjeras no tard en sumarse un nuevo tipo de gran
empresa de capital, preponderantemente nacional, apoyada en el subsidio energtico generado
por el Estado y en el control de las reas de la industria potencialmente ms rentables por su
base de recursos naturales. Ambos tipo de empresas que coexistieron con la empresa tradicional
mexicana (que operaba en escalas mucho menores), modificaron radicalmente las condiciones
de la concurrencia. A diferencia de la industria atomizada predominante en Mxico hasta los aos
cincuenta, estos grandes productores ofrecan por s solos una parte decisiva de la produccin
total y, por tanto, estaban en condiciones de actuar como fijadores de precios y de establecer
entre ellos acuerdos tcitos o expresos de mercado con el fin de asegurarse ganancias de
monopolio. Tambin, las bases de su aprendizaje eran diferentes: su poder tecnolgico, industrial
y de mercado no slo posibilitaba sino que exiga que se equipararan a sus competidores externos
con el fin de elevar los estndares de calidad, evitar tendencias alcistas de precios, moderar las
ganancias y desarrollar lneas de exportacin.

Bela Balassa explica de la siguiente manera algunos de los efectos distorcionadores que el proteccionismo
frivolo crea en la estructura industrial:
"Los pases que aplicaban estrategias de desarrollo industrial orientadas hacia adentro se caracteriza-
ban [...] por el predominio de los mercados de vendedores [...] El tamao de los mercados limitaba las
posibilidades de competencia interna, mientras que la competencia de las importaciones quedaba prctica-
mente excluida por la elevada proteccin. La existencia de mercados de vendedores provee escaso incentivo
para la adaptacin a las necesidades de tos usuarios. En el caso de tos usuarios industriales, esto condujo a
la integracin hacia atrs, ya que los productores emprendieron la manufactura de partes, componentes y
accesorios con el propsito de minimizar las dificultades que se presentaban en el abastecimiento [...] De igual
modo [...] cobran importancia tos monopolios [...] que buscan frecuentemente el mantenimiento de su
participacin en el mercado abstenindose de realizar acciones que invitaran a la represalia" (Bela Balassa,
1988, op. cit., pgs. 25-28.25-28).
En igual sentido razona Gerardo Bueno al evaluar las polticas proteccionistas seguidas por Mxico en los
aos 50-60, creadoras de mercados oligoplicos. Gerardo Buenos. "Las perspectivas de la poltica industrial en
Mxico", en Leopoldo Solis (selec.). La economa mexicana I. Anlisis por sectores y distribucin, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1973.
16
KurtUnger. Competencia monopticaytecnologa en la industria mexicana, Mxico, El colegio de Mxico, 1985.
 MEXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 147

La coexistencia de este tipo de empresa con la entidad productiva de base semiartesanal,

caracterstica de la industrializacin mexicana hasta los aos cincuenta, gener el fenmeno
conocido como "heterogeneidad estructural". Pero la subsistencia de las empresas ms atrasa-
das lleg a ser conveniente para los oligopolios, tal como ha sucedido en otras pocas y pases.
Recordemos que durante la rpida expansin de los monopolios a principios del siglo XX, en
Alemania y Estados Unidos, los carteles no se mostraron esencialmente interesados en eliminar
totalmente a las pequeas empresas no cartelizadas, denominadas en aquel tiempo "outsi-
ders". 17 Les interesaba ms bien lograr el control de una parte vital de la produccin para tener
el poder suficiente para restringir artificialmente la produccin y fijar convenientemente los
precios. Los outsiders eran tolerados e incluso alentados a expandir su produccin en la fase de
auge del ciclo, pero en la recesin eran quienes cargaban con los sacrificios de la produccin;
algo equivalente sucedi en nuestro pas, ya que resultaban un medio conveniente para dotar de
elasticidad a la oferta, exonerando a las grandes empresas de los peligros de la sobreexpansin.

Por lo tanto, a la vez que creaba la prerrogativas a favor de la gran empresa, el proteccionismo tambin
generaba un clima propido para la subsistenda de pequeas empresas no sometidas al imperativo de
racionalizar costos y elevar la productividad. La expansin continua del gasto pblico ofreca
condiciones adicionales de demanda necesarias para la expansin relativa de este tipo de empresas.

La visin del fenmeno creador de estructuras oligoplicas de mercado derivadas de la

sobreproteccin tendi a ser distorsionada por los tericos dependentistas. Numerosos autores,
influidos por esta escuela y apoyados en las categoras desarrolladas por la teora del oligopolio
en su versin Baran-Sweezy, caracterizaron a las filiales de las corporaciones extranjeras como
los nicos agentes del proceso de monopolizacin, estableciendo una distincin maniquea entre
empresa extranjera (o transnacional) y empresa nacional. Los numerosos trabajos de investiga-
cin y divulgacin producidos en Amrica Latina en los aos 70 corroboran la extraordinaria
difusin de estas ideas, que se convirtieron en una parte de la cultura intelectual de la poca. Su
valor axiomtico slo fue cuestionado de manera definitiva por el neoestructuralismo y una serie
de nuevos estudios producidos en el contexto de fines de los 70-principios de los 80, cuando su
falta de correspondencia con la realidad fue poco menos que evidente.18

17
Rudolf Hilferding. El capital financiero, Mxico, El Caballito, 1973.
El estudio clasico de Fajnsylber (F. Fajnzylber et al. La inversin extranjera en Mxico, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1976) sobre las empresas transnacionales, que cre escuela, fue imitado y vulgarizado por numerosos autores,
de formacin dependentista y neodependentista. Sin embargo, Fajnsylber evolucion en una direccin diferente a la de tos
transnacionalistas al rechazar posteriormente la tesis de que las empresas extranjeras eran simples agentes distorsionadores
del desarrollo y responsables de la descapitalizacin de la empresa nacional. En cambio argument que el problema se
encontraba en las estrategias de industrializacin seguidas por los pases de Amrica Latina, que fueron ineficaces para generar
un "ncleo endgeno" de capital nacional que subordinara a las empresas extranjeras, como lo hicieran primeramente Japn
y posteriormente Corea del Sur y Taiwn (1983:149-242).
 148 POLITICA Y CULTURA

El sistema de mercado cerrado derivado del sobreproteccionismo en Mxico

Entre fines de los aos 40 y principios de los 50 qued prcticamente perfeccionado el complejo
aparato de proteccin a la industria mexicana que rigi sus relaciones comerciales con el resto
del mundo hasta mediados de la dcada de los 80. Est constituido por cuatro instancias
principales: a) aranceles (fijos y ad valorem) muy elevados para los bienes de consumo; los
medios de produccin (materias primas, insumos, maquinaria y equipo) eran gravados con
aranceles mucho ms bajos o se conceda su exencin en virtud de leyes y reglamentos a favor
de las industrias "nuevas y necesarias"; b) requisitos de permiso previo para la importacin de la
mayora de los medios de produccin y consumo, que duplicaban la proteccin establecida por
va arancelaria; c) listas de precios oficiales concebidas formalmente para contrarrestar la
subfacturacin, pero que en la prctica eran un medio adicional para elevar la proteccin
arancelaria; d) cuotas, cuyo papel era permitir la importacin de una cantidad dada de productos
con el fin exclusivo de complementar la oferta interna.19

De estos instrumentos, el requisito de permiso previo se convirti gradualmente en la base de

la poltica proteccionista y lleg a ser requisito, a mediados de los 70, para el 80 % de las importaciones
y para 100 % una vez iniciada la crisis, entre 1982-1984. La tesis oficial para explicar la importancia
de este instrumento de poltica comercial fue la supuesta baja elasticidad precio de la demanda de
los productos de importacin, que haca ineficaz la poltica arancelaria, ya que segn se deca, por
muy altos que fueran los aranceles no se desalentaran las adquisiciones, supuestamente debido a
la concentracin del ingreso.20 Se adujo tambin que por medio de las licencias de importacin se
efectuaba un control ms selectivo de las importaciones, ya que las solicitudes eran estudiadas caso
por caso por los comits ad hoc establecidos por la Secretara de Comercio.

La proteccin a la industria debe entenderse como parte del amplio sistema de regulacin e
intervencin estatal, caracterstico del capitalismo "mixto", que fue creado a partir de los aos 30-40.
Entre ambos se estableci una complementaridad muy estrecha, ya que en tanto la proteccin
garantizaba condiciones de rentabilidad excepcionales para la promocin de la industria, el gasto
pblico deficitario, que era el mecanismo de accin directa, aseguraba un cudruple objetivo: a) creaba
el llamado capital social bsico, necesario para garantizar el despegue del proceso de industrializa-
cin; b) estableca empresas productoras que transferan plusvalor al capital privado; c) actuaba como
un factor cclico de "arrstrele la inversin privada, y d) creaba un sistema de asistencia para absorber
parcialmente los costos de reproduccin de la fuerza de trabajo.

Rafael Izquierdo. "El proteccionismo en Mxico", En R. Solis. La economa mexicana... op. cit; Bruce
Wallace. La poltica de proteccin en el desarrollo econmico de Mxico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1979.
20
Bruce Wallace, M
 MEXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 149

El poderoso aparato burocrtico que administraba el sistema de licencias de importacin

lleg a convertirse, al igual que la burguesa que se beneficiaba de l, en un promotor de su
autopreservacin, aun cuando los intereses objetivos del desarrollo del capitalismo hubieran
cambiado. Esto explica, en gran parte, el fracaso de las reformas que empezaron a emprenderse
en los sesenta, orientadas a promover las exportaciones industriales y a ampliar el acceso de
las importaciones. Bela Balassa, quien fue uno de los principales asesores del gobierno mexicano
en el intento fallido de reformar la poltica comercial, explica las causas de este fracaso. De
acuerdo con el citado autor, el desafortunado cambio de lo que llamamos aqu una "poltica de
proteccin para el aprendizaje" a una proteccin puramente "frivola", ocurrido en Mxico desde
los aos 60, debe explicarse a partir de la interrelacin de tipo de cambio, ritmo relativo de
crecimiento de los precios (respecto al exterior) y equilibrio de la balanza de pagos. Primeramen-
te, al no haberse podido equilibrar la inflacin con Estados Unidos a travs de las reformas
estabilizadoras de los aos 60 y al perseverarse en una poltica de tipos de cambio fijos, el peso
se depreci continuamente respecto del dlar, haciendo necesario el aumento de la proteccin,
para que las cosas permanecieran igual, dado que la sobrevaluacin abarata las importaciones
y encarece las exportaciones.21 Los gastos expansionistas efectuados por el sector pblico a
partir de los 70 aumentaron la sobrevaluacin y provocaron, dado el mantenimiento de los
restantes ejes de la estrategia de economa cerrada, la necesidad de aumentar la proteccin, lo
que tcnicamente era una pura consecuencia de la determinacin de los restantes ejes tradicio-
nales de la intervencin estatal. En caso contrario, el desequilibrio de la balanza de pagos hubiera
sido mucho mayor, lo que hubiera significado la paralizacin del crecimiento econmico (ibid).

Balassa destaca que a fines de los 70, la conviccin de que el auge petrolero abrira un
perodo de estabilidad en la balanza de pagos, fortaleci entre un sector de la alta burocracia la
idea de que era necesario liberar las importaciones para reducir el sesgo antiexportador y
aumentar la eficiencia de la industria.22 Sin embargo, el tipo de apertura adoptada durante el
gobierno de Lpez Portillo fue un ambiguo compromiso entre las exigencias aperturistas y los

El trabajo ponera de Gerardo Bueno (op. cit.,1974), que calcul los tipos reales de cambio del peso frente al dlar
tomando como base 1956 (ao en que se puede suponer que existi equilibrio en la balanza de pagos), revela que pese a las
reformas estabilizadoras iniciadas a fines de los 50, la paridad real del peso mexicano se deterior continuamente, aunque,
claro est, a un ritmo menor que en el perodo previo. Su estudio deja en claro que para contrarrestar lo anterior hubiera sido
necesario abandonar la poltica de tipos de cambio fijos. En lugar de ello se opt por crecientes emprstitos extemos para
equilibrar la balanza de pagos, lo cual a su vez oblig a endurecer las polticas proteccionistas (Bueno, op cit., 1974 y Balassa
op.dt.1983).
22
La limitada apertura efectuada durante e! gobierno de Lpez Portillo coinddi con el inicio de negodadones para
ingresar al GATT, y suscit un fuerte debate al respecto. A favor de la apertura se encontraban los tecncratas vinculados
al Banco Mundial, que destacaban el xito de las experiencias de Corea del Sur, Taiwn y Singapur y que estaban siendo
escuchados por el gobierno mexicano. Tambin favoreda la apertura el ndeo de la burocrada directa o indiredamente
relacionado con el diseo e implementadn de las polticas de estabilizacin de los aos 60. En contra se manifestaba el
resto de la burocrada, el empresariado, especialmente el agrupado en tomo a la CANACINTRA, y la izquierda.
 150 POLTICA Y CULTURA

puntos de vista del resto de la burocracia, claramente orientada a mantener la sobreproteccin.

Por ejemplo, si bien disminuy la proporcin de categoras sujetas a permisos de importacin de
80 % en 1977 a 24 % en 1979, los bienes involucrados no afectaban los intereses de los
productores nacionales (Ibd: 218), y al mismo tiempo se elevaron los aranceles con carcter
compensatorio. La mayor sobrevaluacin del peso y la negativa a ingresar al GATT ahogaron
definitivamente el intento de racionalizar oportunamente el proteccionismo. Con ello

"...Mxico perdi la oportunidad de salir de ese crculo vicioso, cuando la devalua-

cin del peso (en 1976) y el aumento de los ingresos petroleros hubieran permitido
disminuir la proteccin e iniciar un crecimiento econmico armnico. Esa oportu-
nidad se dej escapar y se opt por un camino que condujo a la acumulacin de
deuda extema, la cual lleg, a fines de 1982 a 80 mil millones de dlares" .23

Las estimaciones del grado de proteccin de la industria mexicana, 1960-1975

Numerosos trabajos empricos efectuados en diversos pases demostraron que el mantenimiento

de polticas proteccionistas elevaba los precios internos en relacin con los precios internacio-
nales. O, lo que es lo mismo, los precios internos tendan a ser ms altos con proteccin que sin
ella, debido a que quedaba anulado el efecto concurrencial creado por el mercado mundial, segn
lo ya explicado. El diferencial de precios era la expresin de la estructura oligoplica que permita
ganancias extraordinarias a las empresas lderes del mercado cautivo.

El grado de proteccin o diferencial de precios poda variar de producto a producto por la existencia
de factores compensadores, como los subsidios o los controles de precios. Al mismo tiempo, aunque el
mercado estuviera cerrado, el contrabando, en ciertos casos, poda limitar los incrementos de precios de la
produccin domstica. Para establecer una medida lo ms precisa posible del grado de proteccin, se
formularon dos conceptos que fueron ulteriormente perfeccionados: "proteccin nominal" y "proteccin
efectiva". El primero representa el diferencial de precios a nivel del producto final. El segundo mide el
diferencial de precios a nivel del valor agregado. Fue preciso formular este segundo concepto debido a que,
en el caso de las actividades industriales, era preciso diferenciar entre la proteccin de sus insumos y la
proteccin del valor agregado. Algunos insumos, o materias primas o auxiliares utilizadas por las industrias,
podan tener grados discrepantes de proteccin con el valor agregado por una diversidad de razones.

La primera estimacin de la proteccin nominal y efectiva en Mxico fue realizada por Gerardo Bueno
para 1960,24 usando la metodologa de Balassa. Posteriormente, Wallace era/, efectuaron estimaciones

23
ibid.
24
Gerardo Bueno. "Estructura de la proteccin en Mxico" en Bela Balassa. La estructura de la proteccin
en pases en desarrollo, Mxico, CEMLA, 1972.
MEXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 151
 152 POLITICA Y CULTURA

para 1970 y adaptaron los datos de Bueno para comparar los cambios en diez aos. Finalmente,
Cavazos Lerma ofreci datos para 1975. Se citarn a continuacin los datos de proteccin
nominal que ofrecen los tres autores y se discutir la tendencia, para reforzar y ampliar el anlisis
efectuado en el apartado anterior25 Ms adelante se citaran y analizarn los datos de proteccin
efectiva a la industria para los aos 19601970 y 1975.26

La primera cuestin a destacar es que el grado de proteccin nominal implcito para toda
la economa, despus de haber disminuido levemente en 1970, creci cerca de 50% para 1975,
como era de preverse. En cuanto a sectores, destaca la desproteccin de las actividades
primarias como una caracterstica de todo el perodo, atenuada slo para la agricultura, pero en
aumento para la minera y la ganadera. Como se seal atrs, el objetivo de la estrategia de
desarrollo industrial, sobre todo a partir de 1960, consisti en abaratar los costos de la industria
a costa de la agricultura, que en contraparte se vea obligada a pagar precios proporcionalmente
mayores por los insumos procedentes de la industria.

La proteccin nominal promedio de las industrias de bienes de consumo no duradero, cercana al

25 % en 1960, decrece en el decenio siguiente y luego casi se duplica, situndose en 36%. La elaboracin
de bebidas disfruta de una tasa anormalmente alta. Los textiles de libras blandas y los cosmticos tienen
una tasa de alrededor del 55 %; calzado, imprenta, editoriales, frmacos y medicinas, de un 30 %. Todas
ellas son industrias en las cuales se haba completado el ciclo de "aprendizaje", existiendo adems
ventajas comparativas con relacin a Estados Unidos. Esto quiere decir que los consumidores, los
asalariados y los proveedores de la materia prima pagan las ganancias extraordinarias de los productores
ms competitivos en estas ramas y la ineficiencia del resto.

En los bienes industriales intermedios (7,20,21,22,23,27,28 y 29), hasta 1970 se observa claramente
la tendencia a mantener sus precios a niveles equivalentes o cercanos al del mercado mundial, con el fin

Los tres estudios utilizaron una metodologa semejante proveniente de Corden, Balassa y Little et al. As,
se diferenci entre proteccin nominal arancelaria e implcita (ver ms adelante la diferencia) y bruta o neta (segn se
ajustara o no el tipo de cambio). Tambin se distingui entre los bienes que son objeto de comercio internacional y
los que no lo son, ya que estos ltimos tienen una respuesta diferente a la supresin de la proteccin (Wallace et al.,
op. cif.,1979, p. 189-1990). Sin embargo, el estudio de Bueno utiliz una muestra de 450 productos, contra 800 de
Wallace y Ten Kate, lo cual limita el grado de comparabilidad. Al no disponerse de otros datos, se hicieron
comparaciones con las reservas del caso.
26
Wallace et al. y Cavazos Lerma utilizan un concepto ms refinado de proteccin nominal a la que llaman
"implcita", para diferenciarla de la puramente arancelaria Manuel Cavazos Lerma. "Evolucin del proteccionismo
en Mxico", Comercio y Desarrollo (Mxico), noviembre-diciembre de 1977.Esta estimacin reflejara los diferen-
ciales de precios entre Mxico y el mercado mundial que son producto no slo de la existencia de aranceles sino
tambin de los otros instrumentos de poltica que inciden sobre aquellos, como los subsidios y controles de precios,
pero sobre todo los controles cuantitativos. Su estimacin requiri comparaciones directas producto por producto,
tomando los precios en Estados Unidos como representativos de los precios "externos" de Mxico (pp. 104-105).
 MXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 153

de subsidiar la acumulacin de capital. Esto se facilit por el hecho de que el Estado era un
productor de estos bienes. Por ejemplo, petrleo y petroqumicos bsicos y productos minerales no
metlicos tenan una proteccin nominal de poco ms de 5%. Las industrias metlicas bsicas, de 9
%. Sin embargo, en 1975, la proteccin, excepto en abonos y fertilizantes, creci considerablemente.
Esto en parte se debi al surgimiento de nuevos productos cuya proteccin estaba justificada, por
 154 POLITICA Y CULTURA

ejemplo los asbestos, el hierro y acero de laminacin secundaria y las resinas y fibras sintticas.
Estas ltimas tenan un diferencial de precios de 60 %.

En los bienes de consumo duradero, con excepcin de los automotores y sus partes, la
proteccin crece o se mantiene, llegando a niveles altos, como en maquinaria y aparatos, de 60
%. Para e! resto de las ramas se sita alrededor del 40 %.

Para concluir el anlisis del cuadro 1 se observa que, hasta 1970, dentro del marco de una
proteccin an alta pero levemente decreciente, se conforman cuatro niveles: el de los bienes primarios,
que es nulo o de franca desproteccin; el de los bienes de consumo no duradero, que es en general
moderado, inferior al 20 %; el de los bienes intermedios, que es bajo, de poco ms del 10 % y, por ltimo,
el de los bienes duraderos y de capital, que es el ms alto de los tres, de casi 35 % en promedio. Para
mediados de los 70, el incremento de la proteccin, inevitable ya que se mantuvieron los restantes ejes
de la poltica de industrializacin, casi borr la anterior gradacin. Lo nico que se mantuvo, con ciertos
cambios, fue la desproteccin de las actividades primarias. Numerosos bienes, tanto duraderos como
no duraderos y de capital, experimentaron incrementos en su proteccin nominal. Los descensos fueron
muy pocos, solo cinco y los verdaderamente significativos slo dos: automotores y fertilizantes

Los datos de proteccin efectiva (sobre valor agregado) corroboran el fuerte incremento registrado
de 1970 a 1975, aunque tambin indican que la proteccin se increment entre 1960 y 1970. Existen
algunas diferencias que conviene resaltar. Primero, la manufactura de tabaco y la de los llamados
"otros textiles" aparecen ampliamente desprotegidas. Como se explic, la diferencia se atribuye a los
insumos que se encuentran ms protegidos que los productos27 Si la proteccin nominal es alta y la
efectiva nula o negativa, en teora los insumos estn altamente protegidos y el valor agregado est
al nivel del mercado mundial o debajo. En contraste, otras industrias tienen niveles efectivos mucho
ms altos que los nominales: textiles de fibras blandas, productos qumicos, cosmticos, maquinaria
y aparatos elctricos y equipo y material de transporte.

El proceso de apertura comercial, 1985-1989

El ritmo y amplitud de la liberalizacin comercial

La apertura comercial se inici en julio de 1985, cuando la correlacin de fuerzas entre los sectores
del gobierno en contra de la apertura y los proaperturistas cambi a favor de estos ltimos, La
liberalizacin oper a partir de la eliminacin del requisito de permiso previo en unas 366 fracciones

Ver lan Little etal., op. cit, pg. 20.

28
Ello sucedi a raz del debilitamiento y renuncia posterior de Jess Silva Herzog como secretario de Hacienda
en 1986. El encabez una de las tres facciones en que se dividi el gabinete de Miguel de la Madrid y pugn con xito por
 MXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 155

arancelarias (el 89 % del total), primeramente en los bienes intermedios y de capital. Dada la
vulnerable posicin de la balanza de pagos y el descenso de las reservas internacionales provocado
por el deterioro de la coyuntura econmica, la eliminacin de permisos se compens con una alta
subvaluacin del peso (proteccin cambiara) y con elevamiento de aranceles (ver grfica).

El proceso de liberalizacin comercial puede dividirse en dos etapas. La primera comienza,

como se indic, en julio de 1985 y se extiende hasta la mayor parte de 1987. El segundo se inici en
diciembre de 1987, con la firma del PSE, y continu a lo largo de 1988 y 1989.30 La diferencia entre

la aplicacin de la vieja poltica econmica de corte expansionista en boga en los aos 70. Las medidas expansionistas
puestas en vigor entre 1984 y parte de 1985 fueron contraproducentes, ya que agudizaron la crisis econmica y
favorecieron un giro hacia la apertura comercial orquestada por el equipo de Salinas de Gortari, entonces secretario
de Programacin y Presupuesto. Para un anlisis ms detallado ver Miguel ngel Rivera. El nuevo capitalismo
mexicano, Mxico, ERA, 1992, cap. III.
29
Adriaan Tenkate y F. de Mateo. "Apertura comercial y estructura de la proteccin en Mxico, estimaciones
cuantitativas de los ochenta", Comercio Exterior (Mxico), 1989, pg. 322.
30
En 1990 todava se hicieron algunas reducciones arancelarias en el sector minero y se efectu una eliminacin
adicional del requisito de permiso previo en el de alimentos. Pero las reducciones sustanciales y la eliminacin de requisitos
tuvo lugar entre 1988y 1989. Segn datos de A Ten Kate Adriaan Ten Kate. "El ajuste estructural en Mxico. Dos historias
 156 POUTICA Y CULTURA

los dos est dada por la velocidad y amplitud de la apertura. La eliminacin de permisos de
Importacin y la reduccin del arancel se hace ms decidida una vez firmado el Pacto, en
condiciones de un entendimiento poltico entre el gobierno y el gran capital privado, a favor de la
apertura y la estabilizacin econmica.

Para junio de 1986, despus de un ao de la primera eliminacin de permisos, no se haba afectado

mayormente la situacin de la agricultura, la caza y la pesca, el petrleo y ei gas natural, la preparacin de
frutas y legumbres, la molienda de nixtamal, el caf, el azcar, las bebidas alcohlicas, la cerveza y la
malta, los refrescos, el tabaco, las prendas de vestir, el cuero y el calzado, los derivados del petrleo, los
frmacos, los electrodomsticos y los automviles. Todas estas actividades estaban ampliamente
protegidas por licencias de importacin. En el mejor de los casos, slo el equivalente a una parte minoritaria
de la produocin de esas ramas poda importarse libremente, de acuerdo a Ten Kate-De Mateo, no ms de un
25 %. En cambio, la reduccin arancelaria haba sido considerable pues el arancel promedio era de casi 23 %,
lo cual requiri eliminar los niveles de 100%, bastante comunes y la oompresin de todas las escalas 31

Para diciembre de 1987 slo estaban ampliamente protegidas con controles cuantitativos agricul-
tura, caza y pesca, petrleo y gas natural, tabaco, derivados del petrleo y automotriz (ver cuadro 3).

En el terreno arancelario, la tasa promedio se ubic en 11.8 %, prcticamente la mitad de la tasa

de mediados de ao, y cerca de una tercera parte del porcentaje originalmente programado para fines
de 1988, 32 La mayora de los autores que estudian el problema estn de acuerdo en que la aceleracin
de la apertura ten a por objeto ayudar a abatir la inflacin tomando como ejemplo inmediato la experiencia
de Israel, ya que la competencia de productos importados libremente con bajos aranceles era considerada
un elemento eficaz para moderar los incrementos internos de precios. Esta perspectiva se confirma por los
recortes arancelarios que se efectuaron en 1988 y 1989. La mayora de ellos se aplicaron selectivamente
sobre productos cuyos precios mostraban tendencias alcistas mayores de las que se haban previsto
originalmente. Tal fue el caso de la carne de res, el papel y los productos de vidrio. La eliminacin del requisito
de permiso previo para la ropa tena seguramente la misma finalidad.

Para mayo de 1988, si exceptuamos las actividades primarias y el petrleo y derivados, las
actividades que estaban an altamente protegidas con el requisito de permiso previo eran principal-
mente alimentos, bebidas y tabaco, ropa y calzado, equipo de transporte (ver cuadro 3); en productos
electrnicos, qumicos, farmacuticos se conceda cobertura mediante aranceles adicionales.34

Adriaan Tenkate y F. de Mateo. "Apertura comercial y estructura de la proteccin en Mxico, un anlisis

de la relacin entre ambas", Comercio Exterior (Mxico), junio de 1989, pgs. 325-326.
32
Ibid.
33
tet, pg. 328.
34
Se trata de un arancel de 9% adicional concedido para casos de "competencia desleal".
 MXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 157

La eliminacin casi total de los requisitos de permiso previo convirti a los aranceles en el
principal instrumento de control del comercio de importacin. La reduccin general que se aceler
a partir de diciembre de 1987 produjo una nueva tarifa del impuesto general a la importacin con
cuatro niveles: cero (o tasa exenta), 5,10,15 y 20 %. La tasa ms alta, de 20 %, se aplic a
bienes de consumo considerados no esenciales y a medios de produccin producidos en el pas.
Las tasas de entre 0-15 % se aplicaron a los restantes medios de consumo y de produccin que
no tuvieran la caracterstica anterior. Pero lo ms importante fue que los medios de produccin
para industrias cuyo desarrollo era considerado prioritario por un conjunto de razones (promocin
de exportaciones, innovacin productiva, abastecimiento, abatimiento de precios y costos,
etctera) fueron gravados con tasas menores y/o con tasa cero. La exencin y la reduccin
arancelaria de los medios de produccin fue parte de la negociacin del PSE y tena el objetivo
de contrarrestar los perjuicios ocasionados por la apertura comercial, brindando a las empresas
la posibilidad de modernizar sus equipos y sistemas a precios internacionales. Esta liberalizacin
condujo a un auge de las importaciones, principalmente de medios de produccin, que tuvo un
 158 POUTICA Y CULTURA

impacto muy importante en la formacin de capital en su conjunto, dando pie a la apertura de

una fase del proceso de reestructuracin productiva, de acuerdo a lo ya explicado.

El papel de la apertura en la reestructuracin del aparato productivo

El equipo de modernizadores ubicados en el gabinete del Miguel de la Madrid vean en la apertura

comercial una de las herramientas ms eficaces para promover la reestructuracin del aparato
productivo. Esperaban que el aumento de la competencia derivada de la liberalizacin generara
cambios en los precios relativos y esto a su vez, produjera a una reasignacin de recursos, como
dice un asesor del gobierno mexicano, "tanto dentro como entre industrias".35

Sin embargo, en la prctica el gobierno se vio obligado a adoptar una estrategia diferente,
que implic postergar la apertura y luego modular sus alcances.

Primeramente, en lugar de abrir el mercado interno como parte del proceso de cambio
estructural, el gobierno de MMH procedi a aumentar el grado de proteccin a su mximo histrico
a partir de 1983. Al amparo de ese cerco se depreci drsticamente el tipo de cambio con la
finalidad de aumentar la competitividad de las exportaciones y promover por esa va cambios en
la asignacin y uso de los recursos productivos.

La promocin de las exportaciones por medio de estmulos cambiarlos hubiera sido a la larga
poco efectiva si no se hubiesen creado los medios para aliviar una de las mayores cargas que
agobiaban a la empresa privada: el sobreendeudamiento. Antes que las empresas, particularmente
las grandes, pudieran comenzar a reestructurar sus sistemas productivos deban superar los
problemas de endeudamiento heredados del auge petrolero. El instrumento que facilit el
saneamiento financiero de las grandes empresas fue el Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos
Cambiarlos (FICORCA), que convirti parte de la deuda privada en deuda pblica.

Como se seal en el subapartado anterior, en julio de 1985 se dio un giro radical en la definicin
de la poltica comercial: comenz a desmantelarse el sistema de licencias de importacin. Al poco
tiempo despus dieron comienzo las negociaciones para lograr la adhesin al GATT. Pese a los
gestos enrgicos lo que se hizo en realidad, en esta segunda etapa, fue cambiar un tipo de proteccin
por otro. Como se seal previamente, la eliminacin de permisos de importacin y la suprecin de
los mximos arancelarios se compens con el aumento de los precios oficiales y la llamada proteccin
cambiara (resultante de la subvalucin del tipo de cambio). Desde esa cima se planeaba efectuar a
continuacin una apertura gradual, aplicando las salvaguardias que contempla el GATT.

Ver Adriaan Ten Kate, op. cit, 1992, p. 71.

 MXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A... 159

Esta poltica gradualista se vio superada en los hechos cuando resurgi violentamente la
inflacin a fines de 1987. A partir de ese momento la apertura se integr a una estrategia ms
amplia cuyo objetivo prioritario era abatir la inflacin (el PSE). Ello requera que el rgimen de
importaciones se liberalizara amplia y aceleradamente, como efectivamente sucedi desde
comienzos de 1988 (ver subapartado anterior).

El arbitraje creado por la liberalizacin de las importaciones, cuyo crecimiento empez a

acelerarse desde 1988, se vio efectivamente sujeto a diversas limitaciones, probablemente la
principal de ellas fue "la falta de canales de distribucin adecuados"36 resultantes del atraso del
sistema de comunicaciones y transportes. Adems, las prcticas monoplicas comunes entre las
grandes empresas pertenecientes a grupos de capital, creaba una restriccin potencial que hubiera
limitado la efectividad del arbitraje creado por la apertura comercial, ya que los grandes importadores
hubieran podido hacer de ste un negocio monoplico ms.37

Sin embargo, la apertura iba a generar no slo perdedores sino tambin ganadores en el
sector privado y por esto ltimo fue bien recibida, principalmente entre los grandes comerciantes
mayoristas y minoristas y naturalmente entre las empresas industriales ms pujantes.

Para estas ltimas, la liberalizacin significaba acceso a medios de produccin a precios

del mercado mundial, lo cual dio aliento a una segunda reconversin industrial. Para los
intermediarios la liberalizacin de las importaciones de bienes de consumo signific la apertura
casi instantnea de un enorme y lucrativo mercado originando una suerte de "restitucin" de
importaciones. La produccin domstica de aparatos electrnicos de consumo (incluidos elec-
trodomsticos), juguetes, prendas de vestir y muebles se encontraba en franca desventaja en
cuanto a calidad frente a las importaciones. Adems, su abultado margen de ganancia (creado
por la sobreproteccin) los converta en blanco predilecto de los importadores. En consecuencia,
el alud de importaciones que se desencaden a partir de 1988 condujo a la desaparicin de
numerosos empresas y al abaratamiento de una amplia gama de bienes.

El impacto entre las empresas atrasadas estuvo lejos de ser un proceso de "destruccin
creativa", ms bien implic un efecto desindustrializador al cual se le antepusieron diversos

Adriaan Ten Kate en su estudio sobre los resultados de la apertura comecial supone que el efecto en los
precios relativos toma un plazo largo (de 5 a diez aos). Adems de la restricciones obvias (cuellos de botellas y
prcticas monoplicas) alude al tiempo que toman las nuevas inversiones en las industrias que resienten el efecto de
las importaciones. Si bien existe un curso de respuesta lento, aqu se argumenta que existe otro casi instantneo a
travs de la "restitucin de importaciones", que conduce a la desaparicin de las empresas no competitivas
principalmente en el sector de bienes de consumo personal. La sustitucin de produccin domstica por importaciones
condujo a un rpido abatimiento de precios que aument las posibilidades de xito del programa de estabilizacin.
160 POLITICA Y CULTURA

lmites. Se cre un rgimen preferencial para proteger al sector automotriz y a la nueva industria
de equipo de cmputo y se concedi la prerrogativa de aplicar impuestos compensatorios de
hasta un 9% cuando se presumiera competencia desleal. Pero numerosos empresas marginales
pudieron subsistir, reteniendo una parte de su mercado domstico, gracias a la ventaja compa-
rativa creada por los bajos salarios.

Conclusin

Aqu se argument que la proteccin para el aprendizaje que acompaaba las estrategias de
sustitucin de importaciones en Mxico y en otros pases de Amrica Latina, se desvirtu
entrados los aos sesenta. Se convirti en un medio para acelerar la monopolizacin de la
produccin y rindi ganancias diferenciales a las empresas lderes alentando entre ellas las
prcticas de naturaleza "parasitaria", al inhibir los mecanismos concurrenciales que imponen la
generacin de progreso tcnico.

En consecuencia, una vez entrados los aos ochenta y en el marco de la crisis estructural
creada por el agotamiento de las polticas proteccionistas, no haba otra opcin sino la apertura
del mercado interno, que se concibi como una de las principales herramientas para reestructurar
la industria y aumentar su competitividad internacional.

Sin embargo, en el caso de Mxico la reconversin industrial no se inici bajo el influjo de

la liberalizacin del rgimen de importaciones, sino de la subvaluacin cambiara. Ms tarda-
mente, casi al final de la dcada, a partir de 1988, se dio paso a una apertura acelerada y de
amplia cobertura que estaba subordinada al objetivo de abatir las presiones inflacionarias dentro
del mecanismo del Pacto de Solidaridad. Dicha apertura tuvo la virtud de fortalecer el proceso
de reestructuracin productiva al abaratar la importacin de medios de produccin y de beneficiar
al consumidor final al poner a su alcance bienes de calidad superior a precios inferiores. El cambio
en las pautas sociales de consumo provocadas por el proceso anterior actu en detrimento de
las industrias mexicanas ms atrasadas que se vieron diezmadas. Probablemente el efecto ha
sido ms severo en la industria de electrnicos, de entretenimiento, del juguete y enseres
electrodomsticos. Las empresas que han sobrevivido han tenido que adoptar mtodos ms
modernos de produccin y organizacin con lo cual han hecho una aportacin a la eficiencia
conjunta de la economa. La virtual desaparicin del estrato de empresas ms atrasadas en las
industrias que se citan arriba tiene un efecto benfico ya que eleva la media de productividad de
la rama de que se trate. El principal efecto social adverso est dado por la desaparicin de fuentes
laborales. Pero en cualquier caso, resulta menos costoso para la sociedad recapacitar y reubicar
a los trabajadores desplazados que sostener artificialmente a las industrias ineficientes que los
emplean, ya que esto tiene profundas limitaciones para la dinmica conjunta de toda laeconom a.
La capacidad competitiva de la industria mexicana no se ve esencialmente mermada por la
 MXICO: DEL SOBREPROTECCIONISMO A, 161

desaparicin de estas empresas, ya que depende de la articulacin de nuevos ncleos dinmicos

que centralizan la explotacin de ventajas comparativas bajo la jida de consorcios financieros
(como la industria del cemento, fibras sintticas y resinas artificiales, vidrio, minerales no ferrosos
y hierro y acero principalmente).

Para garantizar la ampliacin y consolidacin de este ncleo dinmico del que depende la
penetracin de la industria mexicana en el mercado internacional resulta esencial salvaguardar
a ciertas industrias claves ubicadas en el sector de bienes de capital, dentro de un marco de
especializacin selectiva. Para lograrlo se requiere establecer un estatus especial a las ramas
seleccionadas, combinando la salvaguardia temporal contra las importaciones con acciones de
fomento centradas en la investigacin de desarrollo con el fin de apoyar las exportaciones.

Desafortunadamente el diseo de una nueva poltica de fomento industrial aun no se

formula en nuestro pas. Si acaso existen unos pocos ejemplos pioneros, como el de la industria
electrnica, que an deben reformularse para responder a las nuevas condiciones que traer el
inminente Tratado de Libre Comercio.
 162 POLITICA Y CULTURA

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