Cadenas globales de valor: la nueva

realidad del comercio internacional

El patrn del comercio internacional ha cambiado notablemente durante los ltimos 25

aos. Actualmente, las empresas distribuyen su operacin en todo el mundo, desde el
diseo del producto hasta la fabricacin de las piezas, su ensamblaje y mercadeo. Esto ha
dado lugar a cadenas internacionales de produccin que han alterado el funcionamiento de
la produccin y los modelos comerciales a nivel mundial.[1]

En un mundo econmicamente interdependiente, la importancia de las cadenas globales

de valor (CGV) seguir creciendo, por lo que los legisladores deben entender todas sus
implicaciones, especialmente en cuanto a polticas comerciales se refiere.

El surgimiento de las CGV ha detonado un fuerte aumento del flujo comercial de bienes
intermedios, los que ahora representan ms de la mitad de los bienes importados por las
economas parte de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) y casi tres cuartas partes de las importaciones de pases en desarrollo de gran
tamao como China y Brasil (Ali & Dadush, 2011).

El sector servicios desempea un papel clave en la operacin de estas CGV y las redes de
produccin internacionales, sobre todo transporte, comunicaciones y otros servicios de
negocios. Los bienes y los servicios estn ahora totalmente entrelazados, su produccin
es ya inseparable y las decisiones de inversin mueven los flujos y los modelos de
comercio internacional.

Esta nueva realidad se ha visto reflejada en las estadsticas, las que hasta hace poco
haban atribuido el valor comercial total de un bien (o servicio) al ltimo pas exportador,
con lo que se exageraba la importancia del productor final dentro de la cadena de valor. Al
reconocer la necesidad de adaptarse para reflejar estas nuevas relaciones comerciales, la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y la OCDE han iniciado un esfuerzo en
conjunto para generar estadsticas de comercio internacional sobre la base del valor
agregado a fin de desglosar el valor aadido en cada etapa de la cadena de produccin y
medir la contribucin de cada socio comercial.[2]

Las discusiones en torno a las CGV incluyen diferentes temas, como el mejor
entendimiento de las motivaciones y operaciones de las empresas, el uso de polticas
industriales, la toma de conciencia de la relevancia y del papel de los servicios y de la
logstica en la operacin de las CGV, el estrecho lazo existente entre comercio e inversin
y la influencia de los acuerdos regionales de comercio y las reglas preferenciales de origen
sobre los modelos de comercio que han sido desarrollados por las CGV.

Tambin es importante mencionar que la participacin o no participacin en las CGV

puede traer consecuencias de desarrollo, afectando a aquellos pases parte de las
cadenas de valor y aquellos fuera de las mismas.

Los servicios tambin pueden constituir cadenas de valor por s mismas, aunque es algo
que apenas est identificndose. Siguen discutindose las posibles repercusiones
favorables de desarrollo por el cambio al suministro de servicios dentro de las CGV en
lugar de los productos intermedios.

Deben reevaluarse por lo tanto las estadsticas comerciales y polticas y actualizarse para
reflejar la nueva estructura del comercio internacional y la operacin de las CGV. Las
reglas comerciales vigentes se disearon para el siglo XX, cuando era un solo pas el que
fabricaba y exportaba sus bienes. Estas podran estar desactualizadas para disciplinar y
darle seguimiento a los actuales modelos de comercio internacional. Debe atenderse la
dicotoma creada por las CGV entre la realidad del comercio y la del marco normativo que
rige a la OMC. Asimismo, es necesario repensar los temas de cooperacin internacional
en la temas de polticas comerciales en vista de las CGV.

Las cadenas globales de valor son en realidad regionales

Debe desmentirse el mito de que las CGV son globales. La naturaleza de la operacin es
regional y se centra en tres puntos: Norteamrica, Europa y Asia del Este. Las primeras
dos regiones son principalmente puntos de demanda y la tercera de suministro, aunque
esta ltima podra ir cambiando pues China sigue moviendo su economa hacia un
crecimiento orientado al consumidor.

Los costos de transportacin, distancia, comunicacin y calidad de la infraestructura han

contribuido a crear esta estructura. Sin embargo, los acuerdos comerciales regionales
negociados, sobre todo aquellos con las entidades comerciales ms importantes, tambin
han desempeado un importante papel en la creacin de las cadenas de valor debido a
que sus disposciones sobre normas de origen y acumulacin han influido en los flujos de
inversin y participacin de produccin.

Impulsores de las cadenas globales de valor

Las decisiones de inversin de las empresas multinacionales (EMN), a travs de sus
actividades de subcontratacin y deslocalizacin, crean CGV en todo el mundo. La
operacin de las CGV deriva del cambio en el comportamiento de las empresas y debe
entenderse como parte de la transformacin de su microeconoma.

Existen fuertes incentivos para que una compaa parte de la economa mundial
desverticalice su produccin. Este proceso alter bsicamente la naturaleza de la
competencia. En un contexto de produccin globalizada, las principales motivaciones para
las empresas son la reduccin de costos de transaccin y disminucin de riesgos.

En este contexto, las CGV no son uniformes: algunas son producto de empresas
orientadas a la investigacin que buscan un alto valor agregado por la misma
investigacin, mientras que otras son impulsadas por empresas orientadas a la
comercializacin que buscan obtener su produccin de localidades de bajo costo.

Las barreras que impiden que las empresas participen en las redes de CGV tambin
varan segn el tamao de la compaa (USITC, 2010).[3] El tamao podra ser un factor
determinante para el comportamiento de la empresa en el contexto de las CGV. A veces
se pasa por alto el hecho de que las pequeas y medianas empresas (pymes) son, por
mucho, los principales participantes en las CGV, aunque se enfrentan a otros tipos de
barreras, principalmente: 1) acceso al financiamiento comercial; 2) identificacin de socios
para operaciones dentro de las CGV; 3) proceso de pagos. Las barreras para la operacin
de las multinacionales en las CGV son de una naturaleza distinta.

Lo anterior es importante para el desarrollo, pues la mayora de las empresas que

participan en las CGV de pases en desarrollo son pymes. Adems, la ubicacin de estas
en relacin a las EMN dentro de las CGV puede tener diferentes implicaciones e
influenciar el tipo de beneficios tanto para la empresa como para la economa anfitriona.
Sobre esto existe poca informacin porque gran parte de la actividad no ingresa a las
estadsticas, como las ventas de subsidiarias extranjeras.

Otras variables seran la influencia sobre la capacidad de las multinacionales y las pymes
para posicionarse y operar dentro de la cadena de valor con precios relativos y factores
macroeconmicos. Existe una interdependencia entre variables macroeconmicas y
variables precio-costo dentro de la cadena de valor, por ejemplo, Latinoamrica est
dividida entre pases con tipos de cambio sobrevalorados y otros subvalorados debido a la
importancia de sus exportaciones. Lo anterior ha sido determinante en su participacin y
posicin dentro de las CGV.

No puede soslayarse la importancia del sector servicios en sus actividades incorporadas e

integradas en la gama entera de productos de manufactura, agrcolas y de recursos
naturales de la cadena de valor, adems del rea de servicios.

Las empresas de las economas en desarrollo podran capturar algn servicio al entrar a
una CGV de la misma manera en que lo hara una empresa parte de una economa
desarrollada, incluso con la ventaja del costo, y con eso convertir el sector servicios en un
importante vehculo para que las pymes entren a las redes globales de produccin.
Importancia de los costos de la logstica y de la facilitacin del comercio en la
operacin de las CGV
Las cadenas globales de valor solo pueden funcionar de forma eficiente si el entorno
comercial y de negocio al que se enfrentan se los permite. En dicho caso, los costos de
transporte y operaciones fronterizas son clave. La distancia es importante cuando se
explica por qu las cadenas globales de valor funcionan como modelos regionales de
produccin. No solo es importante la distancia entre proveedores de produccin, sino
tambin entre mercados. Sin embargo, puede superarse el factor distancia, aunque solo si
el funcionamiento de las instalaciones portuarias/aeroportuarias y los servicios aadidos
(servicios de TIC, procedimientos de despacho de aduanas, sistemas de inventarios de
bajo costo y otros) pueden compensar una distancia mayor con ms eficiencia.

La logstica, por tanto, es un factor crtico. Para los gobiernos, mejorar la logstica y
facilitacin del comercio es un reto clave, sobre todo por sus implicaciones en el
funcionamiento de las CGV. Para una mayor efectividad, se sugiere que los gobiernos
traten la logstica de manera holstica.

En el entorno de la OMC se hizo una propuesta para centrarse en la logstica y reunir

varios sectores y subsectores de servicios relevantes (manipulacin de carga,
almacenamiento, depsito, servicios de agencia y auxiliares, adems de transporte areo,
terrestre, ferroviario, martimo, exprs y de mensajera) y negociarlos por paquetes, en
donde tambin se incluiran asuntos de facilitacin del comercio como procedimientos
aduaneros y fronterizos en un paquete paralelo. Esta propuesta para facilitar la operacin
de la cadena de suministro no ha surtido efecto en la OMC, aunque una vez implementado
el Acuerdo sobre Facilitacin del Comercio debera servir para avanzar en esa direccin.

Beneficios de la participacin en CGV

La naturaleza de una cadena de valor vara segn el sector econmico y acarrea
implicaciones de desarrollo. Las CGV de recursos naturales, por ejemplo, son muy
distintas a las industriales. Sin embargo, los servicios son parte integral de todas las
cadenas globales de valor porque de forma incorporada e integrada se ofrecen en el punto
de origen, en todo el proceso de produccin y al final de la cadena. La participacin en el
sector servicios debiera ser posible para todos los pases, sin importar sus recursos, pues
ofrecer un servicio depende de las habilidades, educacin, entrenamiento y del entorno de
las polticas generales, reas donde los gobiernos pueden influir.

Tanto los pases en desarrollo como los desarrollados deben ser capaces de obtener algn
tipo de valor de las CGV. Un informe reciente de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre Comercio y Desarrollo mostr que en la medida en que los pases incrementan su
participacin en las cadenas globales de valor tambin aumentan sus tasas de crecimiento
de producto interno bruto (UNCTAD, 2013).

Sin embargo, algunos formuladores de poltica han mostrado sus dudas al respecto y se
han cuestionado respecto a quin captura el valor en las CGV, sobre todo porque estas
son operadas por multinacionales. Muchos pases en desarrollo temen que los pases
miembros de la OCDE administren esta agenda para hacer del mundo un lugar seguro
para la operacin de sus empresas y conocer el valor que podran obtener. Temen que las
economas desarrolladas utilicen las CGV para institucionalizar lo que creen es una
ventaja en los mercados mundiales. Tambin surge la pregunta sobre los tipos de
beneficios derivados de las CGV.

Muchos pases latinoamericanos o africanos siguen fuera de la estructura de las CGV. La

divisin entre participantes y no participantes podra socavar la naturaleza multilateral
del sistema comercial y crear polos de oportunidades divergentes.

Consecuencias positivas de las CGV

Como respuesta al escepticismo antes mencionado se encuentran aquellos que resaltan el
importante papel que juegan las CGV como fuente de empleo y crecimiento. Esto se
encuentra documentado, pero los otros efectos positivos que generan no se han apreciado
bien, como las mejores oportunidades que representan para las mujeres si se comparan
con las que ofrece la economa tradicional, pues muchos de los intermediarios y tareas de
las CGV se encuentran en el sector servicios, en donde se emplea a la mayora de las
mujeres.

Tambin es importante diferenciar entre ingresar a la cadena de valor y obtener valor

dentro de la cadena. La participacin en las CGV depende de los vnculos ascendentes o
descendentes dentro de la misma. Los empleos con poco valor agregado pueden ser
bastante importantes, sobre todo para los pases en desarrollo, pues son el primer paso
para entrar a la cadena de suministro, pero no es sino hasta despus que puede comenzar
el ascenso por la escalera del valor agregado.

La experiencia de Intel en Costa Rica es un caso interesante (World Bank Group/MIGA,

2006). Hace 15 aos Intel construy una planta de ensamblaje de microchips. Su
operacin en el sitio evolucion hacia la investigacin y el desarrollo para ser ahora una
importante fuente de nuevos diseos. La presencia de Intel en el pas deton la
capacitacin de una nueva generacin de ingenieros, lo que a su vez propici
consecuencias positivas en toda la economa. Aquello provoc que nuevos inversionistas
como Hewlett Packard entraran al mercado y solicitaran ingenieros locales con
conocimientos de computacin en nube.

El ejemplo costarricense tambin muestra la forma en que los gobiernos pueden colaborar
con las multinacionales para crear nuevos grupos de trabajadores capacitados. El centro
de entrenamiento de IBM en San Jos revisa los planes de estudios de las universidades
para asegurarse de que sus clases sean relevantes para las futuras necesidades de la
industria en general, pero con los mercados de exportacin y nacionales en mente. Con
esto puede verse cmo los gobiernos pueden valerse de las CGV para impulsar su propio
desarrollo, con un inicio en la parte baja de la cadena de valor, pero con la posibilidad de
escalar gracias a su capacidad de generacin de habilidades de creacin e innovacin.
Sin embargo, no todos los beneficios potenciales de las CGV se vuelven una realidad de
manera automtica. Para que los pases obtengas beneficios por su participacin primero
deben desarrollar capacidades productivas, tecnologa y habilidades de trabajo
adecuadas. Tambin es importante destacar que es necesario un debate en profundidad
sobre la relacin entre la participacin en una CGV y la reduccin del valor agregado
domstico, adems de las vas de desarrollo que los pases podran seguir en caso de
participar en las cadenas, a sabiendas de que no todas representarn los mismos
beneficios o resultados.

Algunas preguntas pendientes de respuesta tratan la manera de entrar a las CGV, cmo
competir dentro de las mismas, cmo saltarse etapas de desarrollo mediante la
participacin en las CGV y cmo escalar dentro de estas para mantener una presencia
competitiva en los mercados internacionales.

Interconexin entre las polticas comerciales, industriales y las CGV

Dada la naturaleza globalizada de la produccin, inversin y comercio, los gobiernos
deben preguntarse qu tipo de polticas facilitan o dificultan la participacin en las CGV,
pero tambin recordar que no todo aquello que sea de utilidad podr etiquetarse como
poltica comercial. La poltica comercial es parte de un paquete ms amplio, sirve para
algunas cosas, pero no para otras.

Tambin son importantes otras polticas, especficamente aquellas que afectan la inversin
y la competitividad. En particular, la calidad de las instituciones y la infraestructura, los
incentivos para inversionistas y empresas dentro de la economa local y el nivel de
corrupcin. Todas las anteriores desempean un determinado papel en las decisiones de
inversin para abastecimiento dentro de las CGV.

No sin cierta controversia, muchos analistas sienten que la poltica industrial podra ayudar
a un pas a participar en las CGV. Las decisiones concernientes a las polticas incluso
pueden influir y a veces crear ventajas comparativas. Las polticas industriales dirigidas
de Brasil y Corea del Sur, por ejemplo, derivaron en modelos comerciales que utilizan hoy
en da. El debate sobre la revitalizacin de las polticas industriales est vigente.

La clave en esta discusin es motivar la innovacin y resaltar la propagacin de capital e

ideas, muchas de las cuales pueden llegar a travs de inversin extranjera directa. Otras
polticas como educacin y capacitacin pueden ayudar a crear esta ventaja comparativa
con una base domstica, sobre todo en el sector servicios, en donde el capital humano y
las habilidades son esenciales para la competitividad.

Hay un entendimiento que cuando se disean sobre la base de la ventaja comparativa

revelada, las polticas industriales pueden jugar un papel positivo en la promocin de la
globalizacin de las empresas. Las polticas gubernamentales especialmente pueden
desempear un papel til y necesario con respecto a restricciones que impactan la
participacin de las pymes en las cadenas globales de valor (acceso a financiamiento
comercial, informacin sobre EMN potenciales y otros socios y procesamiento de pagos).
Evolucin de la OMC en el contexto de las CGV
Las CGV han trado cambios importantes al sistema multilateral de comercio, no solo en su
misma estructura y modelo comercial, sino tambin en sus implicaciones para el rol de la
OMC. Sin embargo, el enfoque comercial necesario con la llegada de las CGV va ms all
de la agenda comercial inicial. Ms que estar dentro de las fronteras, la nueva forma de
pensamiento debe abarcar polticas de origen regulatorio que traspasen fronteras, a
saber, todos aquellos aspectos que afecten al funcionamiento de la cadena de suministro
en cada uno de sus puntos de operacin.

El funcionamiento de las CGV choca con muchas de las disciplinas de la OMC. Estas
exponen la falta de adecuacin de la estructura legal e institucional del organismo
multilateral que sigue tratando los problemas por separado y no en un sistema integral,
aunque la produccin, inversin y comercio ahora se aborden en un solo paquete.

Son necesarias las reglas y negociaciones de la OMC en las CGV?

Necesitan los pases las disciplinas de la OMC para avanzar en las cadenas globales de
valor? Cul es el lugar de las CGV dentro de las normas comerciales o en las nuevas
normas comerciales si una gran parte de la agenda es nacional?

Al da de hoy no queda claro qu podra funcionar como base de un enfoque para los
diferentes miembros de la OMC con respecto a las cadenas globales de valor y cules
seran las ventajas y desventajas.

Aunque es cierto que este nuevo fenmeno es irresistible, la evaluacin debera centrarse
en lo que las CGV podran hacer por la OMC y no lo que esta ltima podra hacer por las
cadenas de valor.

La necesidad de nuevas negociaciones en la OMC podra ser prematura. Sin embargo, el

Programa de Trabajo de la OMC que se desarrollar en 2015 debera ser un documento
con miras a futuro, teniendo en mente las conexiones creadas por las CGV y con el
objetivo de lograr un enfoque holstico en el comercio.

Necesita la OMC un enfoque ms amplio?

Es posible que la organizacin necesite un nuevo enfoque en lugar de centrarse en la
regin o en los pases. Los miembros de la OMC podran estar mejor si tomaran una
postura ms empresarial.

La OMC no obtiene ninguna ventaja al adoptar normas importantes para las empresas,
pues siempre ha acogido normas establecidas por los gobiernos. La pregunta es si ser
capaz de adaptarse a los nuevos requisitos de gobernanza que trajeron las CGV dentro de
una estructura institucional en donde el proceso de toma de decisiones de economa
poltica es tan complejo y desafiante. Es cierto que las CGV son conducidas por el mundo
empresarial sin tener mucho en cuenta las fronteras nacionales, pero la OMC sigue
estando gobernada por las decisiones de las economas y Estados miembros. En este
sentido, la incorporacin de nuevos enfoques o normas para las CGV podra llevarse de la
mano con el replanteamiento de la gobernanza y el funcionamiento del organismo
multilateral.

Como las CGV son ms regionales que globales, la OMC podra desempear un
determinado papel en la reduccin de la fragmentacin del sistema multilateral de
comercio con la designacin de polticas que ayuden a incorporar a las regiones en
desarrollo a este nuevo fenmeno comercial y adems contribuyan a la construccin de
capacidades para conseguir el objetivo, quiz en conjunto con el proceso de Ayuda para
el Comercio.

Conclusiones
El programa de las CGV necesita llevar el debate ms all de la agenda de comercio
mundial, pues su alcance es mucho mayor, aunque las polticas comerciales tambin
podran impactar el funcionamiento de las cadenas globales de valor de forma significativa.
Sin embargo, existe la necesidad de una agenda de polticas complementarias para cubrir
temas de infraestructura, educacin y otros que traspasen fronteras.

A nivel multilateral, la logstica, servicios y facilitacin comercial deben estudiarse y

discutirse como un paquete holstico. A largo plazo esto implicara la necesidad de repasar
la estructura legal e institucional de la OMC que ahora mismo ubica los temas en conflicto
por separado y excluye la parte crtica sobre inversin dentro de las disciplinas
multilaterales, y que es parte central del funcionamiento de las CGV.

De la misma forma, quiz sea necesario reevaluar la modalidad del compromiso nico
para poder lograr algn tipo de avance. Las iniciativas plurilaterales actuales como las
negociaciones del Acuerdo en Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en ingls)
podran servir para cubrir este hueco en tanto el sistema de la OMC consigue avanzar.
Actualmente, existe una gran distancia entre los negociadores comerciales en Ginebra y
del mundo empresarial en cuanto al entendimiento de estos temas.
Cadenas globales de valor: irrupcin en el
comercio mundial
La actividad econmica mundial est cambiando. En los ltimos 25 aos, los patrones de
comercio han sido testigos de la reduccin de los costos de transporte, la revolucin de las
tecnologas y una apertura constante de las polticas econmicas. De la tradicional
estructura de competencia entre compradores y vendedores integrados verticalmente en
diferentes pases, el mundo es hoy testigo privilegiado de la irrupcin de las cadenas
globales de valor (CGV).[1]

En trminos especficos, y de acuerdo al Informe sobre el Comercio Mundial 2013, "el valor
de las exportaciones mundiales de mercancas pas de 2,03 billones de dlares EE.UU.
en 1980 a 18,26 billones en 2011", mientras que el comercio de servicios durante el mismo
periodo pas de "367.000 millones en 1980 a 4,17 billones en 2011", siendo "La
demografa, la inversin, la tecnologa, la energa y otros recursos naturales, los costos de
transporte y las instituciones" los principales factores econmicos que hoy determinan "la
naturaleza global del comercio y explican por qu comercian los pases".

De acuerdo a lo anterior, la evidencia del comercio internacional revela que el 60% de las
importaciones mundiales corresponden a bienes intermedios. Hoy en da, las empresas
dividen sin mayores problemas sus operaciones alrededor del mundo, desde el diseo del
producto y la fabricacin de componentes, hasta su montaje y comercializacin.

Un proceso que encuentra sus inicios tras el trmino de la Guerra Fra, pues permiti que
se borraran barreras polticas y se ampliara el comercio global sobre la base de nuevos
mercados y nuevas oportunidades de especializacin. Al mismo tiempo, muchos de los
pases en desarrollo comenzaron a depender ms y ms de los mercados como una forma
de organizar la actividad econmica, lo que solo ha profundizado su avance.

Lo anterior conllev la necesidad de buscar reformas que redujeran la incertidumbre, el

riesgo y los costos de transaccin asociados a dichos negocios. Costos que fueron
reducidos sobre la base de una revolucin en la informtica, las comunicaciones, el
transporte, la logstica y las finanzas, adems de los procesos de negociacin bilaterales,
regionales y multilaterales que se han desarrollado desde aquellos aos al presente.

Por lo mismo, el impacto de las CGV no se asienta solamente en las cifras del comercio
internacional, las implicancias abarcan esferas mucho ms amplias. Un ejemplo de esto es
la interrelacin de compaas, trabajadores y pases que establecen una creciente,
compleja y dinmica divisin del trabajo que de una u otra forma deber ser abordada por
el sistema multilateral de comercio.

El problema presente radica en que la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) se

encuentra preocupada por remover las barreras comerciales establecidas durante el siglo
XX, lo que ha inhibido la habilidad de la organizacin para enfrentar los nuevos desafos
del comercio internacional. Si esto contina de manera similar tras la Ronda Doha, es muy
probable que los gobiernos y los actores asociados al mercado continen buscando vas
alternativas para organizar sus relaciones econmicas, impactando la relevancia misma de
la organizacin.

Por lo pronto, las CGV se alzan como una nueva puerta de entrada al comercio mundial y
tanto las empresas como los pases deben encontrar el modo de participar, agregando
valor e insertndose eficientemente en los distintos niveles de la cadena.

Nuevos acercamientos a la poltica industrial

Se ha visto un renovado inters en las polticas industriales a la luz de los recientes
cambios en el escenario internacional del comercio. Cambios que incluyen no solo el
hecho de que el comercio de bienes intermedios ha superado el comercio de bienes
finales, sino adems la importancia que han tomado los servicios, la cada de las barreras
arancelarias, el alza de las no arancelarias y la dispersin geogrfica de la produccin que
ha puesto en relieve la conectividad y la facilitacin del comercio, entre otros.

La emergencia de lo que se podra llamar un mundo ms complejo en relacin a las CGV

llama a una colaboracin estratgica ms eficiente entre el sector privado y los gobiernos.
De acuerdo a lo anterior, estos ltimos se vuelven a enfrentar a una clsica disyuntiva en
relacin al tipo de poltica industrial que pueden aplicar.

En trminos generales, estas pueden ser de corte horizontal o industrial-selectiva, variando

significativamente sus efectos particulares de acuerdo a la eleccin, pero buscando
siempre la remocin de la ineficiencia y la promocin de la competitividad. En relacin a
las acciones concretas, estas pueden ir desde la simplificacin de procedimientos
administrativos, al fortalecimiento de las instituciones, inversin en capital humano o
desarrollo de infraestructuras, entre otras alternativas.

Ms importante an, es posible abordar los distintos enfoques de las polticas industriales
sobre la base de una visin actualizada, a fin de obtener mayores beneficios de ellas en su
relacin con las CGV. No obstante, se debe ser tener en consideracin que las propuestas
aqu descritas no inhiben enfoques econmicos ms generales que promuevan la
participacin en dichos procesos.

De acuerdo a lo anterior, y siguiendo el documento "Global value chains and industrial

policies", preparado por Patrick Low y Julia Tijaja para la Iniciativa E15, en la estrategia
econmica de industrializacin por sustitucin de importaciones podran encontrarse
oportunidades de mejoramiento y diversificacin tanto en el proceso de "upstream" como
en el de "downstream" en bienes y servicios. En este caso, un menor sesgo anti
exportador podra ayudar a las compaas a superar los lmites de los mercados internos.

En cuanto a la industrializacin orientada a la exportacin, poltica industrial-selectiva

seguida exitosamente por el sudeste asitico en la segunda mitad del siglo XX, puede
estar hoy en da orientada hacia los productos intermedios, permitindoles a los pases
enfocarse en aquellas partes de la produccin donde verdaderamente poseen una ventaja
comparativa. Teniendo en cuenta que las subvenciones a la exportacin se encuentran
prohibidas por la OMC, los esfuerzos para mejorar la capacidad de cumplimiento de los
estndares internacionales por parte de las compaas y la infraestructura general de la
facilitacin del comercio sern cruciales para la competitividad.

Otro ejemplo de una poltica industrial actualizada en las CGV es la industrializacin a

travs de la innovacin. Este enfoque, al contrario de los anteriores que se centran en el
cambio de las condiciones externas donde las compaas operan, puntualiza el cambio
desde el interior. Es decir, el potencial de cambio de las compaas puede ser alcanzado
mediante el fortalecimiento de los sistemas de innovacin y las capacidades tecnolgicas
de estas, incluso mediante la creacin de redes y la construccin de relaciones
mutuamente beneficiosas con otras compaas, proveedores, consumidores, gobiernos y
actores relevantes no estatales.

Ciertamente, algunas polticas industriales sern ms prometedoras que otras, como tales
y bajo la influencia de las CGV. La decisin y los efectos sern incuestionablemente
particulares a cada caso.

Acuerdos preferenciales y reglas de origen en una compleja ecuacin

Como se ha mencionado, el auge de las CGV ha sido impulsado por una continua
remocin de barreras en el escenario internacional. Entre las ms significativas se pueden
mencionar la cada de las barreras arancelarias, la reduccin del costo de transporte, la
aparicin de servicios de orientacin global de logstica, los adelantos en informtica,
Internet y las mejoras en la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, en
particular con el acuerdo de la OMC sobre los Aspectos de Propiedad Intelectual
relacionados con el Comercio (ADPIC).

Dicha fragmentacin de la produccin ha abierto nuevas oportunidades de participacin a

los pases en desarrollo que antes no estaban disponibles o eran considerablemente ms
escasas por el nivel de especializacin. Asimismo, ofrece opciones asociadas a
aprendizaje, transferencia de tecnologa, difusin de conocimientos, entre otras.

No obstante los beneficios que pueden obtenerse de las cadenas de produccin, estas no
se ha extendido con la amplitud esperada, sino que han tendido a concentrarse en tres
regiones, Amrica del Norte, Asia y Europa, y han sido impulsadas, mayor, pero no
exclusivamente, por compaas en Estados Unidos, Alemania y Japn, respectivamente.
La evidencia actual indica que los acuerdos preferenciales y las reglas de origen tienen
aqu mucho que decir.

Tal como se indica en el artculo de Estevadeordal, Blyde, Harris y Volpe para la Iniciativa
E15, "Global value chains and rules of origin", el comercio asociado a las cadenas de
produccin no solo es ms sensible a la distancia que el comercio en bienes finales, sino
adems algunos estudios sugieren que la regionalizacin de las cadenas de valor est
intrnsecamente relacionada con acuerdos o ciertos tipos de arreglos que se producen
entre pases. De hecho, uno de los estudios citados en el documento seala que los
pases con acuerdos comerciales preferenciales (ACP) comercian piezas y componentes,
en promedio, 51% ms que aquellos sin acuerdos.

No obstante una promocin ms eficiente de las cadenas de produccin por parte de los
acuerdos preferenciales, en especial de aquellos que buscan una mayor integracin,
subsisten algunos inconvenientes y limitaciones. Una restriccin particular del enfoque
regional est relacionada con la falta de incentivos para emplear piezas ms baratas y
materiales procedentes de terceros pases debido a las estrictas reglas de origen que
tenemos hoy en da. Esto ltimo podra implicar que dichas reglas aumenten los valores de
produccin hasta el punto en que los costos de adaptacin excedan los beneficios de las
preferencias que el acuerdo en particular les confiere a las partes.

Es posible reducir las limitaciones presentadas por las reglas de origen a travs del uso de
diversos mecanismos, por ejemplo, elevando los niveles mnimos aceptados, permitiendo
la devolucin de los derechos o con una acumulacin ms flexible.

Lo primero permitira utilizar un porcentaje especfico de productos no originarios en el

proceso de produccin sin alterar el estatus del producto final. Lo segundo propiciara la
devolucin de los derechos aplicados a materiales no originarios empleados en la
produccin de un producto final que sea exportado a otros miembros del acuerdo. Por
ltimo, una acumulacin ms flexible permitira que los insumos de los socios comerciales
puedan ser usados en la produccin de bienes finales sin socavar el origen de los
productos.

Latinoamrica en la encrucijada
La regin, por lo pronto, se ha mantenido medianamente al margen de las cadenas
globales de valor. Y esto no solo debido a los factores externos como la concentracin de
las cadenas en las regiones mencionadas ms arriba, sino adems por nuestra propia
estructura productiva-exportadora, que tiene una participacin menor en estos procesos, y
adems por una disposicin, si se quiere poltica, que ha mantenido a la mitad de
Latinoamrica fuera de acuerdos preferenciales con los centros econmicos, lo que
ciertamente ha restado nuestra incorporacin en la demanda de los mercados
desarrollados.

Asimismo, y teniendo en cuenta que el ritmo del cambio tecnolgico vara aceleradamente,
el retraso de una participacin eficiente en los eslabones de la cadena productiva podra
no solo alejar dicha frontera tecnolgica potencialmente aprovechada por los actores
comerciales, sino adems ralentizar el cierre de la brecha existente para llegar al
desarrollo, afectando el bienestar y el estndar de vida de los ciudadanos.

El estado actual de Latinoamrica es preocupante. El ltimo informe de la Comisin

Econmica para Amrica Latina y el Caribe ha dado cuenta no solo del impacto de la
desaceleracin de la economa global en la regin, sino adems una lenta participacin en
las CGV (ver Puentes, septiembre 2013). En este mismo sentido, el Informe de
Competitividad Global 2013-2014, lanzado recientemente por el Foro Econmico Mundial,
resalta que aun con varios aos de importante crecimiento econmico la regin muestra
bajas tasas de productividad y un rezago generalizado en los ndices de competitividad en
aspectos que incluyen clima de negocios, educacin, innovacin, infraestructura y
desempeo institucional. Estancamiento que puede ser entendido en razn del dbil
funcionamiento de las instituciones, profundas deficiencias en infraestructura e ineficiente
utilizacin de los factores de produccin (ver Puentes, septiembre 2013).

No obstante lo anterior, hay interesantes avances que iluminan el camino. Los miembros
de la Alianza del Pacfico, por ejemplo, han definido un conjunto nico de reglas de origen
para gobernar el rea de acumulacin plurilateral. Mxico firm en 2011 un nuevo acuerdo
con los pases del Mercado Comn Centroamericano que permite una total acumulacin
entre los seis pases en un nico conjunto de normas acordadas por las partes. Mercosur y
sus diferentes acuerdos con Per, Colombia y Ecuador es otro ejemplo en donde las
reglas de origen han sido aunadas a fin de facilitar el comercio entre los miembros. Todo lo
anterior, solo podr ir en beneficio de la regin para integrarse exitosamente a los
eslabonamientos productivos del comercio internacional.

Desafos para una red econmica global

Los desafos que implican las cadenas globales de valor no son menores. Sin duda, el
enfoque multilateral sera la mejor manera de fomentar el desarrollo de las mismas debido
a que la reduccin arancelaria preferencial requerir necesariamente la definicin y
administracin de reglas de origen, con todos los costos asociados que esto conlleva.

En esta misma lnea, la promocin de las CGV requerir una reforma de las reglas de
origen, no solo en su rigidez, sino adems en los grados de acumulacin que permiten,
avanzando hacia una armonizacin entre las partes involucradas.

Tal y como lo seala el documento preparado por Grant Aldonas para la Iniciativa E15 de
ICTSD, "Trade policies in a global age", entre otras provocativas e interesante propuestas,
en una economa mundial conectada la habilidad de los pases para beneficiarse del
comercio depender de la facilitacin que le otorguen a sus propias compaas de
participar en las cadenas globales de valor, entendindolas hoy en da como una nueva
puerta de entrada al comercio mundial.

Sobre la base del documento anterior es posible encontrar algunas opciones que
permitiran una creacin eficiente de una verdadera red econmica global. Primero, es
necesario dar con una frmula que nos permita avanzar hacia un mundo libre de
aranceles. Como alternativa se podra caminar hacia una liberalizacin de las CGV,
removiendo barreras arancelarias y no arancelarias que permitan un libre flujo de partes.
Segundo, incrementar la relevancia de la OMC tambin se traduce en propiciar un enfoque
ms orientado a las polticas pblicas detrs de las negociaciones comerciales, como
seguridad alimentarias o GCV en este caso en particular. Asimismo, la imposibilidad de
concluir la Ronda Doha ha limitado en cierta medida el alcance de las negociaciones a la
esfera de las tradicionales barreras comerciales, no obstante el escenario internacional
actual exige una reconsideracin de la agenda futura de la OMC.
Por lo pronto el desafo es ingente, no solo para Latinoamrica y los diversos pases en
desarrollo que quieren de una u otra manera estar involucrados en la vorgine del
comercio internacional, sino adems para el sistema multilateral completo, en cuanto son
necesarios cambios mayores que permitan el uso eficiente, el despliegue adecuado y el
desarrollo necesario de las cadenas globales de valor.

[1] El presente reportaje est basado en la Iniciativa E15 que ha estado desarrollando
ICTSD desde el ao 2011 en adelante con la coordinacin del Banco Interamericano de
Desarrollo. Dicha actividad se plantea como un proceso de dilogo multilateral destinado a
la identificacin de un conjunto de opciones polticas en respuesta a los emergentes
desafos globales que al iniciar la Ronda Doha, en 2001, no estaban en la agenda o en la
mente de los gobiernos, pero que hoy exigen nuevos enfoques y nuevas respuestas por
parte del sistema multilateral de comercio. Uno de estos desafos est representado por el
impacto de las cadenas globales de valor en el comercio mundial. Precisamente, sobre la
base de los documentos elaborados por el grupo de expertos en dicha rea, los cuales no
precisamente son una posicin final o acordada por parte de la Iniciativa E15, sino ms
bien lneas e ideas de trabajo, se ha concebido el presente artculo.

Las cadenas de valor mundiales brindan

posibilidades de crecimiento y progreso, segn un
informe conjunto al G-20

Las cadenas de valor mundiales se han convertido en una caracterstica

predominante del comercio y la inversin mundiales, al ofrecer nuevas perspectivas
de crecimiento, desarrollo y empleo, segn un nuevo informe conjunto de la OCDE,
la OMC y la UNCTAD presentado a la Cumbre del G-20 que tuvo lugar en San
Petesburgo los das 5 y 6 de septiembre de 2013.

Las cadenas de valor mundiales se han convertido en una caracterstica predominante del
comercio y la inversin mundiales, al ofrecer nuevas perspectivas de crecimiento, desarrollo y
empleo, segn un informeconjunto de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmicos (OCDE), la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). Para que la participacin en ellas sea
efectiva ser necesario seguir invirtiendo de manera significativa en la difusin de tecnologa
y el desarrollo y mejora de capacidades, indica el informe.
El informe, titulado Implication of Global Value Chains for Trade, Investment,
Development and Jobs (Las implicaciones de las cadenas de valor mundiales en el
comercio, la inversin, el desarrollo y el empleo), se present a los dirigentes del G-20 en la
Cumbre que tuvo lugar en San Petersburgo los das 5 y 6 de septiembre de 2013. El
documento sostiene que el xito en los mercados internacionales depende tanto de la
capacidad de importar insumos de alta calidad como de la capacidad de exportar: los insumos
intermedios representan ms de dos tercios de las mercancas y el 70% de los servicios objeto
de comercio internacional. Segn el informe, se necesita adoptar medidas hoy para
instrumentar un marco eficaz que permita un crecimiento slido, sostenible, equilibrado e
inclusivo, del que todos los pases puedan obtener beneficios.

El informe explica que, en un mundo tan interconectado como el actual, tanto los costos del
proteccionismo comercial y en materia de inversiones como los beneficios de la apertura
multilateral en los sectores agrcola, manufacturero y de servicios son muy superiores a lo
que se crea. Las reformas concretas destinadas a facilitar el comercio, como las que se
negocian actualmente en la OMC, ofrecen importantes posibilidades de reducir los costos del
comercio y aumentar la capacidad de los pases para participar en las cadenas de valor
mundiales. La facilitacin del comercio consiste en simplificar el acceso al mercado mundial
y en eliminar los procedimientos complejos en los pasos fronterizos y los trmites
burocrticos excesivos que aumentan los costos, y que en ltima instancia recaen en las
empresas, los consumidores y las economas, dijo el Secretario General de la OCDE, ngel
Gurra. Reducir los costos del comercio global en apenas un 1% aumentara los ingresos
mundiales en ms de 40.000 millones de dlares EE.UU., 65% de los cuales beneficiaran a los
pases en desarrollo, aadi.

Las polticas de comercio e inversin abiertas, transparentes y previsibles requieren una serie
de medidas de acompaamiento para garantizar que los beneficios resultantes de las cadenas
de valor mundiales se generalicen y tengan un carcter inclusivo. En algunas economas en
desarrollo, en particular las menos adelantadas, queda mucho por hacer para vencer los
obstculos concretos que dificultan su participacin efectiva en estas cadenas. Las iniciativas
en materia de Ayuda para el Comercio y lafacilitacin del comercio pueden desempear una
importante funcin para apoyar los esfuerzos de esas economas. El informe ayuda a los
encargados de formular polticas a discernir con mayor claridad las oportunidades y los retos
asociados al fenmeno de las cadenas de valor mundiales. Es innegable que estas cadenas son
un componente importante del proceso de globalizacin al que asistimos, dijo el Director
General de la OMC, Roberto Azevdo.

La superacin de los obstculos a la participacin en las cadenas de valor mundiales ser muy
redituable: segn el informe, las economas en desarrollo cuya participacin en las cadenas
de valor mundiales aumenta ms rpido registran tasas de crecimiento del PIB por habitante
2% superiores a la media. Las cadenas de valor mundiales son una caracterstica habitual en
muchas ramas de produccin en las que el nmero de pases en desarrollo que interviene es
cada vez mayor. Un reto fundamental es crear empleo, mejorar la tecnologa y aumentar la
capacidad productiva a fin de maximizar los beneficios desde el punto de vista del
desarrollo, afirm el Secretario General de la UNCTAD, Mukhisa Kituyi.

La elaboracin del nuevo informe conjunto de la OCDE, la OMC y la UNCTAD responde a un

pedido realizado por los dirigentes del G-20 en la Cumbre de Los Cabos celebrada en junio de
2012 y forma parte de una serie ms amplia de iniciativas destinadas a analizar el
funcionamiento de las cadenas de valor mundiales y su relacin con las corrientes de
comercio e inversin, el desarrollo y el empleo. El 29 de mayo de 2013, la OCDE celebr en
Pars un seminario en el marco G-20 en el que se analizaron los progresos con respecto a las
cadenas de valor mundiales.