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TEMA 25
LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. SU EJECUTIVIDAD. LA
EJECUCIN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIN. NULIDAD DE PLENO
DERECHO Y ANULABILIDAD. REVISIN DE OFICIO

1. LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

1.1. Regla general: Eficacia inmediata
1.2. Excepciones: Eficacia demorada
1.3. La notificacin
1.4. La publicacin
1.5. Eficacia retroactiva
1.6. La suspensin de la eficacia del acto administrativo

2. EJECUTIVIDAD Y EJECUCIN FORZOSA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

2.1 Ejecutividad y ejecutoriedad

2.2 Medios de ejecucin forzosa:
2.2.1 Apremio sobre el patrimonio
2.2.2 Ejecucin subsidiaria.
2.2.3 Multa coercitiva.
2.2.4 Compulsin sobre las personas

3. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD.

3.1 Actos nulos

3.2 Actos anulables
3.3 Nulidad de disposiciones generales
3.4 Actos irregulares
3.5 Tcnicas para reducir la invalidez

4. REVISIN DE OFICIO

4.1 Procedimiento
4.2 Declaracin de lesividad
4.3 Suspensin
4.4 Revocacin y rectificacin de errores
4.5 Lmites a la revisin

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1. LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1.1 REGLA GENERAL: EFICACIA INMEDIATA

Garca Trevijano define el concepto de eficacia, en el campo del Derecho, como
momento en el que la norma o el acto despliega toda su potencia interna. Gonzlez
Prez y Gonzlez Navarro, por su parte, definen la eficacia de los actos
administrativos como su aptitud para producir los efectos que, segn su contenido,
procedan en derecho.
El artculo 57.1 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de la Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, (LJR-PAC), establece la regla
general de que Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho
Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se
dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa. Se trata, pues, de una presuncin
iuris tantum de validez que permite al acto desplegar todos sus efectos, en tanto
no se demuestre su invalidez y traslada al particular la carga de probar su invalidez a
travs de los correspondientes medios de impugnacin. En este sentido, seala el
Tribunal Supremo que el principio de presuncin de validez del artculo 57.1 de la
Ley 30/1992, significa nicamente que ha de entenderse transferida al destinatario
de la resolucin la carga de impugnar los actos de la Administracin, para evitar que
esa presuncin, de ser conforme a Derecho, los convierta en inmunes ante la
pasividad que supone el transcurso de los plazos impugnatorios. La presuncin de
que los actos administrativos se acomodan a la legalidad no altera, sin embargo, las
reglas de distribucin de la carga de la prueba que fija el artculo 217 de la LEC, ni
supone otorgar presuncin de certeza a los hechos que en las resoluciones de la
Administracin se declaren probados. (Sentencia de 12 febrero 2009)

1.2. EFICACIA DEMORADA:

Por tanto, la eficacia del acto, con carcter general, es inmediata y producir efecto
desde su nacimiento. Sin embargo, el Ordenamiento jurdico prev excepciones. La
eficacia puede no ser inmediata y demorarse cuando lo exija el contenido del acto
o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior. (Artculo
57.2, LJR-PAC)

A) Por exigencia del contenido del acto

La demora de la eficacia puede, por tanto, tener su causa en el contenido natural del
propio acto, como el de nombramiento de un funcionario pblico cuyos efectos
quedan sujetos a la toma de posesin o en un elemento accidental del mismo como
es el caso de los actos sujetos a condiciones suspensivas en que la eficacia
depende de que un evento tenga lugar o se establece un trmino inicial, en que
depender del cumplimiento de un plazo.

B) Por aprobacin superior

Algunos actos administrativos estn sujetos a la aprobacin de un rgano superior
jerrquico o incluso de otra Administracin por razones de tutela o fiscalizacin.

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Segn GONZLEZ PREZ, el acto de aprobacin es independiente del que es

objeto de ella y constituye una condicin del primero, de modo que ste slo
produce efectos desde la aprobacin que, en algunos procedimientos
administrativos viene a ser su culminacin, constituyendo propiamente la resolucin,
mientras que el acto objeto de aprobacin no es ms que un acto de trmite, por
importante que sea, como en los procedimientos de elaboracin de planes de
ordenacin urbana, en los que la aprobacin, por parte del rgano competente de la
Comunidad Autnoma, viene a ser la resolucin definitiva ms que un acto de
aprobacin.
En los prximos epgrafes, abordaremos otros supuestos en que la eficacia del acto
administrativo queda demorada, como la notificacin o publicacin del acto, la
suspensin de la ejecucin acordada por los rganos administrativos o la ordenada
por un rgano judicial como medida cautelar.

1.3. LA NOTIFICACIN

La demora de la eficacia puede derivar de la notificacin del acto, tal y como prev el
art.58 LRJPAC al sealar que se notificarn a los interesados las resoluciones y
actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses, en los trminos
previstos en el artculo siguiente. En realidad, no deja de constituir una regla
general respecto de los actos que afecten a los derechos de los interesados,
siempre que se trate de actos susceptibles de producir efectos desfavorables.
La notificacin es, a su vez un acto administrativo destinado a dar a conocer a
cualquier persona a la que pueda afectar un acto administrativo precedente. Por
tanto, es independiente del acto mismo que se notifica, aunque ste no desplegar
sus efectos hasta que no sea notificado. La notificacin no constituye un fin en s
misma, sino una simple tcnica de comunicacin para poner en conocimiento del
interesado una determinada actuacin administrativa (Sentencia del Tribunal
Supremo de 2 de noviembre de 1993).
La notificacin constituye una condicin jurdica para la eficacia del acto
administrativo y opera como presupuesto para el cmputo de los plazos de
impugnacin del acto notificado. El acto no notificado, no deja de ser acto existente,
aunque resulte ineficaz respecto de un concreto destinatario potencial al que se
debi dar a conocer (Sentencia el Tribunal Supremo de 27 de febrero de 1993)
La notificacin deber ser cursada dentro del plazo de diez das a partir de la fecha
en que el acto haya sido dictado, y deber contener el texto ntegro de la resolucin,
con indicacin de si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los
recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para
interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso,
cualquier otro que estimen procedente (art. 58.2 LRJ-PAC).
La forma de las notificaciones se ajustar a los establecido en la Ley 30/1992, en su
artculo 59.1, segn el cual se practicarn por cualquier medio que permita tener
constancia de la recepcin por el interesado o su representante, as como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto notificado, incorporando al expediente la
acreditacin de la notificacin efectuada.
Conviene mencionar la posibilidad actual de que la notificacin se practique tambin
por medios telemticos. As, la Ley 11/ 2007, de 22 de junio, de acceso electrnico

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de los ciudadanos a los servicios pblicos (LAE), establece, en su artculo 27, la

posibilidad de que los ciudadanos elijan la forma de comunicarse con las
administraciones pblicas, sea o no por medios electrnicos, excepto en aquellos
casos en los que se disponga por una norma con rango de ley, la utilizacin de un
medio no electrnico. Sin embargo, la LAE va ms all en cuanto a su relacin con
las personas jurdicas y aade en el punto 6 del mismo precepto la posibilidad de
establecer por va reglamentaria la obligatoriedad de comunicarse con las
Administraciones Pblicas utilizando slo medios electrnicos, cuando los
interesados se correspondan con personas jurdicas o colectivos de personas fsicas
que, por razn de su capacidad econmica o tcnica, dedicacin profesional u otros
motivos acreditados tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios
tecnolgicos precisos. As, por ejemplo la Ley sobre Trfico, Circulacin de
Vehculos de Motor y Seguridad Vial establece en su artculo 59 bis, introducido en
su ltima reforma de 2009, la asignacin obligatoria de una direccin electrnica vial
a todas aquellas personas jurdicas que pretendan obtener una autorizacin
administrativa de circulacin.
En el artculo 28, la Ley 11/2007 establece, adems, los requisitos de que el sistema
de notificacin debe permitir acreditar la fecha y la hora en que se produce la puesta
a disposicin del interesado del acto objeto de notificacin, la del acceso a su
contenido, momento a partir del cual se entender practicada a todos los efectos
legales la notificacin y que el transcurso del plazo de diez das sin que se acceda a
su contenido desde la puesta en la sede indicada por el interesado se considera
rechazo a los efectos de la aplicacin de la LRJPAC y, en concreto, a la posibilidad
de solicitar la oportuna publicidad en los diarios oficiales.
Por lo que respecta al domicilio de notificacin, en los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado, se practicar en el lugar que ste haya sealado a tal efecto
en la solicitud. Cuando ello no fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y
por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artculo 59
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente ste en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse cargo de la
misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la
notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres das siguientes (art.59.2 LRJ-PAC).
Cuando la notificacin se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse
presente ste en el momento de entregarse la notificacin podr hacerse cargo de la
misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su
identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificacin, se har constar esta
circunstancia en el expediente, junto con el da y la hora en que se intent la
notificacin, intento que se repetir por una sola vez y en una hora distinta dentro de
los tres das siguientes. En este sentido, el Tribunal Supremo en su sentencia de 28
de octubre de 2004 interpreta que La Ley no pretende con esa segunda notificacin
que sea el propio interesado quien se haga cargo de ella, sino que, en defecto de
aqul, exista alguna persona en el domicilio que pueda recibirla, y considera que
existe una mayor probabilidad de que esto ocurra si la notificacin se practica en
hora distinta. Por ello parece suficiente, observar una diferencia de sesenta
minutos respecto a la hora en que se practic el primer intento de notificacin. Y

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aade La ausencia en el domicilio del interesado de persona alguna que se haga

cargo de la notificacin no puede frustrar la actividad administrativa, habida cuenta,
por otra parte, que el principio de buena fe en las relaciones administrativas impone
a los administrados un deber de colaboracin con la Administracin en la recepcin
de los actos de comunicacin que aqulla les dirija y que el intento fallido de
notificacin ha de ir seguido de la introduccin en el correspondiente casillero
domiciliario del aviso de llegada, en el que se har constar las dependencias del
servicio postal donde el interesado puede recoger la notificacin.
Por otra parte, en el caso de rehse de la notificacin por parte del interesado o su
representante, el art. 59.4 dispone que se har constar en el expediente,
especificndose las circunstancias del intento de notificacin y se tendr por
efectuado el trmite siguindose el procedimiento. El Tribunal Supremo ha negado la
indefensin del destinatario que se neg a firmar (STS de 6 de febrero de 1992)
La regla de la notificacin personal slo cede cuando resulta desconocido el
paradero del destinatario o bien los intentos de notificacin resultan infructuosos,
supuestos en que la ley permite la notificacin edictal a travs de su publicacin en
los boletines oficiales. La notificacin edictal es una forma de notificacin, subsidiaria
de la personal, pero que surte todos los efectos legales y as lo reconoce el Tribunal
Supremo en su sentencia de 17 de noviembre de 2003 en la que se afirma que la
notificacin puede adoptar diversas formas, con tal que cumpla con los requisitos
sealados en el artculo 59.1 de la Ley 30/1992 RJ-PAC.
Aunque fuera del mbito de esta Ley, resulta novedosa la notificacin edictal en el
Tabln Edictal de sanciones de Trfico (TESTRA) introducida en el art. 78 de la Ley
sobre Trfico, Circulacin de Vehculos de Motor y Seguridad Vial y que consiste en
publicar en la pgina de Internet de la propia Direccin General de Trfico aquellas
notificaciones que no hayan podido ser practicadas en el domicilio indicado o
direccin electrnica.

1.4. LA PUBLICACIN

La publicacin sustituir a la notificacin surtiendo los mismos efectos en los casos

contemplados en el art.59.6 de la LRJ-PAC:
-.Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de
personas o cuando la Administracin estime que la notificacin efectuada a un solo
interesado es insuficiente para garantizar la notificacin a todos, siendo, en este
ltimo caso, adicional a la notificacin efectuada.
-.Cuando se trata de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de
concurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoria del
procedimiento deber indicar el tabln de anuncios o medios de comunicacin
donde se efectuarn las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se
lleven a cabo en lugares distintos.
Por su parte, el artculo 60 LRJ-PAC dispone que Los actos administrativos sern
objeto de publicacin cuando as lo establezcan las normas reguladoras de cada
procedimiento o cuando lo aconsejen razones de inters pblico apreciadas por el
rgano competente.

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Para que produzca efectos, la publicacin del acto deber contener los mismos
elementos exigidos respecto de las notificaciones, por ello, deber contener el texto
ntegro de la resolucin, con indicacin de si es o no definitivo en la va
administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente. Las
publicaciones que conteniendo el texto ntegro del acto omitiesen alguno de los
dems requisitos previstos en el apartado anterior surtirn efecto a partir de la fecha
en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolucin o acto objeto de la notificacin o resolucin, o
interponga cualquier recurso que proceda. En los supuestos de publicaciones de
actos que contengan elementos comunes, podrn publicarse de forma conjunta los
aspectos coincidentes, especificndose solamente los aspectos individuales de cada
acto.
Como excepcin a la regla general de la publicacin y notificacin, establece el
artculo 61 que Si el rgano competente apreciase que la notificacin por medio de
anuncios o la publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos, se
limitar a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicacin del
contenido del acto y del lugar donde los interesados podrn comparecer, en el plazo
que se establezca, para conocimiento del contenido ntegro del mencionado acto y
constancia de tal conocimiento.

1.5. EFICACIA RETROACTIVA

Si bien como principio general, los actos administrativos no producen efectos

retroactivos, el artculo 57.3 JRJ-PAC prev esa posibilidad con carcter excepcional
en dos supuestos: por un lado, cuando los actos se dicten en sustitucin de actos
anulados, y por otro, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre
que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga
la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses legtimos de otras
personas. El Tribunal Supremo considera que La eficacia de los actos puede ser
inmediata o de futuro, slo excepcionalmente se otorga a un acto eficacia
retroactiva, y ello por respeto al principio constitucional de la seguridad jurdica
consagrado en el artculo 9.2 de la Carta Magna. (Auto nm. 7/2002 de 8 enero)

1.6. LA SUSPENSIN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La suspensin constituye otro supuesto de demora de la eficacia del acto

administrativo. A pesar de que se presume vlido y surte efectos en tanto no se
anule o revoque, pueden darse casos en los que se paralizan los efectos del acto
aunque ste se mantenga vivo, suponiendo una excepcin al principio de
ejecutividad de los actos administrativos establecida en beneficio de una defensa
efectiva de los derechos del administrado En estos casos se habla de suspensin de
los efectos del acto administrativo, en los que con carcter transitorio cesan los
efectos del mismo.
La suspensin del acto administrativo puede operar tanto en va administrativa

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como en va judicial.
A) La suspensin en va administrativa
Segn el artculo 111 de la Ley 30/1992, la interposicin de cualquier recurso,
excepto en los casos en que una disposicin establezca lo contrario, no suspender
la ejecucin del acto impugnado.
No obstante, el rgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderacin
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o a
terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia
de la eficacia inmediata del acto recurrido, podr suspender, de oficio o a solicitud
del recurrente, la ejecucin del acto impugnado cuando concurran alguna de las
siguientes circunstancias:
1) Que la ejecucin pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin,
2) Que la impugnacin se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho previstas en el artculo 62.1 de esta Ley; sin que su apreciacin, dice
la jurisprudencia, comporte un juicio del fondo del asunto que corresponde dirimir en
el correspondiente, por lo que para que proceda su aplicacin ser necesario que la
nulidad apareciese como algo ostensible y evidente.
La ejecucin del acto impugnado se entender suspendida tambin si
transcurridos treinta das desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada
en el registro del rgano competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado
resolucin expresa al respecto (silencio con efectos positivo).
Al dictar el acuerdo de suspensin podrn adoptarse las medidas cautelares que
sean necesarias para asegurar la proteccin del inters pblico o de terceros y la
eficacia de la resolucin o el acto impugnado. Cuando de la suspensin puedan
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aqulla slo producir efectos previa
prestacin de caucin o garanta suficiente para responder de ellos, en los trminos
establecidos reglamentariamente.
La suspensin podr prolongarse despus de agotada la va administrativa cuando
exista medida cautelar y los efectos de sta se extiendan a la va contencioso
administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso administrativo,
solicitando la suspensin del acto objeto del proceso, se mantendr la suspensin
hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud.
Por ltimo, cuando el recurso tenga por objeto la impugnacin de un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensin
de su eficacia habr de ser publicada en el peridico oficial en que aqul se insert.
En consecuencia, el acuerdo de suspensin es discrecional, salvo que,
previamente, la norma imponga obligatoriamente la suspensin y salvo el supuesto
de suspensin automtica prevista para el caso del silencio positivo, en el que la
ejecucin del acto impugnado se entender suspendida si transcurridos treinta das
desde que la solicitud de suspensin haya tenido entrada en el registro del rgano
competente para decidir sobre la misma, ste no ha dictado resolucin expresa al
respecto, (art.111.3).
As mismo, cabe mencionar la posibilidad de suspender los actos administrativos
objeto de un recurso, en tanto se resuelve ste, en el caso de los actos sometidos a
un procedimiento de revisin de oficio, cuando la ejecucin pudiera causar perjuicios
de imposible o difcil reparacin, y en tanto no recaiga una decisin administrativa
sobre la procedencia de la revocacin (art. 104 de la LRJPAC).

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B) la suspensin en va judicial,
La Ley 29/1998 reguladora de la jurisdiccin contencioso administrativa, ampla el
mbito de las medidas que pueden adoptarse en el procedimiento administrativo,
incluyendo la posibilidad de solicitar la suspensin de la ejecucin del acto
impugnado. La medida podr adoptarse, cuando la ejecucin del acto pudiera
hacer perder al recurso Contencioso administrativa una finalidad legtima por la
irreparabilidad del perjuicio que supondra la aplicacin del acto impugnado
(periculum in mora) sin que quepa la mera alegacin de abstractos y eventuales
perjuicios y siempre con ponderacin de los intereses concurrentes, as cuando
las exigencia de ejecucin que el inters pblico presenta son tenues, bastarn
perjuicios de escasa entidad, de lo contrario, slo perjuicios de elevada
consideracin podrn determinar la suspensin de la ejecucin del acto. (Auto del
Tribunal Supremo de junio de 1997)
Un ltimo criterio incorporado por la Jurisprudencia para acceder a las suspensin
judicial de la ejecucin del acto es el de la apariencia de buen derecho (fumus bonus
iuris) y que, en el mbito administrativo slo puede ser apreciada en determinados
supuestos de manifiesta nulidad de pleno derecho, pues, de lo contrario se
prejuzgara el fondo del asunto, y es que el incidente de suspensin no es tramite
idneo para decidir sobre el objeto del asunto (Auto del Tribunal Supremo de 22 de
noviembre1993 y Sentencia de 14 de enero de 1997)

2. LA EJECUCIN FORZOSA POR LA ADMINISTRACIN.

2.1. EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD

La presuncin de legalidad del acto administrativo, as como la necesidad de que la

actuacin de la Administracin se desarrolle con la continuidad que exige el principio
de eficacia, establecido en el artculo 103.1 de la Constitucin producen como
consecuencia la ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo, dos autnticos
privilegios que diferencian su posicin jurdica, del resto de los sujetos de derecho y
que el Tribunal Supremo define con absoluta claridad cuando afirma en su Sentencia
de 26 de julio 2002 que, en nuestro sistema, la Administracin pblica no necesita
acudir al juez para que declare o reconozca su pretensin frente al obligado. En
virtud del principio autotutela declarativa la Administracin tutela por s misma sus
propias situaciones jurdicas, incluso sus pretensiones innovadoras, eximindola de
recabar una tutela judicial (arts. 56 y 57 LRJ-PAC). Se trata de una tcnica que
impone el inmediato cumplimiento de las decisiones administrativas, y es el
particular afectado por aqullas el que ha de destruir la presuncin de legalidad de
los actos administrativos mediante la interposicin del correspondiente recurso.
Desplaza, por tanto, la carga de accionar al afectado por el acto administrativo para
destruir la eficacia inmediata de ste.
Asimismo, la Administracin tiene reconocida la potestad de hacer uso de sus
propios medios para obtener el cumplimiento de los actos por ella dictados cuando
son incumplidos por el destinatario. Esta autotutela ejecutiva permite a la
Administracin ejecutar coactivamente sus actos, en los trminos que resultan de los
artculos 93, 94 y 95 LRJ-PAC y por los medios establecidos en el artculo 96 de la

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misma Ley. Se trata tambin de una autotutela previa y no definitiva que no excluye
el ulterior control judicial, a travs del cual los Tribunales contencioso-administrativos
pueden conocer, en virtud del recurso, tanto de la validez del acto, ttulo ejecutivo,
como de la validez misma de la ejecucin forzosa que lleve a cabo la
Administracin.

En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2001

afirma que debe diferenciarse, tratndose de resoluciones administrativas, entre
ejecutividad y actividad de ejecucin. Lo primero expresa una calidad de dicha
resolucin, consistente en la posibilidad que permite de ser llevada a la prctica
mediante actos materiales de ejecucin. Mientras que lo segundo son esos propios
actos materiales por los que se lleva a la prctica la resolucin, y que son algo
distinto de esta ltima, aunque arranquen de ella.

Por tanto, la ejecutividad, consagrada en los artculos 56 de la Ley 30/1992, por el

que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo
sern ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley o el artculo 94 de la citada
Ley 30/1992, que dispone que los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al
Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos . supone la presuncin
de validez y legalidad de los actos y es presupuesto de la ejecutoriedad entendida
como la prerrogativa de la Administracin de hacer cumplir obligatoriamente un acto
administrativo en caso de incumplimiento y que encuentra su amparo en el artculo
95 de la LRJ-PAC.

2.2 MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA

Las Administraciones Pblicas, seala el artculo 95 de LRJ-PAC, a travs de sus

rganos competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la
ejecucin forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se
suspenda la ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan
la intervencin de los Tribunales.
GARCA-TREVIJANO se refiere a tres requisitos para poder entrar en ejecucin:
-.Que se trate de actos vlidos o aparentemente vlidos (si no contaran con los
mnimos requisitos para su externa validez no operara la ejecutoriedad.
-.Que no haya sido suspendida su ejecucin
-.Debe preceder en todo caso un acto administrativo intimatorio de la ejecucin
forzosa. Habra pues dos tipos de actos: el que se va a ejecutar, y que habr sido
notificado o publicado (art 58 y 59 LRJ-PAC), y el acto intimatorio que tiene por
objeto advertir de la ejecucin y que da un plazo para su cumplimiento, pasado el
cual se proceder a la ejecucin forzada. Estas fases se ven claramente en el
procedimiento de cobro de deudas tributarias.
Los medios de ejecucin forzosa se regulan en el art. 96 de la LRJPAC,
estableciendo las siguientes reglas al respecto: la ejecucin forzosa se efectuar
respetando siempre el principio de proporcionalidad y por alguno de los medios
expresamente establecidos, es decir, apremio sobre el patrimonio, ejecucin
subsidiaria, multa coercitiva, o compulsin sobre las personas; en el caso de que
fueran varios los medios de ejecucin admisibles, se elegir el menos restrictivo de

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la libertad individual; por ltimo, si fuese necesario entrar en el domicilio del

afectado, las Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del
mismo o, en su defecto, la oportuna autorizacin judicial. Estos medios de ejecucin
forzosa se contemplan en los artculos siguientes:

2.2.1 EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO

Uno de los medios de ms frecuente utilizacin, se establece en el artculo 97

LRJPAC, segn el cual 1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse
cantidad lquida se seguir el procedimiento previsto en las normas reguladoras del
procedimiento recaudatorio en va ejecutiva. 2. En cualquier caso no podr
imponerse a los administrados una obligacin pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal.

2.2.2 LA EJECUCIN SUBSIDIARIA

Se trata de la conversin de la obligacin que el acto impone en una deuda

pecuniaria susceptible de ser satisfecha por la va de apremio si el obligado sigue
resistindose a esta forma de cumplimiento, se contempla en el artculo 98 LRJPAC
al sealar 1. Habr lugar a la ejecucin subsidiaria cuando se trate de actos que
por no ser personalsimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado. 2.
En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs de
las personas que determinen, a costa del obligado.3.El importe de los gastos, daos
y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto en el artculo anterior.4. Dicho importe
podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecucin, a reserva de
la liquidacin definitiva.

2.2.3 LA MULTA COERCITIVA

Consiste en la imposicin sobre el destinatario del acto que se trata de ejecutar, una
obligacin nueva y distinta de la establecida en dicho acto. Se recoge en el artculo
99 de la LRJPAC que establece 1. Cuando as lo autoricen las leyes, y en la forma
y cuanta que stas determinen, las Administraciones Pblicas pueden, para la
ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos
que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre la persona
del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la estimara
conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse
con tal carcter y compatible con ellas.
El Tribunal Constitucional en Sentencia de 14 de diciembre de 1988 aclara que en
esta clase de multas no se castiga una conducta realizada porque sea antijurdica,
sino que se constrie a la realizacin de una prestacin o al cumplimiento de una

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obligacin concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de

ejecutar, y mediando la oportuna conminacin o apercibimiento.

2.2.4 LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS

Este medio procede, nicamente, cuando no basten los instrumentos para asegurar
el cumplimiento del acto, y est previsto en el artculo 100 LRJPAC a cuyo tenor
Los actos administrativos que impongan una obligacin personalsima de no hacer
o soportar podrn ser ejecutados por compulsin directa sobre las personas en los
casos en que la ley expresamente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a
su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitucin. Si, tratndose de
obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la prestacin, el obligado
deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y cobro se proceder en va
administrativa; en este caso, la imposibilidad de cumplimiento obliga a convertir la
obligacin debida en una deuda pecuniaria, que remite en ltima instancia a la
utilizacin del apremio. Una variedad de la compulsin sobre las personas es el
desahucio administrativo consistente en el lanzamiento por los propios agentes de la
Administracin de quienes ocupan sin ttulo bastante los bienes de dominio pblico.

3. NULIDAD DE PLENO DERECHO Y ANULABILIDAD.

3.1 ACTOS NULOS

En el Derecho Administrativo espaol se distinguen dos categoras de invalidez del

acto jurdico: la nulidad de pleno derecho, radical, absoluta como afirma GARCA
TREVIJANO que implica la existencia de una verdadera aberracin jurdica, y la
anulabilidad, nulidad relativa o pecado venial que precisamente por ello puede ser
convalidable.
El artculo 62 de la Ley 30/1992 enumera los actos de las Administraciones pblicas
que son nulos de pleno derecho:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional.
El mbito de los derechos infringidos que dan lugar a esta nulidad no coincide con
el de los derechos fundamentales del Ttulo I de la Constitucin, sino slo con el de
aquellos que estn protegidos por el recurso de amparo constitucional, esto es, los
artculos 14 a 30.
En realidad, la jurisprudencia ya haba incluido este supuesto entre las causas de
nulidad de pleno derecho. As, el Tribunal Supremo en Sentencia de 26 de junio de
1992, seala que la lista de causas de nulidad de pleno derecho establecida en el
artculo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo ha de ser ampliada con la
vulneracin de los derechos fundamentales dado su sentido nuclearmente esencial
en un Estado de Derecho. o en Sentencia de 27 de septiembre de 2000 con motivo
de la denuncia de una supuesta aplicacin indebida del art. 62.1 a) de la Ley
30/1992, cuya entrada en vigor se demor hasta el 26 de febrero de 1992, se afirma
que, al margen de la oportunidad de la advertencia cronolgica, no se puede ignorar
que el actual art. 62.1 a) de la Ley 30/1992, en cuanto que declara la nulidad de los

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actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional,

ha venido a dar carta de naturaleza a un motivo de nulidad reconocido y derivado
directamente de la Constitucin.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la
materia o del territorio.
Queda excluida de este supuesto la carencia de competencia jerrquica cuya falta
puede ocasionar la anulabilidad del acto, pero no su nulidad. Por lo dems, se
mantiene el requisito tradicional segn el cual, la incompetencia ha de ser manifiesta
es decir, notoria y extensible, lo que la hace incompatible con cualquier
interpretacin jurdica compleja.
c) Los que tengan un contenido imposible.
La imposibilidad ha de ser material o fsica, no derivada de la voluntad de
administrado y de carcter originario, a fin de distinguir este supuesto de los casos
de ineficacia sobrevenida. La jurisprudencia ha equiparado en algunos casos la
indeterminacin o ininteligibilidad del contenido del acto con la imposibilidad de ste.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como
consecuencia de sta.
Por tanto, no slo se refiere a los actos que por s mismos constituyen delito o falta,
sino todos aquellos cuya produccin haya sido posible como resultado de un ilcito
penal. En la nulidad de pleno derecho slo es exigible que el Juez de este orden
jurisdiccional haya declarado previamente que la conducta en cuestin es
constitutiva de delito o falta, correspondiendo despus a la Administracin y a los
tribunales de lo contencioso-administrativo apreciar si la resolucin es consecuencia
o no de aquella conducta.
e) "Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formacin de la voluntad de los rganos colegiados".
La Jurisprudencia viene exigiendo la omisin total del procedimiento u omisin
global y flagrante de los trmites esenciales de cada procedimiento. As mismo, se
incluyen aquellos casos en que la Administracin no haya observado el
procedimiento previsto por la ley para el supuesto concreto, sino otro diferente.
Respecto a la formacin de la voluntad de los rganos colegiados, tambin
producir la nulidad la inobservancia de, al menos, una regla esencial de las
legalmente establecidas para regular la formacin de la voluntad de los rganos
colegiados, habiendo considerado tradicionalmente la jurisprudencia que son reglas
esenciales las que regulan las normas relativas a la composicin del rgano, las
convocatorias, qurum de asistencia, los acuerdos adoptados en relacin con
asuntos no incluidos en el orden del da, deliberacin y votacin
f) "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por
los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los
requisitos esenciales para su adquisicin".
AYALA MUOZ considera que este supuesto se ha incluido pensando en el caso
de los actos presuntos, y a raz de la preocupacin del legislador porque la nueva
regulacin del silencio positivo de la LRJ-PAC pudiera traducirse en la imposicin de
actos presuntos ilegales en la vida jurdica debido slo a la inactividad de la
Administracin.
Asimismo, cabe mencionar que slo se refiere a actos favorables (por los que se

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adquiere facultades o derechos).

En cuanto al concepto de requisito esencial, su contenido no puede
generalizarse sino que deber resolverse caso por caso en atencin a los
presupuestos de hecho que concurran. Podrn incluirse en este supuesto de nulidad
los actos que supongan o impliquen adquisicin de derechos por personas que
carecen de los requisitos esenciales para tal adquisicin.
g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de
rango legal".
Esta especie de clusula general cierra la enumeracin que se hace en la LRJ-
PAC de supuestos de nulidad de pleno derecho y permite que el legislador tipifique
otros casos en los que se establezca la sancin de nulidad de pleno derecho. AYALA
MUOZ alude al Dictamen del Consejo de Estado de 22 de enero de 1998 sobre el
anteproyecto de modificacin de la Ley 30/1992 en el que se alude a la imprecisin
en la tipificacin de nuevos supuestos de nulidad de pleno derecho en las leyes
especiales, por lo que corresponder al intrprete de la norma, el determinar su
mandato conforme a las dems reglas de interpretacin previstas en el artculo 3.1
del Cdigo Civil.
Aunque ser objeto del siguiente epgrafe, conviene traer aqu a colacin lo
dispuesto en el artculo 102 LRJPAC, segn el cual Las Administraciones pblicas,
en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1, es decir, los ya
vistos, consagrndose el carcter imprescriptible de la accin de nulidad; en este
caso, el rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente
la inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin
necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la
Comunidad Autnoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de
nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el
supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
Como vemos, lo que el artculo 102 LRJPAC establece es una verdadera accin
de nulidad y no una simple peticin graciable, resaltando otro aspecto caracterstico
de la nulidad de pleno derecho al permitir que pueda ser declarada incluso de oficio
atendiendo a que la gravedad de los vicios que la determinan trascienden el puro
inters de la persona a la que afecta y repercute sobre el orden general, por ello
tampoco puede ser objeto de convalidacin.

3.2 NULIDAD DE DISPOSICIONES GENERALES

Finalmente, el artculo 62.2 LRJ-PAC dispone que sern nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitucin, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas
a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.
De este modo, frente a la posibilidad, en el caso de los actos administrativos, de
que los vicios de ilegalidad provoquen la nulidad de pleno derecho, la anulabilidad

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o, incluso, determinen meras irregularidades que no afecten a su validez, se impone

la nulidad de pleno derecho como nica consecuencia, en todo caso, de la ilegalidad
de una disposicin general.
Este distinto tratamiento de la ilegalidad en el caso de los actos administrativos y en
el caso de las disposiciones generales o reglamentos responde, a su vez, a la
esencial diferencia entre unos y otros: mientras el acto administrativo es el acto de
aplicacin singular de una norma, la disposicin general es una norma.

3.3 ACTOS ANULABLES

La anulabilidad constituye la consecuencia general de las infracciones del

Ordenamiento jurdicoadministrativo, incluso la desviacin de poder, a diferencia de
lo que sucede en el Derecho Privado, en el que la nulidad de pleno derecho resulta
de aplicacin general; no en vano, el artculo 6.3 CC dispone que los actos
contrarios a las normas imperativas y a las prohibitivas son nulos de pleno derecho,
salvo que en ellas se establezca un efecto distinto para el caso de contravencin.
La desviacin de poder se refiere al ejercicio de las potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico
En el caso del defecto de forma, para que la anulabilidad se produzca es necesario
que concurran las circunstancias previstas en el apartado 2 del artculo 63, LRJPAC
segn el cual el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la
indefensin de los interesados, de modo que slo hacen anulable el acto cuando
carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, incidiendo as
en la decisin de fondo y alterando su sentido en perjuicio del administrado o de la
propia Administracin , o d lugar a indefensin de los interesados
As, por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2003 se
afirmaba que La omisin de esta zona en el acuerdo sometido a informacin pblica
no slo ha privado a los propietarios afectados de la posibilidad de formular
alegaciones al respecto, sino tambin a la Administracin de contar con todas las
aportaciones que se hubieran podido producir con ocasin de ese trmite. El defecto
en que se ha incurrido en la elaboracin del Plan de Ordenacin de las Extracciones
y en la declaracin de sobreexplotacin definitiva del acufero trasciende al de los
derechos singulares de los propietarios a quienes afecta la ampliacin producida y
alcanza a la necesidad de que el acto se haya producido con los requisitos
necesarios para alcanzar su fin, incurriendo, en consecuencia, en la causa de
nulidad del artculo 63.2 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Pero La doctrina no slo ha considerado como trmite esencial, la omisin de un
trmite de informacin pblica de un expediente administrativo, sino la omisin de
informes o dictmenes preceptivos, deficiencias en la realizacin de estudios o
anlisis y, sobre todo, por su transcendencia, la omisin del denominado trmite de
audiencia, directamente vinculado al derecho de defensa del artculo 24 CE. En este
sentido la sentencia 79/2003 del Tribunal Superior de Castilla y Len Cuando dice
que al haberse inobservado dicho trmite por la Administracin demandada, se
impone la estimacin del presente recurso, y ciertamente, como dispone el artculo
63.2 del mismo texto normativo, el defecto deforma slo determinar la anulabilidad

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cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su

fin o de lugar a la indefensin de los interesados; pero, an con ello, no ha de
olvidarse que en la tramitacin del expediente administrativo el trmite omitido ha
causado indefensin al recurrente, al no habrsele permitido efectuar alegaciones
con relacin a las vertidas en el escrito de recurso, siendo los efectos y
consecuencias de la estimacin del presente recurso la anulacin de la resolucin
recurrida, y la ordenacin de la retroaccin de las actuaciones administrativas al
momento inmediatamente posterior a la presentacin del recurso.
En los dems casos, estos defectos constituirn una irregularidad no invalidante. La
doctrina, basndose en el principio de economa procesal, advierte sobre la
improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo acto o resolucin que se dicte,
una vez subsanado el posible defecto formal, haya de ser idntico en sentido
material al anterior.
El artculo 63.3 establece que La realizacin de actuaciones administrativas fuera
del tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo
imponga la naturaleza del trmino o plazo, entrando, con carcter general, en la
categora de los llamados actos administrativos irregulares por haberse realizado
fuera del plazo sin que de ello se derive su anulabilidad; en cualquier caso, en el
supuesto de incumplimiento de los plazos ha de interpretarse restrictivamente
exigiendo que la naturaleza del plazo exija su forzoso cumplimiento imperativamente
impuesto por la norma, y que se produzca un resultado de indefensin o que prive al
trmite sobre el que incide el retraso de la posibilidad de conseguir su fin. Por
ejemplo, la declaracin de lesividad ms all del plazo de cuatro aos sera
anulable, pero no lo sera una la emisin de una notificacin despus de los diez
das establecidos para ello.)
A la vista de lo expuesto anteriormente sobre las figuras jurdicas de nulidad de
pleno derecho y anulabilidad, conviene enumerar las principales caractersticas que
las diferencian:
-.La nulidad de los actos administrativos no es susceptible de subsanacin, ni, por
supuesto, de convalidacin por una actuacin administrativa posterior, a diferencia
de la anulabilidad que s puede serlo.
-.La nulidad radical supone que el acto no puede producir efectos, mientras que el
acto anulable despliega sus efectos en tanto no sea anulado. Por ello, la nulidad
tiene efectos ex tunc (desde el momento en que se dict el acto) y la anulabilidad
tiene efectos ex nunc (desde que declara su anulacin).
- La declaracin de nulidad no est sujeta a plazo alguno. Esta imprescriptibilidad
de la nulidad explica que no exista lmite temporal para la incoacin del
procedimiento de revisin de oficio de los actos nulos (art.102.1 LRJ-PAC) que
veremos ms adelante. Por su parte, la declaracin de anulabilidad slo puede ser
solicitada dentro de los plazos establecidos en los correspondientes recursos y
declaracin de lesividad
-.La nulidad de un acto administrativo puede ser alegada por cualquier persona, pero
nicamente los interesados pueden esgrimir la anulabilidad en los recursos.
-. Los tribunales que conozcan de un recurso interpuesto contra un acto pueden
apreciar de oficio la nulidad del mismo, algo que no ocurre respecto de la

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anulabilidad que ha de ser alegada necesariamente por los interesados.

3.4. ACTOS IRREGULARES

La dureza del efecto general anulatorio de los actos, afirma Garca Trevijano, se
atena en aplicacin del principio de conservacin de los mismos, reconocidos en la
Ley de Procedimiento Administrativo, que obliga a mantener los actos
procedimentales o de trmite que hubieran sido idnticos en el caso de no haber
resultado invlido el acto final, as como a la incomunicacin de la invalidez entre
actos o entre distintas partes del mismo acto. Se trata con ello de evitar la repeticin
innecesaria de trmites y as lo indica el Tribunal Supremo, por ejemplo, en su
sentencia de18 de octubre de 2010 en la que afirma que El rgano que declare la
nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos
y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la
infraccin. Este razonamiento y la conclusin que de l se deriva, no conculca la
norma que reserva la posibilidad de convalidacin para los actos anulables, pues lo
acontecido no es la convalidacin de aquel Proyecto en s mismo, sino la
conservacin de lo que sea lcito conservar tras llevar a cabo lo antes omitido. La
recta razn y un elemental principio de no destruir lo que ya se acomode al
ordenamiento jurdico, se oponen de raz a la tesis sustentada por la parte actora y
hoy recurrente en casacin.
En este sentido y en aras del principio general de eficacia de la Administracin, se
regulan figuras jurdicas y tcnicas encaminadas a reducir al mnimo posible la
invalidez de los actos:
Conversin
De acuerdo con el artculo 65 LRJ-PAC, los actos nulos o anulables que, sin
embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los
efectos de ste. Mediante la conversin, un acto invlido puede llegar a producir
otros efectos vlidos, pero distintos de los previstos por el rgano que lo dict
siempre que contenga los elementos constitutivos de este ltimo. Los actos que
surgen de la figura de la conversin son eficaces desde la fecha del acto constitutivo
de su objeto, debiendo exigirse una declaracin expresa para que pueda apreciarse
la conversin, evitando as que se produzcan situaciones de posible indefensin de
los particulares frente al acto convertido. Se cita el ejemplo del acto de
nombramiento de un funcionario de carrera que declarado nulo para ese fin, puede
convertirse en el nombramiento de un funcionario interino si se rene los requisitos
para ese otro nombramiento.
Convalidacin
Se regula en artculo 67 LRJPAC, segn el cual, la Administracin podr convalidar
los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.
El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto
anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
Esta figura consiste en una declaracin administrativa en virtud de la cual el acto
anulable adquiere plena validez. Esta declaracin se puede obtener bien por la
Administracin en los trminos del artculo 103 de la Ley 30/1992, o mediante la

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resolucin del recurso administrativo interpuesto por el interesado, o bien por el

rgano jurisdiccional a partir de la interposicin del recurso contencioso.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que
dict el acto viciado. En este sentido, en la sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Andaluca, 27 de marzo de 2003, se seala que en la medida en que la
resolucin de la Secretara General Tcnica de 4 de enero de 1999 es asumida y
aprobada en la resolucin del Consejo de Gobierno de 4 de mayo de 1999, por el
que se aprueban las actuaciones necesarias para la ejecucin del Proyecto de
Regeneracin y Adecuacin para el uso pblico del denominado Corredor Verde
del Guadiamar, y se declara de urgente ocupacin, a los efectos de expropiacin
forzosa, las fincas afectadas; por ello la resolucin inicial ha sido convalidada y
aprobada en la resolucin de ejecucin por el rgano superior competente que hizo
en la resolucin dictada de ejecucin un juicio de valor positivo de la resolucin de
aprobacin al dictar la resolucin, a tenor de lo dispuesto en el artculo 67.3 de la ley
30/92.
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el
acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.
El rgano competente para la convalidacin puede ser el mismo que dict el acto
viciado, u otro rgano distinto, en los casos de vicio de incompetencia jerrquica.

3.5. TCNICAS PARA RESTRINGIR LA INVALIDEZ

Intransmisibilidad
De acuerdo con el artculo 64.1, la nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la
de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero

Nulidad o invalidez parcial

En su artculo 64.2, la LRJ-PAC establece que la nulidad o anulabilidad en parte del
acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de
aquella, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto
administrativo no hubiera sido dictado.
Se trata, pues, de un nico acto, compuesto de varias partes, de las que slo una de
ellas ha sido declarada invlida.

Conservacin
Conforme a este principio, el rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones
dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se
hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infraccin (art.66 LRJ-PAC)

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4. REVISIN DE OFICIO.

Segn GARCA TREVIJANO, las normas sobre revisin de oficio de los actos
administrativos y, en particular, la Ley de Procedimiento Administrativo, constituyen
reglas especiales que permiten, en contra del principio general de que nadie puede ir
contra sus propios actos, anular efectivamente actos propios, siempre que concurran
determinadas condiciones, y mediante un procedimiento establecido al efecto.
Asimismo, GONZLEZ PREZ seala que la nulidad de los actos administrativos
podr declararse en los procedimientos generales de revisin recurso
administrativo ordinario y contenciosoadministrativo. Pero la LRJPA como antes la
LPA regula un procedimiento extraordinario de revisin que podr instarse al
margen de los plazos que la propia Ley establece para incoar los recursos
administrativos sujetos a plazos fugaces de caducidad.

4.2 PROCEDIMIENTO

De acuerdo con el artculo 102. LRJ-PAC, las Administraciones pblicas, en

cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autnoma, si lo hubiere, declararn de oficio la nulidad de los actos
administrativos que hayan puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido
recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artculo 62.1.
Por tanto, no slo es la propia Administracin, quien, podr instar la revisin de
oficio de sus actos, sino tambin el interesado. As, por ejemplo, la Sentencia del
Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 1984 ya reconoca que el ejercicio de la
accin de nulidad absoluta por el interesado, constituye un remedio procesal idneo
para poner en marcha el dispositivo revisorio, provocando la incoacin del oportuno
expediente, que habr de ser resuelto ineludiblemente por el rgano interpelado,...
Sin embargo, la posibilidad de accin de nulidad por parte del interesado ha de
hacerse valer nicamente a travs del procedimiento previsto en el artculo 102 LRJ-
PAC, sin que proceda instar un pronunciamiento directo en la jurisdiccin sobre el
acto cuya revisin se pretende en va administrativa, sino es para combatir el acto
que ponga fin a ese mismo procedimiento de revisin de oficio. El Tribunal Supremo
recuerda en su sentencia de 21 de mayo de 2009 que el trmite de revisin de oficio
por parte de la Administracin de los actos considerados nulos de pleno derecho ha
de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente
que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Ttulo VI de la Ley 30/92 sin
excluir la intervencin del Consejo de Estado o del organismo consultivo de la
correspondiente Comunidad autnoma, y la fase resolutiva de la pretensin de
declaracin de nulidad del acto; de suerte que si, ya sea de modo expreso o
presunto, la Administracin deniega la apertura del expediente de revisin (como en
este caso ocurre) lo procedente ser que se acuda a la Jurisdiccin contenciosa
para que ordene a la Administracin que inicie el trmite correspondiente a la
segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si realmente existe la nulidad

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pretendida.
Y prosigue en su razonamiento el Alto Tribunal afirmando que Aunque sin negar la
existencia de supuestos muy especiales (que no son los de este caso) en los que la
evidencia "prima facie" de una causa de nulidad radical y absoluta pueda aconsejar,
en aras del principio de economa procesal, que el tribunal se pronuncie
directamente sobre la validez o nulidad del acto impugnado. la solicitud de revisin
de oficio contena mencin expresa sobre la causa de nulidad de pleno derecho y
dado que ni existe base en el expediente para rechazar de plano la peticin, ni por la
Administracin se ha ejecutado actividad alguna al respecto es patente que debe
tramitarse tal solicitud, el comportamiento de la Administracin, que acude a la
inactividad siempre injustificada para evitar tramitar una solicitud de revisin de oficio
de un acto administrativo al que se imputa un vicio de nulidad de pleno derecho,
pone de relieve una evidente temeridad.
El artculo 102-2 aade que en cualquier momento, las Administraciones pblicas de
oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo
equivalente de la Comunidad Autnoma si lo hubiere, podrn declarar la nulidad de
las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artculo 62.2
El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la
inadmisin a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad
de recabar dictamen del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad
Autnoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artculo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, as como en el supuesto de
que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales (art.102.3)
Y en este sentido, ya se expresa la jurisprudencia sealando que si la
Administracin apreciase, con razonable fundamento y motivacin, que no existe en
modo alguno, de manera ostensible e indubitada, motivo alguno de nulidad radical
que conduzca a la pretendida declaracin de nulidad, nada le impide resolver
denegando la prosecucin del trmite, sin someter a la consulta del Consejo de
Estado, una peticin de nulidad carente de la ms mnima base, ya que de lo
contrario se convertira al Alto Consejo Consultivo en un rgano a disposicin de los
particulares ejercitantes de dicha accin, y no del Gobierno y de la Administracin.

rganos competentes

La LRJ-PAC no delimita a qu rgano corresponde dentro de cada Administracin

Pblica la competencia para declarar la nulidad. No obstante, la disposicin adicional
16 de la LOFAGE, Ley 6/1997, establece, respecto de la Administracin General del
Estado, los rganos competentes para la revisin de oficio de los actos
administrativos, tanto nulos como anulables:
a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por los
Ministros.
b) En la Administracin General del Estado:
Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dictados
por rganos directivos de su Departamento no dependientes de una Secretara de
Estado.

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Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los rganos directivos
de ellos dependientes.
c) En los Organismos pblicos adscritos a la Administracin General del Estado:
Los rganos a los que estn adscritos los Organismos, respecto de los actos
dictados por el mximo rgano rector de stos.
Los mximos rganos rectores de los Organismos, respecto de los actos dictados
por los rganos de ellos dependientes.
La revisin de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustar a lo
dispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y
aplicacin de la misma
En cuanto a las Comunidades Autnomas, si aplicamos la normativa general
corresponder la declaracin de nulidad al Consejero competente o, en su caso, al
Consejo de Gobierno, segn los criterios sealados para el Estado. As se establece
en alguna legislacin autonmica, aunque es cierto que en otras se ha establecido
otro rgimen, atribuyendo la competencia para la revisin de oficio al rgano autor
del acto o al rgano superior si lo hubiere.
Las Administraciones pblicas, al declarar la nulidad de una disposicin o acto,
podrn establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda
reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artculos
139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratndose de una disposicin,
subsistan los actos firmes dictados en aplicacin de la misma. (art. 102.4 LRJ-PAC)
Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres
meses desde su inicio sin dictarse resolucin producir la caducidad del mismo. Si el
procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la
misma desestimada por silencio administrativo. (art.102.5 LRJ-PAC)

4.2 DECLARACIN DE LESIVIDAD DE ACTOS ANULABLES

De acuerdo con el artculo 103.1 LRJ-PAC, las Administraciones pblicas podrn

declarar lesivos para el inters pblico los actos favorables para los interesados que
sean anulables conforme a lo dispuesto en el artculo 63 de esta Ley, a fin de
proceder a su ulterior impugnacin ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.
En realidad, la declaracin de lesividad, constituye un mero presupuesto procesal
para la interposicin del recurso contencioso-administrativo por parte de la
Administracin contra sus propios actos favorables o declarativos de derechos, y
ser en el proceso que se promueva con base en esa declaracin de lesividad,
donde se dilucidar si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto
declarado lesivo.
Para que pueda prosperar el proceso de lesividad habr de acreditarse por la
Administracin la procedencia de la lesividad en s, para lo que bastar la prueba de
que exista lesin jurdica o econmica y bastar con que el acto incurra en cualquier
infraccin del ordenamiento jurdico, sin perjuicio, en su caso, de la adecuada
indemnizacin de los perjuicios causados a terceros y de las responsabilidades

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exigibles como consecuencia del acto que se declare nulo. (STS 23 abril de 2002)
La declaracin de lesividad no podr adoptarse una vez transcurridos cuatro aos
desde que se dict el acto administrativo y exigir la previa audiencia de cuantos
aparezcan como interesados en el mismo, en los trminos establecidos por el
artculo 84 de esta Ley. (art. 103.2)
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que
se hubiera declarado la lesividad se producir la caducidad del mismo. (art-103.3)
En cuanto al rgano competente, Si el acto proviniera de la Administracin
General del Estado o de las Comunidades Autnomas, la declaracin de lesividad se
adoptar por el rgano de cada Administracin competente en la materia. Si el acto
proviniera de las entidades que integran la Administracin Local, la declaracin de
lesividad se adoptar por el Pleno de la Corporacin o, en defecto de ste, por el
rgano colegiado superior de la entidad. (art.103.4 y 5)

4.3. SUSPENSIN

Iniciado el procedimiento de revisin de oficio, establece el artculo 104 LRJ-PAC,

que el rgano competente para resolver podr suspender la ejecucin del acto,
cuando sta pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin. Se considera
que es extensible a este supuesto el rgimen del art. 111.4 de la misma Ley pues,
nos encontramos, en ambos casos, ante cauces impugnatorios de resoluciones
administrativas cuya suspensin cautelar se solicita por consideraciones de pura
urgencia.
4.4. REVOCACIN DE ACTOS Y RECTIFICACIN DE ERRORES

Segn GARCA TREVIJANO, a diferencia de la anulacin, que era la retirada de un

acto administrativo por vicios jurdicos, la revocacin consiste en la retirada de un
acto por vicios administrativos, es decir, por razones de oportunidad, por ir contra
intereses pblicos en su faceta jurdica.
El artculo 105 de la Ley 30/1992 , bajo la denominacin "revocacin de los actos"
comprende dos supuestos netamente diferenciados: en el nmero 1 regula la
revocacin de actos no declarativos de derechos y los de gravamen, y en el nmero
2 la rectificacin de errores; as en su primer apartado precisa que las
Administraciones pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos expresos
o presuntos no declarativos de derechos y los de gravamen, siempre que tal
revocacin no constituya dispensa o exencin no permitida por las leyes, o sea
contraria al principio de igualdad, al inters pblico o al ordenamiento jurdico.
En cuanto a la posibilidad contemplada en el art.105.2 que tiene la Administracin de
rectificar, en cualquier momento, sus errores materiales o de hecho existentes en
sus actos, la jurisprudencia recogida por la sentencia de 5 de febrero de 2009 con
cita de otras precedentes, viene reiterando sobre tales rectificaciones lo siguiente, en
palabras de la sentencia de 18 de junio de 2001 que "(...) el error material o de
hecho se caracteriza por ser "ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por s
mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie

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por su sola contemplacin" (...), de manera que la aplicacin del mecanismo previsto
en el citado art. 105.2 de la Ley 30/1992 requiere que concurran, en esencia, las
siguientes circunstancias:
a) que se trate de "simples equivocaciones elementales de nombres, fechas,
operaciones aritmticas o transcripciones de documentos";
b) que el error "se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del
expediente administrativo en el que se advierte";
c) que "el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de
normas jurdicas aplicables";
d) que "no se proceda de oficio a la revisin de actos administrativos firmes y
consentidos";
e) que "no se produzca una alteracin fundamental en el sentido del acto (pues no
existe error material cuando su apreciacin implique un juicio valorativo o exija una
operacin de calificacin jurdica) ";
f) que "no padezca la subsistencia del acto administrativo es decir, que no genere la
anulacin o revocacin del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos,
producindose uno nuevo sobres bases diferentes y sin las debidas garantas para
el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idntico contenido
dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la
Administracin, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una
autntica revisin", que requiere un procedimiento especfico previsto en los arts.
102 y ss. de la Ley 30/1992
g) finalmente, se viene exigiendo "que se aplique con un hondo criterio restrictivo
(...)".
As mismo, en su sentencia de 23 de febrero de 2010, el Alto Tribunal afirma que La
revisin de oficio de actos administrativos debe ajustarse a las modalidades
previstas en los arts. 102 y siguientes de la LRJ-PAC y efectuarse con respeto a los
trmites establecidos para cada una de ellas. Revisar un acto administrativo por otro
medio no es, como afirma la sentencia impugnada, ejercicio de la autotutela de la
Administracin, pues sta no tiene ms potestades que las contempladas en la ley.

4.5. LMITES A LA REVISIN

Por ltimo, el artculo 106 dispone que las facultades de revisin no podrn ser
ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido o por
otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes.
Cabe citar, como ejemplo la sentencia 943/2000 del tribuna Superior de Justicia de
Asturias que estima el recurso de un ciudadano al que se le descuenta de su
pensin mnima, el importe de deudas contradas con la Administracin: La
actuacin de la Entidad Gestora que supone dejar al actor, encuadrado en el
Sistema de Proteccin Social de la Seguridad Social, sin percibir prestacin alguna,
adems de incumplir el mandato constitucional de los artculos 40 y 50 de la

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Constitucin, contradice un precepto especfico, como es el artculo 106 de la LRJ-

PAC, que taxativamente, ordena a las Administraciones Pblicas la ponderacin de
los criterios de equidad y la buena fe en el ejercicio de sus facultades revisoras,
precepto aplicable a las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad
Social, en cuanto entes administrativos.

BIBLIOGRAFA Y LEGISLACIN.

Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Ley 29/1998 reguladora de la jurisdiccin contencioso administrativa
Ley 11/ 2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
servicios pblicos.
Ayala Muoz, Jos M, Comentario al artculo 62 de la Ley 30/1992, del
Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento
Administrativo: nulidad de actos administrativos. Westlaw.es, BIB 2008\3374
Garca Trevijano,J.A, Los actos administrativos, tratados y manuales,
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Gonzlez Prez, J y Gonzlez Navarro, F; Comentario al artculo 57 de la Ley
30/1992, del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
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Palomar Olmeda, Alberto, El acto administrativo, Westlaw.es, BIB 2010\664

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