LEY DE VCTIMAS Y RESTITUCIN DE TIERRAS EN COLOMBIA EN

CONTEXTO
Un anlisis de las contradicciones entre el modelo agrario y la reparacin a
las vctimas
Paula Martnez Corts
Anlisis
Mara Alejandra Rodrguez Uruea

El texto aborda de manera efectiva el propsito y contexto de la Ley 1448 de 2011

o ley de vctimas y restitucin de tierras definindola de manera efectiva en
palabras de Martnez1 como, una demostracin de la voluntad de paz del
gobierno del presidente santos, para ser usada como un engranaje que permita un
paso ms fcil al posconflicto, su objetivo principal es reconocer a las vctimas del
conflicto y pretende hacer realidad su reparacin integral.

Pero no solo contextualiza en torno a la ley sino que adems brinda soporte de las
realidades del pas realizando un anlisis histrico de la situacin e identificando
un componente transversal en el conflicto, en torno a esto Martnez dice:

Colombia se encuentra sumida en un conflicto socioeconmico,

poltico y armado interno que se ha prolongado por ms de medio
siglo y que an hoy continua vigente. Sus causas han sido
largamente discutidas, pero si existe un factor transversal al mismo
ese es la disputa por la tierra y los territorios como fuente de
poder poltico y econmico.2

Pero uno de los frentes de importancia del texto es adems el hecho de que el
autor reconoce de manera activa las falencias que presento el gobierno Uribe al
no reconocer este conflicto afirmando que:
1 MARTINEZ, Paula. LEY DE VCTIMAS Y RESTITUCIN DE TIERRAS EN
COLOMBIA EN CONTEXTO, Un anlisis de las contradicciones entre el modelo
agrario y la reparacin a las vctimas. FDCL, TNI| Diciembre 2013 p. 3.

2 Ibid., p. 4.
 lvaro Uribe Vlez (2002-2010) neg sistemticamente la
existencia del conflicto armado interno al tiempo que
invisibilizaba a las vctimas del mismo. Segn ese gobierno, en el
pas lo que haba eran unos terroristas disminuidos que deban
ser suprimidos con toda la fuerza a disposicin del aparato
estatal. Este diagnstico no slo se encauz hacia la polarizacin
de la sociedad, diluyendo el principio de distincin entre
combatientes y no combatientes, juzgando cualquier expresin de
disidencia social como colaboradores o defensores de los
terroristas, sino que adems excus incontables abusos cometidos
por las Fuerzas Militares que en ocasiones actuaban en
colaboracin con grupos paramilitares en contra de las
poblaciones, sindicalistas, defensores de derechos humanos,
profesores, estudiantes, entre otros.3

En conclusin la ley de vctimas y restitucin de tierras constituye un avance en el

reconocimiento de las vctimas del conflicto y un aporte valioso por parte de
quienes la ejecutan, pero debido a la diversidad de intereses involucrados se
torna necesario como dice Martnez 4 la construccin de una poltica de desarrollo
agrario incluyente, concertada con las diversas comunidades rurales existentes
en el pas, en donde se reivindique su condicin de actores polticos
esenciales que tienen mucho para aportar en qu se entiende por desarrollo y
cules sern las medidas para promoverlo. Esto es cada vez ms urgente en
tanto estas comunidades no han recibido ms que indiferencia, discriminacin
y represin por parte de la institucionalidad estatal. Esto no slo acrecienta el
descontento sino que hace cada vez ms difcil la construccin de espacios de

3 Ibid., p. 5.

4 Ibid., p. 22.
dilogo porque entre las partes reina la desconfianza sustentada en dcadas de
violencia.

La violencia armada no se vive de manera uniforme a lo largo del territorio nacional ni es sufrida de
igual manera por todos los sectores sociales. El campo ha sido el escenario de la guerra por
excelencia y aunque son millones las vctimas, son muchos quienes consideran el conflicto ajeno a
sus realidades e intereses.
La violencia de la desaparicin forzada, la violencia sobre el lder sindical perseguido, la violencia
del desplazamiento forzado, la del campesino amenazado y despojado de su tierra, la de la
violencia sexual y tantas otras suelen quedar marginadas de la esfera pblica, se viven en medio
de profundas y dolorosas soledades. En suma, la cotidianizacin de la violencia por un lado, y la
ruralidad y el anonimato en el plano nacional de la inmensa mayora de vctimas, por el otro, han
dado lugar a una actitud si no de pasividad, s de indiferencia, alimentada, adems por una
cmoda percepcin de estabilidad poltica y econmica, vivida por supuesto en las ciudades
principales, por las reducidas clase media y alta.

Adems las serias violaciones de derechos humanos y negacin del conflicto por parte del
gobierno anterior (2002-2010) El cual no solo estaba conformado por esos conciudadanos para
quienes las vctimas del conflicto armado son un asunto ajeno a su entorno e intereses, sino que
dej un historial de escndalos por causa del prontuario de violaciones de derechos humanos, el
autoritarismo y actuaciones en contra de la ley (o modificaciones de la ley para hacer legales
ciertas acciones) algunas de las cuales se encuentran hoy en investigacin.

El gobierno entrante de Juan Manuel Santos tena la tarea de mejorar la imagen de las
instituciones estatales particularmente frente a la comunidad internacional, preocupada por las
mltiples, sistemticas y continuadas violaciones de derechos humanos y la impunidad frente a los
mismos en el pas

Es necesario interpretar estas demostraciones de supuesta buena voluntad en relacin con el

modelo econmico extractivista, aperturista y excluyente impulsado por el gobierno de Santos y
que se constituye en una continuacin de lo que ya vena gestando el gobierno de Uribe Vlez. Un
modelo que no tiene en cuenta a las poblaciones rurales del pas y que continua reproduciendo las
condiciones que permiten las mltiples violaciones que aun hoy se siguen cometiendo.

fue uno de los ingredientes detonantes del Paro Nacional Agrario impulsado por campesi nos de
diferentes regiones del pas, quienes se movilizaron en contra de las polticas aperturistas que los
obligan a competir con productos altamente subsidiados provenientes de Europa y que ponen en
grave peligro las posibilidades de proteccin de sus tierras y territorios campesinos, indgenas y/o
afrodescendientes en un pas donde ya se enfrentan a condiciones excesivamente adversas por la
marginalidad econmica histrica

Si bien el pas necesita dar fin al conflicto armado, social y poltico del pas y reparar integralmente
a sus vctimas, el problema radica en que el gobierno no parece reconocer sus dimensiones
socioeconmicas y polticas, relegndolo a una mera cuestin de confrontacin armada.

El mismo gobierno ha dicho que ni el modelo de desarrollo econmico que tiene Colombia en la
actualidad, ni el rgimen jurdico que ampara la propiedad privada, ni el modelo de inversin
extranjera vigente en el pas, ni la doctrina militar, sern parte de la negociacin de paz entre el Go-
bierno y las FARC
Pero son precisamente estas problemticas las que han sido pospuestas histricamente y que
acentan cada vez ms el conflicto socioeconmico y poltico en el pas

El inters del gobierno en la negociaciones parece enfocarse hacia la pacificacin del territorio,
mediante lo cual sea ms fcil adelantar los grandes proyectos de inversin, de ndole extractiva,
enmarcados por ejemplo en los mltiples Tratados de Libre Comercio. As, no se trata de facilitar la
garanta efectiva de los derechos de las poblaciones, sino las garantas a las inversiones.

5.1 Una Ley de posconflicto en medio del conflicto

La Ley 1448 de 2011 intenta constituirse como un paso hacia la reconciliacin social, partiendo del
reconocimiento y reparacin de las vctimas invisibilizadas histricamente y particularmente por el
gobierno de Uribe Vlez. La posicin del gobierno defiende la Ley como una demostracin de paz
y un paso concreto encaminado a la construccin de una situacin de posconflicto, a pesar que su
aplicacin empieza cuando el conflicto aun no ha llegado a su fin

El mismo fiscal General de la Nacin Eduardo Montealegre reconoce que, va a haber guerra
sucia en Colombia, durante el posconflicto, y ese va a ser uno de los grandes desafos del Estado
colombiano74. Desgraciadamente la guerra sucia no es algo que suceder sino que ya est
sucediendo, viene sucediendo desde hace rato sin medidas efectivas encaminadas a ponerle fin.

5.2 Una Ley transicional que oscila entre los anhelos de paz y se enfrenta a la persistencia
de la guerra e impunidad

La Ley de Vctimas tambin debe ser enmarcada en un proceso que empez durante el gobierno
de Uribe Vlez con la expedicin de la Ley 975 de 2005 ms conocida como Ley de Justicia y Paz
que se propona la desmovilizacin paramilitar.
Esta ley haca parte de la intencin del gobierno por negar la existencia del conflicto armado,
mostrando a la comunidad internacional que Colombia viva una situacin transicional en la que
se estaba construyendo la paz, al tiempo que se abra la puerta haca la impunidad de los
crmenes paramilitares.

Lo irnico del asunto es que, en comparacin con otras experiencias histricas, Colombia es el
primer pas en hablar de justicia transicional cuando aun no es claro si el conflicto armado llegar
a su fin. En teora, primero las partes en conflicto tendran que acordar la paz (o una de las partes
le impone la paz a la otra), y luego se crea el marco de justicia transicional. Ante la ausencia de
esos requisitos, la situacin ha sido vista por muchos como una especificidad contextual que hace
muy interesante el caso colombiano por su originalidad

Este marco jurdico creado para promover la desmovilizacin paramilitar ha sido fuertemente
criticado77 en primer lugar porque ha fracasado en su objetivo principal, ya que los paramilitares
se han reorganizado en otros grupos para continuar delinquiendo78. Y en segundo lugar, porque
contempla laxas condenas frente a las masivas violaciones graves de derechos humanos e in-
fracciones al derecho internacional humanitario a cambio de versiones libres dependientes de la
voluntad de los criminales79, en las que slo se han revelado verdades a medias que muchas
veces no aportan informacin nueva impidiendo el esclarecimiento del fenmeno paramilitar y de
sus promotores.

La Ley de Vctimas se aprueba, entre otras razones, para responder a las crticas que re saltaban
cmo la Ley de Justicia y Paz haba servido de marco jurdico de impunidad para los
paramilitares quienes de cualquier forma continan delinquiendo, mientras que a las vctimas se
las tena en el olvido. Pero la nueva Ley de Vctimas no slo no ha corregido los errores de la
anterior, sino que encuentra dificultades en la convivencia con esa que aun se encuentra vigente.
La falta de justicia frente a las atrocidades que aun hoy en da se continan cometiendo, enva un
claro mensaje a todos aquellos que participan del conflicto colombiano, bien sea en sus
dimensiones armadas, polticas o socioeconmicas: a pesar de los crmenes, la impunidad est
garantizada en particular para los actores ms poderosos
5.4 Entendimiento parcializado del criterio de sostenibilidad fiscal se impone sobre la
reparacin a las vctimas

Otro debate alrededor de la Ley 1448 de 2011 gir en torno al llamado criterio de sostenibilidad
fiscal pensado para limitar las reparaciones a las vctimas que califican para ello, para
salvaguardar la estabilidad macroeconmica del Estado. En virtud de este argumento, esta ley no
contempla la restitucin del patrimonio total de los desplazados ni tampoco medidas de reparacin
complementarias como la indemnizacin del lucro cesante86.

Estas situaciones muestran (entre otras cosas) el entendimiento y utilizacin parcializada de la

sostenibilidad fiscal, que aparece nicamente cuando se trata de poner lmites a la garanta de
derechos de las poblaciones vulnerables del pas, pero se olvida cuando se trata de continuar
beneficiando a los sectores ms poderosos.

5.5 Restitucin de tierras: consenso entre defensores de modelos de desarrollo opuestos

La primera postura contempla la restitucin como instrumento para el desarrollo agrario y el co -

mercio libre de bienes, es decir, se necesitan unos derechos de propiedad claros y protegidos para
que existan suficientes incentivos para la inversin y la acumulacin de riqueza. Esta posicin
sentada en el pensamiento neoliberal, identifica como obstculos la informalidad de los ttulos de
propiedad y las debilidades institucionales en torno a su proteccin.

Pero la realidad colombiana se caracteriza precisamente por los altos niveles de informalidad de la
propiedad rural, y por un atraso en el sistema oficial de notariado y registro de predios que se
refleja en la falta de informacin actualizada y adecuadamente sistematizada. Incluso hay reas
del pas que no cuentan con ninguna formacin catastral. La informacin de aquellas reas que s
tienen formacin catastral fue actualizada por ltima vez a nivel nacional en 1994, y para 2007, un
54% de los registros prediales no haban sido actualizados95. Pero adems, la informacin del
catastro no es congruente frente a otras fuentes oficiales y no contempla otros derechos diferentes
a la propiedad de la tierra, tales como la posesin, la ocupacin y la tenencia sobre la misma.

La segunda postura concibe la restitucin no slo como una medida de justicia para las vctimas,
sino tambin como una forma de reconocimiento del campesinado como actor social, cultural,
econmico y poltico fundamental para la
construccin de un modelo agrario incluyente, que avance en la discusin sobre el problema
histrico de distribucin inequitativa de la tierra, el cual se encuentra en la raz misma del conflicto.

En resumen, mientras que la primera postura intentara limpiar y organizar los ttulos de pro-
piedad sobre la tierra para ofrecer legitimidad y seguridad jurdica a las inversiones, la segunda
postura estara viendo la restitucin de tierras como paso fundamental para empezar a construir
soluciones a las diversas dimensiones del conflicto.

5.6 Recuperar la tierra para morir por ella?

El ttulo de este sub apartado remite a una de las columnas de Aura Patricia Bolivar investigadora
de Dejusticia, quien se ha dedicado a hacer seguimiento de la implementacin del proceso de
restitucin de tierras96. Segn ella es necesario que el Estado encamine todos sus esfuerzos a
proteger la vida e integridad de los reclamantes de tierras, de los funcionarios pblicos, defensores
de derechos de las vctimas y periodistas, dado que han sufrido amenazas sistemticas con el
propsito de minar el proceso.
6. Favorecimiento del acaparamiento de tierras: dos casos ejemplares

El acaparamiento de tierras es un fenmeno en Colombia cuyas proporciones no han podido ser

establecidas con claridad, principalmente porque el mismo Estado no tiene un registro actualizado
sobre la propiedad agraria en el pas y ni tampoco conoce cules tierras le pertenecen y le han
pertenecido al Estado (baldos). Esta situacin es ms grave aun en el campo, en donde el ltimo
censo agropecuario fue realizado en 1971102

conforman su territorio, el 37% se considera con aptitud agropecuaria (42 millones de hectreas),
del cual 10 millones de hectreas poseen vocacin agrcola, otros 10 millones ganadera y los
restantes 22 millones agro-silvo-pastoril. Sin embargo la ganadera extensiva, uno de los
aprovechamientos ms ineficientes, en 2009 ocupaba 40 millones de hectreas mientras que a la
agricultura apenas se destinaban 5 millones. Este reparto podra estar cambiando, ya que la
demanda creciente de biocombustibles ha estimulado la conversin de grandes explotaciones
ganaderas en plantaciones de caa de azcar y palma de aceite.104

A pesar de las dificultades con respecto a las cifras, algunos investigadores y miembros de la
oposicin vienen documentando casos puntuales de acaparamiento de tierras en el pas, entre los
cuales se destaca el de la altillanura colombiana, tambin conocida como la regin Orinoquia, y el
de los Montes de Mara. Ambos ofrecen una idea de la magnitud del problema y de cmo el
gobierno actual prefiere reformar la ley para legalizar actuaciones ilegales en funcin de favorecer
intereses econmicos de funcionarios pblicos, empresas nacionales y multinacionales implicadas
en los escndalos. Y en nombre del desarrollo.

La razn de la ilegalidad de la apropiacin de tierras radica en la violacin del artculo 72 de la Ley

160 de 1994107 que prohbe expresamente la apropiacin de terrenos inicialmente adjudicados
como baldos en extensiones superiores a una Unidad Agrcola Familiar, y por parte de personas
naturales o jurdicas que sean propietarias de otros predios rurales. Es decir, los baldos deben ser
asignados a campesinos pobres (no a empresarios) en mximo una Unidad Agrcola Familiar
UAF, esto es, una unidad de medida que determina el nmero de hectreas necesarias para que
en una regin especfica (teniendo en cuenta las caractersticas de las tierras y sus niveles de
fertilidad) una familia campesina pueda producir lo suficiente para sostenerse y contar con un
margen de ganancia susceptible de ser capitalizado. As, la Unidad Agrcola Familiar vara a lo
largo del pas dependiendo de la calidad de las tierras108 y est definida por la ley para cada
regin.

6.2 Caso Montes de Mara en los departamentos de Bolvar y Sucre

Conclusiones

No se trata de negar que la Ley de Vctimas y Restitucin de Tierras se constituye en un avance

en trminos del reconocimiento de las vctimas invisibilizadas por mucho tiempo, y que existen
valiosos esfuerzos por parte de jueces, un par de congresistas, funcionarios honestos y orga-
nizaciones acompaantes que ponen todo su esfuerzo para que la Ley sea ejecutada lo mejor
posible. El pas contina siendo un lugar de marcados contrastes: no slo conviven las ms
agudas desigualdades econmicas sino tambin esfuerzos sobrehumanos por construir una paz
efectiva, que se enfrentan a una arena poltica profundamente corrupta en donde los intereses de
los sectores econmicos ms poderosos tanto nacionales como internacionales son defendidos
como si fueran asunto de beneficio pblico.

El problema de la Ley 1448 de 2011, aparte de ser el resultado de un acuerdo entre sectores
contrapuestos que buscan diferentes propsitos, radica en que difcilmente puede ofrecer una re-
paracin integral con garantas de no repeticin a las vctimas en su mayora rurales. Esto se ex-
plica por la prevalencia del conflicto socioeconmico, poltico y armado, en medio de un modelo
agrario puramente extractivo en el que parece no haber cabida para que las comunidades
campesinas, indgenas y afrodescendientes puedan desenvolver sus vidas bajo sus propios
referentes y en sus territorios. La nica opcin que el gobierno parece dejarles es mediante su
incorporacin como mano de obra barata en los diversos enclaves extractivos