REPBLICA DE EL SALVADOR

MINISTERIO DE HACIENDA
DIRECCIN GENERAL DE PRESUPUESTO

PLAN DE REFORMA
DEL PRESUPUESTO PBLICO
DE EL SALVADOR

ms y mejores servicios pblicos con equilibrio

y sostenibilidad fiscal

Este documento ha sido elaborado por la Direccin General de

Presupuesto del Ministerio de Hacienda con la asistencia tcnica del
Proyecto de Apoyo a la Poltica Fiscal en El Salvador de la Agencia
Alemana para la Cooperacin Internacional GIZ
PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

Ministerio de Hacienda de El Salvador

Boulevard de los Hroes No. 1231, San Salvador , Repblica de El Salvador, C.A.
PBX (503) 2244-3000 / 2237-3000
Web: www.mh.gob.sv

Con el apoyo de:

Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
Agencia Alemana para la Cooperacin Internacional - Proyecto de Apoyo a la Poltica Fiscal de El Salvador

Adecuacin educativa, diagramacin e impresin

Aktiva Group y Preciso Consultora y Publicaciones

Primera Edicin, Noviembre 2012

 PLAN DE REFORMA
DEL PRESUPUESTO PBLICO
DE EL SALVADOR

ms y mejores servicios pblicos

con equilibrio y sostenibilidad fiscal
PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR
PRESENTACIN
Desde inicios del presente Gobierno, El Salvador ha
tenido por compromiso implementar una poltica
fiscal disciplinada y responsable, en el marco de
una desaceleracin de la economa mundial y
una demanda creciente de la poblacin por ms y
mejores servicios pblicos de calidad.
En la situacin actual podemos constatar
que an los pases desarrollados enfrentan
serias restricciones en sus finanzas pblicas
principalmente en sus niveles de endeudamiento y
de dficit fiscal; sin embargo sus gobiernos tienen
capacidad de atender relativamente bien las
demandas de la ciudadana; en cambio, en los pases
en desarrollo, la situacin es crtica, las brechas
sociales y econmicas expresadas como dficit
de servicios bsicos cada vez son mayores. Esto
plantea la necesidad de asegurar que los escasos
recursos pblicos se asignen y gasten de manera
eficiente, eficaz y transparente. Es ms, debemos
procurar que los servicios pblicos se financien con
recursos provenientes de fuentes internas, a fin de
no acrecentar la deuda pblica y no comprometer
ms el futuro de todos los salvadoreos. Hoy en
da, para honrar el pago del servicio de la deuda
tenemos que destinar cerca del 17% de los recursos
del Presupuesto General del Estado para cumplir
oportunamente con los compromisos financieros
adquiridos.
Lograr mantener un adecuado equilibrio en las
finanzas del Estado y procurar ahorros para
complementar la inversin e incrementar el gasto
social que conlleven a reducir las desigualdades,
exige mayor eficiencia en la recaudacin de
ingresos y asignacin de recursos, siendo necesario
implementar reformas fiscales integrales
acompaadas de polticas pblicas para mejorar
la productividad que impulsen el crecimiento
econmico.
4 | Ministerio de Hacienda de El Salvador
las brechas sociales y
econmicas expresadas como
dficit en servicios bsicos,
plantean asegurar que los escasos
recursos pblicos se asignen
y gasten de manera eficiente,
eficaz y transparente
En ese sentido, el Ministerio de Hacienda est
llevando a cabo una reforma sistemtica,
estructural y gradual de las finanzas pblicas, de
la cual es parte la implantacin de un sistema de
presupuesto fundamentado en el desempeo con
enfoque hacia la obtencin de resultados. Con
esta reforma, todos los actores que participan en
el ciclo del presupuesto y del gasto pblico, tales
como la Asamblea Legislativa, la Corte de Cuentas
y especialmente las instituciones del gobierno
central y descentralizadas,buscaremos aumentar la
eficiencia y eficacia del presupuesto en beneficio de
la ciudadana y el desarrollo del pas.
Adems, de conformidad con el Acuerdo para la
Sostenibilidad Fiscal suscrito en octubre de 2012,
entre los partidos polticos representados en la
Asamblea Legislativa y funcionarios del Gobierno,
el Ministerio de Hacienda impulsar iniciativas de
responsabilidad fiscal para la sostenibilidad y el
desarrollo social, as como cambios sustanciales
en la gestin de las finanzas pblicas, incluyendo
un nuevo enfoque y normativas de los procesos
presupuestarios, transparencia y rendicin de
cuentas, entre otros.
Cabe destacar, que el apoyo y asistencia tcnica y
financiera que nos han brindado los cooperantes
internacionales (Unin Europea, GIZ, BID, Banco Mundial, USAID y AECID), nos ha permitido fortalecer
la planificacin estratgica del Ministerio de Hacienda buscando una mayor vinculacin con el proceso
presupuestario y una mayor articulacin de esfuerzos con los diferentes actores responsables de la gestin
pblica, con el objeto de hacer ms eficiente la utilizacin de los recursos del Estado. En ese orden, con el
apoyo de GIZ, hemos establecido un Plan de Reforma del Presupuesto Pblico con una visin de futuro
orientada a establecer un Presupuesto por Programas con Enfoque de Resultados;es decir,un nuevo modelo
de presupuesto que contiene un Marco de Gastos de Mediano Plazo para todas las instituciones sujetas al
Sistema de Administracin Financiera - SAFI y el cambio de un presupuesto por reas de gestin hacia un
enfoque de programas presupuestales.

Entre los principales objetivos de la reforma al presupuesto pblico podemos mencionar los siguientes:
1) Elevar la eficiencia en el uso de los recursos del Estado,ampliando la cobertura y financiando los servicios
en condiciones de equilibrio y sostenibilidad fiscal; 2) Mejorar la asignacin de recursos en funcin de
las prioridades y metas de un desarrollo sostenido del pas; 3) Transformar el presupuesto pblico en un
instrumento de gerencia, transparencia y rendicin de cuentas; y 4) Crear la capacidad fiscal para afrontar
situaciones de emergencia derivadas de crisis econmica o desastres naturales.

En esta ocasin, agradecemos a la cooperacin internacional y especialmente a la GIZ, por su apoyo al

fortalecer nuestra capacidad institucional con nuevas herramientas de gestin que facilitan el poder brindar
ms y mejores servicios pblicos con prontitud y calidad.

Lic. Carlos Enrique Cceres Chvez Ing. Roberto de Jess Solrzano Ing. Ren Mauricio Guardado
Ministro de Hacienda Viceministro de Hacienda Viceministro de Ingresos

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 5

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

NDICE

RESUMEN EJECUTIVO 8

I. ANTECEDENTES 10

II. MARCO DE REFERENCIA DE

LA REFORMA DEL PRESUPUESTO 11

2.1 Se necesita redoblar esfuerzos para
consolidar el progreso de El Salvador 11

2.2 El gasto pblico debe impactar

en el bienestar de los ciudadanos 12

2.3 Los ciudadanos esperan y valoran
cambios en su bienestar 12

III. LA VISIN DEL PRESUPUESTO PBLICO 14

IV. OBJETIVOS ESTRATGICOS DE LA REFORMA 14

V. ALCANCE DEL PROCESO DE REFORMA 15

VI. LOS PILARES DE LA REFORMA PRESUPUESTARIA 15

6.1 Implantar un modelo de Presupuesto por Programas 16

6.1.1 El Programa como categora presupuestaria 16

6.1.2 Tipologa de programas presupuestarios 18

6.1.3 Actividades a realizar 19

6.2 Implantar el enfoque del MGMP y MIMP 20
6.2.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 20

6.2.2 Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) 20

6.2.3 Marco Institucional de Mediano Plazo (MIMP) 21
6.2.4 Actividades a realizar 22

6 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

 6.3 Desarrollar un sistema de seguimiento
y evaluacin del desempeo 22

6.3.1 Seguimiento al desempeo
presupuestario 23

6.3.2 Evaluacin de programas presupuestarios 24

6.3.3 Actividades a realizar 24

6.4 Desarrollar capacidades y
compromisos en todo el sector pblico 25

6.4.1 Objetivos de la capacitacin 25

6.4.2 Estrategias de implementacin 25

6.4.3 Actividades a realizar 27

VII. FORTALECIMIENTO ORGANIZACIONAL DE LA DGP 27
VIII. SOPORTE DEL NUEVO SAFI AL PROCESO DE REFORMA 28

IX. ESTRATEGIA DE GESTIN DEL CAMBIO 28

9.1 Los actores de la reforma:
un enfoque multistakeholder 29

9.2 Fases de la Reforma 30
9.3 Gradualidad y Flexibilidad 30
9.4 Base legal y arreglos institucionales 32
9.5 Retos y puntos clave para una reforma exitosa 33

X. RUTA Y CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACION 33

ANEXO 35

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 7

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR
RESUMEN EJECUTIVO
En el contexto actual, el Estado Salvadoreo
tiene la responsabilidad de proveer con eficacia y
eficiencia servicios pblicos de calidad para todos
los ciudadanos en igualdad de condiciones, y de
ejercer con responsabilidad y transparencia su rol
regulador y promotor del desarrollo del pas. Para
este propsito superior, el sistema de presupuesto
pblico juega un rol central, por lo que el Gobierno
de El Salvador est implementando una reforma
al sistema presupuestario que tiene como fin
brindar ms y mejores servicios pblicos a los
salvadoreos y salvadoreas, bajo un enfoque de
equilibrio fiscal.
Dicha reforma consiste en un cambio sistmico,
estructural y gradual que reorienta el accionar
de nuestro Estado hacia una gestin basada en
desempeo, lo que demanda el conocimiento,
compromiso y participacin de mltiples actores
del Estado. Aparte del Ministerio de Hacienda, la
Secretara Tcnica de la Presidencia, la Asamblea
Legislativa y la Corte de Cuentas de La Repblica
son actores claves de esta reforma y han
concertado esfuerzos para este gran proyecto de
cambio, cuya implementacin prev las siguientes
cuatro etapas secuenciales: Preparacin,
Transicin, Desarrollo y Consolidacin.
Con la nueva forma de presupuestar se busca
superar algunas deficiencias en el sistema actual
tales como: la desvinculacin entre planificacin
estratgica y presupuesto; la ausencia de una
etapa de anlisis de las actividades y metas
institucionales y la inercia en la formulacin
presupuestaria; la falta de una programacin de
los recursos presupuestales bajo una perspectiva
de mediano plazo; la dificultad para relacionar
claramente los recursos presupuestales con
los bienes y servicios que el Estado entrega
a los ciudadanos; as como la debilidad en
el seguimiento y evaluacin del desempeo
8 | Ministerio de Hacienda de El Salvador
presupuestario, que impide introducir medidas
para aumentar la eficiencia en la aplicacin de los
recursos pblicos.
El componente principal de la reforma del
sistema presupuestario es la transicin de un
enfoque de reas de gestin hacia un presupuesto
por programas con enfoque de resultados. La
base del nuevo sistema presupuestario son
los programas presupuestarios con enfoque
de resultados. Un programa presupuestario
nace de la identificacin de las necesidades y
demandas de la sociedad, se registra en una
Matriz del Marco Lgico, la cual se convierte en
una plataforma de gestin de cada programa
presupuestal, asegurando una cadena lgica de
insumos-actividades-bienes y servicios pblicos-
resultados, que parte desde una identificacin de
las demandas de los ciudadanos.
Bajo este enfoque, el responsable de la ejecucin
de un programa presupues tario deber
coordinar y articular esfuerzos de los diferentes
responsables tcnicos de los servicios que lo
conforman, para asegurarse que los recursos
son utilizados oportuna y eficientemente. As
mismo, la matriz de un programa presupuestario
establece un vnculo fuerte entre su propsito y los
objetivos estratgicos del Estado contenidos en el
Plan Quinquenal de Desarrollo. Para asegurar que
ello sea as, los programas presupuestales deben
El componente principal de
la reforma es la transicin de un
enfoque de reas de gestin hacia
un presupuesto por programas
con enfoque de resultados
basarse en un diagnstico de la problemtica
sectorial y su diseo debe cumplir ciertos requisitos
mnimos definidos en el manual de diseo de
programas presupuestales.
La reforma del sistema de presupuesto
demanda un cambio de paradigmas, actitudes
y conocimientos en los diversos actores. Lo que
se trata es de pasar de un esquema de control de
insumos hacia un esquema de presupuestacin
de servicios pblicos y obtencin de resultados a
cambio del uso del presupuesto.
La reforma presupuestaria se basar en cuatro
pilares: 1) Presupuesto por Programas con
enfoque de resultados, 2) Marco de Gasto y
Marcos Institucionales de Mediano Plazo,
3) Sistema de Seguimiento y Evaluacin de
Desempeo Presupuestario, y 4) Capacidades y
Compromisos en todo el Sector Pblico, adems
del soporte informtico del SAFI.
Dado que la nueva forma de presupuestar se
concentra en los resultados en vez de los insumos
(objetos especficos de gasto), se asegurar que a
travs del concepto de programa presupuestario
las actividades del Estado estn articuladas y
sistematizadas siguiendo un mtodo estndar
que facilite su ejecucin, seguimiento, evaluacin
y retroalimentacin a las fases de asignacin
y formulacin del presupuesto. As mismo, los
programas presupuestarios bajo el enfoque del
marco de gasto de mediano plazo, permitirn a
las instituciones planificar su gasto considerando
las brechas de los servicios, as como los objetivos
y prioridades del pas.
Por su parte, la existencia de indicadores
de desempeo en los niveles de actividades/
proyectos (insumos), subprogramas (productos)
y programas (resultados), y la incorporacin
El Estado tiene la responsabilidad de proveer con eficacia y
eficiencia servicios pblicos de calidad para todos los ciudadanos.
de informacin de desempeo en un nuevo SAFI
aumentar la transparencia y rendicin de cuentas
de las finanzas pblicas y de las actividades
del Estado. Con la transparencia fiscal en la
Gestin de las Finanzas Pblicas, mostrando la
informacin de manera adecuada sobre el uso y
resultados del presupuesto en nuestro portal segn
las necesidades de los diferentes actores de la
sociedad, el sistema de presupuesto de El Salvador
pretende contribuir a la estabilidad democrtica y
al desarrollo sostenible de la economa.
Finalmente, con la diferente estructura de
informacin que prev el nuevo enfoque de
presupuesto, los ciudadanos podrn encontrar
respuestas a preguntas como, qu servicios
se financian?, cules son las fuentes de
financiamiento de esos servicios?, cunto
cuestan esos servicios?, quines reciben esos
servicios?, dnde se ejecutan los recursos?,
con qu eficiencia se utilizan los impuestos
de los ciudadanos?, entre otras. Para ello, una
condicin bsica es el uso de los clasificadores
presupuestarios y especialmente el diseo de los
programas que constituyen la base para articular
el presupuesto con los servicios y resultados que los
ciudadanos esperan y valoran.
Ministerio de Hacienda de El Salvador | 9
PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR
I. ANTECEDENTES
E
ntre los aos 1993-1996 se llev a cabo
una reforma del sistema de presupuesto,
mediante la implementacin del llamado enfoque
de presupuesto por reas de Gestin del Sector
Pblico,bajo el fundamento de brindar un esquema
que permita racionalizar las decisiones en materia
presupuestaria, para un manejo transparente,
ordenado y disciplinado del ingreso y gasto pblico.
Con el fin de profundizar la mejora de la gestin
de las finanzas pblicas y rendicin de cuentas,
en el ao 2006 el Gobierno de El Salvador con la
asistencia tcnica del BID inici diversas acciones
para fortalecer la vinculacin del Plan de Gobierno
con los planes anuales operativos y el presupuesto
general del pas, as como para promover el
presupuesto por resultados, con participacin
de la Secretaria Tcnica de la Presidencia y las
instituciones pblicas.
Dichas iniciativas fueron continuadas en los ltimos
aos con operaciones piloto de presupuesto por
resultados en los sectores de Educacin, Salud,
Agricultura, Medio Ambiente, con el apoyo del
Banco Mundial.
As mismo, desde el ao 2010 con la asistencia
tcnica del Fondo Monetario Internacional-FMI, se
inici el fortalecimiento gradual de las capacidades
institucionales del Ministerio de Hacienda para
sentar las bases para implementar el enfoque del
Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), Marco
de Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y del Marco
Institucional de Mediano Plazo (MIMP).
Tales esfuerzos han permitido dar los primeros
pasos en mejoras al sistema de presupuesto,
sin embargo, hay puntos claves que requieren
un mayor impulso para alcanzar una gestin
financiera pblica moderna y eficiente tales como
la capacidad de presupuestar bajo un enfoque de
programas con perspectiva de mediano plazo, la
10 | Ministerio de Hacienda de El Salvador
La reforma toma en cuenta
la experiencia y aprendizajes
logrados en los ltimos aos
con varias instituciones, que
vienen realizando esfuerzos
para mejorar la calidad de su
gasto
incorporacin de la informacin de desempeo en
el ciclo presupuestario,la mayor integracin entre la
planificacin estratgica y operativa con el proceso
presupuestario,elementos que permitirn una mejor
asignacin de recursos, ms eficacia en la entrega
de los servicios pblicos y una mejora en cuanto al
desempeo fiscal.
A partir del ao 2012 la Agencia Alemana para la
Cooperacin Internacional GIZ viene apoyando
al Ministerio de Hacienda, en el desarrollo
e implementacin del enfoque del Marco de
Gasto de Mediano Plazo (MGMP) y los Marcos
Institucionales de Mediano Plazo (MIMP) a
partir de los aportes del FMI, para tal fin se ha
diseado el modelo conceptual del nuevo sistema
de presupuesto, as como las metodologas e
instrumental tcnico para que las Instituciones
que conforman el Presupuesto General del
Estado y Presupuestos Especiales adopten dichas
herramientas.
En ese marco y con el propsito de avanzar en la
mejora de la calidad del gasto en El Salvador
y paralelamente al desarrollo e implantacin
de una nueva herramienta informtica para la
administracin financiera (SAFI-II), se concibe la
reforma del presupuesto con una visin integral y
de largo plazo para todo el gobierno central y sus
instituciones descentralizadas.
II. MARCO DE REFERENCIA DE
LA REFORMA DEL PRESUPUESTO

2.1 Se necesita redoblar esfuerzos para consolidar el progreso de

El Salvador
En los ltimos aos, El Salvador ha impulsado de manera sostenida su proceso de desarrollo econmico
y social, sin embargo hay que reconocer que el Estado an tiene dificultades para proveer con eficacia
y eficiencia ms y mejores servicios a todos los ciudadanos segn su necesidad.

As por ejemplo, algunas cifras registradas en el ao 2011 sobre los servicios que brinda el Estado
indican que el 12.8% de la poblacin adulta no sabe leer ni escribir; el 42.4% de la poblacin
que padeci algn problema de salud se auto medic sin acudir a un centro de salud; el nmero de
homicidios registrados lleg a 4,354 lo que implica una tasa de homicidios de 70 por cada 100,000
habitantes; el 33.6% de la poblacin rural no tiene acceso al servicio de agua potable y que 16.2%
tampoco tiene acceso a la electricidad. La poblacin en condicin de pobreza total fue igual al 40.6%1.

Lo anterior ocurre a pesar que entre el ao 2000 y 2011 el PIB mostr un crecimiento promedio igual a
5.3% a precios corrientes, y el presupuesto votado pas de US$ 2,082 millones a US$ 4,503 millones
(en el ao 2011 el presupuesto modificado lleg a US$ 5,029 millones)2.

Evolucin del Presupuesto del Gobierno Central

Fuente: Leyes anuales de Presupuesto/Direccin General de Presupuesto.

Estas limitaciones tienen un impacto significativo en la vida de los ciudadanos y en las actividades
econmicas del pas, lo que tiene consecuencias en el bienestar de las personas, en la competitividad
empresarial, y en general en la efectividad y en la legitimidad del Estado.

1
Fuente: Ministerio de Economa de El Salvador, Direccin General de Estadsticas y Censos, Encuesta de Hogares y Propsitos Mltiples
1992-2011. La informacin sobre homicidios fue obtenida de las estadsticas de la Fiscala General de la Repblica.
2
Fuente: Direccin General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.
Ministerio de Hacienda de El Salvador | 11
PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

2.2 El gasto pblico debe impactar en el bienestar de los ciudadanos

En el entorno internacional, la evidencia indica
que el presupuesto pblico juega un rol primordial
en los procesos de desarrollo econmico y social,
siempre y cuando exista una administracin
pblica moderna y eficiente al servicio de los
ciudadanos; puesto que la mayor parte de
las decisiones de poltica, de administracin
y en general de la economa de un pas estn
relacionadas ya sea con los ingresos o con el gasto
pblico.
La gestin pblica moderna reconoce al
ciudadano como su fin y su razn de ser; no se
sirve a s misma, sino que debe estar enfocada
en conocer y atender de manera adecuada las
necesidades de los ciudadanos como sujetos
de derechos y obligaciones. Por ello, la gestin
pblica moderna debe estar orientada a lograr
resultados en el bienestar de los ciudadanos,
lo cual implica que los funcionarios pblicos
calificados y motivados se preocupan por
entender las diversas necesidades de los
ciudadanos, y organizan sus procesos de
produccin y de soporte para trasformar los
insumos en servicios reales (salud, educacin,
seguridad, normas, regulaciones, etc.) que
generen como resultado la mayor satisfaccin de
los ciudadanos al menor costo posible.
En El Salvador la recaudacin fiscal y el
presupuesto pblico en los ltimos aos
estn mostrando una favorable tendencia al
crecimiento; sin embargo, este incremento de
recursos requiere una mejor capacidad de gestin
y prestacin de servicios; es decir, las entidades
pblicas deben continuar realizando esfuerzos
por lograr proveer con eficacia y eficiencia ms
y mejores servicios a todos los ciudadanos segn
su necesidad.
Considerando que el presupuesto pblico es el
instrumento por excelencia para implementar
polticas pblicas orientadas a promover el
desarrollo econmico y mejorar el bienestar
social de la poblacin, la brecha actual entre la
demanda y la oferta de servicios pblicos indican
que existe espacio para mejorar la efectividad del
gasto pblico.

2.3 Los ciudadanos esperan y valoran cambios en su bienestar

como consecuencia del uso de los recursos pblicos

Un presupuesto por programas con enfoque
de resultados, es aquel que se preocupa por las
consecuencias del uso de los recursos pblicos.
En el presupuesto tradicional la pregunta clave es
en qu se gastar? y generalmente la respuesta
es por ejemplo en bienes y servicios para las
actividades de las instituciones, en financiar
las remuneraciones de los empleados pblicos,
etc.; en cambio en un presupuesto con enfoque
de resultados la pregunta es qu se necesita
lograr en la poblacin? y la respuesta sera por
ejemplo incrementar el rendimiento o desempeo
escolar,reducir la mortalidad infantil,reducir Es as que, la gestin basada en resultados
los niveles de inseguridad de los ciudadanos, etc.
En la actualidad se exige cada vez ms que el
presupuesto y en general la gestin pblica
genere resultados en la sociedad. Segn el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), una gestin
pblica basada en resultados se centra en una clara
nocin de la causalidad. La teora es que diversos
insumos y actividades conducen lgicamente
a rdenes mayores de resultados (productos,
efectos e impactos). Estos cambios generalmente
se muestran en una cadena de resultados que
ilustra claramente las relaciones de causa-efecto.
exige a los niveles ejecutivos y operativos de

12 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

las instituciones pblicas, que analicen en forma regular el grado en que sus actividades tienen una
probabilidad razonable de lograr los resultados deseados en la poblacin, lo cual conlleva a hacer
ajustes continuos segn sea necesario para asegurar el logro de tales resultados3.

Cadena de Resultados

Fuente: Banco Mundial y OECD (2005)

Siguiendo este enfoque, se ha determinado que las acciones que forman parte del ciclo de gestin
pblica, necesarias para lograr resultados que impacten en el bienestar de la sociedad, pueden ser
agrupadas en los cinco componentes bsicos que se indican a continuacin:

1. Planificacin estratgica para resultados,

2. Presupuesto y financiamiento por resultados,
3. Gestin financiera, adquisiciones y auditoria,
4. Diseo y gestin de programas y proyectos, y
5. Monitoreo y evaluacin del desempeo.

Segn un informe del BID sobre los avances y desafos en Amrica Latina y El Caribe en la implantacin
de sistemas de gestin basados en desempeo, El Salvador est dando los primeros pasos hacia una
gestin por resultados, por lo cual se requiere fortalecer el sistema de presupuesto para lograr que los
recursos se conviertan en servicios efectivos para el bienestar de la poblacin.

En este marco de referencia, el Ministerio de Hacienda ha establecido el plan de reforma del sistema
de presupuesto con una visin de mediano y largo plazo, con la finalidad de mejorar progresivamente la
efectividad del presupuesto pblico.

3
BID, La Gestin para Resultados en el desarrollo: Avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe. Roberto Garca y Mauricio Garca, Ao 2010.

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 13

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

III. LA VISIN DEL

PRESUPUESTO PBLICO
El Gobierno de El Salvador est comprometido en establecer un sistema de gestin presupuestaria
capaz de financiar la entrega eficiente, oportuna y sostenible de los servicios pblicos que los ciudadanos
esperan y valoran, con la finalidad de contribuir al desarrollo econmico y social del pas. Esta visin es
la expresin del compromiso de todos los actores de la gestin pblica, desde el nivel poltico hasta los
niveles tcnicos y administrativos.

IV. OBJETIVOS ESTRATGICOS

DE LA REFORMA
La reforma del sistema de presupuesto de El Salvador tiene los siguientes objetivos estratgicos, los
cuales se lograrn a travs de un conjunto de componentes complementarios que se describen en este
plan.

Objetivo estratgico 1: Aumentar la eficiencia en el uso de los recursos pblicos, financiando ms

y mejores servicios bajo condiciones de equilibrio y sostenibilidad fiscal.

Objetivo estratgico 2: Mejorar la asignacin de los recursos presupuestarios en funcin de

las prioridades y metas de un desarrollo sostenido del pas.

Objetivo estratgico 3: Transformar el presupuesto pblico en un instrumento de gerencia,

transparencia y rendicin de cuentas.

Objetivo estratgico 4: Crear la capacidad fiscal en el pas para afrontar

situaciones de emergencia derivadas de crisis econmica y/o desastres naturales.

14 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

V. ALCANCE DEL PROCESO
DE REFORMA
La reforma del sistema de presupuesto involucra
a todas las instituciones pblicas comprendidas en
la Ley Organica de la Administracin Financiera
del Estado (Ley AFI), asi como a los tres tipos
de presupuesto (Presupuesto General del
Estado, Presupuestos Especiales y Presupuestos
Extraordinarios).
As mismo, en el mbito operativo la reforma
involucra la mejora de los clasificadores
presupuestarios (ingresos, gastos, institucional,
entre otros), as como el desarrollo de un
clasificador funcional-programtico como
herramienta de apoyo a la implementacin del
presupuesto por programas.

VI. LOS PILARES DE LA

REFORMA PRESUPUESTARIA
La reforma se basa en cuatro pilares y tres factores crticos de xito: La decisin y apoyo poltico del
ms alto nivel, el fortalecimiento organizacional de la Direccin General de Presupuesto y el soporte de
la herramienta informtica SAFI. Los pilares de la reforma son:

Implantar un modelo de presupuesto por programas con enfoque de resultados;

Implantar el enfoque del marco de gasto de mediano plazo y marcos institucionales de mediano plazo;

Desarrollar un sistema de seguimiento y evaluacin del desempeo presupuestario;

Desarrollar capacidades y compromisos en todo el sector pblico.

Los pilares y factores claves de

la reforma presupuestaria

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 15

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

6.1 Implantar un modelo de Presupuesto por Programas con

enfoque de Resultados

El primer elemento de la reforma del sistema de
presupuesto, consiste en pasar de un enfoque de
reas de Gestin que organiza el presupuesto en
Unidades Presupuestarias y Lneas de Trabajo
hacia un Presupuesto por Programas con enfoque
de resultados.
como su legalidad.Su elaboracin en las instituciones
y luego su discusin en la Asamblea Legislativa
generalmente tiene un carcter inercial, ya que
la asignacin se basa en la del ao anterior y no se
toma en consideracin la cantidad y calidad de la
produccin lograda por las instituciones en ese ao.

El nuevo enfoque de Presupuesto por Programas En cambio en un sistema de presupuesto por

organiza los gastos por objetivos y tipos de
servicio, y no por tipos de insumos (salarios,
suministros, equipo, etc.) como ocurre en los
presupuestos tradicionales, lo que constituye
una poderosa herramienta para avanzar hacia un
presupuesto basado en resultados, ya que permite
conocer cunto dinero se dirige a la consecucin
de resultados especficos para la sociedad. As,
los responsables de decisiones presupuestarias
pueden evaluar los beneficios y la eficiencia de los
programas en relacin con sus costos4.
El presupuesto por reas de Gestin asigna recursos
financieros a unidades operativas para que stas los
gasten en ciertos insumos; controla la cantidad de
recursos gastados, su distribucin en el tiempo, as
programas con enfoque de resultados, se asignan
recursos con el fin de que se produzca bienes y
servicios que demanda la ciudadana. La lgica
causal es que se financian insumos para realizar
las actividades y stas, a su vez, deben generar
productos. Tales productos son parte de un
programa que tiene un propsito concreto de
satisfacer ciertas necesidades en la sociedad.
El presupuesto por programas con enfoque
de resultados tiene su foco de control en la
eficiencia operativa de las instituciones pblicas
y en posibilitar que los recursos escasos estn
asignados en programas prioritarios cuyo diseo
cumple ciertos requisitos mnimos para asegurar
su eficiencia operativa y efectividad estratgica
en generar los beneficios esperados.

6.1.1 El Programa como categora presupuestaria

Un programa tiene su origen en las necesidades de los ciudadanos y se crea para lograr un objetivo
concreto o resultado especfico en su bienestar mediante la provisin eficiente de servicios pblicos. Es
decir, un programa es un conjunto de servicios complementarios, vinculados por relaciones de causa-
efecto hacia un objetivo inmediato superior, el cual constituye la razn de ser del programa.Tal objetivo
es nico y responde a una determinada necesidad o problema de la poblacin.

En ese sentido, un programa es un conjunto articulado de servicios relacionados entre s, que son
gestionados de forma coordinada para obtener beneficios y control no disponibles si tales servicios
fueran gestionados en forma individual.
Se puede decir que, a partir de la cadena de valor de los programas presupuestarios se definir la
estructura presupuestaria que constituir la base para la formulacin y programacin del presupuesto,
como se muestra en el grfico siguiente.

4
Robinson, Marc and Last, Duncan (2009), A Basic Model of Performance-Based Budgeting, Fiscal Affairs Department-International Monetary Fund; September 2009.

16 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

 La cadena de valor de un Programa
y la estructura presupuestaria

Al ser una categora presupuestal, un programa es un instrumento para asignar, ejecutar, controlar y
evaluar el uso del presupuesto. En ese sentido, el responsable de un programa debe coordinar y articular
esfuerzos de los diferentes responsables tcnicos de los servicios que lo conforman, para asegurarse que
los recursos son utilizados oportuna y eficientemente.

Para que el presupuesto pueda operar con un enfoque de resultados, y contribuya a reducir la inercia y el
incrementalismo en la formulacin en las entidades y su aprobacin por la Asamblea Legislativa, segn
Mario Marcel (2007)5 son necesarias cuatro condiciones bsicas:

Que exista informacin comprensiva sobre el desempeo para alimentar el proceso

presupuestario;

Que el proceso presupuestario sea capaz de incorporar esta informacin a las decisiones de
asignacin;

Que el sistema presupuestario se complemente con una estructura de incentivos que motive a
las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados;

Que las normas sobre administracin financiera otorguen la flexibilidad necesaria para
que los recursos de las instituciones se utilicen con eficiencia en el logro de resultados.

5
Marcel, Mario (2007), Plan de Accin: Modelo de Fortalecimiento del Sistema de Presupuesto Basado en Resultados en la Administracin Pblica Federal de Mxico.
Documento mimeografiado.

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En este contexto, el programa presupuestario se constituye en el principal instrumento de coordinacin

y dilogo entre los diversos actores del sistema presupuestario, ya sea entre los tcnicos y la ciudadana,
entre las reas tcnicas y las reas administrativas, entre los polticos y la sociedad civil, tal como se
muestra en el grfico siguiente.

El Programa como instrumento de coordinacin e

interaccin de los diversos actores en la gestin presupuestaria

* Ind.: Indicadores
** MdeV: Medios de Verificacin
*** S.I.: Supuestos Importantes

6.1.2 Tipologa de programas presupuestarios

Con la finalidad de implantar de manera ordenada y eficiente el enfoque de presupuesto por programas
se ha definido tres tipos de programas. Para cada tipo se aplicar una metodologa de anlisis y diseo
segn sus caractersticas. As, tomando en cuenta las funciones y tipos de acciones que realizan las
instituciones del gobierno central e instituciones descentralizadas, se propone aplicar la siguiente
tipologa de programas:

Programas Tipo I
Son programas cuyo diseo responde a una lgica de procesos y criterios de eficiencia
para cumplir con las funciones propias del Estado. Estarn comprendidos en esta
tipologa los servicios relacionados con los asuntos legislativos, financieros y fiscales,
asuntos exteriores, gestin de la deuda pblica, defensa nacional, control de cuentas,
informacin y estadstica, servicio civil, registro civil, asuntos electorales, defensa de los
intereses del Estado, entre otros.

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 Programas Tipo II
Son programas cuyo diseo parte de la identificacin de problemas y sus causas, es
decir responden a un marco causal determinado por la naturaleza de las necesidades
que se busca satisfacer en cumplimiento de las funciones propias del Estado. Estarn
comprendidos dentro de esta tipologa los servicios relacionados con la salud, la
educacin, el orden pblico y seguridad, la agricultura y desarrollo rural, los servicios de
transporte y comunicaciones, la proteccin del medio ambiente, la vivienda y servicios
comunitarios, abastecimiento de agua, alumbrado pblico y electrificacin rural, la
cultura y actividades recreativas, la proteccin social, entre otros.

Programas Tipo III

De manera similar a los programas tipo I, el diseo de estos programas responde a una
lgica de procesos y criterios de eficiencia para cumplir con las funciones de apoyo
a la gestin del gasto pblico. Estarn comprendidas en este tipo de programas las
actividades de planificacin, presupuesto, asesora jurdica, contabilidad, recursos
humanos, compras, tesorera, logstica, control de bienes patrimoniales, mantenimiento
de edificios y oficinas administrativas, entre otros. Se disear uno o dos programas
estndares y transversales para todas instituciones pblicas.

6.1.3 Actividades a realizar

Para implementar el nuevo modelo de Presupuesto por Programas con Enfoque de Resultados, se
realizarn entre otras, las siguientes actividades:

Capacitar al personal de las instituciones en la nueva metodologa de Programas

presupuestarios con Enfoque de Resultados;

Identificar los resultados que la sociedad espera y valora como punto de referencia para
disear los Programas Presupuestarios;

Realizar anlisis de la problemtica y talleres de diseo de los programas presupuestarios a

cargo de las instituciones pblicas;

Dar asistencia tcnica, coordinar y supervisar el diseo de los programas presupuestarios;

Evaluar, validar y aprobar los programas presupuestarios para su inclusin en el sistema

informtico SAFI;

Elaborar la nueva clasificacin funcional programtica del presupuesto pblico;

Elaborar los nuevos clasificadores presupuestarios armonizados con los sistemas

de contratacin, contabilidad, tesorera, deuda e inversin pblica.

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6.2 Implantar el enfoque del Marco de Gasto y

Marcos Institucionales de Mediano Plazo
Los presupuestos generalmente se restringen a un
ao, lo que impide que el presupuesto constituya
un instrumento efectivo para la planificacin e
implementacin de las polticas pblicas que
necesitan de plazos ms largos. Entre las razones
que sustentan la necesidad de ampliar el horizonte
temporal del presupuesto, se encuentran las
siguientes:

las polticas pblicas tienen implicaciones que se extienden ms all del ao fiscal;

los procesos administrativos tales como licitaciones y contratos pueden trascender el ao

calendario;

la inversin pblica puede tardar varios aos hasta que se manifiesta en obras funcionando y
adems, tales inversiones acarrean gastos corrientes en el futuro;

las instituciones necesitan certidumbre para planificar y gestionar sus

acciones en funcin de los resultados esperados por la sociedad.

En ese sentido,el Marco de Gasto de Mediano Plazo
es especialmente importante a la luz del limitado
margen de maniobra existente en el presupuesto
anual, pues cuando se formula el presupuesto gran
parte de los gastos ya estn destinados. Debido a
esta rigidez la posibilidad de asignar recursos hacia
nuevas prioridades es bastante reducida.
Para que las prioridades en el gasto puedan
ejecutarse con xito, estas deben entenderse en
una perspectiva de varios aos de implementacin.
Por ello en el marco de este plan de reforma del
sistema de presupuesto de El Salvador, se ha
decidido desarrollar e implementar los siguientes
instrumentos:

6.2.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)

Es un instrumento de la poltica macrofiscal,
que establece los lmites agregados de ingresos
y gastos anuales para cinco aos consecutivos.
Las proyecciones a mediano plazo de los ingresos
o de los gastos que se derivan de las polticas
aprobadas, son revisadas cada ao y actualizadas
para tener en cuenta la evolucin de los precios,
las reestimaciones de los ingresos y de los gastos
de los programas y las iniciativas polticas. Este
instrumento corresponde a la Direccin de Poltica
Econmica y Fiscal del Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, es necesario resaltar que adems del
ejercicio tcnico que se concreta en proyecciones
macro, se requiere un firme compromiso poltico
para sujetar el proceso de formulacin del
presupuesto de cada ao a los lmites agregados
que establece este instrumento.

6.2.2 Marco de Gasto de Mediano Plazo (MGMP)

Es un instrumento de la poltica presupuestaria, que consiste en proyectar, asignar y reasignar recursos

en el nivel institucional programtico, con una perspectiva temporal de cuatro aos, en donde las cifras
son revisadas y actualizadas anualmente para cada uno de los cuatro aos siguientes, siempre en lnea
con el MFMP. Las cifras para los aos n+2, n+3 y n+4 son marcos referenciales.

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El MGMP se desarrollar como parte del proceso de formulacin presupuestal de cada ao,
permitiendo vincular a la totalidad de las instituciones en ejercicios de planeacin estratgica que,
fundamentalmente tienen el propsito de ajustar la accin de las instituciones a los lineamientos
de poltica del gobierno respetando el equilibrio fiscal. Este instrumento corresponde a la Direccin
General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda.

6.2.3 Marco Institucional de Mediano Plazo (MIMP)

Es un instrumento de las polticas sectoriales e corresponde a las instituciones pblicas sujetas al

institucionales, que busca expresar en trminos
presupuestarios las prioridades y objetivos
estratgicos previamente definidos. Los MIMP
resultan de la agregacin de las asignaciones a
los programas presupuestarios, tomando como
lmite los techos comunicados por la DGP y los
ingresos propios estimados por las entidades.
Cada ao el MIMP ser actualizado como parte
del proceso de formulacin presupuestal, para
los cuatro aos siguientes. Este instrumento
sistema de presupuesto pblico.
La elaboracin del MIMP plantea la necesidad
de: i) estimar en forma precisa las implicancias
futuras de las decisiones de gasto que se tomen
en el presente; ii) identificar ahorros en gastos
asociados a polticas existentes producto de
cambios en las prioridades de gobierno y, as,
lograr que las nuevas iniciativas se sujeten a la
disponibilidad fiscal.

Instrumentos que participan en el enfoque de

mediano plazo del presupuesto pblico

Nota (1): Estos instrumentos corresponden al mbito estratgico y macrofiscal. El enfoque de la

reforma del presupuesto permite articular las definiciones estratgicas a nivel institucional y del pas
(procesos que ocurren fuera de la Ley AFI), con el proceso presupuestario.

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6.2.4 Actividades a realizar

Para implementar el enfoque de mediano plazo en la gestin presupuestaria se realizarn las siguientes
actividades:

Capacitar a los funcionarios de las instituciones pblicas en la metodologa e instrumentos

para elaborar el MGMP y el MIMP;

Realizar anlisis, proyecciones y definir la lnea de base sobre la demanda de recursos

presupuestarios;

Brindar asistencia tcnica a las instituciones para desarrollar e implementar los Marcos
Institucionales de Mediano Plazo como instrumentos de implementacin de las polticas sectoriales.

6.3 Desarrollar un Sistema de Seguimiento y

Evaluacin del Desempeo Presupuestario

Como parte del proceso de reforma y en el objetivamente y mejorar de manera continua

marco de la ley AFI, se desarrollar el sistema
de seguimiento y evaluacin del desempeo
presupuestario. El propsito de este sistema es
contribuir a la consecucin de los objetivos de los
programas presupuestarios. Estar integrado por
un conjunto de elementos dirigidos a proporcionar
la informacin adecuada, a las personas idneas
en el momento oportuno para que tomen
decisiones. Es decir, el sistema de Seguimiento y
Evaluacin brindar la informacin para valorar
el desempeo de las polticas pblicas, de los
programas presupuestarios y de las instituciones,
as como para contribuir a la determinacin del
impacto que los recursos pblicos tienen en el
bienestar de la poblacin.
En el grfico de la siguiente pgina se muestran
los componentes que conformarn el sistema
de Seguimiento y Evaluacin del presupuesto
pblico de El Salvador.

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 Componentes del Sistema de Seguimiento y
Evaluacin del Desempeo Presupuestario

Bajo este esquema, un aspecto central de la reforma presupuestara, ser la existencia de un sistema de
indicadores de desempeo, el cual se requiere debido a la necesidad del uso sistemtico de informacin
que permita medir la relacin entre los resultados obtenidos y los recursos asignados o la relacin entre los
resultados esperados y los recursos a asignar. La informacin de desempeo permitir inyectar criterios
tcnicos al proceso presupuestario e incentivos reales para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos y la
provisin de los bienes y servicios pblicos a los ciudadanos.

6.3.1 Seguimiento al desempeo presupuestario

Se define como un proceso organizado para
verificar que una actividad o una secuencia de
actividades transcurren como se haba previsto
dentro de un determinado periodo de tiempo.
Apoyndose en indicadores de desempeo,
permitir detectar las fallas en el diseo y la
implementacin de los programas, comprobar
si se est manteniendo la ruta hacia el objetivo
establecido, verificar los supuestos o factores
externos y determinar los riesgos de no alcanzar
las metas programadas, estimar la probabilidad
de alcanzar los objetivos planeados e identificar
las debilidades que deben ser atendidas,
recomendando cambios y proponiendo soluciones.

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6.3.2 Evaluacin de Programas

Presupuestarios

La evaluacin es un proceso por el cual se eficiencia y eficacia de los resultados; y la

determinan los cambios generados como
consecuencia de un conjunto de acciones, a
partir de la comparacin entre el estado inicial
y el estado actual, utilizando herramientas
cualitativas y cuantitativas. La evaluacin del
desempeo del sistema de presupuesto pblico
se puede clasificar en dos tipos: la evaluacin
de gestin que analiza indicadores de proceso
para medir la pertinencia de las acciones, la
evaluacin de efectos, que analiza los cambios
esperados y no esperados, a la luz de los objetivos
del programa presupuestario en relacin con las
expectativas de los ciudadanos; es decir analiza
el cumplimiento de las hiptesis y cuestiona las
relaciones de causalidad de las Actividades,
los Productos y el Resultado esperado de cada
programa presupuestario. Es una herramienta de
aprendizaje y mejora continua.

6.3.3 Actividades a realizar

Para implementar un sistema de seguimiento y evaluacin eficiente para los fines del sistema
presupuestario, se realizarn las siguientes actividades:

Disear y establecer el sistema integrando a los diversos actores con roles y funciones en el
seguimiento y evaluacin del presupuesto;

Desarrollar la metodologa para realizar el seguimiento y evaluacin;

Entrenar al personal de las instituciones pblicas en las metodologas e instrumentos del

sistema;

Elaborar el Plan Anual de Evaluacin del desempeo presupuestario;

Ejecutar el Plan y establecer las matrices de compromisos como mecanismos

de implementacin de los resultados de las evaluaciones.

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6.4 Desarrollar capacidades y
compromisos en todo el sector pblico
La reforma del sis tema de presupues to
demanda un cambio de paradigmas, actitudes
y conocimientos en los diversos actores. Lo que
se propone es pasar de un esquema de control de
insumos hacia un esquema de presupuestacin
de servicios pblicos y obtencin de resultados a
cambio del uso del presupuesto. Es decir, se busca
pasar de la pregunta en que se gastar?, hacia la
pregunta qu se espera lograr?.
En ese sentido, con base en los alcances del
modelo conceptual aprobado para el sistema
de presupuesto y en el marco de este plan de
6.4.1 Objetivos de la capacitacin
La capacitacin representa para las instituciones
pblicas uno de los medios ms efectivos para
asegurar la formacin permanente de su personal
respecto al cumplimiento de sus funciones en sus
respectivos puestos.
En ese marco, el objetivo general del plan
de capacitacin es lograr la participacin
Desarrollar competencias personales que permitan implementar una cultura de gestin basada
en desempeo.
Fortalecer las capacidades tcnicas del personal comprometido con la gestin presupuestaria.
6.4.2 Estrategias de implementacin
Modalidades: La capacitacin se implementar de acuerdo a las necesidades especficas identificadas,
bajo modalidades tales como:
Grupal (talleres y conferencias)
Entrenamiento en el trabajo (aplicacin prctica)
reforma, se ejecutar un plan de capacitacin y
asistencia tcnica al personal de las instituciones
pblicas con roles directos en la implantacin de
los cambios.
El plan de desarrollo de capacidades responder
a las brechas de conocimiento tanto en la
Direccin General del Presupuesto como en
las instituciones pblicas. Dicho plan incluye
estrategias de motivacin del personal, as como
actividades para el desarrollo de habilidades
y capacidades tcnicas para llevar adelante el
proceso de la reforma del presupuesto.
protagnica de los diversos actores en todos sus
niveles, principalmente en la mejora continua
de la calidad del gasto pblico, puesto que son
las personas quienes definen los objetivos,
formulan las polticas, disean los programas
presupuestarios, asignan recursos y los gestionan
a travs de procesos. Los objetivos especficos
son:
Ministerio de Hacienda de El Salvador | 25
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La modalidad grupal y entrenamiento en el trabajo, se desarrollar con la participacin de instructores

internos y externos, quienes impartirn las clases y guiarn las actividades de capacitacin programadas.

Estrategias: Para lograr los objetivos del plan se implementar un conjunto de estrategias tales como:

Establecer alianzas estratgicas con organizaciones especializadas;

Aplicar tecnologa de la informacin bajo sus distintas modalidades, para optimizar y acercar la
capacitacin al personal de las instituciones a nivel nacional;

Formacin de capacitadores en la DGP y en las instituciones pblicas (instructores internos).

Perfil del personal a capacitar. Considerando que el personal comprendido en la gestin presupuestaria son
aquellos con capacidad de decisin, y los que ejecutan los procesos de direccin, soporte, apoyo, unidades
operativas;se tendrn los siguientes perfiles,con la finalidad de aplicar instrumentos apropiados a cada perfil:

Perfil I: Ministros,Vice Ministros, Presidentes o Directores de Instituciones o sus equivalentes

Perfil II: Gerentes o Responsables de Programas Presupuestarios, Responsables tcnicos de

Subprogramas, de Actividades / Proyectos

Perfil III: Director/Sub Director General de Presupuesto, Jefe/Sub Jefe de Divisin (de Marco de
Gasto, de Integracin, Presupuestaria, de Informtica), Analista (Presupuestario / Econmico /
Informtico).

Perfil IV: Jefe UFI / USEFI, Responsables y especialistas de presupuesto, tesorera, contabilidad,
logstica, recursos humanos, inversin. Responsables de Planificacin, Seguimiento y Evaluacin.

Evaluacin de la capacitacin. La evaluacin de los resultados de la capacitacin estar en funcin a los

objetivos especficos de las actividades desarrolladas, con los siguientes criterios:

De reaccin o satisfaccin. Busca determinar en qu medida el personal valor la accin de

capacitacin. La informacin se recoge con el llenado de una encuesta de evaluacin de la
capacitacin.Todas las acciones de capacitacin ejecutadas son evaluadas en este nivel mnimo.

De aprendizaje. Este nivel evala la incorporacin de conocimientos, con la aplicacin de

pruebas escritas que valoren cuantitativamente su aprendizaje y aplicacin. Se procurar
una evaluacin de entrada y otra al final de la accin de capacitacin, para medir el logro.

Aplicacin o transferencia. En este nivel se medir el impacto de la accin de capacitacin

en tareas y/actividades vinculadas a las funciones del personal. Por ejemplo, con el desarrollo de
una agenda de aplicacin o mejora de ciertos procesos, as como la evaluacin del desempeo
del trabajador en las tareas de diseo e implementacin de los programas presupuestarios.

Desempeo. En este nivel se medir el impacto o beneficio de la capacitacin en trminos del

logro de metas y cierre de brechas de conocimientos en el personal.

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6.4.3 Actividades a realizar

Las principales actividades a realizar, sin limitarse a ellas, son las siguientes:

Difundir el plan de desarrollo de capacidades y asistencia tcnica;

Gestionar alianzas estratgicas con organizaciones especializadas;

Formar capacitadores en la DGP y en las instituciones pblicas (instructores internos);

Ejecutar las actividades el plan de desarrollo de capacidades;

Evaluar los resultados logrados y mejorar el plan de capacitacin.

VII. FORTALECIMIENTO ORGANIZACIONAL

DE LA DIRECCIN GENERAL DE PRESUPUESTO (DGP)
Para conducir la reforma del sistema de presupuesto, que consiste en pasar de un modelo por reas
de Gestin hacia un modelo por Programas con enfoque de Resultados, se necesita introducir mejoras
en la organizacin del Ente Rector del sistema de presupuesto pblico. En ese sentido, este plan de
reforma, entre otros aspectos prev las siguientes acciones:

Alinear los elementos estratgicos de la DGP tales como la visin, misin, objetivos
estratgicos, con el nuevo enfoque de presupuesto por programas.

Redefinir las funciones y roles de las Divisiones de la DGP en funcin de las necesidades del
nuevo modelo

Redefinir la organizacin de la DGP bajo el enfoque de procesos y cadena de valor

Mejorar la definicin de los perfiles de puestos y fortalecer las capacidades del recurso humano.

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 27

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VIII. SOPORTE DEL NUEVO SAFI

AL PROCESO DE LA REFORMA

Este proceso de reforma tendr el soporte de cooperacin tcnica internacional, est definido
una nueva herramienta informtica SAFI-II, que como una herramienta administrativa basada
permitir implantar los cambios necesarios segn en las Tecnologas de la Informacin y las
los pilares definidos en este plan. Comunicaciones (TICs) que tiene por finalidad
gestionar en todas las entidades pblicas sujetas
El proyecto del nuevo SAFI que viene siendo a la ley AFI, los tres procesos bsicos de la
coordinado por la DINAFI con el apoyo de la administracin financiera pblica:
Programacin del uso de los recursos en funcin de las polticas pblicas, del planeamiento
estratgico y del marco fiscal de mediano plazo;

Ejecucin de la programacin mediante la gestin de ingresos, gastos y financiamiento; y

Rendicin de cuentas sobre el uso de los recursos vinculando los aspectos financieros con los
resultados obtenidos y contando con informacin de seguimiento y evaluacin de la gestin
para hacer posible la retroalimentacin del proceso de planeamiento y programacin.

Segn el modelo conceptual, formarn parte del SAFI-II los sub sistemas de presupuesto, inversin
pblica, endeudamiento, tesorera, contabilidad, compras y contrataciones, gestin de la nmina del
personal y gestin de los bienes patrimoniales.

As, el SAFI-II har posible que la informacin est disponible simultneamente para todos los usuarios
institucionales,a la vez que apoyar la elaboracin de informes y estados integrados y consolidados,adems de
reportar indicadores fsicos de desempeo.

En este esquema de procesos del gasto pblico, el Presupuesto por Programas con enfoque de Resultados
se apoyar fuertemente en el SAFI-II, el cual tomar en cuenta que el presupuesto estar enfocado
especialmente en productos y resultados con una perspectiva del marco de gasto de mediano plazo, adems
de las actividades e insumos que forman parte de las operaciones cotidianas de ejecucin del presupuesto.

IX. ESTRATEGIA DE GESTIN DEL CAMBIO

El cambio de un sistema de presupuesto por
reas de Gestin hacia un sistema de presupuesto
por programas con enfoque de resultados,
constituye una reforma estructural y sistmica
de la gestin del gasto pblico. Esta reforma
demanda el conocimiento, participacin y sobre
todo el compromiso de los diversos actores de la
gestin pblica, desde el nivel poltico hasta los
niveles tcnico y administrativo relacionados
con la prestacin de los servicios pblicos a los
ciudadanos.
En ese sentido, para llevar adelante la reforma
se implementar una estrategia de gestin del
cambio que permita alcanzar y consolidar, a
travs de distintas etapas, la visin de lo que se
quiere que llegue a ser la situacin futura del
presupuesto partiendo del estado actual.

28 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

9.1 Los actores de la reforma: un enfoque multi-stakeholder

La reforma presupuestaria de El Salvador debe entenderse como una reorientacin del Estado hacia
una gestin basada en desempeo, abarcando a todas las instituciones con la intencin de crear una
administracin pblica moderna, eficaz y responsable. Como demuestra la experiencia internacional,
las reformas al sistema de presupuesto no solamente son un asunto o inters del Ministerio de Hacienda
sino que apoyan a otros actores del Estado a lograr sus fines y objetivos.
De igual forma, al interior de Ministerio de Hacienda la reforma no proviene de una motivacin de la
Direccin General de Presupuesto sino tambin del inters de todas las Direcciones comprendidas en el
SAFI, por la generacin de informacin financiera y de desempeo, y el uso de dicha informacin en la
toma de decisiones de los gestores para lograr ms eficiencia.

El siguiente cuadro muestra un resumen de cmo la reforma presupuestaria contribuye a los intereses
de los diferentes actores.

Institucin
Secretara Tcnica de la
Presidencia
Ministerio de Hacienda
Asamblea Legislativa
Ministerios, instituciones
descentralizadas no
empresariales y empresas
pblicas
Corte de Cuentas de La
Repblica
Sociedad Civil
Motivacin en el Contexto
de la reforma
Vinculacin del Plan
Quinquenal de Desarrollo con
el presupuesto
Seguimiento y evaluacin de
polticas
Eficiencia y eficacia en el
gasto pblico y la entrega de
bienes y servicios
Control del equilibrio fiscal
Estabilidad en el manejo
macroeconmico
Alineacin de la inversin
pblica al gasto corriente
Rendicin de cuentas sobre
uso de fondos pblicos
Rendicin de cuentas del
Poder Ejecutivo
Mejorar la informacin sobre
la ejecucin de programas
pblicos
Lograr los cambios y bienestar
en la poblacin
Mejorar su gestin interna
Seguimiento en la entrega de
bienes y servicios
Rendicin de cuentas sobre el
uso de fondos pblicos
Velar por el logro de valor
por dinero
Ms transparencia de la
actividad del Estado
Mejora de las condiciones
para el desarrollo social y
econmico del pas
Roles
Elaborar el Plan Quinquenal de Desarrollo
PQD
Participar en la elaboracin de los MIMP
Coordinar la evaluacin de polticas
Coordinar el diseo de los programas
presupuestarios
Elaborar el MFMP y MGMP
Conducir el proceso presupuestario
Aprobacin de los MIMP
Monitoreo y evaluacin de la gestin de los
programas pblicos
Controlar el grado de flexibilidad en la
ejecucin del presupuesto
Aprobar el presupuesto en base a un
anlisis tcnico y revisin de indicadores de
desempeo de las instituciones
Aprobar modificaciones presupuestales
Monitoreo y Evaluacin de la gestin de los
programas pblicos
Anlisis de demanda de la ciudadana
Anlisis de la satisfaccin de los usuarios
Auditoria legal, financiera y de desempeo
Participacin y retroalimentacin con las
instituciones en el diseo de programas

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 29

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR
9.2 Fases de las Reforma
La reforma consta de cuatro fases secuenciales
y complementarias, pero flexibles en cuanto a su
duracin.
Fase I: Preparatoria (2012-2013)
Comprende el desarrollo del modelo conceptual
del nuevo sistema, el diseo y aprobacin de los
instrumentos metodolgicos (manuales, guas,
instructivos, etc.), la ejecucin de la fase inicial
de capacitacin del personal comprendido en el
sistema de gasto pblico, la identificacin y diseo
de los programas presupuestarios, la elaboracin
y aprobacin de los nuevos clasificadores
presupuestarios.
Fase II:Transicin (2014-2015)
Comprende la preparacin del Marco de Gasto
de Mediano Plazo (MGMP) a partir del MFMP,
la elaboracin de los Marcos Institucionales
de Mediano Plazo (MIMP) como parte del
proceso de programacin y formulacin del
presupuesto bajo el enfoque de presupuesto por
programas, la continuacin de la capacitacin
al personal de las instituciones pblicas, la
ejecucin del presupuesto y validacin de los
programas presupuestarios e introduccin de
ajustes a su diseo segn sea necesario. El inicio
de la aplicacin de las herramientas del sistema
9.3 Gradualidad y Flexibilidad
Para lograr una implantacin ordenada y sostenida
de la reforma se considera un esquema de trabajo
donde se combinan criterios de flexibilidad y
progresividad, basados en el nmero de elementos
que debe contener cada programa,como se muestra
en el anexo. El esquema de progresividad busca
generar los espacios adecuados para mejorar el
30 | Ministerio de Hacienda de El Salvador
de seguimiento y evaluacin del desempeo
presupuestario.
Fase III: Desarrollo (2015-2016)
Comprende la migracin y complementacin de
la informacin del presupuesto por programas
del SAFI actual a la nueva herramienta del SAFI,
la realizacin de las primeras evaluaciones de
desempeo de los programas presupuestarios,
la revisin y anlisis de los costos unitarios
de los productos y metas de los programas, el
afinamiento del sistema de programacin del
presupuesto del personal a nivel de Actividades
y Proyectos, as como la promocin de la
programacin del presupuesto en bienes y
servicios utilizando el catlogo respectivo.
Fase IV: Consolidacin (2017 en adelante)
Comprende la aplicacin de los principios
y requisitos del enfoque de presupuesto por
resultados, la implementacin de mecanismos
de incentivos al desempeo, la aplicacin de
diversas herramientas de evaluacin tales como
las evaluaciones independientes, la medicin
de satisfaccin de la poblacin objetivo, y la
consolidacin del sistema de anlisis de costos
de los servicios pblicos brindados a travs de los
programas presupuestarios.
diseo y la presupuestacin de los programas y a su
vez para mejorar la gestin de los mismos.
Para el diseo y presupuestacin de los programas
se incluye el uso del mtodo del marco lgico y de
anlisis de evidencias para los programas que
responden a marcos de causalidad, as mismo el
anlisis de la demanda de servicios pblicos, de informacin de desempeo y anlisis de costos unitarios.
Para la ejecucin se prev incluir actividades de monitoreo y evaluacin de resultados, la medicin de
satisfaccin de usuarios, de flexibilidad en la gestin y mecanismos de incentivos al desempeo.

Relacin entre nivel de desarrollo y flexibilidad en la

gestin de la ejecucin presupuestaria

Por ejemplo, en los programas tipo II, como primer
paso se introduce el instrumento Programa con
su Marco Lgico con nfasis en indicadores de
insumo y producto, segn la gua metodolgica
para el diseo de programas presupuestarios;
en un segundo momento se mejora el diseo del
Programa, sus Productos e Indicadores con base en
una revisin de la demanda y anlisis de evidencias,
definicin de actores; en un tercer momento se
perfecciona el clculo del presupuesto con base en
anlisis de costos unitarios,as como sus indicadores
de resultados; en un cuarto momento el Programa
es sometido a una evaluacin independiente y a
esquemas de incentivos al desempeo.
El grfico siguiente muestra a manera de
referencia el proceso de perfeccionamiento del
diseo de los Programas Presupuestarios con
enfoque de Resultados, en el marco del esquema
de progresividad.

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 31

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

Proceso de introduccin y perfeccionamiento

del diseo de los programas presupuestarios

Q: Meta fsica
P: Presupuesto

9.4 Base legal y arreglos institucionales

Para la implementacin de la reforma se tiene la base legal y los mecanismos institucionales, los cuales
sern ampliados y fortalecidos segn corresponda:

Ley Orgnica de Administracin Financiera Integrada (Ley AFI) y su Reglamento

Comit de Administracin Financiera bajo la presidencia del Ministro de Hacienda

Divisin de Marco de Gasto de Mediano Plazo que forma parte de la estructura orgnica de la DGP

Comit de Marco de Gasto de Mediano Plazo integrado por DGP, DPEF, DGII, DGICP

Comit de implementacin del SAFI-II

As mismo, se tiene previsto promover el establecimiento del Comit de Gestin de la Reforma

Presupuestaria a nivel institucional, un Acuerdo que establece la implementacin de la reforma
presupuestaria con enfoque de resultados, as como una Circular Presidencial sobre la participacin
de los niveles directivos en el esquema de la reforma.

32 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

9.5 Retos y puntos clave para el xito de la reforma

Coordinacin y compromisos del nivel que la herramienta informtica permita registrar

poltico. El apoyo y participacin del ms alto
nivel poltico es un requisito esencial para el xito
de la reforma. En ese sentido, la trayectoria de
la reforma ser definida y supervisada por los
niveles poltico y directivo del Estado.
Apoyo informtico. El proceso de reforma
necesita del apoyo del SAFI en sus diversas fases,
especialmente la fase de transicin se buscar
las matrices de marco lgico de los programas
presupuestarios para validar su diseo durante la
ejecucin del presupuesto.
Continuidad del proceso. Para lograr los objetivos
esperados, la reforma del sistema de presupuesto se
basar en un cambio cultural en todos los funcionarios
pblicos,lo cual exige constancia y continuidad hasta
su consolidacin,segn las etapas previstas.

X. RUTA Y CRONOGRAMA DE IMPLEMENTACIN

Considerando la naturaleza del ciclo presupuestal, se ha previsto trabajar con las instituciones pblicas
en la preparacin de la informacin con anticipacin, lo que permitir aprovechar las ventajas de la
nueva herramienta informtica del SAFI.

En ese marco, una de las tareas fundamentales es la identificacin y diseo de los programas de tal
manera que cuando la nueva aplicacin SAFI entre en produccin, la informacin de los programas
haya pasado por procesos de validacin y control de calidad. Los principales hitos del
proceso de reforma son los siguientes:

Ao 2012 Diseo del instrumental metodolgico

Desarrollo de capacidades tanto en el Ministerio de Hacienda como en las instituciones
Ao 2013 pblicas sujetas a la Ley AFI.
Identificacin y diseo de programas presupuestarios.
Ao 2014 Formulacin del presupuesto del ao 2015 en base a los programas presupuestarios.
Ao 2015 Inicio de la ejecucin del presupuesto por programas

En la prxima pgina se muestra la secuencia de etapas y plazos del proceso de implementacin a seguir

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 33

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

la reforma del sistema de presupuesto

Esquema de implementacin de

34 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

ANEXO

ELEMENTOS BSICOS DE LA PROGRESIVIDAD SEGN

TIPOS DE PROGRAMA

PROGRAMA TIPO I

Nivel de
Elementos del Programa (preliminar) madurez
1 2 3 4
1. Nuevo Clasificador x x x x
2. Marco Lgico x x x x
3. Indicadores y metas de insumos/procesos x x x x
4. Indicadores y metas de productos x x
5. Certificacin de calidad x x
6. Medicin de satisfaccin de usuarios x
7. Sistema de flexibilidad para la ejecucin x
8. Programa prev mecanismos de incentivos x

PROGRAMA TIPO II

Nivel de madurez
Presupuesto
Elementos del Programa (preliminar)
1 2 por Resultados
3 4
1. Nuevo Clasificador x x x x
2. Marco Lgico x x x x
3. Indicadores y metas fsicas a nivel de Actividad x x x x
4. Indicadores y metas fsicas a nivel de Producto x x x
5. Indicadores y metas fsicas a nivel de Resultado x x
6. Presupuesto basado en funcin de produccin costos unitarios x x
7. Medicin de satisfaccin de usuarios externos x
8. Encuesta para generar informacin sobre indicadores a nivel
x
impacto/efecto
9. Evaluaciones independientes de diseo y desempeo del programa x
10. Sistema de flexibilidad para la ejecucin x
11. Programa prev mecanismos de incentivos x

Ministerio de Hacienda de El Salvador | 35

PLAN DE REFORMA DEL PRESUPUESTO PBLICO DE EL SALVADOR

PROGRAMA TIPO III

Nivel de
Elementos del Programa (preliminar) madurez
1 2 3 4
1. Nuevo Clasificador x x x x
2. Marco Lgico x x x x
3. Indicadores y metas fsicas a nivel de Actividad x x x x
4. Indicadores y metas fsicas a nivel de Producto x x x
5. Indicadores y metas a nivel de Resultado x x
6. Medicin de satisfaccin de usuarios internos x x
7. Presupuesto basado en anlisis de costos unitarios x
8. Programa prev mecanismo de incentivos x

36 | Ministerio de Hacienda de El Salvador

 Impreso en
Grficos y Textos La Prensa Grfica
El Salvador - 2012