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Agradecimientos
El trabajo de tres aos que culmina con este libro ha sido tan
intenso como desafiante. Intenso porque la investigacin de
campo nos llev de las oficinas de las cortes y las entidades
gubernamentales en el centro de Bogot, hasta las ciudades y
los barrios de la periferia colombiana donde las vctimas del
desplazamiento forzado viven una de las mayores tragedias
humanitarias del mundo. Desafiante porque lo que encontr-
bamos en el camino no encajaba con facilidad en los moldes
ISBN 978-958-99142-1-2 que el derecho y las ciencias sociales han construido para en-
Preparacin editorial tender las conexiones entre lugares tan distintos.
Marta Rojas Este libro intenta rastrear esas conexiones a travs de un
Maqueta de la coleccin anlisis detallado de los efectos de las decisiones de la Corte
Martha Isabel Gmez Constitucional colombiana sobre el desplazamiento forzado,
Revisin de textos que son reconocidas como uno de los aportes ms sugestivos
Mara Jos Daz Granados
y novedosos al constitucionalismo contemporneo. Qu im-
Cubierta pacto han tenido sobre las polticas pblicas, la opinin ciuda-
Alejandro Ospina
dana y, en ltimas, sobre la situacin de la poblacin despla-
Impresin
Ediciones Antropos zada? Qu efectos polticos, jurdicos, econmicos y sociales
tienen las intervenciones de los jueces en problemas sociales
Primera edicin
Bogot, D.C., abril de 2010 estructurales como ste? Y qu nos dice el estudio de caso
sobre las preguntas clsicas acerca del papel del derecho y las
cortes en la transformacin social, o acerca de la legitimidad y
utilidad del activismo judicial?
Dejusticia, 2010 En las prximas pginas exponemos el marco analtico y
Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.
la evidencia emprica con las que intentamos responder estas
Telfono: 608 3605
www.dejusticia.org preguntas. Por ahora, quisiramos expresar nuestra gratitud
profunda a todas las personas que nos apoyaron en este inten- dedica este libro a Ulpi, por llenar de dulzura cada espacio y
to. En primer lugar, a nuestros colegas y amigos de Dejusticia, cada momento. Diana lo dedica a sus padres, Sergio y Olga B.,
que nos acompaaron a lo largo del proyecto con ideas y su- por un apoyo permanente lleno de amor. Si este libro ayuda
gerencias. Agradecemos especialmente el apoyo incondicional en lo ms mnimo a aliviar la tragedia del desplazamiento en
de su director, Rodrigo Uprimny, y los comentarios detallados Colombia, sabemos que los tres pensarn que vali la pena el
al manuscrito que hicieron Diego Lpez, Diana Guzmn, Ja- esfuerzo.
vier Revelo, Camilo Snchez, Carolina Bernal y Natalia Or-
duz. Agradecemos tambin a los investigadores que nos apo-
yaron en tareas especficas del estudio: Julin Berro, Catalina
Gngora, Edna Martnez y Hernn Ramrez. En particular, re-
conocemos agradecidos el aporte esencial de Magnolia Prada
en el anlisis de prensa.
Contamos con la suerte de haber sido guiados en las com-
plejidades del problema del desplazamiento forzado por tres
de los expertos sobre el tema: Andrs Celis, Luis Eduardo P-
rez y Clara Helena Reales. Gracias a ellos por compartir gene-
rosamente su conocimiento con nosotros. Luis Eduardo, como
de costumbre, fue mucho ms all del deber y la amistad al
hacer comentarios minuciosos al manuscrito.
Fueron igualmente generosas todas las personas que nos
concedieron las entrevistas que se convirtieron en una fuente
esencial de los datos del estudio. Agradecemos a los magistra-
dos, los funcionarios pblicos, los lderes de organizaciones
de la poblacin desplazada, los activistas de derechos huma-
nos y todos aquellos que, en medio de los afanes de la vida
diaria, nos abrieron gentilmente las puertas de sus oficinas o
sus hogares.
El apoyo de la Fundacin Ford, en especial de Martn Abre-
g y Felipe Agero, hizo posible los proyectos de investiga-
cin y accin de los que surgi este libro, que es publicado
gracias a la contribucin del John Merck Fund. Y el trabajo
impecable y solidario de Marta Rojas en la coordinacin edi-
torial del libro es la razn por la cual los lectores y las lectoras
lo tienen en sus manos.
Finalmente, los agradecimientos ms importantes, los que
apenas caben en el corazn pero no en estos renglones. Csar
Contenido
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Las cortes y el cambio social El 22 de enero de 2004, la Corte Constitucional colom-
estructural: los efectos biana dict el fallo ms ambicioso de sus casi dos dcadas de
del constitucionalismo existencia: la sentencia T-025 de 2004 (Corte Constitucional
progresista* 2004). En ella declar que la dramtica situacin de los ms
de tres millones de personas desplazadas por la violencia en
Colombia la segunda cifra ms alta en el mundo despus de
Sudn (Acnur 2009) constituye un estado de cosas incons-
titucional. Al aplicar esta figura jurisprudencial, estableci
que existe una violacin masiva y reiterada de los derechos
humanos de la poblacin desplazada, y que las fallas estruc-
turales de las polticas del Estado colombiano son un factor
central que contribuye a ella.
En este libro analizamos con detalle esta sentencia funda-
mental. Para ello hemos escogido un foco y un objeto de estudio
que, creemos, obligan a expandir los lmites convencionales de
la discusin sobre las cortes, los derechos y el cambio social.
En cuanto al foco del anlisis, a diferencia de la gran mayo-
ra de la bibliografa, nos concentramos en los efectos de la sen-
tencia. Como explicamos ms adelante, los trabajos existentes
se han centrado en la fase de produccin de los fallos, ya sea para
debatir su fundamento terico o sus detalles tcnicos jurdicos.
Con ello han tendido a pasar de largo una cuestin igualmente
importante para la proteccin eficaz de los derechos: la imple-
mentacin de las sentencias, fase en la que se juegan sus efectos
* Este captulo reproduce el marco terico de un estudio ms am- prcticos. Con el fin de llenar este vaco, esbozamos una pers-
plio sobre el impacto del constitucionalismo progresista en Colombia
y otros pases del Sur global. Vase Rodrguez Garavito (en prensa) pectiva analtica y metodolgica para examinar la implemen-
tacin de fallos constitucionales, y la aplicamos al estudio de constitucional expidi rdenes de procedimiento que involu-
la sentencia T-025 de 2004 (en adelante, T-025). cran al Estado y a la sociedad civil en la elaboracin y apli-
En cuanto al objeto de estudio, la T-025 presenta cuatro ca- cacin de programas para enfrentar la crisis humanitaria del
ractersticas que la hacen particularmente til para la discu- desplazamiento. Al requerir el diseo de polticas y convocar
sin latinoamericana y global sobre la aplicacin judicial de audiencias pblicas peridicas para discutirlas, la Corte es-
los derechos humanos. Primero, el alcance del fallo es particu- tableci un procedimiento participativo y gradual de imple-
larmente amplio. Se trata de una verdadera macrosentencia mentacin del fallo. Como se ver, la combinacin de este tipo
por 1) el tamao de la poblacin beneficiaria, 2) la gravedad de de rdenes con mecanismos de seguimiento pblicos cre es-
las violaciones de derechos que pretende resolver, 3) los nume- pacios de deliberacin que ofrecen alternativas novedosas y
14 rosos actores estatales y sociales que involucra, y 4) la ambi- 15
potencialmente democratizadoras para la aplicacin judicial
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
cin y duracin del proceso de implementacin de las rdenes de los derechos constitucionales.
del fallo, que lleva seis aos y sigue abierto. La envergadura Por ltimo, la T-025 resulta especialmente sugestiva para
del caso ampla, como por un efecto de lupa, los retos y las la discusin internacional propuesta en este libro porque hace
oportunidades para la garanta de los derechos sociales en las parte de una jurisprudencia la de la Corte Constitucional
condiciones de pases latinoamericanos (y de otras partes del colombiana que se ha ganado un lugar prominente en el
mundo) en los que se combinan la presencia de cortes activis- constitucionalismo comparado. En un giro paradjico de la
tas, el litigio y la movilizacin social a favor de los derechos, y historia social y jurdica, precisamente uno de los pases con
la existencia de Estados fragmentados y burocracias con capa- violaciones ms graves de los derechos humanos ha pasado a
cidad (y voluntad) limitadas para aplicar esos derechos. ser exportador neto de jurisprudencia constitucional y de in-
En segundo lugar, la T-025 es tal vez el intento judicial la- novaciones institucionales para asegurar el cumplimiento de
tinoamericano ms explcito y sistemtico por asegurar la im- decisiones ambiciosas sobre derechos. Hoy en da, en efecto,
plementacin de una macrosentencia. Como se ver, durante
la jurisprudencia de la Corte es citada con entusiasmo por tri-
el periodo de seis aos analizado en este libro (enero de 2004
bunales latinoamericanos y de otras partes del mundo, y suele
a enero de 2010), la Corte Constitucional mantuvo jurisdiccin
ser incluida en los estudios comparados sobre jurispruden-
sobre el caso para impulsar el cumplimiento de sus rdenes, a
cia constitucional (Comisin Internacional de Juristas 2008;
travs de 84 decisiones de seguimiento (autos) y 14 audiencias
Coomans 2006; Gargarella, Domingo y Roux 2006; Langford
pblicas de discusin, que hicieron balances del trabajo del
2008).
Gobierno, y ha dictado nuevas rdenes para impulsar la pro-
La colombiana, por supuesto, no es la nica corte consti-
teccin de los derechos de la poblacin desplazada.
tucional que ha avanzado en esta direccin. La T-025 y la ju-
Una tercera particularidad relevante es el tipo de rdenes
risprudencia colombiana se inscriben en una tendencia inter-
dictadas por la Corte. En lugar de fijar los detalles de las me-
didas que las autoridades pblicas deben tomar para atender
a los desplazados como lo haba hecho en otras sentencias, C-700 de 1999, en la que la Corte declar inconstitucional el sistema
1
criticadas por numerosos economistas y juristas , el tribunal -
nes crticas del activismo de estas sentencias, desde visiones muy
distintas, vanse
Para un anlisis del impacto de esta jurisprudencia, vase Rodrguez
1 El caso ms conocido, y tambin ms criticado, fue la sentencia Garavito (en prensa).
nacional hacia el protagonismo de los jueces constitucionales cuando hablamos de activismo judicial, nos referimos princi-
en la realizacin de los derechos. En las ltimas dcadas se palmente a la intervencin de los jueces en este tipo de casos.2
han multiplicado los ejemplos de este neoconstitucionalismo Con este foco analtico y este objeto de estudio en mente,
progresista (Rodrguez Garavito 2009a). Entre los ms co- en este captulo introductorio desarrollamos tres argumentos
nocidos est la jurisprudencia de la Corte Suprema de India, centrales: uno relacionado con la justificacin de la interven-
que ha abordado temas sociales estructurales como el hambre cin de los jueces en asuntos estructurales de polticas pbli-
y el analfabetismo, y ha sido acompaada de la creacin de cas (como aqullos en los que se juega la proteccin de los
comisiones judiciales de consulta que le hacen seguimiento a derechos), otro relativo al procedimiento adecuado para dicha
la implementacin de los fallos (Muralidhar 2008; Shankar y intervencin, y otro sobre los efectos de esa intervencin.
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Mehta 2008). Asimismo, la Corte Constitucional surafricana se En cuanto al primer argumento sobre las intervenciones
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
ha convertido en un espacio institucional fundamental para judiciales en casos estructurales, frente a las crticas segn
la promocin de derechos tales como la vivienda y la salud, las cuales el activismo judicial invade las competencias de
y para obligar al Estado a tomar acciones en contra del lega- los funcionarios del Ejecutivo y el Legislativo que son elegi-
do econmico y social del apartheid (Berger 2008; Liebenberg dos popularmente y, por tanto, resulta injustificado en una
2008). Y algunas cortes argentinas han venido desarrollando democracia, sealamos casos frecuentes en los que las bu-
una jurisprudencia protectora de derechos tales como la se- rocracias y los sistemas polticos de las democracias contem-
guridad social en salud y pensiones (Comisin Internacional porneas entran en situaciones de estancamiento estructural
de Juristas 2008) y, al mismo tiempo, han experimentado con que frustran la realizacin de los derechos constitucionales.
mecanismos pblicos de seguimiento a la implementacin de En esas circunstancias de bloqueo institucional que de-
sentencias activistas en temas tales como los derechos de las rivan en profundas deficiencias o, incluso, en la inexistencia
personas detenidas y la proteccin del medioambiente (Abra- de polticas pblicas para atender problemas sociales urgen-
movich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; Courtis 2009; Filippini tes, afirmamos que las cortes son la instancia adecuada para
2005; Puga 2008). desestancar el funcionamiento del Estado y promover la pro-
La seleccin de la T-025 para el estudio implica una op- teccin de los derechos. Desde una concepcin de la democra-
cin deliberada por el anlisis de un tipo especfico de casos, al
que denominamos litigio estructural o casos estructurales
(Rodrguez Garavito, en prensa). Se trata de casos caracteriza- 2 Esta denominacin y caracterizacin del litigio estructural
est inspirada en la literatura sobre el activismo judicial a travs de
dos por: 1) afectar un nmero amplio de personas que alegan sentencias de ejecucin compleja (complex enforcement) que ordenan
remedios estructurales a casos de este tipo (vase Chayes 1976). En
la violacin de sus derechos, ya sea directamente o a travs de Amrica Latina, este tipo de litigio ha tomado fuerza en las ltimas
organizaciones que litigan su causa, 2) involucrar varias en- dcadas de la mano del litigio estratgico (Abramovich y Pautassi
2009; CELS 2008), los casos colectivos (Maurino, Nino y Sigal 2005),
tidades estatales como demandadas por ser responsables de o el derecho de inters pblico (Gonzlez 2004). Por supuesto, al
concentrarnos en estos macrocasos no sugerimos que sean los nicos
fallas sistemticas de polticas pblicas, y 3) implicar rdenes
o los ms importantes para garantizar los derechos constitucionales.
de ejecucin compleja, mediante las cuales el juez de la causa De hecho, como varios lo han mostrado, la suerte de los derechos de-
pende igualmente de una multitud de casos individuales y cotidianos
instruye a varias entidades pblicas a emprender acciones co- (que pueden no llegar nunca a las cortes), desde el pago de una pen-
ordinadas para proteger a toda la poblacin afectada (no so- sin adeudada a un jubilado hasta la provisin de un servicio pblico
sin discriminacin de gnero, raza, origen nacional u otros motivos
lamente los demandantes del caso concreto). En este sentido, (vanse Abramovich 2005; Comisin Internacional de Juristas 2008).
cia que enfatiza la importancia de la deliberacin pblica y el concepcin deliberativa de la democracia que defendemos: la
control horizontal entre los rganos del poder pblico soste- promocin de un debate pblico sobre las violaciones de los
nemos, adems, que ese tipo de intervenciones judiciales pro- derechos y las alternativas de solucin a ellas.
fundiza la democracia, en lugar de erosionarla. Ilustramos este Para sustentar estos argumentos, organizamos el resto de
argumento con evidencia del caso T-025, que muestra cmo la este captulo introductorio en tres secciones. En la primera,
sentencia fue dictada justamente para romper el estancamiento delineamos el marco analtico y la metodologa del estudio
burocrtico que impeda prestar atencin bsica a la poblacin presentado en este libro. En la segunda, desarrollamos los ar-
desplazada, y cmo la intervencin de la Corte complement, gumentos sobre la justificacin del activismo judicial en cir-
en lugar de reemplazar, el papel del Gobierno y el Congreso cunstancias de estancamiento institucional, a la luz de la evi-
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colombianos. dencia de cerca de seis aos de implementacin de la T-025.
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
En relacin con el procedimiento adecuado para cumplir En la tercera parte, esbozamos los efectos de esta sentencia
este rol, acogemos las crticas hechas contra algunas decisio- y del activismo estructural en general y presentamos la
nes judiciales activistas, que cuestionan la legitimidad demo- estructura del libro.
crtica y la utilidad prctica de sentencias que contienen rde-
nes muy detalladas que dejan poco margen de maniobra a los Un giro en el debate constitucional:
hacedores de polticas pblicas y que, frecuentemente, no van hacia los estudios de impacto judicial
acompaadas de mecanismos de seguimiento del cumplimien- y diseo institucional
to del fallo. Con base en los hallazgos del estudio de la T-025, En trminos tericos y analticos, el giro propuesto est cons-
argumentamos a favor de rdenes y procedimientos que abran truido en dilogo con dos lneas de investigacin que han re-
espacios participativos y deliberativos de implementacin de cibido escasa atencin en la literatura latinoamericana y reve-
los fallos estructurales que involucren a todos los afectados y lan dos de sus puntos ciegos. De un lado, existe una fructfera
que, al mismo tiempo, establezcan incentivos y plazos para tradicin internacional de estudios sociojurdicos que indaga
avanzar en la proteccin de los derechos vulnerados. empricamente el impacto poltico, econmico y social de las
En cuanto a los efectos de los fallos estructurales, defen- sentencias judiciales. De otro lado, una de las reas ms di-
demos una aproximacin terica y metodolgica amplia que nmicas del derecho constitucional comparado ha sido cons-
captura no slo sus efectos materiales inmediatos, sino tam- truida alrededor del debate sobre la legitimidad, la utilidad y
bin sus consecuencias indirectas y sus efectos simblicos (Ro- el funcionamiento del activismo de las cortes en relacin con
drguez Garavito, en prensa). Desde esta perspectiva, sostene- problemas sociales estructurales, a la luz del creciente prota-
mos que el tipo de intervencin judicial que defendemos tiene gonismo de los jueces en la proteccin de los derechos en dife-
mltiples efectos, que van desde el impacto material directo rentes partes del mundo en las ltimas dos dcadas.
(en nuestro caso, cambios en la poltica pblica y la situacin En esta seccin ofrecemos una discusin crtica de estas dos
de los desplazados) hasta efectos simblicos indirectos (por lneas de trabajo, como teln de fondo para la presentacin, en
ejemplo, la transformacin de la opinin pblica sobre el des- las secciones posteriores, de los argumentos y la evidencia so-
plazamiento). A partir de la evidencia del fallo sobre desplaza- bre las intervenciones judiciales en casos estructurales.
miento en Colombia, resaltamos un efecto poco discutido del
activismo judicial, que es particularmente importante para la
El punto ciego en el debate sobre la justiciabilidad El debate sobre los tipos de efectos de los fallos
de los derechos: la implementacin de los fallos Con base en un trabajo ms amplio (Rodrguez Garavito en pren-
La copiosa bibliografa sobre la aplicacin judicial de los de- sa), en este libro giramos el lente analtico hacia estas preguntas.
rechos constitucionales en Amrica Latina y otras regiones del Para ello, recurrimos a herramientas de los estudios sociojur-
mundo ha estado dominada por dos ngulos de anlisis. De dicos internacionales, que han indagado el impacto de grandes
un lado, algunos aportes esenciales al debate se han concen- fallos del activismo judicial en asuntos tan variados como la
trado en el problema terico de cmo fundamentar la justi- desigualdad de gnero en el mercado laboral (McCann 1994), la
ciabilidad de estos derechos (especialmente de los derechos
-
sociales), a la luz de la teora democrtica y de la realidad de diciones de hacinamiento en las prisiones (Feeley y Rubin 1998).
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contextos sociales atravesados por profundas desigualdades Desde diferentes perspectivas, estos estudios han teorizado y
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
econmicas y polticas (Arango 2005; Bilchitz 2007; Gargarella evaluado empricamente los efectos de la revolucin de los de-
2007; Fredman 2008). De otro lado, un buen nmero de tra- rechos (Epp 1998) provocada por la intervencin creciente de
bajos ha intervenido en la discusin desde la dogmtica de los jueces en el manejo de problemas sociales estructurales.
los derechos humanos, con el fin de dar mayor precisin a los La pregunta ms recurrente (y controvertida) de esta bi-
estndares judiciales de aplicacin de los derechos sociales, e bliografa es: cmo evaluar el impacto de una decisin judi-
impulsar su utilizacin por parte de los rganos judiciales y cial? En trminos ms amplios, cmo determinar los efectos
de monitoreo, tanto en la escala nacional como en la escala in- de la judicializacin de problemas sociales? Cmo medir el
ternacional (Abramovich y Courtis 2004; Abramovich, An y impacto de la transformacin de una controversia poltica,
Courtis 2003; Cohre 2003; Coomans 2006; Langford 2008). econmica o moral en un litigio?
Las perspectivas tericas y dogmticas dominantes han Las respuestas a estos interrogantes pueden ser clasifica-
avanzado considerablemente en la elucidacin conceptual y das en dos grupos, de acuerdo con el tipo de efectos que privi-
el impulso prctico de la justiciabilidad de los derechos. Su legian. De un lado, algunos autores centran su atencin en los
nfasis casi exclusivo en la fase de produccin de sentencias, efectos directos y palpables de los fallos judiciales. Desde una
sin embargo, ha creado un punto ciego, tanto analtico como perspectiva neorrealista que ve el derecho como un conjunto
prctico: la etapa de implementacin de los fallos. Por esta ra- de normas que moldea la conducta humana, aplican un test
zn, no contamos con estudios sistemticos sobre la suerte que estricto de causalidad para medir el impacto de una interven-
corren las decisiones activistas una vez quedan impresas en cin judicial: una sentencia es eficaz si ha generado un cambio
papel oficial. Qu pasa con las rdenes contenidas en esos constatable en la conducta de sus destinatarios inmediatos,
fallos? En qu medida las autoridades pblicas y los ciuda- es decir, los individuos, los grupos o las instituciones que los
danos adoptan la conducta requerida por los tribunales para litigantes y los jueces buscan influir con sus estrategias y de-
proteger un derecho social? Qu impacto tienen los fallos so- cisiones. Por ejemplo, la pregunta sobre los efectos de la sen-
bre el Estado, las organizaciones de la sociedad civil, los mo- tencia T-025 sera resuelta con un anlisis de su impacto sobre
vimientos sociales y la opinin pblica? Sirven, en ltimas, la conducta de los funcionarios pblicos y las instituciones en-
para proteger los derechos sociales en la prctica? cargadas de las polticas pblicas sobre el tema y, en ltimas,
con una evaluacin de sus consecuencias sobre la situacin de
la poblacin desplazada.
El trabajo seminal de esta corriente es el de Gerald Rosen- sus rdenes), es posible que ella haya generado efectos indi-
berg (1991), sobre los efectos del conocido fallo de la Corte rectos o simblicos igualmente importantes. Por ejemplo, pue-
Suprema de Estados Unidos en el caso Brown de 1954, que ini- de haber contribuido a cambiar la percepcin pblica sobre
ci una ola de intervenciones judiciales para desmontar la se- la urgencia y gravedad del desplazamiento en Colombia, o
gregacin racial en escuelas, establecimientos pblicos y otros puede haber legitimado las denuncias y reforzado el poder de
espacios. Contra la opinin dominante sobre Brown segn negociacin de las ONG de derechos humanos y las entidades
la cual el fallo revolucion las relaciones raciales en ese pas y internacionales que venan presionado al gobierno colombia-
contribuy al surgimiento del movimiento de derechos civiles no para hacer ms por la poblacin desplazada.
de la dcada de los sesenta, el estudio emprico de Rosen- El aporte fundamental a esta aproximacin constructivista
22 23
berg concluy que la sentencia haba tenido escasos efectos, y es el estudio de Michael McCann (1994) sobre los efectos de
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
que la fe en las cortes como motores de cambio social era una las estrategias jurdicas del movimiento feminista por la equi-
esperanza vaca. Segn Rosenberg, las autoridades pblicas dad salarial en Estados Unidos. Contra Rosenberg, McCann
de los estados del sur de Estados Unidos se resistieron a cum- sostiene que los efectos indirectos del litigio y el activismo
plir el fallo, de tal forma que fue la movilizacin poltica de los judicial son, a menudo, ms importantes que los efectos direc-
aos sesenta, y la legislacin antidiscriminacin que result tos en los que se concentran los neorrealistas. En este sentido,
de ella (y no la sentencia), las que lograron la desegregacin aunque, con frecuencia, las victorias judiciales no se tradu-
racial. El autor llega a la misma conclusin al estudiar el im- cen automticamente en el cambio social deseado, pueden
pacto del litigio para despenalizar el aborto en Estados Uni- ayudar a redefinir los trminos de las disputas entre grupos
dos a comienzos de los aos setenta (en el caso Roe v. Wade) y, sociales, tanto en el corto como en el largo plazo (McCann
recientemente, en su anlisis de los efectos de los casos y los 1994: 283). Y pueden tener profundos efectos simblicos al
fallos a favor de los derechos de las parejas del mismo sexo modificar la percepcin del problema y de las alternativas de
(Rosenberg 2008). solucin que tienen distintos actores sociales (los funcionarios
De otro lado, autores inspirados en una visin constructi- pblicos, las vctimas de la violacin de derechos de que se
vista de la relacin entre derecho y sociedad han criticado a trate, la opinin pblica, etc.). Todo esto implica que, incluso
Rosenberg y los neorrealistas por centrarse slo en los efectos cuando los jueces fallan en contra de las pretensiones de quie-
instrumentales y directos de los fallos, y el litigio de derechos nes promueven un cambio social, el proceso judicial puede
humanos. De acuerdo con la crtica, el derecho y las decisiones generar efectos transformadores al darle visibilidad al proble-
judiciales generan transformaciones sociales no slo cuando ma en los medios de comunicacin o crear lazos perdurables
inducen cambios en la conducta de individuos y grupos di- entre organizaciones activistas, lazos que pueden sobrevivir
rectamente involucrados en el caso, sino tambin cuando pro- al fallo y derivar en acciones polticas colectivas a favor de la
vocan transformaciones indirectas en las relaciones sociales, o misma causa en escenarios distintos de las cortes (por ejem-
cuando modifican las percepciones de los actores sociales y le- plo, el Congreso, las calles, o las instancias internacionales de
gitiman las visiones del mundo que promueven los activistas derechos humanos).
y litigantes que acuden a las cortes (vase Bourdieu 2000). Para Para aclarar y marcar el contraste entre estas dos visiones,
volver al caso de la sentencia T-025, ms all de sus efectos resulta til construir una tipologa de los efectos que conside-
instrumentales directos (esto es, el cumplimiento efectivo de ran (cuadro 1).
CUADRO 1. Tipos y ejemplos de efectos o grupos. En nuestro caso, algunos efectos de este tipo han
de las decisiones judiciales consistido en la creacin de programas de atencin a la po-
DIRECTOS INDIRECTOS blacin desplazada, la actuacin de entidades internacionales
Diseo de poltica pblica Formacin de coaliciones como financiadoras o supervisoras del proceso de seguimien-
INSTRUMENTALES ordenada por sentencia. activistas para incidir to, y la formacin de organizaciones de desplazados para in-
en el tema de la sentencia.
tervenir en ese proceso.
'HQLFLyQ\SHUFHSFLyQ Transformacin
del problema como de la opinin pblica Los efectos simblicos consisten en cambios en las ideas,
SIMBLICOS violacin de derechos. VREUHODXUJHQFLD\ las percepciones y los imaginarios sociales sobre el tema ob-
gravedad del problema. jeto del litigio. En trminos sociolgicos, implican cambios
24 25
FUENTE: Rodrguez Garavito (En prensa). culturales o ideolgicos en relacin con el problema del caso3.
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
vergencias tericas ms profundas entre las dos aproximacio- Nuestro estudio de caso de la T-025 tom como punto de
nes. Como se seal, la perspectiva neorrealista parte de una partida la crtica constructivista a la teora neorrealista del de-
concepcin positivista del derecho (como conjunto de normas recho y la sociedad, y sus resultados ofrecen razones empricas
coercitivas cuyo cumplimiento modifica la conducta humana) y metodolgicas que la respaldan. Desde el punto de vista em-
y de las ciencias sociales (como conocimiento sobre el compor- prico, las entrevistas con los actores del caso, los documentos
tamiento externo observable). Sus crticos, entre tanto, se basan analizados y la observacin del proceso de implementacin
en una concepcin constructivista del derecho (como conjunto del fallo muestran que, como lo sugiere McCann, los efectos
de normas y smbolos que modifican y son modificados por indirectos y los efectos simblicos tienen consecuencias jurdi-
las relaciones sociales), y una visin interpretativa de las cien- cas y sociales tan profundas como los efectos instrumentales
cias sociales (como conocimiento de la conducta humana y los directos. De hecho, como se explica en el captulo 8, la situa-
marcos culturales que le dan sentido) (McCann 1994: 290). cin de la poblacin desplazada no ha cambiado sustancial-
Otra diferencia terica que ha pasado prcticamente des- mente desde 2004, y las autoridades han hecho a medias las
apercibida en el debate entre las dos aproximaciones tiene tareas ordenadas por la Corte. En este sentido, un neorrealista
que ver con el concepto de poder que subyace a cada una. En como Rosenberg podra concluir que la esperanza que activis-
trminos de la tipologa clsica de las tres caras del poder de tas y desplazados han puesto en la Corte ha sido vana.
Lukes (2007), los realistas tienden a adoptar una visin unidi- Esta conclusin, sin embargo, deja por fuera importantes
mensional: un actor social (en este caso, las cortes) tiene poder consecuencias del fallo que son invocadas recurrentemente
si logra que otro actor social (en nuestro caso, las autorida- por los entrevistados: la aparicin del problema del desplaza-
des pblicas obligadas por la sentencia) cumplan lo que aqul miento en la agenda pblica, la movilizacin social a favor de
ordena, incluso contra el querer de ste (vase Weber 1944). los derechos de los desplazados, el cambio de la percepcin
Como se ve, se trata del poder que es evidente en los efectos de la urgencia y gravedad del desplazamiento en la opinin
instrumentales directos de los fallos. pblica, y la transformacin gradual del aparato estatal que
Los constructivistas, en cambio, adoptan la crtica de Lukes atiende a la poblacin desplazada, entre otros.
y utilizan un concepto tridimensional del poder, que aade
dos tipos: 1) el que se ejerce mediante la inaccin por ejem- 4 El tratamiento ms explcito y agudo de estas diferentes con-
cepciones del poder y sus consecuencias para los estudios sociojur-
plo, el que ejercen las cortes cuando deciden no abordar un dicos se encuentra en McCann (2007).
El debate sobre la evaluacin de los efectos: del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugia-
la metodologa del estudio de caso de la T-025 dos (Acnur); 3) miembros de ONG que han sido activas en
Desde un punto de vista metodolgico, la epistemologa posi- el impulso del caso, como la Consultora para los Derechos
tivista de los neorrealistas implica un nfasis casi exclusivo en Humanos y el Desplazamiento (Codhes); 4) lderes de orga-
tcnicas de investigacin cuantitativas que permitan medir los nizaciones de desplazados o de organizaciones de base que
efectos instrumentales directos privilegiados por esa visin. trabajan en el tema, como la Asociacin de Afrocolombianos
Ello es evidente en los estudios de impacto inspirados en el Desplazados (Afrodes), la Organizacin Nacional Indgena de
anlisis econmico del derecho, cuyas conclusiones tienden a Colombia (ONIC) y la Mesa de Mujeres, y 5) magistrados y fun-
ser tan estrechas y pesimistas como las de Rosenberg. As ha cionarios de la Corte Constitucional involucrados en el caso.
28 29
ocurrido con los anlisis econmicos sobre el activismo judicial Segundo, el trabajo de campo incluy observacin parti-
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
colombiano que, de hecho, han sido la fuente de algunas de las cipativa en diversos espacios de seguimiento de la sentencia,
5
crticas ms persistentes contra la Corte Constitucional. desde las audiencias pblicas celebradas en la sede de la Cor-
Contra esta metodologa unidimensional, el enfoque cons- te Constitucional hasta comisiones de expertos conformadas
tructivista que adoptamos en este trabajo abre el abanico in- para producir informacin tcnica para la Corte, pasando por
vestigativo para incluir, a la par con tcnicas cuantitativas (por reuniones de la coalicin de organizaciones de la sociedad ci-
ejemplo, anlisis de indicadores sociales de la poblacin des- vil que acompaan el caso (la Comisin de Seguimiento a la
plazada, medicin del cubrimiento de prensa del tema antes y Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado).
despus de la sentencia, etc.), tcnicas cualitativas que captu- Tercero, el estudio implic un anlisis sistemtico de la co-
ren los efectos indirectos y simblicos del fallo (por ejemplo, piosa documentacin producida por la Corte en el seguimiento
entrevistas a profundidad con funcionarios pblicos, activis- del caso, as como los numerosos informes y publicaciones ela-
tas y personas desplazadas para indagar el impacto del fallo en borados por las entidades pblicas y por las organizaciones de
su percepcin del desplazamiento y sus estrategias frente a l). la sociedad civil en respuesta a peticiones de informacin de la
Ello explica la combinacin de mtodos utilizados en nues- Corte a lo largo de los seis aos de seguimiento de la sentencia.
tro estudio de caso. Primero, el anlisis est basado en 40 en- Cuarto, analizamos las cifras y los indicadores producidos
trevistas semiestructuradas, de una duracin promedio de por los diferentes actores del caso para medir la evolucin de
una hora, con actores clave del caso, incluyendo 1) funciona- la situacin de la poblacin desplazada, a la luz de los parme-
rios estatales a cargo de la poltica de desplazamiento en enti- tros establecidos por la Corte en la T-025 y los autos posterio-
dades como el Departamento Nacional de Planeacin, la Alta res. Para este componente cuantitativo fueron especialmente
Consejera para Accin Social y la Cooperacin Internacional, tiles los datos de las encuestas nacionales de verificacin del
los ministerios del Interior y de Hacienda y la Defensora del nivel de goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada,
Pueblo; 2) representantes de organizaciones internacionales hechas en 2007 y 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Po-
involucradas en el seguimiento a la sentencia, como la oficina ltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado y la Universidad
Nacional (Comisin de Seguimiento 2008a, 2009).
5 Entre las crticas de los economistas a la Corte, vanse Carras- Finalmente, dado nuestro inters en examinar los efectos
simblicos e indirectos a la par con los instrumentales y di-
enfrentamiento entre economistas y constitucionalistas alrededor del
activismo judicial en Colombia, vase Rodrguez Garavito (2009a). rectos, el estudio incluy un conteo y un anlisis de contenido
sistemticos de las notas de prensa sobre el desplazamiento de las sentencias en pases de Amrica Latina y otras partes
publicadas en el periodo comprendido entre los aos 2000 y del mundo en los que los tribunales han adquirido un lugar
2009, en los dos medios escritos de mayor difusin nacional (el protagnico en la proteccin de los derechos. En este sentido,
6
diario El Tiempo y la revista Semana). El lapso de observacin se une a una bibliografa an muy escasa sobre el tema (vase
fue escogido para que el momento de expedicin de la senten- Uprimny y Garca 2004). El aporte ms sistemtico a esta lnea
cia estuviese ubicado hacia la mitad del periodo, de tal forma de investigacin es el trabajo coordinado por Gauri y Brinks
que fuera posible comparar el volumen y el contenido del cu- (2008a) sobre la ejecucin de fallos sobre derechos sociales en
brimiento de prensa antes y despus del fallo y, as, evaluar el Brasil, India, Sudfrica, Nigeria e Indonesia. Aunque este libro
posible impacto de ste sobre la forma como los medios y los discute y toma algunos elementos de este valioso aporte, va
30 31
formadores de opinin tratan el tema del desplazamiento. ms all de l al examinar un conjunto ms amplio de efec-
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
En suma, al aplicar esta aproximacin terica y metodol- tos (incluyendo los simblicos, que reciben poca atencin en
gica al anlisis de la sentencia T-025, nos proponemos expan- los casos compilados por Gauri y Brinks), y complementar su
dir la discusin sobre el activismo judicial y la aplicacin de estrategia analtica basada en estudios nacionales panor-
los derechos de dos formas. Por un lado, buscamos ampliar la micos de la jurisprudencia sobre derechos sociales con una
literatura internacional sobre la judicializacin de la poltica estrategia de estudio detenido de un caso, que permite sacar a
y el uso del derecho por parte de los movimientos sociales, la luz detalles empricos y elementos analticos que escapan a
bibliografa que como lo muestra el rpido panorama di- los sondeos nacionales.
bujado en esta seccin se concentra en la realidad legal y Sin embargo, como se mencion, la propuesta de exami-
social estadounidense (y, en menor medida, europea).7 Como nar la implementacin de los fallos no se limita a ampliar el
se muestra en otro lugar (Rodrguez Garavito, en prensa), la debate de la sociologa jurdica sobre los efectos del activismo
discusin de la bibliografa del Norte global a la luz los con- judicial. El nfasis que proponemos implica tambin un giro
textos sociojurdicos del Sur abre nuevas posibilidades anal- analtico ms amplio en un debate central en el derecho cons-
ticas en los dos contextos, y revela tanto el potencial como las titucional comparado y la teora poltica: la discusin sobre la
8
limitaciones de la literatura existente. naturaleza, la legitimidad y la utilidad de la intervencin de
Por otro lado, este enfoque busca impulsar los estudios so- los jueces en la solucin de problemas sociales estructurales,
bre el impacto del activismo judicial y sobre la implementacin como los que estn en juego en los casos sobre derechos socia-
les. Dedicamos el resto de este captulo a esbozar esta contro-
6 Como se explica ms adelante, el anlisis de prensa comprendi versia ms general, y a fijar la posicin y los argumentos que
tanto las noticias como las columnas de opinin. Adems del criterio
surgen del anlisis del caso T-025. Para ilustrar la discusin y
de difusin e impacto, los dos medios fueron escogidos por ser los
nicos que cuentan con bases de datos sistemticas y accesibles para los argumentos, presentamos a lo largo de la seccin los he-
todos los aos del periodo escogido. Reconocemos agradecidos el ex-
celente trabajo de Magnolia Prada en este componente de la investi- chos centrales del caso.
gacin.
notable a esta tendencia es el trabajo de Uprimny y Garca (2004).
8 Para una propuesta ms amplia de dilogo internacional de los
estudios sobre derecho y cambio social, vase Santos y Rodrguez Ga-
ravito (2007).
El derecho constitucional como imaginacin tiformalistas) han abandonado la tarea de pensar las medidas
institucional: el punto ciego en los debates sobre litigio apropiadas para restablecer el derecho, tanto en el corto como
estructural y activismo judicial en el largo plazo. En trminos ms generales, la consecuen-
cia ha sido que el derecho ha dejado de servir como fuente
El problema del esencialismo de los derechos
de imaginacin institucional, de la que surjan propuestas
No es casual la omisin del tema de la ejecucin y el impac- de arreglos institucionales que sean ms promisorios que las
to de las sentencias en la bibliografa sobre los derechos. Por existentes para hacer realidad la promesa transformadora que
el contrario, tiene races profundas en la visin del papel del albergan el derecho y los derechos (Unger 1996).
derecho y la decisin judicial que predominan en la teora ju- Un grupo creciente de trabajos sobre el litigio de derechos
32 rdica y la teora constitucional (incluso en sus versiones ms 33
humanos y el activismo judicial han formulado crticas al esen-
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Los recientes esfuerzos por reivindicar el rol de los jueces en
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Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
mundo que acometieron reformas detalladas de instituciones tivamente, a la luz de las lecciones del caso T-025.
complejas, y que tuvieron resultados ambiguos. En Colombia,
por ejemplo, los casos estructurales que corrieron esta suerte El bloqueo institucional y la justificacin del activismo
incluyen el intento de la Corte Constitucional por impulsar la judicial en las democracias realmente existentes
10
reforma del sistema carcelario, as como su decisin de de- Los defensores contemporneos del activismo judicial tienden
clarar inconstitucional el sistema de financiacin de vivienda a aceptar la crtica del riesgo antidemocrtico de la intervencin
y su orden de sustituirlo por uno nuevo, cuyos parmetros de los jueces en asuntos de polticas pblicas (vase Gargarella
ella misma defini.11 En Estados Unidos, fallos igualmente 2007). Su respuesta no ha sido, sin embargo, el abandono de
ambiciosos y polmicos ordenaron reformas estructurales en la concepcin del derecho como catalizador del cambio social,
el sistema educativo, de vivienda y de prisiones, entre otros sino una reformulacin de la justificacin y los mecanismos
(Feeley y Rubin 1999). En ambos contextos, aunque los fallos de intervenciones judiciales que pretenden profundizar, antes
provocaron una reaccin airada de los crticos de las cortes, que erosionar, la democracia.
estudios empricos de impacto han mostrado que sus efectos Frente a la crtica del origen no democrtico de los jueces,
fueron limitados debido al intento contradictorio de las cortes el nuevo activismo judicial responde, a su vez, con una crtica
de dictar rdenes muy detalladas y rgidas, por un lado, sin a la concepcin idealizada y limitada de la democracia que
establecer mecanismos viables y eficaces de seguimiento de subyace a aqulla. En efecto, los defensores del pasivismo de
sus fallos, por el otro (Feeley y Rubin 1999; Rodrguez Garavi- los jueces asumen que, al contrario del poder judicial, las otras
to, en prensa). ramas del poder pblico gozan de legitimidad democrtica
A pesar de que las consecuencias de los fallos fueron menos y estn sujetas a mecanismos democrticos de rendicin de
profundas de lo que se pensaba, las crticas han hecho mella cuentas (accountability).
La prctica poltica e institucional, sin embargo, pone en
10 Corte Constitucional, sentencia T-153 de 1998. Este fue uno de tela de juicio este presupuesto. Basta repasar las noticias so-
cosas inconstitucional y dict rdenes complejas para solucionarlo.
bre los escndalos de trfico de influencias (legales e ilegales)
Sin embargo, la falta de un mecanismo de seguimiento como el utili- en los parlamentos, o de los intentos presidenciales por ma-
zado en el caso T-025 hizo que, en ltimas, el fallo tuviera slo efectos
temporales y limitados. nipular las reglas constitucionales en beneficio propio (por
11 Corte Constitucional, sentencia C-700 de 1999. ejemplo, con el fin de perpetuarse en el poder o emprender
aventuras blicas), para desvirtuar la visin idealizada de los Esta dimensin de la democracia exige de las cortes preci-
rganos de eleccin popular que tienden a abrazar los crticos samente el tipo de actuacin que los crticos condenan, inclu-
12
del activismo judicial. La legitimidad de la democracia real- yendo la intervencin judicial para hacer valer los derechos,
mente existente por parafrasear un concepto de la Guerra frente a las acciones u omisiones de la administracin pblica
Fra es mucho ms compleja y problemtica de lo que sugie- o el Legislativo. Especialmente en burocracias complejas como
ren los crticos. las del Estado democrtico contemporneo, la transparencia y
A las dificultades prcticas se suman problemas de diseo la responsabilidad de los poderes pblicos frente a los ciuda-
institucional. Como lo ha mostrado ODonnell (2008), los ca- danos no pueden ser garantizadas slo mediante el mecanis-
nales tradicionales de rendicin de cuentas el mecanismo mo de las elecciones. Como lo sostienen Sabel y Simon en una
38 vertical del voto, mediante el cual los electores controlan a 39
de las defensas ms influyentes del nuevo activismo judicial,
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
los funcionarios elegidos son demasiado espordicos y ma- el litigio de derecho pblico rechaza la idea de que la rendi-
nipulables como para garantizar, por s mismos, la vigencia cin de cuentas puede darse por descontada por el slo he-
del orden democrtico y los derechos constitucionales. Para cho de que una entidad estatal est inserta en una estructura
el mantenimiento de la democracia y el Estado de derecho, administrativa ms amplia que est formalmente encabezada
son igualmente importantes los mecanismos horizontales por un funcionario elegido popularmente. Semejante supues-
de rendicin de cuentas, que suponen la existencia de agen- to convertira la doctrina de separacin de poderes en una for-
cias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispues- malidad vaca (Sabel y Simon 2004: 1094).
tas y capacitadas para emprender acciones que van desde el El nuevo activismo judicial, por tanto, parte de la consta-
control rutinario hasta sanciones legales e impeachment, en tacin de situaciones recurrentes de bloqueo institucional o
relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o poltico que impiden la realizacin de los derechos. En estos
instituciones del Estado que pueden [] ser calificados como casos, frecuentes en las democracias contemporneas, la judi-
ilcitos (ODonnell 2008: 38).13 Se trata, entonces, del control catura, aunque no sea la instancia ideal o est dotada de todas
entre entidades estatales, como el que ejercen las cortes frente las herramientas para cumplir la tarea, aparece como el nico
al Ejecutivo y el Legislativo. rgano del Estado con la independencia y el poder para sa-
cudir semejante estancamiento. En suma, si el activismo ju-
12 Para limitarnos al pas de nuestro estudio de caso, un informe dicial opera en las circunstancias y mediante los mecanismos
sobre el Congreso colombiano constat que el 40% de los parlamen-
tarios haban sido investigados, se encontraban en juicio o haban adecuados, sus efectos, en lugar de ser antidemocrticos, son
perdido sus curules por acusaciones de vnculos con grupos para- dinamizadores y promotores de la democracia.
militares (Semana 2009). Por su lado, el Presidente de la Repblica
como lo han hecho en las ltimas dcadas otros gobernantes la- Cules son esas circunstancias y esos mecanismos? Veamos
tinoamericanos, impuls una reforma constitucional exitosa para
hacerse reelegir. La situacin de Colombia dista de ser excepcional en unos y otros a la luz de la evidencia de la sentencia T-025.
el contexto regional y, de hecho, los datos sobre juicios a congresistas
por supuesto, la injerencia de dineros privados en la poltica median-
Los bloqueos democrticos y los derechos
te el lobby y mltiples canales de corrupcin no es un mal exclusivo desestabilizadores: las condiciones del litigio estructural
de Amrica Latina o del Sur global.
y su funcin de desbloqueo institucional
13 ODonnell agrega un tercer tipo de rendicin de cuentas o ac-
countability: la societal, que consiste en el control de la gestin de los Es llamativo que la Corte Constitucional colombiana, al deter-
poderes pblicos mediante la movilizacin colectiva de sectores so-
ciales. minar las situaciones que justifican su intervencin a travs de
fallos estructurales, haya llegado a una definicin del estado pblicas, sino a la realidad, an ms grave, de la ausencia total
de cosas inconstitucional (ECI) muy similar a la definicin de polticas pblicas que merezcan ese nombre. Como lo ano-
de casos estructurales utilizada por los proponentes del nue- tan Sabel y Simon:
vo activismo judicial en el derecho constitucional compara- es impresionante constatar que muy rara vez las prcticas denuncia-
do. En efecto, al tiempo que la Corte dictaba la sentencia que das por los litigantes [de casos estructurales] resultan, en absoluto,
de la accin de alguna autoridad. Lo ms comn es que la situacin
sistematizaba la doctrina del ECI (la T-025 de 2004), autores
sea consecuencia de la renuencia o de intentos fracasados de crear
como Sabel y Simon (2004) desencadenaban la ola actual de una poltica pblica. El componente ms caracterstico de los fallos
estudios sobre el litigio estructural en el derecho comparado. estructurales es la exigencia a los demandados para que simplemen-
La convergencia entre estos dos procesos es particularmente te promulguen alguna poltica, a menudo con condiciones mnimas o
40 incontrovertibles sobre qu tipo de poltica debe ser (Sabel y Simon 41
impactante si se tiene en cuenta que, como lo comentaron en
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
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X 6RQLQVXFLHQWHVODVDFFLRQHVSRUSDUWHGH
No existe plan de accin actualizado sobre el
funcionamiento del SNAIPD, que permita una las entidades a las cuales se han asignado
mirada integral a la poltica. IXQFLRQHVSHMDOJXQDVHQWLGDGHVGHO61$,3'
1RVHKDQMDGRPHWDVHLQGLFDGRUHVTXH no han creado programas especiales para la
SHUPLWDQGHWHFWDUVLORVQHVGHODVSROtWLFDVVH 3'RWURVQRDVLJQDQORVUHFXUVRVQDQFLHURVR
han cumplido. humanos necesarios).
/DDVLJQDFLyQGHIXQFLRQHV\UHVSRQVDELOLGDGHV /RVPHGLRVXWLOL]DGRVSDUDDOFDQ]DUORVQHVGH
es difusa. ODVSROtWLFDVQRVRQLGyQHRVSHMSDUDDFFHGHU
a algunos programas ofrecidos de estabili-
46 Algunos elementos fundamentales de las zacin socioeconmica la PD deba probar
SROtWLFDVVRQLQH[LVWHQWHVRLQVXFLHQWHVLQR Implementacin ser propietaria de vivienda o tierra en la cual
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burocracia nacional y, por otro lado, una marcada debilidad y dores de derechos de la poblacin desplazada para evaluar la
captura institucional en otros sectores de esa burocracia y, so- evolucin de las polticas pblicas).
bre todo, de las administraciones provinciales y municipales. Los mecanismos de desbloqueo son tan variados como las
fallas estructurales de las polticas pblicas. En general, las
El efecto desbloqueador
reacciones inmediatas del Estado a la T-025 muestran que la
Llegamos, entonces, al primer efecto de la intervencin judicial
sentencia remeci, por lo menos parcialmente, la inercia insti-
en casos estructurales: sacudir el aparato estatal que se encuen-
tucional en temas como el presupuesto dedicado a la atencin
tra enfrascado en alguna de las situaciones de estancamiento
a los desplazados, la reactivacin del inoperante sistema de
mencionadas. Se trata de una funcin desestabilizadora del de-
coordinacin interinstitucional, y la expedicin de algunos
recho y los derechos: lo que se busca desestabilizar es precisa-
programas de emergencia (ver captulo 4).
mente el equilibrio institucional perverso que bloquea el funcio-
Este efecto despertador de la durmiente burocracia estatal
namiento de la democracia y el cumplimiento de los derechos.
fue descrito por varios de los entrevistados. Una de las magis-
Estos derechos desestabilizadores (Unger 1987) justifican el
tradas auxiliares del despacho de la Corte que hizo la ponen-
activismo judicial estructural en la medida en que pretenden
cia de la T-025 coment, por ejemplo, que inicialmente las en-
estremecer y abrir las instituciones pblicas que han tenido
tidades estatales intentaron mantener la inercia y prolongar el
fallas crnicas en el cumplimiento de sus obligaciones y que se
plazo para cumplir rdenes elementales de la sentencia, como
muestran impermeables a los mecanismos usuales de respon-
la de calcular el monto que sera necesario para atender ade-
sabilidad poltica (accountability) (Sabel y Simon 2004: 1020).
cuadamente a la poblacin desplazada. En un comienzo, en-
El efecto desbloqueador opera mediante varios mecanis-
tonces, la respuesta del Gobierno a la Corte fue vamos a hacer
mos.23 Por ejemplo, la sola sentencia, al darle la razn a los
un esfuerzo presupuestal pero necesitamos dos aos para ver
demandantes y responsabilizar pblicamente a las entidades
cunto necesitamos. Entonces [en la Corte] dijimos no. No ne-
estatales por violaciones graves de derechos, altera el balance
cesitan dos aos, necesitan un mes [] Y efectivamente en un
de poder entre demandantes y demandados. En este nuevo
mes sali [el clculo de la cifra], de cinco billones [de pesos].24
terreno poltico, es probable que se abran nuevas posibilida-
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
pedir a un juez abrir proceso por desacato contra funciona- mente el tipo de activismo judicial que marc la jurisprudencia
rios del Gobierno y crticos informes de la Procuradura, estadounidense entre los aos cincuenta y ochenta, caracteri-
la Contralora y la Defensora sobre las falencias en la aten- zado por fallos que ordenaban reformas muy detalladas de las
cin, han mantenido la presin para que el Estado cumpla polticas y las instituciones pblicas. En este sentido, la capaci-
26
sus obligaciones. dad a la que se refieren tiene que ver con la realizacin de este
La inercia institucional y el efecto desbloqueador analiza- tipo de reformas desde las mismas cortes. En efecto, como lo
dos en esta seccin responden la pregunta sobre la justificacin muestran las muchas intervenciones judiciales que buscaron
del activismo judicial estructural. En otras palabras, aportan reformar el disfuncional sistema carcelario estadounidense,
argumentos para determinar cundo procede este tipo de inter- los jueces no slo declararon que exista una violacin estruc-
vencin de los jueces. Sin embargo, dejan en pie un interrogan- tural de los derechos de los detenidos, sino que intentaron en-
te igualmente importante sobre el procedimiento mediante el frentarla mediante rdenes directas y minuciosas sobre asun-
cual debe ser hecha la intervencin para que sea a la vez eficaz tos tan especficos como el nmero de guardias que deban
y legtima en una democracia. A esta cuestin sobre el cmo de ser contratados, o los detalles del diseo de las instalaciones
los fallos estructurales est dedicada la siguiente seccin. carcelarias (Feeley y Rubin 1998). Se trata del mismo tipo de
activismo judicial reflejado en algunas sentencias de la Corte
La implementacin de los fallos a travs Constitucional colombiana de la dcada de los noventa, como
de la jurisprudencia dialgica: la promocin el mencionado fallo C-700 de 1999, que no slo declar incons-
de la democracia deliberativa y experimental titucional el sistema de financiacin de vivienda sino que es-
Capacidad, legitimidad y deliberacin tableci los parmetros detallados de la nueva legislacin que,
de acuerdo con las rdenes de la Corte, deba ser expedida por
Como se vio, las dos crticas clsicas contra el activismo judicial
el Congreso para reemplazar el sistema existente.
cuestionan la capacidad institucional y la legitimidad poltica
Segundo, cuando sealan la incapacidad de los jueces para
hacer cumplir sus decisiones, los crticos dan por descontado
25
que el proceso de ejecucin de los fallos es el predominante
Atencin al Desplazamiento de la Defensora del Pueblo, 22 de enero
de 2009. en ese tipo de activismo judicial, en el que las cortes suelen
26 El Tiempo, El ao de los desplazados, 8 de abril de 2007. enfrentarse, solitarias, a burocracias impermeables y resisten-
tes al cambio. Se trata de un proceso antagnico, cuyos par- Estos motivos han convergido para alentar un nuevo tipo
ticipantes usualmente son slo las cortes y las instituciones de activismo judicial, frente al cual las objeciones de Rosen-
estatales relevantes. En esas condiciones, no sorprende que berg y los crticos clsicos parecen mucho menos plausibles.
la capacidad de los jueces haya sido insuficiente para, por s Se trata de un activismo dialgico, que intenta responder
solos, hacer cumplir sus fallos. Sin embargo, es esa capacidad dichas objeciones con mecanismos institucionales que se di-
heroica la que autores como Rosenberg parecen echar de me- ferencian de los preferidos por el activismo que le precedi
nos al criticar el activismo judicial. (Abramovich 2005; Bergallo 2005; Dixon 2007; Gauri y Brinks
Los escpticos de esta variante del activismo judicial no 2008b; Gargarella 2007; Sabel y Simon 2004).
fueron los nicos en objetarlo. A pesar de su contribucin al Los fallos representativos del activismo dialgico compar-
54 derecho constitucional (y a la garanta de los derechos socia- 55
ten tres rasgos. Primero, las sentencias dialgicas tienden a
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
les), ese tipo de intervencin se top con problemas de eficacia dictar rdenes ms abiertas que las del activismo clsico. En
y legitimidad que lo hicieron blanco de crticas provenientes trminos de los criterios de Tushnet (2008) para distinguir los
de defensores de un rol proactivo de los jueces en las demo-
remedios judiciales fuertes de los dbiles esto es, la am-
cracias. En la prctica, las rdenes minuciosas y verticales ge-
plitud, la obligatoriedad y la perentoriedad de las rdenes del
neraron transformaciones mucho menos ambiciosas que las
fallo, sus remedios tienden a ser ms dbiles. Las sentencias
contempladas por las cortes, en buena medida por la resisten-
de la jurisprudencia dialgica tienden a abrir un proceso de se-
cia y la inercia de las burocracias disfuncionales que eran las
guimiento que alienta la discusin de alternativas de polticas
destinatarias de las rdenes.
pblicas para solucionar el problema estructural detectado en
Pero la opcin de los jueces activistas por rdenes muy de-
el fallo. Los detalles de las polticas, por tanto, tienden a surgir
talladas fue, en parte, responsable de la ineficacia de los fallos.
en el transcurso del proceso de seguimiento, no en la sentencia
Al definir desde la sentencia misma las reformas por imple-
misma. Con frecuencia, adems, las rdenes de los fallos no
mentar, las cortes se expusieron a acusaciones de usurpacin
implican obligaciones de resultado muy precisas, sino el deber
de funciones de los otros poderes pblicos y cerraron el paso
de las autoridades pblicas de disear e implementar polticas
a procesos pblicos de deliberacin que incluyeran al Estado
y la sociedad civil procesos que, adems de tener un obvio que avancen en la proteccin de los derechos vulnerados.
beneficio democrtico, tienen claras ventajas prcticas para la Segundo, la implementacin de los fallos tiene lugar me-
bsqueda de soluciones eficaces a problemas complejos de po- diante mecanismos de seguimiento peridicos y pblicos. Al
lticas pblicas que las cortes (ni ningn otro poder pblico) mantener su competencia sobre el caso despus de la senten-
tienen capacidad para encontrar por s mismas. cia, las cortes dialgicas suelen dictar nuevas decisiones a la
En parte por estas razones y en parte por la oscilacin del luz de los avances y retrocesos del proceso, y alentar la dis-
pndulo ideolgico hacia el conservadurismo jurdico y pol- cusin entre los actores del caso en audiencias pblicas y de-
tico (en los aos ochenta en Estados Unidos y parte de Am- liberativas.
rica Latina, y a finales de los aos noventa en Colombia), Tercero, por esa razn, los fallos dialgicos tienden a invo-
el activismo vertical y minucioso de los jueces disminuy en lucrar un espectro ms amplio de actores sociales en ese pro-
los pases donde haba tomado vuelo. Y no despeg nunca en ceso de seguimiento. Adems de la misma corte y las entida-
aqullos, como la mayor parte de los latinoamericanos, donde des pblicas destinatarias de las rdenes, la implementacin
el formalismo jurdico haba impedido su avance. involucra a todos aqullos que, directa o indirectamente, son
afectados o tienen inters legtimo en el resultado del caso es- pero les dejen a los poderes democrticamente elegidos la
tructural. Esto incluye a las vctimas cuyos derechos han sido responsabilidad de decidir cmo corregir la situacin (Dixon
violados, las organizaciones de la sociedad civil relevantes, los 2007; Gargarella 2007). De esta forma, se lograra un punto
organismos internacionales de derechos humanos y otros ac- medio entre el deber de proteger los derechos, de un lado, y el
tores cuya participacin resulte til para la proteccin de los imperativo democrtico de la separacin de poderes y la de-
derechos objeto del caso, desde organizaciones de base hasta liberacin sobre asuntos complejos de polticas pblicas, del
centros acadmicos. otro (Nino 1996).
Por supuesto, no todos los fallos del activismo contempor- En este sentido, el modelo preferido por la mayora de los
neo, ni siquiera los explcitamente dialgicos, se ajustan a es- defensores del activismo dialgico parece acercarse a la solu-
56 57
tas condiciones. Adems, las decisiones de las cortes activistas cin intermedia de la Corte Constitucional de Sudfrica, con
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
varan mucho en la fortaleza o debilidad de los remedios que su combinacin de derechos fuertes reconocidos por sus
establecen. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Sudfrica sentencias, y remedios dbiles que dejan la realizacin de
ha rehusado fijar plazos y condiciones estrictas para el cum- esos derechos, en la prctica, al arbitrio del Gobierno y la le-
27
plimiento de sus rdenes en casos icnicos como Grootboom gislatura (Dixon 2007; Tushnet 2008). En este modelo, el parla-
28
y Treatment Action Campaign. Por el contrario, la Corte co- mento y, en menor medida, la administracin pblica parece-
lombiana de la T-025, aunque ha tendido a dejar la definicin ran ser los nicos espacios verdaderamente deliberativos en
de los detalles de las polticas al proceso de seguimiento, ha las democracias contemporneas. En l, el activismo dialgico
dictado decisiones y fijado plazos mucho ms estrictos. En el se limitara a mantener las reglas de deliberacin democrtica
medio se encuentran otros tribunales, como la Corte Suprema (por ejemplo, invalidando leyes que no fueron objeto de deli-
argentina en el mencionado caso Verbistky. beracin juiciosa en el parlamento) y, en casos estructurales de
Estas variaciones prcticas no desvirtan la utilidad del violaciones de derechos, se limitara a declarar la existencia de
concepto de activismo dialgico que postulamos como tipo la violacin y la responsabilidad estatal, y a remitir su solu-
ideal weberiano para analizar las tendencias evidentes en fa- cin a los poderes elegidos.
llos estructurales contemporneos, caracterizados por los tres Nuestra posicin es parcialmente distinta. El estudio de
rasgos que sealamos. Adems de su utilidad descriptiva, el caso de la T-025 sugiere que esta visin se queda corta frente
concepto de activismo dialgico ha ido acumulando defenso- al potencial del activismo dialgico para promover la demo-
res por razones prescriptivas de teora poltica y constitucio- cracia deliberativa. En efecto, mientras que la literatura exis-
nal. A medio camino entre el activismo clsico y sus crticos, tente tiende a defender el pasivismo judicial en la etapa de
los defensores del activismo dialgico abogan por fallos judi- implementacin de los fallos, nuestro anlisis sugiere que las
ciales que intervengan para declarar la violacin de derechos, cortes mismas pueden propiciar escenarios de deliberacin
eficaces que complementan, en lugar de reemplazar, los atro-
27 Government of the Republic of South Africa v. Grootboom, 2000 fiados espacios de los parlamentos de las democracias real-
(11) BCLR 1169 (CC) [declara la violacin del derecho a la vivienda de
habitantes de asentamientos informales en Ciudad del Cabo].
mente existentes. A una conclusin similar han llegado los
28 Minister of Health and Others v. Treatment Action Campaign escasos estudios empricos comparados sobre el impacto de la
and Others, 2002 (10) BCLR 1033 (CC) [declara la violacin del de- aplicacin judicial de los derechos sociales, que muestran que
recho a la salud por obstculos para el acceso de pacientes con VIH/
Sida a un medicamento antirretroviral]. los tribunales han ofrecido instancias adicionales de discusin
sobre las polticas sociales cuestionadas en los fallos (Brinks y gn el clculo exigido al mismo Gobierno. Para el cumpli-
Gauri 2008: 343). miento de esta orden se fij un plazo de un ao.
3. La garanta del goce efectivo del contenido esencial de los dere-
El efecto deliberativo
chos bsicos de la poblacin desplazada. Con base en las obliga-
Estas observaciones nos llevan a postular una segunda conse-
ciones constitucionales e internacionales del Estado colom-
cuencia del activismo estructural de tipo dialgico: el efecto
biano, la Corte estableci que esas garantas bsicas son el
deliberativo. En el captulo 6 presentamos evidencia detallada
derecho a la vida; el derecho a la dignidad y a la integri-
sobre el contenido de este efecto. Para los propsitos espec-
dad personal; el derecho a la familia y la unidad familiar;
ficos de este captulo, nos limitamos a ilustrar brevemente la
el derecho a la subsistencia; el derecho a la salud bsica; el
58 presencia de los tres rasgos sealados en el proceso iniciado 59
derecho a la no discriminacin; el derecho de los nios a la
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
por la T-025.
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
qu hace, sino que tambin ha sido cumpla pero creo que usted de- tores, pblicos y privados, que participan en el proceso de dis-
bera mirar estos parmetros para cumplir. Eso no lo tiene ninguna
cusin de polticas pblicas sobre el desplazamiento. En efecto,
sentencia.29
como explicamos ms adelante, uno de los resultados indirectos
En segundo lugar, la T-025 es una clara ilustracin de los de las audiencias y el proceso de seguimiento ha sido la crea-
mecanismos que caracterizan el activismo dialgico. En efecto, cin de un espacio social y poltico que llamamos el campo
entre febrero de 2004 y enero de 2010, la Corte dict 84 decisio- del desplazamiento en el que actores muy diversos (desde
nes (autos) para darle continuidad a las rdenes impartidas en las organizaciones de desplazados y ONG hasta decenas de en-
la sentencia, solicitar informes y acciones concretas, hacer se- tidades estatales y organismos como Acnur) interactan, cola-
guimientos puntuales y establecer indicadores de evaluacin boran y chocan a diario para definir las normas, las polticas y
del grado de realizacin de los derechos de los desplazados. los programas sobre el desplazamiento en Colombia.
Los autos han sido acompaados de 14 audiencias abiertas en Para reforzar el efecto deliberativo, a lo largo del proceso
las que se han discutido aspectos centrales de la poltica sobre de seguimiento la Corte ha insistido tambin en la participa-
el tema, y se han rendido cuentas pblicas del desempeo de cin de las organizaciones de desplazados en la implementa-
las entidades estatales destinatarias de las rdenes de la Corte. cin del fallo y en la formulacin e implementacin de polti-
A travs de ellos, por ejemplo, se construyeron los menciona- cas pblicas. Este esfuerzo ha arrojado resultados mucho ms
dos indicadores de goce efectivo de derechos que resultaron modestos que el de incluir a ONG de derechos humanos, que
de propuestas del Gobierno y la sociedad civil, y que se con- s se han convertido en actores centrales del campo del despla-
virtieron en el parmetro consensual con el que se miden los zamiento. Los espacios de participacin para los desplazados
avances y retrocesos en la situacin de los desplazados. creados como resultado de la sentencia (la Mesa Nacional y
Estas audiencias son la ilustracin ms clara del efecto de- las mesas locales de poblacin desplazada) son conocidos y
liberativo del activismo dialgico en sede judicial, que ha esca- utilizados por un sector minoritario de desplazados, y la gran
pado a la mayor parte de los defensores de este tipo de inter- mayora de personas en esta condicin no pertenece a ningn
vencin de las cortes que estn inspirados en la democracia tipo de organizacin.
29 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po- 30 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009. blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
Como veremos en el captulo 6, el escaso impacto del fallo te no habran surgido del bloqueo institucional que caracteriza
sobre la participacin de las personas afectadas directamente los casos estructurales.
por el desplazamiento tiene causas muy diversas. En parte se Dados los propsitos especficos de este captulo, nos he-
debe a la fragmentacin que, por definicin, caracteriza a la mos concentrado en los efectos de desbloqueo y deliberativo.
poblacin desplazada; en parte obedece a la poca voluntad y Pero stos no son las nicas consecuencias de la T-025 y de
capacidad del Gobierno nacional y los gobiernos locales para este tipo de intervencin judicial. Cerramos esta introduccin,
tomar en serio este componente del proceso de seguimiento entonces, mencionando brevemente los otros efectos que do-
a la sentencia. Es posible, sin embargo, que el procedimiento cumentamos en el libro, ubicndolos en el plan de exposicin
de seguimiento haya contribuido a hacer el tema demasiado de los siguientes captulos, que sigue de cerca la tipologa pre-
62 63
especializado, al girar alrededor de audiencias centradas en sentada anteriormente (vase cuadro 1 supra).
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
del fallo, en la medida en que afecta la estructura del aparato das en el caso como por aqullas que han experimentado im-
estatal que la Corte intenta desestancar con sus rdenes. pactos mediatos. En el segundo, examinamos el limitado efecto
El estudio del proceso documenta tambin el efecto coordina- social del fallo, en trminos de la evolucin de la situacin de
dor que ha tenido el fallo sobre la burocracia pblica (captulo los derechos de los desplazados. Este ltimo efecto, como lo
5). Como se vio, las fallas estructurales de las polticas tienen sealamos tanto en ese captulo como en el 3, tiene tambin
que ver no slo con las deficiencias de las instituciones relevan- una connotacin simblica por cuanto afecta la percepcin de
tes, sino con la falta de coordinacin entre ellas. Mostramos, las propias vctimas del desplazamiento sobre su situacin.
entonces, que la Corte ha terminado jugando un rol racionali- Antes de pasar a mirar en detalle cada uno de esos impac-
zador de la poltica pblica al promover este tipo de coordina- tos, es importante tener en cuenta una advertencia final. Si
cin, tanto entre las entidades directamente involucradas por bien este libro busca desentraar y sacar a la luz los mltiples
el fallo como entre las entidades indirectamente relacionadas efectos de los fallos judiciales que, como vimos, son desaten-
con el caso. De ah que, en el cuadro, este efecto se encuentre a didos por la mayor parte de la literatura, en los captulos
medio camino entre los impactos directos e indirectos. venideros nos atenemos a los resultados del trabajo emprico
Pasamos, en el captulo 6, a indagar el contenido del efecto que muestran que los resultados de la T-025 han sido hetero-
deliberativo al que nos referimos en la seccin anterior. Soste- gneos. Mientras que algunos de sus efectos (como el creador
nemos que se trata de un efecto directo del fallo en cuanto y el de desbloqueo) han sido profundos, otros (como el social
surge del mecanismo de seguimiento diseado explcitamente y el de coordinacin) han sido modestos. En este sentido, al
por la Corte para provocar este tipo de impacto, que tiene presentar la evidencia sobre los efectos que hemos propuesto,
dimensiones instrumentales y simblicas. Instrumentales en la examinamos tanto la forma en que cada uno de ellos se ha
medida en que ha resultado en mecanismos concretos de po- materializado en la prctica y, en ese sentido, el grado en
lticas pblicas (por ejemplo, los indicadores de goce efectivo que la Corte ha transformado el problema del desplazamiento
de derechos que han surgido de la deliberacin alrededor de forzado, como la forma en que se han quedado cortos y,
las audiencias y los autos). Simblicos en cuanto ha alterado la en ese sentido, el grado en que la T-025 se ha quedado en el
comprensin del problema y las percepciones sobre el proceso papel. En este espritu, cerramos el libro en el captulo 9 con
de polticas pblicas, tanto de los actores involucrados como una breve conclusin que ofrece un balance de los logros y
de terceros (vase cuadro 3). limitaciones del caso.
67
Captulo 2 Por definicin, el estudio del impacto del activismo judi-
CODHES
68 69
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
RUPD
1999
Individual Masivo
FUENTE: ,EixH]EDVDGRHQFLIUDVGH$FFLyQ6RFLDO\&RGKHV FUENTE: IEixH]EDVDGRHQ$FFLyQ6RFLDO
en trminos de expulsin y recepcin (vase grfico 1). Este pe- de 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica
rodo coincide con la fase de mayor expansin de los grupos sobre Desplazamiento, revel diferencias entre las familias in-
paramilitares y la ruptura de los dilogos de paz con las Fuer- cluidas en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD)2
zas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC (Comisin y las que no estn registradas (Comisin de Seguimiento
de Seguimiento 2008a; Ibez 2008: 10). Como lo inform la 2008b: 24). Para las familias incluidas en el RUPD, las amena-
prensa de la poca, 2002 fue un ao nefasto para el tema del zas directas fueron el principal motivo en el 43% de los casos,
desplazamiento forzado en Colombia. En esos 12 meses, mar- seguido por las masacres (11,7%), los asesinatos de familiares
cados por el fin del proceso de paz con las FARC y la transicin (11,0%), los combates (10,5%), los asesinatos de amigos o ve-
de la administracin Pastrana a la de lvaro Uribe, el 85 por
ciento de los municipios del pas vio huir a algn porcentaje 2 El Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) surgi con
la Ley 387 de 1997 y fue reglamentado por el Decreto 2569 de 2000.
de sus pobladores por motivos relacionados con el conflicto En este registro se efecta la inscripcin de las declaraciones presen-
armado.1 tadas por los hogares y las personas que buscan que el Estado les
reconozca la condicin de desplazado. Para tal efecto, Accin Social
Son diversos los motivos relacionados con el conflicto que cuenta con una herramienta tcnica denominada Sistema nico de
llevan al desplazamiento forzado. La Segunda Encuesta Na-
la evolucin de su situacin en todas las fases de atencin brindada
cional de Verificacin sobre el cumplimiento de derechos de la por el Estado. Los datos del registro se toman a partir de 1995, ao en
que se redacta el Documento Conpes 2804 por medio del cual el Esta-
poblacin en situacin de desplazamiento, adelantada en julio do reconoce su responsabilidad de disear las polticas pblicas para
atender a la poblacin desplazada por la violencia. En 2001 entr en
funcionamiento el SUR a nivel nacional. Para mayores detalles sobre
1 El Tiempo, Colombia alcanz tasa rcord de desplazamiento, el RUPD, vase Cifras sobre desplazamiento forzado en Colombia,
29 de abril de 2003. disponible en: f.
cinos (7,4%), las amenazas indirectas (6,5%) y el reclutamien- problema iba de la mano con la inexistencia de polticas pbli-
to forzado (3,5%) (Comisin de Seguimiento 2008b: 23). En el cas. Como lo reconocera el propio Gobierno en 1995, frente al
caso de las personas desplazadas no registradas, los factores anterior panorama, el Estado ha venido actuando de manera
fueron las amenazas directas (39,7%), los combates (12,4%), coyuntural, deficiente y dispersa (Conpes 2804 de 1995: 4).
los asesinatos de familiares (11,2%), las masacres (10,6%), los De hecho, tras su visita a Colombia en 1994, el representan-
asesinatos a vecinos (8,9%) y las amenazas directas (6,1%) (Co- te del Secretario General de la ONU para el desplazamiento in-
misin de Seguimiento 2008b: 24). terno, Francis M. Deng, afirm que el Gobierno de Colombia
Adems, contrario a lo que sucede en otros pases con des- no posee estadstica alguna sobre el nmero de desplazados
plazamiento forzado a gran escala (p. ej., Sudn y Ruanda), internos, aunque algunos funcionarios pblicos, en sus con-
70 71
donde las personas se desplazan de manera masiva para re- versaciones con el Representante, hicieron hincapi en que el
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
cin integral a la poblacin desplazada. Esta ley fue fruto de /DWHUFHUDSDUWHGHOD/H\DUWHVWDEOHFHODDGRSFLyQGHXQ
Plan Nacional de Atencin Integral para concretar las estrategias del
un trabajo interinstitucional entre un equipo de la Consejera *RELHUQRHQPDWHULDGHSUHYHQFLyQSURWHFFLyQDWHQFLyQ\HVWDEL-
Presidencial para los Desplazados, acadmicos de las univer- lizacin.
sidades Nacional y Javeriana, el Ministerio del Interior, la De- /RVDUWtFXORVDFRQWLHQHQXQDVHULHGHDFFLRQHVHVSHFtFDVD
fensora del Pueblo y la Iglesia. cargo del Gobierno nacional para prevenir el desplazamiento, brin-
dar atencin humanitaria de emergencia, garantizar el retorno a los
La ley, an vigente, recogi y articul lo establecido por los
OXJDUHVGHRULJHQ\DOFDQ]DUODHVWDELOL]DFLyQVRFLRHFRQyPLFD
documentos Conpes de 1995 y 1997 (vase recuadro 1). En esa (QXQDTXLQWDVHFFLyQDUWV\VHHVWDEOHFHQUHVSRQVDELOLGD-
medida, el Ejecutivo y el Legislativo coincidieron en los ejes GHVHVSHFtFDVDFDUJRGHFDGDXQDGHODVGLIHUHQWHVHQWLGDGHVGHO
que deba tener la poltica pblica de desplazamiento, a saber: 61$,3'FRQHOQGHVDWLVIDFHUORVGHUHFKRVHFRQyPLFRVVRFLDOHV
\FXOWXUDOHVGHODSREODFLyQGHVSOD]DGD
(i) la prevencin del desplazamiento, (ii) la atencin humanita-
/DOH\FRQFOX\HFRQXQDVHULHGHGLVSRVLFLRQHVTXHDERUGDQGLYHU-
ria de emergencia, (iii) el retorno voluntario y el reasentamien-
VRVWHPDVFRPRHODSR\RDODVRUJDQL]DFLRQHVGHGHVSOD]DGRVORV
to de la poblacin, y (iv) la estabilizacin socioeconmica. informes que debe presentar anualmente el Gobierno al Congreso
\ODVPHGLGDVHVSHFLDOHVGHSURWHFFLyQSDUDODVSHUVRQDVGHVSOD]D-
GDVHQVLWXDFLyQSDUWLFXODUGHULHVJRDUWVD
5 Ley 387 de 1997 (18 de julio), No. 43.091, de 24 de
julio de 1997.
La ley marc un punto de quiebre en trminos legales y seguimiento y de un sistema de indicadores de gestin que permitan
de formulacin de polticas pblicas a nivel nacional. Por un definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la
rendicin de cuentas. Igualmente, la concentracin de actividades en
lado, el Legislativo, que hasta el momento haba sido un ac-
las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar
tor ausente, ingres al campo de formulacin de las polticas sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y
sobre el desplazamiento. Por otro, la Ley reconoci explcita- agencias internacionales con amplia experiencia. Finalmente, se debe
mente los derechos de la poblacin desplazada. trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos
tcnicos y financieros de forma ms equitativa entre las regiones.
En el mbito jurdico internacional, la Ley 387 de 1997 tam-
(Conpes 3057 de 1999)
bin represent un punto de quiebre porque en el momento
de su expedicin, haba pocos referentes normativos naciona- En esta misma rendicin de cuentas, el Gobierno reconoci
76 que: 77
les e internacionales (Acnur 2007: 16). De hecho, los clebres
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
o registrado, no incluido, excluido o cesado. 9 Semana,
Una mirada rpida a algunas sentencias permite ilustrar este vivienda y el apoyo econmico para emprender un proyecto
giro y comprender la novedad de la Sentencia T-025 de 2004. productivo. En el fallo, la Corte estableci que el Estado deba
En el primer fallo en materia de desplazamiento (T-227 de promover acciones afirmativas y ofrecer una atencin diferen-
1997), los efectos de la decisin, tal y como es usual en los fallos cial a los desplazados. Asimismo defini conceptos fundamen-
de tutela, cobijaron nicamente a los demandantes. La Corte tales como cesacin de la condicin de desplazado, reparacin,
tutel los derechos de libertad, de resistencia, libre trnsito y vulnerabilidad y principio de no regresividad, que cobijaban a
dignidad humana de las comunidades campesinas desplaza- toda la poblacin desplazada.
das por los grupos paramilitares de la Hacienda Bellacruz, por
considerar que haban sido discriminadas por la entonces go- La Sentencia T-025 de 2004
80 Contra este teln de fondo jurisprudencial, en la Sentencia 81
bernadora del departamento de Cundinamarca y 100 alcaldes,
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Auto 185 de 2004: Evalu el grado de cumplimiento de las autoridades que hacen UHHMDUHOHQIRTXHGLIHUHQFLDOHQUHODFLyQFRQODQLxH]ODSHUWHQHQFLDpWQLFD\FXOWXUDO\
parte del SNAIPD respecto de la orden relativa a garantizar el goce de ciertos derechos HOJpQHUR3URSXVRLQGLFDGRUHVSURSLRVSDUDORVGHUHFKRVDODYHUGDG\ODMXVWLFLD
de la poblacin desplazada que siempre deben ser satisfechos por el Estado. Asimismo, Auto 052 de 2008: Emiti rdenes puntuales para las entidades territoriales expulso-
estableci cuatro niveles para evaluar el grado de satisfaccin de estos derechos (incum- UDV\UHFHSWRUDVGHSREODFLyQHQFRQGLFLyQGHGHVSOD]DPLHQWR
SOLPLHQWRFXPSOLPLHQWREDMRPHGLR\DOWR Auto 068 de 2008: ,QYLWyDODDFDGHPLD\DH[SHUWRVDKDFHUGLDJQyVWLFRV\UHFR-
Auto 176 de 2005: Analiz el cumplimiento de las rdenes relativas al esfuerzo presu- PHQGDFLRQHVVREUHDVSHFWRVGHOD7GHTXHDFULWHULRGHOD&RUWHHVWiQPiV
puestal necesario para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada. UH]DJDGRV\SRUHQGHREVWDFXOL]DQODVXSHUDFLyQGHO(&,
6ROLFLWyGLVHxDUXQFURQRJUDPDSDUDFRQFUHWDUHOULWPR\ORVPHFDQLVPRVGHFRQVHFX- Auto 092 de 2008: En este primer auto con enfoque diferencial, la Corte abord el
cin de los recursos. Tambin les record a las entidades territoriales que el esfuerzo WHPDGHODVPXMHUHVGHVSOD]DGDV,GHQWLFyGRFHULHVJRVTXH~QLFDPHQWHDIHFWDQDHVWDV
presupuestal para atender a la poblacin desplazada no es obligacin exclusiva del PXMHUHVDVtFRPRVHLVPRPHQWRVGHODSROtWLFDS~EOLFDTXHDFUHFLHQWDQGLFKRVULHVJRV
Gobierno central. Orden a Accin Social disear e implementar trece programas para la proteccin de
Auto 177 de 2005: Hizo seguimiento a la orden tercera de la sentencia que exige VXVGHUHFKRVIXQGDPHQWDOHV\WRPDUPHGLGDVHVSHFtFDVIUHQWHDODVPXMHUHVFX\D
al Ministerio del Interior promover la coordinacin entre las entidades territoriales situacin fue acreditada ante la Corte. Pidi a la Fiscala General investigar los casos de
UHVSHFWRDODDWHQFLyQGHODSREODFLyQGHVSOD]DGD&RQFOX\yTXHKD\IDOODVHQODODERUGHO violencia sexual documentados en el auto.
Ministerio por falta de aplicacin de los principios de descentralizacin, coordinacin, Auto 251 de 2008: Abord el tema de la niez. Orden el diseo e implementacin
FRQFXUUHQFLD\VXEVLGLDULHGDG$VLPLVPRGHFODUyTXHQRVHKDEtDVXSHUDGRHO(&, GHO3URJUDPDSDUDOD3URWHFFLyQ'LIHUHQFLDOGHORV1LxRV1LxDV\$GROHVFHQWHVIUHQWH
Auto 178 de 2005: Por primera vez, la Corte le hizo un seguimiento integral a cada DO'HVSOD]DPLHQWR)RU]DGR\GHSUR\HFWRVSLORWRSDUDDWHQGHUDORVQLxRVODVQLxDV
XQRGHORVDVSHFWRVLGHQWLFDGRVHQOD7FRPRFDXVDOHVGHO(&,&RQFOX\yTXHQR \DGROHVFHQWHVYtFWLPDVGHOGHVSOD]DPLHQWRIRU]DGR7DPELpQREOLJyDWRPDUPHGLGDV
VHKDEtDVXSHUDGRHO(&,\SRUHOORGLFWyyUGHQHVGLULJLGDVDJDUDQWL]DUHOJRFHHIHFWLYR HVSHFtFDVHQUHODFLyQFRQFDGDXQRGHORVPLOQLxRVQLxDV\DGROHVFHQWHVLGHQWLFD-
GHGHUHFKRVPtQLPRVODVXSHUDFLyQGHIDOHQFLDVHVWUXFWXUDOHV\HOHVWDEOHFLPLHQWRGH dos en el auto.
acciones puntuales en algunos aspectos fundamentales para el tribunal. Auto 004 de 2009: 6HUHULyDOWHPDGHORVSXHEORVLQGtJHQDVDIHFWDGRVSRUHOGHVSOD-
]DPLHQWR\HOFRQLFWRDUPDGR2UGHQyODDGRSFLyQGHXQ3URJUDPDGHJDUDQWtDGHORV
Auto 218 de 2006:9HULFyODVPHGLGDVDGRSWDGDVSDUDFXPSOLUFRQODVyUGHQHVLPSDUWL-
GHUHFKRVGHORVSXHEORVLQGtJHQDVDIHFWDGRVSRUHOGHVSOD]DPLHQWR\ODIRUPXODFLyQH
GDVHQORVWUHVDXWRVGHODxR'HWHUPLQyTXHHODYDQFHHQODVXSHUDFLyQGHO(&,HUD
LPSOHPHQWDFLyQGHSODQHVGHVDOYDJXDUGDpWQLFDSDUDSXHEORVLGHQWLFDGRVHQHODXWR
nulo, enumer diez fallas que obstaculizan el avance de la poltica, estableci lineamentos
Auto 005 de 2009:6HUHULyDOWHPDGHODSREODFLyQDIURGHVFHQGLHQWHYtFWLPDGHO
EiVLFRVGHFXPSOLPLHQWRHLPSDUWLyyUGHQHVDIXQFLRQDULRVHVSHFtFRV
desplazamiento. Orden crear e implementar un plan de caracterizacin de los territo-
Auto 333 de 2006: Remiti informacin para considerar la apertura de incidentes de
ULRVFROHFWLYRV\DQFHVWUDOHVKDELWDGRVPD\RULWDULDPHQWHSRUGLFKDSREODFLyQ\XQSODQ
desacato contra funcionarios del SNAIPD.
LQWHJUDOGHSUHYHQFLyQSURWHFFLyQ\DWHQFLyQHVSHFtFDPHQWHHQIRFDGRDORVDIURFRORP-
Auto 109 de 2007: Adopt una batera de indicadores de goce efectivo de los
bianos.
GHUHFKRVDYLYLHQGDVDOXGHGXFDFLyQDOLPHQWDFLyQJHQHUDFLyQGHLQJUHVRVLGHQWLGDG\
Auto 006 de 2009: Abord el tema de las personas desplazadas con discapacidad. De-
estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores para los derechos a la vida, inte-
termin la adopcin de los mecanismos necesarios para suplir las falencias de informa-
JULGDGItVLFDOLEHUWDGVHJXULGDGUHSDUDFLyQSDUWLFLSDFLyQ\UHXQLFDFLyQIDPLOLDU2UGHQy
FLyQVREUHGLFKDSREODFLyQ\HOGLVHxRHLPSOHPHQWDFLyQGHXQSURJUDPDFRQHQIRTXH
DO*RELHUQRSUHVHQWDUQXHYRVLQGLFDGRUHVSDUDHVWRVGHUHFKRVPHMRUDUHOLQGLFDGRU
GLIHUHQFLDODVtFRPRGHFLQFRSUR\HFWRVSLORWRHQHOiPELWRGHSUHYHQFLyQ\DWHQFLyQ
SDUDJHQHUDFLyQGHLQJUHVRV\FUHDULQGLFDGRUHVSDUDPHGLUHOHQIRTXHGLIHUHQFLDOOD
Auto 007 de 2009: 6HUHULyDOWHPDGHFRRUGLQDFLyQGHODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV
DVLVWHQFLDLQPHGLDWD\ODD\XGDKXPDQLWDULD
2UGHQyDO0LQLVWURGHO,QWHULRU\GH-XVWLFLDHMHUFHUGLUHFWDPHQWHODFRRUGLQDFLyQHQWUH
Auto 233 de 2007: Evalu los nuevos indicadores presentados por el Gobierno. Adop- HO*RELHUQRQDFLRQDO\ODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV
WyORVUHODFLRQDGRVFRQORVGHUHFKRVDODYLGDODLQWHJULGDGItVLFD\ODOLEHUWDG5HFKD]y Auto 008 de 2009:+L]RXQDHYDOXDFLyQJHQHUDOGHODHYROXFLyQGHO(&,\FRQVWDWyVX
ORVSURSXHVWRVSDUDORVGHUHFKRVDODUHXQLFDFLyQIDPLOLDUODVHJXULGDGSHUVRQDOOD FRQWLQXDFLyQ'LFWyXQDVHULHGHOLQHDPLHQWRV\GHyUGHQHVHQFDPLQDGDVDVXSHUDUOR
SDUWLFLSDFLyQ\ODUHSDUDFLyQ
Auto 009 de 2009: A propsito del homicidio del familiar de una lder desplazada,
Auto 116 de 2008: ,QWURGXMRDMXVWHVDODEDWHUtDGHLQGLFDGRUHVDGRSWDGRVHQORV
OD&RUWHDERUGyHOWHPDGHODSURWHFFLyQHVSHFLDOTXHGHEHQUHFLELUHVWDVSHUVRQDV\
DXWRV\GH$GLFLRQDOPHQWHDGRSWyQXHYRVLQGLFDGRUHVSURSXHVWRVSRUHO
RUGHQyPHGLGDVHVSHFtFDVSDUDSURWHJHUDORVPLHPEURVGHGLFKDRUJDQL]DFLyQ
*RELHUQR\OD&RPLVLyQGH6HJXLPLHQWRSDUDPHGLUODVHWDSDVGHSUHYHQFLyQ\UHWRUQR
\ORVGHUHFKRVDODVXEVLVWHQFLDPtQLPDODUHXQLFDFLyQIDPLOLDUODVHJXULGDGSHUVRQDOOD Auto 011 de 2009: 6HUHULyDODVIDOHQFLDVTXHD~QSUHVHQWDQORVVLVWHPDVGHUHJLVWUR\
SDUWLFLSDFLyQODUHVWLWXFLyQODUHKDELOLWDFLyQ\ODQRUHSHWLFLyQDVtFRPRLQGLFDGRUHVSDUD FDUDFWHUL]DFLyQGHODSREODFLyQGHVSOD]DGD\SURULyyUGHQHVSDUDVXSHUDUHVDVEDUUHUDV
las de autos de perodos anteriores. Por ejemplo, el Auto 092 de
2008, que abord el tema de la proteccin de los derechos fun-
damentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forza-
do, orden la creacin de 13 programas especficos para suplir
los vacos de la poltica pblica frente a las mujeres, las jvenes
y las nias desplazadas. En el mismo sentido, en el auto sobre
los pueblos indgenas (el 004 de 2009), la Corte determin que
se adoptaran 34 planes de salvaguardia tnica, uno para cada
uno de los pueblos en riesgo de desaparicin. Asimismo, el
90
Auto 006 de 2009 orden el diseo y la implementacin de
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
El efecto creador: mir que los jueces intervienen para responder a problemas so-
la Corte y la construccin ciales o polticos existentes. Este presupuesto, implcito o ex-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
campo sociojurdico con mltiples actores, intereses, estrate- un desastre, nadie sabe quin lo atiende [al desplazado], nadie
gias y discursos que giran alrededor de la autoridad judicial le dice cuntos desplazados hay, esto no puede seguir as.1
que profiere la sentencia. En trminos generales, por tanto, antes del fallo exista
En este captulo argumentamos que la sentencia T-025 ha una brecha entre la alusin a la problemtica del desplaza-
tenido precisamente este tipo de efecto creador, tanto simb- miento en un conjunto de documentos oficiales, de un lado,
lico como instrumental. Desarrollamos el argumento en tres y la comprensin de los funcionarios pblicos, los medios de
partes. Primero, mostramos que el caso contribuy a hacer comunicacin, las ONG y dems actores sociales relevantes
visible el tema. Segundo, sostenemos que, adems, lo enmar- en relacin con la dimensin, la urgencia y el tratamiento del
c como un problema de derechos humanos. De hecho, con fenmeno, del otro.
el fallo y el proceso de seguimiento, la Corte import todo el Todos los entrevistados coincidieron en afirmar que el fa-
aparato conceptual e institucional de los derechos humanos y llo ha contribuido a disminuir esta brecha. La funcionaria del
juridiz el problema. Tercero, mostramos que, adems, el Ministerio de la Proteccin Social a cargo del tema del des-
fallo ha tenido un efecto creador en otro sentido: ha constitui- plazamiento explic cmo la sentencia es fundamental por-
do un verdadero campo sociojurdico del desplazamiento, que [] le mostr al pas la situacin de una poblacin que
cuyos diversos actores, compleja estructura y modo de funcio- en realidad est en situacin de ms vulnerabilidad.2 Por
namiento documentamos en la seccin final del captulo. su parte, funcionarios del Ministerio de Hacienda afirmaron,
igualmente, que la T-025 puso sobre la mesa la discusin del
La visibilizacin del problema tema.3 Igualmente, la funcionaria del Ministerio del Interior
Cuando en enero de 2004, la Corte Constitucional profiri la y de Justicia encargada de la coordinacin de polticas con los
sentencia T-025, el desplazamiento forzado estaba relativa- departamentos y los municipios, resalt que [despus de la
mente ausente de la discusin pblica. A pesar de la gravedad
de la situacin y del andamiaje que el Gobierno vena cons- 1 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar, Corte
Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
truyendo desde 1995 para atender a la poblacin afectada, el 2 Entrevista con Susana Helfer, Ministerio de la Proteccin Social,
desplazamiento no estaba en el centro de la agenda del Estado 21 de enero de 2009.
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
T-025, los autos de seguimiento, y en general todo este proceso entre lo que pasaba antes y lo que sucedi despus de la deci-
con la Corte Constitucional, ha logrado dimensionar la magni- sin de la Corte, el periodo de observacin (1 de enero de 2004
6
tud del problema. Asimismo, la funcionaria entrevistada del a 31 de diciembre de 2009) fue escogido de tal forma que la
Ministerio del Interior sostuvo que la T-025 le subi el perfil fecha de la sentencia (21 de enero de 2004) se encuentre cerca
al tema. El tema estaba olvidado, rezagado [] lo puso como de su punto medio.
un tema importante en las agendas del Gobierno, las ONG, Las fuentes utilizadas fueron los archivos virtuales de pren-
7
la comunidad internacional. El efecto de visibilizacin acu- sa de El Tiempo y Semana, el peridico y la revista de mayor
mulado es evidente en el editorial de 2009 de uno de los prin- circulacin a nivel nacional, respectivamente. Se escogieron
cipales diarios del pas, segn el cual [c]umplidos 5 aos de estos dos medios no solo por su nivel de difusin, sino por ser
la expedicin de la Sentencia de la Corte Constitucional T-025 los dos nicos medios impresos que cuentan con un archivo
[] llama la atencin [] que la tragedia del desplazamiento virtual completo, lo que garantiza un cubrimiento sistemtico
8
ha pasado ya a formar parte de la agenda gubernamental. del periodo bajo anlisis.10
Esta cita apunta a un indicador ms general de visibilidad El primer objetivo del anlisis fue medir la aparicin del
del tema: su aparicin en los medios de comunicacin, que tema en los medios seleccionados. Para ello, se examin 1) el
analizamos en la siguiente seccin. nmero de notas de prensa sobre desplazamiento forzado en
los nueve aos analizados, y 2) la ubicacin de dichas notas.
En las dos fuentes consultadas se registraron 1235 notas de
4 Entrevista con ngela Nicholls, encargada de la coordinacin
de las entidades territoriales, Ministerio del Interior y de Justicia, 14 prensa entre los aos 2000 y 2009, con un promedio anual de
de enero de 2009. 123 notas de prensa.
5 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
2009.
6 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
9 Las notas de prensa comprenden toda la informacin que apa-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
rece en un medio de comunicacin escrito sobre un tema, es decir,
7 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de incluye noticias, editoriales y columnas de opinin.
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
10 Las categoras de bsqueda empleadas fueron las palabras
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
desplazados, desplazamiento, desplazamiento forzado, vc-
8 El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de timas, poblacin desplazada, Corte Constitucional y sentencia
2009. / fallo T-025.
GRFICA 1 muestran que la paradoja, antes que desvirtuar la tesis del efec-
Evolucin de las notas de prensa to simblico del fallo, permite cualificarlo. En primer lugar, la
sobre desplazamiento forzado. tendencia a la baja no existe en el otro medio analizado (Sema-
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
Nmero na), cuyo cubrimiento aument en el ao 2004 y se ha manteni-
de notas de prensa do relativamente estable desde entonces. En segundo lugar, es
especialmente notorio el aumento del cubrimiento en los dos
medios al final del periodo analizado, cuando alcanz niveles
sin precedentes (180 notas en 2008 y un rcord de 202 en 2009).
121
Esto nos permite formular la siguiente hiptesis: de la misma
99
forma como el proceso de seguimiento (y no la sentencia por s
87
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
misma) ha sido esencial para incidir en las polticas pblicas,
85
45 la evidencia de la grfica indica que, a medida que la Corte
58 52
ha insistido con autos ms especficos y audiencias pblicas,
24
19 21 18 el tema ha ganado mayor visibilidad en los medios. El efecto
19 14 17
de visibilizacin del fallo, entonces, parece ser acumulativo y
El Tiempo Revista Semana estar mediado por los mecanismos de seguimiento.
Para los efectos que aqu interesan, ms que los datos ab-
GRFICA 2
solutos, son tiles las cifras sobre la evolucin de las notas por
Ubicacin de las notas de prensa
ao, que aparecen en la grfica 1.
sobre desplazamiento forzado.
A primera vista, algunos de los datos de la grfica son pa- El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
Nmero
radjicos. En El Tiempo, por ejemplo, el cubrimiento disminuy
de notas de prensa
en la poca inmediatamente posterior a la sentencia. De he-
233
cho, la cada ms profunda en el nivel de cubrimiento entre
dos aos consecutivos en ese diario se produjo entre el 2003 196
54
en comparacin con el periodo previo al fallo. No hay evi- 37
43
36
21 19
dencia, por tanto, de que la sentencia T-025, por s misma, haya 9 13 15 9 12 10 14
llevado a un mayor cubrimiento en el diario de mayor circu- Nacin Informacin Otros Columna Editorial Informe
general de opinin especial
lacin nacional.
$QWHVGHOD6HQWHQFLD75HYLVWDSemana
Un anlisis formal de correlacin que controlara distintas 'HVSXpVGHOD6HQWHQFLD7 Revista Semana
variables y evaluara esta afirmacin, escapa a los propsitos $QWHVGHOD6HQWHQFLD7El Tiempo
de esta seccin. Sin embargo, los mismos datos de la grfica 'HVSXpVGHOD6HQWHQFLD7El Tiempo
En cuanto a la localizacin de las notas de prensa, la grfica vivienda digna, respectivamente. Asimismo, las rdenes de la
2 muestra que, tanto antes como despus de la sentencia T-025, Corte a las entidades gubernamentales, tanto en el fallo como
los dos medios ubicaron el tema del desplazamiento forzado en los autos posteriores, fueron formuladas en trminos jur-
principalmente en la seccin de Nacin y, en el caso de El dicos y con el objetivo expreso de garantizar el goce efectivo
Tiempo, tambin en la de Informacin general. Sin embargo, de derechos.12
es muy notorio el aumento del porcentaje de notas publica- Esta redefinicin del marco del tema fue resaltada por va-
das en la seccin ms visible del diario El Tiempo (Nacin) rios de los actores entrevistados para este estudio. Por ejem-
despus de la sentencia que pas de 64% a 85%, lo que plo, el director de la Consultora para los Derechos Humanos
muestra el giro gradual del tema de un asunto general a un y el Desplazamiento (Codhes), afirm que:
100 101
tema de inters nacional. la sentencia ha sido muy til para afirmar una perspectiva de dere-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
En sntesis, tanto el trabajo de campo como el anlisis de chos. Yo creo que ese ha sido el punto fundamental, con todo lo que
esto implica: derechos de justicia transicional [], de asistencia hu-
prensa sugieren que el fallo y, sobre todo, el proceso de se-
manitaria, de prevencin si se quiere, de acceso a derechos sociales,
guimiento han estado asociados a una mayor visibilidad derechos que estn relacionados con el desplazamiento en tanto con-
del tema en la discusin pblica. Miremos ahora el segundo dicin de vctima.13
tipo de impacto postulado por la idea del concepto creador: el Asimismo, el funcionario entrevistado de la Defensora del
cambio del marco o encuadre utilizado para hablar del tema. Pueblo sostuvo que la Corte ha logrado que el tema del des-
plazamiento como crisis de derechos humanos en el pas sea
El cambio de marco: el desplazamiento un tema central en la poltica pblica.14
como un tema de derechos humanos De la misma forma, funcionarios del Comit Internacio-
Los desplazados: de efectos secundarios nal de la Cruz Roja (CICR) destacaron cmo antes de la T-025
de la guerra a vctimas sujetos de derechos los mismos fenmenos ligados al desplazamiento que eran
Con el fallo y el proceso de seguimiento, tanto el lenguaje de descritos en trminos sociales y econmicos, ahora eran com-
los derechos como derechos, y los procedimientos judiciales, prendidos en trminos de derechos humanos. Antes slo se
pasaron a moldear el lenguaje y las formas de discusin y tra- hablaba de retorno, ahora existen los trminos reubicacin y
11
tamiento del fenmeno. As, por ejemplo, problemas sociales restablecimiento socioeconmico, en palabras de la funciona-
urgentes como la desnutricin, la baja escolaridad, la dificul- ria entrevistada.15 Este giro fue registrado en las declaraciones
tad de acceso a los servicios mdicos y la precariedad de los de funcionarias pblicas con larga experiencia en regiones vio-
lugares de vivienda de la poblacin desplazada, entre otros, lentas del pas, para quienes la T-025 fue un logro [] para
fueron redefinidos por la Corte en trminos de violaciones de
los derechos a la alimentacin, a la educacin, a la salud y a la 12 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 9.
13 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
14 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
11 La sentencia T-025 no fue la primera que intent encuadrar la
crisis del desplazamiento en trminos jurdicos. En particular, la sen-
2009.
como una violacin masiva y continua de derechos fundamentales. 15 Entrevista con funcionaria del Comit Internacional de la Cruz
Sin embargo, slo con la T-025 la Corte hizo un esfuerzo sistemtico y
2008.
el reconocimiento de los derechos de las personas con carcter En trminos ms precisos, el giro simblico impulsado
16
de desplazados. por la Corte ha ido de la percepcin del desplazamiento y los
Es especialmente llamativa la importacin del lenguaje ju- desplazados como efecto secundario del conflicto armado a
rdico al trabajo de la tecnocracia econmica del Estado, repre- la percepcin del desplazamiento como fuente de violaciones
sentada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP). de derechos humanos, y de los desplazados como vctimas de
La entrevista con una funcionaria de esta entidad, encargada stas. Ilustra este punto el testimonio de una lder desplazada
de la problemtica del desplazamiento desde la expedicin de a quien se le pregunt si, a partir del trabajo de la Corte, haba
la Ley 387 de 1997, ilustra este cambio: cambiado la concepcin que tenan los actores sociales y esta-
tales de la persona en condicin de desplazamiento:
Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear
102 S, ha cambiado bastante. Porque antes me decan compaeras que 103
una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
distinta [no en trminos de derechos] [] [Sin embargo], en el discur- iban a pedir trabajo y ah mismo les cerraban las puertas, porque eran
so, por ejemplo, la directora por lo menos menciona el tema del goce desplazadas. Ahorita no. Ahorita s ha cambiado, es diferente la con-
efectivo, algo que no se mencionaba. [El director de Accin Social] es cepcin de la palabra desplazado. Ahora es vctima del conflicto, por-
una persona que tambin lo puede decir en su discurso; digamos que que desplazado puede ser cualquier persona que va de un lugar a
es una cosa que ya no es tan ajena. otro. Pero si se le da el nombre de vctimas del conflicto todo cambia
porque antes el desplazado era menos que un indigente.19
Lo otro obviamente era lo difcil de entender que como as que medir
con perspectiva de goce efectivo. Un poco lo que fuimos entendiendo Este efecto de la sentencia se reflej jurdicamente en la Ley
era que al final a la Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar 975 de 2005 que, como vimos en el captulo 2, tipific el des-
o de vivienda asignado] sino si la persona est gozando realmente de
plazamiento como delito. Una funcionaria del Acnur explic
una asistencia regular al colegio o si est gozando de una vivienda
digna. Y, [] ya por lo menos hicimos la primera medicin.17 cmo la concurrencia de la intervencin de la Corte y la expe-
dicin de la mencionada ley, contribuyeron al proceso de tras-
En el mismo sentido, resulta reveladora la afirmacin de ladar a la poblacin desplazada de la categora de poblacin
la funcionaria encargada de la atencin a la poblacin despla- vulnerable a la categora de vctimas de violaciones graves del
zada en Accin Social, quien sintetiz con elocuencia el paso ordenamiento jurdico y los derechos humanos:
hacia el marco de los derechos humanos: [La sentencia] facilit, por ejemplo, otros procesos. [Los desplazados]
hasta hace muy poco no se reconocan como vctimas. Entonces si us-
La poblacin desplazada hace cuatro aos eran las personas que se
ted les preguntaba a los lderes de la Mesa Nacional unos de ellos muy
paraban en los semforos. Hoy son personas que tienen derechos,
curtidos en procesos de organizacin social su reconocimiento como
son personas a quienes el Estado tiene que restablecerles todos sus
vctimas, solamente lo entienden hasta hace unos dos aos, despus
derechos perdidos y esa mentalidad s ha cambiado y ha cambiado
de la Ley 975 [de 2005] etc., pero tambin porque reconocen que la
mucho. La visibilizacin del mismo problema del desplazamiento en
sentencia T-025 ya deca algo de eso.20
Colombia ha cambiado.18
El efecto, sin embargo, ha sido gradual y parcial. Por ejem-
plo, otro de los funcionarios de Acnur resalt cmo la inter-
16 Entrevista con Maida Selene, coordinadora de Atencin a la Po- vencin de la Corte:
blacin Desplazada en el departamento de Crdoba, 16 de enero de
2009.
17 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio- 19 Entrevista con Ana Cecilia Prada, lder desplazada, represen-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009. tante legal de Fundagro, 16 de enero de 2009.
18 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la Po- 20
blacin Desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009. 2008.
Ayud a ver las cosas de manera diferente porque Colombia hasta derechos continan siendo ajenos a la mayor parte de las vc-
hace cuatro aos no tena vctimas. Ahora tiene vctimas. Pero los co- timas del desplazamiento.
lombianos no estamos acostumbrados a ver a las vctimas ni a tratar a
Aunque parcial y lento, el efecto simblico de la sentencia
las vctimas como debe tratarse una vctima. Ni las entidades tampo-
co. Eso es un cambio de cultura organizacional que se ha empezado a y del eco que ha recibido en las organizaciones nacionales e
dar pero en la gran mayora de las instituciones pblicas no los ven internacionales ha sido muy considerable. De hecho, el au-
como vctimas.21 mento de la visibilidad del asunto se convirti en un proble-
El impacto ha sido menor en el sector privado y la ciuda- ma de imagen importante para el Gobierno colombiano, hasta
dana en general. A la sociedad explic una funcionaria el punto que la administracin de lvaro Uribe despleg una
del Ministerio del Interior y de Justicia en el tema de res- estrategia nacional e internacional para contrarrestar dicha
104 percepcin. La muestra ms conocida es la tesis tristemente 105
ponsabilidad social uno les habla de desplazamiento y vcti-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
mas y contestan qu? La empresa privada dice eso no es clebre que fue defendida por Jos Obdulio Gaviria el ase-
con nosotros.22 Igualmente, las entrevistas con lderes de la sor ideolgico ms influyente del Gobierno Uribe, segn la
poblacin desplazada muestran que subsisten experiencias cual en Colombia no hay desplazamiento sino migracin.
diarias de discriminacin basadas en percepciones negativas As lo sostuvo en una gira en Washington en 2008, que bus-
de las vctimas. Por ejemplo, una lder habitante de Quibd, caba contrarrestar la creciente preocupacin estadounidense
Choc, que fue desplazada de Urab (una zona del norocci- por la situacin de derechos humanos en Colombia: nosotros
dente colombiano en el centro del conflicto armado y la eco- no tenemos desplazados, tenemos migracin en buena parte
noma bananera), cont que aqu el rechazo es totalmente de por el paramilitarismo y la guerrilla [] esa gente se fue para
la sociedad. Al banano que viene de Urab lo bautizaron des- ciudades y all estn como migrantes, ms la gente que se fue
plazado para ofenderlo a uno. Uno ha sido violado de toda del pas, clase alta y media.24
clase de derechos que uno tiene, por venirse salvaguardando Ms all de la profunda imprecisin fctica y el desatino ju-
su vida, porque llegamos hasta aqu por tratar de salvaguar- rdico y moral de esta posicin gubernamental, lo que interesa
dar la vida.23 resaltar de ella aqu es que revela el grado de transformacin
Adems, en el captulo 8 al examinar el impacto de la de la percepcin sobre el desplazamiento, que llev incluso
sentencia en la poblacin desplazada veremos que el efec- a un esfuerzo del Gobierno por contenerla. El efecto neto de
to simblico ha sido selectivo: mientras que los lderes de esta controversia fue la visibilidad an mayor del problema y
las organizaciones de desplazados conocen bien la sentencia su aparicin frecuente en los medios de comunicacin, como
y definen su situacin y el problema del desplazamiento en lo muestra una cita del editorial de El Espectador de 2009 que
trminos de derechos humanos, la sentencia y el lenguaje de hace alusin indirecta a las declaraciones gubernamentales:
La imagen del desplazado que se ha venido cimentando en la so-
ciedad es, quizs, la que merece mayor atencin. Las familias en con-
21
2008. dicin de desplazamiento son consideradas, usualmente, vctimas de
una catstrofe natural, que deben ser socorridas por el Estado con
22 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior medidas asistencialistas. Hay incluso quienes se atreven a calificarlos,
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
23 Entrevista con Alba, mujer desplazada, lder de Adacho. Entre-
vista realizada por Csar Rodrguez y Tatiana Alfonso, jueves 24 de 24 Revista Cambio, El pas segn Jos Obdulio, 13 de agosto de
julio, 2008, Quibd, Choc. 2008.
en inusitado ataque de cinismo, de migrantes, mercenarios de la GRFICA 3
tutela, miserables o vividores.25 Encuadres del tema del desplazamiento forzado.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2008)
Esta cita sugiere que la redefinicin del desplazamiento y 3RUFHQWDMH
de notas de prensa
de los desplazados tambin tuvo lugar en los medios. Veamos 18
la evidencia de este giro con base en los datos arrojados por el
anlisis de prensa mencionado.
14
12
El encuadre del desplazamiento
106
en los medios de comunicacin 107
8
En el anlisis de medios, el concepto de encuadre es una he-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
rramienta cualitativa que permite identificar cmo editores,
4
columnistas y periodistas disean y categorizan la informa-
2
cin para sus receptores (Haltom y McCann 2004). A partir de
la revisin de prensa realizada para el periodo 2000-2009, se $QWHVGHODVHQWHQFLD7 'HVSXpVGHODVHQWHQFLD7
identificaron las cinco categoras de encuadre ms recurren- (IHFWRGHOFRQLFWR
tes, esto es, el desplazamiento forzado como: 1) secuela del Incapacidad estatal
conflicto armado, 2) resultado de la incapacidad estatal, 3) in- (In)cumplimientodel derecho
de hecho, en el 19% de las notas de prensa de ese periodo. Una Tras el fallo, el marco dominante pas a ser el del desplaza-
muestra de las muchas noticias que se valieron de este marco miento como violacin del ordenamiento jurdico en general,
en ese periodo es la siguiente cita de El Tiempo, publicada en y de la sentencia T-025 en particular. Mientras que en el perio-
el ao 2000: do anterior este enfoque apareca en el 7% de las notas (que
Combates entre el frente 22 de las FARC y paramilitares en la regin hacan alusin al principal instrumento jurdico de la poca, la
del Bajo Magdalena de Cundinamarca, produjeron el desplazamiento Ley 387 de 1997), en el periodo posterior le dio forma al 16%
de aproximadamente 120 personas del municipio de Caparrap []
del cubrimiento de los medios y se convirti en el encuadre
Los enfrentamientos, que se haban venido presentando de manera
ms frecuente. El anlisis de prensa sustenta, por tanto, nues-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
es el resultado directo de una sentencia del 22 de enero de 2004, me- una catstrofe natural, que no son solo personas vulnerables que me-
diante la cual la Corte Constitucional orden al gobierno tomarse en recen una especial atencin del Estado por su vulnerabilidad, sino que
serio el drama de estas vctimas del conflicto armado.27 son, adems, vctimas de un crimen atroz que es el desplazamiento y
que, como tal, tienen derecho a la reparacin y ese derecho es distinto
De igual manera, en el ao 2007, El Tiempo afirm que: a los derechos sociales que se satisfacen mediante polticas sociales
prestacionales y de asistencia humanitaria.29
La Corte Constitucional sigue apretando al Gobierno Nacional en el
tema de los desplazados. [] En concreto hacen referencia a la senten-
Finalmente, vale la pena resaltar que, aunque el segundo
cia T-025 de enero del 2004, con la cual empez a exigirle resultados
al Gobierno en cuanto atencin a los desplazados. Le recordaron que
encuadre ms frecuente el desplazamiento como resultado
desde entonces se han producido varios autos de cumplimiento y Ac- de la incapacidad del Estado mantuvo su lugar despus de
cin Social todava no ha entregado los indicadores de resultados que la sentencia, los trminos en los que la prensa lo utiliz varia-
requiere el alto tribunal. [] que bsicamente quiere verificar el goce
ron en 2004. Mientras que antes del fallo los medios tendan a
efectivo de los derechos de los desplazados.28
hablar del tema en trminos de fallas intrnsecas del aparato
Como se aprecia en estas citas, el cubrimiento de prensa estatal (por ejemplo, la burocracia o la falta de presupuesto),
despus de 2004 ha tendido a retratar el tema en trminos de despus de la decisin judicial han tendido a tratarlo en trmi-
la rendicin de cuentas del Gobierno a la Corte Constitucional, nos del diagnstico que la Corte ha hecho de dichas fallas.
entidad que, segn veremos ms adelante, ha pasado a ser el Un breve contraste ilustra el punto. En abril del ao 2000, El
centro del campo sociojurdico del desplazamiento. Igualmen- Tiempo seal que el problema de los desplazados en Colom-
te, la alusin en la ltima cita al goce efectivo de los derechos bia es una de las crisis humanitarias ms graves del mundo,
de los desplazados que es el lenguaje de la Corte en la T-025 segn la ONU. Sin embargo, el Estado carece de la legislacin
y los autos posteriores muestra la mayor presencia del enfo- y de herramientas, y especific que:
que de derechos humanos en el cubrimiento del tema. De he- Parece no haber suficiente voluntad o determinacin por parte del
cho, segn se ve en la grfica, aunque este enfoque sigue siendo Gobierno para poner en prctica sus leyes. [] Estos son los princi-
secundario, dobl su presencia en la prensa despus de 2004. pales obstculos para hacer efectiva la poltica de desplazados: 1) Re-
27 Semana,
29 Rodrigo Uprimny, director de Dejusticia y miembro de la Comi-
28 El Tiempo, Corte pide datos concretos sobre desplazados, 2 de sin de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendi-
febrero de 2007. cin de cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
glamentacin de Ley 387. [] 2) Falta presupuesto, el Gobierno, [] La creacin del campo del desplazamiento
no tuvo sino hasta noviembre del ao pasado recursos para atencin
forzado: los actores del caso
humanitaria y por eso instituciones no gubernamentales como la Cruz
Roja Internacional y Pastoral Social tuvieron que asumir gran parte de y la estructura del campo
la responsabilidad de darles a los desplazados la atencin de emer- En el campo del desplazamiento, como en todo campo social,
gencia. 3. Falta informacin [] 4) Indiferencia poltica. La falta de interactan actores muy diversos que defienden posiciones
sensibilizacin de la sociedad frente a la problemtica del desplaza-
contrastantes sobre el tratamiento del problema y tienen ni-
miento, se hace ms grave cuando la clase poltica se niega a asumir el
reto de enfrentarla. [] 5) Falta legislacin de emergencia.30 veles de poder (econmico, social, cultural y simblico) muy
diversos (Bourdieu 2000). En esta seccin esbozamos la estruc-
En cambio, en diciembre de 2004, Semana hablaba del tema tura y los actores de este campo, que resultan esenciales para
110 111
en trminos del diagnstico de la Corte: entender la evolucin del caso. Los contornos del campo co-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
A la Corte le preocupa que no se est cumpliendo con los mnimos menzaron a delinearse con la expedicin de la sentencia T-025,
derechos de los desplazados, [] el Estado no ha sido capaz de coor- y se fueron consolidando a medida que la Corte promovi
dinar a todas las entidades que tienen responsabilidad en la atencin espacios de interaccin entre los actores, como las audiencias
a desplazados, que son la mayora de los ministerios, la Defensora, la
pblicas y las reuniones preparatorias para la rendicin de in-
Procuradura, la Fiscala, entre otros. Los funcionarios, en particular
de los gobiernos locales, desconocen la ley e ignoran por ejemplo que formes peridicos ante el tribunal (vase el captulo 6).
con la poblacin desplazada hay una discriminacin positiva, lo que Como vimos, a medida que el tema del desplazamiento se
obliga a que su atencin sea prioritaria.31 fue juridizando y sometindose a los procedimiento y el len-
guaje constitucionales, la Corte vino a ocupar el lugar central
En sntesis, tanto el anlisis de prensa como las entrevistas
del campo. De ah la ubicacin de la Corte en la grfica 4, que
realizadas muestran que la intervencin de la Corte Consti-
mapea los actores relevantes y las relaciones entre ellos. Ade-
tucional ha estado asociada a una variacin en la percepcin
ms de la Corte, la grfica muestra que el caso ha involucrado
pblica del desplazamiento, y de los trminos que se utilizan
a un entramado complejo de actores, divididos en dos ejes: 1)
para hablar de l. Sumado a la mayor visibilidad del tema, este
actores estatales y de la sociedad civil, y 2) actores nacionales e
giro constituye el componente simblico del efecto creador.
internacionales. Veamos brevemente quines son, detenindo-
Pero, como sealamos en la introduccin a este captulo,
nos en los vnculos entre ellos y en la relacin que han tenido
los fallos judiciales en casos estructurales crean no slo marcos
con la Corte.
de percepcin, sino prcticas sociales. En la prxima seccin
La ubicacin de los actores en la grfica denota su grado
cerramos el captulo documentando la forma como, a travs
de participacin en el campo (esto es, su lugar central o peri-
de la T-025 y los varios aos del proceso de seguimiento, se ha
frico en l, mientras que la frecuencia de la interaccin entre
constituido un verdadero campo sociojurdico del desplaza-
ellos est representada por el grosor de las lneas que los unen.
miento, con actores, posiciones y procedimientos que han ve-
Yendo de izquierda a derecha en la grfica, comenzamos por
nido a decidir, en buena parte, la suerte de las polticas sobre
describir los actores estatales (tanto nacionales como interna-
el tema en Colombia.
cionales), para luego concentrarnos en aquellos de la sociedad
civil.
30 El Tiempo, Paitos de agua tibia, 3 de abril de 2000.
31 Semana, Se agota el plazo, 3 de diciembre de 2004.
GRFICA 4 Los actores estatales nacionales
El campo del desplazamiento forzado Las funciones de atencin a la poblacin desplazada en sus
diferentes niveles estn atribuidas, por un lado, a las entida-
des del nivel nacional que componen el Sistema Nacional
de Atencin a la Poblacin Desplazada (SNAIPD)32 y, por el
otro, a las entidades del nivel subnacional (las gobernaciones,
los distritos y las alcaldas, a los que la Corte y los dems acto-
res del campo se refieren con frecuencia con el trmino de en-
tidades territoriales). En este aparte describimos algunos de
113
los principales actores que conforman el SNAIPD, y luego nos
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
concentraremos en las entidades territoriales y otros actores
estatales que estn por fuera del sistema pero tienen labores
relacionadas con el desplazamiento forzado.
Las entidades del SNAIPD estn ubicadas en el grfico 4
de acuerdo con su grado de participacin y proactividad en
el cumplimiento de las rdenes de la T-025 y los autos de se-
guimiento, segn la evaluacin hecha por la misma Corte en
el balance que hizo a cinco aos del proceso, en el Auto 08 de
2009. Como veremos en el Captulo 8, el balance muestra que
las polticas que presentan mayor avance son las correspon-
dientes a los Ministerios de Educacin Nacional, Proteccin
Social y de Hacienda, que han sido partes activas en el proceso
de seguimiento y han aportado regulamente informacin a la
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Social, antes llamada la Red de Solidaridad Social). Accin la poblacin desplazada, representantes de las mesas de orga-
Social tiene asignado un amplio conjunto de tareas que van nizaciones de dicha poblacin y organismos internacionales
desde orientar y ejecutar, en cooperacin con las entidades como el Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los
del SNAIPD, planes y programas dirigidos a la atencin de Refugiados (Acnur) y la Organizacin Internacional para las
la poblacin desplazada y prevencin de aquella en riesgo de Migraciones (OIM).
desplazamiento, hasta registrar a las vctimas del desarraigo Otro actor estatal integrante del SNAIPD que ha jugado un
en el Registro nico de Poblacin Desplazada y brindar aten- papel activo en este campo es el Departamento Nacional de
cin humanitaria de emergencia. Esto la convierte, por tanto, Planeacin (DNP). El DNP ha cumplido tres roles. Primero, es
en el principal actor estatal del campo, y en interlocutor de la la principal fuente de cifras y documentos tcnicos del Gobier-
mayora de actores pblicos y privados. no. Segundo, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito
Especficamente con la Corte, existe una relacin de rendi- Pblico, est encargado de calcular el presupuesto necesario
cin de cuentas cclica: Accin Social rinde cuentas sobre su para atender a la poblacin desplazada en respuesta a la orden
actuacin, la Corte evala y expide nuevas rdenes, Accin dada por la Corte para este efecto. Tercero, como se ver en
Social responde con nuevas acciones e informes, y la Corte detalle en el captulo 7, ha llevado la voz del Gobierno en el
vuelve a evaluar y a expedir rdenes. proceso de construccin de indicadores sobre desplazamien-
Dentro del SNAIPD hay una segunda entidad que juega to, tarea que ha incluido la interlocucin con entidades pbli-
un papel importante en el campo: el Consejo Nacional para cas como Accin Social, y actores de la sociedad civil como la
33
la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada (CNAIPD) . Comisin de Seguimiento.
34
Conformado por trece de las entidades del SNAIPD, es el
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
estas funciones al MIJ y las haya asignado a Accin Social y y alcaldes que rindieran cuentas en una serie de audiencias p-
al DNP. Las tres entidades pasaron, entonces, a compartir la blicas programadas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
responsabilidad de impulsar el principal mecanismo de coor- Tambin en la periferia del campo se encuentra la Fiscala
dinacin de polticas y programas sobre desplazamiento: los General de la Nacin. Su labor con relacin al desplazamiento
Planes Integrales nicos (PIU). Los PIU articulan a los diferen- forzado es investigar este delito. Sin embargo, son muy escasos
tes rganos del SNAIPD, contienen los programas y las accio- los procesos judiciales existentes al respecto (Restrepo 2009).
nes que desarrollarn cada una de las entidades del SNAIPD Por ello, en el Auto 008 de 2009, entre las rdenes expedidas
en el mbito local, y establecen los recursos disponibles para para superar el estado de cosas inconstitucional que persista,
prevenir y atender el desplazamiento forzado en cada entidad la Corte exigi a la Fiscala desplegar una estrategia integral
territorial. Corresponde al MIJ, Accin Social y el DNP asegu- para investigar y castigar el delito de desplazamiento forzado.
rar que los comits departamentales, distritales y municipales Un conjunto de actores que, a pesar de no pertenecer al
de atencin a la poblacin desplazada formulen e implemen- SNAIPD, estn en el centro del campo, son los organismos de
ten un PIU en sus respectivas entidades territoriales. control: la Procuradura General de la Nacin, la Contralora
Esta alusin al nivel subnacional lleva al otro conjunto de General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.36 Por dispo-
actores estatales del campo, que se encuentran por fuera del sicin constitucional, los rganos de control venan jugando
SNAIPD: los municipios, distritos y departamentos (entidades un papel activo en la promocin de los derechos de los des-
territoriales). Adems de atender a la poblacin desplazada
en sus respectivos territorios, las obligaciones de estos actores
incluyen convocar y mantener activos los comits territoriales 35 Por medio del Auto 052 de 2008 la Corte solicit a los goberna-
dores y alcaldes de todos los municipios del pas informacin sobre
de atencin a la poblacin desplazada, y articular sus planes la situacin de los desplazados en cada entidad territorial, las nece-
con el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial. sidades de las entidades para atender a la poblacin desplazada, y
los resultados de las acciones emprendidas para garantizar el goce
Asimismo, tienen la obligacin de asignar recursos financie- efectivo de los derechos de la poblacin desplazada. Las respuestas al
Auto 052 fueron sistematizadas por el Centro de Investigaciones So-
ros para la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los Vase
puentes entre las entidades territoriales inferiores (municipios y Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, que hace referencia a dicho
informe.
o departamentos) y las entidades superiores (departamento o
36 La Defensora del Pueblo es un caso especial porque, a pesar de
nacin). ser un organismo de control, hace parte del SNAIPD.
plazados, que fue fortalecido tras la sentencia T-025. Siguien- Segundo, desde un inicio, Acnur se vincul al proceso de
do las rdenes de la Corte, establecieron mecanismos tcnicos seguimiento de la sentencia T-025. Como parte de este proceso
para hacer seguimiento al desempeo de las autoridades en la ha realizado evaluaciones peridicas a las polticas pblicas,
atencin a la poblacin desplazada, y han entregado mltiples enviado informes y participado en las audiencias pblicas
informes conjuntos e individuales sobre el nivel de cumpli- ante la Corte (Acnur 2007). Asimismo, contribuy al proceso
miento del fallo. Igualmente, contribuyeron, como se ver en de construccin de indicadores, lo que implic discusiones
el captulo 7, a la construccin de indicadores de derechos de con miembros del SNAIPD, los rganos de control y la Comi-
esta poblacin. sin de Seguimiento.
El ltimo actor estatal que ha participado en el campo es Tercero, el Acnur ha contribuido al fortalecimiento de las ins-
118 119
el Congreso de la Repblica. El parlamento ha estado sumido tituciones del Estado encargadas de la atencin a la poblacin
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
en profundas crisis de corrupcin y legitimidad durante todo desplazada por medio de la conformacin de la Unidad Tcnica
el periodo analizado que incluyen el juzgamiento y la con- Conjunta (UTeC), un organismo de cooperacin tcnica com-
dena de muchos de sus miembros por vnculos con el parami- puesto por tcnicos representantes de Accin Social y el Acnur.
litarismo, uno de los sectores armados que mayor nmero de Dentro de sus tareas se encuentran asesorar a las entidades que
desplazados ha generado. De ah que, como lo sostuvimos implementan las polticas de atencin a la poblacin desplaza-
en el captulo 1 y lo retrata el ttulo de este libro, haya sido da, evaluar sus resultados, e identificar sus problemas.
desplazado del lugar central del campo por la Corte. A pesar
de su ubicacin perifrica, el Congreso ha expedido dos leyes Actores nacionales de la sociedad civil
importantes sobre el tema. Por un lado, la Ley 387 de 1997, que Como lo explicamos en el captulo 1 y lo detallamos en el cap-
sent las bases jurdicas para la prevencin, atencin, protec- tulo 6, una innovacin fundamental del caso T-025 es haber in-
cin, consolidacin y estabilizacin econmica y social de los volucrado a organizaciones de la sociedad civil al proceso de
desplazados internos por la violencia. Por el otro, la Ley 1190 seguimiento. Ello explica la densidad de este flanco del campo
de 2008, que modific las funciones y los mecanismos de coor- del desplazamiento, y la participacin de dos tipos de ONG.
dinacin de las entidades territoriales. De un lado, organizaciones que ya tenan una trayectoria im-
portante en derechos humanos en general (como la Comisin
Actores estatales internacionales Colombiana de Juristas) y el tema del desplazamiento en par-
Un efecto importante del caso T-025 es haber abierto un es- ticular (como Codhes), para quienes el fallo abri un espacio
pacio jurdico e institucional para la participacin activa de de incidencia e interlocucin con el Estado y los dems actores
entidades intergubernamentales, especialmente la del princi- del campo.
pal organismo internacional sobre desplazamiento forzado: el De otro lado, es especialmente revelador que hubieran
Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los Refu- surgido nuevas organizaciones de la sociedad civil para inter-
giados (Acnur). Este actor central del campo ha participado venir en el proceso de seguimiento. El actor ms importante
por tres vas. Primero, desde su llegada a Colombia en 1997, de este tipo ha sido la Comisin de Seguimiento a la Poltica
ha ofrecido asistencia directa a la poblacin desplazada, as Pblica sobre Desplazamiento Forzado (Comisin de Segui-
como asesora y acompaamiento en las zonas de expulsin miento). Fundada en agosto de 2005 por Codhes, la Corpo-
y recepcin. racin Viva la Ciudadana y la Decanatura de la Facultad de
Derecho de la Universidad de los Andes, la Comisin se ha Incluye, igualmente, organizaciones especficas para distintos
ampliado para incluir otras organizaciones como la Pastoral tipos de poblacin desplazada, desde afrodescendientes e in-
Social de la Iglesia Catlica colombiana, el Centro de Estudios dgenas hasta mujeres y personas con discapacidad.
de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y organizaciones La Asociacin Colombiana de Afrocolombianos Desplaza-
de base como la Organizacin Nacional Indgena de Colombia dos (Afrodes) ilustra estos rasgos del campo. Afrodes fue fun-
(ONIC), entre otras. dada en 1999 por un grupo de afrocolombianos desplazados
Como su nombre lo indica, la Comisin hace un seguimien- en Bogot, con el objetivo de proteger y defender los derechos
to sistemtico y permanente a la evolucin de las polticas de las comunidades negras desplazadas por la violencia. Para
para el desplazamiento y la implementacin de las rdenes ello, ofrece apoyo, asesora y capacitacin a las vctimas del
120 de la T-025. Para ello, la Comisin elabora informes analti- 121
desplazamiento, y patrocina programas y proyectos para me-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
cos sobre dichas polticas con la participacin de expertos y jorar la calidad de vida de las ms de 1.300 familias que hacen
con base en el dilogo con agencias de las Naciones Unidas, parte de la Asociacin, y participa en foros internacionales
los organismos de control, las organizaciones de la poblacin como la Asamblea General de la OEA y la Comisin Interame-
desplazada y las organizaciones de base. Asimismo, formula ricana de Derechos Humanos.
propuestas alternativas de poltica, construye indicadores de En el campo nacional del desplazamiento forzado dibuja-
resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la do en la grfica 4, Afrodes ha participado activamente en el
poblacin desplazada, y participa en espacios de deliberacin proceso de seguimiento a la T-025. Por ejemplo, en asociacin
como las audiencias pblicas ante la Corte o las sesiones del con la ONG internacional Global Rights y otras organizacio-
CNAIPD. Igualmente, por orden de la Corte, la Comisin ha nes como el Proceso de Comunidades Negras, aport infor-
liderado el Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos mes que fueron recogidos ampliamente en las decisiones de la
de la Poblacin Desplazada, dentro del cual ha realizado dos Corte sobre desplazados afrocolombianos, especialmente en
Encuestas Nacionales de Verificacin con el objetivo de aplicar el Auto 05 de 2009 (Afrodes y Global Rights 2007; Rodrguez
los indicadores adoptados por la Corte y determinar el estado Garavito, Alfonso y Cavelier 2009).
actual de esta poblacin. Como veremos en el captulo 8, los La fragmentacin de las organizaciones de poblacin
datos arrojados por estas encuentas constituyen la informa- desplazada ha sido parcialmente mitigada por el efecto de la
cin ms detallada y fidedigna que existe sobre el tema. Final- misma sentencia T-025, que orden la creacin de instancias
mente, la Comisin realiza un proceso de divulgacin pblica de interlocucin entre el Gobierno y dicha poblacin. Como
y formacin de lderes de comunidades desarraigadas. resultado, el Gobierno expidi el Decreto 250 de 2004, en el
Adems de las ONG de derechos humanos, han participado que establecieron la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Or-
en el proceso organizaciones de la poblacin desplazada. En ganizaciones de Poblacin Desplazada, as como mesas depar-
buena parte como resultado del desarraigo y la dispersin que tamentales y municipales, que buscan ofrecer espacios de dis-
define el desplazamiento, el campo organizativo de la poblacin cusin y articulacin entre las organizaciones. En la prctica,
desplazada es altamente fragmentado e incluye una amplia va- sin embargo, la Mesa Nacional (y, con frecuencia, las depar-
riedad de asociaciones locales, departamentales y nacionales.37
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
ve en la grfica, la mayora de la poblacin desplazada, que no plicamos al inicio de este captulo, a medida que el tema pas
hace parte de ninguna organizacin, ha permanecido relativa- a ser definido mediante procedimientos judiciales, su lenguaje
mente ajena al proceso y tiene un lugar marginal en el campo. y la lgica de funcionamiento fueron juridizados.
Este rasgo, sin embargo, es comn a muchos otros campos ju- Qu impacto tuvo este giro sobre la visibilidad y la in-
rdicos, y ha sido atenuado en alguna medida por la colabora- fluencia de los actores del campo? El anlisis de prensa mues-
cin entre ONG de derechos humanos (por ejemplo, Codhes) tra que la juridizacin del campo ocurri de la mano con una
y organizaciones de base (como Afrodes). transformacin de la visibilidad de los distintos actores, que
convirti a la Corte Constitucional en el actor central. El prota-
Actores internacionales de la sociedad civil gonismo creciente de la Corte es evidente en el anlisis de las
Finalmente, en el campo participan dos tipos de organizacio- notas de prensa publicadas en El Tiempo y Semana entre 2000 y
nes de la sociedad civil internacional. Por un lado, algunos ac- 2009. Como lo refleja la grfica 5, mientras que antes del fallo
tores como el Comit de la Cruz Roja Internacional (CICR) y el actor ms visible era la entidad gubernamental encargada
Plan, una ONG global se concentran en atender la crisis hu- del asunto (la Red de Solidaridad Social, que luego se conver-
manitaria del desplazamiento. Estos actores tienen una rela- tira en Accin Social), despus de la sentencia la prensa tom
cin con sectores de la poblacin desplazada y algunos, como como referente principal a la Corte. En efecto, el porcentaje
Plan, participan en la Comisin de Seguimiento. de notas sobre desplazamiento en las que aparece la Corte se
Por otro lado, algunas ONG internacionales monitorean multiplic por diez despus de la sentencia (pasando de 1,6%
el comportamiento del desplazamiento en distintos pases, a casi 16%), lo que ubic al tribunal como el actor ms visible
producen estadsticas y realizan investigaciones y seminarios en los medios de comunicacin.
sobre el tema. Algunas de estas son la Oficina en Washington El anlisis del contenido de las notas de prensa corrobora
para Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus siglas en in- la tendencia sugerida por el balance cuantitativo. En efecto, a
gls) probablemente la organizacin ms activa en trabajo medida que la Corte dictaba autos de seguimiento, pasaba a fi-
de solidaridad internacional en relacin con el desplazamiento gurar como el nodo coordinador del campo. A finales de 2004,
forzado colombiano, y el Consejo Noruego para Refugia- por ejemplo, El Tiempo hablaba del tribunal en los siguientes
trminos: la Corte Constitucional conmin [] al gobierno
38 Ibd. del presidente lvaro Uribe a que le enve en un plazo de cin-
co das hbiles, que vence el prximo jueves, el programa de GRFICA 5
accin y el cronograma preciso que le orden elaborar desde Visibilidad de los actores del campo del desplazamiento
enero pasado para la atencin de la poblacin desplazada.39 en la prensa, antes y despus de la sentencia.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
Un ao despus, informaba sobre los avances de la poltica 3RUFHQWDMHGH
pblica en trminos de las rdenes de la Corte, as: notas de prensa
18
la sentencia de la Corte, de enero del 2004, fija rdenes precisas al
Gobierno para atender a cerca de tres millones de desplazados: al 31
14
de marzo de 2004, el Consejo para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada deba precisar la situacin de los desplazados inscritos 12
$QWHVGHODVHQWHQFLD7
Por otro lado, aunque el poder ejecutivo (a travs de la Red 'HVSXpVGHODVHQWHQFLD7
de Solidaridad y, luego, de Accin Social) perdi el lugar cen-
tral del judicializado campo, su presencia en los medios tam-
exigi una efectiva atencin de esta poblacin afectada por el conflicto
bin aument despus del fallo (pasando del 7 al 11% de las
armado, el gobierno ha venido respondiendo. Con limitaciones, aten-
notas). El anlisis de contenidos de las notas de prensa sugiere di a 96.535 hogares en 2007 y en lo que va de 2008, a casi 120 mil.41
que este incremento result, por lo menos parcialmente, de la
misma sentencia y de los autos posteriores, en la medida en Finalmente, en relacin con los dems actores del campo,
que estos ordenaron una serie de acciones gubernamentales es importante resaltar dos cambios inducidos por la sentencia.
que fueron reportadas por los medios. En este sentido, la in- De un lado, los actores encargados de prestar asistencia hu-
formacin contenida en una nota de 2008 de la revista Semana manitaria (el CICR y Pastoral Social) perdieron protagonismo.
es representativa del cubrimiento sobre Accin Social despus Este giro est acorde con el cambio del enfoque dominante
del fallo. La noticia sealaba que: sobre el desplazamiento que, como vimos, pas de ser el de
emergencia humanitaria por efecto del conflicto armado, al de
no ha sido fcil para el Estado, a travs de Accin Social, atender a la
enorme cantidad poblacin desplazada. Sin embargo, desde un fallo
violacin masiva del derecho y los derechos. De otro lado, au-
histrico de la Corte Constitucional, la sentencia T-025 de 2004, que ment de manera notable la visibilidad de los actores clave del
proceso de seguimiento de la sentencia y los autos: Codhes, en
el mbito de la sociedad civil nacional, y Acnur, en el de las
39 El Tiempo, Corte da ultimtum al gobierno Uribe, 10 de sep-
tiembre de 2004.
40 El Tiempo, 5 billones para desplazados, 29 de noviembre de 41 Semana, Aviones ofrecen ayudar a desplazados, 9 de noviem-
2005. bre de 2008.
organizaciones internacionales. La prensa comenz a hablar
de Codhes, por ejemplo, como la entidad que supervisa el
fallo de la Corte Constitucional que, en 2004, oblig al Esta-
do a reconocer esta crisis humanitaria y devolver los derechos
fundamentales a las vctimas del conflicto.42 Acnur, por su
parte, adquiri un rol importante como fuente de cifras y reco-
mendaciones confiables para la Corte y los medios, entre otros
temas, sobre el nmero de desplazados.
En sntesis, el sondeo de este captulo muestra que el fallo
126
y el proceso de seguimiento han creado un verdadero campo
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
responsable de los pobrsimos resultados de la poltica sobre 4 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordi-
desplazamiento. 2009.
En segundo lugar, el bloqueo institucional previo a la sen- la atencin de la poblacin desplazada, la reactivacin del r-
tencia provena del muy bajo nivel de actividad de las enti- gano coordinador de las polticas sobre el tema (el CNAIPD),
dades que claramente tenan responsabilidad en el tema del la recoleccin de informacin bsica y la creacin de algunos
desplazamiento. En este sentido, la opinin del director de programas urgentes.
Codhes es representativa de lo dicho por la mayora de en-
trevistados, incluyendo los funcionarios pblicos: antes de la El efecto de desbloqueo:
sentencia T-025 [] el Gobierno tena una concepcin margi- las reacciones y los programas iniciales
nal de su responsabilidad frente a los desplazados. Encontr-
El clculo de los recursos necesarios
bamos en distintas instituciones del Estado algunas respues-
132
para atender a la poblacin desplazada 133
tas. [Sin embargo], a veces procedan ms del voluntariado de
La sentencia T-025 seal como uno de los principales pro-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
de las polticas sobre desplazamiento forzado. Prueba de ello la Nacin para la vigencia fiscal 2006, se incorpor un artculo
es una decisin de la misma Corte en el ao 2005 (el Auto 176), que dispona:
Los recursos presupuestados al proyecto Capacitacin Jvenes en Ac-
que analiz el cumplimiento de las rdenes sobre el esfuerzo
cin del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se destinarn inicial-
presupuestal en los veinte meses siguientes a la expedicin de mente para la atencin de la poblacin desplazada por la violencia, en
la sentencia. En esa decisin, el tribunal constat que fueron cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Honorable
realizados los estimativos ordenados con el fin de establecer Corte Constitucional. Una vez se cubra la demanda de la poblacin des-
plazada, los recursos se podrn destinar a poblacin no desplazada.
la magnitud de los recursos necesarios para implementar la
poltica de atencin a la poblacin desplazada encaminada a Igualmente, el documento de poltica pblica Conpes 3400
proteger sus derechos constitucionales. En trminos financie- de 2005, titulado Metas y priorizacin de recursos presu-
ros, la cifra de 4,7 billones de pesos calculada por el Gobierno puestales para atender a la poblacin desplazada por la vio-
es un aumento considerable si se tiene en cuenta que durante lencia en Colombia, someti a consideracin del CNAIPD el
el periodo 1995-2004, el Estado invirti cerca de 1,3 billones de esfuerzo financiero y las metas de las entidades del SNAIPD
pesos de 2005 para el desarrollo de la poltica de atencin inte- para atender las necesidades de la poblacin desplazada entre
gral a la poblacin desplazada (Conpes 3400 de 2005, p. 6). los aos 1995 y 2005. El documento fue expedido explcita-
mente para cumplir con los autos de seguimiento, y reconoci La reactivacin del CNAIPD
que para los aos 2005 y 2006, las entidades del SNAIPD des- Un segundo indicador de la reaccin del aparato estatal como
tinaron recursos de inversin por un total de 1,3 billones de consecuencia de la presin jurdica de la Corte son las actua-
pesos monto que, como se vio, equivale al total de los recur- ciones del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Pobla-
sos invertidos por el Estado en el perodo 1995-2004. Adems, cin Desplazada (CNAIPD) al poco tiempo de emitido el fallo.
present el presupuesto necesario para atender a la poblacin La T-025 expidi mltiples rdenes dirigidas al CNAIPD por
desplazada durante el periodo 2007-2010 y lo calcul en 3970 ser el rgano a la cabeza del SNAIPD encargado de formular
millones de pesos.8 la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada y ga-
Por ltimo, en relacin con el presupuesto, la sentencia rantizar la asignacin presupuestal.
136 137
T-025 y sus autos de seguimiento ordenaron al Ministerio del Despus de permanecer dos aos inactivo, en 2004 el
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Interior y de Justicia promover el involucramiento presupues- CNAIPD volvi a sesionar expresamente con el propsito de
tal y administrativo de las entidades territoriales (departamen- atender las rdenes de la sentencia T-025. La influencia de la
tos y municipios). Como reaccin a dicha orden, el Ministerio sentencia y los autos en las actuaciones del CNAIPD es evi-
emiti las circulares 003 y 004 de febrero y septiembre de 2004, dente. Las referencias a una y otros fueron frecuentes en sie-
respectivamente, dirigidas a los entes territoriales. A pesar de te acuerdos celebrados por el CNAIPD entre los aos 2005 y
9
que el impacto de estas circulares fue limitado, estas respues- 2007. Por ejemplo, el Acuerdo 001 de 2005, por el cual se defi-
tas indican que la intervencin de la Corte impuls a algunas nen los criterios de respuesta a las peticiones presentadas por
entidades nacionales y locales a reaccionar. Una muestra clara la poblacin desplazada, fue redactado como respuesta deta-
de esto son las acciones tomadas en Bogot, como lo compro- llada a la sentencia y a uno de los autos de la Corte, como lo
baron los medios de comunicacin: muestra su seccin de considerandos:
Bogot se convirti [] en la primera ciudad del pas en adoptar el Considerando:
plan, que busca garantizar por lo menos 9 derechos fundamentales a []
los 100 mil desplazados que estn registrados oficialmente en la capi- Que en el apartado 10.2 de la sentencia T-025, la honorable Corte ma-
tal. El Plan, en el cual se invertirn el ao entrante 32 mil millones de nifest: Tal como se recogi en los antecedentes de esta sentencia,
pesos, responde a la sentencia T-025 de la Corte Constitucional del 22 las acciones de tutela se interpusieron ante la falta de respuesta de las
de enero pasado, que ordena a la Nacin y al Distrito la ejecucin de instituciones a las solicitudes para el otorgamiento de las ayudas pre-
acciones para restituir los derechos vulnerados a las familias despla- vistas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeco-
zadas en el pas. Los recursos, que saldrn del presupuesto distrital nmico, as como para el acceso a los servicios de salud, educacin, o
del 2005, se destinarn a tres reas especficas: prevencin y protec- para la prestacin de ayuda humanitaria de emergencia, o para que
cin, atencin humanitaria y estabilidad socioeconmica.10 se les inscribiera como desplazado en el Sistema nico de Registro. A
travs de la accin de tutela los actores esperan una respuesta de fon-
do y oportuna a sus solicitudes que se traduzcan en la materializacin
8 Vase documento Conpes 3400 de 2005, Anexo 1. Esta suma in- de dichas ayudas;
clua tanto el presupuesto de la Nacin como el de las entidades terri-
Que en el ordinal 10 de la parte resolutiva de la sentencia en mencin,
toriales.
este alto tribunal orden que las peticiones que formule la poblacin
9 En su informe a la Corte para la audiencia de seguimiento ce-
lebrada el 29 de junio de 2005, la Procuradura General de la Nacin desplazada debern contestarse de fondo, de manera clara y precisa,
consider que slo cerca de una tercera parte de los departamentos sealando los criterios de respuesta para las mismas;
(12 de 32) haban enviado informacin clara y completa sobre sus
programas de atencin a la poblacin desplazada.
10 El Tiempo, 32 mil millones para atender a la poblacin despla- zada, 21 de noviembre de 2004.
Que en el considerando 9 del Auto 178 del 29 de agosto de 2005, emi- Nacin la responsabilidad de vigilar el cumplimiento del fa-
tido dentro de la misma sentencia, se consign: [] aun cuando cada llo. Como resultado, en los primeros dos aos de seguimien-
entidad responsable de alguno de los componentes de atencin a la
to, estas entidades produjeron cuatro informes conjuntos de
poblacin desplazada enfrenta problemas especficos, las distintas en-
tidades y organizaciones evaluadoras identificaron varios problemas seguimiento y algunos informes independientes. En palabras
comunes, que han retrasado la superacin del estado de cosas incons- del entonces representante del Alto Comisionado de las Na-
titucional, a saber: [] viii) las fallas en las respuestas oportunas a las ciones Unidas para los Refugiados (Acnur) para Colombia,
peticiones y propuestas presentadas por la poblacin desplazada.
Con la T-025 se empez a escribir una historia distinta. Los
rganos de control que siempre haban estado presentes en la
La produccin de informacin bsica proteccin de los derechos de los desplazados [] empezaron
138 sobre el desplazamiento 139
a establecer mecanismos complementarios y tcnicos para ha-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
Otro efecto inmediato de la intervencin de la Corte fue la cer seguimiento al desempeo de las autoridades en la aten-
puesta en movimiento de la administracin pblica en rela- cin a la poblacin desplazada (Acnur 2007: 18).
cin con la produccin de informacin bsica sobre el despla- Como veremos ms adelante (captulo 6), esta reaccin in-
zamiento. En el proceso de monitoreo al cumplimiento de la mediata se traducira en la produccin de informacin ms de-
sentencia, la Corte exigi a las entidades estatales la elabora- tallada y peridica sobre la evolucin de la proteccin de los
cin de informes peridicos. La mayora de stas no contaba derechos de la poblacin desplazada. Para los efectos de este ca-
con sistemas de informacin o estadsticas confiables y siste- ptulo, sin embargo, basta recalcar que el fallo ayud a reanimar
matizadas que les permitieran responder. Como lo reconoci un aparato estatal durmiente, que no contaba en ese momento
la funcionaria del Ministerio del Interior y de Justicia entre- con datos esenciales para disear e implementar polticas infor-
vistada para este libro, por la necesidad de hacer informes a madas sobre la emergencia humanitaria del desplazamiento.
la Corte, las entidades establecieron sistemas de informacin.
Nos vimos en la necesidad de crear estadsticas.11 En el mis- La creacin de los primeros programas
mo sentido, funcionarios del Comit Internacional de la Cruz Un ltimo indicador que ilustra cmo los autos de la Corte sir-
Roja reconocieron que durante el tiempo en que ha operado vieron para poner en movimiento el aparato estatal, es la crea-
la T-025 se ha ido construyendo informacin sobre cmo se cin de algunos programas o grupos de trabajo para respon-
debe dar respuesta a las dificultades y tropiezos. Es impor- der a la sentencia, especficamente dentro del Ministerio del
tante ahora ver cmo se va mejorando esta situacin, cmo se Interior y de Justicia. Tanto el fallo como el auto 177 de 2005
aplica y se concreta esa informacin12. ordenaron a dicho Ministerio tomar las acciones necesarias
Los organismos de control tambin se vieron en la obliga- para que los gobernadores y alcaldes adoptaran las decisiones
cin de producir informes. Concretamente, la senetencia T-025 requeridas y el presupuesto para asegurar la debida atencin
asign al defensor del pueblo y al procurador general de la a la poblacin desplazada. Como respuesta a esa orden, en
septiembre de 2006 el Ministerio cre el Grupo de Coordina-
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
poblacin desplazada la prioridad que constitucionalmente ptulo, por supuesto, genera slo una reaccin preliminar del
ameritaban, y no prevea la extensin de las medidas de pro- aparato estatal. Como en otras sentencias estructurales, el efec-
14
teccin a los miembros del grupo familiar de los afectados. to es duradero slo en la medida en que promueva procesos
Para subsanar dicha situacin, la Corte orden al director del de polticas pblicas de largo plazo a travs de decisiones de
Programa de Proteccin del Ministerio del Interior y de Justi- seguimiento que involucren actores estatales y no estatales. En
cia disear un programa especfico para superar las fallas del los siguientes captulos evaluamos, con base en la evidencia
existente. A fin de responder a la Corte, el Ministerio cre en del trabajo de campo, si la sentencia T-025 provoc este tipo de
2008 el Programa de Proteccin Especial a la Poblacin Des- proceso, comenzando por el impacto del fallo y los autos pos-
plazada, con el objetivo de dar proteccin no slo a los lderes, teriores sobre un aspecto fundamental del proceso de polticas
sino a cualquier persona desplazada registrada en el RUPD pblicas: la coordinacin entre entidades estatales.
que se encuentre en situacin de riesgo.
Conclusiones
En este captulo hemos mostrado la forma como la interven-
cin de la Corte Constitucional sirvi como un punto de pre-
sin para desestancar la atencin a la poblacin desplazada.
En particular, hemos esbozado la reaccin presupuestal y de
impulso a polticas pblicas preliminares sobre el tema.
Bajo la presin de la Corte, las instituciones relevantes hi-
cieron un primer esfuerzo para cumplir sus funciones o inten-
sificaron las que venan desarrollando. En lnea con el anlisis
del captulo 1, la Corte Constitucional, antes que arrogarse el
las instituciones del SNAIPD el diseo y la ejecucin de di- de tales entidades incluyen convocar y mantener activos los
2
chas polticas, y promover la creacin de comits territoriales. comits territoriales6 y articular sus planes de atencin al des-
Asimismo, tiene la responsabilidad de producir y gestionar plazamiento con el plan de desarrollo de cada entidad. Asi-
3
la informacin y de brindar acompaamiento tcnico para mismo, son responsables de asignar recursos financieros para
4
que el ente territorial pueda desarrollar sus funciones, entre la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los puentes
5
otras. entre las entidades territoriales inferiores (municipio o depar-
El Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) juega el papel tamento) y las entidades territoriales superiores (departamen-
de articulador entre el Gobierno central y las entidades terri- to o nivel nacional).
toriales. Como se explic en el Captulo 3, ante la continua- Existen, adems, rganos especficos de coordinacin in-
cin del estado de cosas inconstitucional, por medio de la Ley terinstitucional: el Consejo Nacional de Atencin Integral a la
1190 de 2008 el Congreso de la Repblica introdujo cambios Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los comits territoriales de
significativos en la coordinacin de las entidades territoriales. atencin integral a la poblacin desplazada.
En consecuencia, dicha coordinacin ya no se encuentra ex- El CNAIPD, como explicamos, es el escenario de toma de
clusivamente en cabeza del MIJ, sino que es compartida con el decisiones y coordinacin del SNAIPD. Est conformado por
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y Accin Social. representantes de trece de las entidades que hacen parte de este
Sin embargo, por medio del Auto 007 de 2009 la Corte mantu- ltimo.7 Las funciones de coordinacin del CNAIPD se pueden
vo en cabeza del Ministro del Interior y de Justicia el papel de sintetizar en los siguientes cinco puntos contenidos en la Ley
387 de 1997, la sentencia T-025 y el Decreto 250 de 2005: 1) la
definicin de una poltica pblica de atencin a la poblacin
1 Con la expedicin del Decreto 2569 de 2000, la coordinacin del desplazada que garantice el goce efectivo de derechos; 2) la ob-
SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del Interior, pas
a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social, hoy Accin
tencin de recursos para la implementacin de dicha poltica;
Social. 3) la superacin de las fallas estructurales del SNAIPD detecta-
2 Decreto 2569 de 2000. das en la sentencia T-025; 4) la capacitacin de los funcionarios
3 Ley 387 de 1997, artculo 12, y Decreto 2569 de 2000, artculo 1d.
4 Ley 387 de 1997, artculo 7, y Decreto 2569 de 2000, artculo 2.
6 Ley 387 de 1997, artculo 7, pargrafo 3.
5 Vase, entre otros, Decreto 2569 de 2000, artculos 1j, 26 y 30.
Tambin hay funciones establecidas en el Decreto 250 de 2005 (art. 2). 7 Sobre la integracin del CNAIPD y el SNAIPD, vase el captulo 3.
del SNAIPD para atender el problema del desplazamiento, y Para completar el panorama del esquema de coordinacin,
5) la comunicacin y articulacin con los comits territoriales resta mencionar los dos instrumentos especficos que han sido
en relacin con la atencin a la poblacin desplazada (Acnur diseados como cartas de navegacin para las anteriores
2007: 369). agencias y rganos: el Plan Nacional de Atencin Integral a
Para facilitar y agilizar el trabajo del CNAIPD fueron con- la Poblacin Desplazada (en adelante Plan Nacional de Aten-
formadas tres Mesas Nacionales, una por cada fase de inter- cin), adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, y el Plan In-
vencin (Proteccin y prevencin, Atencin humanitaria de tegral nico (PIU), que el mismo decreto cre para que sirvie-
emergencia y Estabilizacin socioeconmica), y se estableci ra de instrumento de coordinacin de los comits territoriales
una Mesa de Fortalecimiento del proceso organizativo de la y sus mesas. Como veremos, estos dos instrumentos fueron
148 8 149
poblacin desplazada. Desde sus respectivas lneas de inter- resultado de rdenes de la Corte y constituyen hoy, segn el
vencin, las mesas hacen anlisis y elaboran propuestas de anlisis del Acnur (2007: 367), las herramientas bsicas de co-
ajuste a la poltica pblica ante el Consejo Nacional, quien es ordinacin, en la medida en que fijan las acciones que, tanto
el encargado de adoptar los correctivos finales. en el nivel nacional como en el departamental y municipal,
Los comits municipales, distritales y departamentales de deben desarrollarse para alcanzar los objetivos del Sistema.10
atencin integral a la poblacin desplazada denominados Cmo surgi este sistema de coordinacin? Veamos cul
en conjunto comits territoriales fueron creados para brin- era el panorama antes de la sentencia T-025, y cmo sta y los
dar apoyo al SNAIPD en el mbito local, y tienen la funcin de autos posteriores incidieron en la conformacin del sistema.
planificar, disear, gestionar y ejecutar programas y proyectos
de atencin a la poblacin desplazada (Ley 387 de 1997, art. 6, El diagnstico
y Decreto 250 de 2005). Estos son las instancias articuladoras y la intervencin de la Corte
de coordinacin y gestin interinstitucional del SNAIPD para Las fallas de coordinacin fueron constatadas en la misma
implementar las polticas pblicas y la asignacin de recur- sentencia T-025. Los mltiples vacos encontrados por la Corte
sos en el territorio de su competencia. Bajo este entendido, a pueden ser clasificados en cuatro categoras. Primero, el tribu-
los comits territoriales les corresponde establecer mecanis- nal hall deficiencias en la asignacin de funciones y respon-
mos de alerta, formular y actualizar los planes de prevencin, sabilidades de las distintas instituciones que hacen parte del
identificar zonas de riesgo, elaborar y hacerle seguimiento al SNAIPD. Segundo, constat la duplicacin de funciones entre
Plan Integral nico y, cuando ocurre el desplazamiento, de- la Nacin y los entes territoriales. La sentencia present estas
ben brindar la primera respuesta de emergencia. Los Comits dos falencias en los siguientes trminos:
se organizan y operan a travs de mesas de trabajo regionales La asignacin de funciones y responsabilidades a las distintas enti-
o comisiones temticas, compuestas por representantes ins- dades es difusa. Esto se evidencia en que aunque a las entidades que
componen el SNAIPD y las entidades territoriales se les designan fun-
titucionales y comunitarios, que tienen como objetivo traba-
ciones de acuerdo a sus competencias, la normatividad no es precisa
jar alrededor de los temas que responden a las estrategias de acerca de qu debe cumplir cada una de ellas y en muchas ocasiones,
atencin del SNAIPD.9 las responsabilidades se encuentran duplicadas.11
8 Decreto 250 de 2005, numeral 6. 10 Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.).
9 Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.). 11 El auto 178 de 2005 (numeral 3.6. vi.) reitera que la falta de
La tercera causa de descoordinacin detectada por la Corte dan. Para qu? Para dar una respuesta integral a la poblacin.
fue la falta de herramientas de coordinacin. Segn la senten- Entonces se empez a atender al interior de la Red de Solidari-
cia, la Red de Solidaridad [hoy Accin Social], que se supone dad a la poblacin desplazada con diferentes programas, pro-
tiene funciones de coordinacin, no tiene instrumentos ade- gramas que otras entidades tenan la competencia de hacer.16
cuados para ejercer una coordinacin de manera efectiva res- El mismo Gobierno nacional, dos aos despus del fallo,
12
pecto de las dems entidades integrantes del SNAIPD. confirm el diagnstico en una respuesta a la Corte, al sostener
Finalmente, el fallo destac la falta de conformacin de los co- que aunque la Ley 387 de 1997 y su Decreto reglamentario 2569
mits municipales, a pesar de lo ordenado por la Ley 387 de 1997.13 de 2000, daban lneas claras para la composicin y el funcio-
La misma falencia haba sido detectada en sentencias anterio- namiento del SNAIPD, hay que aceptar que en la prctica ste
150 151
res, como la T-1346 de 2001, en la que el tribunal constitucional no estaba actuando de acuerdo con la dimensin del desplaza-
orden la constitucin del comit municipal en un plazo de miento forzado en Colombia (CNAIPD 2006: Aparte IV.a).
14
diez das. Con base en este diagnstico, la Corte expidi una serie de
Nuestras entrevistas ofrecieron abundante evidencia sobre rdenes especficas, primero en la sentencia y luego en los au-
las fallas diagnosticadas por la Corte. Por ejemplo, la falta de tos de seguimiento. As, por ejemplo, orden al CNAIPD adop-
articulacin entre las distintas entidades fue sealada por el tar un programa de accin, con un cronograma preciso, enca-
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro- minado a corregir las falencias en la capacidad institucional.17
llo Territorial en los siguientes trminos: Igualmente, ante la ausencia de los comits municipales, el fa-
Antes [de los autos de seguimiento], por la tradicin administrativa llo indic que:
que se tena en el Estado, por la independencia de cada una de las
es preciso que tales entidades [territoriales] adopten decisiones que
carteras [], se manejaba el tema del desplazamiento muy desarticu-
garanticen un mayor compromiso, como lo ordena [] la Ley 387 de
ladamente. Entonces difcilmente se encontraba que para responder a
1997 al sealar que las autoridades territoriales convocarn los Co-
una poblacin objetivo con una dificultad se metieran todos los pro-
mits de Atencin a la Poblacin Desplazada. Dicha convocatoria es
ductos de la oferta institucional en una bolsa. Cada uno lo ofertaba
obligatoria en los municipios en donde se presenten situaciones de
por su lado, se atenda separadamente.15
desplazamiento forzado.18
Igualmente, la funcionaria de Accin Social encargada del
Asimismo, la Corte reiter las responsabilidades jurdicas
tema se refiri a la falta de precisin en las funciones de las en-
de las distintas entidades. Por ejemplo, en relacin con la au-
tidades y la sobreposicin de responsabilidades. Para ella, la
sencia de los comits territoriales, enfatiz que el Ministerio
Red de Solidaridad haba asumido roles que no le correspon-
del Interior tena la obligacin de promover que los goberna-
dores y alcaldes crearan los comits municipales, distritales y
de las fallas institucionales que persisten ao y medio despus de departamentales, en virtud de la Ley 387 de 1997 (art. 7).19
proferida la sentencia.
12 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado
6.3.1.1.iii. 16 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
13 Ibd., Apartado 6.3.1.2.i.
17 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Parte resolutiva,
14 Vase tambin, Corte Constitucional, sentencia T-098 de 2002, en
Orden cuarta.
la que analiz la falta de coordinacin de las entidades del SNAIPD.
18 Ibd., Orden tercera.
15 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo, enero de 2009. 19 Idem.
Uno de los primeros autos de seguimiento que ahond en de las funcionarias del Departamento Nacional de Planea-
el tema fue el 177 de 2005, en el que la Corte afirm que el cin: la sentencia lo que dijo fue: vamos a ordenar la casa.20
Ministerio le vena dando una lectura exegtica a la palabra De forma similar, una funcionaria del Ministerio de Educa-
promover, dejando de lado sus obligaciones de coordinar y cin, que tambin ha estado vinculada a las polticas sobre
evaluar las polticas y los programas adelantados por los en- desplazamiento desde la expedicin de la Ley 387 de 1997,
tes territoriales. Por ello, le orden disear, implementar y explic las palabras de la Corte de la siguiente manera:
aplicar prontamente una estrategia de promocin y de coor- aqu hay que hacer una parada. Vamos a organizar la casa.
dinacin de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca [] Y la sentencia le permiti al Gobierno empezar a decir,
efectivamente a que las entidades territoriales asuman un ma- qu le toca a todos, qu le toca a unos y qu es lo que va-
152 153
yor compromiso tanto presupuestal como administrativo para mos a empezar a responder de maneras ms puntuales.21
T-025, varios de los entrevistados sealaron el efecto coordi- 23 Adems de los dos autos ya mencionados 177 y 178 de 2005,
los otros autos que abordaron el tema de la descoordinacin institu-
nador. En este sentido, es representativa la respuesta de una cional fueron los autos 218 y 266 de 2006 y 052 de 2008.
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cada una de las entidades, y revisar la oferta institucional y
a cargo del grupo de desplazamiento seal cmo la T-025: proponer modificaciones.
Ha servido para aprovechar de mejor manera el Sistema Nacional de Otra de las acciones adoptadas por el CNAIPD con el obje-
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. [] Se ha logrado con el tivo de lograr una mayor comunicacin entre las instituciones
tiempo un poco de mayor coordinacin a un nivel mucho ms cercano del SNAIPD fue la conformacin de mesas temticas y de co-
para articular todo el tema de la oferta institucional. Se ha superado
mits tcnicos. El Acnur seal la utilidad de algunas de es-
poco a poco el tema del recelo institucional, por la existencia de la
necesidad de dar soluciones integrales y coordinadas.24
tas mesas y comits para la discusin comn de problemas, la
adopcin de polticas, el intercambio de informacin entre las
Los principales indicadores de los avances en materia de diferentes entidades y la coordinacin del Sistema. Segn el
154 coordinacin en el SNAIPD son: 1) los cambios en el CNAIPD, 155
informe sistemtico del Acnur, los resultados, en particular
el rgano creado para discutir y disear respuestas comunes en la mesa de estabilizacin socioeconmica y del comit de
a los problemas relacionados con el desplazamiento, y 2) la vivienda, son apreciables en trminos de la adopcin de medi-
formulacin del Plan Nacional para la Atencin Integral a la das en la flexibilizacin de la oferta institucional (2007: 368).
Poblacin Desplazada. La segunda muestra del impacto de la Corte sobre la co-
A partir de marzo de 2004, pocos meses despus de expe- ordinacin del SNAIPD fue la adopcin del Plan Nacional
dida la sentencia, el CNAIPD retom su dinmica regular des- de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, a travs del
pus de dos aos de inactividad. Desde ese momento, asumi Decreto 250 de 2005, que actualiz el plan anterior (Decreto
el liderazgo en el diseo de las polticas pblicas, y se convir- 173 de 1998). La T-025 identific como una de las falencias
ti en la instancia de seguimiento del avance y los obstculos del sistema la ausencia de instrumentos adecuados en manos
en el cumplimiento de lo ordenado por la Corte (Acnur 2007: de Accin Social para ejercer una coordinacin efectiva res-
349). Bajo ese marco, a partir de diciembre de 2005, estableci pecto de las dems instituciones integrantes del SNAIPD.25
la expedicin de acuerdos como mecanismo de comunicacin Con la expedicin de dicho Plan un ao despus del fallo,
y adopcin de sus decisiones. se super formalmente esta falencia institucional. El Decreto
Como se vio en el captulo anterior, las referencias expresas 250 estableci desde principios rectores y objetivos generales,
a la sentencia y a los autos de cumplimiento en los acuerdos hasta lneas estratgicas de atencin y fases de intervencin,
del CNAIPD revelan la influencia directa de la Corte. En ma- pasando por un recuento de las instancias de coordinacin del
teria de coordinacin sucedi lo mismo. El acuerdo 7 de 2006 sistema. El Plan es, en sntesis, la herramienta bsica de co-
tom en consideracin lo dicho por la Corte en la T-025 y el ordinacin (Acnur 2007: 350) y, por ende, es una de las ms
Auto 218 de 2006, y cre el grupo interinstitucional de segui- importantes medidas de poltica adoptadas por las autorida-
miento permanente del Sistema. El objetivo de este grupo era des en la va de la superacin del ECI (Acnur 2007: 369).
facilitar la comunicacin entre las instituciones del SNAIPD,
evaluar la poltica pblica en materia de atencin al desplaza- La coordinacin en las entidades territoriales
miento, realizar seguimiento a los programas adelantados por En el mbito local, el indicador ms claro de avance en la co-
ordinacin como resultado de la intervencin de la Corte fue
tintos niveles, tal y como exiga la T-025. Sin embargo, re- Acnur 2007: 372).
salt la importancia de tener en cuenta las particularida- A nivel distrital y municipal, a septiembre de 2006, 253 mu-
des regionales y locales en el desarrollo de las polticas,27 nicipios y distritos (es decir, cerca de la quinta parte de las
y reglament el funcionamiento de los comits territoriales. localidades del pas) haban trabajado en la formulacin del
Por un lado, estableci que los comits se deban organizar y PIU, y 39 de ellos ya lo tenan aprobado. De igual manera, en
operar a travs de las mesas de trabajo regionales o las comi- el nmero de mesas temticas constituidas a nivel municipal
siones temticas, compuestas por representantes instituciona- y distrital se pas de cero en 2004 a 404 en septiembre de 2006
les y comunitarios, con el objetivo de trabajar en torno a los (UTeC 2006, citado en Acnur 2007: 372).
28
temas relevantes para el sistema de atencin del SNAIPD. Algunos gobiernos territoriales hicieron avances importan-
Por el otro, determin que los Comits seran los responsables tes. El Ministerio del Interior explic que 29 de los 32 depar-
de formular los Planes Integrales nicos (PIU). Por ello, el n- tamentos haban incluido el tema de atencin a la poblacin
mero de mesas de trabajo o comisiones tcnicas reunidas en desplazada en sus Planes de Desarrollo Departamental. Asi-
un ao, as como el nmero de PIU aprobados o en proceso de mismo, seal que siete departamentos haban adoptado un
formulacin son indicadores del grado de funcionamiento de presupuesto especial para el tema, haban creado y puesto en
los comits territoriales. funcionamiento los comits, y formulado y articulado los PIU
El PIU es una herramienta de planeacin estratgica que a los Planes de Desarrollo Departamental. En la misma lnea,
debe construirse de manera colectiva y participativa en el mar- los gobiernos de las ciudades de Bogot, Cartagena y Medelln
co de los comits territoriales. En este sentido, es un instru- incorporaron en sus planes de desarrollo la atencin a la po-
mento de coordinacin de las acciones de prevencin y aten- blacin desplazada. El caso de esta ltima ciudad fue resaltado
cin al desplazamiento de las diferentes instituciones de los por los medios, que sealaron como hecho cierto y meritorio
niveles nacional, departamental y municipal que hacen parte [] que por primera vez el fenmeno del desplazamiento fue
incluido en un plan de desarrollo de Medelln.29
afirm haber adoptado el PIU y reconoci su importancia como esa funcin, hizo algunos esfuerzos preliminares tras la expe-
mecanismo de coordinacin y organizacin administrativa: dicin de la sentencia, especialmente mediante la convocatoria
a sesiones de discusin. En mayo de 2006, por ejemplo, El Tiem-
S [tenemos PIU]. Para la implementacin del PIU desde el 2005 en
adelante se dispone de un equipo de profesionales cuya misin es co- po resaltaba que: el Ministerio del Interior y Justicia realizar
ordinar y articular acciones orientadas a la atencin integral de la po- a partir de este mes y hasta agosto ocho encuentros regionales
blacin desplazada. El PIU se ha convertido en la carta de navegacin en los que estarn, adems de Accin Social, el Ministerio de
para atender la problemtica del desplazamiento en la regin. [] Sin
Hacienda, el Acnur, los secretarios departamentales de gobier-
duda alguna el impacto en la comunidad en situacin de desplaza-
miento es positivo, ya que ha permitido coordinar y articular accio- no y ciudades capitales. En la misma nota, el diario aclaraba
nes del orden local, regional, nacional y de organismos cooperantes que se trataba de una reaccin del Gobierno ante las rdenes
orientadas a atender a la poblacin en situacin de desplazamiento de la Corte: la idea del Ministerio del Interior y de Justicia,
(Cijus 2009).
segn dice el documento enviado a la Corte, es mirar cules
Los avances en materia de coordinacin tambin han sido son las acciones especficas para dar respuesta adecuada a los
resaltados por algunos actores de la sociedad civil. Por ejem- problemas que tienen los desplazados en cada regin.31
plo, en la audiencia de rendicin de cuentas ante la Corte el La respuesta inicial del Ministerio, sin embargo, no fue
10 de julio de 2009, un representante de la Comisin de Segui- mucho ms all de la realizacin de reuniones sin efectos con-
miento compar la situacin en ese entonces con la descoordi- cretos. De ah que, dos aos despus de la T-025, el Ministerio
nacin evidenciada en balances anteriores, y concluy: segua sin cumplir su papel articulador. As lo muestra el Auto
218 de 2006 expedido por la Corte, que resalt esta falla como
En la audiencia del 1 de marzo de 2007, el Ministerio del Interior haba
planteado que la descentralizacin era un obstculo. En cambio, hoy
una de las diez ms graves del sistema de polticas sobre des-
vemos que existe mayor disponibilidad de coordinacin, por lo que plazamiento.
consideramos que el Decreto 1997 de 2009 es un primer paso impor- En respuesta a la insistencia de la Corte, el Ministerio cre,
tante. El decreto prev que el Departamento Nacional del Planeacin en septiembre de 2006, el Grupo de Coordinacin y Segui-
miento a Departamentos y Municipios en materia de Atencin
30 Las respuestas de las entidades territoriales al Auto 052 de 2008
fueron sistematizadas en un informe del Centro de Investigaciones
31 El Tiempo,
tomamos como fuente de las citas y el anlisis de dichas respuestas. de mayo de 2006.
a la Poblacin Desplazada. Este grupo interno tiene dos fun- [] capacitaciones y orientaciones tcnicas para la ejecucin del programa,
monitoreo a las actividades ejecutadas de acuerdo con las exigencias legales,
ciones principales. Primero, promover el cumplimiento de las
divulgacin de informacin legal y procedimental a travs de publicaciones
obligaciones de los alcaldes y gobernadores frente al tema del documentales e Internet y asistencia tcnica a travs de solucin de inquie-
desplazamiento, y asesorarlos en esa tarea. Segundo, coordi- tudes, consultas y orientaciones para el mejor cumplimiento de la funcin
nar acciones con las autoridades territoriales a fin de fortalecer (Cijus 2009).
los esfuerzos administrativos y presupuestales para la aten-
En tiempos ms recientes, el avance fue resaltado tanto por
cin integral de la poblacin desplazada por la violencia.
el Gobierno como por la sociedad civil durante la audiencia de
La accin del Ministerio ha tenido efectos que, aunque in-
rendicin de cuentas del 10 de julio de 2009. Ante la pregunta
suficientes, marcan avances importantes en la solucin de al-
160 formulada en la audiencia por el magistrado Luis Ernesto Var- 161
gunas de las fallas de coordinacin detectadas por la Corte,
gas sobre qu haba hecho Accin Social para mejorar la coordi-
de la poblacin desplazada. Segn las cifras de la entidad, el Por parte de la sociedad civil, el director de Codhes, en
97% de departamentos y de las ciudades capitales y el 64% de nombre de la Comisin de Seguimiento, afirm tambin que
los municipios con mayor desplazamiento aumentaron dicho se han dado avances que la Comisin de Seguimiento es la
presupuesto. Igualmente, el Ministerio sostuvo que ha brin- primera en reconocer. Se han incrementado los recursos pre-
dado asesora tcnica para el fortalecimiento institucional a supuestales para atender el desplazamiento, existen avances
municipios y departamentos, y ha acompaado con recursos institucionales de coordinacin y adopcin de un enfoque de
tcnicos la formulacin de los PIU. derechos.33
El avance fue resaltado por el Acnur, que seal que: En sntesis, con base en la evidencia expuesta en esta sec-
el Ministerio [del Interior y de Justicia] ha venido ejecutando acciones cin, qu impacto ha tenido el proceso de seguimiento sobre
con el objetivo de dar respuesta a las rdenes establecidas por la Corte
las cuatro fallas de coordinacin detectadas por la Corte en la
Constitucional. Este ejercicio ha permitido establecer un contacto con
las entidades territoriales, en funcin de la atencin al desplazamien- sentencia T-025? Nuestro anlisis muestra que el efecto coordi-
to, con el que no se contaba en el pasado (Acnur 2007: 383). nador ha tenido incidencia sobre dos de las cuatro fallas resal-
tadas por la Corte y expuestas anteriormente. De un lado, ha
Dicho avance tambin es mencionado en algunas de las
respuestas de las autoridades territoriales al cuestionario de
la Corte (Auto 052 de 2008). A manera de ejemplo, el munici- 32 Luis Alfonso Hoyos, director de Accin Social, Audiencia de
pio de Filandia en el departamento de Quindo indic que las rendicin de cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de
2009.
principales acciones realizadas por el Ministerio del Interior
33 Marco Romero, director de Codhes, Audiencia de rendicin de
como agente coordinador haban sido: cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de 2009.
contribuido a llenar el vaco de mecanismos de coordinacin, no se observa el efecto real de la coordinacin institucional frente a las
especficamente a travs de la creacin del Plan Nacional de necesidades de la poblacin objetivo en cada uno de los componentes
de la poltica. [] De igual manera, los informes de auditora de las
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada y la formulacin
vigencias 2006 y 2007, evidenciaron desarticulacin y falta de coor-
de los PIU. De otro lado, ha logrado un aumento considerable dinacin entre los diferentes programas de Accin Social, lo que no
en el nmero de comits territoriales, los organismos especia- permite sumar esfuerzos para brindar una mejor atencin y adecuada
lizados que, a pesar de haber sido ordenados por la Ley 387 de cobertura de la poblacin beneficiaria.34
tor de Accin Social ante la Corte en 2009, la entidad se ha mento de Casanare sostuvo que:
mostrado incapaz de cumplir este conjunto de funciones, y ha En el ao 2006 se realiz un ejercicio de planificacin y se formul
quedado envuelta en su propias limitaciones institucionales y el PIU. No obstante, por falta de coordinacin interinstitucional este
las limitaciones de la voluntad poltica del Gobierno nacional plan no fue implementado por el Comit Departamental vigente en la
poca. Lo anterior no implica que las instituciones no hayan realizado
(Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009). El resultado es
acciones a favor de la poblacin desplazada, de hecho cada una de
que, por lo menos hasta 2010 y a pesar de las mltiples rde- estas instituciones tienen resultados reflejados individualmente (Mi-
nes de la Corte en este sentido, la entidad segua sin funcionar nisterio del Interior y de Justicia 2008).
como el nodo coordinador requerido por una poltica pblica
compleja como la relativa al desplazamiento forzado. Estas y otras dificultades persistentes llevaron a la Cor-
te a exigir a las entidades territoriales que rindieran cuentas
La descoordinacin en las entidades territoriales pblicas y explicaciones por su pobre desempeo y su falta
Las evaluaciones hechas por distintos actores revelan tres fa- de avance en la coordinacin de sus instituciones. Para ello,
llas persistentes en este nivel. Primero, la accin de los comits convoc una serie de audiencias pblicas sobre este tema, que
municipales se ha centrado en la atencin de emergencias y fueron celebradas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
no en la planeacin, prevencin y coordinacin de la poltica En ellas rindieron cuentas las autoridades de departamentos
(Acnur 2007: 371). Segundo, al igual que en el nivel central, las y municipios que son especialmente afectados por el despla-
entidades territoriales presentan problemas profundos de co- zamiento, ya sea como receptores o expulsores de poblacin
municacin interinstitucional, especialmente entre los comits desplazada. Las respuestas fragmentarias y dispares de las
departamentales y los municipales (Acnur 2007: 367).37 autoridades territoriales en las audiencias confirmaron la im-
Una tercera falla de coordinacin proviene de la escasa im- presin de precariedad y descoordinacin institucionales que
plementacin de los PIU que han sido formulados En el caso surgi del anlisis de la informacin enviada a la Corte en res-
de los departamentos de Nario y Putumayo, por ejemplo, el puesta al cuestionario de 2008.
Ministerio del Interior inform en 2008 que a pesar de tener Las audiencias revelaron un panorama similar en relacin
con el tercer nivel de desarticulacin entre el gobierno na-
37 La excepcin ms notable es el departamento de Antioquia. 38 Vase Ministerio del Interior y de Justicia (2008).
cional y los gobiernos territoriales, que analizamos a conti- zamiento], mxime cuando nuestra poblacin ha sido vctima de
nuacin. desplazamientos forzados, ha tenido presencia de grupos armados al
margen de la ley de manera constante y ltimamente sufre el despla-
zamiento forzado impuesto por grupos ilegales como represin a la
La descoordinacin entre el nivel central erradicacin manual de cultivos ilcitos. Por parte del Ministerio del
y las entidades territoriales Interior y Justicia, no se ha prestado ningn tipo de ayuda o apoyo en
Las fallas en este nivel han sido tan resistentes y graves que este sentido (Cijus 2009).
mente con los obstculos para la participacin de la poblacin rdenes a dichos actores que, como veremos, han impulsado
desplazada dentro de un proceso guiado por una lgica y un su participacin continua en el proceso de seguimiento.
lenguaje jurdicos especializados. El principal mecanismo de participacin y deliberacin
puesto en marcha por la Corte son las audiencias pblicas.6
El efecto deliberativo: En ellas intervienen, adems de los magistrados de la Corte,
los impactos directos e indirectos delegados del Gobierno, representantes de ONG y de organis-
mos internacionales, y lderes de organizaciones de poblacin
El efecto deliberativo directo:
desplazada. Funcionan como un mecanismo de rendicin de
la interlocucin con la Corte
cuentas por parte del Gobierno, y de discusin de los resul-
Los autos y las audiencias de seguimiento han abierto espa-
tados y los obstculos de las polticas sobre desplazamiento,
cios directos de dilogo con la Corte. En cuanto a los autos,
a la luz de lo ordenado por la Corte en la T-025 y los autos de
como vimos, durante los seis aos posteriores a la sentencia
seguimiento.
(enero de 2004 a enero de 2010), la Corte Constitucional pro-
firi 84 decisiones de este tipo. Los autos tienen objetivos di-
versos. Algunos son de trmite y solicitan datos de algunos ac- 4 Vanse, entre otros, los autos 333, 334 y 335 de 2006 y 058 de
2007.
1 2
tores especficos o comunican informacin relevante. Otros
5 Vanse, entre otros, los cinco autos con enfoque diferencial en
simplemente fijan la programacin de una audiencia pblica.3 los que la Corte analiz los riesgos particulares y desproporcionados
que experimentan algunos grupos vulnerables dentro de la poblacin
desplazada como son las mujeres (Auto 092 de 2008), los nios y las
nias (Auto 251 de 2008), los pueblos indgenas (Auto 004 de 2009),
la poblacin afrodescendiente (Auto 005 de 2009), y las personas des-
1 Vase, entre otros, el Auto 068 de 2008, mediante el cual la Corte
plazadas con discapacidad (Auto 008 de 2009).
invitaba a las entidades acadmicas y organizaciones especializadas
a realizar propuestas sobre las reas ms crticas y complejas de la 6 El nombre de las sesiones pblicas de seguimiento ha variado.
atencin a la poblacin desplazada. Vase Rodrguez Garavito (2009b) En algunos casos, la Corte se refera a ellas con el trmino de audien-
para una muestra de los estudios producidos como respuesta a este cias pblicas, mientras que en otros hablaba de audiencias pblicas
auto. de informacin, audiencias de rendicin de cuentas y sesiones
de informacin tcnica. La principal diferencia entre las audiencias
2 Vase, por ejemplo, el Auto 036 de 2009, mediante el cual la Cor-
y las sesiones de informacin tcnica es que a estas ltimas general-
te difunde el Informe del Fiscal General de la Nacin sobre los casos
mente no asistan representantes de la poblacin desplazada. As su-
de violencia sexual denunciados en el Auto 092 de 2008.
cedi, por ejemplo, con las sesiones celebradas en 2008 para discutir
3 Vanse, entre otros, los autos 027 y 101 de 2007, 002, 011 y 053 de el tema de los indicadores de goce efectivo de derechos con los que se
2008. deba medir el avance de las polticas sobre desplazamiento.
La primera audiencia pblica tuvo lugar en junio de 2005. escenario cambi. Ya son escenarios ms abiertos de discusin, donde
Al cierre del periodo de observacin de nuestro estudio (enero la Corte se aparta un poco de su rol de juez para entrar a un rol de ga-
rante de derechos y a opinar dentro de unos escenarios de discusin.8
de 2010), se haban celebrado catorce audiencias pblicas en la
sede de la Corte en el Palacio de Justicia en Bogot. Adicional- Como lo mostramos en el captulo 1, mediante esta delibe-
mente, en junio de 2008 se llev a cabo una audiencia privada racin pblica, la Corte colombiana, como otras cortes consti-
en la Corte, que fue solicitada por el Comit Internacional de tucionales activistas, ha buscado enfrentar la objecin sobre la
la Cruz Roja (CICR), a la que asistieron, adems del CICR y legitimidad de su intervencin en asuntos de polticas pbli-
algunos magistrados de la Corte, la Comisin de Seguimiento cas. Segn lo expres el director de Codhes, la T-025 es una
y Accin Social. sentencia que ha ganado una legitimidad grande a nivel nacio-
174 nal e internacional, [] por sus resultados y por todo lo que 175
Ese mismo ao, las organizaciones de la sociedad civil con-
vocaron a una audiencia en la ciudad de Santa Marta, a la que se ha avanzado en procesos de participacin y de debate.9 La
fueron invitados algunos magistrados de la Corte. Como lo percepcin ha sido similar en las entidades pblicas relevan-
expres un auxiliar de la Corte en nuestra entrevista, se trat tes, como lo muestra la opinin de la subdirectora de Atencin
de la primera vez que la Corte sali de Bogot para escuchar a la Poblacin Desplazada de Accin Social:
a la poblacin desplazada, debido a que los desplazados de Lo que se ha generado es un escenario de dilogo, de construccin
otras zonas del pas les es muy difcil venir a Bogot a partici- democrtica de una poltica para unas vctimas. Ninguna otra poltica
par en una audiencia.7 pblica ha tenido un escenario donde en una mesa se puede sentar
una persona desplazada, una persona de la sociedad civil, una per-
Las audiencias moldearon el proceso de diseo y evalua-
sona del Gobierno y un representante de la rama judicial a discutir si
cin de las polticas pblicas en materia de desplazamiento efectivamente los ingresos presupuestales que se estn dando para la
forzado. Por un lado, como lo sugiere la cita precedente, abrie- poblacin son suficientes.10
ron el proceso de seguimiento a un conjunto ms amplio de
Como veremos en el siguiente captulo, uno de los temas
actores nacionales e internacionales. Por otro lado, aumenta-
de deliberacin ms productivos y prolongados ha sido el
ron la publicidad y la transparencia del proceso. Uno y otro
de los indicadores de evaluacin de la poltica pblica sobre
rasgo fueron resaltados por varios de nuestros entrevistados.
desplazamiento (Rodrguez Garavito 2009c). Ms all de los
Como lo apunt la subdirectora de Atencin a la Poblacin
detalles del contenido de estos indicadores, para los efectos de
Desplazada de Accin Social:
este captulo interesa resaltar que fueron producto del dilogo
Con las audiencias, cambi el escenario de discusin porque antes no entre propuestas del Gobierno y la Comisin de Seguimiento,
exista. Antes cul era la relacin? La tpica relacin que se mantiene
con la activa intermediacin de la Corte. Se trat de un pro-
con una corte. Las cortes [se pronuncian] a travs de fallos y de autos
ceso iterativo y gradual, en el que la Corte promova nuevas
y se les contesta por escrito sin que exista lo que los abogados llama-
mos la inmediacin de la prueba. Sino que simplemente yo le contesto propuestas, acoga algunas y volva a solicitar alternativas de
por escrito lo que usted me est preguntando. Despus, por la misma
dinmica que gener la Corte Constitucional a travs de audiencias, el
8 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
9 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
7 Entrevista con Juan Felipe Aguilar, auxiliar Corte Constitucio-
nal, Despacho del magistrado Manuel Jos Cepeda. Comunicacin 10 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la po-
por escrito, 24 de abril de 2009. blacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
indicadores. Como lo explic la magistrada auxiliar encarga- Desplazada, el Movimiento Nacional Vctimas y Codhes, y
da del proceso de seguimiento en la Corte: organismos internacionales como el Alto Comisionado de las
Los indicadores fueron un proceso de tres aos, porque lo dijimos Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Organizacin
desde la sentencia T-025. [Las entidades del Estado] nos mandaban Internacional para las Migraciones (OIM). Como se explic,
que s tenan [indicadores], que no tenan. Nos mandaban indicado-
fueron creadas cuatro mesas de discusin en el CNAIPD, sobre
res de cuntas flautas haban entregado [al programa de educacin
musical del Ministerio de Cultura], cuntos chalecos antibalas para
1) proteccin y prevencin, 2) atencin humanitaria de emer-
proteger la vida, pero nadie saba en concreto si estaban avanzando o gencia, 3) estabilizacin socioeconmica, y 4) fortalecimiento
no, si estaban haciendo el esfuerzo donde tocaba hacerlo, ni tampoco del proceso organizativo de la poblacin desplazada. En todas
si faltaba mucho. Entonces el tema de indicadores hizo que de alguna
se previ la participacin de representantes de esta poblacin.
176 forma se modificara la relacin con la Corte.11 177
El otro espacio de discusin que examinamos con deteni-
Segn veremos en el captulo 7, a travs de este mecanismo miento en el captulo precedente son los comits territoriales
dialgico, que incluy mltiples autos y audiencias, los acto- de atencin integral a la poblacin desplazada, que buscan
res centrales del campo del desplazamiento fueron constru- llevar la interlocucin al nivel local. De ah que, segn vimos,
yendo, de forma acumulativa, mecanismos de medicin del existen comits en los departamentos, los municipios y los dis-
cumplimiento de la sentencia T-025. tritos, que pretenden facilitar la gestin del SNAIPD en esos
niveles territoriales. Los comits operan a travs de mesas o
El efecto deliberativo indirecto
comisiones temticas, a las que la ley les encarga la tarea de
Adems de la interlocucin directa con la Corte, el proceso de
promover la participacin ciudadana y la coordinacin inte-
seguimiento ha estimulado mecanismos deliberativos en otros
rinstitucional a travs de mecanismos como la formulacin del
espacios estatales y no estatales. En relacin con los primeros,
Plan Integral nico.
retomamos aqu brevemente dos que fueron analizados con
La sentencia y el proceso de seguimiento tambin han te-
detalle en el captulo anterior: el Consejo Nacional de Aten-
nido un efecto deliberativo indirecto sobre la sociedad civil.
cin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los con-
Al crear oportunidades de participacin, la Corte estimul la
sejos territoriales.
formacin o el fortalecimiento de organizaciones sociales in-
Como vimos, en respuesta a lo ordenado por el fallo T-025,
teresadas en el problema del desplazamiento que, a su vez,
el CNAIPD volvi a reunirse despus de dos aos de inactivi-
conformaron espacios de deliberacin sobre el tema. Como lo
dad. Desde la poca del fallo hasta mediados de 2009, se lle-
sostuvo en nuestra entrevista Andrs Celis, oficial del Acnur:
varon a cabo 21 reuniones del CNAIPD. En ellas participaron
48 personas, entre las cuales estaban los representantes de la Haba una serie de organizaciones en el pas trabajando sobre el tema,
mayora de las instituciones integrantes del CNAIPD, as como lo que hace que las invitaciones de la Corte hayan teniendo una fuerza
muy grande y se hayan ido uniendo a esos diferentes tipos de preocu-
distintos invitados que incluyen actores estatales como el
paciones y de reflexiones que permitieron aglutinar visiones de fren-
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Conse- te a la invitacin de la Corte. Desde diferentes campos empezaron a
jera Presidencial para la Equidad de Gnero, actores socia- decirse yo tambin quiero participar y se organizan para participar
les como la Mesa Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin desde diferentes sectores.12
para superar el estado de cosas inconstitucional. Como lo ex- res ms dinmicos en los espacios de deliberacin que hemos
plic monseor Hctor Henao, director de la Pastoral Social y sealado, desde las audiencias frente a la Corte hasta las sesio-
miembro fundador: nes del CNAIPD, pasando por discusiones ante los medios de
[La Comisin] nace de una articulacin de personas que ya venamos comunicacin.
trabajando en torno al tema del desplazamiento y lo que hace el grupo En suma, en esta seccin hemos visto cmo la Corte des-
es que en determinado momento se encuentra y confluye ante la ne- encaden un proceso de seguimiento novedoso que gradual-
cesidad de crear unas herramientas y unos mecanismos que apoyaran
mente fue abriendo espacios directos de interlocucin con ella
en todo lo que la Corte requera, como encuestas sobre el desplaza-
miento con datos muy concretos de cmo estaba la problemtica en
y provocando discusiones sobre el desplazamiento en diver-
ciudades intermedias, en el campo, en las ciudades grandes, en los sas esferas pblicas, desde el CNAIPD y los comits territoria-
campos ms afectados.13 les hasta las organizaciones de la sociedad civil y la academia.
Mediante estos mecanismos adopt el tipo de activismo judi-
De otro lado, la Comisin de Seguimiento es un espacio de
cial experimental que resaltamos en el captulo 1, en el que las
deliberacin sobre el tema. En efecto, en ella convergen ONG
cortes, antes que determinar los detalles de las polticas pbli-
(por ejemplo, Viva la Ciudadana y Codhes), sectores de la
cas, involucran mltiples voces en la exploracin colectiva de
Iglesia catlica (por ejemplo, Pastoral Social), centros de inves-
soluciones a problemas complejos como el desplazamiento.
tigacin (por ejemplo, Dejusticia), organizaciones acadmicas
Sin embargo, como habrn notado los lectores y las lectoras
(por ejemplo, la Facultad de Derecho de la Universidad de los
atentos, entre los actores mencionados en esta seccin no se
Andes), as como expertos y activistas que se renen peri-
encuentran los directamente afectados por el caso T-025: las
dicamente en un proceso continuo de discusin del que han
personas desplazadas y sus organizaciones sociales. Ello se
resultado aportes centrales no slo para el proceso de segui-
debe a que nuestro trabajo de campo muestra que la principal
miento ante la Corte, sino para el debate pblico en general.
limitacin que ha tenido el efecto deliberativo ha sido precisa-
En efecto, la Comisin ha producido ms de una docena de
mente la inclusin de esta poblacin en la discusin y la de-
informes y un conjunto de documentos entregados a la Corte
cisin de las polticas que la ataen. En el siguiente apartado
Constitucional que discuten aquellos presentados por el Go-
nos ocupamos de este tema.
plantea en su auto entonces ya el gobierno le ha prestado como ms Bogot D.C., y en los departamentos de Sucre, Risaralda, San-
atencin al tema de atencin diferencial.15
tander, Antioquia, Valledupar, Bolvar y Cauca.18
No obstante estos avances, nuestro estudio documental y de
En trminos ms generales, el impacto participativo de
campo muestra profundas limitaciones en el involucramiento
estos espacios fue sintetizado por el Acnur en su evaluacin
de la poblacin desplazada en el proceso de seguimiento. De
sistemtica de la poltica pblica sobre el desplazamiento. De
hecho, el efecto deliberativo ha tenido un impacto mayor en
acuerdo con esta entidad de las Naciones Unidas:
otros sectores de la sociedad civil (como las organizaciones de
La intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en rela-
derechos humanos y de investigacin sobre el tema) que entre
cin con este propsito [la participacin de la poblacin desplazada].
Las organizaciones de poblacin desplazada han alcanzado espacios las vctimas del desplazamiento. En ese sentido, un informe de
de interlocucin con las autoridades que no se vislumbraban en 2003. 2008 de la Comisin de Seguimiento refleja el panorama critica-
Altos funcionarios del Estado han compartido con la poblacin des- do por los representantes de organizaciones de desplazados en
plazada discusiones sobre poltica pblica y sobre el alcance de las
nuestras entrevistas. De acuerdo con la Comisin:
ejecutorias del Estado (Acnur 2007: 28).
Slo un tercio de las organizaciones de poblacin desplazada (OPD)
Por otro lado, en relacin con los espacios de participacin tienen algn canal de comunicacin con la Mesa Nacional y menos de
y deliberacin indirectamente promovidos por las decisiones la mitad tienen representacin con formas organizativas departamen-
tales. Se calcula que slo un 32% de las personas desplazadas pertene-
de la Corte (ante el CNAIPD y los comits territoriales), el im-
ce a alguna OPD. Las organizaciones sociales indgenas (ONIC, etc.)
pacto ha existido pero ha tenido una magnitud menor. Desde y de afrodescendientes (Proceso de Comunidades Negras) no tienen
mayo de 2004, el CNAIPD abri sus sesiones a la poblacin
desplazada y adopt medidas (como el acuerdo 02 de 2005)
para promover la participacin de la poblacin desplazada. 16 La poblacin desplazada estuvo representada por integrantes
de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Pobla-
Igualmente, en junio de 2005, conform la Mesa de Fortaleci- cin Desplazada, que a su vez eran miembros de asociaciones de des-
miento del Proceso Organizativo de la Poblacin Desplazada. plazados tales como Fundacin Mujer y Trabajo, Asdecol o Advicora.
Adicionalmente, a algunas sesiones asistieron representantes de la
Mesa Indgena en Desplazamiento, la Red Nacional de Mujeres Des-
plazadas de Colombia y la Asociacin de Desplazados Unidos (Vase
CNAIPD, Actas 1-21).
15 Entrevista con Eusebio Mosquera, confundador de la Asocia-
17 CNAIPD, Acta 10, 18 de julio de 2006.
cin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), Ginebra, agosto de
2009. 18 Idem.
un escenario en el cual puedan ejercer, de manera directa, su derecho con suficiente antelacin de los temas a tratar, no se entregan los do-
a la participacin en las decisiones de polticas pblicas sobre despla- cumentos a discutir, y no hay posibilidades de incidir sobre las deci-
zamiento (Comisin de Seguimiento 2008b: 49). siones ya tomadas. Por el contrario, estos espacios han servido para
legitimar la poltica gubernamental, utilizando el argumento de que
El problema de la inclusin de la poblacin desplazada en el la poblacin desplazada fue consultada. En muchas ocasiones, las or-
proceso de seguimiento tiene causas diversas y complejas, al- ganizaciones de poblacin desplazada fueron invitadas para recibir
informacin sobre decisiones ya tomadas (Comisin Colombiana de
gunas de las cuales superan el campo de influencia de la Corte
Juristas y Servicio Jesuita a Refugiados Colombia 2005: 12).19
y el proceso mismo. Existen por lo menos cuatro factores. En
primer lugar, como vimos en el captulo 3, la juridizacin del La situacin no haba cambiado en 2008, cuando la Comi-
tema del desplazamiento ha implicado la utilizacin de len- sin de Seguimiento concluy que esos espacios tendan a in-
184 185
guajes y mecanismos especializados que resultan accesibles a cluir a las organizaciones de poblacin desplazada slo como
la burocracia estatal y a las organizaciones de la sociedad civil fuente pasiva de informacin, a travs de caracterizaciones,
con experiencia jurdica, pero son de difcil acceso para orga- eventos masivos y otras formas pasivas de evidenciar necesi-
nizaciones de base. Adems de la barrera del conocimiento dades y opiniones (Comisin de Seguimiento 2008b: 52).20
especializado, las organizaciones de desplazados tienen limi- Estas fallas no obedecen a particularidades del caso T-025.
taciones logsticas profundas para seguir el rastro de la gran Como lo han mostrado estudios sobre democracia delibera-
cantidad de informacin generada por la Corte, el Gobierno y tiva (Fung y Wright 2003), son endmicas en instituciones y
las organizaciones acadmicas y de derechos humanos. Se tra- procesos de polticas que buscan abrir espacios participativos.
ta en parte, entonces, de un efecto secundario, no intencional, Sin embargo, dada la importancia del tema en la sentencia y
de la juridizacin y el dinamismo del proceso de seguimiento. los autos, constituye una limitacin importante del proceso de
Aunque la construccin de un lenguaje comn de derechos seguimiento.
humanos e indicadores cuantitativos ha facilitado la interlocu- En tercer lugar, un rasgo especial del caso es su poblacin
cin entre los actores gubernamentales y no gubernamentales objetivo, cuya situacin y caractersticas suscitan dificultades
especializados (vase el captulo 7), ha tenido como costo la particulares para la participacin. Por definicin, se trata de
construccin de una barrera de acceso a las organizaciones de una de las poblaciones ms fragmentadas y golpeadas por los
vctimas. efectos de violaciones masivas y graves de los derechos hu-
En segundo lugar, la utilidad y el empoderamiento de los manos ms elementales, que implican la ruptura violenta y
espacios de participacin creados por el proceso han sido li- abrupta de las formas de organizacin y los lazos de cohesin
mitadas. En este sentido, varios entrevistados pertenecientes (Ibez 2009, Restrepo 2009). Con el desarraigo fsico, resultan
a organizaciones de la sociedad civil apuntaron a una conclu- erosionadas tambin las organizaciones sociales que con mu-
sin similar a la presentada por la Comisin Colombiana de cha dificultad pueden ser reemplazadas o recompuestas por
Juristas y el Servicio Jesuita a Refugiados en un informe del las comunidades en los sitios de recepcin. En estos, adems,
2005 al Representante del Secretario General de las Naciones
Unidas: 19 -
gador de la Comisin Colombiana de Juristas en entrevista realizada
Para algunas organizaciones de poblacin desplazada, estos espacios para esta investigacin el 22 de diciembre de 2008.
no propician un verdadero dilogo con el Gobierno y una participa- 20 En el mismo sentido, vase el balance de la poltica pblica he-
cin efectiva de la poblacin desplazada, en cuanto no se les avisa cho por Acnur (2007: 369).
la extrema precariedad de los desplazados, incluyendo los l- judicial han estimulado y extendido la deliberacin demo-
deres de organizaciones de base, crea una poderosa barrera crtica a mltiples esferas pblicas. A travs de mecanismos
para el funcionamiento bsico de los espacios de dilogo que novedosos como las audiencias y los autos de cumplimiento,
hemos estudiado en este captulo. la Corte ha abierto el proceso de polticas pblicas a actores
Por ejemplo, estas dificultades prcticas sumadas a la del Estado y la sociedad civil que han impulsado la discusin
falta de asignacin de fondos suficientes por parte del Gobier- pblica sobre alternativas de solucin al complejo problema
no han impedido el funcionamiento adecuado de la Mesa del desplazamiento.
Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin Desplazada que, En este sentido, nuestro estudio ofrece evidencia a favor
como vimos, es el principal espacio de participacin de dicha de intervenciones judiciales en casos estructurales de viola-
186 187
poblacin en las deliberaciones del CNAIPD. Como lo dijo cin de derechos humanos que tienen origen, por lo menos en
uno de los miembros de la Secretara Tcnica de esta mesa que parte, en fallas sistemticas del proceso de polticas pblicas.
participa en ella como representante de Afrodes, Sin embargo, como lo argumentamos en el captulo 1, el caso
somos seis secretarios tcnicos pero es complejo porque en todo este T-025 sugiere que estas intervenciones tienen mayor legitimi-
proceso adems de los espacios de mesa uno tiene otras responsabili- dad y eficacia cuando facilitan en lugar de reemplazar la
dades, entonces nos citamos y cuando llegan dos no llegan los dems deliberacin democrtica.
y entonces el da que no llegan, llegan otros dos, entonces es imposible
Esta modalidad de intervencin implica un proceso de se-
que sesione en pleno la secretara tcnica para poder debatir y hacerle
seguimiento como debe ser a la poltica pblica.
guimiento gradual y relativamente prolongado, en el que el
rgano judicial asume un rol de promotor de la deliberacin
Finalmente, el diseo institucional de participacin, cen- y de la rendicin de cuentas pblicas. Ello requiere decisiones
trado en esta Mesa, ha sido criticado tanto por lderes de la judiciales que, en lugar de dictar los detalles de las polticas
poblacin desplazada como por organizaciones de la sociedad pblicas, establezcan el marco constitucional de dichas polti-
civil. Por ello la Corte, al revisar los efectos de los cinco prime- cas y exijan a las autoridades competentes construirlas y ren-
ros aos del proceso de seguimiento (Auto 008 de 2009), ha dir cuentas sobre ellas. Este ha sido el proceso impulsado por
favorecido la centralizacin de la participacin en una organi- la Corte, a travs de un experimento novedoso de seguimiento
zacin de poblacin desplazada y debilitado la participacin judicial de varios aos que ha pasado a ser el eje de la discu-
de estas organizaciones en el mbito territorial.21 Por tal ra- sin y las polticas sobre el desplazamiento en Colombia.
zn, en esa decisin orden al director de Accin Social, con Este captulo tambin revel, sin embargo, los costos y los
la participacin de la Mesa Nacional de Desplazamiento, de lmites del efecto deliberativo del activismo judicial. En cuanto
la Comisin de Seguimiento y de las organizaciones de pobla- a los costos, vimos que el sostenimiento de procesos de segui-
cin desplazada del mbito regional, disear un mecanismo miento participativos requiere intervenciones peridicas, pre-
de participacin ms amplio. paracin de audiencias pblicas, comparacin de informacin
En conclusin, la sentencia T-025 y el proceso de segui- proveniente de diversos actores y, en general, una labor de
miento han creado espacios directos e indirectos de participa- interlocucin que demanda tiempo y esfuerzo considerables
cin que contra las predicciones de los crticos del activismo de rganos judiciales que, como la Corte colombiana, tienen
altas cargas de trabajo y mltiples responsabilidades institu-
21 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 162. cionales.
En cuanto a los lmites, nuestro anlisis muestra que el efec-
to secundario de la juridizacin del desplazamiento ha sido
que la deliberacin pblica y el proceso de seguimiento sean
ms accesibles a los actores expertos en el lenguaje del derecho
y los derechos que a quienes resultan directamente afectados
por los resultados del proceso, es decir, la poblacin desplaza-
da. Aunque se trata de un efecto comn de la juridizacin de
los conflictos sociales (McCann 1994), especialmente cuando
involucran sectores altamente vulnerables como los desplaza-
188
dos, este hallazgo resulta llamativo si se tiene en cuenta que
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
polticas, que incluye un largo y sofisticado proceso de cons- 1, cuadro 2). Con respecto a la fase del diseo destac la ausen-
truccin de indicadores de avance o retroceso en la garanta de cia de un plan de accin actualizado sobre el funcionamiento
los derechos de los desplazados. del SNAIPD que permitiera tener una mirada integral de la po-
El caso no ha consistido, entonces, en la imposicin de la ltica, y anhel la falta de metas especficas o indicadores que
lgica jurdica sobre la econmico-administrativa, sino en una permitieran detectar si los fines de las polticas se haban cum-
combinacin de ambas. En ese sentido, revela el surgimiento plido. Asimismo, resalt la inexistencia de algunos elementos
de un hbrido entre dos proyectos profesionales e ideolgicos centrales de toda poltica pblica como los plazos para el cum-
uno encabezado por economistas y el otro por constitucio- plimiento de los objetivos y la asignacin de recursos necesa-
nalistas que se haban enfrentado en otros temas a lo largo rios. En la fase de implementacin tambin detect falencias
de la dcada de los noventa (Rodrguez Garavito 2009). En importantes. Por ejemplo, observ que varias de las entidades
tanto que los primeros defendan un rol pasivo de la Corte y que componen el SNAIPD no haban creado programas espe-
supeditaban la realizacin de los derechos constitucionales a ciales para la poblacin desplazada, a pesar de que stos fue-
imperativos econmicos, los segundos defendan el activismo ron definidos como necesarios en la Ley y los documentos de
judicial y subordinaban las consideraciones presupuestales al poltica. En la ltima fase, la de seguimiento y evaluacin de
cumplimiento de los derechos constitucionales. Al tomar ele- la poltica, los principales problemas giraron en torno a la falta
mentos de uno y otro, la sentencia T-025 y otros fallos de la de un sistema de informacin que permitiera tener un registro
misma poca plasmaron una sntesis que marc un giro en actualizado del nmero total de personas desplazadas, por un
este debate y en la jurisprudencia de la Corte (Rodrguez Ga- lado, y por el otro, a la ausencia de sistemas de evaluacin de
ravito, en prensa). la poltica que permitieran detectar los errores y obstculos de
Este hbrido estuvo presente desde la sentencia T-025. Uno
de los principales objetivos de la Corte consisti expresamente
en 1 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6
analizar las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada 2 Ibd., Apartado 6.1.
[para determinar] si el Estado, a travs de acciones u omisiones en el 3 Ibd., Apartado 6.2.
diseo, la implementacin, el seguimiento o la evaluacin de stas, 4 Ibd., Apartado 6.3.
ha contribuido de una manera constitucionalmente significativa al 5 Ibd., Apartado 6.3.2.
diseo e implementacin, y as realizar una correccin opor- dentro del gasto pblico debera tener la poblacin desplaza-
tuna de la poltica. da (Auto 176 de 2005); la importancia de conocer las caracte-
Al declarar que estas fallas constituan un estado de cosas rsticas regionales y locales antes de formular polticas (Auto
inconstitucional, el fallo de la Corte dict un conjunto de prin- 177 de 2005 y Auto 218 de 2006); la necesidad de una coordi-
cipios y directrices que deberan seguir las nuevas polticas nacin general entre las distintas entidades (Auto 177 de 2005
que fueran dictadas para enfrentar la situacin. Por ejemplo, y Auto 218 de 2006), y la utilidad de establecer mecanismos
la Corte estableci el principio de coherencia en la poltica, de evaluacin y seguimiento, incluyendo indicadores de goce
que segn el fallo, apunta a que exista concordancia entre, efectivo de derechos (Autos 109 y 233 de 2007 y Auto 116 de
de un lado, lo que promete el Estado y, de otro lado, los re- 2008), entre otros.
194 195
cursos econmicos y la capacidad institucional para cumplir Esta combinacin tuvo un efecto de polticas pblicas di-
lo prometido, mxime si las promesas se han transformado en recto y tangible. En efecto, segn el balance sistemtico de
6
normas jurdicas. Asimismo, en lnea con la doctrina sobre Acnur (2007: 117), el perodo de 2004 a 2007 fue el de mayor
derechos econmicos, sociales y culturales, el tribunal aplic desarrollo de la poltica pblica de atencin a la poblacin des-
7
el criterio de progresividad en la realizacin de los derechos, plazada. Esta evaluacin coincide con la percepcin de varios
8
por un lado, y el de especificidad en las polticas, que se de- actores del campo del desplazamiento entrevistados para este
riva del mandato constitucional de garantizar los derechos de estudio. Ilustrativo en ese sentido fue lo dicho por el director
9
los sujetos especialmente vulnerables, por el otro. de Codhes:
Durante el proceso de seguimiento a las rdenes de la sen- Buena parte de las polticas que hoy existen es gracias a esa sentencia
tencia, el hilo conductor continu siendo la lgica combinada [T-025]. La Ley 387 fue la base [] para reconocer el desplazamien-
de los derechos humanos y las polticas pblicas. En los au- to por parte de Estado, pero evidentemente el salto cualitativo ms
importante que se ha dado en la poltica pblica es la sentencia []
tos posteriores la Corte dict lineamientos adicionales para la
Casi no hay un programa importante hoy que no sea producto de la
construccin de las polticas, y habl de aspectos centrales de sentencia T-025, por el hecho [de] que antes de la sentencia T-025 solo
la misma como el presupuesto y la importancia de la espe- haba una atencin parcial de ayuda humanitaria.11
cificidad en el mismo10 (Auto 176 de 2005); la prioridad que
Otros actores se refirieron a formas especficas a travs de las
cuales la Corte modific la manera como se diseaban polticas
6 Ibd., Apartado 8.3.1. pblicas. Por un lado, el citado oficial de Acnur, explic que:
7 Ibd., Apartado 8.1.
Cuando se mete la Corte, dice no seor, ac tenemos que tener unas
metas de corto, mediano y largo plazo usted tiene que definirlas, tiene
tres niveles distintos de igual importancia constitucional: i) en rela-
cin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman que definir sus polticas, tiene que saber para dnde va. Entonces eso
parte de la poblacin desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza cambia necesariamente la visin que pueda tener un diseador y un
de familia, minoras tnicas y raciales; ii) en relacin con las dife- implementador de poltica y el Gobierno como no estaba preparado
rencias regionales que presenta el fenmeno del desplazamiento, y
para eso.12
tienen las personas desplazadas (Auto 218 de 2006, numeral 5.2.).
9 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
la poblacin vulnerable del pas (Auto 176 de 2005, numeral 8.2.).
10
11 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
-
diciembre de 2008.
-
plazada, para evitar que se diluyan en programas generales para toda 12
Por otro lado, como vimos en el Captulo 3, la Corte rede- de acuerdo con la divisin clsica de las fases de las polticas
fini la forma como se enmarcaba el problema del desplaza- pblicas el diseo, la implementacin y la evaluacin para
miento y esto, a su vez, modific la manera como se formula- examinar el impacto de la sentencia y los autos de seguimien-
ban las polticas en la medida en que introdujo un marco de to en cada una de ellas.
derechos como referente para la elaboracin de las mismas.
Sobre este aspecto, resultan reveladoras las declaraciones de la La Corte y el diseo de la poltica pblica
magistrada auxiliar a cargo del caso, segn la cual ste sirvi
para cambiar la forma como se piensa la poltica pblica [] 2007)16, la primera fase del ciclo es la identificacin del pro-
cmo una poltica pblica tiene que estar sometida al derecho blema y la fijacin del mismo en la agenda pblica. Como se
196 197
constitucional [] y tiene como funcin principal garantizar analiz en el Captulo 3, si bien en materia de desplazamiento
el goce efectivo de los derechos de las personas.13 forzado haba varios documentos que identificaban el proble-
En la misma lnea, durante la audiencia pblica de julio de ma y reconocan la magnitud del mismo, la Corte contribuy a
2009, el director de Codhes reconoci que en las discusiones fijarlo en la agenda pblica y a redefinirlo como un problema
que se sostuvieron con los expertos del gobierno sobre el tema jurdico. La segunda fase del ciclo de polticas pblicas es la
de prevencin y proteccin se reconoci que el referente de del diseo o formulacin de una poltica pblica para hacerle
derechos humanos y DIH es fundamental para definir la pol- frente al problema. Esta es la fase que nos ocupa en la presente
14
tica, lo que consideramos un avance por parte del gobierno. seccin.
La misma percepcin ha sido visible en la prensa, como lo Frente al diseo de la poltica pblica, y como se vio en el
muestra una nota publicada en El Tiempo en 2008, segn la captulo 2 cuando se analizaron las tres fases que ha tenido
cual es notorio el avance que se ha visto en los ltimos aos el proceso de seguimiento a la T-025 por medio de autos,17 el
en la respuesta del Estado frente al desplazamiento, coordi-
nada por la Agencia Presidencial para la Accin Social. El rol
de la Corte Constitucional ha sido fundamental para que esa 16 Segn el modelo clsico de polticas pblicas propuesto por Jo-
15
respuesta tenga un enfoque de derechos. -
En suma, el estudio de caso muestra con claridad la exis- poltica; la legitimacin de la misma; la implementacin y, por ltimo,
tencia de un efecto de polticas pblicas. Cmo se dio este la evaluacin y el cambio de la poltica. Sin embargo, es comn agru-
par algunas fases y referirse, como lo hace la Corte en la sentencia
efecto? Cul fue el proceso mediante el cual tuvo lugar? En T-025, a las tres principales que son la de diseo o formulacin, la de
el resto de este captulo respondemos esta pregunta de forma implementacin y la de evaluacin (vase Corte Constitucional, T-025
de 2004, Apartado 6.3.1.).
detallada. Para esto, organizamos la exposicin en tres partes, 17 Segn se vio en ese captulo, el proceso de seguimiento por me-
dio de autos ha tenido tres fases. En la primera (2004-2006), la Corte
se concentr en hacer un juicio de la poltica pblica y formul linea-
mientos generables para fortalecerla. En la segunda fase (entre 2007
13 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar de la y mediados de 2008), la Corte se centr en impulsar la creacin de
Corte Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008. indicadores de resultado que permitieran medir de manera perma-
nente el avance, estancamiento o retroceso de las polticas. La tercera
14 Marco Romero, director de Codhes y miembro de la Comisin
etapa fue inaugurada por el Auto 092 a mediados de 2008 y consoli-
de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendicin de
dada con los autos de comienzos de 2009. En esa fase, en vista de la
cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
lenta respuesta del Gobierno a los autos anteriores, la Corte pas a
15 El Tiempo, Ms all de las cifras, personas, 2 de octubre de establecer lineamientos y programas ms detallados, especialmente
2008. en relacin con los grupos de desplazados ms vulnerables.
tribunal constitucional ha jugado dos papeles principales. En gral a la Poblacin Desplazada, en el que la Corte jug un rol
las dos primeras etapas (2004-2006 y 2007-2008), la Corte jug orientador, y los autos de enfoque diferencial de 2008 y 2009,
un papel ms de orientadora de la poltica pblica. Para ello, en los que el tribunal asumi un rol de diseador de polticas
expidi rdenes amplias y dict lineamientos para fortalecer o pblicas.
reformular la poltica pblica existente.
Tanto en el fallo como en el conjunto de autos de ese pe- El Plan Nacional de Atencin Integral
rodo, la mayora de rdenes estaba redactada en trminos a la Poblacin Desplazada por la Violencia
generales. Ordenaban al Gobierno tomar accin, pero no en- y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
traban a determinar el contenido especfico de cada poltica o En febrero de 2005, el Gobierno adopt el Decreto 250 por
198 el cual expidi el Plan Nacional de Atencin a la Poblacin 199
el nmero mnimo de programas necesarios, como s vendra
a ocurrir en la tercera fase del proceso de seguimiento. Desplazada por la Violencia (en adelante Plan Nacional de
Por otro lado, como vimos, la Corte plante principios y Atencin). El objetivo principal de este Plan era establecer
lineamientos generales para guiar a los hacedores de poltica. la poltica general del Gobierno y las lneas de accin para la
stos estaban relacionados con aspectos tales como el presu- prevencin y la atencin al desplazamiento forzado interno
puesto, la participacin de la poblacin desplazada, la cohe- en Colombia, que permita la restitucin de los derechos y las
rencia entre las normas y la poltica, la especificidad de las obligaciones de las colombianas y los colombianos afectados
mismas, y la progresividad de las actuaciones del Estado para por el mismo.18 En este sentido, el Plan Nacional de Atencin
garantizar el goce de los derechos. Uno de los resultados ms es el principal documento de poltica pblica en materia de
claros de rol de la Corte como orientadora de la poltica fue desplazamiento, despus de la Ley 387 de 1997.
la adopcin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Po- El nuevo plan reemplaz a otro que haba sido creado en
blacin Desplazada por la Violencia (Decreto 250 de 2005) y 1998 (Decreto 173 de 1998). La esencia del nuevo Plan era re-
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, los cuales sern cordar las obligaciones legales de las entidades del SNAIPD
analizados en el siguiente aparte. ya previstas en dicha ley, y enmarcar la respuesta del Estado
A medida que avanzaba el proceso de seguimiento sin que dentro del nuevo marco de derechos planteado por la sentencia
el Gobierno diera respuesta satisfactoria a algunos de los asun- T-025. Al comparar ambos planes se encuentra que si bien los
tos de poltica ms urgentes (como la atencin a los sectores de objetivos y temas generales son los mismos, hay dos diferencias
la poblacin ms golpeados por el desplazamiento), la Corte fundamentales. Por un lado, en el Decreto 250 tanto los temas
pas a asumir un rol ms activo y se convirti en formuladora como las responsabilidades de las distintas entidades estn ms
de algunas polticas. Los autos de esa tercera fase estaban en- detallados y, por el otro, al Decreto 250 contiene una perspectiva
focados a grupos especficos de la poblacin desplazada como y un enfoque de derechos.
las mujeres, los nios, las personas con discapacidad, los afro- El nuevo Plan Nacional de Atencin fue una consecuen-
colombianos y los indgenas; contenan rdenes ms concre- cia del papel orientador que jug la Corte en el campo de las
tas, y especificaban el nmero y el contenido de los programas polticas pblicas. Como lo anot el abogado de la Comisin
que deba adoptar el Gobierno. Nacional de Juristas encargado del seguimiento al tema del
Veamos, entonces, los ejemplos paradigmticos de estos
dos roles: la formulacin del Plan Nacional de Atencin Inte- 18 Decreto 250 de 2005, numeral 2.1.
desplazamiento, con [la sentencia T-025] la Corte, logr algu- gral que clarific competencias, responsabilidades, estrategias
nas cosas [] por ejemplo que [] se formulara el Plan Na- y lneas de accin.21
cional de Atencin a la Poblacin Desplazada en el 2005, que La segunda seal de la influencia de la Corte en la adop-
tiene problemas, pero por lo menos ya hay un plan, que estaba cin del nuevo plan es el procedimiento que dio lugar a dicho
en necesidad de renovacin.19 documento. El proceso deliberativo y consultivo que precedi
Hay al menos tres seales que revelan que el nuevo plan la adopcin del Plan Nacional fue propiciado por algunas de
fue una consecuencia de la intervencin de la Corte en la fase las rdenes y directrices que suministr la Corte.
del diseo de las polticas. En primer lugar, en los informes de En la T-025, la Corte le orden expresamente al CNAIPD
seguimiento a la Corte el Ejecutivo present el Plan Nacional ofrecer a las organizaciones que representan a la poblacin
200 desplazada oportunidades para participar de manera efecti- 201
de Atencin como un cumplimiento expreso a las rdenes de
te reconoci la influencia de la Corte en la adopcin del Plan la forma de adopcin como en el fondo de un documento de
Nacional en los siguientes trminos: En cumplimiento de la poltica adicional, de alcance nacional: el Plan Nacional de De-
sentencia T-025, proferida por la Honorable Corte Constitucio- sarrollo 2006-2010. Al igual que en el caso del Plan Nacional
nal se reunieron en el saln de Conferencias de la Presidencia de Atencin, durante el proceso de formulacin el Gobierno
de la Repblica. Nacional present a las organizaciones de poblacin despla-
En tercer lugar, el contenido del Plan tambin reflej las pautas zada las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En trminos
que dio la Corte para el diseo de las polticas pblicas. Segn la del Acnur,
directora tcnica y poltica de Programas del rea de Atencin si bien se carece de informacin acerca de qu tanto de sus aportes fue
a la Poblacin Desplazada por la Violencia de Accin Social: considerado en la definicin del Plan presentado al Congreso de la Re-
pblica, la sola existencia de este espacio constituye un avance frente a
El nuevo Plan [] pretende recoger elementos fundamentales; por un
la formulacin de los dos planes anteriores en los que este sector de la
lado, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de los
poblacin no fue explcitamente considerado (2007: 170).
que habla tanto Naciones Unidas y las recomendaciones de la Corte
Constitucional, en la sentencia T-025 en donde se seala que es nece-
sario explicitar que el enfoque de la atencin de la poblacin despla-
El contenido del Plan Nacional de Desarrollo tambin refle-
zada tiene una discriminacin positiva con relacin a otros grupos de j la penetracin de las rdenes y los lineamientos dados por
poblacin vulnerable en el pas.26 la T-025. Si bien el Plan anterior (2002-2006) haba abordado el
En consecuencia, dentro de los principios orientadores del tema del desplazamiento, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-
Plan Nacional de Atencin se incluy el enfoque de dere- 2006 lo hizo usando como marco el propuesto por la Corte, al
chos segn el cual el Plan se sustenta en el aseguramiento establecer que el Estado garantizar la atencin integral de
del ejercicio y goce de los derechos humanos. Adems, con esta poblacin bajo un enfoque de goce de derechos.27
En suma, el nuevo encuadre del problema en trminos del
24 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Jos
goce efectivo de derechos, visible en ambos planes, constituye
Ubernel Arboleda Gonzlez, coordinador de la Unidad Tcnica Con- un giro notorio en la manera de concebir las polticas pblicas
junta (UTec).
en materia de desplazamiento. Como lo explicamos en el ca-
25 Idem.
26 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Patri-
ptulo 3, mediante este encuadre la Corte redefini el tema y,
cia Luna, directora tcnica y poltica de Programas del rea de Aten-
cin a la Poblacin Desplazada por la Violencia de la entonces Red de
Solidaridad Social. 27 Ley 1151 de 2007, numeral 2.2.
segn vimos en esta seccin, orient los principales documen- indicadores para medir los resultados alcanzados con relacin
tos de poltica pblica posteriores al fallo. a los grupos ms vulnerables.30
No obstante estos impactos, a medida que transcurran los Hacia 2008, la informacin recogida por la Corte mediante
aos y los planes y documentos quedaban parcialmente en el autos y audiencias mostr con claridad que el Gobierno no ha-
papel, la Corte pas a adoptar un rol ms interventor en el ba cumplido estas rdenes. De ah que, a partir de mediados
proceso de polticas pblicas. El giro se dio en la tercera fase de 2008, el tribunal decidi formular directamente lineamien-
del proceso de seguimiento, con los autos de enfoque diferen- tos detallados de polticas pblicas, por medio de cinco autos
cial, que estudiamos a continuacin. denominados de enfoque diferencial, donde abord los casos
de las mujeres, los menores de edad, los grupos indgenas, las
204 Las polticas para grupos especficos 205
comunidades afrocolombianas y las personas con discapaci-
En la sentencia T-025, la Corte detect la ausencia de una pers- dad vctimas del desplazamiento.31 Asimismo, convoc a au-
pectiva diferencial en las polticas que tomara en cuenta las diencias para discutir cada caso especfico de forma pblica y
caractersticas especficas de los desplazamientos forzados de con la participacin de estos grupos. De esta manera, asumi
los que son vctimas algunos grupos dentro de la poblacin un nuevo rol, que fue patente para los funcionarios guberna-
desplazada, como las mujeres, los nios o las comunidades mentales que debieron responder las nuevas rdenes: la Cor-
afrocolombianas, entre otros. En trminos del fallo, te da una orden, y si el Gobierno no dice cmo contestar a ella,
[n]o han sido reglamentadas las polticas que faciliten el acceso a la la Corte dice cmo contestar. Un ejemplo de eso es el auto de
oferta institucional a los grupos desplazados en situacin de mayor mujeres [Auto 092 de 2008]. [As], la Corte define una poltica,
debilidad, tales como las mujeres cabeza de familia, los nios, o los
impone una poltica pblica32.
grupos tnicos. No existen programas especiales que respondan a las
especificidades de los problemas que aquejan a dichos grupos.28 En efecto, en cada uno de los cinco autos de enfoque dife-
rencial, adems de dar rdenes generales o lineamientos para
En los autos de seguimiento de la primera fase, el tribunal los hacedores de polticas pblicas, la Corte entr a disear
insisti en la importancia de formular polticas para estos gru- polticas especficas. Para ello, con respecto a cada grupo vul-
pos. As, por ejemplo, autos como el 218 de 2006 recalcaron nerable orden un nmero de programas y determin el con-
la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, especfico, tenido mnimo de cada uno.
que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos En el primero de estos autos, el 092 de abril de 2008, la Cor-
dependiendo de la edad y del gnero.29 De hecho, esa misma te abord el tema de la proteccin de los derechos fundamen-
decisin identific las diez reas ms crticas de la poltica de tales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado, que
atencin e incluy tanto la falta de especificidad en la poltica constituyen ms de la mitad de la poblacin desplazada.33 Ante
de atencin a la poblacin desplazada, como la desprotec-
cin de los grupos indgenas y afrocolombianos, especialmen-
30 Vase, Corte Constitucional, Autos 109 de 2007 y 218 de 2006.
te afectados por el desplazamiento interno. En el mismo sen-
31
tido, los autos de la segunda fase ordenaron al Ejecutivo crear ms de un auto, nos referimos a los cinco principales.
32 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
nal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
28 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
33
29 Corte Constitucional, Auto 218 de 2006, numeral 5.3.1. adelantada por la Comisin de Seguimiento, el 52,4% de la poblacin
la ausencia de un enfoque de gnero en las polticas existen- cin de las organizaciones que promueven los derechos de las
tes, el tribunal orden a Accin Social la creacin de trece pro- mujeres desplazadas por la violencia dentro del proceso de
gramas especficos para suplir los vacos de la poltica pblica diseo, adopcin e implementacin de cada programa. Como
34
frente a las mujeres, las jvenes y las nias desplazadas. Ade- lo report la prensa al registrar este giro de la Corte:
ms, para cada programa determin el mbito de cobertura, Los magistrados le dieron seis meses a [la Fiscala] para que rinda
los derechos que se deban garantizar mediante el programa, cuentas sobre los avances en la investigacin de una aterradora re-
y lo que denomin los elementos mnimos de racionalidad lacin de crmenes de gnero: [] violaciones y abusos sexuales in-
del programa en tanto componente de una poltica pblica.35 dividuales y colectivos, torturas sexuales, mutilaciones sexuales y
posteriores homicidios de las vctimas, as como actos de ferocidad
Asimismo, estableci que la coordinacin de cada uno esta-
y barbarie de contenido sexual. [] Casos como esos, que tienen en
206 ra centralizada en cabeza del director de Accin Social, fij 207
comn la violencia sexual contra mujeres y haber provocado despla-
un plazo de dos semanas para poner los trece programas en zamientos masivos, aparecen reseados en un documento de 1.682
marcha, y enfatiz la importancia de garantizar la participa- pginas en el que la Corte Constitucional pone el dedo en la llaga de
lo que llama un crimen invisibilizado: los abusos cometidos por los
actores armados contra las colombianas.36
desplazada son mujeres, lo cual es superior al porcentaje nacional
que es de 51,2% (Comisin de Seguimiento 2008d: 36).
Posteriormente, en octubre de 2008, la Corte profiri el
34 Los trece programas son: 1) el Programa de prevencin del im-
pacto de gnero desproporcionado del desplazamiento, mediante Auto 251 por medio del cual abord el tema de los nios y las
la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero en el marco nias en situacin de desplazamiento menores de 18 aos, que
sexual contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus vc- son ms del cincuenta por ciento de dicha poblacin.37 Ante la
timas; 3) el Programa de prevencin de la violencia intrafamiliar y
comunitaria contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus ausencia de un enfoque de atencin diferencial para este gru-
vctimas; 4) el Programa de promocin de la salud de las mujeres po, la Corte orden el diseo e implementacin de un nuevo
desplazadas; 5) el Programa de apoyo a las mujeres desplazadas que
son jefes de hogar, de facilitacin del acceso a oportunidades labo- programa en el mbito del SNAIPD titulado Programa para
rales y productivas y de prevencin de la explotacin domstica y
laboral de la mujer desplazada; 6) el Programa de apoyo educativo
la proteccin diferencial de los nios, nias y adolescentes
para las mujeres desplazadas mayores de 15 aos; 7) el Programa frente al desplazamiento forzado. El programa debera tener
de facilitacin del acceso a la propiedad de la tierra por las muje-
res desplazadas; 8) el Programa de proteccin de los derechos de las dos componentes centrales: uno de prevencin del impacto
mujeres indgenas desplazadas; 9) el Programa de proteccin de los desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los me-
derechos de las mujeres afrodescendientes desplazadas; 10) el Pro-
grama de promocin de la participacin de la mujer desplazada y de nores de edad, y otro de atencin a este grupo. En segundo
prevencin de la violencia contra las mujeres lderes o que adquieren
visibilidad pblica por sus labores de promocin social, cvica o de lugar, orden el diseo y la ejecucin de quince proyectos pi-
los derechos humanos; 11) el Programa de garanta de los derechos loto en distintas ciudades del pas, orientados a responder a
justicia, la verdad, la reparacin y la no repeticin; 12) el Programa los riesgos especficos y a los problemas ms apremiantes a
de acompaamiento psicosocial para mujeres desplazadas; 13) el
Programa de eliminacin de las barreras de acceso al sistema de pro-
los que son expuestos los menores de edad en el marco del
teccin por las mujeres desplazadas. conflicto armado.38
35 Segn el Auto 092 de 2008, estos elementos mnimos de racio-
de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado exigidos 36 El Tiempo, Las 600 mujeres que conmovieron a la Corte, 25 de
en el Auto 178 de 2005, como elementos derivados de los mandatos mayo de 2008.
constitucionales e internacionales que se researon en el mismo auto.
37 Corte Constitucional, Auto 251 de 2008, numeral II.A.
-
ma, el cronograma acelerado de implementacin, y el presupuesto 38 De los quince proyectos, uno es de prevencin del reclutamien-
to forzado de jvenes, otro es de prevencin del impacto de minas
Al igual que en el auto anterior, y siguiendo con su nue- to, que constituye cerca del 17% de la poblacin desplazada41.
vo rol, la Corte no se limit a sugerir el tipo de programas Adems de ofrecer la documentacin estatal ms completa
o proyectos que las entidades del SNAIPD deban disear, del desproporcionado y dramtico efecto del desplazamiento
sino que precis los requisitos mnimos que deberan cumplir sobre los afrocolombianos, as como del incumplimiento del
39
tanto el Programa como los proyectos piloto y, adems, fij Gobierno de sus obligaciones respecto de este sector de la po-
plazos perentorios para iniciar su ejecucin (seis meses para el blacin desplazada (Rodrguez Garavito, Alfonso y Cavelier
programa y dos meses para los proyectos piloto). Asimismo, 2009: 12), el auto orden un conjunto de acciones, ms diverso
enfatiz en la necesidad de contar con la participacin de las que en los otros autos, para superar la falta de especificidad de
organizaciones de desplazados y expertas en temas de niez. la poltica frente a esta poblacin.
208 209
En los siguientes tres autos la Corte continu la misma l- En relacin con Accin Social como entidad coordinadora
gica: realiz una evaluacin de las obligaciones nacionales e del SNAIPD, dict tres rdenes. Primero, disear e implemen-
internacionales frente al grupo vulnerable, evalu la respuesta tar un plan de proteccin y atencin para las comunidades
estatal, detect las principales fallas y determin los progra- ms afectadas por el desplazamiento, la resistencia y el con-
mas que se deban adoptar y su contenido mnimo. En el Auto finamiento, que fueron identificadas por la Corte en la misma
004 de enero de 2009 sobre los pueblos indgenas vctimas del decisin;42 segundo, disear una estrategia para ofrecer opor-
desplazamiento,40 la Corte orden la adopcin de un Pro- tunamente atencin humanitaria de emergencia a la poblacin
grama de garanta de los derechos de los pueblos indgenas afrocolombiana desplazada, y tercero, formular un plan inte-
afectados por el desplazamiento, y la formulacin e imple- gral de prevencin, proteccin y atencin a poblacin afroco-
mentacin de planes de salvaguardia tnica al menos para los lombiana, con la participacin de dichas comunidades. De la
34 pueblos identificados en el auto (Rodrguez Garavito et l. misma manera, orden al Ministerio del Interior y de Justicia
2010). disear un plan de caracterizacin de los territorios colectivos
En el Auto 005 de enero de 2009, el Tribunal abord el tema y ancestrales habitados principalmente por poblacin afroco-
de la poblacin afrodescendientes vctima del desplazamien- lombiana e implementarlo antes de julio de 2010, por un lado,
y al mismo Ministerio, en conjunto con otras entidades, poner
en marcha la ruta tnica propuesta por Accin Social dentro
antipersonal y municiones sin explotar, y el tercero es de prevencin
de la victimizacin de los menores por las estrategias de control so-
del proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Rodrguez
cial de los grupos armados al margen de la Ley. Los otros doce son Garavito, Berro y Orduz 2010).
proyectos de atencin a la niez y la adolescencia en situacin de
desplazamiento, los cuales deben ser implementados en doce ciuda- El ltimo de la serie de autos especficos, el 006 de enero de
des colombianas con mayor presencia de desplazamiento: Cartagena,
2009, abord el tema de las personas desplazadas con disca-
Arauca, Sincelejo, Quibd, Tumaco, Buenaventura, Bucaramanga,
Bogot, Medelln, Policarpa, Florencia y San Jos del Guaviare. pacidad. Con el nimo de desarrollar una poltica pblica de
39 Para ver los requisitos mnimos que deben cumplir los dos com- atencin con un enfoque diferencial respecto de ese grupo es-
ponentes centrales del Programa, vase Corte Constitucional, Auto
251 de 2008, numeral 1.1. y 1.2.
40 Segn la II ENV, el 6,5% de la poblacin desplazada inscrita en
41 -
el RUPD (6,9% para los no inscritos) se declara perteneciente a pue-
blacin inscrita en el RUPD y el 17,8% de los no inscritos se reconoce
blos indgenas (Comisin de Seguimiento 2008d: 40). Segn explica
como afrocolombianos (Comisin de Seguimiento 2008d: 40).
la Corte en esa misma decisin, son al menos treinta las etnias que
actualmente estn en estado de alto riesgo de exterminio cultural o 42 Para ver los contenidos mnimos del plan integral de preven-
cin, proteccin y atencin, vase Auto 005 de 2009, numeral 182.
pecfico, la Corte profiri tres rdenes principales. Primero, or- ceso de seguimiento la Corte se concentr en tratar de reducir
den a las distintas autoridades del SNAIPD, bajo la coordina- dicha brecha para que el conjunto de polticas pblicas se tra-
cin de Accin Social, mejorar los sistemas de informacin para dujera en beneficios para la poblacin desplazada.
suplir los vacos de informacin que existen en relacin con la Como se analiz en el Captulo 4, la Corte impuls la im-
43
poblacin desplazada con discapacidad . Segundo, orden a plementacin de la poltica al ejercer presin sobre las entida-
un conjunto de entidades que, bajo la coordinacin de Accin des estatales para que tomaran acciones concretas y supera-
Social, adoptaran un Programa para la proteccin diferencial ran, as, el estancamiento que haba caracterizado las polticas
de las personas con discapacidad y sus familias frente al des- sobre el tema. Las reacciones estatales documentadas en dicho
plazamiento forzado que, al igual que en el caso del programa captulo, tales como la fijacin de los recursos necesarios para
210 211
para la niez, tuviera dos componentes, uno de prevencin y atender a la poblacin desplazada, la reactivacin del CNAI-
otro de atencin integral, y comenzara a ser implementado a PD y la produccin de informacin, hacen parte de la prime-
los seis meses. Por ltimo, la decisin orden el diseo de cinco ra ola de un proceso de implementacin de polticas pblicas
proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin de las que se intensific a medida que la Corte reforz sus labores de
personas desplazadas con discapacidad, para ser implementa- monitoreo.
dos en la ciudad de Bogot y cuatro departamentos. Ms all de este inicial efecto desbloqueador de las
En suma, las rdenes generales y las directrices contenidas polticas, el caso T-025 ha incidido en la implementacin de
en los autos de las primeras fases del proceso de seguimien- numerosas polticas nacionales y subnacionales. Un anlisis
to, aunados a los programas especficos ordenados durante la detallado de todas stas supera los objetivos de este captulo.
fase ms reciente, tuvieron un impacto directo y tangible tanto Nos limitamos, entonces, a hacer un balance panormico de:
en la manera de formular las polticas sobre desplazamiento 1) la evidencia del impacto del caso T-025 sobre el presupuesto
como el contenido de las polticas mismas. Existe evidencia pblico dedicado a la implementacin de las polticas sobre el
abundante, por tanto, del efecto de polticas pblicas en rela- tema, y 2) el nivel de ejecucin de estas polticas por parte del
cin con el primer momento del ciclo de dichas polticas. Gobierno nacional.
Veamos ahora el alcance del efecto en relacin con la se-
gunda fase: la implementacin de las polticas. El impacto presupuestal:
la evolucin de los recursos para las polticas
La Corte y la implementacin sobre desplazamiento
de la poltica pblica Uno de los indicadores ms ntidos del impacto de polticas
Una de las fallas principales detectadas en la T-025 fue la exis- pblicas son los cambios en el presupuesto estatal destinado a
tencia de una brecha profunda entre la creacin de normas y la atencin de la poblacin desplazada. El giro se puede apre-
documentos de poltica, por un lado, y la implementacin de ciar en la grfica 1, que refleja la trayectoria de este presupues-
las mismas, por el otro. Ante este diagnstico, durante el pro- to entre 1995 y 2008.
Como lo diagnostic la Corte en la sentencia T-025, la in-
suficiencia del presupuesto era una de las causas principales
43 Para ver una lista de los temas que como mnimo debern con- de las fallas en la implementacin de las polticas. Si bien re-
templar estos sistemas de informacin, vase Auto 006 de 2009, Parte
resolutiva, ordinal tercero. conoci que el Gobierno central haba aumentado considera-
GRFICA 1 Contra este teln de fondo, la Corte dio la orden al CNAI-
Recursos destinados por el Gobierno PD de calcular el presupuesto que sera necesario para imple-
para la atencin a la PD mentar una poltica pblica sobre el tema. En el Captulo 4
Perodo 1995-2008
Millones explicamos cmo, en respuesta a esta orden, el Gobierno hizo,
de pesos
por primera vez, un clculo riguroso del esfuerzo presupues-
tal requerido.
Se tradujo este clculo en cambios presupuestales tangi-
bles? La grfica 1 muestra que el fallo s tuvo este efecto di-
recto. En respuesta a la T-025, el Gobierno nacional realiz un
213
542.185 esfuerzo presupuestal rpido y considerable. Como lo mues-
44 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.2. 46 Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 35.
45 Corte Constitucional, sentencia SU-1150 de 2000. 47 Ibd., numeral 35.
lio de 2009, tanto la Corte como los miembros de la sociedad tro del proceso, y sentar las bases para evaluaciones futuras de
civil tambin reconocieron los avances en materia presupues- implementacin de las polticas estatales. Para ello, en el Auto
tal (Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009). 068 de 2009, la Corte haba convocado a centros acadmicos a
En la misma decisin, sin embargo, la Corte resalt la per- proponer ideas y soluciones a temas particularmente comple-
sistencia de deficiencias presupuestales que fueron diagnosti- jos del proceso de seguimiento, incluyendo los criterios que
cadas por la Contralora General de la Nacin. A pesar de los deban ser tenidos en cuenta para declarar la continuidad o
mandatos de la Corte (por ejemplo, en el Auto 176 de 2005), superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI) (vase
ni el Gobierno nacional ni las autoridades regionales y locales Rodrguez Garavito 2009b).
tenan un clculo y un registro diferenciado del presupuesto La Corte concluy que cinco aos despus de proferida la
214 215
para el tema. Y continuaban fallas de ejecucin que iban desde sentencia T-025 de 2004 [] se han presentado avances impor-
la subestimacin de los costos de los programas de atencin a tantes hacia la superacin del estado de cosas inconstitucional,
la poblacin desplazada, hasta la deficiencia de los sistemas de pero [] este an no ha sido superado.49 A esta conclusin ha-
seguimiento y control de los recursos ejecutados y la precaria ban llegado tambin los funcionarios y miembros de la socie-
48
capacidad institucional para manejar los recursos asignados. dad civil que haban participado en la audiencia pblica que la
Corte haba citado en diciembre de 2008 para discutir el punto.
La implementacin de polticas En este sentido, a diferencia del impacto en el diseo de
por parte del Gobierno Nacional programas para la poblacin desplazada y el aumento del pre-
En vista de la cantidad y diversidad de las polticas pblicas supuesto para financiarlos, el efecto de polticas pblicas que
surgidas del caso T-025, un anlisis sistemtico de su imple- ha tenido el caso en el mbito de la implementacin ha sido
mentacin supera los objetivos de este captulo. En el captu- limitado y dispar. De hecho, el balance de la Corte muestra
lo 8 acometemos ese examen detallado con base en las cifras que mientras que el caso ha tenido un impacto visible en la eje-
sobre los resultados de las polticas pblicas sobre el despla- cucin de algunas polticas (como las de salud y educacin),
zamiento. Por ahora, basta un balance panormico del nivel en otros frentes de la poltica pblica (como los de tierras y
de implementacin de las polticas desde el mismo enfoque vivienda), el Gobierno ha permanecido relativamente imper-
de derechos que la Corte y los dems actores del campo han meable a la presin de la jurisprudencia y al proceso de segui-
adoptado. miento de la Corte.
Para estos efectos, la fuente principal es la evaluacin que En trminos ms precisos, en el Auto 008 de 2009 la Corte
la propia Corte hizo de la ejecucin de las polticas sobre des- clasific la situacin de las polticas pblicas en tres catego-
plazamiento en su balance de los cinco primeros aos del ras. En primer lugar, aquellas que presentaban un balance tan
proceso, contenida en el Auto 008 de 2009. Proferido pocos pobre que deban ser enteramente replanteadas. En esta cate-
das antes del relevo de varios magistrados que haban sido gora se encontraban las polticas para capacitar a la poblacin
protagonistas del proceso de seguimiento (incluyendo el ma- desplazada a fin de generar ingresos propios, las encaminadas
gistrado ponente de la T-025, Manuel Jos Cepeda), este auto a asegurar la recuperacin de las tierras usurpadas o el otor-
buscaba hacer un corte de cuentas al trmino del primer lus-
Finalmente, las polticas sobre los dems derechos de la po- el Estado colombiano es un Estado de derecho pero nunca evaluaba
blacin desplazada mostraban un mayor avance, aunque me- las polticas desde el punto de vista de los derechos. Entonces es la
nor del esperado por la Corte y del requerido por la urgencia primera vez que hay una evaluacin de una poltica pblica desde
un referente de derechos, con un instrumental de verificacin, con un
y gravedad de dicha poblacin. Entre estas polticas la Corte
instrumental de indicadores, con todo un proceso de seguimiento par-
resalt las relacionadas con la ayuda humanitaria de emergen- ticipativo51.
cia a las personas recin desplazadas, y las relativas al retorno
En segundo lugar, la medicin privilegi la evaluacin de
de los desplazados a su lugar de origen o su reubicacin defi-
resultados concretos, antes que de medios o procesos. As lo
nitiva en el lugar de recepcin.
resalt el magistrado ponente del fallo T-025:
Me atrevo a decir que la Corte presion fuertemente. Exigi que tales
La Corte y la evaluacin de la poltica pblica:
indicadores midieran el goce efectivo de los derechos de la poblacin
los indicadores de goce efectivo de derechos desplazada. El gobierno deba mostrar cuntas personas desplazadas
En la T-025, la Corte seal que uno de los obstculos que im- estaban siendo protegidas en la prctica en el momento cero, y cmo
pedan una implementacin de la poltica era que no existan dicha proteccin de los derechos mejor y se aument durante el tiem-
mecanismos de seguimiento de la gestin de las distintas en- po debido al cumplimiento de las rdenes dictadas por la Corte en la
T-025 (Cepeda 2008: 5).
tidades que hacen parte del SNAIPD, y que no era posible
evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la En tercer trmino, segn veremos, el proceso que llev a
ejecucin de los programas.50 En particular, no existan me- este resultado fue pblico, deliberativo y experimental. La
canismos de medicin de la gestin pblica que permitieran descripcin del proceso que hizo un funcionaria de Accin So-
hacer un seguimiento peridico y riguroso de los resultados cial lo ilustra ntidamente:
de las polticas. Con indicadores qu pas? Nosotros presentamos una propuesta, los
Para llenar este vaco, la Corte impuls, entre el 2007 y me- dems refutaron la propuesta; los dems eran Acnur, la Comisin de
Seguimiento y los entes de control. Entonces lo que ellos refutaban la
diados de 2008, un proceso de construccin de indicadores que
Corte nos lo mandaba, entonces nosotros les contestbamos. Y as du-
involucr actores del Gobierno y la sociedad civil. Durante ese ramos todo el ao cartendonos a travs de la Corte Constitucional. Al
del hbrido jurdico-econmico del efecto de polticas pblicas, en el resto de esta seccin nos detenemos en las tres decisiones
pues constituyen el punto intermedio entre la lgica econmi- ms relevantes para este tema: los autos 109 de 2007, 233 de
ca y la jurdica, entre economistas y abogados. En tanto que 2007 y 116 de 2008. En ellos, la Corte adopt los ms de cien
indicadores, caben con naturalidad en la caja de herramientas indicadores de resultado que existen actualmente para medir
cuantitativas de los economistas. En tanto que indicadores de los avances en polticas pblicas con respecto a un grupo de
derechos, constituyen un hbrido que sintetiza y acercaba estas veinte derechos. Al analizar la expedicin y el seguimiento de
dos aproximaciones. estas decisiones, nos interesa destacar el proceso participati-
Los indicadores diseados en este proceso son de resultado vo y deliberativo mediante el cual fueron construidos los in-
porque, como su nombre lo indica, buscan evaluar el logro dicadores, y la forma como estos terminaron sirviendo como
final de la poltica, no el proceso. Cada uno de los indicadores puente conceptual y terminolgico entre los muy diversos ac-
de resultado fue construido como un instrumento de medicin tores estatales y sociales involucrados en el caso.
que permite sealar el grado de cumplimiento de los distintos
derechos y del impacto de la poltica pblica de atencin como
El proceso de adopcin
medio para lograr tal fin (Rodrguez Garavito 2009c).
de los primeros indicadores
En sus informes, el Gobierno propuso una divisin de estos
El dilogo entre la Corte y el Gobierno
indicadores en tres categoras: de goce efectivo de derechos,
complementarios y asociados. Los indicadores de goce efectivo Desde los primeros autos de seguimiento, la Corte orden al
de derechos son: Gobierno adoptar indicadores de resultado que tengan en
instrumentos de medicin diseados con el propsito de valorar, en el cuenta el goce efectivo de los derechos de la poblacin despla-
hogar, el impacto de la poltica pblica de atencin a la PD en cuanto zada y que permitan determinar la dimensin de la demanda
a la generacin de condiciones para superar esta condicin. Su uni- especfica atendida, as como el avance, retroceso o estanca-
dad de medida es binaria cuyos valores posibles sern S cuando
la persona o familia reporta el cumplimiento del criterio fijado para
miento de cada programa y componente de atencin.53
cada derecho y No cuando reporte cosa diferente (Presidencia de la La Corte insisti en esta exigencia en los autos posteriores.
Repblica et l. 2007: 15). En el Auto 218 de 2006, por ejemplo, incluy dentro de las diez
del SNAIPD. Social. Esta ltima, por ejemplo, present una lista de 107 in-
Como reaccin a esa propuesta, en el Auto 266 de 2006 la dicadores.
Corte solicit al gobierno aclarar algunos aspectos relaciona- En vista de que varios de los documentos presentados por
dos con los indicadores de resultado, tales como, la fijacin Accin Social a la Corte hacan referencia al trabajo de diseo
de plazos claros para el cumplimiento de las actuaciones de indicadores de resultado adelantado por el Departamento
anunciadas por las entidades del SNAIPD en el informe co- Nacional de Planeacin (DNP), en enero de 2007 la Corte le so-
mn de cumplimiento. En respuesta, el Gobierno envi un licit a la directora de esta institucin suministrar la batera de
informe complementario que detallaba el cronograma bajo el indicadores diseados hasta el momento por dicha institucin.
cual cumplira con las acciones prometidas y anunciaba que Al poco tiempo, el DNP present nueve indicadores adiciona-
los indicadores de resultado solicitados estaran diseados a les de goce efectivo de derechos. Hasta ese momento, enton-
54
finales de marzo de 2007. ces, el Gobierno haba presentado un total de 116 indicadores.
Este informe suscit respuestas de entidades pblicas y ciu- Con la entrada del DNP, la entidad pblica que ha sido el
dadanas, que pasaron a ser parte del proceso de construccin cono de la tecnocracia econmica se integr a un proceso re-
de indicadores. Especficamente, el procurador general de la gido por el lenguaje y la lgica jurdicos, es decir, por el en-
Nacin, el contralor general de la Nacin y la Comisin de Se- foque de derechos de la Corte. Segn vimos, los indicadores
guimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento, se unie- ofrecan el punto de contacto entre la lgica econmica y la
ron al debate. En efecto, estas instituciones resaltaron que los jurdica, como lo dijo una funcionaria del DNP:
indicadores presentados por el Gobierno an eran insuficien- Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear
tes para medir el progreso, el retroceso o el estancamiento del una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.55 distinta [] Lo difcil de entender era qu es medir con perspectiva
de goce efectivo. [] Lo que fuimos entendiendo era que al final a la
De ah en adelante, pasaran a ser partes importantes del cam-
Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar] sino si la persona
po del desplazamiento forzado. est gozando realmente de una asistencia regular al colegio o si est
gozando de una vivienda digna.56
y tcnicas entre los distintos indicadores presentados y consi- mer conjunto de indicadores de goce efectivo de derechos de
derar la adopcin de un conjunto definitivo de indicadores de la poblacin desplazada. En l, la Corte adopt indicadores de
resultado. En la audiencia, celebrada el 1 de marzo de 2007, el goce efectivo para los derechos a la vivienda, la salud, la edu-
director de Accin Social, el ministro del Interior y de Justicia y cacin, la alimentacin, la generacin de ingresos, la identidad
la directora del Departamento Nacional de Planeacin, presen- y la estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores
taron una batera comn, compuesta por 12 indicadores de goce propuestos para los derechos a la vida, la integridad perso-
efectivo de derechos, 11 complementarios y 23 indicadores aso- nal, la libertad, la seguridad, la reparacin, la participacin y
ciados, diseados por el Gobierno para medir el goce efectivos la reunificacin familiar y, en consecuencia, pidi al gobierno
de los derechos a la vivienda, educacin, alimentacin, genera- presentar nuevos indicadores para estos derechos. Asimismo,
cin de ingresos, identidad, vida, integridad personal, libertad orden al gobierno mejorar aquellos para el derecho a la gene-
personal y seguridad, participacin e integracin local. racin de ingresos y disear nuevos indicadores para medir la
Durante la audiencia, los magistrados y otros participantes asistencia inmediata, la ayuda humanitaria y el enfoque dife-
cuestionaron numerosos aspectos de los indicadores. Igualmen- rencial, que tomen en cuenta las condiciones especiales de los
te, despus del evento, los representantes de la Procuradura, grupos ms vulnerables dentro de la poblacin desplazada.
la Defensora del Pueblo, la Contralora, la Comisin de Segui-
miento y el Acnur, as como los representantes de la poblacin La correccin de los primeros indicadores
desplazada, reaccionaron por escrito al conjunto de indicadores y la construccin de unos nuevos
y sugirieron aquellos que deban ser adoptados o modificados. El Auto 109 de 2007 orden expresamente a Accin Social y
Como parte de este proceso iterativo, el 15 de marzo el al Departamento Nacional de Planeacin presentar un infor-
Gobierno respondi a las preguntas realizadas durante la au- me conjunto en junio de 2007. En consecuencia, el proceso que
diencia y entreg una batera modificada con 19 indicadores result de dicho auto fue comparativamente ms corto que el
de resultado. La aparicin de nuevos indicadores provoc otra que dio lugar al mismo. Siguiendo lo ordenado por la Corte, el
ola de reacciones de diversos actores. Sin embargo, a comien- 22 de junio, las dos entidades entregaron una batera ajustada
zos de abril, el Gobierno envi a la Corte un nuevo informe de indicadores para llenar los vacos detectados por la Corte.
donde reiteraba el conjunto de indicadores suministrado an- Para evaluarlos, la Corte acudi a los tres criterios menciona-
teriormente. dos previamente, as como a las observaciones y a las conclu-
siones presentadas por los rganos de control y la Comisin los indicadores propuestos por el Gobierno en materia de reparacin
de Seguimiento. se refieren casi de modo exclusivo al tema de acceso a la justicia. Por
tal motivo son insuficientes para medir el avance en el cumplimiento
Entidades del Gobierno y los otros actores reaccionaron a
del Gobierno en relacin con el tema de verdad y reparacin integral.
cada indicador. No cabe aqu hacer un anlisis detallado de Ni siquiera dan cuenta los indicadores propuestos, de una visin inte-
las discusiones y los comentarios tcnicos que surgieron en gral del derecho a la justicia.
torno a cada uno. Nos limitamos, entonces, a ilustrar el pro-
Consciente de los vacos detectados en el Auto 109 de
ceso con la documentacin de la construccin de indicadores
2007, y con base en los ltimos indicadores propuestos por el
en relacin con un tema especfico: el derecho de las vctimas
Gobierno y las observaciones hechas por los otros actores, la
a la reparacin.57
224 Corte profiri una segunda decisin, que evalu el nuevo con- 225
Para medir el goce efectivo de este derecho por parte de
en torno al condicionamiento de asistencia a un plazo rgido. aprecia, el proceso de seguimiento participativo y pblico co-
Desde la sentencia T-025, la Corte haba reconocido la nece- ordinado por la Corte dio lugar a una lista de 20 puntos (17 de-
sidad de seguir suministrando ayuda humanitaria hasta el rechos y tres criterios de enfoque diferencial por gnero, edad
momento en el cual se resolviera la situacin de emergencia, e identidad tnica) que, como vimos, pueden ser evaluados a
independientemente de que sta superara el plazo de tres me- partir de indicadores de resultado de tres tipos: goce efectivo
ses fijado por la legislacin vigente. Por tanto, reiter que la de derechos, complementarios y sectoriales.
temporalidad de la asistencia debe ser flexible, sometida a que Esta tabla, entonces, constituye el punto de llegada de un
la reparacin sea real y que los medios utilizados sean efica- proceso de ao y medio que hemos reconstruido en detalle
ces y continuos, de acuerdo con las particularidades de cada en esta seccin, no slo por ser novedoso en el contexto co-
caso. lombiano y mundial, sino tambin por encarnar los rasgos del
Para superar los vacos mencionados, la Corte decidi activismo judicial experimental que resaltamos en el captulo
adoptar los indicadores presentados por el Gobierno para las 1. En efecto, en lugar de definir desde un comienzo los detalles
etapas de prevencin y de retorno que se refieren a algunos de las polticas y los indicadores que se deban implementar,
aspectos del derecho a la justicia y de no repeticin; adoptar la Corte abri un proceso a travs del cual, de forma experi-
la propuesta de indicadores realizada por la Comisin de Se- mental y gradual, fueron presentados, evaluados y revisados
guimiento respecto de los derechos a la restitucin, rehabilita- los instrumentos de medicin del avance en la garanta de los
cin, y a la no repeticin, y suplir con indicadores propios el derechos de la poblacin afectada por el caso. Estos instru-
vaco respecto de los derechos a la verdad y a la justicia. mentos, adems, surgieron de un intercambio reiterado entre
El recorrido de la construccin de indicadores revela un actores estatales y de la sociedad civil, que presentaron pro-
aprendizaje por parte de la Corte. Cuando comenz el proce- puestas y contrapropuestas que la Corte iba arbitrando a me-
so. Cuando comenz el proceso de su construccin, la Corte dida que avanzaba el proceso.
les asign esa tarea enteramente a los actores tcnicos del go- El resultado ha sido un mecanismo sofisticado de segui-
bierno y la sociedad civil. Sin embargo, unos aos ms tarde, miento a las polticas pblicas que ha servido como un refe-
estaba discutiendo en igualdad de condiciones con estos acto- rente comn a todos los actores del caso. Del lado de la so-
res y produciendo sus propias propuestas para medir el goce ciedad civil, por ejemplo, el director de Codhes sostuvo que
efectivo de derechos. los indicadores le han dado una herramienta de medicin a
CUADRO 1.
Indicadores de resultado adoptados por la Corte Constitucional
Indicador de goce
Derecho Indicadores complementarios Indicadores sectoriales
efectivo
Los miembros del Personas desplazadas vctimas de homicidio por Personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo
hogar en situacin causas directamente relacionadas con su situacin de H[WUDRUGLQDULRRH[WUHPREHQHFLDGDVFRQPHGLGDV
de desplazamiento GHVSOD]DPLHQWR3HUVRQDVLQFOXLGDVHQHO5HJLVWURQLFRGH de proteccin/personas inscritas en el RUPD que
preservan la vida. Poblacin Desplazada (RUPD). presentan riesgo extraordinario o extremo.
Dirigentes de poblacin desplazada PD
1.Vida
EHQHFLDGDFRQPHGLGDVGHSURWHFFLyQ'LULJHQWHV
de PD.
Personas desplazadas asesinadas debido a su
SDUWLFLSDFLyQHQSURFHVRVMXGLFLDOHVSRUGHOLWRVTXH
dieron origen al desplazamiento.
Los miembros del Nmero de personas desplazadas vctimas de desaparicin Personas desplazadas que han sido vctimas de
hogar no han sido forzada que han puesto su caso en conocimiento de las acciones contra su integridad (casos denunciados)/
vctimas de acciones autoridades/Nmero total de personas registradas en el Personas incluidas en el RUPD.
contra su integridad RUPD.
personal despus del Nmero de personas desplazadas afectadas por minas
2. Integridad desplazamiento (no DQWLSHUVRQDOFX\RFDVRVHKDSXHVWRHQFRQRFLPLHQWRGH
personal LQFOX\HPXHUWH las autoridades/Nmero total de personas registradas en el
RUPD.
1~PHURGHSHUVRQDVGHVSOD]DGDVYtFWLPDVGHWRUWXUDFX\R
caso se ha puesto en conocimiento de las autoridades/
Nmero total de personas registradas en el RUPD.
Ningn miembro del Personas desplazadas vctimas de acciones que atentan contra Secuestros extorsivos denunciados por personas
hogar ha sido privado su libertad personal/Personas en el RUPD. en situacin de desplazamiento.
/LEHUWDG de la libertad de forma
arbitraria.
Ningn miembro del Personas desplazadas vctimas de acciones que atentan 3HUVRQDVGHVSOD]DGDVEHQHFLDULDVGHOSURJUDPD
hogar es vctima de contra su seguridad personal (las acciones contemplan de proteccin que han sufrido atentados contra
acciones que atentan asaltos a poblaciones, combates, minas antipersonal, atentados VXYLGD3HUVRQDVGHVSOD]DGDVEHQHFLDULDVGHO
contra su seguridad terroristas)/Personas incluidas en el RUPD. programa de proteccin.
personal. N de personas desplazadas vctimas de desaparicin forzada
que han puesto su caso en conocimiento de las autoridades/
Nmero total de personas registradas en el RUPD.
15. Seguridad Nmero de personas desplazadas vctimas de desaparicin
personal IRU]DGDFX\RFDVRKDVLGRUHJLVWUDGRSRUODVDXWRULGDGHV
Nmero de personas desplazadas afectadas por minas
DQWLSHUVRQDOFX\RFDVRVHKDSXHVWRHQFRQRFLPLHQWRGH
las autoridades/Nmero total de personas registradas en el
RUPD.
1~PHURGHSHUVRQDVGHVSOD]DGDVYtFWLPDVGHWRUWXUDFX\R
caso se ha puesto en conocimiento de las autoridades/
Nmero total de personas registradas en el RUPD.
Las OPD participan Las OPD cuentan con escenarios adecuados para participar Escenarios de poltica pblica para atencin
efectivamente en de manera efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre al desplazamiento forzado que funcionan
las decisiones de desplazamiento forzado. adecuadamente/Escenarios de poltica pblica para
poltica pblica sobre Las OPD cuentan con condiciones adecuadas para participar atencin al desplazamiento forzado que deben
desplazamiento forzado. de manera efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre funcionar.
desplazamiento forzado. 23'TXHKDQUHFLELGRFDSDFLWDFLyQDSR\DGDSRUHO
Las OPD cuentan con garantas para participar de manera Gobierno/OPD que han solicitado capacitacin al
Gobierno.
Participacin efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre
desplazamiento forzado. 23'TXHFXHQWDQFRQDSR\RPDWHULDOEiVLFRSRU
/DVVXJHUHQFLDV\REVHUYDFLRQHVGHODV23'IUHQWHDOD SDUWHGHO*RELHUQR23'TXHKDQVROLFLWDGRDSR\R
poltica pblica sobre desplazamiento forzado cuentan con material bsico al Gobierno.
una respuesta adecuada. 3UR\HFWRVGHGHFLVLyQGHSROtWLFDVS~EOLFDVGH
desplazamiento forzado que han tenido un trmite
DGHFXDGR3UR\HFWRVGHGHFLVLyQGHSROtWLFDV
pblicas sobre desplazamiento forzado. X
X
Indicador de goce
Derecho Indicadores complementarios Indicadores sectoriales
efectivo
3UR\HFWRVGHGHFLVLyQGHSROtWLFDVS~EOLFDVVREUH
desplazamiento forzado que han sido dados a
FRQRFHUDODV23'3UR\HFWRVGHGHFLVLyQGH
polticas pblicas sobre desplazamiento forzado.
Participacin 2EVHUYDFLRQHV\VXJHUHQFLDVGHODV23'VREUH
la poltica pblica de desplazamiento forzado
TXHVHUHVSRQGHQIRUPDOPHQWH2EVHUYDFLRQHV\
sugerencias hechas por las OPD sobre la poltica
pblica de desplazamiento forzado.
Todas las vctimas
individuales del delito
de desplazamiento
forzado interno han sido
reparadas integralmente
por va administrativa.
Todas las vctimas
individuales del delito
de desplazamiento
forzado interno han sido
reparadas integralmente.
Todas las vctimas
colectivas del delito
de desplazamiento
forzado interno han sido
reparadas integralmente.
Todos los desplazados
TXHKD\DQVLGRYtFWLPDV
de otros delitos han sido
reparados integralmente
por tales delitos.
HQHUJtDDFXHGXFWRDOFDQWDULOODGR\UHFROHFFLyQGHEDVXUDV
GLVSRVLFLyQDGHFXDGDGHH[FUHWDV\UHVLGXRVVyOLGRV
DFFHVRDDJXDSRWDEOHQRKDFLQDPLHQWR7RWDOQLxRV\QLxDV
menores de 12 aos en desplazamiento.
Nmero de NNAD que han recibido o reciben atencin
psicosocial, sicolgica o de salud mental segn diagnstico
por causas relacionadas con el desplazamiento/Total NNAD.
Nmero de NNAD que han sido reintegrados al seno de sus
familias/Total de NNAD que por causa del desplazamiento
QRVHHQFXHQWUDQFRQDOJ~QPLHPEURGHVXIDPLOLD\IXHURQ
LGHQWLFDGRVRUHPLWLGRVDO,&)%VXPDGHORVUHVWLWXLGRVORV
QRDFRPSDxDGRVKXpUIDQRVRDOHMDGRVGHVXVIDPLOLDV
Las comunidades . de representantes de comunidades indgenas o
indgenas o afrocolom- afrocolombianas escogidos por sus autoridades tradicionales
bianas participan en los o por organizaciones de poblacin desplazada indgena
escenarios de toma de o afrocolombiana que participan en los CAPD (nacional,
decisiones de las polti- departamental, municipal o distrital).
cas pblicas de atencin Nmero de personas indgenas o afrocolombianas que han
a la poblacin desplazada retornado a sus territorios con observancia de los principios
en las distintas instancias GHYROXQWDULHGDGVHJXULGDG\GLJQLGDG1~PHURGHSHUVRQDV
territoriales, a travs LQGtJHQDVRDIURFRORPELDQDVTXHKDQVROLFLWDGRDSR\RHVWDWDO
19. Enfoque de delegados escogidos
GLIHUHQFLDO para su retorno.
por sus autoridades
pertenencia tradicionales o por orga- Nmero de comunidades indgenas o afrocolombianas que
pWQLFD\ nizaciones de poblacin han retornado a sus territorios con observancia de los
cultural desplazada indgena o SULQFLSLRVGHYROXQWDULHGDGVHJXULGDG\GLJQLGDG1~PHURGH
afrocolombianas. comunidades indgenas o afrocolombianas que han solicitado
DSR\RHVWDWDOSDUDVXUHWRUQR
Los retornos de la
poblacin indgena o
afrocolombiana se han
llevado a cabo atendien- X
do a los principios de
voluntariedad, seguridad
\GLJQLGDG
X
Indicador de goce
Derecho Indicadores complementarios Indicadores sectoriales
efectivo
El nivel de ingreso de 1~PHURGHPXMHUHVRFXSDGDVHQKRJDUHVGHVSOD]DGRVFX\RV
los hogares desplazados ingresos se ubiquen por encima del salario mnimo legal/Total
FRQMHIDWXUDIHPHQLQD GHPXMHUHVGHVSOD]DGDVRFXSDGDV
es adecuado (viene de 1~PHURGHKRJDUHVGHVSOD]DGRVFRQMHIDWXUDIHPHQLQDFX\RV
JHQHUDFLyQGHLQJUHVRV\ ingresos se ubiquen por encima de la lnea de pobreza/Total
vivienda). GHKRJDUHVGHVSOD]DGRVFRQMHIDWXUDIHPHQLQD
7RGDVODVPXMHUHV 0XMHUHVGHVSOD]DGDVHQKRJDUHVTXHKDELWDQOHJDOPHQWHOD
desplazadas se YLYLHQGDHQFRQGLFLRQHVGLJQDVPXMHUHVGHVSOD]DGDV
encuentran protegidas
frente a vulneraciones 1~PHURGHPXMHUHVGHVSOD]DGDVYtFWLPDVGHYLROHQFLDVH[XDO
de su libertad, integridad FX\RFDVRVHKDUHJLVWUDGRSRUODVDXWRULGDGHVFRPSHWHQWHV
\VHJXULGDGSHUVRQDO WRWDOGHPXMHUHVLQVFULWDVHQHO583'
7RGDVODVPXMHUHV 1~PHURGHPXMHUHVGHVSOD]DGDVYtFWLPDVGHYLROHQFLDVH[XDO
desplazadas que han WRWDOQDFLRQDOGHPXMHUHVYtFWLPDVGHYLROHQFLDVH[XDOFX\R
(QIRTXH solicitado asignacin de caso se ha registrado por las entidades competentes.
GLIHUHQFLDO bienes a cualquier ttulo
gnero 1~PHUR0XMHUHVYtFWLPDVGHYLROHQFLDVH[XDOTXHLQLFLDQ
(entindase para el caso SURFHVRVMXGLFLDOHV1~PHURWRWDOGHPXMHUHVHQVLWXDFLyQ
DGMXGLFDFLyQUHVWLWXFLyQ de desplazamiento vctimas de violencia sexual que han sido
o indemnizacin) han valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal.
adquirido la titularidad
plena o compartida de 1~PHUR0XMHUHVGHVSOD]DGDVYtFWLPDVGHYLROHQFLDVH[XDOTXH
dichos bienes. KDQUHFLELGRDWHQFLyQPpGLFD\SVLFRVRFLDOSRUODVGLVWLQWDV
HQWLGDGHVRFLDOHV1~PHURWRWDOGHPXMHUHVHQVLWXDFLyQ
de desplazamiento vctimas de violencia sexual que han sido
valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal.
1~PHURGHPXMHUHVGHVSOD]DGDVTXHKDQDGTXLULGROD
WLWXODULGDGSOHQDRFRPSDUWLGDGHORVELHQHVFX\DDVLJQDFLyQ
han solicitado a cualquier ttulo (entindase para el caso
DGMXGLFDFLyQUHVWLWXFLyQRLQGHPQL]DFLyQ1~PHURWRWDOGH
PXMHUHVGHVSOD]DGDVTXHKDQVROLFLWDGRDVLJQDFLyQGHELHQHVD
cualquier ttulo.
cluy que:
diciembre de 2008.
cia sobre la poblacin que busca beneficiar (vase el captulo 1). sus acciones individuales y colectivas.
Por un lado, como veremos en las prximas pginas, la situa- En segundo lugar, desde un punto de vista metodolgi-
cin material de los desplazados contina siendo alarmante co, es importante tener en cuenta una dificultad particular de
y constituyendo una tragedia humanitaria de proporciones la medicin del efecto instrumental del fallo. Dado que esta
mundiales. Por otro lado, el lenguaje jurdico utilizado por el medicin implica, por definicin, contrastar las condiciones
lder desplazado del Choc en la ltima cita con las alusio- materiales de la poblacin desplazada antes y despus de la
nes al goce efectivo de derechos y a la Ley 387 muestra sentencia, requiere datos sobre estos dos momentos que sean
con claridad el impacto que ha tenido el caso T-025 en la forma comparables entre s. Sin embargo, las cifras sistemticas han
como los desplazados o, por lo menos, sus lderes se han sido recogidas slo despus del fallo de hecho, gracias al
apropiado de la jurisprudencia de la Corte para reclamar sus proceso desencadenado por ste. En efecto, los datos ms
derechos. completos y confiables sobre el tema provienen de la Segun-
Cmo entender este efecto? Cmo determinar si, al final, da Encuesta Nacional de Verificacin (II ENV), conducida por
la sentencia ha servido a la poblacin desplazada? A la luz de la Comisin de Seguimiento a mediados de 2008.4 La II ENV
la evidencia disponible, es cierto que el balance es tan nega- surgi de un proceso iniciado por los autos 109 y 233 de 2007,
tivo? En este captulo encaramos estas complejas preguntas, y 116 de 2008, por medio de los cuales, como vimos en el cap-
que requieren dos precisiones analticas y metodolgicas. tulo anterior, la Corte adopt una batera de 174 indicadores
En primer lugar, de acuerdo con el marco conceptual de para medir 20 puntos neurlgicos de la poltica pblica. Para
este libro, es preciso distinguir entre efectos instrumentales evaluar estos puntos, la Comisin de Seguimiento, en asocio
y simblicos sobre la poblacin desplazada (vase el captulo con el Centro de Investigaciones sobre Desarrollo (CID) de la
1; Rodrguez Garavito, en prensa). Mientras que los primeros Universidad Nacional de Colombia, adelantaron la II ENV en-
tienen que ver con el impacto del caso en la realidad material tre julio y agosto de 2008. La encuesta cubri tanto la poblacin
de los desplazados, los segundos ataen a los cambios que desplazada oficialmente reconocida por el Estado esto es, la
sta puede haber provocado en la forma como los individuos que se ha matriculado en el Registro nico de la Poblacin
T-025, dado que, como vimos, la falta de informacin sistem- parte de la poblacin desplazada. Cerramos el captulo con un
tica sobre el tema era precisamente una de las fallas graves de- examen de la evidencia del trabajo de campo sobre el impacto
tectadas en el diagnstico hecho por la Corte en esa decisin. simblico de la sentencia sobre las personas desplazadas y sus
Esta asimetra en los datos impide extraer conclusiones con- organizaciones.
tundentes del efecto instrumental directo del caso T-025 sobre
la poblacin desplazada. La situacin antes del fallo
Esto no significa, sin embargo, que no exista ninguna in- y el diagnstico de derechos
formacin sobre el estado de esta poblacin antes de 2004. De de la Corte
hecho, los datos disponibles en ese entonces fueron los que Cuando la Corte profiri la sentencia T-025, la situacin de
la Corte utiliz para hacer su diagnstico sobre el tema y de- la poblacin desplazada era dramtica. Segn un estudio
7
clarar el estado de cosas inconstitucional. Por ello, si bien no del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
fueron calculadas con la misma metodologa que la utilizada realizado en 2003 (PMA 2003),8 que evalu a 1.503 hogares
en la II ENV, sirven para dar una idea sobre la situacin al desplazados en 41 municipios del pas, el 92% de la pobla-
momento del fallo. cin desplazada presentaba necesidades bsicas insatisfechas
(NBI) y el 80% se encontraba en situacin de indigencia. Esto
5 El RUPD es una herramienta tcnica creada mediante el Decreto
significaba que la poblacin desplazada se encontraba en una
2569 de 2000. Por medio del RUPD se hace la inscripcin de la decla- situacin claramente inferior a la del quintil urbano ms po-
racin de desplazamiento efectuada por el hogar o la persona despla-
bre, en el que el 30% de la poblacin tena NBI y el 39% estaba
Registrado, No incluido, Excluido o Cesado.
en situacin de indigencia.
6 La inclusin de esta ltima poblacin se debe a que el diagns-
tico de la Comisin mostr que el RUPD tiene un subregistro de una El estudio del PMA encontr, adems, que el 63,5% de la
magnitud apreciable (Comisin Seguimiento 2008d: 17). Por ello, poblacin desplazada viva en una vivienda no digna, y el
instituciones como la Procuradura General de la Nacin, la Defenso-
ra del Pueblo, el Acnur y la propia Comisin de Seguimiento, insis- 49% no tena acceso a servicios bsicos. Estas cifras eran muy
tieron en la necesidad de incluir en la II ENV a la poblacin que no
se encontraba en el RUPD. La encuesta excluy, sin embargo, a aque-
superiores a las del quintil ms pobre de la poblacin urbana
llas personas y grupos familiares que habiendo sido registrados en el
RUPD, hubieran sido posteriormente excluidas o cesadas del registro
por parte de las autoridades (Comisin de Seguimiento 2008d: 11).
8 Este informe fue la fuente central del diagnstico de la Corte y
7 Vese Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 6. de l provienen los datos que presentamos en esta seccin.
en el que el 7,1% viva en una vivienda inadecuada y el 6% Para esta tarea de priorizacin, la Corte se bas en lo esta-
estaba privado de servicios bsicos. blecido por los Principios Rectores del Desplazamiento Forza-
Las condiciones de salud de la poblacin desplazada eran do Interno de la ONU de 1998, segn los cuales, existen cier-
tambin alarmantes. En 2003, la tasa de mortalidad para la tos derechos mnimos de la poblacin desplazada que deben ser
poblacin desplazada era seis veces superior al promedio na- satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los
cional. Especficamente, el PMA encontr que para los meno- desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna
res de 12 aos la tasa de mortalidad era de 3,32 por cada mil, de las personas en esta situacin.9 En consecuencia, el tribu-
mientras que en el promedio nacional esa tasa era de 2,0. Igual- nal conform una lista de nueve derechos que integran el mni-
mente, para las personas en situacin de desplazamiento entre mo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado.
252 253
12 y 25 aos, la tasa de mortalidad era de 24,28 por cada mil Los derechos, junto con su fuente jurdica en la Constitucin
habitantes, en tanto el promedio nacional era de 2,0. Por lti- Poltica (CP) y los Principios de la ONU, son los siguientes10:
mo, la poblacin desplazada mayor de 25 aos enfrentaba una 1. El derecho a la vida (art. 11 CP y el Principio 10).
tasa de 53,42 por cada mil, es decir, ms de cuarenta puntos por 2. Los derechos a la dignidad y a la integridad fsica, psicol-
encima del promedio nacional (6,8 por cada 1.000 habitantes). gica y moral (arts. 1 y 12 CP y el Principio 11).
La situacin de los menores en situacin de desplazamiento 3. El derecho a la familia y a la unidad familiar (arts. 42 y 44 CP
tambin era especialmente crtica. El PMA encontr que el 23% y el Principio 17), especialmente en los casos de familias con-
de los menores de seis aos vctimas del desplazamiento esta- formadas por sujetos de especial proteccin constitucional.
ba por debajo del estndar mnimo de alimentacin. Y por esta 4. El derecho a una subsistencia mnima como expresin del
razn presentaban retrasos en el peso para la edad, dficit en derecho fundamental al mnimo vital (Principio 18).
la atencin escolar, problemas en la visin, mayor probabilidad 5. El derecho a la salud (art. 49 CP) cuando la prestacin del
de morbilidad infantil y de tener enfermedades respiratorias y servicio correspondiente sea urgente e indispensable para
digestivas. Adems, constat que el 25% de los menores entre preservar la vida y la integridad de la persona (Principio
6 y 9 aos de edad, y el 54% de los nios y las nias entre 10 y 19) y respecto de los nios y las nias (arts. 44 y 50 CP)
15, no asistan a un establecimiento educativo. 6. El derecho a la proteccin frente a prcticas discriminato-
Como vimos en el captulo 2, fue este panorama el que lle- rias basadas en la condicin de desplazamiento (art. 13 CP
v a la Corte a declarar el estado de cosas inconstitucional en y Principio 22).
la sentencia T-025. Al hacerlo, la Corte intervino en la situacin
7. El derecho a la educacin bsica hasta los quince aos de
de dos formas. De un lado, la enmarc en trminos de viola-
edad (art. 67.3 CP y Principio 23).
ciones de derechos humanos (vase el captulo 3). En adelante,
8. En relacin con la provisin de apoyo para el autososte-
por ejemplo, la extrema precariedad sanitaria o educativa de
nimiento (art. 16 CP) por va de la estabilizacin socioeco-
la poblacin desplazada fue tratada como violaciones graves
nmica de las personas en condiciones de desplazamiento
del derecho a la salud y del derecho a la educacin, respecti-
(Ley 387 de 1997 y Principios 1, 3, 4, 11 y 18).
vamente. De otro lado, consciente de que el problema era tan
complejo que era imposible enfrentarlo en tu totalidad desde
9 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 9, cursi-
un inicio, la Corte estableci prioridades entre los derechos vas en el texto original.
que deban ser garantizados a los desplazados. 10 Idem.
9. Los derechos al retorno y al restablecimiento. y seis sectoriales. Veamos por lo menos brevemente la eviden-
Adems de definir esta lista, en el fallo la Corte dio rdenes cia sobre los primeros tres indicadores, es decir, aquellos que
a las distintas entidades competentes para garantizar al menos miden el goce efectivo del derecho.
el mnimo de proteccin que siempre debe ser satisfecho. As, El primer indicador mide el nivel de afiliacin al Sistema
por ejemplo, orden al Consejo Nacional de Atencin Integral General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), tanto en el r-
a la Poblacin Desplazada, en un plazo mximo de seis meses, gimen contributivo como en el subsidiado. Una elevada pro-
concluir las acciones encaminadas a que todos los desplazados porcin de la poblacin desplazada se encuentra afiliada al
gozaran efectivamente de los derechos que integran el mnimo rgimen subsidiado (69,7% para la poblacin RUPD y 57,4%
prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado. para la que no est en el RUPD). Sin embargo, el porcentaje
254 255
Segn se explic en el captulo anterior, estas listas de dere- de la poblacin desplazada que se encuentra por fuera del sis-
chos se convirtieron en el eje del seguimiento que ha hecho la tema cerca del 24,7% de la poblacin inscrita en el RUPD y
Corte en los autos posteriores. Especficamente, pasaron a ser 36% de la poblacin que no lo est es superior al porcentaje
las categoras bajo las cuales se construyeron los indicadores nacional que es 17% segn el Censo de 2005. Esto significa que
de resultados de la gestin pblica sobre el desplazamiento. todava hay un porcentaje sin afiliar que solo puede acceder
De ah que la misma Corte los haya llamado indicadores de a la salud a travs de los hospitales pblicos que estn en ca-
goce efectivo de derechos. Tras la sentencia, estos indicado- pacidad de atenderlos (Comisin de Seguimiento 2008d: 65).
res sirvieron como categoras de recoleccin de datos siste- Una de las principales barreras para el acceso a los servicios
mticos sobre la situacin de la poblacin desplazada es- de salud es el hecho de que la poblacin desplazada se vio
pecficamente, la II ENV, que ofrecen una aproximacin al obligada a abandonar su municipio de residencia y, en la me-
efecto social del caso. En la siguiente seccin nos detenemos a dida en que pertenecan al rgimen subsidiado, perdieron el
analizar los resultados de esta medicin con base en la lista de acceso por la falta de portabilidad de la afiliacin (Comisin
derechos bsicos construida por la Corte. de Seguimiento 2008d: 180).
En el caso de la poblacin desplazada afiliada al rgimen
contributivo, solo cerca del 5,8% de los inscritos en el RUPD
La situacin de los derechos
y 6,7% de los no RUPD estn afiliados a dicho rgimen. Un
de la poblacin desplazada
porcentaje tan bajo de afiliacin a este rgimen revela, por un
despus de la sentencia
lado, que la poblacin desplazada no cuenta con los ingresos
El derecho a la salud necesarios y estables para permanecer en este rgimen y, por
En el proceso de seguimiento a la T-025, la Corte adopt tres el otro, la alta informalidad laboral a la que est sometida esta
indicadores de goce efectivo de derechos que buscan dar cuen- poblacin, o su exclusin de cualquier mercado laboral (Comi-
ta del acceso, la calidad, la aceptabilidad y la disponibilidad sin de Seguimiento 2008d: 67). En vista de que el porcentaje
del servicio de salud. Estos tres indicadores son: 1) el acceso al de afiliacin es ms bajo en ambos regmenes, se puede con-
Sistema General de Seguridad Social en Salud; 2) el acceso a cluir que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso al SGSSS.
asistencia psicosocial, y 3) el acceso al esquema de vacunacin. El segundo indicador de goce efectivo de derechos es el ac-
Adicionalmente, adopt tres indicadores complementarios ceso al apoyo psicolgico, que refleja la necesidad de este tipo
para medir el grado de avance en el cumplimiento del derecho de atencin en las circunstancias traumticas del desarraigo.
En la II ENV se constat que solo cerca de un 5% de la poblacin Hctor Fabio Henao, para quien la sentencia ha generado
desplazada inscrita en el RUPD y el 2,4% de la no RUPD solicit ms impacto en todo el asunto de atencin en salud. Hay el
atencin psicolgica (Comisin de Seguimiento 2008d: 75). Sisben que acoge prcticamente a casi la inmensa mayora o la
El tercero y ltimo de los indicadores es el acceso a los sis- totalidad de los desplazados.11 Aunque por las razones meto-
temas de vacunacin. Este constituye un indicador sobre los dolgicas sealadas en la introduccin de este captulo no es
esfuerzos estatales de promocin y prevencin de la salud. De posible extraer una conclusin contundente sobre el impacto
los nios y lasnias desplazados menores de 5 aos de edad del fallo sobre este derecho, las cifras disponibles sugeriran
(tanto registrados en el RUPD como excluidos del mismo), que el efecto social del caso ha sido positivo en este tema.
solo el 86% tiene la primera dosis de una vacunacin triple
256 257
viral, lo que est por debajo del umbral til de vacunacin que El derecho a la educacin
es del 95% (Comisin de Seguimiento 2008d: 76). En lnea con el desarrollo del derecho a la educacin en los
Aunque no hacan parte de los indicadores adoptados por instrumentos internacionales,12 por medio de los autos 109 de
la Corte, la II ENV midi el nivel de goce efectivo del derecho 2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adopt un con-
a la salud por dos vas adicionales que resultan ilustrativas del junto de indicadores para medir el nivel del goce efectivo del
estado de satisfaccin del derecho a la salud. La primera fue derecho a la educacin, y el avance en el cumplimiento del
por medio de la percepcin personal de la poblacin desplaza- mismo, as como una serie de indicadores complementarios y
da sobre su salud. Mientras en la Encuesta de Calidad de Vida sectoriales asociados con el goce efectivo del derecho. A conti-
2003 cerca del 72% de la poblacin consider que su estado nuacin se presentan los principales resultados de los cuatro
de salud era bueno o muy bueno, esta cifra es cercana a 62% componentes esenciales para brindar una idea del grado de
para la poblacin desplazada en ambas categoras (RUPD y cumplimiento del fallo T-025 en relacin con el derecho a la
no RUPD), lo que significa que alrededor de un 40% conside- educacin de la poblacin desplazada.
ra que no tiene condiciones aceptables de salud (Comisin de Con respecto al acceso a la educacin13 de la poblacin des-
Seguimiento 2008d: 68). plazada, se registraron adelantos. Sin duda hay avances []
La segunda va para indagar sobre el goce efectivo del dere- en la cobertura nominal, afirm la Comisin de Seguimien-
cho fue el estudio de las condiciones de salud de la poblacin. to (2008d: 101). El indicador sobre el grado de realizacin del
Cerca del 24% de la poblacin inscrita en el RUPD y el 27% de derecho a la educacin revel que el 86,2% de nios, nias y
la no inscrita estuvo enferma en algn momento durante los
30 das antes de la aplicacin de la II ENV. esto sugiere nue-
11 Entrevista con monseor Hctor Fabio Henao, director de la
vamente que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso a los
Pastoral Social, 18 de diciembre de 2008.
servicios de salud. 12 Segn la Observacin General No. 13 de 1999 del Comit de De-
En sntesis, aunque los datos muestran que la poblacin rechos Econmicos, Sociales y Culturales, el derecho a la educacin
tiene cuatro componentes que, al igual que en el caso del derecho a
desplazada an tiene ndices de goce del derecho a la salud in- la salud, son atributos bsicos del derecho a la educacin y que son:
i) la disponibilidad, ii) la accesibilidad, iii) la aceptabilidad, y iv) la
feriores al promedio nacional, es claro que la situacin ha me- adaptabilidad.
jorado considerablemente en los ltimos aos. As lo han reco- 13 La accesibilidad de la educacin incluye tres componentes: la no
nocido los informes de la Comisin de Seguimiento (2008d) y discriminacin, la accesibilidad material y la accesibilidad econmi-
ca. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observa-
las entrevistas con algunos de sus miembros, como monseor cin General No. 13 de 1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
adolescentes desplazados entre los 5 y 17 aos de edad que Con respecto a los dos ltimos componentes del derecho
estn inscritos en el RUPD, y el 79,4% de los no RUPD, asisten la aceptabilidad15 y la disponibilidad16 los hogares desplaza-
a un establecimiento educativo formal (Comisin de Segui- dos entrevistados durante la II ENV resaltaron entre los pro-
miento 2008d: 101). En ese sentido, se estara cumpliendo con blemas recurrentes de los colegios17 la falta de bibliotecas, la-
la obligacin mnima del Estado en relacin con la educacin boratorios y computadores, el hacinamiento en los salones, las
de los nios desplazados que, como defini la T-025, es la de instalaciones inadecuadas y la inseguridad dentro y alrededor
garantizar su acceso a la educacin a travs de la provisin de del colegio, as como la falta de profesores y su inasistencia
los cupos que sean necesarios en entidades pblicas o priva- (Comisin de Seguimiento 2008d: 100).
das de la zona. De lo visto hasta ahora se concluye, por un lado, que el
258 259
Otro de los indicadores que mide el acceso a la educacin principal avance en materia de educacin ha sido en el nivel
es el de gratuidad. Este indicador presenta resultados menos de cobertura y, por el otro, que la situacin en materia de edu-
alentadores que los de cobertura. El 65% de la poblacin des- cacin es mejor para la poblacin desplazada inscrita en el
plazada en edad escolar inscrita en el RUPD (53,7% en el caso RUPD que para la no inscrita. En general, por tanto, los datos
de los no inscritos) tiene acceso a la educacin en forma gra- apuntan a la existencia de un efecto social positivo, aunque
tuita en tanto no tiene que pagar por concepto de matrculas y moderado, del caso T-025 en relacin con este derecho.
pensiones. Sin embargo, la mayora (84% inscritos en el RUPD
y 86% en el no RUPD) tienen que cubrir los costos de los li- El derecho a la alimentacin
bros, tiles, uniformes, o el transporte escolar (Comisin de Siguiendo lo establecido por los estndares internacionales,18
Seguimiento 2008d: 101). la Corte adopt dos indicadores de goce efectivo de derechos,
El segundo componente del derecho a la educacin la cinco indicadores complementarios para evaluar el grado de
14
adaptabilidad le impone al Estado la obligacin de desarro- realizacin progresiva, y nueve indicadores sectoriales (vase
llar mecanismos orientados a evitar la desercin escolar. Con el captulo 7, tabla 2).
respecto a la permanencia, la II ENV encontr que 4,3% de las
personas desplazadas entre 5 y 17 aos inscritas en el RUPD
se retiraron de estudiar, y que esta cifra fue superior (5,1%) 15 La aceptabilidad exige que la forma y el fondo de los progra-
mas de estudio y de los mtodos pedaggicos deben ser pertinentes,
para los jvenes no RUPD. En ambos grupos, las mujeres son adecuados culturalmente y de buena calidad. Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 13 de
las ms afectadas por la desercin escolar (Comisin de Segui- 1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
miento 2008d: 99). 16 La disponibilidad implica que los Estados tienen la obligacin
de mantener una oferta de instituciones y programas de enseanza
bajo su jurisdiccin. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Cul-
turales, Observacin General No. 13 de 1999.
17 Los problemas se presentan en el orden de prevalencia.
18
14 el contenido bsico de este derecho comprende, por un lado, la dis-
-
para adaptarse a los procesos de transformacin que viven los indivi- facer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias
duos y las colectividades, y responder a las necesidades de alumnos nocivas, y aceptables para una cultura determinada; y por el otro,
el acceso a esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no
permanencia en el sistema educativo.
La aplicacin de estos indicadores en la II ENV revel que siete componentes: la seguridad jurdica de la tenencia; la dis-
en materia alimentaria la situacin es crtica y, de hecho, ms ponibilidad y proximidad de servicios materiales, facilidades
grave que la que haba sido detectada en la I ENV realizada e infraestructuras; la soportabilidad y sostenibilidad de los
en el ao 2007 (Comisin de Seguimiento 2008d: 106-107). El gastos; la habitabilidad; la asequibilidad; la ubicacin adecua-
porcentaje de personas desplazadas inscritas en el RUPD que da, y la adecuacin cultural.
registr algn sntoma de insuficiencia alimentaria durante la La II ENV encontr que la poblacin desplazada vive en
semana anterior a la realizacin de la encuesta fue 67,6%, es unas condiciones habitacionales muy precarias. Solamente un
decir, ocho puntos porcentuales ms alto que el mismo por- 5,5% de los hogares desplazados incluidos en el RUPD, y 6,9%
centaje para el ao 2007 (59,1%). Para las personas no inscri- de los no RUPD, habita una vivienda que cumple con los crite-
260 261
tas, la cifra en el 2008 fue 69,9%. Al interior de la poblacin rios para caracterizarla como digna (Comisin de Seguimiento
desplazada (tanto para la registrada en el RUPD como la no 2008d, Cuadro 47: 128).
registrada), los que peor estn son los mayores de 60 aos y Al analizar los indicadores para los componentes del de-
las mujeres. El deterioro del derecho a la alimentacin puede recho a la vivienda en detalle, se encuentran algunos que re-
explicarse, por un lado, por el aumento de los precios de los flejan situaciones particularmente crticas. Por ejemplo, solo
19
alimentos y, por el otro, por la precariedad de los ingresos de el 13% de los hogares desplazados (tanto los incluidos en el
esta poblacin. RUPD como los no RUPD), tienen una tenencia segura porque
Aunque no existen datos comparables antes de 2004, la com- cuentan con una escritura registrada o un contrato de arren-
paracin entre 2007 y 2008 no ofrece evidencia preliminar so- damiento por escrito. Igualmente, el 43 y el 37,8% de la pobla-
bre la existencia de un impacto positivo del caso en este tema. cin inscrita en el RUPD y no RUPD, respectivamente, vive
en hacinamiento. Por ltimo, frente al acceso a los servicios
El derecho a la vivienda domiciliarios solo la mitad de la poblacin desplazada tiene
Por definicin, el derecho a la vivienda es uno de los violados acceso a todos los servicios (49% en los hogares RUPD y 57%
de forma ms grave por el desplazamiento forzado, en la me- en los no RUPD).
dida en que las personas desarraigadas son obligadas a aban- Sin embargo, hay indicadores que revelaron grados de
donar sus hogares de residencia y someterse a condiciones goce efectivo menos dramticos para algunos componentes.
20
inadecuadas de alojamiento en los lugares de recepcin. De Por ejemplo, la amplia mayora de hogares RUPD (73,8%) y no
hecho, de acuerdo con las opiniones expresadas por los des- RUPD (77,2%) estn construidos con materiales apropiados y
plazados en las encuestas, la vivienda ocupa el primer lugar en estn ubicados en zonas seguras, que no han sido declaradas
su lista de necesidades (Comisin de Seguimiento, 2008d: 60). ni afectadas por situaciones de alto riesgo (77,5% para RUPD
Segn la Corte, el goce efectivo del derecho a la vivienda y 74% para los no RUPD) (Comisin de Seguimiento 2008d,
de toda persona debe garantizar como mnimo los siguientes Cuadro 47: 128).
Pero incluso estos ltimos indicadores denotan una situa-
tencia humanitaria,21 que tiene dos componentes: la Atencin asistencia o ayuda inmediata.
Humanitaria de Emergencia (AHE), que se presta al produ- Respecto a la ayuda inmediata, contrario al nfasis de la
22
cirse el desplazamiento, y a la asistencia o ayuda inmediata, T-025 sobre la importancia de la misma, se observ un bajo
a la que tiene derecho toda persona desplazada con la simple nivel de cobertura. El 69% de los grupos familiares incluidos
23
presentacin de la declaracin. La Corte tuvo en cuenta la re- en el RUPD no ha recibido ningn componente de ayuda
lacin entre el derecho a la subsistencia mnima y el derecho a inmediata, y el 30,6% recibi algn componente. El nivel de
la atencin humanitaria al elaborar los indicadores para medir cobertura es directamente proporcional al tiempo de despla-
el goce efectivo de este ltimo. Por esto, de los tres indicadores zamiento: mientras ms reciente el desplazamiento, menor es
de goce efectivo que adopt el tribunal para medir el derecho el nmero de hogares que reciben ayuda (Comisin de Segui-
a la subsistencia, uno mide el grado de recepcin de la ayuda miento 2008d: Cuadro 14, 51). Asimismo, desde 2004, a pesar
de la sentencia, los registros sobre este tipo de ayuda muestran
una tendencia decreciente en los componentes de alimenta-
21 Vanse, Principios Deng No. 24 a 27.
cin y albergue temporal, aunque son los elementos centrales
22
ayuda temporal encaminada a acciones de socorro, asistencia y apo- de dicha ayuda (Comisin de Seguimiento 2008d: 60).
yo a la poblacin desplazada, con el objetivo de mitigar las necesida-
En el caso de los grupos familiares no incluidos en el RUPD,
des bsica en alimentacin, salud, atencin psicolgica, transporte de
emergencia, salubridad pblica, alojamiento y elementos de hbitat el nivel de solicitudes para la ayuda inmediata es menor que
interno. Segn el mismo decreto (art. 17), la AHE se entrega una vez
- en el caso de los RUPD. Esto se puede deber a que una par-
ron que el tiempo para recibir ayuda era de tres meses prorrogables te de los grupos familiares no incluidos no han declarado su
por otros tres. Sin embargo, la Corte declar inexequibles estas nor-
mas en la sentencia C-278 de 2007. situacin ante las autoridades, lo cual restringe las posibilida-
23 Para prestar esta ayuda en los casos de desplazamientos indi- des de acceder a las ayudas.
viduales, Accin Social suscribi acuerdos con las gobernaciones,
alcaldas e iglesias. Cuando se presentan desplazamientos masivos, Con respecto a la Atencin Humanitaria de Emergencia,
la asistencia se presta siguiendo lo establecido en los planes de con-
se observ que 83,2% de los hogares incluidos en el RUPD
tingencia diseados por los Comits Territoriales, en coordinacin
con el Comit Internacional de la Cruz Roja y los entes territoriales. ha recibido algn componente, mientras cerca del 17% no ha
Las comunidades desplazadas deben recibir alojamiento, salud, edu-
cacin, alimentacin y asistencia psicosocial. Los componentes de la recibido ninguno (Comisin de Seguimiento, 2008d: 55). El
ayuda inmediata son: elementos de aseo, camas o colchonetas, ele- principal apoyo ha sido en forma de mercados, auxilios de
mentos de cocina, valoracin mdica, medicinas, atencin mdica de
urgencia, albergue temporal y valoracin psicosocial. arrendamiento y afiliacin a salud. En cambio, el apoyo ms
deficiente ha sido en la proteccin, la asistencia jurdica y el declar ocupada, el 5% desocupada y el 48,7% inactiva (Comi-
suministro de documentos de identidad (Comisin de Segui- sin de Seguimiento 2008d: 136). Estas cifras son inferiores a las
miento, 2008d: 56). de la poblacin de las principales cabeceras del pas, que segn
En sntesis, solo el 0,4% de los grupos familiares desplaza- la Encuesta de Hogares del DANE de julio de 2008, el 53,5% se
dos inscritos en el RUPD ha recibido todos los componentes declar ocupada, el 7,25% desocupada y el 39,2% inactiva.
de la ayuda inmediata, y solo el 0,2% ha recibido la AHE, res- Con respecto a la informalidad en el trabajo, para los dos
pectivamente. Estas cifras sugieren que, a pesar de la senten- grupos de poblacin desplazada esta tasa es cercana al 97%.
cia y los autos de seguimiento, subsisten fallas profundas en la Aunado a esto, tan slo un 11% de la poblacin desplazada
garanta de estos derechos bsicos. ocupada percibe ingresos laborales iguales o superiores al sa-
264 265
lario mnimo legal (Comisin de Seguimiento 2008d: Cuadro
alto grado de conocimiento de los derechos y los mecanismos pasa es que la poblacin en situacin de desplazamiento es un
judiciales por parte de los desplazados. Este conocimiento, a grupo muy grande, complejo y diverso. Por ejemplo, [] la
la vez, podra representar un efecto simblico importante del Direccin Nacional de los desplazados la conoce muy bien. El
caso T-025, como lo sugieren entrevistas como la dada por un liderazgo regional, en general, tambin. [] Ya a nivel de las
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo bases, no.36 En esto coincide la opinin de una lder despla-
segn el cual lo que se puede advertir es que esta sentencia zada que es representante legal de la Organizacin Fundagro,
ha servido de insumo para instaurar muchas acciones de tute- para quien la poblacin general no [conoce la sentencia], slo
la. Nosotros, hoy por hoy, como Fondo Nacional de Vivienda los ms antiguos, los que hemos estado en talleres de capaci-
33
estamos atendiendo poco ms de 1.000 tutelas al ao. tacin la conocemos, pero no la hacemos valer porque la gente
Esta conclusin, sin embargo, debe ser cualificada. En pri- se desmoraliza [] y la gente se va, no vuelve.37
mer lugar, la explosin de acciones de tutela es un indicador Finalmente, la multiplicacin de las tutelas puede deberse,
ambiguo de impacto. De un lado, puede encarnar un empo- en parte, a la utilizacin de los mecanismos judiciales por abo-
deramiento jurdico genuino de la poblacin desplazada. De gados e intermediarios que explotan la oportunidad econmi-
otro lado, sin embargo, puede ser un sntoma de la falta de ca que significan las ayudas a los desplazados. De hecho, la
impacto de la sentencia y la continuacin (o, incluso, el em- industria de intermediarios inescrupulosos que explotaban a
peoramiento) de las fallas que dieron lugar a la declaracin los desplazados y a las entidades gubernamentales haba cre-
del estado de cosas inconstitucional. Como lo mencion una cido hasta tal punto que se convirti en una fuente de cuantio-
lder entrevistada, tener que acudir a la tutela es disfuncional sas prdidas para agencias como Accin Social. En 2009, por
para la garanta eficaz de los derechos de los desplazados; en ejemplo, El Tiempo reportaba que una mafia de abogados
este sentido, la sentencia y los autos seran paos de agua fra se dedicaba a tramitar ayudas para personas desplazadas a
34
porque para hacer cumplir un derecho hay que entutelar.
38 El Tiempo,
y luego se quedan con el 20 y hasta 100% de ellas, 26 de abril de
2009
39 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
40 Entrevista con Virgelina Char, lder desplazada, directora de la
Organizacin Asomujer y Trabajo, 15 de enero de 2009.
275
Captulo 9 En este libro propusimos un giro de los estudios so-
Conclusiones
Conclusiones bre las cortes y los derechos humanos hacia un aspecto que
ha recibido escasa atencin: la implementacin y el impacto
de los fallos. Para ello nos concentramos en sentencias que
encaran problemas sociales estructurales, a partir del estudio
del caso ms complejo, prolongado y ambicioso de la Corte
Constitucional colombiana: la sentencia T-025 de 2004. En esta
decisin, la Corte declar la existencia de una violacin ma-
siva de los derechos de la poblacin desplazada, y abri un
proceso de seguimiento y construccin de polticas pblicas
que ha durado seis aos y contina en curso.
Con base en los hallazgos del estudio de caso, y de un mar-
co terico que combina elementos de derecho constitucional
comparado y sociologa jurdica, intentamos sustentar tres ar-
gumentos en torno a varios temas centrales de la discusin
sobre las cortes, los derechos y el cambio social. Primero, en
relacin con la justificacin del activismo judicial, nuestro es-
tudio parte de un anlisis realista del rol de los jueces en las
democracias realmente existentes. En ese contexto, el estu-
dio mostr que las cortes pueden ser una instancia adecuada
para desbloquear los procesos de polticas pblicas de los que
depende la realizacin de los derechos constitucionales. Se-
gundo, en cuanto al procedimiento de intervencin judicial en
estos casos, el anlisis revela que los procesos de seguimien-
to e implementacin de fallos que incluyen oportunidades de
participacin y de deliberacin pblica para los actores perti-
nentes tienen el potencial de profundizar la democracia y ge-
nerar soluciones eficaces a problemas estructurales de poltica de seguimiento. Aunque se trata de un caso muy prolfico y
pblica. Finalmente, en relacin con el impacto del activismo dinmico cuya duracin es extraordinariamente larga cuando
judicial, nuestro estudio abre el campo de visin analtico para se compara con la de las intervenciones judiciales convencio-
incluir no slo los efectos instrumentales y directos de los fa- nales (incluso las de los tribunales constitucionales ms acti-
llos, sino tambin los efectos indirectos y los simblicos. vistas), hay que recordar que enfrenta un problema sociopol-
En el mbito especfico de la T-025, nuestro estudio conclu- tico estructural y altamente complejo, cuyas races se hunden
y que, en los seis aos posteriores a la sentencia (2004-2010), el en la historia de un conflicto armado de cuatro dcadas. Com-
caso haba tenido un alto impacto en el desbloqueo del aparato parada con la cronologa del fenmeno del desplazamiento, la
estatal y en la ubicacin del tema en el centro de las polticas del caso T-025 es muy corta. Incluso con los mecanismos juris-
276 277
pblicas y el debate ciudadano. Tuvo tambin un efecto nota- prudenciales ms sofisticados y rigurosos, seis aos alcanzan
Conclusiones
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
ble, aunque parcial, en la democratizacin del tema, en la medi- apenas para despertar un proceso de polticas pblicas que, en
da en que cre espacios de participacin y control ciudadanos el largo plazo y acompaado de transformaciones polticas y
que han permitido la entrada de voces de organizaciones de la econmicas ms profundas, puede llevar a la superacin del
sociedad civil con fortalezas jurdicas, pero no han sido igual- desplazamiento forzado.
mente eficaces en la inclusin de las vctimas del desarraigo. El futuro del caso suscita preguntas jurdicas y polticas
Los dems efectos han sido ms modestos. En relacin con muy interesantes. Cunto tiempo puede una corte activista
el impacto del fallo sobre la coordinacin de las entidades es- como la colombiana sostener un proceso de seguimiento que
tatales encontramos que ha incidido en la mejora de la co- tiene claros costos institucionales y polticos? Cundo se pue-
hesin entre las agencias gubernamentales del nivel nacional, de considerar que el caso ha cumplido su cometido y se puede
pero ha tenido escasa eficacia en su intento de fortalecer la co- levantar el estado de cosas inconstitucional? Estas preguntas
herencia de las polticas del gobierno nacional y los gobiernos quedan abiertas para una agenda de investigacin que otros
departamentales y municipales. Igualmente, subsisten fallas estudiosos podran retomar, a la luz de la evolucin de ste y
elementales en la definicin de responsabilidades y la comu- otros casos estructurales no slo en Colombia sino en muchos
nicacin interinstitucional. otros pases. De nuestro lado, con base en otro trabajo (Rodr-
El balance es mixto tambin en relacin con el efecto de la guez Garavito 2009c), formulamos la siguiente hiptesis: las
sentencia sobre las polticas pblicas. De un lado, el caso ha intervenciones judiciales en casos estructurales son exitosas en
sido fundamental para el diseo de polticas y el aumento del la medida en que se vuelvan innecesarias. En otras palabras, su
presupuesto dedicado a ellas. Por el otro, la implementacin de suceso se debe medir por su capacidad de hacer que la admi-
estas polticas ha sido muy desigual y, en general, sigue siendo nistracin pblica y el legislativo atiendan eficazmente el pro-
una asignatura pendiente. No sorprende, por tanto, que a pe- blema, sin que el poder judicial ejerza constante presin sobre
sar de avances notorios en derechos esenciales como la salud y ellos. En el caso que nos ocupa, este momento llegara cuando
la educacin, est todava por verse si el caso contribuir a me- la Corte Constitucional constate tal grado de avance de las po-
jorar sustancialmente la situacin dramtica en que continan lticas y la proteccin eficaz de los derechos de los desplazados,
viviendo ms de tres millones de desplazados en Colombia. que pueda cesar su papel protagnico en el tema.
Esta ltima observacin implica una advertencia contra Ms all de los detalles del estudio de caso, este libro busc
conclusiones definitivas sobre el impacto del fallo y el proceso impulsar una lnea naciente de anlisis de implementacin e
impacto sobre derechos en Amrica Latina y otras partes del
mundo. Una lnea que intenta recuperar la pregunta bsica
que motiva a los litigantes y analistas preocupados por hacer
realidad la promesa de los derechos constitucionales: en lti-
mas, para qu sirven los fallos judiciales?
278
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
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