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Documento preparado por el equipo tcnico del Comit Ejecutivo del Sistema Nacional de
Bienestar Familiar:
Enero de 2016
2
Presidencia de la Repblica
Julin Torres
Director de Ingreso Social (e)
Gina Parody
Ministra
Ministerio de Cultura
4
Guiomar Acevedo Gmez
Directora de Artes
Equipo Tcnico
5
Contenido
INTRODUCCIN ........................................................................................................................................... 8
II. MARCO DE POLTICA: REFERENTES TCNICOS PARA ORIENTAR LA GARANTA DE DERECHOS DE LOS
NIOS, NIAS, ADOLESCENTES Y SUS FAMILIAS EN EL TERRITORIO. .......................................................... 28
ANEXOS ..................................................................................................................................................... 80
7
Tablas
8
Tabla de grficas
9
INTRODUCCIN
La Convencin Internacional de los Derechos del Nio (1989) reconoce a los nios, nias
y adolescentes como sujetos de derechos. Al ratificarla1 el Estado colombiano acepta la
obligacin de adoptar las medidas administrativas, legislativas y de otra ndole para dar
efectividad a los derechos all reconocidos, y destinar los recursos para garantizar su
cumplimiento. Es as como, a travs de la Constitucin Poltica de Colombia2 y el Cdigo
de la Infancia y la Adolescencia3, el pas estableci normas para asegurar la Proteccin
Integral de los nios, nias y adolescentes y garantizar el goce efectivo de sus derechos y
libertades.
El Cdigo establece que tanto el nivel nacional como los niveles territoriales de gobierno
deben contar con polticas pblicas diferenciales y prioritarias de infancia y adolescencia,
las cuales constituyen el principal instrumento de gestin para materializar la Proteccin
Integral de los nios, nias y adolescentes4. Tambin seala que los Planes Territoriales
de Desarrollo habrn de contener acciones para garantizar los derechos de esta
poblacin, para lo cual el Gobierno Nacional deber definir los lineamientos tcnicos
respectivos.
1
Mediante la Ley 12 de 1991, Por medio de la cual se aprueba la Convencin sobre los Derechos Del Nio adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989.
2
Artculo 44.
3
Ley 1098 de 2006, Por la cual se expide el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia.
4
Ver artculos 7, 201 y 204.
10
Actualmente, los procesos emprendidos desde 2011 y los compromisos asumidos para el
mediano y largo plazo, tanto en el Gobierno Nacional como en las entidades territoriales,
exigen una nueva revisin de estos lineamientos para el periodo 2016-2019.
En primer lugar, con la implementacin de la Estrategia de Atencin Integral a la Primera
Infancia De Cero a Siempre, a partir del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014
Prosperidad para Todos, se han desarrollado conceptos y herramientas de gestin que
representan cambios importantes en la estructura tcnica e institucional de las polticas y
programas dirigidos a esta poblacin, tanto en el nivel nacional como en las entidades
territoriales que se han sumado a su implementacin.
En segundo lugar, con la expedicin del Decreto 936 de 20135, por el cual se reorganiza
el Sistema Nacional de Bienestar Familiar SNBF, se ha diseado una arquitectura
institucional que articula los procesos de formulacin de polticas, programas y acciones
dirigidas a esta poblacin desde todos los niveles de gobierno, en funcin de cumplir con
la Proteccin Integral de nios, nias y adolescentes. Este decreto, en concordancia con
la Ley 1098 de 2006, reconoce el fortalecimiento familiar como un elemento fundamental
de la Proteccin Integral, y asigna responsabilidades a los departamentos, distritos y
municipios en relacin con la gestin de las polticas pblicas de primera infancia,
infancia, adolescencia y fortalecimiento familiar, la concurrencia del gasto pblico social,
el seguimiento al estado de realizacin de los derechos, la promocin de la participacin
de los nios, nias y adolescentes en el ciclo de la poltica pblica, entre otros aspectos.
En tercer lugar, el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo Pas
establece como compromisos de poltica con esta poblacin, la consolidacin de la
Estrategia de Atencin Integral a la Primera Infancia De Cero a Siempre en el territorio;
el fortalecimiento de estrategias de prevencin en temas como trabajo infantil, embarazo
en la adolescencia, vinculacin al delito, consumo de sustancias psicoactivas, explotacin
sexual comercial, entre otros; y la formulacin de una Poltica Nacional para la Infancia y
la Adolescencia, en armona con los avances tcnicos y de gestin de la Estrategia De
5
El Decreto 936 de 2013 fue unificado por el Decreto 1084 de 2015.
6
Informacin de la Subdireccin de Articulacin Territorial del SNBF, ICBF.
11
Cero a Siempre y la Poltica Nacional para la Familias Colombianas7, con la cual se
espera articular todas las polticas, programas, estrategias y acciones dirigidas a esta
poblacin y sus familias en el pas. En este marco, los lineamientos deben permitir
articular los compromisos de los Planes Territoriales de Desarrollo con los retos
nacionales en materia de poltica pblica para la primera infancia, la infancia, la
adolescencia y el fortalecimiento familiar.
En cuarto lugar, el compromiso asumido por el pas frente a los Objetivos de Desarrollo
Sostenible 2016-2030, exige contar con acciones que permitan avanzar en su
cumplimiento como un esfuerzo conjunto entre la nacin y los territorios, para lo cual la
garanta de los derechos de los nios, nias y adolescentes y el fortalecimiento familiar,
constituyen una base fundamental para lograr en el mediano y largo plazo los siguientes
objetivos:
Por ltimo, teniendo en cuenta los dilogos de paz que buscan poner fin a un conflicto
armado que ha perdurado por dcadas, se requiere iniciar un proceso de Construccin de
Paz y reduccin progresiva del conflicto y la violencia, en el cual los gobernantes locales
deben desempear un rol activo, tanto en la identificacin de las particularidades del
conflicto en sus territorios(reclutamiento forzado, vctimas o riesgo de minas antipersona,
desplazamiento, desvinculados, entre otros), como en la promocin de escenarios de paz
y dilogo social desde la base de sus comunidades. En este contexto, las acciones
dirigidas a promover, garantizar, proteger y restablecer los derechos de los nios, nias y
adolescentes y el fortalecimiento familiar son fundamentales para el territorio, en tanto
representan una condicin bsica para forjar las bases sociales, culturales y econmicas
que se requieren para lograr la reconciliacin de la poblacin, y para consolidar la paz y la
equidad en todo el territorio nacional.
7
Artculo 82 de la Ley 1753 de 2015, Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo
Pas.
12
En virtud de todo lo anterior, el Gobierno Nacional, a travs del Comit Ejecutivo del
Sistema Nacional de Bienestar Familiar8, propone en este documento unos lineamientos
que buscan articular los desarrollos y compromisos de poltica del Gobierno Nacional y de
las entidades territoriales, dirigidos a los nios, nias y adolescentes y sus familias, bajo
un horizonte comn de actuacin en materia conceptual, de poltica y de gestin. El
propsito es promover una transicin gradual de las acciones y desarrollos de poltica
dirigidos a los nios, nias, adolescentes y sus familias desde todos los niveles de
gobierno, hacia un marco unificado de gestin para todo el Estado, cuyo fin ltimo es la
Proteccin Integral de esta poblacin.
Es importante sealar que estos lineamientos no reemplazan los anteriores, sino que los
recogen en su esencia y los complementan, en la medida en que reiteran sus mensajes
principales y los proyectan en funcin de un marco comn de accin para el Gobierno
Nacional y los gobiernos territoriales. Debido a ello, se invita a los mandatarios y equipos
tcnicos territoriales a consultar todos los lineamientos expedidos hasta el momento, con
el fin de profundizar en los distintos aspectos que se desarrollan en este documento y que
fundamentan su orientacin.
Con estos lineamientos se espera que entre 2016 y 2019 las polticas territoriales de
primera infancia, infancia, adolescencia y fortalecimiento familiar se consoliden a travs
de los Planes de Desarrollo, como instrumentos que materializan la Proteccin Integral de
los nios, nias y adolescentes. Igualmente, se espera que el pas avance hacia un
horizonte compartido entre la nacin y los territorios en materia de poltica pblica para la
primera infancia, la infancia, la adolescencia y el fortalecimiento familiar, de tal manera
que permita promover el desarrollo integral y el ejercicio de los derechos de esta
poblacin, y por esta va consolidar la paz y la equidad en todo el territorio.
8
El Artculo 9 del Decreto 936 de 2013, por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reglamenta
el inciso primero del artculo 205 de la Ley 1098 de 2006 y se dictan otras disposiciones, define que el Comit est
conformado por el Ministerio de Educacin Nacional, el Ministerio de Salud y Proteccin Social, el Departamento Nacional
de Planeacin, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano de Bienestar familiar y un
representante de la sociedad civil organizada, elegido anualmente por convocatoria pblica. Por su parte, el artculo 10 le
asigna entre sus funciones 3. Disear los lineamientos tcnicos mnimos que debern contener los planes de desarrollo, en
materia de infancia y adolescencia, teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garanta y restablecimiento de
derechos.
13
I. MARCO CONCEPTUAL: LOS NIOS, NIAS, ADOLESCENTES Y SUS
FAMILIAS EN LA PLANEACIN TERRITORIAL DEL DESARROLLO
Los nios, nias y adolescentes son esenciales para el desarrollo territorial. Son titulares
de los mismos derechos que las dems personas, pero con un nfasis particular
reconocido en la Convencin Internacional de los Derechos del Nio, la Constitucin
Poltica y el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia. Adems, representan una poblacin
fundamental en trminos del curso de vida y a nivel demogrfico, ya que la garanta de
sus derechos incide de manera significativa en las trayectorias de vida de la poblacin,
tanto a nivel individual como colectivo. Finalmente, se caracterizan y desarrollan como
personas de formas diferentes, por lo cual la garanta de sus derechos y la promocin del
desarrollo a lo largo de su vida, exige reconocer dichas particularidades a nivel individual
y social.
Debido a lo anterior, es necesario revisar las condiciones especiales que implica orientar
acciones hacia los nios, nias y adolescentes y sus familias, en trminos de la garanta
de sus derechos, la estructura poblacional, el curso de vida, el enfoque diferencial y el
desarrollo territorial.
1. ENFOQUE DE DERECHOS
La obligacin esencial del Estado, la familia y la sociedad con los nios, nias y
adolescentes es asegurar su Proteccin Integral, lo cual implica desarrollar cuatro
acciones fundamentales:
Todas las actuaciones dirigidas a garantizar la Proteccin Integral de los nios, nias y
adolescentes, deben contemplar los principios de inters superior y prevalencia de sus
derechos.
Como Derechos Humanos, los derechos de los nios, nias y adolescentes exigen el
cumplimiento de los siguientes principios en todas las acciones del Estado dirigidas a
ellos y ellas:
9
El artculo 2 del Decreto 936 de 2013 define el Sistema Nacional de Bienestar Familiar como el conjunto de agentes,
instancias de coordinacin y articulacin y de relaciones existentes entre stos para dar cumplimiento a la proteccin
integral de los nios, nias y adolescentes y el fortalecimiento familiar en los mbitos nacional, departamental, distrital,
municipal.
15
servicios que se dirigen a garantizar los derechos de los nios, nias y
adolescentes.
Progresividad y no retroceso: Dado que los derechos son irreversibles,
acumulativos e imprescriptibles, el Estado debe avanzar siempre en su garanta en
condiciones de equidad y sin retrocesos, y procurar proteger su ncleo esencial10 y
extenderlo de forma gradual a todos los nios, nias y adolescentes.
Transparencia y participacin: Como los derechos son obligatorios, el Estado
debe promover la decisin y el dilogo colectivo sobre cmo garantizarlos, rendir
cuentas sobre su cumplimiento y fortalecer las capacidades de los nios, nias y
adolescentes, de las familias y de la comunidad para participar en la gestin de las
polticas pblicas. La participacin los nios, nias y adolescentes implica tener en
cuenta sus puntos de vista, alentarlos a formarse una opinin propia y libre segn
su edad, as como permitirles ser escuchados en todas las circunstancias que son
de su inters y en todos los escenarios donde transcurre su vida.
Exigibilidad: Los derechos de los nios, nias y adolescentes son exigibles e
inviolables, es decir, no son concesiones ni favores, ni pueden ser quitados o
condicionados. Cuando el Estado no responde por los derechos, son demandables
y litigables ante la justicia, por lo que su obligacin es disponer los mecanismos
para recibir y atender todas las solicitudes de la ciudadana al respecto.
DERECHOS GENERALES
1. Derecho a la vida y a la calidad de vida y un ambiente sano.
2. Derecho a la integridad personal.
3. Derecho a la rehabilitacin y a la resocializacin.
4. Derecho a la libertad y a la seguridad personal.
5. Derecho a tener familia y a no ser separado de ella.
6. Custodia y cuidado personal.
7. Derecho a los alimentos.
8. Derecho a la identidad.
9. Derecho al debido proceso.
10. Derecho a la salud.
11. Derecho a la educacin.
12. Derecho al desarrollo integral en la primera infancia.
13. Derecho a la recreacin, participacin en la vida cultural y en las artes.
14. Derecho a la participacin de los nios, las nias y los adolescentes.
10
La nocin de ncleo esencial de un derecho hace referencia a aquellos elementos sin los cuales el derecho deja de ser lo
que es, es decir, es aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses
jurdicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. Sentencia C179/94,
Carlos Gaviria Daz.
16
15. Derecho de asociacin y reunin.
16. Derecho a la intimidad.
17. Derecho a la informacin.
18. Edad mnima de admisin al trabajo y derecho a la proteccin laboral de los
adolescentes autorizados para trabajar.
19. Derechos de los nios, las nias y los adolescentes con discapacidad.
DERECHOS DE PROTECCIN
Los nios, nias y adolescentes tienen derecho a ser protegidos contra:
20. El abandono fsico, emocional y psicoafectivo de sus padres, representantes
legales o de las personas, instituciones y autoridades que tienen la
responsabilidad de su cuidado y atencin.
21. La explotacin econmica por parte de sus padres, representantes legales,
quienes vivan con ellos o cualquier otra persona. Sern especialmente
protegidos contra su utilizacin en la mendicidad.
22. El consumo de tabaco, sustancias psicoactivas, estupefacientes o alcohlicas y
la utilizacin, el reclutamiento o la oferta de menores en actividades de
promocin, produccin, recoleccin, trfico, distribucin y comercializacin.
23. La violacin, la induccin, el estmulo y el constreimiento a la prostitucin; la
explotacin sexual, la pornografa y cualquier otra conducta que atente contra la
libertad, integridad y formacin sexual de la persona menor de edad.
24. El secuestro, la venta, la trata de personas y el trfico y cualquier otra forma
contempornea de esclavitud o de servidumbre.
25. Las guerras y los conflictos armados internos.
26. El reclutamiento y la utilizacin de los nios por parte de los grupos armados
organizados al margen de la ley.
27. La tortura y toda clase de tratos y penas crueles, inhumanas, humillantes y
degradantes, la desaparicin forzada y la detencin arbitraria.
28. La situacin de vida en calle de los nios y las nias.
29. Los traslados ilcitos y su retencin en el extranjero para cualquier fin.
30. El desplazamiento forzado.
31. El trabajo, que por su naturaleza o por las condiciones en que se lleva a cabo,
es probable que pueda afectar su salud, integridad y seguridad o impedir su
derecho a la educacin.
32. Las peores formas de trabajo infantil, conforme al Convenio 182 de la OIT.
33. El contagio de enfermedades infecciosas prevenibles durante la gestacin o
despus de nacer, o la exposicin durante la gestacin a alcohol o cualquier tipo
de sustancia psicoactiva que pueda afectar su desarrollo fsico, mental o su
expectativa de vida.
34. Los riesgos y efectos producidos por desastres naturales y dems situaciones
de emergencia.
35. Cuando su patrimonio se encuentre amenazado por quienes lo administren.
36. Las minas antipersonales.
37. La transmisin del VIH-SIDA y las infecciones de transmisin sexual.
38. Cualquier otro acto que amenace o vulnere sus derechos.
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LIBERTADES FUNDAMENTALES
39. El libre desarrollo de la personalidad y la autonoma personal.
40. La libertad de conciencia y de creencias.
41. La libertad de cultos.
42. Libertad de pensamiento.
43. La libertad de locomocin.
44. Libertad para escoger profesin u oficio.
1.2 Corresponsabilidad
El Estado tiene las siguientes obligaciones bsicas con los Derechos Humanos, incluidos
los derechos de los nios, nias y adolescentes:
Para ello, el Estado debe cumplir con las siguientes funciones, segn la competencia de
cada nivel de gobierno:
11
Ley 1361 de 2009, Articulo 4, numerales 2, 10, 14, 15; Articulo 5, numerales 2, 6, 10 y Articulo 11, numeral 6.
18
competencias de cada actor en cada nivel de gobierno, con la veedura y
participacin de las familias y la comunidad.
Promocin y educacin. Orientar a las nias, nios y adolescentes para que
conozcan, exijan y ejerzan sus derechos, y fortalecer el conocimiento y las
capacidades de las entidades pblicas, la familia y la comunidad, para que puedan
cumplir sus obligaciones de asistir y proteger al nio para garantizar su desarrollo
armnico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos12 en el marco de la
corresponsabilidad.
Servicios. Garantizar que todos los servicios pblicos y privados relacionados con
la garanta de los derechos, se presten en funcin de su cumplimiento y segn las
responsabilidades de cada nivel de gobierno. Esto no solo implica proveer los
servicios, sino tambin definir las condiciones en que se deben prestar por parte
de actores privados.
Vigilancia. Recolectar y analizar sistemticamente la informacin sobre el
ejercicio de los derechos, para informar a los ciudadanos sobre su situacin y
avances, y definir las medidas que permitan consolidarlos. Implica adems
identificar los casos de inobservancia o vulneracin de los derechos, con el fin de
tomar las medidas preventivas y correctivas requeridas.
Restablecimiento. Atender a quienes sufren una vulneracin y asegurar que se
restablezcan las condiciones para ejercerlos, sin crear discriminacin o estigmas.
Segn el Cdigo de la Infancia y la Adolescencia, el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar orienta el proceso de restablecimiento, las Defensoras de
Familia y Comisaras de Familia definen las medidas que se deben tomar y los
agentes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en los mbitos nacional,
departamental, distrital y municipal son los encargados de cumplirlas.
12
Artculo 44 de la Constitucin Nacional.
13
() La familia no solo se constituye por vnculos jurdicos o de consanguinidad, sino que puede tener un sustrato natural
o social, a partir de la constatacin de una serie de relaciones de afecto, de convivencia, de amor, de apoyo y solidaridad,
que son configurativas de un ncleo en el que rigen los principios de igualdad de derechos y deberes para una pareja, y el
respeto recproco de los derechos y libertades de todos sus integrantes. En esta perspectiva, es posible hacer una
referencia a las acepciones de padres (pap o mam) de crianza, hijos de crianza, e inclusive de abuelos de crianza,
toda vez que en muchos eventos las relaciones de solidaridad, afecto y apoyo son ms fuertes con quien no se tiene
vnculo de consanguinidad, sin que esto suponga la inexistencia de los lazos familiares, como quiera que la familia no se
configura solo a partir de un nombre y un apellido, y menos de la constatacin de un parmetro o cdigo gentico, sino que
el concepto se fundamenta, se reitera, en ese conjunto de relaciones e interacciones humanas que se desarrollan con el da
a da, y que se refieren a ese lugar metafsico que tiene como ingredientes principales el amor, el afecto, la solidaridad y la
proteccin de sus miembros entre s, e indudablemente, tambin a factores sociolgicos, y culturales. Sala de lo
Contencioso Administrativo - Seccin Tercera del Consejo de Estado, Expediente: 1995-1541-01, el 2 de septiembre de
2009.
19
condiciones biolgicas o jurdicas que se asocian a su conformacin. Dado lo anterior,
debe promoverse el fortalecimiento familiar y garantizar su proteccin integral14, sin que
exista ninguna discriminacin ni privilegios por ningn tipo o configuracin particular de
familia15.
La Ley 1098 de 2006 establece expresamente las obligaciones de la familia para asegurar
el ejercicio y vigencia de los derechos de los nios, nias y adolescentes16 y define a la
familia como sujeto de obligaciones en calidad de agente corresponsable17 en la
proteccin integral de los nios nias y adolescentes, por lo cual debe brindar proteccin,
cuidado, afecto, orientacin, asegurar la vinculacin de los nios, nias y adolescentes a
servicios sociales (registro civil, salud, educacin, programas artsticos o deportivos, entre
otros), y en general, promover su desarrollo, sobre la base del respeto, el fortalecimiento
de la autonoma y el ejercicio de las libertades fundamentales.
Como sujeto colectivo de derechos, agente poltico y fin en s misma18, la familia requiere
de polticas pblicas que permitan garantizar sus derechos y fortalecer su rol en la
sociedad. Por ello, para que pueda cumplir sus responsabilidades con los nios, nias y
adolescentes, el Estado debe protegerla, apoyarla, orientarla y acompaarla. As mismo,
debe posibilitar el fortalecimiento de los vnculos entre sus miembros y promover su
bienestar a nivel individual y colectivo, y orientarla hacia la autonoma, la dignidad y la
convivencia armnica como agente poltico, con capacidad de agencia para contribuir al
desarrollo econmico y social.
La sociedad es el mbito de fomento, apoyo y defensa de los derechos de los nios, nias
y adolescentes. Tiene la responsabilidad de contribuir a crear el ambiente y las
condiciones adecuadas para la preservacin de su vida, su proteccin, desarrollo,
insercin social y el ejercicio de su libertad. Debe adems facilitar su integracin y
participacin en la vida social, en las actividades comunitarias y en todos los asuntos que
sean de su inters. Igualmente, debe ejercer control y vigilancia social sobre la inversin
de los recursos y la ejecucin de polticas, as como identificar los hechos que deben ser
objeto de investigacin por parte de las autoridades.
14
Artculo 42 de la Constitucin Nacional.
15
MSPS (2014). Lineamiento. Familia y Comunidad en la Atencin Integral en Salud. Una propuesta para la accin estatal
en Salud para Primera Infancia, Infancia y Adolescencia Bogot, D.C. Desde una perspectiva territorial, puede referirse y
reconocerse a travs de distintas categoras como familias rurales, urbanas, de ubicacin dispersa, pertenecientes a etnias
(Rom, indgenas, afros), de acuerdo con la jefatura y conformacin homoparentales, monoparentales, etc.
16
Ley 1098 de 2006. Artculos 38 y 39.
17
Ibdem. Artculo 10.
18
Segn lo dispuesto en la Ley 1361 de 2009.
20
Por su parte, la comunidad es un escenario relacional cercano a la familia y a los
individuos, donde se construye lo propio en trminos de cultura. A travs de mecanismos
formales e informales de asociacin, puede incidir en el direccionamiento de acciones y
recursos hacia la proteccin integral de la niez.
2. ENFOQUE POBLACIONAL
Entre los componentes a tener en cuenta para analizar las caractersticas del colectivo
poblacional, que son dinmicas en el tiempo, se encuentran:
21
nias y adolescentes segn sus condiciones de pobreza y vulnerabilidad, nivel
educativo, gnero, pertenencia tnica, etc.
Distribucin. Hace referencia a la localizacin de la poblacin en el territorio, es
decir, si se ubica en la cabecera municipal (barrios, comunas, localidades) o en
zonas rurales (veredas corregimientos), con el fin de planear demandas de
recursos y servicios. Saber cmo estn distribuidos los nios, nias y
adolescentes en el territorio, permite inferir sobre sus necesidades y demandas en
trminos de infraestructura y servicios en temas como salud, educacin, cultura,
recreacin, entre otros.
Movilidad. Est relacionado con el estudio de dinmicas de traslado o movimiento
de la poblacin por causas como trabajo, estudio, turismo y si esa movilidad es de
carcter permanente o transitorio19. Por ejemplo, esta variable puede dar
informacin sobre necesidades de transporte para nios y nias que se trasladan
de un lugar a otro para estudiar.
El curso de vida se refiere al conjunto de trayectorias que tiene una persona y su familia,
de acuerdo con los roles que desarrolla a lo largo de su vida (hijo, padre, trabajador,
esposo, jubilado, etc.), las cuales estn marcadas por las experiencias acumuladas, las
transiciones y los momentos significativos. Este enfoque reconoce el proceso continuo del
desarrollo a lo largo de la vida, as como la interaccin e influencia de diferentes factores
(biolgicos, psicolgicos, sociales, histricos y culturales) en los entornos donde los
sujetos se desarrollan, as como de las expectativas y experiencias sociales referentes a
su edad y rol desempeado y finalmente, de los acontecimientos individuales nicos20.
Para los nios, nias y adolescentes implica reconocer los entornos donde viven, su
familia, su comunidad, sus condiciones sociales e histricas, como elementos que marcan
el trascurrir de su vida en distintas trayectorias, mediante la observacin de las
transiciones y los momentos significativos que la afectan, como de los factores que
influyen en su desarrollo.
19
UNFPA (2008). Gua para Alcaldes, el Enfoque Poblacional en la Planeacin del Desarrollo Municipal.
20
El reconocimiento del curso de vida, implica reconocer los entornos de los sujetos, su familia, su comunidad, sus
condiciones sociales e histricas que marcan el trascurrir de su vida en las diferentes trayectorias vitales., observando las
transiciones y momentos significativos que afectaron esas trayectorias, no solo en el individuo sino en sus generaciones y
como estas afectan definitivamente el desarrollo del individuo.
21
El concepto de ciclo de vida enmarca consideraciones biolgicas y psicolgicas que ordenan el desarrollo del individuo por
etapas, donde hay condiciones que cumplir para continuar en la siguiente en un proceso considerado irreversible. Sin
embargo, el concepto social, histrico y cultural no se tiene en cuenta. No debe desconocerse que el concepto de curso de
vida y el de ciclo de vida pueden ser complementarios para estudiar lo que sucede con un individuo en un momento dado,
tomando en cuenta eventos sucedidos en etapas anteriores, ya que cada trayectoria y sus transiciones en el curso de la
vida, est embebida en una etapa del ciclo de vida que le da significado y forma. Alwin, D.F. (2012). Integrating varieties of
life course concepts. The Journals of Gerontology, Series B: Psychological Sciences and Social Sciences, 67(2), 206220,
doi:10.1093/geronb/gbr146.
22
histricas, culturales y psicobiolgicas explican la situacin de vida de los sujetos, y no
solo la edad o las caractersticas estndar de cada etapa de vida. Tambin trasciende el
abordaje transversal de la situacin y el estado de desarrollo de los sujetos, hacia una
comprensin longitudinal de las situaciones, que tiene en cuenta la dinmica de lso
procesos. En este sentido, comprende una forma de analizar la manera en que las
experiencias y la exposicin a determinados factores o situaciones en diferentes
momentos de la vida, se acumulan y se reflejan en el proceso de desarrollo y el bienestar
personal y social22.
La trayectoria vital, los sucesos vitales y las transiciones que se dan durante el proceso de
desarrollo, son elementos constitutivos para el anlisis desde este enfoque. Su
comprensin implica asumir estos principios:
Identificar momentos o sucesos clave en la vida de los sujetos, sus familias y sus
comunidades, para definir acciones anticipatorias con miras a promover
desarrollo o prevenir situaciones de riesgo.
Definir acciones que constituyan apoyos a transiciones en la vida que generan
tensin y son significativos para las personas, como por ejemplo el paso de la
casa a la educacin formal, o de la educacin inicial a la bsica primaria, en el
caso de los nios y nias.
Considerar las trayectorias vitales y sus diferentes roles, donde a pesar de que las
personas puedan compartir una misma edad, desempean diferentes roles
(trabajo, escolaridad, vida conyugal, madre- padre adolescente, adolescente
trabajador).
Considerar la interrelacin entre generaciones, en cuanto a la incidencia social,
cultural y poltica, pues no es lo mismo haber nacido y crecido en medio del
conflicto, que en un entorno pacfico. En este sentido, son valiosas las
intervenciones que reconocen las condiciones particulares de los nios, nias y
adolescentes, o que se anticipan o buscan incidir en la transformacin de sus
dinmicas sociales.
En esta perspectiva, hablar de un continuo vital no equivale (necesariamente) a hablar de grupos etarios, los cuales son
22
usados de forma arbitraria y segn contextos particulares de desarrollo, para sealar lneas de corte que ayudan a la
organizacin de polticas pblicas y a las acciones que de ellas se derivan. MSPS (2012).
23
Considerar aquellos eventos que provocan fuertes modificaciones en el curso de la
vida23, tanto a nivel individual como colectivo, los cuales pueden ser favorables o
desfavorables (como por ejemplo, la muerte de padres o familiares en el caso de
los sujetos o un acontecimiento catastrfico en el caso colectivo).
Considerar las capacidades y posibilidades de autonoma de los nios, nias y
adolescentes, pero tambin la idea de que las vidas estn interconectadas, lo que
implica reconocer cmo se interrelacionan y afectan las trayectorias y transiciones
de una persona en el curso de su vida, las trayectorias de otros individuos, de su
familia y de su comunidad. Esto da la idea de lo intergeneracional y lo
transgeneracional.
4. ENFOQUE DIFERENCIAL
El enfoque diferencial reconoce que el curso de vida es distinto para cada persona, segn
sus condiciones particulares y las situaciones y contextos en los que interacta. Por ende,
implica visibilizar y valorar esta diversidad en el diseo e implementacin de las polticas
pblicas, as como promover que se elimine cualquier discurso o prctica discriminatoria
basada en las diferencias.
23Blanco M. El enfoque del curso de vida: orgenes y desarrollo. Revista Latinoamericana de Poblacin ao 5, vol. 8, enero-
junio, p 5-31.
24
Por ejemplo, la manera de afrontar las situaciones relacionadas con la sexualidad es diferente en cada persona pero, as
mismo, la sexualidad se dinamiza, se desarrolla y expresa de diferentes formas a lo largo de la vida.
24
clasificacin terica. Sin embargo, a manera de ejemplo, se pueden identificar algunas
categoras generales, al tiempo que se recomienda mantener una disposicin abierta a
reconocer las diferencias de las personas que habitan en el territorio, que es finalmente
donde se visibiliza su diversidad.
25
Las etnias reconocidas en Colombia son indgena, afrocolombiana, negra, palenquera, raizal y Rrom o gitana.
26
En el mbito nacional se reconoce y respeta la diversidad, promoviendo el trato diferencial, por ejemplo, para las
comunidades afrocolombiana (Ley 70 de 1993), raizal de San Andrs y Providencia (Sentencias C-086/1994 y C-053/1999
de la Corte Constitucional) y Rrom o gitana (MPS, 2007).
25
circunstancias fsicas o psicolgicas, o su calidad de vctima de la violencia generalizada
o de discriminacin social, se encuentran en una situacin de debilidad manifiesta, de
inferioridad y de injusticia extrema y requieren de la mxima proteccin del Estado y de la
sociedad para la garanta y refuerzo principalmente de sus derechos humanos y
fundamentales, e incluso de sus derechos prestacionales o asistenciales de segunda y
tercera generacin constitucional27. En este sentido, las situaciones de vulnerabilidad por
condicin de pobreza, vctimas del conflicto, discriminacin y otras, exigen de parte del
Estado un tratamiento diferencial .
5. ENFOQUE TERRITORIAL
Los nios, nias y adolescentes hacen parte y son protagonistas del territorio. Por ello, los
Planes de Desarrollo Territoriales deben contener compromisos dirigidos a esta poblacin,
que permitan favorecer la garanta de sus derechos. En la medida en que el territorio
ofrezca condiciones para que los nios, nias y adolescentes ejerzan sus derechos, se
logra avanzar en la reduccin de las inequidades, en el fortalecimiento de la capacidad
productiva y en la consolidacin de las relaciones sociales en el presente y el futuro.
Identificar la contribucin de cada decisin poltica y financiera en la garanta de los
derechos de esta poblacin, equivale a poner en prctica los principios de inters superior
y prevalencia de sus derechos. Adems, formular acciones dirigidas a esta poblacin, que
sean coherentes con las posibilidades, caractersticas y necesidades del territorio, implica
poner en prctica el enfoque diferencial y ser consistente con el enfoque territorial.
26
social tienen relacin directa con el bienestar y las dinmicas demogrficas de la
poblacin, as como con el disfrute de los derechos y el mejoramiento de la calidad de
vida. En trminos institucionales, exigen contar con instituciones, instancias y programas
que promuevan y garanticen sus derechos, y su logro contribuye en el largo plazo, al
fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad. Finalmente, en materia econmica,
la garanta de sus derechos est asociada a las posibilidades de produccin de la
economa, la cual a su vez se alimenta y fortalece en el largo plazo por el disfrute de los
derechos de esta poblacin.
Debido a todo lo anterior, propender por la Proteccin Integral de los nios, nias y
adolescentes, no solo es una va segura para fortalecer y promover el desarrollo territorial
en toda su complejidad, sino tambin para mejorar la calidad de vida de la poblacin, la
gobernabilidad del territorio, la capacidad productiva de la economa, y consolidar la paz y
la equidad desde la base de la comunidad.
27
II. MARCO DE POLTICA: REFERENTES TCNICOS PARA ORIENTAR LA
GARANTA DE DERECHOS DE LOS NIOS, NIAS, ADOLESCENTES Y SUS
FAMILIAS EN EL TERRITORIO.
Velar por la Proteccin Integral de los nios, nias y adolescentes significa ponerlos en el
centro de la accin del Estado, en correspondencia con los principios de inters superior y
prevalencia de sus derechos. Ello implica buscar la realizacin efectiva de sus derechos, lo
cual exige promover y potenciar su desarrollo integral a lo largo de la vida. Para lograrlo,
se requiere que el Estado brinde una atencin integral, de manera que articule todas sus
acciones, no solo para garantizar acceso a esta poblacin a los servicios y atenciones
universales, sino para atender a cada sujeto de acuerdo con sus particularidades y
necesidades de atencin y apoyo especializado, en los casos que lo requieran.
Organizar el Estado para cumplir con este propsito implica organizar la gestin pblica en
trminos de arquitectura institucional, mejoramiento de la oferta de atencin, disposicin de
mecanismos de participacin y movilizacin social y fortalecimiento de plataformas de
seguimiento, evaluacin y gestin del conocimiento, con el fin de orientar las acciones
hacia un mismo objetivo y materializar en la prctica el reconocimiento, la promocin, la
garanta, la proteccin y el restablecimiento de los derechos de los nios, nias y
adolescentes y el fortalecimiento de sus familias.
1. DESARROLLO INTEGRAL
Desde la perspectiva de curso de vida se destacan cuatro premisas bsicas del desarrollo
integral28:
28
Segn (Baltes, Reese y Lipsitt, 1980; Riley, Abeles y Teitelbaum, 1981, citados por Lombardo et al. (2003).
28
1. Es un proceso continuo a lo largo de la vida. Los cambios en el desarrollo no
se limitan a alguna edad en particular, sino que comienzan con el nacimiento y
terminan con la muerte. Ninguna edad puede entenderse totalmente aislada de las
anteriores o posteriores, por lo cual los cambios son posibles a cualquier edad y
pueden ser cuantitativos o cualitativos.
2. Es multidimensional. Los cambios ocurren en varios campos: social, psicolgico
y biolgico.
3. Es multidireccional. Los cambios ocurren segn diferentes patrones definidos
sobre muchos atributos de la conducta y funcionamiento humano29.
4. Es multideterminado. Los cambios de conducta reflejan interacciones complejas
de procesos sociales psicolgicos y biolgicos en el curso de vida de un individuo
y en un tiempo histrico30.
2. REALIZACIONES
El desarrollo integral se logra con la realizacin del ser humano y el ejercicio pleno de sus
derechos. En virtud de ello, la Estrategia De Cero a Siempre defini el concepto de
Realizaciones para referirse a aquellas condiciones y estados que se materializan en la
vida de cada nia o nio y que hacen posible su desarrollo integral. Las Realizaciones
representan las condiciones de vida y el grado de bienestar que requieren las nias, nios
y adolescentes para alcanzar el desarrollo integral. En este sentido, se logran a travs de
29
Cita textualmente Lombardo et al (2003):La idea implcita en las premisas de multidimensionalidad y multidireccionalidad
es que los cambios son el producto de las mutuas transformaciones entre el individuo y su ambiente, en donde nada est
fijado de antemano, y pueden ocurrir en diferentes ritmos y con diferentes trayectorias para varios dominios en distintos
sujetos.
30
Una muestra de esto es que el envejecimiento no es un fenmeno solo biogrficamente determinado. Las causas de
cambio o estabilidad en la conducta y funcionamiento se encuentran tambin en la biologa, en la psicologa, en la
estructura social y en sus interacciones. Dado que el desarrollo surge de complejas interacciones entre variables, se
encuentran grandes diversidades en el desarrollo en los individuos. Cuando combinamos esta multideterminacin con las
otras premisas, es posible comprender que cambios similares pueden haber tenido causas diferentes y que cambios en
diferentes edades pueden tener diferentes orgenes. Adems, esta premisa, en conjuncin con la premisa de desarrollo a lo
largo de la vida, plantea la posibilidad de intervenciones diseadas y aplicables en cualquier edad para alterar el curso del
desarrollo.
29
un conjunto coherente e intencionado de acciones del Estado, de la sociedad y la familia,
impulsadas en el marco de la Proteccin Integral.
Dado que deben materializarse desde el inicio de la vida, pero se transforman y adecan
a las particularidades que va adquiriendo el sujeto de acuerdo con su edad, contexto y
situaciones especficas, las Realizaciones son un concepto asociado a todos los nios,
nias y adolescentes, que expresa ciertas particularidades en las condiciones y en el
bienestar, que son caractersticos de cada uno de los momentos del curso de vida.
Teniendo en cuenta que el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 Todos por un Nuevo
Pas ordena al Gobierno Nacional desarrollar una Poltica Nacional para la Infancia y
la Adolescencia, en armona con los avances tcnicos y de gestin de la estrategia De
Cero a Siempre, entre septiembre y noviembre de 2015 se decidi adelantar encuentros
de socializacin y dilogo territorial en todos los departamentos con agentes del Sistema
Nacional de Bienestar Familiar, familias y nios, nias y adolescentes, con el fin de
debatir las realizaciones para la infancia y la adolescencia y los entornos donde estas
ocurren31.
En la primera infancia:
Cuenta con padre, madre o cuidadores principales que lo acogen y ponen en
prctica pautas de crianza que favorecen su desarrollo integral.
Vive y disfruta del nivel ms alto posible de salud.
Goza y mantiene un estado nutricional adecuado.
Crece en entornos que favorecen su desarrollo.
Construye su identidad en un marco de diversidad.
Expresa sentimientos, ideas y opiniones en sus entornos cotidianos y estos son
tenidos en cuenta.
Crece en entornos que promocionan sus derechos y actan ante la exposicin a
situaciones de riesgo o vulneracin.
En la infancia:
Cuenta con una familia y/o cuidadores principales que le acogen (vnculos
afectivos y de proteccin), favorecen su desarrollo integral y le reconocen como
agente activo del mismo.
Cuenta con las condiciones necesarias para gozar de buena salud.
Goza de un buen estado nutricional.
31
A travs del Convenio 1452 de 2013, suscrito entre el ICBF y la Alianza por la Niez Colombiana, se llev a cabo un
proceso participativo que permiti construir una primera propuesta de realizaciones, entornos y ruta integral de atenciones
para la infancia y la adolescencia, con base en los desarrollos tcnicos de la Estrategia De Cero a Siempre. Este producto
se retom en el Convenio 1101 de 2015, firmado entre las mismas partes, en el cual se han llevado a cabo los encuentros
referidos. Las realizaciones para la infancia y la adolescencia que aqu se presentan incorporan ajustes surgidos en el
proceso.
30
Desarrolla y potencia sus capacidades, habilidades y destrezas con procesos
educativos formales e informales que favorecen su desarrollo integral.
Construye su identidad en un marco de diversidad.
Disfruta de oportunidades de desarrollo cultural, deportivo y recreativo para la
construccin de sentido y la consolidacin de sus proyectos de vida.
Expresa libremente sentimientos, ideas y opiniones e incide en todos los asuntos
que son de su inters en mbitos privados y pblicos
Realiza prcticas de autoproteccin y autocuidado, y disfruta de entornos
protectores y protegidos, frente a situaciones de riesgo o vulneracin.
En la adolescencia:
Cuenta con una familia y/o cuidadores principales que le acogen (vnculos
afectivos y de proteccin), favorecen su desarrollo integral y le reconocen como
agente activo del mismo.
Cuenta con las condiciones necesarias para gozar de buena salud y adopta estilos
de vida saludables.
Goza de un buen estado nutricional y adopta hbitos alimenticios saludables.
Vive y expresa responsablemente su sexualidad.
Desarrolla y potencia sus capacidades, habilidades y destrezas con procesos
educativos formales e informales que favorecen su desarrollo integral.
Contina construyendo su identidad en un marco de diversidad.
Disfruta de oportunidades de desarrollo cultural, deportivo y recreativo para la
construccin de sentido y la consolidacin de sus proyectos de vida.
Expresa libremente sus sentimientos, ideas y opiniones e incide en todos los
asuntos que son de su inters en mbitos privados y pblicos.
Realiza prcticas de autoproteccin y autocuidado y disfruta de entornos
protectores y protegidos frente a situaciones de riesgo o vulneracin.
3. ATENCIN INTEGRAL
La realizacin de los derechos de los nios, nias y adolescentes exige organizar la oferta
de programas, servicios y acciones del Estado, para que lleguen a todos y todas en forma
oportuna, pertinente y de calidad. En este sentido, la atencin integral comprende el
conjunto de acciones intersectoriales, planificadas, intencionadas, relacionales y efectivas,
encaminadas a lograr su proteccin integral y promover su desarrollo.
31
Orientar la participacin hacia la toma de decisiones que afectan la vida de los
nios, nias y adolescentes, en los espacios de desarrollo familiar, social e
institucional.
Impulsar la creacin de canales de participacin ciudadana para la formulacin,
ejecucin y evaluacin de polticas y acciones locales.
3.1 Entornos
Los entornos son los escenarios sociales, fsicos y culturales donde viven, se desarrollan
e interactan los seres humanos con otros, con el ambiente natural y el construido.
Facilitan la vinculacin de los nios, nias y adolescentes a la vida social, histrica,
cultural, poltica y econmica de la sociedad, por lo cual es necesario asegurar que en
ellos se brinden las condiciones humanas, materiales y sociales que favorezcan el
desarrollo integral y el pleno ejercicio de sus derechos, de acuerdo con el momento del
curso de vida y las condiciones particulares de cada quien.
Los entornos constituyen la unidad de gestin donde se materializan las respuestas del
Estado para la garanta, promocin, proteccin y restablecimiento de los derechos. Esto
significa que los entornos deben:
32
Facilitar la inclusin de diferentes culturas y etnias y de condiciones fsicas o
mentales diferentes.
Promover la equidad social, la paz y la armona entre las personas y con el
ambiente.
Generar condiciones y adecuaciones fsicas, sociales, culturales para garantizar
una cultura de derechos.
Promover la participacin y movilizacin social en torno a la generacin de
condiciones de bienestar y desarrollo de los nios, nias y adolescentes.
Los entornos en los que transcurre la vida de los nios, nias y adolescentes, se amplan
en la medida en que la sociedad es ms compleja, as como las instituciones, los roles de
los actores sociales que los conforman y los atributos que se les exigen. Por ello, en el
marco de la construccin de la Poltica Nacional de Infancia y Adolescencia y la
consolidacin de estrategias de prevencin en algunos temas como embarazo en la
adolescencia, trabajo infantil, explotacin sexual comercial, entre otros, han surgido dos
entornos adicionales, sobre los cuales es necesario seguir construyendo como pas:
32
Segn RedPapaz, Los entornos virtuales funcionan como un lugar que no se rige por las leyes del mundo fsico y en
donde los patrones de comportamiento y actitudes ticas se difuminan hasta perderse en los borrosos lmites de un espacio
dinmico, mltiple y global Redpapaz. Tus 10 comportamientos digitales. Formando un Criterio para la vida en el
Ciberespacio. http://www.tus10comportamientosdigitales.com/images/TUS10CD/guiadeapropiacion697.pdf.
34
3.2 Atenciones especializadas y atenciones diferenciales
33
De conformidad con lo establecido en el Art 60 Ley 1098 de 2006. Pargrafo 1. La especializacin de los programas
debe definirse a partir de estudios diagnsticos que permitan determinar la naturaleza y el alcance de los mismos. Los
programas debern obedecer las problemticas sociales que afectan a los nios, las nias, y los adolescentes y ser
formulados en el marco de las polticas pblicas de infancia y adolescencia dentro del Sistema Nacional de Bienestar
Familiar.
34
Los nios, las nias, los adolescentes tienen derecho a tener y crecer en el seno de su familia, a ser acogidos y no ser
expulsados de ella. Los nios, las nias y los adolescentes solo podrn ser separados de la familia cuando esta no
garantice las condiciones para la realizacin y el ejercicio de sus derechos conforme a lo previsto en este cdigo. En ningn
caso la condicin econmica de la familia podr dar lugar a la separacin.
35
Dado que la apuesta del pas es la construccin de entornos de paz, es fundamental tener
en cuenta las situaciones sealadas en la Ley 1448 de 2011(Ley de Vctimas y
Restitucin de Tierras) para los nios, nias y adolescentes vctimas del conflicto armado,
en cuanto a la verdad, justicia y reparacin integral, as como el restablecimiento de sus
derechos de forma prevalente, y la proteccin contra toda forma de violencia, perjuicio o
abuso fsico o mental, malos tratos o explotacin, incluidos el reclutamiento ilcito, el
desplazamiento forzado, las minas antipersonal y las municiones sin explotar, y todo tipo
de violencias de gnero.
Por su parte, las atenciones diferenciales surgen del reconocimiento de las mltiples
configuraciones de la diversidad que se derivan de caractersticas, condiciones, o
situaciones particulares de los individuos y de su interaccin con el contexto, no
exclusivamente por situaciones de vulnerabilidad. La cultura, la pertenencia tnica, la
discapacidad, experiencias o dimensiones particulares, o afectaciones permanentes o
transitorias en la vida de los nios, las nias y sus familias, sumadas a los matices que el
contexto territorial aporta (rea rural, urbana, selva, vas de acceso, zona afectada por el
conflicto armado, entre otros), invitan a que la prestacin de las atenciones se aproxime
de manera sensible, y a que acompae y atienda a la poblacin en forma pertinente.
Las atenciones diferenciales son la expresin concreta en que una atencin universal
se materializa teniendo en cuenta las caractersticas de los nios, nias y adolescentes,
de acuerdo a su particularidad. No se trata de una atencin distinta, sino de una
aproximacin, un acompaamiento y una atencin sensible y pertinente por parte de
quienes la brindan. Es necesario precisar la manera en que las atenciones universales
deben ser desarrolladas, teniendo como referente categoras de poblacin y tipos de
aproximacin, acompaamiento y atencin, dependiendo de lo que nio, nia,
adolescente o familia requiera, as como del trabajo conjunto con los diferentes grupos
poblacionales.
La Proteccin Integral exige que los diferentes niveles y sectores del Estado acten de
manera articulada, intersectorial, concurrente y coordinada, en el marco de sus
competencias, para promover, garantizar, proteger y restablecer los derechos de los
nios, nias y adolescentes, en corresponsabilidad con la sociedad y la familia. Para
materializar esta obligacin, se requiere coordinar la intervencin del Estado, organizar y
mejorar la oferta de atencin, promover la participacin social y el seguimiento a la poltica
y garantizar su sostenibilidad en el tiempo, lo cual se materializa a travs de las siguientes
lneas de gestin:
En los mbitos departamental y municipal, los Consejos de Poltica Social son las
instancias en las cuales se toman decisiones, se dan orientaciones y se realiza el
37
seguimiento a las polticas pblicas de primera infancia, infancia, adolescencia y familia. A
su vez, las Mesas de Primera Infancia, Infancia, Adolescencia y Familia son las instancias
de operacin encargadas de coordinar la formulacin, implementacin y evaluacin de las
polticas pblicas, en consonancia con los planes departamentales y municipales de
desarrollo.
Tambin hacen parte del SNBF las instancias de desarrollo tcnico, encargadas de
movilizar polticas relacionadas con temas especficos de niez y familia, como por
ejemplo las relacionadas con erradicacin y prevencin del trabajo infantil, atencin
integral a la primera infancia, prevencin del reclutamiento, utilizacin o violencia sexual
en el marco del conflicto armado, responsabilidad penal para adolescentes, entre otras.
Finalmente, en el marco del SNBF se orienta la creacin de Mesas de Participacin de
Nios, Nias y Adolescentes a partir de ejercicios de participacin significativa que se
propicien en el territorio.
En estas instancias participan todos los agentes pblicos, privados, de la sociedad civil y
de la cooperacin internacional que desarrollan acciones para la proteccin integral de los
nios, nias y adolescentes y el fortalecimiento familiar. Por ello, no slo son relevantes
para el proceso de planeacin territorial del desarrollo, sino para la dinamizacin de las
polticas pblicas, los Planes de Desarrollo Territoriales y otras herramientas de gestin
pblica de manera articulada.
38
III. MARCO DE GESTIN: ACCIONES PARA LA PRIMERA INFANCIA, LA
INFANCIA, LA ADOLESCENCIA Y EL FORTALECIMIENTO FAMILIAR EN LOS
PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO
Como ya se mencion, la Ley 1098 de 2006 seala que las entidades territoriales deben
contar, por un lado, con polticas pblicas diferenciales y prioritarias para esta poblacin, y
por otro, con acciones especficas en los Planes de Desarrollo. La poltica pblica de
primera infancia, infancia y adolescencia es una forma de gobernar para la garanta de
sus derechos, en tanto su ejecucin es un proceso permanente, que implica hacer ajustes
en la formulacin, puesta en marcha, seguimiento y evaluacin de los planes, programas,
proyectos y estrategias que la componen. Por su parte, el Plan de Desarrollo es un
instrumento fundamental para garantizar la viabilidad, potenciacin y sostenibilidad de la
poltica pblica, o impulsar su construccin e implementacin debido a que representa
una oportunidad para reafirmar y actualizar los acuerdos sobre la forma en que el Estado,
la familia y la comunidad se proponen promover el desarrollo integral de los nios, nias y
adolescentes en el territorio. Estos dos instrumentos deben ir de la mano, por cuanto el
primero presenta los sueos y derroteros para la niez, y el segundo, los concreta en
estrategias, metas y recursos en cada periodo de gobierno.
Si una entidad territorial ya cuenta con una poltica pblica de primera infancia, infancia,
adolescencia y fortalecimiento familiar formulada o en implementacin, debe incorporar
los objetivos, lneas de accin y metas de esa poltica en el diagnstico, el componente
estratgico y el plan de inversiones del Plan de Desarrollo. De esta manera, estar
garantizando no solo que la primera infancia, la infancia, la adolescencia y el
fortalecimiento familiar siguen siendo una prioridad en el territorio, sino que se asegura la
inclusin de las prioridades ya identificadas y concertadas con la comunidad, dando
continuidad al proceso de largo plazo trazado por el territorio.
De igual forma deber identificar cmo las acciones y decisiones, dirigidas a garantizar los
derechos de las dems poblaciones y a impulsar el desarrollo territorial desde los
diferentes sectores, pueden promover u obstaculizar la garanta de los derechos de nias,
nios y adolescentes, y tomar las medidas estructurales desde el Plan de Desarrollo, para
hacer efectivos los principios de prevalencia e inters superior.
40
Grfica 1. Esquema 01. Proceso de planeacin cuando se dispone
de poltica
Para las entidades territoriales que an no tienen una poltica de primera infancia,
infancia, adolescencia y fortalecimiento familiar de largo plazo, o que estn terminando su
proceso de formulacin, debern incluir en el diagnstico, la formulacin estratgica y el
plan de inversiones del Plan de Desarrollo, las reflexiones, decisiones y acciones que se
tomarn en el corto y mediano plazo, para garantizar y hacer efectiva la existencia de una
poltica pblica prioritaria y diferencial, que oriente la garanta de los derechos de todos
los nios, nias y adolescentes del territorio.
41
Grfica 2. Esquema 02. Proceso de planeacin cuando no se
dispone de poltica
42
2. CONSIDERACIONES GENERALES PARA DEFINIR LAS ACCIONES
El Plan de Desarrollo Territorial seala las estrategias de corto, mediano y largo plazo
que se implementarn para mejorar la situacin de vida de la poblacin de un territorio
especfico. Debe formularse en armona con las polticas y planes nacionales vigentes, as
como con el Plan Nacional de Desarrollo (y el Plan de Desarrollo Departamental en el
caso de los municipios), tal como lo seala la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo (Ley
1562 de 1994) y el artculo 3 de la Ley 136 de 1994.
De igual manera, debe incorporar las visiones de las minoras tnicas expresadas en los
Planes de Vida y ser coherente con las disposiciones del Decreto 1953 de 201435 frente a
los territorios y resguardos indgenas. Debe tener en cuenta las necesidades y propuestas
de las organizaciones comunales y de los grupos de poblacin vulnerables presentes en
su territorio; y debe responder a los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de
Planificacin de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios UPRA, para el ordenamiento y
el uso eficiente del suelo rural, y los programas de desarrollo rural con enfoque territorial.
Teniendo en cuenta que el artculo 204 de la Ley 1098 de 2006 indica que El gobernador
y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizarn el
diagnstico de la situacin de la niez y la adolescencia en su departamento y municipio,
con el fin de establecer las problemticas prioritarias que debern atender en su Plan de
Desarrollo, as como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se
implementarn para ello, deber ser una prioridad atender la situacin de los derechos
de la primera infancia, la infancia, la adolescencia y sus familias, lo cual implica hacer
visible a esta poblacin en cada uno de los elementos que constituyen el Plan de
Desarrollo:
b) La parte estratgica, debe definir los objetivos, programas, indicadores y metas que
la entidad territorial espera alcanzar durante el periodo de gobierno, los cuales deben
contemplar logros para los nios, nias, adolescentes y sus familias, considerando las
situaciones identificadas en el diagnstico.
35
Por el cual se crea un rgimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indgenas respecto de la
administracin de los sistemas propios de los pueblos indgenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artculo
329 de la Constitucin Poltica.
43
situaciones positivas y negativas que inciden en su desarrollo, as como las respuestas
que los Alcaldes, Alcaldesas, Gobernadores y Gobernadoras darn a dichas situaciones
para garantizar sus derechos.
Las acciones del Plan de Desarrollo Territorial dirigidas a los nios, nias y adolescentes
deben cumplir con las siguientes caractersticas:
Empalme. Revisar y validar la informacin del acta del informe de gestin (ver
Directrices para el proceso de empalme y la elaboracin del Acta del Informe de
Gestin) realizado con la administracin del perodo 20122015, para conocer el
estado en que recibe los asuntos relacionados con la primera infancia, la infancia, la
adolescencia y el fortalecimiento familiar. Es importante que las entidades territoriales
revisen los informes de la Rendicin Pblica de Cuentas sobre la garanta de los
derechos de la primera infancia, infancia, adolescencia y juventud, realizada en 2015
para la identificacin de las principales acciones a desarrollar para garantizar los
derechos de esta poblacin.
45
Liderazgo y movilizacin de actores. Los Alcaldes, Alcaldesas, Gobernadores y
Gobernadoras deben movilizar a los actores estratgicos de la entidad territorial, as
como a la comunidad para que participen en el proceso de planeacin, y articulen sus
esfuerzos y recursos. Con ocasin de este proceso, el Alcalde, Alcaldesa, Gobernador
o Gobernadora debe lograr que los actores estratgicos y la comunidad se apropien,
vinculen y participen activamente en el proceso de definicin de las acciones para la
primera infancia, la infancia, la adolescencia y el fortalecimiento familiar en el Plan de
Desarrollo.
Este equipo debe ser capaz de articular los planteamientos sectoriales, con las
necesidades especficas y diferenciales de esta poblacin, razn por la cual debe
vincular en sus disertaciones de forma permanente los enfoques poblacional, de curso
de vida, diferencial y territorial.
36
ICBF 2013 Manual Operativo del Sistema Nacional de Bienestar Familiar Versin 1.0. Bogot, 2013.
46
Finalmente, la elaboracin de las propuestas debe contar con la participacin de
nios, nias y adolescentes, tanto a travs de las instancias conformadas para tal fin
en el territorio, como a travs de dinmicas de participacin establecidas para ello.
47
Presentacin al Consejo 1. Entrega del lineamiento al Consejo 29 de febrero de 2016
Municipal/Departamental de Territorial de Planeacin para
Planeacin con copia al Concejo conceptuar sobre la inclusin de los
Municipal o Asamblea temas de primera infancia, infancia,
Departamental y a la Corporacin adolescencia y fortalecimiento familiar.
Autnoma Regional
2. Apoyo en la revisin del documento
inicial formulado y entrega de
sugerencias (si as es requerido por la
Revisin, socializacin y remisin de Administracin) A ms tardar el 31 de
concepto al Alcalde/Gobernador por marzo de 2016
parte del Consejo
Municipal/Departamental de
Planeacin
Presentacin del proyecto del Plan 1. Sesin de Consejo de Poltica Social A ms tardar el 30 de abril
de Desarrollo ajustado al Concejo en donde se analice la inclusin de los de 2016
Municipal o Asamblea temas de primera infancia, infancia,
Departamental adolescencia y fortalecimiento familiar,
para sugerir modificaciones, cambios o
adiciones.
3.1 Diagnstico
FUENTE: Tomado del Manual para la Formulacin de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales PD. Captulo
primero.
Este primer paso busca identificar los sectores y temas en los que la entidad territorial
debe hacer un mayor esfuerzo para cerrar las brechas socioeconmicas e institucionales,
de acuerdo con el contexto departamental, regional y nacional. Para su realizacin, se
emplean los siguientes indicadores, disponibles en la Ficha Territorial que se puede
consultar en www.kiterritorial.co:
49
Tabla 3. Indicadores de niez
Como se puede observar, la situacin de vida de los nios, nias, adolescentes y sus
familias es parte integral de este anlisis. Por un lado, los indicadores sobre educacin y
salud se refieren directamente a esta poblacin, mientras que los indicadores de vivienda,
agua potable y saneamiento bsico se asocian a condiciones de vida determinantes en el
contexto de su familia. Por lo tanto, realizar este paso de la manera en que se indica en el
Manual de los Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales, equivale a identificar
las situaciones ms prioritarias para la primera infancia, la infancia, la adolescencia y sus
familias, en las cuales se deben concentrar los esfuerzos de la administracin municipal,
distrital o departamental durante los prximos cuatro aos. Para realizarlo, se recomienda
emplear el Formato 01 del captulo primero del Manual.
El objetivo de este paso es realizar una lectura integral y cualificada de las situaciones
positivas y negativas que inciden en el estado actual de cada tema y sector de desarrollo
del territorio, que en este caso se refiere a la situacin de vida de los nios, nias,
adolescentes y sus familias. Esto implica responder a las siguientes preguntas:
Para responder estas preguntas, la entidad territorial cuenta con informacin disponible en
las siguientes fuentes:
37
El Sistema nico de Informacin de la Niez SUIN dispone de informacin de 140 indicadores, que pueden ser
utilizados para realizar mediciones con diferentes enfoques. El reporte de la informacin es realizado por entidades del
orden nacional y la disponibilidad del dato depende de la informacin reportada por las entidades responsables de cada
indicador.
51
Informes de seguimiento a la ejecucin de la poltica pblica territorial de primera
infancia, infancia, adolescencia y familia, entre otros.
El Anexo 1 muestra los indicadores por momentos del curso de vida, realizaciones y
temticas con los cuales se puede realizar este diagnstico. Dado que la informacin est
disponible en diversas unidades de medida y formas de medicin, el Anexo tambin
brinda orientaciones sobre la definicin de cada tipo de medicin y su forma de utilizacin.
El propsito es obtener un panorama general de las situaciones positivas y negativas que
afectan cada una de las Realizaciones en cada momento del curso de vida, de manera
que se pueda resumir su situacin general de una forma concreta e integral.
Se recomienda hacer el anlisis de situacin para cada momento del curso de vida,
empleando el Formato 02 del Manual para la Formulacin de Planes de Desarrollo de las
Entidades Territoriales, el cual permite revisar su comportamiento en trminos de
tendencia, variacin en el tiempo y estado actual frente al promedio departamental o
nacional.
a) Cules son las principales situaciones que se debe resolver en la entidad territorial
para garantizar los derechos de los nios, nias y adolescentes segn el momento de
su curso de vida?
52
b) Quines son los ms afectados por dichas situaciones (pertenecientes a grupos
tnicos, ubicados en zona rural o urbana, nios o nias vctimas, con discapacidad o
en pobreza extrema, etc.)?
c) Dnde se ubica esta poblacin en el territorio?
d) Qu tan rezagada se encuentra la entidad territorial frente a la meta prevista por el
Gobierno Nacional o la normativa vigente, en indicadores relacionados con la situacin
de vida de los nios, nias y adolescentes?
A partir de las respuestas se podrn identificar los problemas existentes y los esfuerzos
que requiere la entidad territorial para alcanzar las metas y Realizaciones en cada
momento del curso de vida. Para ello se deber diligenciar el Formato 03, en el cual se
registran los problemas que implican un mayor esfuerzo y las situaciones ms crticas
para cada momento del curso de vida, identificando las poblaciones ms afectadas y su
localizacin.
Este paso implica resolver las siguientes preguntas respecto a cada una de las
situaciones problemticas identificadas para la primera infancia, la infancia, la
adolescencia y sus familias:
53
Para identificar las causas y consecuencias de las diferentes problemticas identificadas,
es importante tener en cuenta los enfoques de derechos, de curso de vida, poblacional
diferencial y territorial. Por un lado, aspectos como la interdependencia, universalidad,
igualdad y no discriminacin y dems caractersticas de los derechos pueden dar luces
sobre los factores que actualmente inciden en la configuracin de una problemtica
determinada. Por otro lado, las experiencias acumuladas, las transiciones, los momentos
significativos, los roles desempeados y la interconexin de trayectorias en el curso de la
vida, pueden explicar en parte una situacin problemtica que afecta la vida de los nios,
nias, adolescentes y sus familias. Igualmente, las condiciones del contexto en trminos
poblacionales y territoriales, as como las diferencias y la diversidad que caracteriza a la
poblacin, pueden ser explicativas de la existencia de situaciones que se deban resolver
en la entidad territorial.
54
puede observar, esta podra ser una forma de tener en cuenta los efectos acumulativos en
el curso de vida como una posible explicacin de la situacin actual.
Inadecuadas
condiciones
Baja prctica de Falta de acceso Desconocimiento de Insuficiente
nutricionales y
lactancia materna oportuno y suficiente hbitos saludables cobertura de agua
alimentarias
exclusiva menores de a alimentos relacionados con la potable,
durante la
seis meses. adecuados alimentacin. saneamiento basico.
gestacion y el
posparto.
55
Ejemplo aplicado de rbol de problemas para anlisis de infancia
Inapropiados
modelos de
Limitadas capacidades
Insuficiente cobertura educacin para el Reducidos espacios
de las familias para
y calidad de la estmulo de la para disfrutar la vida
cumplir con su rol
educacion bsica creatividad, la cultural, recreativa y
protector, de afecto y
pblica exploracin, la social en familia.
socializacin
convivencia, las artes
y la cultura.
56
Grfica 6. Ejemplo aplicado de rbol de problemas para anlisis de
adolescencia
Alto porcentaje de
Alto porcentaje de
NN con Aumento de la Aumento del
NN con bajo peso
desnutricin desercin escolar abandono
al nacer
crnica
57
sus derechos y construir propuestas para su intervencin. Para ello, la serie
Herramientas de Participacin, y en particular la gua Participacin de nios, nias
y adolescente en la gestin pblica territorial ofrece orientaciones sobre
actividades que se pueden desarrollar con esta poblacin para hacer efectivo su
derecho a la participacin38.
Identificar los grupos con los cuales se llevaron a cabo dilogos en el proceso de
Rendicin Pblica de Cuentas sobre la Garanta de los Derechos de la Primera
Infancia, la Infancia, la Adolescencia y la Juventud 2012-2015 realizado en 2015, y
retomar sus resultados, de manera que mediante encuentros con los mismos
participantes o con diferentes grupos, se profundice en las observaciones y temas
consignados en el plan de mejoramiento, con miras a generar priorizaciones y
proyectar alternativas de solucin. Es importante sealar que para el proceso de
Rendicin Pblica de Cuentas se disearon metodologas para desarrollar
dilogos con los diferentes grupos y se dieron sugerencias para su convocatoria,
las cuales pueden ser retomadas y adaptadas al proceso actual39.
38
Estos documentos estn disponibles en la seccin del Sistema Nacional de Bienestar Familiar de la pgina web del ICBF:
http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/PortalICBF/Bienestar/SNBF1
39
Esta documentacin se puede consultar en la pgina web: http://www.suin-snbf.gov.co/SUIN/Pages/ICBFRPC.aspx
58
Aportes frente a las Aportes frente a las
Momento del Oportunidades y
situaciones alternativas de Observaciones
curso de vida fortalezas identificadas
problemticas solucin
2
Al concluir este paso, se tendr como producto el documento completo del diagnstico de
en el que se plasmen las problemticas prioritarias respecto a la primera infancia, la
infancia, la adolescencia y sus familias. Dicho documento deber:
En este punto es importante recordar que el artculo 204 de la Ley 1098 de 2006
establece que El gobernador y el alcalde, dentro de los primeros cuatro (4) meses de su
mandato, realizarn el diagnstico de la situacin de la niez y la adolescencia en su
departamento y municipio, por lo cual se recomienda que el diagnstico de la situacin
actual de los nios, nias, adolescentes y sus familias sea una seccin especfica del
diagnstico integral del territorio.
59
3.2 Parte Estratgica
40
Por la cual se dictan normas orgnicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artculos 151, 288,
356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestacin de los servicios de educacin y salud, entre otros.
60
FUENTE: Tomado del Manual para la Formulacin de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales PD. Captulo
Segundo.
Elaborar la visin de desarrollo territorial significa trazar la ruta de desarrollo del territorio a
largo plazo, la cual representa la apuesta que hace la nueva administracin por el futuro
de la poblacin. Corresponde a la situacin futura o deseada que la comunidad, los
actores relevantes y las autoridades pretenden alcanzar a travs de la implementacin de
los objetivos y principios definidos en el Plan de Desarrollo. La situacin deseada debe
ser acorde con la transformacin positiva de las causas de los problemas identificados,
as como con el cumplimiento de las metas establecidas.
Para este paso se debe partir de la informacin consignada en los Pasos 4 y 6 del
diagnstico. Consiste en identificar las distintas opciones que la entidad territorial tiene
para solucionar las problemticas identificadas para la primera infancia, la infancia, la
adolescencia y sus familias, para lo cual es conveniente revisar las causas directas e
indirectas de cada uno de las problemticas identificados en el diagnstico, as como las
situaciones positivas, que pueden llegar a ser una solucin a los problemas, o se pueden
convertir en situaciones a potenciar a travs del Plan de Desarrollo.
Fortalecimiento institucional:
a) Cmo est organizada administrativamente la entidad territorial para dar respuesta a
los temas de primera infancia, infancia, adolescencia y familia?
b) Cmo est organizada la gestin del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en el
territorio?
c) Cul es el nivel de formacin e informacin de los agentes institucionales, sociales y
comunitarios frente a la poltica pblica de primera infancia, infancia, adolescencia y
familia?
61
Calidad y cobertura de las atenciones:
d) La oferta existente en la entidad territorial en trmino de programas, proyectos y
servicios, atiende las problemticas identificadas?
e) Qu elementos caracterizan los programas, proyectos y servicios que ofrece la
entidad territorial para los nios, nias, adolescentes y sus familias? Dichos
programas, proyectos y servicios cumplen los criterios de la atencin integral?, esto
es, son pertinentes, oportunos, flexibles, diferenciales, continuos y complementarios?
Por qu razones s cumplen los criterios? Por qu razones no los cumplen? Para
qu cumplan dichos criterios, qu se debe hacer?
f) Qu alternativas de solucin se pueden implementar para resolver las situaciones
ms crticas de los nios, nias, adolescentes y sus familias y mejorar sus
condiciones? Qu implica lograr las metas definidas por el Gobierno Nacional o por
la poltica local de primera infancia, infancia, adolescencia y familia?
Es importante revisar que las alternativas planteadas cumplan con las condiciones
establecidas desde los enfoques de derechos, de curso de vida, poblacional, diferencial y
territorial. Por un lado, se debe verificar que cumplan con los principios de universalidad,
igualdad y no discriminacin, integralidad, progresividad, transparencia y participacin, y
que respondan a las obligaciones de reconocimiento, garanta, prevencin de la
vulneracin y restablecimiento de los derechos de esta poblacin, sobre la base del
inters superior y la prevalencia de sus derechos. Por otro lado, las alternativas deben
tener en cuenta los efectos que tienen las acciones en el curso de vida de los nios, nias
62
y adolescentes, y ser consecuentes con los efectos acumulativos, las transiciones, los
momentos significativos y los roles que determinan sus trayectorias de vida. Por ltimo,
deben ser coherentes con el tamao, volumen, crecimiento, estructura, distribucin y
movilidad poblacional de los nios, nias y adolescentes, as como con sus caractersticas
diferenciales en trminos de gnero, pertenencia tnica, discapacidad, vulnerabilidad y
otras condiciones. Todo lo anterior exige que las alternativas sean consistentes con la
realidad de la poblacin en la entidad territorial y su contexto particular, lo cual implica
aplicar en la prctica el enfoque territorial.
Luego de identificar las posibles alternativas, se debe valorar su factibilidad, la cual est
dada por la competencia que tiene la entidad territorial para desarrollarlas, sus posibles
fuentes de financiacin, y la posibilidad de ejecutarlas durante el periodo de gobierno. Es
necesario resaltar que las acciones relacionadas con esta poblacin involucran la
participacin de todos los sectores de gobierno, por lo cual es necesario tener en cuenta
todas las competencias sectoriales, as como todas las fuentes de financiacin del
territorio (Ver ms adelante el Paso 2 de la elaboracin del plan de inversiones).
Si la entidad territorial encuentra que tiene la competencia para llevar a cabo una
alternativa determinada, que cuenta con al menos una fuente de financiacin para su
implementacin y que su tiempo de ejecucin se ajusta al periodo de gobierno, podr
determinarla como factible. Si del ejercicio resultan alternativas que no renen alguno de
estos criterios, y por ende son menos factibles, se requiere buscar la complementariedad,
subsidiaridad y concurrencia con otros niveles de gobierno, en vista de que la obligacin
de garantizar la Proteccin Integral de los nios, nias y adolescentes no se puede ver
limitada por la falta de recursos en la entidad territorial.
Para realizar este anlisis, se recomienda seguir las instrucciones dadas en el Manual
para la Formulacin de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales, aplicando el
formato all sugerido.
63
Paso 3. Formulacin y priorizacin de objetivos.
Este paso corresponde a la definicin de los objetivos que la entidad territorial espera
alcanzar mediante la implementacin de las alternativas de solucin que son viables
tcnica y financieramente. Su formulacin consiste en transformar las alternativas en
objetivos, siguiendo las instrucciones y orientaciones del Manual para la Formulacin de
Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales.
Programa de gobierno
Construccin de paz y Objetivos de Desarrollo Sostenible
Cierre de brechas
Competitividad
Impacto poblacional.
Una opcin para definir los objetivos consiste en transformar las situaciones
problemticas del rbol de problemas, en estados positivos que permitan alcanzar
resultados deseables en el futuro. A continuacin se presenta un ejemplo partiendo del
rbol de problemas construido para la primera infancia en el Paso 4 del diagnstico:
Disminuido el
Bajo porcentaje de
porcentaje de NN Disminuida la Disminucin
NN con desnutricin
con bajo peso al desercin escolar del abandono
crnica
nacer
Generar adecuadas
condiciones Generar
Aumentar la prctica Mejorar el acceso Aumentar la
nutricionales y conocimiento sobre
de lactancia materna oportuno y suficiente cobertura de agua
alimentarias hbitos saludables
exclusiva menores de a alimentos potable,
durante la relacionados con la
seis meses. adecuados saneamiento basico.
gestacion y el alimentacin.
posparto.
65
Tabla 11. Formulacin y priorizacin de objetivos (Formato 03. Unidad 2)
Criterios de priorizacin
Criterios de priorizacin generales
especficos
Objetivo por Alternativas
Objetivos
momento del viables
formulados
curso de vida identificadas
Paz y
PG CB Co IP Pro CV GU DIC VD
ODS
Primera
infancia
Infancia
Adolescencia
Criterios generales: PG: Programa de gobierno; Paz y ODS: Construccin de Paz y Objetivos de Desarrollo
Sostenible; CB: Cierre de brechas; Co: Competitividad; IP: Impacto poblacional.
Criterios especficos: Pro: progresividad y no retroceso en la garanta de derechos; CV: Trascendencia en el
curso de vida; GU: Mejoramiento de las garantas universales; DIC: Reconocimiento de diferencias
individuales y colectivas; VD: Respuesta institucional a la vulneracin de derechos
Este paso consiste en agrupar objetivos para definir los grandes ejes sobre los cuales se
estructura el Plan de Desarrollo Territorial. Para ello, el Manual para la Formulacin de
Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales sugiere asumir como ejes estratgicos
las cuatro dimensiones del desarrollo, o en su defecto, no definir ms de cinco ejes que
agrupen los objetivos planteados en el paso anterior.
66
Paso 5. Estructuracin de programas.
En cada programa se deben identificar los productos asociados al logro de sus resultados
esperados, los cuales se derivan de las alternativas identificadas en el Paso 2 y de los
objetivos formulados en el Paso 3. Se sugiere el Formato 05 para definir los programas.
Este ltimo paso permite definir los instrumentos de medicin a partir de los cuales se
verificar el cumplimiento de los objetivos y el avance del Plan de Desarrollo. En este
paso las metas e indicadores de resultado estn asociados a los programas, y las metas e
indicadores de producto, a los productos requeridos para su implementacin.
Las metas podrn fijarse de forma preliminar en este punto, pero debern ajustarse a las
restricciones presupuestales que se determinen en el Plan de Inversiones. Para su
formulacin, se recomienda seguir las instrucciones y recomendaciones dadas en el
Manual de Formulacin de Planes de Desarrollo de Entidades Territoriales, as como
tener en cuenta los indicadores empleados para el diagnstico, sealados en el Anexo 1.
67
La formulacin de las metas e indicadores de resultado y de producto de cada uno de los
programas se debe registrar en el Formato 06.
Tabla 13. Indicadores y metas (Formato 06. Unidad 2)
Nombre del Objetivo (s) Indicador Lnea Meta de Productos Indicador Lnea
Sector de Meta de
Programa de de de resultado asociados al de de
competencia producto
programa resultado base programa producto base
FUENTE: Tomado del Manual para la Formulacin de Planes de Desarrollo de las Entidades Territoriales PD. Captulo
Tercero.
Uno de los retos de las nuevas administraciones consiste en contar con el monto de
recursos necesarios para financiar la ejecucin del Plan de Desarrollo. Para ello se
requiere realizar el diagnstico de la situacin financiera de la entidad territorial, asociar
las competencias definidas en la normativa vigente, e identificar las fuentes de
financiacin disponibles. Este diagnstico permite identificar la capacidad de las entidades
territoriales para generar recursos, asumir compromisos, atender y resolver programas
estratgicos, establecer los ajustes necesarios para corregir las situaciones que afecten
68
negativamente el desempeo financiero de la administracin, determinar las principales
fuentes de recursos para financiar proyectos de inversin, y orientar los esfuerzos para
fortalecerlas fiscalmente.
Para ello, se recomienda revisar el apartado de Gasto Pblico Social (GPS) y Gasto
Pblico en Niez (GPN) del informe de gestin de la entidad territorial, construido en el
proceso de Rendicin Pblica de Cuentas Territorial sobre la garanta de los derechos de
la primera infancia, la infancia, la adolescencia y la juventud, realizado en 2015, en el cual
se puede consultar la composicin del GPS y el GPN por sectores y fuentes de
financiacin durante los ltimos tres aos.
En este paso es necesario evaluar cada una de las fuentes de financiacin e identificar en
cada caso, conforme a las prioridades que defina el Alcalde, Alcaldesa, Gobernador o
Gobernadora, los recursos que habrn de destinarse a la financiacin de los programas
definidos en la parte estratgica del Plan de Desarrollo para la primera infancia, la
infancia, la adolescencia y el fortalecimiento familiar. A continuacin se presenta una
69
breve descripcin de las principales fuentes de financiacin de las entidades territoriales,
y su relacin con el financiamiento de acciones dirigidas a los nios, nias, adolescentes y
sus familias:
Cuando la economa crece por encima del 4%, dos vigencias fiscales despus se
generan recursos adicionales del SGP destinados a la atencin integral de la
primera infancia, cuyas prioridades de inversin se definen a travs de Documento
CONPES. Desde 2008 se han realizado cinco distribuciones por este concepto, a
travs de los Documentos CONPES Sociales 115, 123, 152, 162 y 181, de los cuales
an quedan saldos sin ejecutar en algunas entidades territoriales, debido a que estos
recursos no tienen expiracin. Debido a lo anterior, estos recursos deben ser objeto de
anlisis especficos, por lo cual se recomienda recolectar la informacin de la
ejecucin presupuestal y fsica de las inversiones realizadas con ellos, y validarla con
las asignaciones realizadas por los Documentos CONPES para identificar los saldos
disponibles.
Es importante sealar que, a partir del ao 2014, con la expedicin del Decreto 1953,
se cre un rgimen especial para poner funcionamiento los Territorios Indgenas, el
cual posibilita a los resguardos para que se organicen y/o asocien para administrar y
ejecutar directamente los recursos de la AESGPRI. Con el cumplimiento de unos
requisitos, el Decreto contempla igualmente la administracin del Sistema Educativo
Indgena Propio SEIP- en preescolar, bsica, media y superior, de la atencin
Semillas de Vida para nios y nias hasta los cinco aos de edad, del Sistema
Intercultural de Salud Propio Indgena SISPI- , y de los servicios de agua potable y
saneamiento bsico.
71
organismos no gubernamentales (ONG) internacionales y nacionales, de
organizaciones comunitarias, donaciones, entre otros, que podran ser canalizadas a
programas y proyectos de inversin dirigidos a la primera infancia, la infancia, la
adolescencia y el fortalecimiento familiar.
Luego de identificar los costos, se deben establecer las fuentes de financiacin de cada
producto en cada ao, para lo cual se debe revisar el resultado del paso anterior. Es
importante verificar que los recursos requeridos en cada programa no excedan los techos
de inversin identificados en cada fuente, pues en caso de que suceda, se debern
revisar las metas propuestas, o redistribuir las necesidades de recursos en cada ao. Si
los recursos definitivamente no son suficientes, se pueden formular programas, objetivos
y metas para mejorar el recaudo de los ingresos de la entidad territorial.
73
Eje 1 Social
Fuentes (millones $ de 2016)
2016
Programas Meta de resultado
RP SGP Cofinanciacin SGR Crdito Otros Total 2016
Proteccin y desarrollo Aumentar la prevalencia
integral de desnutricin global en 1.140 1.140
de la primera infancia menores de 5 aos
Proteccin y desarrollo
Aumentar la cobertura
integral 1.482 1.482
educativa neta
de la infancia
Proteccin y desarrollo Disminuir el nmero
integral adolescentes entre los 10 113 113
de la adolescencia y 14 aos en embarazo
TOTAL, EJE 1 113 1.482 1.140 0 0 0 2.735
Nota: Se repiten las tablas de fuentes de financiacin para las vigencias 2017 a 2019, incluyendo los recursos a
ejecutar en cada vigencia, finalmente se calcula el total a invertir para el periodo de gobierno 2016 a 2016.
En los presupuestos de ingresos y gastos de cada vigencia fiscal, se debe reflejar el Plan
Plurianual de Inversiones del Plan de Desarrollo. Una vez el Plan es aprobado, la
administracin podr introducir al presupuesto de la respectiva vigencia los ajustes que
considere necesarios, de acuerdo con el procedimiento que definan las Asambleas
Departamentales o los Concejos Municipales y Distritales.
Este proceso se realizar una vez se haya expedido el Plan de Desarrollo, para lo cual el
Alcalde, Alcaldesa, Gobernador o Gobernadora presentar a consideracin del Concejo o
Asamblea el respectivo Proyecto de Acuerdo u Ordenanza, de conformidad con el
Estatuto Orgnico de Presupuesto de la entidad territorial.
74
subprogramas y proyectos de inversin contemplados en el Plan Plurianual de
Inversiones del nuevo Plan de Desarrollo.
76
Desarrollo, por lo cual resulta oportuno que dentro de las acciones definidas para esta
poblacin, se diseen mecanismos que permita empoderarlos, no solo respecto a la
administracin, sino tambin frente a la comunidad. Tambin es pertinente que se
prevean disposiciones respecto a la generacin, disponibilidad y uso de la informacin
que requieran estas instancias y autoridades para hacerle seguimiento a la ejecucin
del Plan de Desarrollo.
77
Referencias Bibliogrficas
- Alwin, D.F. (2012). Integrating varieties of life course concepts. The Journals of
Gerontology, Series B: Psychological Sciences and Social Sciences, 67(2), 206
220, doi:10.1093/geronb/gbr146.
- Curcio, Javier - Goldschmit, Ariela - Robba, Manuela (2012). Gasto pblico dirigido
a la niez en Amrica Latina y el Caribe: Principales experiencias de medicin y
anlisis distributivo. Divisin de Desarrollo Social de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
78
adolescencia y la juventud.
http://www.icbf.gov.co/portal/page/portal/Descargas1/3PROCESORPC.pdf
79
ANEXOS
Tipos de medicin41:
41
Los textos de este apartado que se encuentran entre comillas se tomaron de: COSTA, M. Epidemiologa, conceptos
bsicos. Departamento de Sicologa biolgica y de la salud, Universidad Autnoma de Barcelona, consultado en
https://www.uam.es/personal_pdi/psicologia/victor/SALUD/Bibliog/epidemiologia.PDF
80
Tasa de incidencia: Nmero de casos nuevos en relacin con la poblacin total
en un periodo de tiempo dado.
Tasa de mortalidad: Relacin entre el nmero total de defunciones, por cualquier
causa, y el total de la poblacin en un periodo de tiempo de terminado.
Tasa de morbilidad: Relacin entre el nmero total de enfermos y poblacin total
en un tiempo determinado.
Tasa de fecundidad: Relacin entre el nmero total de nacidos vivos y el nmero
de mujeres en edad frtil. Para el caso particular de los indicadores del SUIN, se
tienen diferentes rangos de edad para la mujer, buscando medir la vulnerabilidad
de los menores de edad.
Debido a que tener claridad frente al numerador y denominador que compone el indicador
es determinante para analizar la informacin, es importante distinguir la unidad de medida
e identificar en algunos casos el numerador y el denominador por separado, para que se
tenga claridad frente al clculo del indicador.
Los indicadores del SUIN sugeridos para realizar el anlisis para el diagnstico son:
42
La definicin de tasa bruta y neta de cobertura en el sector educacin se obtuvo de: Sistema Nacional de Indicadores
Educativos para los niveles Preescolar, Bsica y Media en Colombia (2014) Ministerio de Educacin Nacional
81
Indicadores por Momento del Curso de Vida y Realizaciones
Elementos Indicadores
Realizaciones por Momento del Curso de Vida Momentos del Curso de Vida
Comunes a las
Primera Infancia Infancia Adolescencia Primera Infancia Adolescencia
Realizaciones
Infancia
Cada adolescente
Cada nio y nia cuenta
cuenta con una familia Tasa de violencia intrafamiliar x x x
Cada nio y nia cuenta con una familia y/o
y/o cuidadores
con padre, madre o cuidadores principales
principales que le
cuidadores principales que le acogen (vnculos Familias,
acogen (vnculos
que lo acogen y ponen afectivos y de proteccin), cuidado y
afectivos y de proteccin)
en prctica pautas de favorecen su desarrollo crianza Tasa de violencia contra nios, nias y adolescentes x x x
favorecen su desarrollo
crianza que favorecen integral y le reconocen
integral y le reconocen
su desarrollo integral. como agente activo del
como agente activo del Tasa de violencia de pareja cuando la vctima es menor de
mismo. x
mismo. 18 aos
Tasa de mortalidad en menores de 1 ao (por 1.000 nacidos
x
vivos)
Tasa mortalidad en menores de 5 aos (por 1.000 nacidos
x
vivos)
Tasa de mortalidad por EDA (Enfermedad Diarreica Aguda)
x
en menores de 5 aos
83
Indicadores por Momento del Curso de Vida y Realizaciones
Elementos Indicadores
Realizaciones por Momento del Curso de Vida Momentos del Curso de Vida
Comunes a las
Primera Infancia Infancia Adolescencia Primera Infancia Adolescencia
Realizaciones
Infancia
Duracin mediana de la lactancia materna exclusiva x
Porcentaje de nios con bajo peso al nacer x
Nmero de nios y nias de 0 a 5 aos en programas de
x
educacin inicial en el marco de la atencin integral.
84
Indicadores por Momento del Curso de Vida y Realizaciones
Elementos Indicadores
Realizaciones por Momento del Curso de Vida Momentos del Curso de Vida
Comunes a las
Primera Infancia Infancia Adolescencia Primera Infancia Adolescencia
Realizaciones
Infancia
Tasa de analfabetismo x
Oportunidades
para el sentido
de
consolidacin
del proyecto de
vida
Nios y nias menores de 1 ao registrados x
Identidad -
Porcentaje de nios, nias y adolescentes de grupos tnicos x x x
Cada nio y nia Cada adolescente diversidad
Cada nio y nia
construye su identidad contina construyendo Porcentaje de nios, nias y adolescentes con discapacidad x x x
construye su identidad en
en un marco de su identidad en un marco Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas de delitos
un marco de diversidad. Derechos
diversidad. de diversidad. contra la libertad y la integridad sexual del total nios, nias y x x x
sexuales y
adolescentes vctimas del conflicto armado
reproductivos
Tasa de fecundidad especfica de 10 a 14 aos x
Cada adolescente vive y Prevalencia de uso de mtodos modernos de anticoncepcin
Derechos entre las mujeres adolescentes actualmente unidas y no x
expresa
sexuales y unidas sexualmente activas
responsablemente su
reproductivos
sexualidad. Tasa de fecundidad especfica (de 15 a 19 aos) x
Cada adolescente
Cada nio y nia disfruta
disfruta de oportunidades
de oportunidades de
de desarrollo cultural,
desarrollo cultural,
deportivo y recreativo
deportivo y recreativo Cultura
para la construccin de
para la construccin de
sentido y la
sentido y la consolidacin
consolidacin de sus
de sus proyectos de vida
proyectos de vida
Cada adolescente Cultura,
Cada nio y nia expresa
Cada nio y nia expresa libremente sus recreacin y
libremente sentimientos,
expresa sentimientos, sentimientos, ideas y deporte
ideas y opiniones e incide
ideas y opiniones en opiniones e incide en
en todos los asuntos que
sus entornos cotidianos todos los asuntos que Participacin y
son de su inters en
y estos son tenidos en son de su inters en ejercicio de la
mbitos privados y
cuenta. mbitos privados y ciudadana
pblicos
pblicos
85
Indicadores por Momento del Curso de Vida y Realizaciones
Elementos Indicadores
Realizaciones por Momento del Curso de Vida Momentos del Curso de Vida
Comunes a las
Primera Infancia Infancia Adolescencia Primera Infancia Adolescencia
Realizaciones
Infancia
Entornos
seguros y Nios desvinculados del conflicto armado que han ingresado
x x
convivencia al programa de atencin especializada
social
Exmenes medico legales por presunto delito sexual
x x x
realizados nios, nias y adolescentes
Tasa de exmenes mdico legales por presunto delito sexual
x x x
en nios, nias y adolescentes
Nmero nias y nios en situacin de vida en calle que
ingresan al Proceso Administrativo de Restablecimiento de x x x
Derechos-PARD (General)
Nmero de suicidios de nios, nias y adolescentes x x x
Tasa de suicidios en nios, nias y adolescentes x x
Cada nio y nia realiza Cada adolescente realiza Tasa de homicidios en nios, nias y adolescentes x x x
Cada nio y nia crece
prcticas de prcticas de Tasa de muertes por otros accidentes en nios, nias y
en entornos que x x x
autoproteccin y autoproteccin y adolescentes
promocionan sus
autocuidado, y disfruta de autocuidado y disfruta de Tasa de muertes por accidentes de trnsito en nios, nias y
derechos y actan ante Actuacin frente x x x
entornos protectores y entornos protectores y adolescentes
la exposicin a a situaciones de
protegidos, frente a protegidos frente a Porcentaje de nias, nios y adolescentes vctimas del
situaciones de riesgo o riesgo o x x x
situaciones de riesgo o situaciones de riesgo o
vulneracin. vulneracin de conflicto armado
vulneracin vulneracin
derechos Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas de MAP,
MUSE, AE del total de nios, nias y adolescentes vctimas x x x
del conflicto armado
Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas del
desplazamiento forzado del total nios, nias y adolescentes x x x
vctimas del conflicto armado
Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas de acto
terrorista /Atentados/Combates/ Hostigamiento del total x x x
nios, nias y adolescentes vctimas del conflicto armado
Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas de
amenazas del total nios, nias y adolescentes vctimas del x x x
conflicto armado
Porcentaje de nios, nias y adolescentes vctimas de
x x x
desaparicin forzada del total de nios, nias y adolescentes
86
Indicadores por Momento del Curso de Vida y Realizaciones
Elementos Indicadores
Realizaciones por Momento del Curso de Vida Momentos del Curso de Vida
Comunes a las
Primera Infancia Infancia Adolescencia Primera Infancia Adolescencia
Realizaciones
Infancia
vctimas del conflicto armado
87