i860 OSCAR OSZLAK G4) joracién de Leanpro GUTIERREZ LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO EDITORIAL DE BELGRANO86 Oscar AK No obstante, durante las dos décadas siguientes tendria lugar la formacién y consolidacin de un sistema de institu- ciones nacionales, relativamente independiente de alianzas ac- ‘tuales 0 potenciales con poderes locales. Este sistema paulati namente desplazaria a la rel eatre provineias como eje y escenario del proceso politico, para dar lugar a otros mecanis- (tos de representacién, negociacién y control, tales come e! evs greso nacional, los partidos de la oligarquia, y el ejército na- ( cional. Pero la consolidacién de este nuevo orden institucional Henaria otra conflictiva etapa bistérica de la Argentina. “sonent on cad de he, la arden proven. as ‘atmo, durante lm priefor ads as prncpuessbas pitas facto vealizadas por el gobierno provincial. ao mens ills & mL LA CONQUISTA DEL ORDEN: ¥ LA INSTITUCIONALIZACION DEL ESTADO ‘War made the State, and the State made war. cuames Tax Introduecién “Wy estado ha muerto; viva el estado”, Bien podian haber sido éstas las palabras del vencedor de Pavén, luego de que su triun- fo produjera el derrumbe de la Confederacién Argentina y Gespejara el camino para la definitiva organizacién nacional ‘Sobre las bases impuestas por Buenos Aires *. La promesa cier~ fa de un futuro de abundancia y progreso hacia auspicioso 1 Las palabras promunciadas en su primer Mensaje como encargad ‘del Poder Bjecutivo tenian este mismo significado: “En el instante et Que lon Toderes publicos ae disolvian y en que la manifestacion materia! see haldad argentina se borrabs, por decirlo asf, era necesario pensar $ decidir que ese ecipae era transitorlo, y gue ese disolueion aparente, ye ina vortadera labor de tegeneracion de la que In Repébiica surgiria Skipreve, fuerte, compacta y Hbre, reposando en las conquistas laboriosas So ee Slender ea la Hsonjera realidad de sa presente y en laa grandes Promesas de au porvenir.” (Mensaje, 1862.)y 88 Oscar OsziaK cl comienzo de este nuevo experimento de construccién del es- tado_nacional. Un ave fSiix pareefa renacer de las cenizas de la guerra divi Sin embargo, Is confirmacién de la hegemonia portefia {sobre el resto del territorio nacional argentino, no signifies la resolucién del viejo problema de Ia institucionalizacién del po- der que el pais venia arrastrando précticamente desde el mo- mento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que Gesembocaron en la nueva situacién institucional tenian una logica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los, actores —como afirmaba el General Mitre en su primer men- saje al Congreso—, esta logiea no podia asegurar la vigencia continuada de una solueién impnesta a sangre y fuego. Man- tener y extender el movimiento inieiado desde Buenos Aires la “revolucién liberal”— requeria la centralizacién e insti tucionalizaeién del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido después de Pavén, Era preciso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de aquellos instrumentos de do- minacién que harian posible el sometimiento de los diversos plans de interaccidn social a las exigencias de un sistema de produceién que se insinuaba con fuerza avasallante. Por cierto, el triunfo de Pavén ereaba una situaci6n sin recedentes en la historia institucional del pais. A partir de tentonees, la lucha politica se entabl6 desde posiciones diferen- tes. De un contlicto “horizontal” entre pares (v.g. lucha entre ccaudillos —eomo en Ja larga etapa de la anarquia— o entre bloques formados por effmeras alianzas —eomo ocurriera du rante los enfrentamientos entre la Confederacién Argentina y el Estado de Buenos Aires—), se pasé a una confrontacién “vertical”, entre desiguales, Toda movilizacién de fuerzas con- trarias al orden establecido por los vencedores seria calificada, de ahi en més, como “levantamiento” 9 “rebelién interior”, Al cardcter segmentario de la organizacién social se habia superpuesto una dimensién jerarquica. Desde un estado que se erigia como forma dominante de integracién social y politica, como instancia que abareaba y coronaba esa organizacién sey” mentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegeménicas ‘piétendia ‘resolver definitiva- mente un pleito de medio’ siglo asumiendo por la fuerza el control politico del pais, : LA CONQUISTA DEL ORDEN 89 Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regiones,\, “partidos”, clases, actividades y hasta familias, es una tarea ‘que socidtoges ¢ historiadores ain tienen pendiente*. Conven- amos al menos que el centro de Ia escent polities fue ocupado por una coalicién de fracciones de una,burguesia en formacién, implantada fundamentalmente en las’ actividades mercantiles y agro-exportadoras que conformaban la todavia rastiea aun- {que pajante ceonomia bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogéneo grupo de intelec- tuales y guerreros que por su control del aparato institucional —burocratico y militar— de la provincia portefa, constituia tuna auténtiea clase politica; y 2) por lazos comerciales, diver- sas fracefones burguesas del litoral fluvial y ol interior, euyos intereses resultaban crecientemente promovides a través de esta asociaetén, Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados, distaba mucho de ser una coalicién fuerte o estable Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzarian a manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfren- taba al pacto confederal. De aqui que el lideracgo inicial de Buenos Aires pronto se diluiria en un complejo proceso de re- composicién de Ia coalicién dominante, cuyos rasgos esenciales serfan el deserédito y posterior crisis de su niicleo liberal na- cionalista® y el ensanchamiciito de sus bases sociales a través ha sido destacada ‘en un reciente articulo de Roberto Etchepareborda, “La rain lois mame etae eb e Pr cereal) Chee Baers ce90 Oscar OsziaK de la gradual incorporacién de las burguestas regionales ‘Transcurririan todavia dieciocho afios hasta que se consolidara Jun “pacto de dominacién” relativamente estable. A lo largo de este periodo, también se irian consolidando los atributos ma- teriales del estado, es decir, un sistema institucional con al- eances nacfonales, Ei presente eapftulo esté dedicado a exami- nar este proceso de imposicién.del.orden.y de institueionaliza- cién del estado nacional durante ese lapso historico, Ambitos de actuacién y formas de penetracién del estado Hemos visto en el capitulo introductorio que la existencia y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como tun verdadero proceso de “‘expropiacién”’ social, en el sentido de gue su creacién y expansién implica Ia conversién, de, intereses “comunes’” de la sociedad civil en objeto de interés general y, or Jo tanto, en objeto de accién de ese estado en formacin. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo, competencias, Ambitos de actuacién, en los que hasta entonces habia resuelto —a través de diferentes instancias y mecanismos— las cuestio- es que requieren devisiones colectivas de la comunidad. Al disolverse la Confederacién Argentina, ge retorné de hecho al arreglo institucional vigente antes de su créaci6n. Con excepcidn de las. relaciones. exteriores, confiadas al. gobierno provisional de Mitre, ls resolucién de’ los asuntos.“publicos” siguié en manos de los gobiernos provinctales. y de algunas institueiones civiles como la Iglesia 0 ciertas asoclaciones vo- Juntarias. La construccidn del estado, suponia enajenar a, estas instituciones parte’ de sus facultades, apropiando Ambitos fun- cionales que constituirian en el futuro su legitimo dominium. {ito infeat (attre logeé la presidencia), su fusrea. dependia estrete- mente del estado en sus diversas manifestaclones (burvcracia, eetcte, gobierno. provinciales), de modo que al earecer de Tales eh el sen 1, 1a.sociedad, estaba Tatatmente destinado a perder DredicamentS por Iitoeen~Guanto" desaparesieran las circunatanclas que Te dieton vida Véase Halperin (1980), op. at LA CONQUISTA DEL ORDEN 91 A su vez, esta apropiacién implicaba una profunda transforma- cid del mareo de referencia de la actividad social. ‘Aun cuando la constitueién nacional, vigente desde hacia una década, continué proporcfonando un esquema institucional y normativo impreseindible para la organizacién del estado nacional, st desagregacién e implementacién estaban todavia pendientes. Ello suponia materializar en accién lo que hasta entonees era una formal declaracién de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de inter- venciGn Social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdiceién de las. provincias, aun cuando su ejercicio por éstas contravi- niera expresas disposiciones constitucionales. En parte, tam- Dién, de una invasion por el estado nacional de émbitos de accién propios de los “particulares”, convirtiendo cus intereses en objeto de atencién e interés “pablico”. En parte, finalmente, de la delimitacién denuevos Ambitos operatives ‘que ningiin otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrades. En otras palabras, la existencia del estado nacio- nal exigia replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la actividad social de un ambito local-privado a un ambito nacional-pablico. Pero al mis- ‘mo tiempo, esa misma existeneia del estado implicaba una con- eentracién de recursos materiales y de poder a partir de los cuales. resultaba posible resolver —mediante novedosas formas de intervencién— algunos de los_desafios que.plantezba el inci- piente proceso de desarrollo capitalista que tenfa lugar para. Ielamente. Sin perjuicio de referirme més adelante a las eristalizacio- nes burocréticas a través de las que se manifesté la accién del estado, quiero detenerme aqui en las diferentes formas que asumié este proceso de apropiacién y/o creacién de los Ambitos de actuacién que constituirian su jurisdiccién funcional. Sin dada, la transferencia —forzada 0 no— de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentré los mayores eafuerzos . fel gobierno nacional, que fueron ditigidos especialmente a la formscién de un ejéreito y un aparato recaudador verdadera- mente nacionales * . + En un mensaje al Congreso Mitre sefalaba: “Después de cin- venta aflos de lucha no interrumpids habia que orgenizar por 1a. pri- I | I92 Oscar OszLax Disuelta la Confederacion Argentina, las fuerzas militares s Aires pasaron a,constituirse en el nécleo del nuevo ejército nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos Aires gon efectives de la Confederacién y transferirse al orden nacional el Ministerio de Guerra y Maria y la Inspeccién y Comandancia General de Armas de la Provincia de Buenos Aires‘, Formalmente, Mitre organizé un ejército, regular en 1864, creando cuerpos de linea que se distribuyeron estratéssi- ‘camente por el interior del pais. Sin embargo, transcirririan todavia muchos afios hasta que la institueién militar consi- guiera organizarse sobre bases mis o menos estables. A las ificultades inkerentes a Ia organizacién de sus cuadros, las provineias, nunex resiguadas a perder su poder de convocatoria Ge milicias, sumarfan nuevos obstaculos manifestados en diver- sas formas de enfrentamiento con elgobierno nacional *. Como en el caso del ejército, aunque por razones mucho ms obvias, la reorganizaciOn del sistema rentistico y su apa- rato recaudador se llevé @ cabo a partir de los recursos y orga- nismos correspondientes de la provincia de Buenos Airés. No cbstante, transformarlos en una institucién implicé desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control delas adua- nias interiores que atin se hallaban en manos de las provinicias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nacién y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los ‘gobiernos provinciales, oFganizar y uniformar los organismos de recaudacién y control, y activar la bisqueda de recursos alternatives dada la insuficiencia de los ingresos corrientes *. No menores fueron los obstaculos que hallé Ja ereacién de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer con- tera vez la nacién Argentina en toda su intagridad (...) habla 4) rear en cierto modo todos log reeursos, reyularizando Ia renta nacional totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de-una situacién normal, y al mismo tiempo (...) habia que organizar (C..) la fuera pabiiea.* (Bfensaje, 1863.) Vinge Haydée Gorostegul de Torres, Argentina: Ie organizacion nacional, Buenos Aires, Editorial Paidés, 1972 WAL referirme més abajo a la penetracién represiva del estado, me extenders sobre al cardeter de estos enfventamientos, "Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el capl- tule 1v. LA CONQUISTA DEL ORDEN 93, trol sobre las demds reas que el gobierno nacional comenzaba 1a reivindiear como objeto de su exclusivo monopolic. Como en el caso del ejército y Ia aduana, en algunas Areas se_trataba de que las provincias consintieran en transferir a Ja nacién algu- nas de sus prerrogativas, tales como la emisi6n de moneda o la administracién de justicia ée iltima instancia, La aparente simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin embargo, trizada de dificultades, El problema ya no se reducia a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyeccién nacional, sino de apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a través de mécanisrios generalmente creados ex-novo. Esto explica en parce el fracaso de los, proyectos ini- ciales de nacionalizar In moneda y la hanea. Ganar la eonfianza de un comercio descreido por anteriores, fracasos, cuyas priic- ticas seguian incorperande como premisa una total anarquia ‘monetaria; superar las resistencias de los_comerciantes y_ha~ ‘cendados portefios, que no consentfanen perder. el £érreo control {que ejercian sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y erediticio del pais; tales algunos de los desaffos que recién pudieron vencerse dos déca- Gas més tarde*, Otras veces, en cambio, la provincia cederin ‘Préstamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender Ia frontera con el indio. Luego de Pavén fue el ejé2- tito nacional el que asumié *sta responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias especialmente la de Bue- nos Alres— colaboré en este asiverzo, fue la nacién la que levs adelante la eampafia y suministré el grueso de los recursos. 4 La anergofa monetaria se manifestaba on Ia cireulacién de. tres _ fo cuatro monedas diferentes en cada provincia, Una misma moneda “yaniaba basta U590"de"inaproviaéld a otra. En 1875 y 1879 se dictaron eyes ordenadoras que resoltaron frustradas en su aplicacién. Recién_en G1 se logré ordenar el sistema nonetario (ley 1190) y dos aos deapuds Giapueo la conversion de la nueva moneda a la par. En cuanto al sis- tema de bances, tambien fueron teiteradoa los fracasos, Un proyecto de dance Iibres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emision iereido por el Banco de la Puovinela de Buenos Aizes. La, primera Gficine de Cambio, ereada en INGT, se estgbleci6 como dependencia de teste mismo banco. Recién en 1872 se ered el Banco Nacional, con el apor~ fede capitales privados, y durante la década del 3) se fueron estable- Slendo otras iistitaclones ofiesles y privadas. CE. Rafael Olarra Ji- Inenez, Evoluetin montaria argentina, Buenos Aires, Eudeba, 1968,94 Oscar OszLaK Pero conquistar el orden también suponia para el gobierno nacional apropiar ciertos instrumentos de regulacién social hasta entonees impuestos por la tradicién, legados por Ia colo- nia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centrali- zacién en el estado permitiria aumentar el grado de previsibi- Iidad en las transacciones, uniformar ciertas pricticas, acabar con la improvisacién, crear nuevas pautas de interaccién social, A diferencia de ls apropiacién de éreas funcionales bajo con. trol provincial, no habia en estos easos una clara logica de sustitucién. La variedad de émbitos operativos en los que el gobierno nacional comenzé a reclamar jurisdiccién sefialan mas bien un alerta pragmatismo, muchos veces refido con Ia filoso- #ia anti-intervencionista del liberalismo que inspiraba su accién en otros terrenos. Este avance sobre la sociedad civil tuvo pro- bablemente su més importante manifestacién en la tarea de codificacién de fondo. Las heterogéneas disposiciones, costumbres, institueiones y prieticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a tra. vés de In cadtica etapa de vida’ independiente del pais habjan conformado un cuerpo juridico amorfo e ineonsistente, fueron Jentamente sustituidos por modernos eédigos. Inspirados en la tradicién juridica europea, pero adecudndose a la idiosincrasia Ge la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo orden imponia, estos cédigos anticiparon y regularon minucio- samente los més diversos aspectos de la vida civil y la actividad econémics *, A veces, la apropiacién funcional implied la invasion de fueros ancestrales. Por ejemplo, cuando afios més tarde el es- tado. tomé a su cargo el registro de las personas, Ia celebra- 4 Como ocurriera en otras reas, 1a codificacién también reco Inieiativas y proyectos del gobierno de la Provincia. de Buenes Meee Correspondié al propio Urgulza —como gobernador interino ante In ee uncia de Lépez y Planes— designar una comision para redactne. ie cddigos civil, penal y comercial. En 1858 la Provincia, puso en vieenele gh sédigo de'comercio, redactado por Dalmacio Véles Sivsfield y Teheee do Acevedo. Mitre To adoptaria en el orden nacional en 1862, y’ se mon: fendvfa vigente hasta 1889, fecha on que seria sustituide. por “l actesl También en 1862 se encarg6 a Vélez Sarsfield la redacciom del coding civil y em 1864, a Carlos Tejedor, el e6digo penal. El primers fue aoe fluide ¢n 1869 y entré en vigencia en 1871, Recién en la década del 60 serian sancionalos los cédigos penal y de mineria, Iuego de gars ahee dde revision y diseusion Darlamentaria, LA CONQUISTA DEL ORDEN 95 cién del matrimonio civil o la administracién de cementerios, fonciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia, Otras veces, supuso la incursién en ciertos campos combinandy su aceién con la de los gobiernos provinciales y la de los particu- ares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la edu- cacién, area en la que el gobierno nacional tendrfa una creciente participacién y se reservaria prerrogativas de superintendencia y legislacion general. El caso de los ferrocarriles también re- presenta un tipico campo de incursién compartida con las pro- vineias y el sector privado —incluso bajo la forma de joint ventures. Mencionemos, ademés, las areas de colonizacién, ne- gocios bancarios y construecién de obras piblicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno na- cional utilizé la f6rmula de concesién —con 0 sin garantia— para la ejecucién de las obras o la prestacién de los servicios, contribuyendo a la formacién de una clase social de contratis. ‘tas y socios del estado frecuentemente implantada ademds en otros sectores de la produceién y Ia intermediacién *, Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades produe- tivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rapido adelanto teenolégico, entre otros factores, fueron creando nuc- vas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenzé a promover y tomar a su cargo. En esta ca- tegoria se inscriben actividades tan variadas como la organiza- cién del servicio de correos y telégrafos, Ia promocién de la © En In ciudad de Buenos Aires, In administracién de estas éreas quedaris 4 cargo dsl gobierno municipal por delegasién del estado na cional. La institucién del matrimonio civil recién tendria vigencia bajo 1a presidencia de Juérer Celman, coincidiendo con el movimiento laicista Sniciado en la década del 80, 2 Ya en tiempos de la Confederacién Argentina la empresa de “Mensajerias Nacionales”, servicio de diligencias bajo concesién estatal organizado por Timoteo Gordilo (a la sazén Inspector de Postas 7 Ca- mines), contaba como socios a Urguisn, del Carril y Virasoro, todos ellos prominentes politicos y foncionarios en la misma Urquis se associé a Wheelwright, Thornton (ministro britanico en. Bue. nos Aires), Parish (vicecéasul), el geblerno nacional, el gobierno y el Banco de ia Provincis de Buenos Aires para la constracelon del fetro- carril Central Argentino, Para agregar un ejemplo méa, la sociedad ané- nrima que dio origen en 1872 al Banco Nasional, fue eonstituida “por varios eonocidos empresarios, politicos 7 gobernadares, suscribiends. ale. mds el gobierno nacional un importante porcentaje dal capital.96 Oscar OszuaK inmigracién, la delimitacién y destino de las tierras piblicas, Ja exploracién geoldgica y minera, el contro! sanitario, la for- macién de docentes y el registro estadistieo del comercio y la navegacién En general, las actividades hasta ahora mencionadas fue- on apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecucién a otros agentes sociales. Esta sustitucidn, casi siempre impera- tiva, implieaba una traniferencia y concentracién de ambitos funcionales cuyo control representaria, a Ja vez, una fuente de legitimacién y de poder. Asumiendo la responsabilidad de im- poner un orden coherente con las necesidades de acumulactén, el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar Jos atriputos que lo definian como sistema de dominacion, Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedian te- reno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacién que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los andividuos y a la rutina de las instituciones, Pero si bien la apropiacién y creacién de Ambitos opera- tivos comenzé a lenar de contenido la formal existencia del estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudia en sus raices formas tradicionales de organizaciOn social y ejercicio del poder politico. Por e0, Iuego de Ia instalacién del gobierno de Mitre, las reaeciones del interior no tardaron en producirse, Fundamentalmente, se maniestaron en pronuncia- mientos de jefes politicos dispuesios @ cambiar situaciones provineiales adietas o contrarias al nuevo régimen, ast como en la continuidad de practicas auténomas lesivas para e} poder central, Antes de cumplir el primer afio de su periodo presi- dencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias habian adherido al nuevo orden, se habia hecho necesario pre- ver cualquier reaccién distribuyendo estratégicamente las fuer- zag militares bajo su mando. Al mismo tiempo, sefialaba que hrallandose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo ésta centro de todos los recursos, podian resolverse ré- pidamente las situaciones de desorden o rebelién. En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Bue- ‘Aires contaba con aliades de causa en e} interior, fue la da movilzacién de su ejéreito el argument més contun- denfe-para “ganar la sahegion”” de las provincias. La centrali- acién del poder y Jos recursos resultaban insuficientes. Para ser LA CONQUISTA DEL, ORDEN 7 efectiva, debia ir acompafiada por una descentralizacién del control, es decir, por una “presencia” institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad del estado nacional. Sin embargo, esta presencia no podia ser sélo coactiva, Los largos afios de guerra civil habjan demostrado Ja inviabi- lidad de varios experimentos de creacién del estado, fundados fen la fuerza de las armas o en efimeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban répidamente de desvirtuar. Si bien durante la guerra de independencia la organizacién del estado nacional habfa tenido un claro sentido politico, las luchas recientes habian puesto de relieve el inocultable contenido eco- némico que habia adguirido esa empresa. Por eso, Ia legiti- midad del estado asumia ahora un cardcter diferente, Si la represin —su faz coereitiva— aparecfa como condicién nece- saria para lograr el monopolio de Ia violencia y el control territorial, la ereacién de bases consensuales_de_dominacién apareeia también como atributo esencial de Ta Testatidad™. Ello suponfa no solamente la constitueién de una alianza politica estable, sino ademis una presencia articuladora —material ideolégiea— que soldara relaciones sociales y afianzara los vineulos de la nacionalidad. De aqui el cardcter multifaeético ‘que debfa asumir Ja presencia estatal, y la variedad de formas Ge penetracién que la harian posible: [A pesar de ser aspectos de un proceso tinico, las diversas ‘modalidades con que se manifests esta penetracién podrian ser objeto de una eategorizacién analitiea. Una primera modalidad, que lamaré represive, supuso la organizacién de una fuerza militar unificada y distribuida’territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracién del orden im puesto por el estado nacional. Una segunda, que denominaré cooptativa, incluyé la captacién de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a través de la formactén de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestacic- nes reeiprocas. Una tercers, que designaré como material, pre- supuso diversas formas de avance del estado nacional, a través Ge la localizacién en territorio provineial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su. progreso econdmico, Una cuarta y iltima, que Hamaré ideolégica, consistié en la cre~ ciente capacidad de ereacién y difusién de valores, conocimien: _ or98, Oscar OszLax tos y simbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad gue tendian a legitimar el sistema de dominacién establecido, Las préximas secciones ilustraran los mecanismos especi- ficos a través de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetracién*. Es conveniente advertir, sin embargo, que traténdose de categorfas analiticas exeluyentes, su examen se- parado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y com- pleja imbricacién con que se manifestaron en la experiencia histériea conereta, Penetracién represiva Esta modalidad implica la aplicacién de violencia fisica 0 ame- paza de coercién, tendientes a lograr el acatamiento a la volun~ tad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el estado para imponer esta forma de control coercitivo, fue la institucionalizacién de un ejército nacional, Puede parecer extraiio que medio sigh después de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y'la guerra exterior, la organizacién cel ejército se planteara atin como tarea pendiente. Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios; libertadores; de linea, custo- dios de fronteras interiores. Hubo también intentos organicos de establecer una institueién militar permanente, como ocurrie- ra bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Urqui- za. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso perfodo de guerras civiles, la conduccién del aparato represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias % Con relactén al tema de In penetracién ideolégica, slo efectuaré algunos breves comentarios a lo largo del trabajo, Su andlisis detentdo demandaria un esfuerzo de investigacién que trasciende los Iimitados alcances del presente ensayo. 1 Estos ejéreitos provinciales, como es sabide, tavieron su oxigen en Ja desmovilzsciin de tropas y Ia sublevacién de batallones de los eiércitos revolueionarios, coineidiendo con la eulminacién de Ta guerva de Ia independencia y el traeato de los aucesives proyectos de tnidad nacional. Ei cavdillismo, la anarquia y el arraigo de la idea federal, son LA CONQUISTA DEL ORDEN 99 Estas mantenian una guardia permanente sobre cuya base se constituisn ejércitos locales, muchas veces coaligados con los de otras provineias para aostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejércitos provinciales. Hacia 1861, la Confederacién contaba con un ejército de reserva estimado en 121.500 hombres, que edlculos mas opti- mistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Gue- rra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de Ja poblacién —una gran proporeién de la poblacién masculina adulta— podia ser movilizada para el servicio activo. Claro esté que estas cifras eran puramente te6rieas, ya que las pro- vineias tendian a ocultar informacién sobfe sus efectivos y a retacoar su apoyo toda vez que se les requeria el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta prictica, que con- tinuaria vigente luego de la definitiva organizacién’ nacional, manifestaba la renuencia de las provineias a ceder el privilegio de la conduecién de las fuerzas militares radicadas en su terri- torio,-base de la defensa de su autonomia pero a la vez escollo para la formacién de un ejéreito nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del ministro de guerra y marina en 1857, cuando refiriéndose a la necesidad de establecer un sis- tema de relevos, basado en el principio de que todos los euerpos Gebian participar con igualdad en los diversos servicios mili- tares, sefialaba como su principal objetivo “desarraigar la lo. calizacién de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejército verdaderamente nacional” (Memoria Guerra y Marina, 1857) ‘Ya he sefialado que correspondié a Mitre la organizacién de un ejército regular, cuando transcurria e] segundo afio de su presidencia. Al comienzo, los problemas més acuciantes a resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplaza- miento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro- sionalizacién, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia ce reglamentos, ete. Bl nuevo ejército nacional, com- puesto originariamente de 6.000 efectivos, debié afrontar de inmediato la defensa de la linea de frontera con el indio, al fenémenos intimamente vinculados a la constitucién de estas fuer locales.100 Oscar OszLaK tiempo que acudia @ sofocar los numerosos levantamientos pro- Gueidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porte- fias*, Por esta misma raz6n, sus dimensiones debieron modi- fiearse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medida imprevisibles, de Ia institucionalizacién del poder estatal. La falta de una ley de conscripcién obligatoria —pro- blema arrastrado practicamente desde las guerras de In inde- pendencia— obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruc- cién y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de Iinea, El gobierno también debié afrontar el problema de la homogeneizacién de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las provineias; y 2) no existia una adecuada distribucién jerdr- ‘quiea entre los diversos rangos** 1% Byte permanente movilizacién del ejéreito pronto se convertiria fen wn fundamental instromento de penetracion y control territorial, 20: bre todo tna vez que la experiencia de la Targa y cruenta guerra con el Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional. % Por ejemplo, el primer euerpo do eéreit, al mando de W. Pau- nero, que interviniera en Ing operaciones contra Pefalora, cavdillo de Ta Rioja, fue disvelto un allo después de organizado el ejército; pero a partic de 1864, 1a guerra con el Paraguay exigié armar y equipar tin ejército que Megs ‘a contar con 25.000 hombres, Lo mismo ocurrié fon la Pequetia fuerza de marina, Reducida en un eomienzo a sélo tres bugues en pie de guerra, (los demas fueron arrendados a particulares), pronto debiS redimensionarse con motivo del conflicto bélico. 1M Sobre el primer aspecte, recién en 1866 so expresaria oficisl- mente que todas las provincias se hallaban “representadas” en el ejér~ ito nacional (eon especial mencién de la etarnamente rebelde provincia {de Corrientes), ain cuando ello no significaba todavia una verdadera Sntegracion, En cuanto a la distribucidn jerdrqulca, se trataba —eomo fen otros aspectos de tuna sitaacién de arrastre. El otorgamionto de fgrados militares durante Ia guerra contra Bspaiia y las disputas locales, produjo una bipertrofia en el escalafon de jefes y oficiales. En 1822 5¢ Intent “Jubilee” (sin éxito por falta. de zecarsds) un “excodente” de 11 generales, 63 Jefes y 180 oficiales, También la Confederacién Ar sentino lez al nuevo gobierno nacional un creeido nimero de. personal Inilitar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicabon su reales méritos, situacién atribulda a “la prodigalidad de Ja adminiateacion eaduea del Parana”. Ba asi que on 1864 el esealafon el personal con goce de sueldo incluia 25 generales y 60 coroneles (Alvares, 1910). Bs razonable supozer, claro esté, que ademés de ata car estos excesos, Ia “racionalizacién” de log cuadros también perseguia sittin randoms } LA CONQUISTA DBL ORDEN 101 ‘La ereacién de un ejército nacional no eliminé automat camente a las guardias nacionales mantenidas por las provin- clas, El gobierno nacional no contaba. por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de In autonomia provincial. Ademds, la capacidad de convocatoria militar coi tinuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependia Ge su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad Jocal también explica la relativa facilidad con que los eaudillos provinciales organizaron ejércitos e intentaron recurrentemen- te alzarse contra la autoridad nacional. Durante més de una década, que abares practicamente las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debié enfrentar reheliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivacién comin Ja defensa de las autonomias provinciales, amenazadas por la creciente centralizacién del poder en un estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba e} proyecto hegeménico de Buerios Aires. Un poder capar no solamente de reprimir insu- vreeciones sino también de desplegar una serie de actividades ‘preventivas”, dirigidas a imponer o restituir un “orden” com- patible con un esquema de dominacién en el que Ia autoridad nacional resultara afianzada. Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el herofsmo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en su lucha “contra Ia barbarie, el despotismo y la montonera”. Controlada la situacién en las provineias litorales y liquidadas Ing resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas de Buenos Aires” la organizacién del ej6reito nacional se plan- {1 propésite de depuratios de aquellos elementos antagénicos « Ia cust portena. 12 Reorganizadas las fuersas de Buenos Aires despoés de 1a batalla de Pavin, titre cups las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de ibrar combate en Cafinda de Gimer Urquiza se habia relirado a Entre Rios y-pese a las presiones para que invadiera esta provincia, Mitre prefigié evitar el desgaste de su. ejército, destinindolo en su Tugar a Cambiar Ina situaciones: politicas de las provincias, de modo que el par- ido wubernista de Buenos Aires contase con goblernos afines en todas lias, Mitre y Urquiza Hegaron entendorae sobre la base de que: 1) fn Republies ceria gobemmada con la Constituclin Federal de 1858, re-102 Oscar OsztaK te6 en términos de una disminucién de los efectives moviliza- dos en Ja campafia militar y una coneentracién de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las “internas”, peligrosa- mente acechadas y violadas por incursiones indigenas. La presidencia de Mitre fue un perfodo de dura prueba para ‘el nuevo ejército nacional. Cuando recién empezaba la organizacién de sus cuadros, debié enfrentar compromisos bé- 1ieos que constituian una formidable experiencia iniciatica, Sélo entre 1862 y 1868 se produjeron —segiin Nicasio Oroic— 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4.728 perso- formada y jurada en 1860; 2) 1a provinela de Entre Rios no seria in- vadida por las fuerzae de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador Ge Entre Rios, desconoceria a las autoridades de Ta Coufederaclén, que de hecho habia caducado, y Ia provincia reasumicia eu soberania’dejando sin efecto las disposiciones velativas a la fijacién de Ie eapital y terri torio federalizado; 4) Urquiza destrmaria las baterias constraidas en el Diamante y ls eseuadra do la Confederacin, ¢ influlria sobre Corrien tes para gue adoptara wna sctited similar s le de eu provincia; §) el Gobierno de Buenos Aires invitaria a las provincias a reasomir su Deraata local, retirando sos autoridades del Congreso caduco, y conve. carla a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes piilices que ha- brian de regir la Naeién. Posteriormente, Tas divisiones del esército de Bueros Aires ocuparon casi todas las provineias, En la. primera, Santa Fe, el presidente de la Confederacisn huy6 y el gobernador fue depuesto, En Corrientes, no obstante Ta actitud pacifica que asumieron sus auto. ridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado, Mientras ‘un batallin mitrista iba = ocupar la. provincia, desde Buenos Aires oe fenviaba dinero, armas y munieiones. Cuando se acereaba a Cérdoba el primer cuerpo’ de ejéreito de Buenos Aires al mando de Panero, un grupo de diputados de la Legislatura provincial derroeé al. gobierno y Aeelaré su adhesign a In politica de Mitre. Desde Cérdoba salieron en ‘tonees varias divisiones para operat sobre Cuye, provincies en Tag, quo también los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a Ia. poll tice de Buenos Aires. El ataque se centr6 Iuego sobre La Rioja, foco de resistencia del general Peialoza, quien se hallata auxiliando en Ca tamarea al general Navarro. Las fuersas combinadas de Taboada, Pau nero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron ia resistencia, Por su parte, restablecida la paz en las provincias del litoral, Mites regvesé a Buenos Aires con parte de 0 efército y reasumié el gobierno ela provincia. La Jegislatura de Buenos Aires’ lo autoricé a aceptar ¥ cjercer les facultades inherentea al Poder Ejecutivo Nacional que Gelegaron en €l las provincias de In CondederaciGn y a convocar a clot cin ‘de un nuevo eongreso, euya apertura thvo lugar el 25 de, mayo de 1802. Cf. Adolfo Saldias, Un siglo de instituciones, tomo Il, La Plata, Taller de Impresiones Oficiales, 1910, LA CONQUISTA DEL ORDEN 108 nas *, “No se os ocultan las dificultades con que ha debido lu char el Gobierno para poner al Ejército en pie de guerra”, expresaba el vicepresidente Mareos Paz dirigiéndose en 1866 al Congreso: “‘cuando ninguna preparacién existia y era nece- sario crearlo todo con la premura exigida por las circunstan- cias. Armar y equipar un ejéreito de 25.000 hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades... era una obra que a mis de ser sobremanera costosa para el tesoro, requeria toda Ja actividad, la energia y el celo de la administracién”. El si multineo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera interior, exigié el desplie- gue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos ®. Billo se evidencié en el niimero de acciones militares, en la cantidad de tropas movi- lizadas y en el volumen de gastos realizados La intercambiabilidad de las fuerzas (v. g. ejéreito de linea © guardias nacionales) y de los destinos militares se convirtié en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaracién de| guerra al Paraguay *, Ello determiné que, aun en medio de ¥ Declaraciones dol senador Nicasio Orofio el 28 de setiembre de 1868. Citado por J. L. Busaniche, Historia argentina, Buenos Aires, Solar-Hachette, 1960 2A pesar de que en cler‘as coyunturas el estado debié atender al ‘mismo tlempo estos trea frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno 4e clios tendieron a concentrarse en periodes diferentes: la guerra con fl Paraguay, al promediar el periodo presidencial de Mitre; la sofocacién eo los levantamientos de caudillos (¥-g., los Taboada, Lépex Jordan ¥ fl propio Biitre), entre los sltimos afioa del gobierno de Mitre y ef final lie la presidencia de Sarmiento; y las campafiaa contra el indio, durante Ta presidencia de Avellaneda, fn parte, esto refleja la creciente capa~ cidad del estado nacional para afianzar au poder frente a las situacioncs provineiales, eoncentrando —una ver alcanzado esta propésito— ss me- dios de coetcién sobze el ditime eseallo que se oponin al pleno. control territorial: la linea de frontara con al indio. Por eto, cuando estaba em pefago en esta ditima campaia, podia afirmar Avellaneda en su men- ajo al Congreso de 1877: “Después de estor dos sltimos afos, ba que- dado como un hecho porfestamonte damostrado que no existe ya entre losotros teatzo para ccas erevolucloness que cambien con fuera irre sistible la situactén de Ia Nacidn o de una provincia.” ‘Véase H. Gorostegul de Torres, op. et. En 1867, divisiones del ejército dei Paraguay fueron distratdss de ts contienda para sofocar rebeliones intzriores. El ejército del Norte, fal mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de San” ago, Tucumén y algunas de Catamarsa y La Rioja, eombinada con una104 Oscar OszLAK intensas polémieas, el estado nacional continuara apelando a contingentes de guardias nacionales —reclutados por las pro- vineias— para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentaria sin mucho éxito una suerte de cons. cripcién obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provincia contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de linea * Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondria innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lineas ge- nerales, se ajustarfan al mismo principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendrian vigencia efectiva. Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvié —como hemos vis- to— de importante refuerzo del ejército regular, ante con- Ungencias que colocaban a éste en situacion precaria. Al divisin de otro eiéreito del interior, eomandado por W. Paunero, fueron destinados a ecmbatir rebelones en Cuyo'y La Soja, Parte de la Gusr Gin Nacional de eaas provineas y slgunes cuerpos de. lina, permane: cleton en dichas regiones en previsn de nuevos alzamientes, Tartién al Eféreito del Norte debia seprimir levantamientos en Salta y Tujoy, Parte del eército retornd Iuego a le hicha en el frente paragusya, Hex, ‘inada ta guerra, se lbeé la orden de lcenciamionte Jel Ejéscio del Norte. Por su parte el ejérclto de linea. destinado a cari el ancviis de fronteras a a0 represo del Paraguay, debis neve. 9 eonjurar lu se. Ieli6n iniciada por Lipes dordén en Entce Rios, Iuege el asesinato So Urouizs ae Por decreto det 27 de enero de 1870, Alsina —vicepresidente de 1a Replies ordenaba que las. provinlas’contribuyeran proporsiona. ‘ments, con un total de 256) hombres, a la remonta, Ge ls servicio lines tin de cubrir sus fronteras. Se consapraba alf'un principio qu alteraba Ia base del servicio de fronteras, al disponerse gee taase (as provineias, tvieran o no fronteras que larder, debian conteboir, pre Porcionalmente a defenderian Pundamentando. fa consticuclonaidad, Se tte principio, la nota con la que al general’ Mastin de Cainsa, ministe de Guerra, enviaba el docrto a los gohernadores, sehalaba qe oe tte, ba “de compartir el peso de na carga comin-.. porque es I vila nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiforenes fampoco, y Is. tiquesa que esfeierra Tn. provinci de Santa Pe. ae et fuento de venta nacional, tiene derecho a sor defentida por al ealveres 4 suerificio de totos, como riqiesa argentina, come riqueza ‘de tatoo” Es de hacer notar gue ya en 186s, Emilio Castro —foluro govereador de Boenos Aires habla sostenido'en’ ls legslaci6n bonaeretee ees, icter inconstitucional de este servicio. Y que hana finer de ess decade, al sistema de. contingentes de enganchados, perédiennente viodea Ins guarniciones de tronteras, dtba origen a {nventos:Scbates pester: farios y a una infuyente corviente. de critica soell, Teopide eapecels rente por In literatura 9 el periodisme LA CoNQUISTA DEL ORDEN 105 constituirse précticamente en una institueién permanente, su existencia posibilits y aceleré la capacidad de penetracion det estado nacional en todo el Ambito territorial. Cuando en 1866 el vieepresidente Marcos Paz indicaba que todas lag provineias se hallaban “representadas” en el ejército nacional, ponia de ‘manifiesto dos circunstancias: 1) que el estado nacional habia gonseguido ganar o imponer el apoyo de las provineias, pero 2) que atin no habia podido establecer una fuerza diferenciada ge su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato repre. sivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sar. miento, el servicio de fronteras continuaba llevindose cabo con tropas regulares y guardias nacionates * Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaria siendo movilizada, no sélo para custodiar las fronteras interio res sino ademas, para sofocar nuevas rebeliones. «A los reitera- dos levantamientos de Lépez Jordin en Entre Rios sucedis la insurreccién de Mitre, luego de las controvertidas elecciones residenciales que levaron al poder a Avellaneda, Este ditimo episodio militar exigié convocar a 60.00 hombres, que se movi Naaron sobre una extensa regién del territorio nacional, lic 2 Saliendo al paso de laa eriticas que esta situacién ccasionabs, Sarmiento encontraba en Ia experiencia histérica propia 7 ajens ade fuada justifieacién parn esta situacion; “Desde las. plantacionee arate 3adas adonde el Gobierno de un pais no aleanza, hasta el sistema militar prusiano, el deber, lu obligacién y Ia necesidad ‘de defender In proviedad ¥,Ja vida, cuando son atacadss, © la integridad y el honor nacional, se Bosan sobre cada individuo de ta soviedad, evalgviera que sea la. forma de gobierno, Las poblaciones nuevas en esta y la otra Américe aoe arom deade el primer dia de su existencia para defenderse, y solo suse do se constituyeron en naciones, hisieron de esta defenaa”Iecal ay ae tema de defensa comtn, llamandsle Guardia Nacional. Bl aléreis seguioe uede supliria o exonerarla; pero toda vez que aquél ne estén prope ign con la necesidad, Ia univertalidad de los cludadanos constiteys el siército nacional, Mamese milicia, Landwer o reserva. ody. Innitecion ue pongs al poder nacional militar eobre el uso de la Guardia Nosioch sg auleidar In Nacién y hacer nacer por foer2a lo que com tants secck, ficios destruimos 0 neutralizamos entre todos, a saber: las miliciae ane con Ramires ¥ Quiroga sublevaron el pais 'y mantuvieron le’ sues constante en las provincias; las de Buenos’ Aires, comendadae Sorel General D. Juan Manuel de’ Rosas durante veintiacis anon, y las emte pil Ianzas de Entre Rios a laa érdenes del Capitan Gereral Urecion La guerra civil de cincuenta afios, fue aélo la antigua milicia loealesa Dajo un eauclllo.” (Sarmiento, Mensaje, 1872)106 Oscar OSZLAK Fen perfil institucional diferente a wa la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime- sos oes ta onganizacon nacional, Desde 1876, al dacretarse el licenciamiento de la Guardia Nacional, habia asumido la ex- orden, hab taro de co (uerza’ armada nacionsles,habian salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando e ior enil, destacada por Sarmiento y Avellaneda ™, f ‘tendo la division interna acentuaron su espititu de cuerpo, evitand 6 ¥ el fraccionamiento partidario, Ya no tenian cabida en sus Filas (0 se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios, Jos mercenarios extranjeros 0 los ‘“destinados” por crimenes. La prospera situacién econémica del pais durante el gobierno de Sarmiento habia permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al dia de los sueldos*. Nuevos jnstitutos militares apoyaban la formacién y perfeccionamiento Ge los euadros*. ¥ el avance teenoldgico —sobre todo el acceso fl ferrocarril, al telégrafo y al nuevo armamento adquirido ex Ya década del'70— multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional *. eto etactands ss van, pr jem In dearalnes oa wn en lon mensajes al Congreso de 1812 y 187. wn ns cto din lps ee ee a eit hone eases ba ort ni itr Eze deer trio, sein Ts npr ‘Ave Mane on "ae Neon crndon el Colelo Mitr, la Bovwela Nar ‘val, la Inspectoria General del Ejéreito, ete. ns Comentand tres victorias obenidas ebre ferry ncurectat 2 ame a inane “ncn fa, oir, Serie ela oda y aoe wer 7 ‘LA CONQUISTA DEL ORDEN 1or ‘Tocé a Avellaneda heredar el comando de una fuerza cons” titmida en pivote de la penetracién estatal y control coactivo del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en Ia lu- cha, en la renovada experimentacién organizativa, en la pre- sencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en miltiples escenarios de combate. Una fuerza que habia conseguido des- hacer la Unién del Norte, prevenir los intentos secesionisias de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levanta mientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza, en fin, que Avellaneda concentrarfa en la “‘solucién final” del proble- ‘ma indigena, lo cual equivalfa a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporacién al sistema produetivo. Todo esto suponfa mantener el nivel de actividad y Ia presencia institucional del aparato militar en gran parte del territorio nacional, no sélo porque la campafia del desierto™ se extendia a diversas regiones del pais, sino también porque el afianza- miento del control estatal sobre las situaciones provinciales exigia formar y distribuir cuerpos de ejércitos en diversos puntos estratégicas, desde los cuales pudiera ejercerse una efi- caz accion preventiva y represiva. Hilo explica que durante la presidencia de Avellaneda el presupuesto militar haya mante- nido, aproximadamente, el nivel de las dos presidencias ante. riores y da crédito a las criticas por entonces dirigidas ‘al mi nistro de guerra Alsina, en el sentido de que habria malgastado los escasos recursos del presupuesto nacional en railitarizar el ais Como veremos enseguida, ol pretendido apoliticismo de] lag fuerzas armadas y su estratégica distribucin y empleo, Significaron un invalorable recurso politico. Seria precisamente telégrafo andan més de carrera que Jos caballos en que voltejea el cau Allo.” (Sarmiento, Meneaje, 1874.) Donominacién genérica de las campafas militares destinadas a seprimir las ineursiones indigenas y a ganar el control sobre. territo: ios ubieados fuera do las fronteras intetiores, En. particular, se aplice al onjunto de acciones) militares. desarrolladas ‘contra el Indio entee tmediados de Ios acs 70 y comlenzos de os 80, que culminaron con ct definitive control del territorio nacional sogia su" actual configuraciSe ® Critieas del diario La Necién (Buenos Aires, 141-76). citadas or Guillermo. H. Gasio y Maria C. San Romén, La conquista del pre reso, 1874-1880, Buenos Aires, Ediciones La Bastille, 19108 Oscar OszLAK la conciencia de este nuevo poder del estado, la tardia compro- bacién de que con el auxilio de esa fuerza militar el gobierno nacional haba diferenciado su base social de apoyo de la po- Gerosa burguesia portefia, lo que lanzaria a Buenos Aires a intentar detener el avance del vastago cuyo desarrollo siempre creyé controlar. Entonces ya seria tarde. Si el relato de los hechos fuera insuficiente, algunas cifras pueden servir para completar esta caracterizacién del aparato represivo del estado nacional y destacar su peso en esta etapa de penetracién institucional, Entre 1864 y 1879, el total del personal civil y militar empleado por el estado se mantuvo entre 12.000 y 13.000 personas. En ambos afios, sélo el personal Ge tropa constituyd aproximadamente el 50% del total. Y en Jos momentos de erisis, en que una rebelién o la intensifieacién de las operaciones militares requeria el reclutamiento de nuve- vos efectivos, el total de tropas movilizadas podia aleanzar a varias decenas de miles. ‘Los gastos del gobierno nacional destinados al Ministerio de Guerra y Marina insumieron, hasta 1880, la porefén més sigmificativa del presupuesto. Si se excluyen los servicios de la Geuda pibliea, en gran parte afectados a la obtencién de re~ cursos para sostener el aparato militar, el presupuesto bélico ~ superé casi siempre la mitad de los gastos totales del gobierno, En 1863, las sumas destinadas a eubrir Jos servicios de la deuda piblica y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales*. La guerra de la Triple ‘Alianza consolidé atin més esta estructura presupuestaria, al Glevar tanto la significacion de las asignaciones a guerra y ma~ Fina (que oseilaron entre el 55 % ¥ el 65% del gasto total det gobierno nacional) como al pago de la deuda piblica. Tal como fe desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absor- picron practicamente la totalidad de los incrementos producidos fon lag rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100 go. BI grado de exigencia que planteaba al estado nacional la actividad del aparato represivo, puede también constatarse —y jrasta cierto punto medirse— a través de la comparacién de ss Alberto Martines, Bt precupuesto nacional, Buenos Aires, 1890. 2 AREER ots rubro —ni siguiera sl costo del aparato recaudador— hiegé a covahitulr durante Ta presidencia de Mitre tna proporeién sig- nificativa del gasto pblico ‘LA. CONQUISTA DEL ORDEN 109 loa gastos presupuestados eon lop ejesutadoa. Bn el cuadro 4 Y-rtfica 1 han days ambas serie para el Mnaterio te" Gucera y Marina. De lectrm sorge que basta 1880, estado no tenia ninguna eapacidad de prever el volumen de sus fasts militares, los que 2 menudo superaban varias vetn lan cian presets. fn cabo, a media qu se avaen en a decala del 8, la discropancia resulta cate Yeu mas ialent, ficante, wt sen cial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los parte, su obtencién fue posible merced a un celoso cumplimien- interés y la confianea del capital extranjero, vido en eso en- 8 Lucha que a Ia vep contribu en buena medida a aguel fore cimiento, No eabe dada de gue el enorme poder de compra de para lll afeew al conjunto de la. actividad eonémica, La allmentaclsa J vestuario de in tropa, Ia adguisicion de armamenter_y'Pertrechee, ens re otroe Fubros,cantriuyeron a dinamizar In Deaduciéa'y ta interne: Dorante In époce de mayor gravtcn Golo gaat mares cincién entre intereses condmices 7" actividades belcas Ponta, eb al Partido Liberal de Bisse como dl “partido. de lor promalenees 4 Segin ae desprende del contro 2, entre 1889 y 1668 low recur oxdinatioe —tondementaimente rentsaaduanerns— crecieton eh an 520%, Bl ineremento resulta slgo mayor si te sonaideran log recursos derivados det uso del crédito. * " Yes resarsosCuatro 1 EJECUCIONES PRESUPUESTARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL* (on pesos fuentes) iaciones Just, Culto—_ Guerray Ate Interior Botts Haseda® etn Marise"t* ania oat 7 26.02 1808 962.508 «300 —«aasagee wise —sagaeaat 19% 1864 979.349 moss: nate gie mao 2.080.208 = ipsa 1885 964879 m2m gouge assgnl 090.276 = ne 3888 1.008,191 sus = dort mena aste2n = eos 1967 22448 mist gales aur s.0e.770 = canna? 1868, 2.980.012 83.106 3.296.637 488.019 10,444,738, = X ay 1859 1767.58 sas asiz26t rasam 8.058.660 = aaa asm m10.809 esas T0890 sszone 9.250.602 = 30.420. an Zaina 240m = aneusa2—oasasy =—sg.s1t = niisezw 1872 2480.209 or0z ears Lowras 70.398 = 0 3873 4.192.885 soe 4421S 1.304794 = 11.006051 = suas sis Saasst 176506 3.08367 serge aIG8ST S E 185 ras0207 wrest¢ —satnses 860.490 aaasiats . racers 1876 aro. asss02 9.0959 Laraoss —naran0 = 22189.018 att 240.007 uae sorts = agsts «ass = 19924960 1873 a.311.880 16095 rose7950 «= u1928§)—srlaaoe = zoesnais wero bari see 125010 14066705 Lsesor gaze 0 = 22se0.isa 1889 ahasst yeaso2 —gsnast = aaanes2 = alaesers tao = aaee 1s o2u6a88 zeaa —angiet07 «awomig a senot omnes = sagan 188213002007 zouoie —ataun77a —aoema nanos) = aoosete = Seaure 1883 16.404.301 S527 1so06.81“seenag = aiinomd—« 25user? =e a ano 1884 20280.570 auesig —yer7éana~gortses == tatasns ©“ asia «eins 3885 anera.es assez rn74410— goz2T = amas gasesd ~——osonana 1855 1ss02.e¢ aews’ = somone © nansatt «= aang gaaatos = edsocnae ne eestesnes 2 ee iecs aimee eisanls arnt | | apepen) || cfs 1e88zrq9B01—g.0uL793—aogea7s Bosom Bronze araang «(gga HesoSoa0e4is 8.8569 a.sk8s ——oaero0 —paTmoso = ancame = gear get SO haseane eee as asec ce eee scoreast | coieg) te Purnte: Elaborsdo en base a les Memori * inctuyen las ejecuciones ordin ** Tneluye el pago de servicios de la devde publica, enya incidencia oscila entre un 60 y un 90% ‘"* A partly de 1880 Jos gastos correapondientes ‘x Matinn se consignen por separado, el Ministerio de. Hacienda ¥ extenordinarias devivad de leyes especiales y severdos de gobierno. 1 total eJecutade,Cundro 2 GOBIERNO NACIONAL EJECUCIONES PRESUPUSTARIAS 1869 - 1890 ZA} nuda pibtica LJ} cuenta y marina [LEE Maciends, Justicia, Cult e instruccién Publica 1863 1354 1865, 1866 ser 1808 60 1870 sen ast 1st a8 1815 1876 1877 sis 1879 2820 LA CONQUISTA DEL ORDEN aro 3 RENTAS ORDINARIAS DEL GOBIERNO NACIONAL PERIODO 1863 -1880 (on miles de pesos £uertes) Derechosde Derechos de Total importaciin ——_exportacién 4mm 1.921,7 4268,7 2.221,1 52218 2.3809 6.685,1 2.1648 amis 2.535,6 s280,1 9,960.5 2.2814 32676, 9.9498 2.489,3 14.835,9 12.002, 1.360,1 12.682,2 a0aT6, 1582.3 13.112,6 14.4049 29214 20.2172 16.5187 2.4885 168268 25129 2.2020 137.208, 12.893,5 26188 13.583,6 estn7 25018 1424.1 10.803,4 2.3245 18.4519 12.0330 2.290.8 20,9619 12.848,7 2.8874 195048 12.055,8 3.5204 3 Otros 38,6 5149 59% nee 036 5542 2308 sant sen 1.086 1212p L190 1.5968 at 1.5562 41198. 52208 40181 ‘Punwne: Memorias del Ministerio de Hacienda, Repsblica Argentina.Cusdeo & GASTOS PRESUPUESTADOS, EJECUCIONES PRESUPUBSTARIAS & INDICE DE IMPREVISION 1862-1800 (en miles de pesos tuertes) Interior Guerra y Marina Meriva Presse Bjeess Indice Presupaes- Bjecu- fndice Presapies- Bjecu- adie fo puesta ado” Diteron,_imprer, "tate ie ifrene teio tal Diterene,inpes a ee es ape ‘ TSS = aS = = er San 1106 973 + sa + a2 oats 208 + am Faas toe oa + a7 + 68 are 008 ages aan opt 1003 + 94 + 93 p783 Aste ests —ane'e Loot sae + a8 +118 asia 9200 ada —a90' S81 2a81 — 1400 — Tot ging toad 198 anes 1058 787 — 705 — 608 3uaa Bost —Lels —aawe 1405 LT — 408 a8 ga 9.260 esi Wes sae 2218 — 682 — 444 4.049 8033 2.984 — 984 67 2480 + 1198 +435 © 4e82 G:rm0 1.888 — 86 2a07 4192 — 1885 — 817 574 1100¢ —5.268 — a1, 2484 GaSb — S351 i948 S792 9.417 — aa 3190 1.240 — 4050 —a259 5.989. 10.181 <1 2486 8480 — 906 — 400 5.649 7279 = 308 18i7 2149 — m2 145 B016 7358 = 468 2056 8212 — 1456 —562 5.218 S712 ~ 04 2015 2arl — ‘381 — 177.10 7628 = 494 ase — 1.351 4453 11429 S188 6.216 — 2954 4623 8056 = Bs Ga 1268 — 922 — ont 38.002 — 8.206 48s 7627 = ss B45 2080 —1.735 —146,1 16485 —10.084 702 8.8 424 tas 2008 — 262 — 150° 20.259 18.908 6151 7.819 ani 2384 298 — 559 — 284 20678 —10.344 7435 7784 — 40 259 asia — 963 — any 15902 — 7.659 6988 e892 167. 3514 8986 — a2 — 184 16.306 — 542s si2l 8328 = 25 "anes s1sa — a0 — 138 27709 —a4.976 rio) &764 — 234 s197 g133 "64 — 20 50309 34707 aan . 9478 10 260 4178 —1.400 — 50 soast 28.249 9.507 9.697 — 20 2908 71302 —4393 1510 Fuente: Elaborscién propia en base a datos de les Memorins del Ministerio de Haclenda,1 debcibn Grético 1 INDICES DE IMPREVISIBILIDAD PRESUPUESTARIA DEL ESTADO ARGENTINO * unusreno nfEBIon 1090 wo desvaion cuBfinaus Oscar OszLaK Penetracién cooptativa Como he sefialado, la penetracién cooptativa se refiere a la captacion de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiemos provinciales, através de alianzas y coaliciones basa- das en compromisos y prestaciones reciprocas tendientes a reservar y consolidar el sistema de dominacién impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas més elementales del juego politica: debilitar al adversa- rio y reforzar las propias bases sociales de apoyo, Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes con” sideraciones: 1) la estrecha relacién entre cooptacién y otras formas de penetracién estatal, que en experiencias histérieas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de técticas y recursos puestos.en juego, cuyo examen puede fluminar algunos aspectos todavia ‘no stficientemente aclarados del proceso de constitucién de la dominacién estatal. Para ser estrictos, ciertas formas de cooptacién ya habian sido ensayadas por Buenos Aires durante los afios de virtual secesiGn de la Confederacién Argentina, Hemos visto que ni las clases dominantes portefias constituian un bloque homoxéneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires, Imego de los sueesos del 11 de setiembre de 1852, origen Gel separatismo porteiio, el gobierno de Buenos Aires dicté una ley autorizando al Poder Bjecutivo a efectuar los gastos nece- sarios para el envio y desempefio de una misién a las provin- cias del interior —confiada al general José Maria Paz— “con el objeto de promover los intereses comunes de todo género y de fortificar las relaciones recfprocas”. Aunque el objetivo in- mediato de la misién —desbaratar las tratativas de Urquiza de reunir un congreso constituyente— resulté un fraceso, Ia ini- ciativa mareé el comienzo de una serie de acciones destinadas @ convertir a Buenos Aires en el niicleo de la organizacién na- cional, A partir de entonees, el oro de su banco y los argumen- ‘tos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil eomple- mento politico de la accién paralelamente desarrollada en el LA CONQUISTA DEL ORDEN ug terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la politica seguida después de la batalla de Cepeda, posibilit6 que al Partido Liberal que dirigia “se hieiera un poder nacional” *, No en vano Buenos Aires habia observado durante casi una aécada In experiencia de la Confederacién. Habia detectado sus debilidades, conocia 2 fondo los pilares que sostenian ese pre- cario edificio y aquellos que podian desmoronarlo. Y no habia desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza. A pesar de que Urguiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provin- cia federalizada (su natal Entre Rfos) y en relaciones perso- nales con caudillos locales, resabio de la tradicién rosista, cuyo apoyo lejos de ser ineondicional debia ser objeto de negocia- cién permanente. Como fundamental factor de cohesién poli- ‘tica, Urquiza represent6 la continuidad de una practica de do- minacién personalista que al no contar con el sustento de una alianza politiea estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitueién, fue ineapaz de oponer una resistencia eficaz ‘a la accién disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, as{ como ‘el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederacién para subsistir sin la provincia portefia, Para ser viable, el estado nacional debia contar con una clase social ea paz de articular la economia a nivel nacional y desequilibrar la correlacién de fuerzas politicas a nivel regional *. Buenos Aires promovié toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Ur- ‘quiza, tratando de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiade. Aunque fracas6 en este propésito, su aceién no seria ajens a la actitud asumida por Urquiza en | Un sige de instituciones, vol. 2, La Plata, 2 6t, Adsto Sl Impresionts ails, 190 Fy eta ae Congas de i Contderasin Angina "h Scepetdenta Del Gavi atactbe' al gobernaor. de uenos ‘See tnputindsc qe sl promsncars contre Is “iden federal”, aac SSherain'yexincio "de cada una dear provneaninllda Buenos Mirccomolia el arden tales. ¢ ineaea on extado. de guerrey Jictienca Ieee de on propia de cntaliacon adnate dad argentine (1852-1862), Buenos Aires, Hachette, 1954. ‘Scobie, sider.120 Oscar Oszak Pavén, Por otra parte, no descuids ocasién para socavar la adhesién de las provineias al gobierno del.Parana 0 para com- prar‘la lealtad de jefes u oficiales confederales *, Durante el interregno entre Pavén y la asuncién de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumié de hecho el gobierno nacional. A partir de alli, como ocurriera después de Ja Revolucién de Mayo, como lo intentaran infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debia enfrentarse tuna vez més al mismo dilema: diferenciarse de su matriz por- tefia sin traicionar los intereses asociados al Puerto; pero a la vez, lograrlo sin convertirse-en una mera exerecencia del auto- nomismo provincial. En el camino se erigia la “idea federal” como formidable obstaculo a las posibilidades expansivas de un estado nacional. Por ello, si bien la accién desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el diseurso politico co- mo “ganar la adhesién de las provineias”, su inteneién «ltima fue més bien desplazarlas como eje de articulacién de relacio- nes sociales y sustituirlas por una instancia territorial y social- mente mas abarcativa, Sin embargo, las provineias no podian ser ignoradas en su fundamental papel constitutive de uno de los poderes del estado. La constitucién de 1858, que cre6 el mecanismo del Se- nado, convirtié a este érgano en “la verdadera lave maestra del sistema politico” *. Formado por 20 senadores del interior y 8 del litoral (mas dos que corresponderian a la capital federal tuna vez instalada), con entera independencia de futuras fluc- tuaciones de la poblacién, otorgé al interior mayoria perma- nente, eapaz de impedir con sus dos tereios la saneién de cual- quier ley. Por eso, ganar la “adhesién” provincial implicaba la creacién de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que habia quedado formalmente reservada a lag provineias, procurando un ereciente control de sus situa- ciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejarian ade- % Su intervenclin on el eonflicto entre al gobernador de Céedaba De ta Peis y el de San Lule Saa mediante el ‘envio de atmas 7 mil fonsas de oro; Ia proclamacién de Mitre de que debla apoyarse incon icionalmente al partico Wiberal en el interior; y el ofzesimiento de bo- hhores y pagos de sueldos atrazadca militares (sobre todo extranjeros) al servicio de la Confederacién, son algunas ilustraciones de una con dducta relterada a lo largo da e20e afc HL Gorostegui de Tortes, op. ete LA CONQUISTA DEL ORDEN 124 més la necesidad del estado nacional de diferenciarse institu- cionalmente de las provinciae, proveearian bajo nuevas formas una reedicién del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicacién de la autonomia del estado nacional presupo: nia negar que la autoridad que investia emanaba de la sobera- nia y autonomfa provinciales —posicién ardorosamente defen- dida por Alsina y Tejedor. Para Mitre, como de hecho para ‘Sarmiento mas tarde, su autoridad antecedia a la de las pro- vincias y era constitutiva de ésta". La historia de esos afios estaria matizada por innumera- bles episodios en los que este principio no siempre seria res- petado por las provincias, y gran parte de los conflictos susci- tados entre éstas y el gobierno nacional giraria alrededor de ‘sus respectivas autonomias“, HI mbito jurisdiccional y el poder decisional de cada parte se pelearian palmo a palmo. Y no sdlo a través de una discusién teériea, que desde ya fue intensa, sino ademas mediante la produccién de hechos que pondrian a prueba Jas fuerzas de cada contrincante. En este proceso se cristalizarian nuevas reglas del juego que acabarian por rede- finir las caraeteristicas del sisiema politico. La autonomia y jurisdiccién funcional de las provineias se irian desdibujando al ritmo de la multiple accién penetradora del estado nacional. Desde el punto de vista de la modalidad que aqui nos preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes del interior, no tanto como representantes de intereses regio- nales o locales sino més bien como componentes de un nuevo pacto de dominacién a nivel nacional, En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa © Cf, Bartolomé Galindez, Historia politice argentina: ta revolu iin del 30, Buenos Aires, Cons, 1945, ‘© Los mensajes presidenciales no dejaben de sefalar el estado —eordial o insmistoso— de las relaciones del gobierno nacional con las provincias. Particularmente intensos fueron los eonflictos suseltados con el gobierno de 1a Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de In “euestiin Capital” —que en 1862 te resolvié eon un rotund triunfo del ‘qutonomismo portefio— y de la juredieeién sobre el municipio de Buenes ‘Aires. Pero en general, el gobierno nacional debid disputar todos, aque los poderes que alguna vez correspandieton a Isa provinciss, desde In exclusiva atribueion do establecer el estado de sitio (que, par ejemplo, eclararon algunos gobernadores ante In cercanie de Jas montoncrat de Pefalora) hasta lade recaudar’ciertos tributes © movilizar, Soerzas armadas,122 Oscar OszLaK provincia portefia no resignada a perder sus privilegios, por otro, el estado, nacional. jugé, sus cartas a.dos puntas: a, veces, usando Ja fuerza y los recursos de Buenos Aires para someter fa las provincias interiores; otras, valiéndose de pactos y coali- ciones con las burguesias provinciales, para contrarrestar la {nfluencia ejercida sobre el gobierno nacional por la burguesia portefa ‘Ademés de la represién abierta, utilizada extensamente sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, et estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través del empleo relativamente diserecional de ciertos mecanismos de cooptacién. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a tas provineias, Mientras en tiempos de la Confederacién éstas debian contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del gobierno nacional, la situacién se invirtié a partir del gobierno de Mitre, Sobre todo durante los primeros afiov de su presiden- cia, en que el descalabro de las finanzas provinciales oca- sionado por las guerras civiles, demandé la contribucién del gobierno nacional para la atencién de los gastos mas elemen- tales. Con el tiempo, sin embargo, la significacién de estos sub- sidios tendié a decrecer. Su monto en las asignaciones presu- puestarias se mantuvo practicamente en el mismo nivel absoluto durante casi tres décadas. Mas aun, disminuy6 durante los go- biernos de Avellaneda y Roca y sélo hacia el final del gobierno de Juarez Celman recobré y super6 algo su nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el cuadro 6. No odstante, los valores absolutes no son totalmente ade- cuados como indieador de Ia importancia de estos subsidios, ya que de acuerdo con los eriterios de asignacién empleados, os rismos tuvieron un peso diferencial segiin las provincias com sideradas. En principio, se establecié una distincién entre ‘auxilios” y “‘subsidios”, es decir, entre contribuciones extra- ordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento, En 1862 se adopt como norma de alcance general, acordar a cada provincia la suma de 1.000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de “auxi liar” adicionalmente a algunas de ellas. Se seftalaba explicita- mente que las provincias que tenian mayor poblacién, también LA CONQUISTA DEL ORDEN 123 Cusdro 5 SUBSIDIOS DEL GOBIERNO NACIONAL A LAS PROVINCIAS PERIODO 1862-1890 (on miles de pesis fuertes) Ao otal ie. prevu, ‘sae 0 oa 184 nee Son 1sss mss vn isee ima Fer et 83 9 ed ist as 1800 13 isto isn isi ist as is on ise ono iit as is as iso 3 iis a0 ist os last oe to is on sss oa0 iiss oxo ier sss ons iam 30 tao ox Fuewre: Memporias del Ministerio de Hacienda, Repibliea Argentina,\ 324 Oscar Osziax obtenian generalmente mayores recursos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme #, De aqui que el peso del subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy: dispar. En 1871, la provineia de San Luis recibia un subsidio del Go- dierno Nacional de 26,660 pesos. fuertes,- equivalente a sus recursos totales propios (v. g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rioja précticamente doblaba la cifra de sus recursos (45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamen- te). También en provincias como Catamarca, Tueuman y Men doza la proporeién era bastante signiticativa. Por lo tanto, la stibita suspensién de las subvenciones a provineias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adietos al gobierno nacional, constituia un instrumento de ac- cién politiea que, habilmente manejado, permitia consolidar las posiciones de sus aliados en el interior. Similares efectos producia Is utilizacién de cargos pibli- cos como mecanismo de cooptacién. La declinacién de las eco- nomias del interior, acentuada con escasas excepciones a partir de la organizacién nacional, convirtié al empleo piblico en un importante. factor compensador, pero a la. vez en,uun preciado. instrumento para la capta: Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto Gurante e) periodo 1862-76, especialmente a través de la crea- cién de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y pro- Vinciales, de profesores y maestros —en colegios lamados precisamente “nacionales” por ser pagados por el estado— de miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, ete. Sefiala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares de Ia estabilidad politica de un interior donde Ios “dostores” desplazaban definitivamente a los milita- 2 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tenia garantida la integri dad de su presupuesto por pactos preexistentes incorporades a la Cons: Uituelsn, ‘= Después del 80, el gobierno nacional recurriria a mecanismos ‘mis sofisticados, tales ‘come leyes especiales, lineas de crédito. privile: fiadss, concesiones e inversiones directas ‘para el desartvllo. de ciertas Fexionés 0 productos (Wi, la industria. azvearers tocumana). “Unis A. Romero, “Deeadencia regional y declinacion orbana on 1 Intevior argentino (17761876)", Revista Paraguaye de Sociologia, 4248, afo 15, 1978, nde apoyos al gobierno nacional. LA CONQUISTA DEL ORDEN 125 es y caudillos. De ahi que las capitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente eentros administrativos El nepotismo y 1a institucidn del spoile system, consecuen- cia inevitable de negociaciones pre y pos-electorales, multipli- eaban el uso instrumental de los cargos publicos, ya que la eleecién de un gobvernador o de un presidente aparejaba cam- bios en la administracion piblica, desde los niveles més bajos de las muniefpalidades hasta los més altos de los ministerios *, Una idea aproximada de Ia importancia que fue adquirien- do este mecanismo la da el veloz crecimiento del nimero de empleados pablicos nacionales radicados en el interior. Hasta 1862, la presencia del estado nacional en las provincias se limi- faba practicamente a las aduanas y receptorias existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que fun- cionaban vinculadas al trafieo aduanero, Sélo 15 afios después, una elevadisima proporeiin del personal civil y militar del go: bierno nacional se hallaba radieado o se desempefiaba en forma itinerante en el interior del pals. De acuerdo con una estimacién que he efectuado para el afio 1876, sobre una dotacién total de 12,885 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno otro modo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este personal era militar, también la dotacton civil (y el cero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires (véase cua- dro 6). Se trataba, sin duda, de una situaciOn verdaderamente excepeional, por cuanto la centralizacién de la dotacién y re cursos del estado en jurisdiccién federal seria posteriormente Ja regla, Un iltimo mecanismo, quizés et mas evidente y el que mas atencién recibiera por parte de la literatura especializada, fue {el de la intervencién federal. Acordado constitucionalmente « En igual sentido véase’H. Gorostegui de ‘Torres, op, it, © Gasio y San Roman, op. eit © Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de cox iin que también permitixian caracterizarlo como un medio de penetra iin represiva. Es bien sabido que por lo general, las intervenciones fedorales eran auxiliadas por foerzas militares del ejéreito nacional, Pero ello no debe hacer perdar de vista ais esenciales ingredientes, de conciliacién, negociacion y compromise, y por ende au papel en la fo racién de alianzas politiss. Entre los autores que han tratado exten samente el tema de ln intervencién federal, eabe mencionsr a. Luis I.126 Oscar OszLAK Cuadro 6 BSTIMACION DE FUNCIONARIOS PUBLICOS NACIONALES EN 1876 Ciudad de Dependencia Total Bs.As, Interior Esterior Presidencia de la Naciéa 6 oS Congreso Nacional wee Ministerio del Interior ig ed fee on Ministerio de Relae, Exteriors S42 =D Ministerio de Hacienda a Ministerio de Justicia, Culto ‘e Instruceién Pablica 1454125 asp Ministerio de Guerra y Marina 8.9682 718 2d Totales 12.895 1842 10.956 a Funwre: Elaborado sobre la base de datos del Preaupuesto Nacional contenidos en In Memoria del Ministerio de Hacienda para el ao 1976. por las provineias al Poder Ejecutivo Nacional, este recurso le permitia intervenir en los asuntos provinciales a fin de “esta: blecer la forma republicana de gobierno cuando ésta se hallare amenazada”, La relativa vaguedad del texto constitucional s0- bre este asunto hizo posible que su aplicacién no tuviera una modalidad precisa, ¥ no creo que haya sido casual que la espe- cifieacién legal y reglamentaria de este atributo del estado na- Sommariva, Historia de tas intervenciones federales en las provincius, Buenos Aites, 1929, y Natalio Botana, EU orden conservader, Buenos ‘Aires, Sadamerieana, 1978 LA CONQUISTA DEL ORDEN 127 clonal haya estado precedida de una larga préctica, a través de la cual se fueron experimentando métodos més o menos efi- caces para zonvertirlo en un poderoso instrumento de control sobre los poderes locale Los cémputos estadisticos que efectiian Sommariva y Bo tana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades concretas de intervencin federal. Las eireunstancias fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislacién sobre el tema, muchas veces denuneiada en las memorias del ministro del Interior al Congreso, aumentaba a veces e] poder discreeional de los comi- sionados 0 interventores, pero limitaba otras su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas 0 fuerzas militares disponibles. El empleo de la fuerza armada, la suspensién de subven- ciones a la provincia insurrecta, la retirada estratégica del interventor para no legitimar con su presencia elecciones in- deseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de no intervencién a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza ce sanciones @ provineias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervencién, fueron algunos de los medios de que se valié el gobierno nacional para hacer més efectiva la gestién de los comisionados federales Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenian un carcter y una base local, y sélo ocasionalmente se extendia a otras provincias, el principio divide et impera le permitié pre- # Se fue asi delineando un importante papel legitimador del esta- o nacional de los pederes locales, especialmente través de la uligas cin diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores.y comisio. ‘nados nacionales ae valisron de ella para imponer determinadoy cane datos, pero también quitaron apoyo militar al gobernador Iocal, a. ve~ es vital para mantenerse en el poder (ve, coso del. goberasior ‘do Santa Fe en 1958). En otros’ casos, e] gobierno nacional ‘ge abstuve de venir, aduciendo la ausencia do “tendencia reacelonavia” @ guerre i que pusiese en peligro la tranqullidad general, aun cuando resulce a obvio que sin este apoyo el gobernador local (en ecte caso, el de ‘Tucuman en 1858) no podia reeuperar au cargo. Similar conducts, ott servé Sarmiento en 1872 ante la revolucién de Corrientes, aun cuando envis al entonces corone! Roca y al contador mayor de la nacién Corti, nea con Ia misfin de contribuir «la pacificacién.128 Oscar OSZLAK venir coaliciones** y enfrentar a Jas provineias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo aprendizaje, el estado nacional pudo desarrollar y poner a pun- to un instrumento invalorable, que allanaria el camino al régi- men oligarquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos federalistas que ain se oponfan 2 su pretensién de concentrar y centralizar el poder politico. ‘Antes de culminar el perfodo presidencial de Mitre, este mecanismo ya habfa sido largamente ensayado, En s6lo un afio (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Cata- marea, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Cordoba y Tucumén su- frieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, moti- vando en casi todos los casos 1a intervencién federal. La intensa actividad desplegada por el estado nacional fue progresivamen- te configurando una cierta filosofia sobre el signifieado y al- cances de este atributo constitucional, aun antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislacién. En 1868, Raw- fon fijaba la doctrina que habria de regir en este aspecto, la ‘que extendia sobremanera la interpretacién que un eriterio més ajustado podria otorgar al texto constitucional “Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misién de Ja autoridad Nacional cuando es llamada intervenir, es lun mero instrumento de poder que va solo 4 sostener 6 reponer al Gobierno que le Ilsmé en su auxilio, esta precio- sa garantia con la que 1a constitucién ha entendido ase- gurar la estabilidad de las instituciones republicanas, —se- ria una garantia acordada 4 los malos Gobiernos, 4 Ia opresiGn, al despotismo. Pretender limitar las facultades del poder interventor, en previsién de peligros quimeros 6 en castigo de pretendides abusos reduciéndole al rol de simple espectador de los estravios del Gobierno que sos- tiene, por grandes que ellos sean, —es convertirle en ver- dugo del pueblo, cuyos sufrimientos es llamado 4 presen- ciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en Ia observancia de la ley In armonfa de todos los intereses ¥ Ge todos los derechos. El Gobierno de la Nacién jamés + Como le U desbaraté del Notte, Hiderads por Taboada, que Sarmiento LA CONQUISTA DEL ORDEN 9 podria aceptar tan funesto y menguado rl.” (Memoria ‘Ministerio del Interior, 1868) Los gobiernos posteriores continuaron empleando Ja in: tervencién federal como un recurso habitual, pese » que la opi- nién piiblica consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonomia provincial. Juarez Celman Heza- rfa al extremo de afirmar que todas las intervenciones federa~ Jes constituian “actos de administracién” (Mensaje, 1887), con Jo cual pretendia legitimar la intromisién federal en !as provin: cias y la digitacién de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente, La intervencién federal no fue un mecanismo destinado Ginicamente a restablecer el orden o “asegurar la forma rep\ blicana de gobierno”, como lo queria la Constitueién. Su uti zacién selectiva apunté més bien a la conformacién de un sistema politico en el que los “partidos” provinciales dominan- tes se someterian a las orientaciones fijadas desde el gobierno nacional. Por eso, un anélisis de ls penetracién cooptativa no puede dejar de considerar el carécter y el papel jugado por Jos partidos en esta singular etapa. Para ser estrictos, seria erréneo calificar como partidos & Ja inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamientos eseasamente orgénicos, a través de los que se expresé la act vidad politiea desde la independencia hasta las iltimas décadas del siglo pasado, Durante ese extenso periodo, el término “‘par- tido” se utilizé en el sentido de “pareialidad”, de corriente aglutinadora de intereses rélativamente inmediatos y coyuntu- rales de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que les imprimian un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasin de elecciones, designacién de represen- tantes, fijacién de posiciones frente a cuestiones en debate, 0 cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba lenado su objeto o surgian en su seno dife- reneias irreconciliables. Su accién ge manifest mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, gru- ‘pos acaudillados, sociedades patridticas, clubes politicos y hasta salones literarios y periédicos de opinién.130 Oscar OseLax La historiografia liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante. escenario de la politica a partides opuestos: unitarios y federales, “‘ehu- pandinos” y “pandilleros”, nacionalistas y autonomistas. Por cierto, més all de las efimeras facciones que permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrina- rias (v.g. federalismo, Iiberalismo) que sirvieron como sim- bolo de identificacién antes que como efectiva guia para la ac- cién o base para la conformacién de un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que el federalismo de Rosas haya sido mucho més que una bandera ideolégica, por lo demas fre- euentemente desconocida en los hechos por los propios federa- les. Refiriéndose a estos primitivos “partidos” (federal y uni tario) surgidos durante el andrquico perfodo posterior a las luchas independentistas, D'Amico sefiala que: “esas denominaciones que habisn existide como califi- cativos de partidos, después se convirtieron en denomina- ciones caprichosas, porque ni los unos querian Ia federacién de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario de gobierno. Esa divisién era enteramente personal: amigos y enemigos de Rosas". Caido Rosas, tanto en la Confederacién como en Buenos ‘Aires flamantes ‘ederales se confundieron con exaltados uni- tarios, ereindose bandos con similares teorias de gobierno pero con diferencias de personalidad en su conduecién, Eran parti- dos personalistas, a punto tal que Mitre goberné con la misma constitucién de la Confederacién. Luego de Pavén, la divisién del partido liberal parecié reactualizar la contradiceién federalismo-unitarismo, expresada en la creacién de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas por Alsina y Mitre. “Hsas personslidades no querian confesar lo vacia de prin- cipios que era la plataforma de cada una, y en articulos sin niémero, hacfan un galimatias, que ni ellas ni nadie Carlos D'Amico, Buenos Aires, aus hombres, 24 politica (1860- 4890), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1977 LA CONQUISTA DEL ORDEN 131 comprendia, y del cual parecia deducirse: que los nacio- nalistas (Mitre) querian la Nacién Argentina predomi- nando sobre las Provineias, o sea un gobierno absorvente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), querian que las provineias primaran sobre la Nacién, o sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luega se vio en la. préc~ tiea, que los que subian al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsinistas se hacian absorbentes y fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los mitristas se convertian desde abajo en descentralizadores, y enemigos de la fuerza en los gobiernos: Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva ereacién y disolucién de clubes politicos y en la frecuencia con que los integrantes de esa verdadera “clase politica”, eabeza visible del nuevo régimen, cambiaban de “partido”, Ello revelaba una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads- criptivas 2 intereses cambiantes, antes que 2 principios ideol6- gicos contradietorios. Pero esta misma fluidez permitia al pre- sidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que Je eran favorables y volear en su favor las contrarias. Un go- bierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de Buenos Aires y que atin no contaba con apoyos claros —y sobre todo estables— en el interior, debia alentar un juego politico abierto fen todos aquellos casos en que potenciales aliados podian llegar controlar la escena polttiea provincial, aeudiendo en su auxi- Vio —y cerrando el juego— cuando las circunstancias resulta- ban desfavorables, Despojada de retorica, la definicién inicial del gobierno de Mitre sobre intervencién federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretacién: % Carles D'Amico, op. et Durante Ia década del sesenta, loa cambios de afilincién politics fnvolucraron a algunas figuras conspicuas de esta “‘clase”, Mariano Saavedra, gobernador miteista de la provincia de Buenos Aires, pass I autonomism, Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el gobierso provincial; y Emilio Castro, otra’ gobernador.autonomista, se convirtié al mitrismo. Cf, Romero Cafranza y otros, Historia. pol tiea de ta Argentina, Buanos Aires, Pannedille, 1975« 132 Oscar OszLAK “Respetando el principio fundamental del sistema de go- bierno establecido por la Censtitucién, el Bjecutivo Nacio- nal ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su in- fluencia bajo cualquier forma, en los asuntos interiores de lag Provineias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los partidos internos cuya existencia tendré siempre razén de ser en pueblos rejidos por instituciones liberales ge desenvuelvan con libertad sin sujeciones estra~ jias € influidos solamente por la disciplina que la misma lucha paelfica impone, El Gobierno Nacional considera que mientras las Iuchas de Jos partidos se mantengan circuns critas y aisladas en el terreno provincial, 6 mientras no produzcan una subversion en el 6rden interno y la cousi~ guiente requisicién que la Constitucién prescribe, ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vieisitudes de Ia contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno 4 otro de los partidos interesa- dos naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Na- cional o de cualquier modo manifestada.” (Memoria Mi nisterio del Interier, 1863). ‘A pesar de la relativa diserecionalidad con que aplicara este principio, el gobierno nacicnal no siempre las tendria t das consigo. La incompleta decantacién de una formula pol tica, en cizcunstaneias contextuales particularmente desfavora- bles, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor ®, Corresponderia a Avellaneda, mucho menos compro: ‘metido con las contiendas partiéarias y mucho mas presionado por la necesidad de crear una fuerza politica propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominacién. Su advenimiento al poder, si bien conté con las simpatias de Sarmiento, no fue el Las difieultades ceonémicas, sumadas a la politica seguida en Ja guerra con el Paraguay yen las intervenciones a las provincias, frearon una. fuerte opesicion al goHierno de Bitre, tanto de parte de Jos autonomistas portefios como de un interior que, acsudillado por la provincia de Cordoba, desbaraté aus propésitos continuistas. Tampoco Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de ona dura crisis sin haber fonseguide susteaerse al juego de mitristas y alsinistas ereando una fasten politica propia, obéuvo To8. azoyos necesarios para modificar In relacién de foer2as. No obstante, fue quizas el primero de los szesiden- tes consiitucionales, que logrd.afirmar Ia presencia institucional del fstado nacional en Ia vide ‘pobitea. del pa LA CONQUISTA DEL ORDEN 133 resultado de la “verdad del sufragio” que este ditimo propicia- va, ni de una aceitada maguinaria politica, Pero una vez en al gobierno, apel6 a todos los recursos para consolidar un mecanismo politieo-partidario que, mediante ‘el contro! de la sucesién presidencial, permitiera 2l poder ejecutivo asegurar Ja continuidad del régimen » Peuetracion material Bajo esta denominacién incluiré aquellas formes de avance del estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servi- clos, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo lar- ‘go del tervitorio nacional al circuito dinamico de la economia 4+ Sarmionto cifraba esperanzes en sustituir la influencia de Jos causillos por la de hombres dlspuestos colaborar con el Ejecutivo Na- tional, Io que debia expresarse en los comicios. No obstante, Jas. clec= fiones' ce desenvolvicron en un clima de violencia y fraude, Sarmiento ‘mismo lo reconoeié en el Mensaje al Congreso do eso afo: "Las fuerzas nacionaies suplieron en algunas partes la falta de autoridad de Ins ppolicias locales. Los partidos se Ran echado on ears fraudes recipro- fon...” (Mensaje, 1874.) % Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora_perte- recientes al Partido Liberal, que’ permanecteron flelee a Sarmiento. al producirse una escisién en 1808; por algunos grupos del viejo Partido Federal; y por otros nicleot provinciales, todos los cuales eonstituyeron ft Tamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina foe el ean- didato’ del Partido Liberal Avtonomista, pero su nominaciia resulté fevestionads tanto por ser vicopresidenta’ en ejereicla eomo por iden Hlodrselo como cabal representante del porteiismo, Mitre, candidato de Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de impenerse en Buenos ‘Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan, Perdidas las espe vanzas de triunfo luego de los comicios, Alina se dedidié a pactar con Avellaneda una fGrmula mixta. (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunfé el 12 de abril de 1874 por amplia mayoria de eletores 5 La Tamada “eonciliacién de los partidos" primero, y la “liga, de gobernadores" después, apuntaron al control electral de los. gober~ adores provinciales, pieza clave para allanar Ja negecinciin anticipada del sugesor presidencisl134 Oscar OsztaK pampeana". Esta ineorporacién produefa dos tipos de conse- cuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando asi Jas oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extendia Ja base social de la alianza que sustentaba al nuevo estado, al suseitar el apoyo de los sectores econémicos del interior bene- ficiados por dicha incorporacién. La penetracién del estado se hacia efectiva en la medida en que los recursos movilizados permitian la articulacién de actividades e intereses, conforman- do nuevas modalidades de relacién social. Pero en qué eircuns tancias y a través de qué mecanismos se manifestaba su pre~ Plantear el tema de la presencia material del estado nacio- nal en la sociedad, en un perfodo histérieo como el considerado, exige incorporar al anélisis la dimensién fisica 0 geografica que enmareaba y constrefiia. la, vida de esa comunidad, Desde este punto de vista, el pais se reducia a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco més allé de sus limites, estos niicleos urbanos reunfan la po- blacién y la economia de un espacio geogréfico —la provin cia— cuyos contornos politicos, como hemos visto, eran mis una reivindicacién originada en un localismo exacerbado por el fracaso dé los sucesivos intentos de organizacién nacional que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo . El “pais” o territorio heredado de la colonia luego de las luchas independentistas, no coincidia con el espacio de la soberanfa, fuera ésta nacional o provincial. Ni siguiera con el que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Pera y la Banda Oriental. Esa extensa geografia contenia una gradacién de espacios diferenciados sexiin lo que entonces se denominaba “la escala del progreso en la ocupacién del suelo” (Memoria Ministerio % Por cizeuito dinémico de la. economia pampeana entiendo el c Junto de actividades preductivas, mercantiles y financieras que, bata fas on ol intereambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aises y su hinterland pampeano, 5 Aludiendo a Ia eseata poblacién de tu provincia, el gobernador Juan expresaba en 168% en carta al ministro del Interior Raw: ‘a Provincia de San Juan, puedo decirse, esté limiteda a la ciudad, suburbios y Departamentos rurales adyacentes” (Memoria Ministerio del Interior, 1862). ae LA CONQUISTA DEL ORDEN 185 del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdiecién efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas poblaciones, y el Desierto, “‘inconmensurable, abierto y miste- rioso” segiin lo deseribiera el poema de Olegario Andrade, tie- rra de indios y matreros, constituian en esencia dos paises. Su frontera era objeto de constante lucha y negociacién, y los limites provineiales se expandian 0 estrechaban en, funcién de los resultados de esa lucha‘, Entre la Provineia y el Desierto comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, est @os intermedios que la Constitueién Nacional denominé “tert torios", y que por coincidir con espacios practieamente “nex= plorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdiceién nacional Esta particular conformacién del espacio habia _tenido hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad ar- gentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aisla- miento, habia debilitado el’ desarrollo de vinculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores no desdeftables en la intensidad que adquirieron las guerras interiores, También habia impedido la formacién de un mer- cado nacional. En el interior, las.produceiones locales no con sumidas dentro del ambito geogréfico inmediato, eran difieul- tosamente derivadas hacia los mereados a loz que permitian acceder las antiguas y precarias rutas coloniales ®, La cireu- lacién habia adquirido asi un earacteristico sentido centrifugo, orientada hacia mereados que luego de la independencia pasa rian a estar Jocalizados fuera del territorio nacional (especial- mente en Chile y Bolivia). A su vez, la produccién del litoral pampeano fue acentuando su orientacién hacia mercados ultra- marinos, dada la privilegiada posicién de sus puertos, la fecun- idad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos desde el exterior. 4 Sobre el tema de la Srontera interior y sus movimientos ‘existe una extonsa bibliogvafia, Algunos titulos recientes incluyen a Roberto Coriés Conde, EU progreso argentino y Tas colaboraciones de Néstor T. ‘Auza y Colin M. ‘Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps. Le Argentina dei ochenta al centenario, Buenos Aites, Sudamericans, 1980, © Para un reciente trabajo que presta especial atencién a este punto, vease Roberto Cortés Conde, EI progreso ergentino, Buenos Ai- 05, Sudamericana, 1979,136 Oscar OsaiaK A pesar de las dificultades, las actividades mereantiles y las derivadas de la explotacién pecuaria registraron importan- tes progresos desde comienzos de siglo, Pero su escala no se compadecia con lag inmensas posibilidades que, a los ojos de esa incipiente burguesia, abrian Ia potencialidad del territorio y la sostenida expansién de los mereados externos, Sobre todo, te- niendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto pais en el que aceleradamente se quemaban las etapas que le permitirian aleanzar un lugar de privilegio en el “concierto de Jas naciones" #, Esa experiencia sefialaba rumbos y ponia de ‘manifiesto earencias. Por eso.la constitucién nacional dictada ¢n e808 afios, no adjudies al estado nacional un rol abstracto ni uns misién utépica, sine un programa may concreto, vax Jado en situaciones comparables por resonanies éxitos,” cuya realizacién no haria sino materislizar un orden social. prefi- gurado en las mentes mas licidas de la época, No es un accidente histérico que el proceso de organizacién nacional comenzara a transitar terrenos més firmes recién al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia entre el pais posible y la eruda manifestacién de su atraso material se hizo més patética. La organizacién nacional no podia apelar ‘inicamente a argumentos ideolégicos. Si bien la gesta indepen- J" dontista arraigé sentimientos de nacionalidad, al mismo tiempo exalté un férre0 localismo que se constituyé en importante |_escollo para el afianzamiento de un orden nacional ®. Tampoco “era posible construir Ia unidad’ nacional mediante 1 solo re- curso de las armas, como Io demostraban los largos afios de guerras civiles. Los vineulos materiales sabre los que se asienta % Los teatimonios que recogo I historiogratia argentina acerea de 1a influencia de la experiencia norteamericana eobre el pensamiento ¥ la acciin de los estadistas argentinos, son tan numerosos como col identes. Los documentos oficiales, inelugo originados en niveles de auto- idad intermedios, sf lo ‘ratiflean. Eseribia, por ejemplo, el presidente 4e la Comision de Inmigracién de la Provineia de Buenos Aires al minis- ‘uo dol Interior Rawson: “Cuil llegar 4 ser... ef desenvolvimiento de ‘nuestras industrias y la animacién producida por Ta planteacion de otras nuevas, fel es concebirlo, por toner el ejemplo de los Estados Unidos.” (Memoria Ministerio del interior, 1863.) "Ly “patria y la’ “patria chica”, sfmbolos de esta con ‘radiceién, fueron tema recurrente de trabajos cldsicos de Ja literatura mo el “Pacundo” de Sarmiento y el "Dogma socialists” LA CONQUISTA DEL ORDEN 137 una comunidad nacional eran todavia débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables. ‘Hemos visto que la formacién de un mercado nacional, o ms genéricamente, de una economia de mercado, exige como condicion necesaria la convergencia y ensamble de los elésicos fuctores de ta produecién. Aunque el pais era prédigo en tic- ras, su ocupacién efectiva y puesta en produccién exigia tra- bajo y capitales. No fue casual que el verbo “poblar” ge hiciera sinénimo de “gobernar”, en més que un sentido. simbélico". De nada servian las tierras ociosas; nada podia hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorpo. rarlas a la produceién, Adn contando con la poblacion necesa- ris, diffcilmente hubieran podido explotarse grandes extensio. nes sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnologia que articularan la produccién y Ja circulacién. Y hasta tanto Jos hombres y los eapitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir Ia infraestructura fisiea que ligara las distintas etapas del proceso econdmico, la sociedad argentina no romperia su cerrado loealismo ni emerseria de st tradicional y mediocre nivel de existencia material, Esto lo sabfan de sobra los saladeristas. entrerrianos, los productores Janeros de la campatia bonaerense, los vinateros de Cuyo y los importadores portefios. También lo conocian los intelectuales y “hombres piblicos” que en la época sefalaron en sus discurcos y eseritos el programa de transformaciones que debia dar paso a un nuevo orden social. Pero cuando en el plano institucional parecfan allanados gran parte de los obstéculos que se oponian‘a la definitiva orga: [ nizacién nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad © inexistencia de recursos, seguian erigiendo formidables esco- {llos. Tomemos como ilustraci6n las eomunieaciones, posiblemente el eslabén mas débil de los cizcuitos econdmicos de entonces En 1863, el ministro dél Interior, Guillermo Rawson, informaba al Gongreso sobre el estado de los caminas de la repdblica en estos términos: “© Esta cbservacién alude a la famosa frase “gobernar es peblar”™ seufiads por Juan B. Alberdi, maximo inspirador de a eonstituclén argentina188 Oscar OSZLAK sgeractén que en la Repiblica Argen- ‘Gea no hay eaminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosag formadas no por el arte, sino por el iry venir de las gentes al través de vastas Hanuras, por ty medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y siuntaias. En esta inmensa extension de territorio se en: Guentran eatorce o diez y seis ciudades separadas unas de firas por centenares de leguas, sin que jamés la mano de hombre se haya empleado en preparar las vias que deben romiz a in comunicacion entre esas escasas poblaciones Fiat a civiizacién, In riquera y 1a fraternidad de Tos pue tice estan en razén directa de la facilidad y rapidez eon te se comunican, mucho debe sez el atraso, la pobreza Y Pe soutua indiferencia de las Provineias Argentinas sepa 1s fos entre si por largas distancias, y por obsticulos natu Tales que apenas se ha intentado superar.” (Memoria Mi- nisterio del Interior, 1863). “Puede decirse sin exat argo a transmitir totalmente el cuadro de precaried: : we nme i i es a 7 ‘desoladas comarcas debian considerar Ta existencia de postas pacers facilidades para la continuacién de la ayesha eplerhos Por otra parte, y aun satisfechos los El dramético tono de esta icens 6. Quesada (Victor Gil- ah Ge ane teavesia entre Tostrio ‘Tedando* sin cumbo 8 Bn aus Memoria de mn vio, wen, 1942) relate dures elernatv ata, hana metaden de In alent del 0, Andante través one pszrenty la sodad ere nicamente interrunpida Por fierra ese 2 Eeotar o las arias de mula expuesias a 3¢r } robadas yor Ios indies as Yidor Calves, op. et LA GONQUISTA DEL ORDEN 139 aspectos téenicos de un posible camino, su faetibilidad econd- mica dependia en iiltima instaneia de un probable volumen de trafico que justificara la inversién. Estos 2jemplos ilustran una tipiea modalidad de eslabona- miento de lt actividad social, en el sentido propuesto por Hirs- chman®. Facia “atrés”, la construceién de un amino creaba Ja necesidad de obras complementarias tales como apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia “adelante”, abria nuevas posi bilidades pera Ia ocupacién y explotacién de tierras, el estable- cimiento de mensajerias y Ia formacién de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegacién de los rfos origi- naba necesidades de canalizacién, obras portuarias y de baliza- miento, y a su vez hacia posible el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba la exploracién de tierras (como el territorio del Chaco) e impulsaba la ejecucién de obras que unian regiones practicamente desvinculadas entre sf. Seria posible construir otras cadenas o rastrear efectos secun- darios a partir de cada uno de los fendmenos recién menciona- dos. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido méi profundo de estas transformaciones, ya que la utilizacién act tica de un concepto tan sugestivo como el de “eslabonamiento’ tiene el riesgo de transformar una historia rica en “accidentes” y contradicciones en un mecfinico, acumulative y, sobre todo, inevitable proceso de evolu A mi juicio, ese sentido profundo de Ios cambios sociales radica en la peculiar asociacién que en cada caso se establece entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de un interés y la creacién de una necesidad. Una oportunidad supone Ja presencia de una 0 més circunstancias favorables para el Cesenvolvimiento de alguna actividad 0 empresa conveniente. Esta converiencia esté determinada por el beneficio probable que Ja actividad puede reportar a quienes la emprendan. En la medida en que éstos poreiben la oportunidad y deciden aprove- charla, desarrollan un interés, es decir, la aspiracién a una eventual obtencién de aquel beneficio. Sin embargo, oportani dad e interés no son condiciones suficientes para que la activi- dad sea encirada. Es preciso ademas que el interés sea mate mn. social, 6 Albert 0. Hirschman, “A linkage approach to development” Economic Development and Cultural Change (en espatiol, El trivmestre cconémico, 1917).140 Oscar OszLaK rializable, Generalmente, obstaculos o carencias dificultan su concrecién por la sola accién de los actores interesados, y erean Ja necesidad de superarlos, Para que “alguien” esté dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un interés, basado uizas en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que también pueda derivar algin beneficio. Y asi suce- sivamente. Los “multiplicadores”, “eslabonamientos” o “circulos virtuosos” no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento —y expansién— de Ja actividad social. Ciertamente, estos process no se verificaron exclusiva~ mente en la época histérica que estamos considerando. Mis genéricamente, son Propios de. formaciones sociales capttalistas asadas en Ja acumulacién, In propiedad privada y el beneficio individual, Si procuro desentrafiar su funcionamiento es debido ‘a que en ese perfodo se estaban constituyendo los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizarian al capitalismo argentino, Y es esta especificidad lo que un andlisis el papel cumplido por el estado en la articulacion de la acti- vidad social, permitiria esclarecer. Bn qué sentido fue el estado argentino un factor de ar- ticulacién social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la definicién misma, del eoncepto de estado, lo que aqui interesa ‘es establecer las’ modalidades especificas de esa articulacién. Bs indudable que a partir de 1862, el estado nacional tuvo un ol preponderante en la creacién de oportunidades, In generacién de intereses y la satisfaccion de necesidades que beneficiaron fa regiones, sectores y grupos sociales cada vez mis amplios. Pero el hecho saliente es que estas formas de intervencin pene- traban efectivamente la sociedad, convirtiendo al estado en un factor constituyente de la misma y a su accion en un prerrequi- sito de su mutua reproduceién, Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvié no solamente para unir las piezas suel- tas de una sociedad nacional atin en ciernes, sino ademas para festablecer una vinculacién efectiva entre esa sociedad y el estado que la articulaba, Como en definitiva constituirse en instancia de articulacién de relaciones sociales es la razén de ser del estado, esta forma de intervencién tendia a afirmar su legiti- jmacién y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento Social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y | LA CONQUISTA DEL, ORDEN ut recursos necesarios, para reproducir el patron de relaciones que su propia intervencién conformaba. No olvidemos, sin embargo, que la penetracién material fue sélo una de las formas en que el estado intenté extender su control sobre la sociedad. Por eso quizis convenga marcar algunos dé sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma de penetracién sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva —no compartida por ningin otro agente social— de crear, atraer, transformar, promover y, en liltima instancia, ensamblar, los diferentes factores de la pro- aueeién, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetra- cin material comparte con la cooptativa’ y la ideolégica un comdn fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene fen cada caso referentes distintos: el interés material, el afan de poder 0 la convicciGn ideolégica. En cambio, Ia penetracién represiva implica la aplicacién de violencia fisica 0 amenaza de eoercién, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad, El mantenimiento del orden social se sustenta aqui en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con Jas otras formas de penetracién, en que el orden se conforma y reproduce a partir de “contraprestaciones” 0 beneficios que ferean vineulos de solidaridad entre las partes que concurren a Ja relacién, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La penetracién cooptativa intenta ganar adeptos a través de la promesa o efectiva concesién de alguna suerte de bbeneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a Ja coalicién dominante. La penetracién ideolégica reviste la re- sresién desnuda o los intereses individuales de un barniz legi- timante, tendiente a convertir la dominaeién en hegemonia, el beneficio particular en interés general, Claro esta que estos beneficios y contraprestaciones, en tanto estin dirigidos a ciertos sectores de Ja sociedad, implican a menudo privilegios que, por oposicién, condenan a otros sec- tores indirectamente perjudicados a una existencia econémica, cultural o politicamente marginal. Por eso la represién y las formas més consensuales de penetracién son procesos simulti- neos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar también enemigos, y el “progreso” en el que se enrolan los unos exie al “orden” que debe imponerse sobre los otros.142 Oscar OsaLaK EI revisionismo histérico argentino se ha preoeupado a rmenado de relindiarsectores, actividades o neglones que fue yon desplazados por el incesanie desarrollo de las fuerzas pro- coneurso del estado contribuyé a materializar. La nostélgica evoeacién del boyero, del ristico tejedor, del indio de la tolderia, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galeria humana que tipificé en la conciencia de las “clases acomodadas” la barbarie Yel atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio sensiblero y en buena medida estéril. No resulta til para comprender la indmica del proceso que transformé a esa sociedad, creando Tedes de relacién, homogeneizando intereses, originando nue- ‘os sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo, en Tin, las bases materiales de una necién, un sistema de domina- eign y un nuevo modo de produccién. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetracién estatal que de- rhomino materiales, y que junto a la represién, Ia cooptacién y Ja manipulacién ideologica contribuyeron a crear un nuevo orden. No obstante, soy conseiente que esta abstracta observacién doje pendiente un anélisis mis _minucioso del funcionamiento dde este mecanismo de penetracion. Por ello, aunque sin pre- tender cetirme a una historia rigurosa, intentaré una inter- pretacion matizada con algunas ilustraciones. Nada mejor que la propia visién de los protagonistas para, exprouar el sentido dela accion dl estado en este terreno: “la situacion de la Repiblica exige un pronto y saludable remedio 4 la miseria que la abruma. Todos los espiritus estan ajitados por la presién de necesidades no satisfechas; el orden, el respeto @ Jas Autoridades constituidas se man- tienen tan solo por Ja virtud de los pueblos y por el pres- tigio que el nuevo Gobierno Nacional debe 4 la grandeza de su orfjen y 4 la sanidad probada de sus intenciones empero hay fuerzas irresistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan 4 veces en abismos desconocides, euando la prevision de los Gobiernos no se anticipa 4 preparar el remedio de los males, dando direc- cién saludable a esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es Ja situaeién de la Repitblia en mi concepto, y pienso aI isda LA CONQUISTA DEL ORDEN 143 que es necesario ganar meses y dias al tiempo para pre- sentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y 4 la prosperidad comin” (Memoria Ministerio del Interior, 1863) Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la orga- nizacién nacional, tenian un evidente contenido programatico, aun cuando las cireunstancias que los motivaran fueran bi tante especificas'’, El desorden era también visto como pro- ducto de la miseria, y si el progreso requeria orden, también el orden requeria progreso. Es decir, el progreso era un factor Jegitimante del orden por lo que la accién del estado debia anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insa- tisfechas que “agitaban los espiritus” y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida. aPero qué necesidades? Cuando “todo estaba por hacerse” como es frecuente leer en los escritos de la época— ,cémo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conocia el verdadero estado del pais? Lo primero, entonces, era tomar concfencia sobre la real envergadura de los problemas enfren- tados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiracio- nes, necesidades e intereses que despertaban a partir de las nuevas circunstaneias que dominaban la escena politico-institu- cional de la sociedad argentina. Un nuevo dilogo comenzaria ‘asf a entablarse entre representantes de un estado, convencidos del inexorable destino de progreso del pais, y los agentes socia- Jes que intuian los mecanismos que podian coneretarlo, Por es0 no es extratio que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando informa- cin sobre los aspectos mas elementales de la vida de una comu- nidad: producciones predominantes, estado de los caminos, fac Hidades acordadas a la inmigracién, situaci6n de la educacién, : EI pirrafo transcripto es parte de un memorandum ditigido por 1 ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar tas negociaciones mantenidas con empresarios,britinicos y argentinas para conceder In consiruecién del Ferzoearril del Rosario a Cordoba (0 Cem tral Argentino), sefialaba la imperioes netesidad de emprender In obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para. el interés nacional inmediat,ua Oscar OszLAx capacidad de convocatoria de milicias, y asi sucesivamente, En ste sentido, los gobiernos provineiales asumieron inicialmente tm claro papel de voceros de los intereses econémicos de sus espectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de representacién, tales como partidos u organizaciones corpo- rativas. Si bien los informes de gobernadores y la nutrida corres- pondencia y contactos mantenidos con representantes del go- ‘ierno nacional permitian, en general, contar con un elemental cuadro de situacién, gran parte del papel articular cumplido por el estado nacional se efectiviz6 a partir de una compleja red de interacciones entre “empresarios” estatales ¢ individuos 0 sectores interesados. Resultaria dificil establecer a qué narte correspondié la mayor proporeién de iniciativas. Pero lo cierto fes que las condiciones creadas por el nuevo proceso institucio~ nalizador produjeron una intensa movilizaciOn de empresarios, profesionales, intermediarios politicos (o “influyentes”) y uni~ Gades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportuni- dades creadas por el propio proceso, poniendo en juego todos sus recursos. Desde el punto de vista de la accién estatal, esto supuso echar mano a diversos mecanismos: 1) la provision de medios financieros y técnicos para la ejecucién de obras o el suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccién € intercambio; 8) la concesién de beneficios y privilegios para él desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantias —tanto a empresarios como usuarios— sobre la rentabilidad de los negocios empren- idos con el patrocinio estatal, Ia ejecucién de las obras y la tefectiva prestacién de los servicios. En la realidad, estos diver- fos mecanismos se confundian muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por ejemplo con Ja construccién y explota~ cién de ferrocarriles. Pero la distincién analitiea permite en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de esta pre- seneia articuladora del estado. En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir Jog empréstitos directos al gobierno nacional, los recursos finan- ccieros movilizados por el estado se orientaron hacia la ejecucién de pequefias obras de infraestructura y el establecimiento de sic LA CONQUISTA DEL ORDEN 45, ciertos servicios regulares. Durante Ja presidencia de Mitre se suseribieron numerosos contratos con empresarios privados para a construecién de caminos, la ereecién de puentes, el tra porte de correspondencia, la mensura de tierras, ete.*. Habi- ‘tualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios téc- nnieos a cargo de ciertos funcionarios cuya misién encerraba, en germen, funciones que serfan mas tarde asumidzs por unidades Durocraticas especializadas. Un Inspector de Postas y Caminos ‘© un Ingeniero Nacional (como los Visitadores de Aduana 0 los Inspectores de Educacién, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales, hombres de gran versatilidad acostum- brados a recorrer el pais y a enfrentar toda suerte de obstécu- los, Su juicio era por lo general decisivo para poner en marcha umn proyecto 0 concluir una negociacién. También fue evidente la influencia de estos “Adelantados” estatales en In confeccidn de los diversos reglamentos que inten- taron introducir orden en ciertas transacciones y actividades sometidas, como tantos otros aspectos de Ja vida del pais, a Ia ‘anarquia y el abuso. Por ejemplo, mediante decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglamenté el servicio de postas garantizando la regularidad de su prestscién y la pro- piedad de los empresarios. De la misma manera, expidié una serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de of'- ccinas, la seguridad de la correspondencia y las responsabilidades ‘emergentes del desempefio de funciones vinculadas a este ramo. ‘También se requirieron informes a los gobernadores sobre los padrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas ‘en cada provincia, en previsién de que su falta de uniformidad dificultarfa la delinescién de tierras piblicas, el establecimiento Segin el nso, se utili Ia contrataciéa directs 0 Ia listacién, ‘estableciéndose el pago de una suma global en el caso de obras y de fumes mensuales o'anusles en el caso de servicios. En elertos casos, ol fobicrno encargaba la realizaciin de obras concediendy el beneficio’ de Su explotacion (v-g, penjes), A menudo, 1a iniciativa y propeesta de ‘Obras y servicios cofrespondié a los proplos empresarioa que luego re- sultsban adjudicatarios de las mismas, > Con ello se intentaba extizpar pricticas abusivas inveteradas, sobre toda de parte de los propios fancionarios piltices que no pagaban Gl servicio de’ "postage", produciondo un recargo couslderable a. los Shaestros, de posta, que @ veces acabsban por interrumpir el se:vicio.as Oscar OszLaK de ferrocarriles o la rectificacién y mensura de caminos. Algu: nos afios més tarde se reglamentarfa un sistema uniforme de pesas y medidas para todo el pats. Cuando los recursos financieros y téenicos de que podia disponer el estado resultaban insuficientes para encarar ciertos proyectos; 0 cuando la iniciativa privada descubria nuevas fireas de actividad econémica potencialmente luerativas, se ape- aba habitualmente al mecanismo de la concesién estatal para Ja disposicién de bienes o la explotacién de servicios. El ejemplo ‘quizd més difundido es. el de. concesién para la construccién y explotacion de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para examinar con algiin deteni miento ciertos aspectos del mecanismo de concesién poco cono- idos, aungue fundamentales para entender los patrones de vineulacién que comenzaban a establecerse entre estado y socie- dad. Para ello recurriré al caso del Ferrocarril Central Argen- tino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo este sistema ®. Una ley de sotiembre de 1862 autorizé al Poder Bjecutivo a contratar la construccién de un ferrocarril de Rosario a Cér- ddoba, estableciendo las bases y condiciones a las que debfa ajus- tarse el contrato. El proyecto ya venia siondo objeto de nexo- ciaciones desde hacia ocho aos con el representante de un consorcio de eapitalistas ingleses, William Wheelwright. Dictada Ja ley, el Ministerio del Interior quedé encargado de proseguir Jag tratativas con este empresario, que en su afin de resultar adjudicatario del proyecto, habia iniciado por su cuenta algunas obras. Sin embargo, aparténdose de las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exigia para firmar el contrato un acuerdo sobre einco puntos: 1) la eesién de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensién de la lines, con algunas excepeione 2) la fijacién del eapital garantido en 6.400 libras por milla; © BI andlisie se basard on cartas ¢ informes oficisles, Un estudio sobre los efectos econémices de este ferrocsrril puede hallarse en. Pasl B. Goodwin JF, “The Central Argentine Teallway and the economic de velopment of Argentina”, Hispanie Amarican Historical Review, vol. 57, Ne-4, noviembre 1077, 11 Suma que servis de base para cl céleulo de la rentabilided ‘minima a que tendrin derecho 18 empresa, LA CONQUISTA DEL ORDEN ut 8) Ja fijacién de los gastos de explotacién en un 45% de los ingresos brutes; 4) un minimo de 15 % de beneficio neto antes, de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la exencién de la garantia o caucién pecuniaria a que el contratista estaba obligado por la ley. Las propuestas, eontrapropuestas y recursos argumentales empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron mostrando la variedad de intereses representados, la capacidad negociadora de eada una y, sobre todo, el poder relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisive ar- gumento de que ai no se cumplian sus condiciones no podria levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfaccién a todas sus demandas. Claro esté que en el interin, el ministro Rawson habia mantenido negociaciones paralelas sin resultado positive. Otros dos empre- sarios londinenses, Smith y Knight, presentaron al ministro tuna oferta ain mas leonina que la de Wheelwright. También uun conocido comerciante de Rosario, Aaron Castellanos, peti- cioné ante el ministro a nombre de varios empresarios y pro- pietarios de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condiciones fijadas por la ley, pero no ofreciendo garantias pecuniarias ni convenciendo demasiado a Rawson de que podria, emprender la obra levantando en el pais y en Europa los capi- tales necesarios. Si bien es cierto que la aceptacién de las condiciones de Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de al- ternativas, también es cierto que este tltimo utilizaba un ar- gumento contundente: si no se cedian a la empresa las tierras al costado de las vias (punto central de la controversia), la especulacién la harfan de todos modos los particulares, sin exis tir ninguna garantia de que ello condujera a la colonizacién a: esas tierras, La empresa, en cambio, colonizaria planificada- mente, Ello aumentaria el tratico y las ganancias de la empresa, Jo cual disminuiria el importe de las garantfas por las que el gobierno respondia hasta cubrir la rentabilidad minima acor- dada *, 1 Cabe hacer notar que Wheelwright también propuso como op cin, encarar la obra bajo su direccién, levantando capitales en el pais, fentse los particulates y el gobierno, yen el extranjero, a través do la provision de equipo y material rodante. Que el gobierno’ optara por eon148, Oscar Osmtax Anuneiando la firma del contrato a los gobernadores de provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboracién pa- ra que se suscribiera a la empresa el mayor nimero de perso- nas, con capitales grandes 0 pequefis, sefialando que este fe- rvocareil era el primer paso, “la base de un plan de ferrocarriles argentinos". Agregaba que la obra reportaria ventajas a los pueblos y a los individuos, “aereciendo la prosperidad del lito- ral de la Reptbliea, y haciendo participar de ella al interior, fomentando en las provineias mediterréneas, nuevos gérmen: de prosperidad y de riqueza” que asegurarian la paz y Ja harian “fecunda y gloriosa en el sentido del progreso” (Memoria Mi- nisterio del Interior, 1863) Es evidente que los juicios contempordneos sobre al “en- treguismo” y los “vendepatrias” —que sin duda, también exis- tieron— pasan por alto tanto los factores contextuales y cir- cunstaneiales que restringian la capacidad de aecién de estos agentes estatales, como la complejidad de los intereses media: ‘tos e inmediatos que intervenian en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar Ja formacién de un mercado nacional y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora, del estado coder 1a obra aceptando Iss condiciones de la empresa, y que éata pot ‘erlormente obtuviers un enorme benefielo al constiteir una compaiia de tiorras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas “a un valor Sntimo y redueir de este modo sus uilidades nominales a los ‘efectos de la garantfa estatal, no modifica la razonabilidad de la deciiin adop- ‘ada. A veces, 10s Julciog retrospectives no toman en euenta eudnto peaan Imperiosas circunstancias. “Aproximar a la capital de le Hepdblica Tas elaciones que hoy existen @ distanclas remotas", eBalaba, por esos ‘anos, Trineo Vers, inspector de Pastas y Caminos del Oest, “es una ‘medida polities que por af sola se recomionda, pues sai ge hace efectiva Ia aecién del Gobierno.” (Memoria Ministerio del Interior, 1865.) 1 No transeurririan muchos afios cuando refiriéndote a la conce sidn dol Ferrocareil Argentino, un observador aflrmaria -gie ve "Ia empresa generadora de todas las demée de su génezo, costenidas ¢ plan~ teadas en el pais con eapitales extrafoe”; que Sante Fe debia en gran parte sus adelantos esa concesion, “que parecié en su tiempo enorme o tan combatida entanees como justficada To ha sido on la. actu Tos ojos de la ratina Véase Carlos E. Vie anueva, BU titorel y el interior, Buenos Aires, Colegio Pfo 1X de Artes xy Ofieios, 1887 wig bh iis La CoNQUISTA DEL ORDEN 149 Un Ultimo punto, que también requiere alguna reflexién, es el que se refiere a la garantia estatal de que las relaciones articuladas con su auspieio se perfeccionarian bajo cualquier cireunstancia, En este particular sentido, la nocién de “garan- tia” asumia un significado mucho més lato, La garantia del estado estipulada en un contrato de concesién no se limitaba a la asuneién de un compromiso tedrico ni a la eventual efecti- vizacién de compensaciones monetarias. Muchas veces exigia una participacién intensa y protagénica en el suministro de bie- nes, servicios y regulaciones que formalmente podia 0 no co- rresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no podia rehuir. Por ejemplo, en la concesién del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el tramite de ex- propiacion y transferencia de tlerras provinctales a 1a compa- ia propietaria, en virtud del contrato de concesién. Ello su- puso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquilizar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias es- peculativas de los propietarios de tierras 0 asumir costos inesperados La garantia funcionaba no s6lo hacia los concesionarios, sino también hacia Ios gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el estado nacional se responsabilizaba de que el ferrocarril funcionarfa con regularidad, comodidad y seguridad, Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vias y construcefones para determinar si se estaba en condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los téenicos de la empresa, Recogfa, por otra parte, las que~ jas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denun- cias a la empresa, asumienco de este modo otra forma de ga- rantia™. 14 Bs interesante como slustracién el estucrzo dosployado en di ciembre de 1865 para lograr que el gobierno do la Provincia de Cérdoba fediera lay tlerras expropiadat al goblemno nacional (para que éste, a fo vee pudiera tranaferitias a la compadia del ferrocarril), en wna cl rer contra el tiempo para prodacir un impacto psicol6gico en la reunidu te accionistas que debio tener lugar en Londres dos moses mis tarde. 5 Por ejemplo, mediante nota del 9,de noviembre de 1808, el go- pernador de Cordoba denunclabs al ministro del Interior que en'los he- thos, la introducelén del ferrocarril en nada habia modificado las con- Glisiones en que se encontrabe o Interior moditerrinco con relacién alj 150 Oscar OszLaK ‘También el estado se constituia en vocero de los accionis tas del pais (incluido el propio gobierno nacional) ante la em- presa del ferrocarril, ejerciendo su representacién en les asam- bleas, denunciando la paralizacién de obras, exigiendo su con- tinuacién, planteando la reduecién de tarifas para hacer acce- sible el trafico, 0 requiriendo el poblamiento de las tierras entregadas como condicién contractual. Excediendo incluso sus compromisos, llegé a darse el caso de que el estado acudiera en auxilio de la empresa ante difieultades coyunturales de financiamiento™, Otro interesante ejemplo de garantia puede hallarse en la actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut, ‘que establecieran inmigrantes galeses en la Patagonia. Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, deri- vadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el gobierno asigné en un comienzo la suma de 4.000 pesos fuertes, ‘Mas tarde, ante el riesgo’ de que los colonos no contaran con Provisiones minimas (por subsistir las condiciones iniciales), acord6 un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para viveres. En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el subsidio, comisions a M. Alvarez de Arenales a inspeceionar el estado de Ta colonia y sus perspectivas". Finalmente, en 1867 Mitre resolvié continuar con una subvencién de 400 pesos fuertes, a condicién de que los colones permanecieran en el es- tablecimiento. Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro- misos asumidos por et estado. Se garantizaban los capitales en “Litorsl, pues el trafico continuabs efectusndose como antes, por medio de carretas de bueyes, Ello se. debis en apariencia a deficiencias del servicio y de la administracién de In empresa. % Bin febrero de 1867, la Compania del Ferrocarril Central Ar- ‘gentino solielt6 al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libeas et terlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endureci- Imiento del mercado financiero de Londres con motivo de Ja crisis de 1866/7. EI gobierno argentino propuso emitir bonos del erédito publico y suteribirse a la suma requerida can el produeido de aqueln coloeacin. WEL Informe de Arenales es un magnifico estudio antropolégieo fen al que se desmenuza la vida de eta comunidad, earacteriaand a los vvagos, los disconformes, las relaciones con indioa ‘vecinos, los estverzo= de exploracion de tervitorios contiguos y le viabilidad’futwa de la colonia, La CONQUISTA DEL ORDEN aot su vendimiento, la fuerza de trabajo en su reproduccién y la tierra en su posesién. Lucro, energia y propiedad. Tres fuerzas de cuya debida articulacién dependia el progreso, Quisiera destacar finalmente que una importante conse- cuencia de estas modalidades de penetraciin del estado fue el papel —directo o indirecto— que comenzé a cumplit como em- pleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto, no me refiero solamente al personal directamente empleado por el estado, sino ademds al constituido por asalariados y trabajado- res no permanentes indirectamente retribuides mediante fondos piiblicos. Es decir, me refiero a In capacidad del estado para generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asala- riedo, extendiendo asi las relaciones de producciér. capitalistas, Aunque trasponga un par de aflos el periodo examinado en este trabajo, quisiera hilvanar algunas circunstancias y datos sueltos observables a comienzos de la década del 8), que permi- ten inferir la extraordinaria importancia que parece haber te- ido este desconocido aspecto’ de la accién del estado. En el mensaje de apertura de sesiones del Congreso de 1883, el pre- sidente Roca indicaba que en la eonstruecién de diez ferroca- rriles nacionales, provinciales y particulares (en ultima ins. tancia garantizados por el estado) se empleaban 14.500 obre~ ros. Este nimero proporeiona una pauta importante para eva- luar el considerable peso que tenfa, dentro de la fuerza de tra- bajo total, el personal empleado por contratistas cel estado en las innumerable obras financiadas por los gobiernos nacional y provinciales. Basta considerar la construccién 7 reparacién de puentes y caminos; Ia construccién de telégrafos, puertos, edificios pablicos; la canalizacién de rios; la edifieacién de es eaelas (a razén de unas 80 por affo) ; Ia conversién de fortines en pueblos; la eonstruceién de ciudades completas como La Pla- ‘ta; la contratacién de agrimensores y téenicos para el estudio de la topograffa, medicién y subdivisién de las ntevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las abras de de- fensa de terrenos bajos; o la construceién de obras de infraes- tructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales *. A nivel provincial y municipal exbrla_mencionsr ademés_ la construceiin de bospitales, cementerios, asilos y obrat de urbanizacién, tales como pavimentos, redes closcales y de electricidad,152 Oscar Osatax Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias reflejan al menos la enorme gravitacién que la presencia mate- rial del estado comenzé a tener en esta crucial etapa formativa de la sociedad argentina, Cristalizaciones institueionales Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, en el émbito del propio estado nacional también comenzaban a producirse’cambios notables. Su aparato burocréticn y norma- ivo, correlaio manifiesto de la dominacién estatal, experimen- ‘taba permanentes transformaciones que no hacfan sino marear el ritmo y el cardeter que adquiria su intervencién social, La descentralizacién del control, condieién inseparable de la centra- Jizacién del poder, implicaba diferenciar organismos, especiali- za funciones, desagregar y operacionalizar definiciones nor- mativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordi- nar e integrar la actividad desplegada por un sistema institu: cional crecientemente complejo, Estas cristalizaciones de la penetracién estatal no eran més que momentos en el proceso de adquisicién de uno de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pablicas relativamente auténomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesionalizacién de sus funcionarios y de eontrol centralizado sobre sus: actividades, La precariedad de este aparato al comenzar el, gobierno de ‘Mitre contrasta con la relativa consolidacién aleanzada s6lo dos décadas mas tarde, cuando cuerpos de ejército se hallaban distribuidos a todo lo largo del pafs y efeetivos de la armada © Bn la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el ‘ministro Dalmacio Vélez Sérsfild expresaba: “El Gobierno. Nacional tal como lo ha ereado Ia Constituei6n, principié a mediados de octubre del afio pasado en que se formaron los ministerios. Nada existia, fltaban los primeros antecedents indispensables a toda Administracién, ‘Recign fentonces aeabuba de establecerse Ia residencla de las autoridades naclo- . ¥ fallaba. asta el loesl para los empleados y para el gobierno mismo... No habia Tesoreria ni Contaduria Nacional: todo era preciso crearlo, aun para ¢) servicio més urgente”” | LA CONQUISTA DBL ORDEN 158 ¥ prefectura patrullaban costas y rios interiores; eolegios na- cionsles, escuelas normales y numerosas escuelas primarias es- tatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y co- lonias; més de 400 oficinas postales y mis de 100 de telégrafo se habjan instalado en todo el pats, ademés de sucursales del Banco Nacional, tribunales de le justicia federal, delegaciones de Ia policfa federal y médicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos més extremos del pais; cuadrillas de obreros construfan las obras piiblicas mis diver sas (¥.g. puentes, caminos, edificios piblicos, diques, puertos, dalizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegraticos) ; colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provineias y territorios, asi como hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribuia plantas y semillas en todo el territorio. El estado nacional se habia convertido en el niicleo irradiador de medios de comuni- cacién, regulacién y articulaeién social, euya difusién tentacu- Jar facilitaba las transacciones econdmicas, la movilidad e ins- talacién de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuer- 2s represivas y la internalizacién de una coneiencia nacional, Pero el simple contraste de dos momentos histéricos puede sugerir una evolucién lineal y una predeterminacién exitista Poco fieles a los hechos, Ya he sefialado que en los primeros afios de la organizacién nacional, Ia imposicién de un poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente —y una realidad todavia vigente— de autono- mias localistas, sino también por la precariedad de recursos con que el gobierno nacional podfa aspirar a articular um aiste- ma de dominacfén alternativo Fl aparato institucional que surgia en esos primeros afios era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos castren- se8, que emplesban alrededor de tres eutartas partes del total de personal a cargo del estado nacional, Fuera de un redueido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires, el g0- Pierno sélo eontaba con un ramillete de pequefas unidades 1d. ministrativas esparcidas a Jo largo de las fronteras y en las principales poblaciones del Interior, heredades en su mayoria dela Confederacién, Todavia a fines de los afics 60, el personal{ 154 Oscar OszLaK civil se distribuia entre unos pocos establecimientos de ense- fianza, las ofieinas de correos y telégrafos, la constructién y | operacién de ferrocarriles nacionales, el departamento de in- tenieros, las oficinas de inmigracién, de estadisticas, de paten- ‘es, de agricaltura, y el conjunto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y tesoreri En estas condiciones, el gobierno nacional no s6lo era “"huésped” poco grato en la propia Buenos Aires, sino también en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organis- mos tenia por objeto consolidar su capacidad de extraccién de recursos y control social. La vastedad de los territorios a con- trolar con personal y recursos nunca suficientes, asi como las enormes distancias y dificultades de comunicacién con la: ad- ministracién central, determinaron que la insercién de esas uni- Gades en el medio local estuviera signada por lealtadas contra- Gictorias. Una integracién poco conflictiva exigia por lo gene ral una alla dosis de “flexibilidad” en la aplieacién de las dis- posicfones legales y reglamentarias establecidas por las autori- Gades centrales, lo cual podia significar desde la aceptacion te alteraciones de hecho en la observancia de los procedimien- ‘tos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras for- mas de corrupeién frecuentemente denunciadas por.la prensa yy los propios informes oficiales. En el caso conereto de las aduanas y receptorias, la figu- ra del cotrabando —que desde la época de la colonia conti- nuaba siendo una arraigada préctica— aparece sefialada per- manentemente como mal casi inevitable, especialmente en aque- los puestos fronterizos mis alejados, con mayores dificultades Ge control territorial y menor signifieacién como plaza de in- tereambio comercial. A menudo, la falta de control desde Bue- nos Aires conduefa a la pronta desnaturalizacién de los proce- dimientos “(v.g., mercaderfas introducidas, depositadas en ca~ © Los onganismos que conformaban la_administraciin central te- rian efesen ineidencia dentro del total de las ejectciones presupuesta- Has, En 1970 —segin Memorias del Ministerio de Hecienda— la i fincciin pibliea en Ins provineias cost6 al gobierno nacional casi un Gove det total invertido en aueldoe de funclonarios y gastos de oficina de la administracion central. La garantia pagada al Perroearril Central ‘Aegentino costo un 284% de esta sltima suma, mientras que los gastos ‘para el sostenimiento del "0 los exigidos por la guerra de Entre Rios, In superaron varias veces. LA CONQUISTA DEL ORDEN 155 ‘sas particulares y luego recién denunciadas; utilizacién de for- mularios no oficiales, facilmente falsificables), a formas de connivencia con, 0 permeabilidad a la influencia de comercian- tes locales, y al sometimiento 0 dependencia del apoyo de cau dillos locales *: La incompleta institucionalizacién de las unidades admi- nistrativas nacionales en el interior también se manifestaba en su escasa especializacién y reducida legitimidad. Por ejem- plo, si bien las aduanas y receptorias tenian como"misién es pecifica controlar el comercio limitrofe y reeaudar las rentas or derechos, era frecuente la realizacién de “comisiones” para el gobierno central (v.g., el embargo de bienes del gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la eleccién de un nuevo local para la estacién del ferrocarril Central Ar- gentino por parte de Ja Aduana de Rosario), Ia convivencia en una misma oficina con In Colectoria de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente 2 la posibilidad de eviecién y expropiacién por parte de loca- dores privados 0 gobiernos provineiales, 0 la conversion de oficinas nacionsles en cuarteles de gobiernos provineiales. En tales circunstancias, resulta destacable el eardcter “ex- plorador” y “empresario” del funcionario destacado en el inte- rior. En un periodo de profundos cambios en la organizacién productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cierre) de posibilidades de expansién y mejoramiento de los servicios. En este aspecto, asumian un elaro papel intermediador en. tre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad de st jurisdiccién, ‘sin olvidar naturalmente la promocién de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificacin de procedimientos, la concesién de ventajas a comerciantes y productores, la realizacién de construeciones 0 ‘mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados Gurante esos afics dan reiterada cuenta de estas circunstancias, Con servando todavia esa frescura¢ ingentidad que emana dal relato ‘me. Kesloso de lo cotidisno, aunque sin renunciar al lengunje. ebseeuente Fetivieo, estos informes proporcionan una ciriosa pero bastante fidedis. nna imagen del significado, aleances y dificaltedes de la accién de ua estado que pretendia hacer sentir su presencia institucional, | |156 Oscar OszLax ‘en expansién, ete. Los informes de estos funcionarios también ‘manifestaban preocupaeién por las consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la percepeién de rentas, 0 por las tendencias centralizantes de a administracién estatal en Bue~ nos Aires. Estas observaciones ilustran una singular etapa de tran- sieién entre la burocracia colonial y el modelo institucional que comenzaria a delinearse a partir de la década del 80. En ver~ dad, la herencia institucional de la Colonia influyé en muy eseasa medida las caracteristicas que desde un comienzo fue adquiriendo el aparato buroerético del estado argentino, a di- ferencia de lo ocurrido en patses como Brasil, Peri 0 México. Fue mas bien nivel provincial donde esa herencia definié ‘con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos *. La ‘observacién es valida asimismo en el caso de gobiernos que asu- mieron algunas de las prerrogativas de un estado nacional, aunque sin lograr adguirir plenamente sus atributos. Tales, las experiencias de la Confederacién rosista, la Confederacién Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires. Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debié afrontar una situacién inédita: continuar atendiendo et fancionamiento de organiamos —de la Confederacién y Buenos ires— cuya responsabilidad agumfa, tratando de crear al mis- mo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia re~ sultaba poco menos que imposible asegurar su gestion. {Cuél era el modelo institucional (si es que habia algun) presente en este proceso de construccién buroeritica? Se trataba de una ereacién original o se recurria a otras experiencias? Desde al punto de vista de los determinantes sociales de! modelo ins- titucional adoptado, zqué organismos se creaban en respuesta a (0 en anticipacién de) eudles problemas? ;Qué forma orga nizativa (en términos de ubicacién jerarquica, delimitacién funcional, estructura interna, dmbito operative) adquirian y por qué? Incluso, ;por qué s¢ asumian ciertas funciones como propias del estado nacional y no de otros Ambitos de decisién © En su segunda carts a Pedro do Angelis, Echeverria sefislaba 1a tania fundamental por la cual el eabildo colonial persistio en las Joealidades como institucién: "tenia la sanciin del tiempo, radieada en Ja eostumbre. De ahi-cmanaba sn fuerza y vitalidad, sobre todo en la Gpaca de Ia anarquta.” Echeverria, op. eft LA CONQUISTA DEL ORDEN 157 y acci6n (v.g,, los estados provineiales, la “iniciativa privada”, 1 capital nacional © extranjero) ? or Sobre ls existencia o no de un modelo autéctono, es evi- dente que la heterogencidad congénita del aparato estatal — sus resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales, las precipitadas creaciones e2-novo siguiendo no siempre bien’ asi- miladas formulas foréneas— permite descartar, al menos, toda hripétesis acerca de una presunta concepcién global de la buro- eracia ajustada a algiin modelo nitidamente reconocible. No obstante, durante los afios 60 y 70 comenzaria @ manifestarse cada vez més crudamente, Ia influencia de modas y modelos extranjeros en la organizacion y procedimientas burocriticos Convendria efectuar, tal vez una breve disgresién sobre este fenémeno, puesto que sus repercusiones trascendieron el plano de Ja mera creaciOn institucional La imitasion, fruto de la dependencia cultural e ideolégica 6rdenes politico y econémico, influyé el pensamiento y la accién de la época. En un pais nuevo, sin tradicién cultural propia, que rechazabs la arcaica cultura colonial legada por una Espa. fia decadente", la clase dirigente argentina miré hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de organizacion social y funcionamiento institucional. Constitucién norteam ricana, précticas presupuestarias francesas, organizacién ad. ministrative y comercial inglesas, fueron sélo algunas de las mailtiples manifestaciones de esta mimesis. Sin,duda, este fend- ‘meno no se dio exclusivamente en la Argentina. Con distintos rados se observa en la experiencia de la mayor parte de los Tatecomers al proceso de desarrollo capitelista. Ideas, innova- ciones, téeniezs e instituciones administrativas 0 politicas fue- ron, 0 bien adoptadas del exterior con adaptaciones menores, © bien desarrolladas con eonseiente referencia a cambios pro ducidos exterramente, Sin embargo, en el caso de paises que resolvieron exitosa- ‘mente las restrieciones del eapitalismo tardfo (v. g., Rusia, Ja- én, Alemania) la adopeién y adaptacién tuvieron una contra. 1 ‘Verdad es que en Espafa 1a esitora pibl 1 cultura piblies raya @ tan bajo nivel, que’ parece una ironia el que aquelloa hombres creyeran et serio que estaban civizando el continente americana.” Juan Alvavee, Histo, via de la provintia de Santa Fe (Buenos Aires, 1910). °| fr ‘OSCAR OszLAK arte material —condiciones sociales de produccién, forma de parts material ooriife mundial que hivo de a initaion ‘una consideracién secundaria en Ja evaluac mn de la eficacia de los trasplantes. En cambio, en. el caso argentino (y, en gene- ral, en América Latina) la adopeién de conceptos y modelos rae er Ae in etandares apropiado ol comportamients institucional no siempre se ajusté a las reales necesidades: a la inatitacons O° aeado en cuenta el grado de desarrollo de as FEGUE rou en Te ocedad nnn de * Mier modo, el aparato burocraticn que se concibe © a feces en Ja primera etapa de la organizacion na- aot eee ggttuye un semana formal que sl0 ly clonal efit ryaniriendo conenido. Si de entrada es fraduaimente if fafuncia solemne, racional ¥ sofsticade, 00 westido de ns paar ia debiidades do un extago an em SR SMR secure Haden radimentaie, ex ona otae yo errr, pero eel que existe conciecla puesto al esa ¥ forma fsitutonaes modernas, 8 €X- sayadas en paises mas evolucionados, aumentaria su legitimi- dad. Ello le permitiria no sélo afianzar su autoriied in? tam- Gad. Ele ie Permmnagen como garante de un nuevo ordet, pre bien mejorar sy nae cias en que ol ats comensaba 2 vertirse en potencial plaza para Ja inversion. caren! - Desde el punto de vista de-la diferenciacién. uctural y funcional del ‘apareto buroeratico, el gobierno de He {unctpa tngpevito en in Constitidn Nacional, BI dt sar ne asa ergo dl Poder Bjeatve contin sen Bache ee gs de ene rinsterion expciliados, Ke sulta dificil sustraerse a la tentacion de wvincular Ja ee distribucién de funciones con jas ‘modalidades de Panel frac om CistelDan argo yen itima instanca, con el proce rare mea web woo eater Sl’ Sta eae } La CONQUISTA DEL ORDEN 159 de adquisicién de los atributos de la “estatidad”. Indudablemen- te, estos atributos se fueron conformanda a través del involu- cramiento del estado en procesos que implicaban una profunda transformacién del marco de relaciones sociales. Esto supuso ‘modalidades de penetracién material e ideolégica del estado en Ja textura de una sociedad que su misma intervencién contri- bufa a formar. De aqui la estrecha vinculacién entre estas mo- dalidades y el tipo de institueiones especializadas requeridas, ‘Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de las distintas formas de penetracion ya discutidas, En primer lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del cual se fueron creando e integrando les diferentes unidades que asumieron la conduceién del aparato represivo de! estado, En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de los distintos mecanismos de penetracién cooptativa, euya misma denominacién sefiala el cardcter funcionalmente indiferenciado pero estratégicamente erftieo de su misién: establecer sin mno- dus vivendi entre el estado nacional y las provincias, delimitar sus respectivas jurisdieciones, ganar aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo més: movilizar los recursos instituciones disponibles para producir,adelantos materiales ‘que, ala par'de afianzar'la labor de cooptacién, permitiera un mayor control sobre las situaciones locales. Por eso, en sus ori- genes, este ministerio asumié todas las actividades funcional- mente no delegadas a otros ministerios: deide Ja, administra- cin de correos y telégrafos hasta la centralizacion del registro estadistieo; desde ln eanalizacién de lai" éorrientes inmigrato- rias hasta la planificacion y administraci6n de las obras publ eas o la promocién de la agricultura. En tercer lugar, el Mi- nisterfo de Justicia, Culto e Instruccién Publica, érgano fun- Gamental de penetracién ideolégiea en sus diversas expresio- nes: el derecho, Ia religién y la cultura, Tres vehfeulos de formacién de conciencias, de internalizacién de nuevos valores, de logitimacion de nuevos patrones de interaccién social Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Hacienda, cuya misién consistia, vespectivamente, en: 1) la sgestin diplomatica tendiente a afirmar la soberania del estado nacional y consolidar Ios vineulos que permitieran la integra- ign de la economia argentina a los mereados mundiales; y 2)160 Oscar OsmaK Ja organizacién y administracién de un eficaz aparato de ex- traceién y captacién de recursos internos y externos, sobre cu- ya base Pudiera asegurarse Ia normal gestién del conjunto de unidades estatales. ueva division social del trabajo Verdaderos procesos de apropiacién funcional, estos avances del estado nacional darian lugar a que poco a poco se fuera conformando un nuevo esquema de divisién social del trabs. jo. Es decir, los Ambitos de acciin individual y colectiva se redefinirian en funcién de la presencia de una, nueva instancia de articulacién y control social que cuestionaba prerrogativas, competencias y prdcticas estableciéas, o creaba nuevos espacios funcionales. Asi, los gobiernos provinciales pronto perderian ‘4 manos del estado nacional el poder de reunir ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, administrar justicia en clertos fueros o instancias o recaudar determinados gravame- nes, Su intervencién se concentraria en asegurar el.normal de- senvolvimiento de las relaciones sociales en el dmbito local de Ja produccién y el intercambio, fundamentalménte mediante e! isciplinamiento de la fuerza de trabajo--(educacién, justicia, cérceles) y la provisién de algunos servicios. A su vez, las ins- titteiones civiles y Jos particulares se enfrentarian a situacio- nes dispares. En ciertos terrenos, como Ia ensefianza, Ia bene: ficencia o el registro civil, sus actividades se verian circuns- criptas, invadidas 0 expropiadas por el estado, mientras que en otros (v. g., ejecucién de obras eiviles, prestacién de ciertos srvieios piblicos) encontrarian oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la garantia de ese mis~ mo estado. on juedaria reservado al gobierno nacional un ancho abanico de funciona’ desde enfrentar a indo extendiendo el contel territorial hasta atraer, la inmigracién y asegurar ‘el empleo productive de Ia fuerza de trabajo, conducir las relaciones ex- ‘eriores, atraer capitales y orientar su inversién productiva, © regularigar las relaciones econdmicas introduciendo reglas de previsibilidad y sancidn. Es decir, aquellos aspectos de In pro- LA CONQUISTA DEL ORDEN 161 blemética del “orden” y el “progreso” cuya resoluctén dificil- mente podia quedar librada a la iniciativa o los recursos de algiin sector de la sociedad civil. No obstante, durante el perio- do que estamos considerando Ia accién del estado tendi6 2 con- centrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban més su iniciativa y capacidad de gestién que sus recursos ma- teriales, por entonees todavia escasos. Caben dentro de esta categoria de actividades In promocién de la inmigracién, que en los afios sesenta y setenta adquirié un auge considerable; Ja contratacion de empréstitos y otras formas de financiamien- to extraordinario, destinados en gran parte a solventar lor gas tos militares pero también a financiar la construceién y garan- tia estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesién de erédito a empresarios privados; y, en general, las obras de infraestructura més urgentemente requeridas para acclerar la integracién de los diferentes mereados regionales. ‘A pesar de todo, las vicisitudes de los conflietos armades, la valnerabilidad estructural de la economia a las coytnturas ex: ternas y las periédicas crisis fiscales, contribuyeron a que la aceién del estado se desplazara erraticamente de uno a otto ru- bro, en funcién del surgimiento de demandas que los recursos no siempre permitian satisfacer adecuadamente, Cabe reiterar que esta nueva divisién social del trabajo no sélo tuvo caracteristicas eambiantes durante los dieciocho sfios que estamos analizando, sino también manifestaciones diferentes a nivel de las diversas instancias (nacién, provizcias, instituetones civiles) en que se distribula la actividad social ‘Asi como durante Ja presidencia de Mitre se tendieron las I neas estratégicas de Ia penetracién estatal en el tejido de una sociedad ain desmembrada y convulsionada por las guerras ci- viles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, déndoles contenido, $i el “orden” fue el lema reeurrente en ef discurso y la accién de Mitre, el “progreso” fue el leit motiv de la gestién sarmientina. Esta se inaugur6 bajo los mejores auspicios: una eruenta guerra internacional précticamente terminada, una crisis lanera recién superada, un generalizado repunte de la produccién y un clima de excilen- tes relaciones con la provincia de Buenos Aires", Estas cir- BI hecho de que el lider del avtonoiismo, Adolfo Alsina, er: ciera In vicepresidencia, contribuys sia duda a este mejoramient> de| | 162 Oscar OsZLAK cunstancias contribuyeron a producir un inusitado, despegue, una primera ola expansiva, cuyes efectos pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior, los ingresos fiscales y el gasto pablico, La abundancia de recursos, en gran medida producto de la contratacién de empréstitos en Londres, creé nuevas posibilidades para la promocién de los negocios y redu- jo la incertidumbre del gobierno respecto a su propia viabil Yad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos: 467 tars Diferencia ‘millones $072 millones $ oro %% Exportaciones 388 24 ea Ingresos ordinarios del gobierno nacional ny 196 ors. Beresos totales del ‘pobierno nacional as 319 x00 Si bien los ingresos.ordinarios:del:estadosiguieron apro- ximadamente el movimiento del comercio exterior —resultado égico dado que Ia estructura tributaria estaba .estrechamente ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios efectivos, en cambio, experimentaron un ineremento may superior como consecuencia de Ja capacidad de gasto creada por el flujo de capitales externos ingresados en forma de empréstitos, Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garan- tizar las obras y servicios piblicos, sofocar las rebeliones de los iiltimos caudillos e, incluso, facilitar el erédito a particula- res a través de bancos offciales. ‘La expansién afects diferencialmente a las diversas regio- nes del pais. Aquellas que consiguieron incorporarse a la eco- nomia agroexportadora vieron aumentada la capacidad contri- butiva de su poblacién, dado que el incremento de los negocios y In valorizacién de. la propiedad inmueble que acompaiiaron se relaciones, sometidas a tantas frieciones y enfrentamientos durante In prosidencia de Mitre. LA CONQUISTA DEL ORDEN 163 esa incorporacién, constitufan las fuentes de los principales re- cursos que habian quedado reservados a la jurisdiccién pro- vineial. Ello auments en consecuencia las posibilidades finan- cieras de los gobiernos provincinles loealizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del proceso de expan- sign “hacia afuera”, o aquellas que no consiguieron generar un mereado nacional para su produccién primaria —como Jo hi- cieron hacia el final del perfodo Tucuman y Mendoza *— ha- llaron mayores difieultades para recomponer sus ya débiles fi- nanzas y eayeron en una dependencia cada vez més estrecha de Jos subsidios y el empleo proporcionados por el gobierno na- cional El cuadro resultante podria resumirse asi: 1) un estado nacional que erecta espasmédicamente, invadiendo nuevos ém- bitos furcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprome- tian su viabilidad politica y econémica, pero que al mismo tiempo I exigian desarrollar una capacidad de extraccién y asignacién de recursos que robustecia su presencia institucio- nal y legitimacién social; 2) Buenos Aires y, en menor medida, los dems estados provinciales de la pampa’ hémeds, préctica~ mente relevados de aquellas actividades altamente’ riesgosas como la guerra 9 las grandes obras de infraestructura—, pero con eapacidad de generar ingresos tributarios (funda~ rentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la reproduccién del nue- Yo patrda de relaciones sociales: servicios bésicos, eapacitacion Ge la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, ete.; y 3) las restantes provincias, con economias declinantes debido 2 su desvineulacién de los mercados externos y al auge del co: mercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustituia Ja produceisn local, cuya precaria situacién financiera se vio muchas veees agravada por alzamientos armados_dirigidos contra les autoridades nacionales o contra sus propios gobier- 6 La praduecién de anicar ex Tueumén y vino en Mendoza. ad: ‘uisieron reciente significacién para la economia de estas provincias ecien a partir de la déeads del 70, y sobre todo con la Negada del ferrocarril. La situacién de las fInanzas de estas provineias entre fines Gel siglo pasado y comiengea del actual he sido estudiada por Balan y Liner Nisnovich, “Burguesiae y gobleros provinciales on la Argen- fina; la. polticn impositiva de Tucumin y Dfendoza entre 1810 y 1914", Decarrolle Beonénieo, vol. Vi, Ne 67, octubee-diciembre 1977164 OscAR OszLAK nos’. De esta forma se configuré una situacién que tendia.a reforzar la hegemonis de las provincias pampeanas y sus clases, dominantes. La distincién efectuada debe verse también desde otro an- gulo, Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por dé- cadas habia cobrellevado Buenos Aires, ésta —y mas tarde sus socias menores*\— se encontraron en éptimas condiciones pa- ra reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mien- tras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un émbito operativo en un medio hostil y con recursos harto limitados, la ciudad y la provineia de Buenos Aires sufrian una expansién extraordinaria™. En tanto Mitre se dedieaba a re~ primir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda piblica, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agricolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina —como mas tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor— se produciria una profunda transformacién institucional, fisi- cca, cultural y econémiea de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticiparia en su legislacién y en sus ins ciones a las que luego estableceria el gobierno nacional La burguesia portefia se cre6, de este modo, una doble base de sustentacin. A través del control de las instituciones y recursos provineiales aseguré Jas, condiciones .contextuales ¥ las garantias de coercién indispensables para organizar y pro mover una actividad productiva y mercantil en rapida expan- © De este ditimo grupo corresponderé excluir mas adclante a las pprovingias que, como ya indicara, consiguieron rear mercados nacio hnales para ea producciOn agro-industial 1285 el caso de Entre Riot hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de Lépes Jordin, y de Cordoba y Santa Fe en In década det 40, asompatiando la efimern prosperidad que en el orden nacional ini- ciara la presidencia de Sarmiento. © Por entonces se produjo el eomienzo de lo que se eonoce como ‘1 segundo gran periodo de fundacién urbana del pals, Decidida la ere: ‘con de pueblos en todes los partidos que no tuviesen centro de pobla- Sion, 20 fundaron en apenas dor afos (entre 1863 y 1885) nada menos ‘que 21, construyéndose en todos ellos los edificios'piblicos necesarios. Bald, op. cit % Sobre todo, en la organizaci fen el sistema de educacién comin de Joe tribunales de justicia y LA CONQUISTA DEL ORDEN 165 sién y frecuente transformacién™, A través de su privilegiado ‘acceso al gobierno nacional, moviliz6 los recurscs e institucio- nes que suprimirian los diversos focos de cuestionamiento al nuevo sistema de dominacién y acerearian al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de un Yasta actividad de promocién, garantia de la inversién y cons- truceién de grandes obras de infraestructura *. Relacién nacién-provincias Hemos visto que las diferentes formas de penetracion estatal produjeron sustanciales cambios en el cardeter de las relaciones estado-sociedad. Por una parte, la ereciente apropiacién por el estado de nuevos Ambitos operatives y su activo involucra- miento en la resolucién de las dos euestiones centrales que do- minaban la agenda de una sociedad que se consituia paralela mente, dieron lugar a una nueva divisién_social_del_trabsjo. Por otra parte, el estado se fue haciendo visible a través de un aparato burocratico y_normatjvo crecientemente especializado, fen el que se condensaban y cristalizaban los stributos-de la “estatidad”. Naturalmente, estos procesos tendieron a despla~ zar los, ejes:de articulacién. social.e integracién politica, al al- terarse' la relacién de podet entre el gobierno.nacional y las provineias, En esta seccién efectuaré algunas reflexiones sobre % Descontando los servicios de su deuda pablica {que exigian casi 1 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de ‘Buenos Aires para 1877 destinaba on 20% del remanente a la educa on secundaria, y superior, un 30% a la administractin de jasticla y reeles, mas del 29% ain administracién de los poderes ejeeutivo ¥ fogistaivo, y casi un 10% a obras pUbllcas. En camsio, la. seguridad publica ‘bisicamente el batallén y rogimiento provineiales— deman- {aban menos del 10%. "nGon esta divisién funcional la actividad econémien de la. pro- vincia se desenvolveria. sin mayores sobresaltos, justifieando afirma- Cones como esta: “El presupuesto de la provincia... no tiene puede ‘ecirao partidas eventusles. Marea en todos sus capitiios propésites de- Cldidos, para, obtener. resultados, previstes también.” (Rufino Varela, Shs Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos ‘Rives, 1871.) El contraste con Ia siempre incierta sitnaciin de las fi ppanias nacionales resulta, en tal sentido, somamente elocuente166 Oscar OszLax ‘entos, sugiriendo que en menos de dos décadas, globalmente Ia correlacién de fuerzas entre el estado (0 “la Nacin” en los términos de entonces) y las pro- vineias, sino también la situacién relativa de cada una de éstas respecto al primero, En un cierto sentido, el proceso de formacién del estado implied 1a gradual sustitueién del marco institucional pro iz] como principal eje articulador de relaciones sociales, Parte de este mismo proceso fue la transformacién de diversos s tores dominantes del interior en integrantes de una coalicién dominante @ nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio lugar a que las bases del poder politico tendieran a perder su estrecha asociacfén con la dominacién local, 1a provincia continué siendo —al menos hasta 1880— el otro término de la contradiceién que planteabs Ja existencia de un estado nacional, Esta circunstaneia justifiea el empleo de categorias “ins- titucionales” —eomo “la provineia”— en lugar-de categorias que aluden a “‘fuerzas sociales”. Mas que los partidos, que en el Jimitado juego politico de la época cumplian muy parcialmen- te el papel de mecanismo de representacién de las distintas fraceiones burguesas, fueron los gobiernos provineiales los que continuaron’ siendo los interlocutores politicos del estado cional y el ambito en el que se gestaron las alianzas, oposicio nos y conflictos en torno a. a organizacién nacional. Por to tanto, el cardcter que asumié la relacién' entre el estado y los iversos sectores de la incipiente burguesia, no puede desco- nocer el papel intermediador de la instancia provincial. De todos modos, eabe aqui reiterar una distincién entre Buenos Aires y las demas provincias, ya que sus respectivas rrelaciones con el estado nacional se ajustaron a patrones dife- rrentes. Recordemos que este estado surgid de una solucién im- puesta, del desenlace de un largo perfodo de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que con- tribuy6 a localizarlos en el propio ambito provincial, al consti tuirse en una fundamental base de apoyo institucional de frac- ciones burguesas del interior adictas a la politica del gobierno nacional. Bl proceso de legitimacién del estado implicé central- mente la cooptacion y continuado apoyo de estas fracciones, a través de una accién diversificada que tendié a promover sus intereses. La alianza inicial se vio asf crecientemente engrosa LA CONQUISTA DEL OREN 167 da por sectores dominantes del interior que descubrian que a és de su participacién en las decisiones y la gestién estatal, pedian incorporarse ventajosamente al cirenito dindmico de 13 economia pampeana, » La relacién nacién-provincias sufrié asi diversas vicisit des en funcidn de las resistencias y apoyos que el proyecto I beral, encarnado en el estado, hallé tanto en las provinci que habian pertenecido a la Confederacién como en la propia Buenos Aires, Si bien el estado nacié con el decidido auspicio de los sectores dominantes portefios, también nacié expuesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyé —incluso prestando sus propias instituciones— toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemonia por- ‘efia. Pero resistié todo intento del gobierno nacional de coar- tar su autonomfa y atribuciones, en tanto su pérdida, suponia reducir 0 poner en peligro los récursos que sus sectores dor nantes podian manejar en su exclusivo beneficio desde el go- bierno provineial. Por més decisiva que fuera la influencia que ejereieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder ‘que en esta instancia compartian con las butguesias del inte- rior. Y aungue éstas encontraban creciente terreno de conver- gencia en sus intereses de largo plazo con loa de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar gue el estado nacional se constituyera en un mero epitome ins- titueional de la burguesfa portefia. Por eso es importante sustraerse a la visién maniquea que considera al sistema de dominacién surgido de Pavén como sim- ple prolongacién de la burguesia portefla en el estado, Simé- tricamente, tampoco debe eaerse en el otro extremo de atribuir- le total autonomia. Cortado el cordén umbilical con Buenos Aires, la viabilidad del estado nacional se vio condicionada no sélo por una relacién de fuerzas que fijaba limites al manejo Giserecional de su aparato por parte de los sectores dominan- tes de Buenos Aires®, sino también por exigencias inherentes © Aunque no siempre eficar pars contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la formula constituelonal para la composicin del Senado de In Nacién —que asignaba igual repretentacion todas las provin cise impuso claras restricciones a la hegemonia porteia y a la dis ecionalidad del Poder Bjecutivo Nacional. Al menos, mientras este il- Emo no dispuso del aparato represivo y juridico necesazio pata anvlar, mediante el recurso de la intervencién federal » las provincias, el poder168 Oscar OszLAK ss reprofuecin que toltsban a ono entrada on Esta circunstancia podria explicar el diferente Greate que asumieron los enfrentamientos entre el eee Ki jas provincias a partir de 1862. Como vimos, ee _ produjo un arrollador avance del primero sobre el int a —con el respaldo explicito de Buenos Aires y sus aliados de cae Oar ela Sea fancametlate eh es Sn ee sav porteto muy prota ao nar a nines tr dhe doa ta”, Las relaciones del gobierno nacional con el de la ee ae ESS tego munterenwn eeens ceca apr ta masse ant ater fiujo del avance inicial y una paulatina insercién en el estado sr ry re mines oe ejemplo las resistencias de los ganaderos del litoral a Clones a capachiad de yeneracion Je recursos eribulariog de) ier > Sate at fecasa de in inicativa de Mitre Se docarar a Boson Slated fee eee ee LA conquista DEL oRDEN 169 de las burguesfas del interior. En este proceso, los sectores Gominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar coneioneln de que si bien la “delegacién” de algunas atribuciones provine ciales constituia una condicién necesaria para viabilivar op propia £6rmula politica, también implicaba una efectiva pérdi, da de poder (v.g., el directo control de las relaciones con a exterior y el interior del pais). Ello dio lugar a conductas re- celosas y agraviantes, fuente do no pocos eonflictos ". La sles. cién de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fan. ron la primera manifestacién elocuente de que se habia pro. cdo un camblo de sentido en la relacién naviénprovinciay, Ja “eafda de Buenos Aires”, en 1880, si més dramética ex. presion. Por eso es posible afirmar que el estado nacional In: tevioriz6 en su seno el conflicto que durante décadas habia di Vidido a Buenos Aires y el interior. Esta mediatizacion del eon Hlcto convirtié al estado en una arena de negociacién y enfron tamiento, pero al mismo tiempo contribuyé a constituirie on un actor diferenciado de las partes en pugna. Sélo cuando esto tercer personaje” entré en escena —como diria I Alvarer— euando el estado pudo definir su propia personalidad y con’ vertirse en drbitro de la situacién nacional, fue posible resol ver el secular conflicto definitivamente. Desde esta 6ptica, podria afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesia portefia, fueron quizd los alti ‘mos en reconocer que el estado habia desplazado definitive. mente a Ia provincia como centro de gravedad de la actividad social. Esto puede sonar paraddjico si se tiene on cuenta que fueron esa provinela y esa, burguesta quienes gestaron al nuevo estado. Pero por esta misma razén, les resulte mis diff, gil aceptar que su-“retofio” habia cobrado entidad nacional @ institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus intereses ¥ orientaciones) se habian diversifiead, y que ya no eonstitnia, como en un comienzo, una simple extensién en el orden uacio, nal de la dominacién que ejereian en el orden provincial demas de los ejemplos indicados previamente, pueden mencio- arse los conflictos en tomo. a la Juriadicsion tobre los Reser e Quistados en ta Campaia del Desierto y los suscitadoe entre al Boro Nacional y el Banco de la Provinela de Buenos analizades en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetth, aveianne 4, le nacién vereus la provincia de Buenos Aires, Buenos Aires Bare Pléyade, 1975,