Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Unidad V - Conta Pública
Unidad V - Conta Pública
UNIDAD V EL PRESUPUESTO
Objetivos de la Bolilla
Destacar la necesidad de instrumentar la planificacin y el control a travs de la
herramienta presupuestaria.
Conocer los distintos de presupuestos y analizarlos crticamente.
Recordar, actualizar y profundizar los conceptos de planificacin, presupuesto
financiero, planes de gobierno y presupuesto, reglas y principios presupuestarios,
estructura del presupuesto, clasificacin de los gastos y recursos y distintos sistemas
presupuestarios.
El ensamble del presupuesto de gastos del sector pblico, dentro del programa
general que el proceso de planificacin supone, ha originado una secuela de problemas de
todo orden: algunos de teora econmica, y otros propios de la contabilidad nacional.
Una de las diferencia se en lo ateniente a la posibilidad de mantener la regla de la
anualidad del presupuesto financiero, mientras el plan es de vigencia plurianual.
Algunos creen que el principio de la anualidad del presupuesto financiero es
inconcebible con la planificacin a largo plazo, por la distinta periodicidad de ambos procesos.
El plan econmico busca realizar una poltica de coyuntura, para lo cual trata de medir el ciclo
econmico, de descubrir sus fases y la intensidad de stas; luego, adapta la programacin en
materia de produccin, consumo, inversin y otras variables econmicas, al momento del ciclo.
Por eso, tambin, el plan comprende generalmente un perodo de cuatro a cinco aos, que
abarca buena parte del ciclo y que corresponde a perodo durante el cual la previsin se podra
estimar factible.
Se dice, por ello, que el presupuesto anual obstaculiza la adaptacin de una poltica
fiscal anticclica, es decir, de una poltica tributaria y de gastos pblicos que pretenda influir
sobre la distribucin de la renta nacional, sobre el volumen de los recursos ocupados, sobre el
nivel del consumo o del ahorro.
Podra decirse entonces, que los planes econmicos y sociales generales, los planes
de trabajos pblicos y los planes puramente financieros con miras a una poltica de coyuntura,
deben tener vigencia plurianual, extendindose a veces a la duracin presunta de un ciclo.
Pero, todos esos planes de accin poltico econmica son instrumentos de gobierno
preferentemente cualitativos (aunque a veces sealen cifras). Por ende (segn Atchabhain), es
errneo considerarlos incompatibles con el presupuesto financiero para el plazo corto, que es
instrumento eminentemente cuantitativo. Al contrario, ambos documentos se complementan
pues el presupuesto financiero sirve para traducir en cifras los enunciados forzosamente
generales de los planes de gobierno. Adems, el presupuesto, por su menor duracin, puede
adaptar los planes en su aspecto cuantitativo a las cambiantes circunstancias que se aparten
de las previsiones formuladas. La solucin de las dificultades que apuntan quienes impugnan la
regla de la anualidad del presupuesto financiero, por su pretendida incapacidad de adaptacin,
no consiste en abandonar aquel clsico principio, sino en correlacionar presupuesto y plan
general.
Contabilidad Pblica
estimativo, a los fines de equilibrar los gastos autorizados (regla del equilibrio) con los
ingresos presuntos.
presupuesto est constituido por dos captulos separados (gastos y recursos) que, si bien son
independientes por la regla del equilibrio presupuestario, deben ser coincidentes en sus
importes.
Dado su carcter autorizativo y limitativo, el presupuesto habr de incluir todos los
gastos pblicos, y el poder administrador no podr gastar fuera de los conceptos y de los
lmites fijados. En cambio, los recursos no tienen el mismo carcter, se incluyen como
contrapartida de los egresos y para equilibrio el presupuesto.
Estos principios bsicos, tendientes a asegurar el cumplimiento de los fines de este
instrumento de contabilidad preventiva, se designan en la doctrina clsica de las finanzas como
reglas o principios del presupuesto:
Comprendidas dentro de la calificacin comn de regla de la
1. Unidad
generalidad. Significan que en un Estado debe haber un
2. Universalidad
solo presupuesto, y ste debe abarcar todos los gastos,
3. Anualidad
cualesquiera sean sus caractersticas y naturaleza
4. Equilibrio
A las reglas clsicas del presupuesto de han agregado, con la pretensin de ordenar
determinados aspectos, otras reglas:
Precedencia
Exactitud
Especificacin
Publicidad
Claridad
Uniformidad
Todos estos principios generales pueden ser agrupados segn revistan carcter
sustancial o puramente formal. Son reglas sustanciales las de la generalidad, del equilibrio,
de la procedencia, de la publicidad y de la exactitud, y formales todas las dems
enunciadas.
Alcances
No ha de existir ms de un solo presupuesto que rena en una parte todos los ingresos
o entradas en forma de facilitar la comparacin.
Las entradas y gastos deben inscribirse por su importe ntegro, esto es, no debe
deducirse directamente del rendimiento presunto de los rubros de recursos el costo de
su recaudacin u obtencin, ni tampoco del costo presunto de un servicio las entradas
que de l pueda procurar.
Para asegurar el equilibrio efectivo del Presupuesto ha de llegarse a prever las
contingencias imprevisibles, mediante la incorporacin en la parte de gastos de fondos
de reserva destinados a compensar los crditos suplementarios y extraordinarios, leyes
especiales, etc., que deban abrirse o dictarse durante el ejercicio.
No deben asignarse recursos especiales a determinados servicios o gastos.
En ninguna forma puede admitirse que el poder ejecutivo se valga de entradas o
beneficios extraordinarios o imprevistos de cualquier proveniencia para efectuar gastos
no autorizados en el presupuesto. Corresponde, en consecuencia, que la legislacin
permanente imponga que toda la suma recaudada por va extraordinaria o caso
excepcional sea acreditada al capitulo de entradas de dicho presupuesto con el que por
su concepto guarde relacin, o a un rubro especial de entradas eventuales, con la
limitacin expresada.
Tampoco es admisible que el PE, por s, cubra el dficit de un crdito o lo refuerce
mediante sumas tomadas sobre otros crditos, y as debe declararlo la legislacin
orgnica contable.
Desde luego, algunas de las reglas citadas admiten excepciones que se irn aclarando
en cada caso.
La LAF (24.156) consagra la regla de la universalidad en el artculo 12, que
establece textualmente: Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previstos
para el ejercicio
La regla de la generalidad se sustenta a continuacin, en el mismo artculo al
disponer: Los cuales (recursos y gastos) figurarn por separado y por sus montos ntegros, sin
compensaciones entre siEste principio exige:
Que los gastos y recursos se registren en bruto (sin deducciones ni
compensaciones).
Que no haya afectacin directa de uno o mas recursos para cubrir ciertos gastos
(segn Tezano Pinto; no as Atchabhain).
En el caso de que exista un rgimen de participacin puede adoptarse el
mtodo de presupuestar el recurso a recaudar por su monto neto y computar
como gasto el monto de la subvencin acordada.
Los gastos y recursos de las empresas pueden no figurar por separado en el
presupuesto general. Pueden figurar en el mismo por el dficit o utilidad neta de
explotacin.
La finalidad de esta disposicin es asegurar la universalidad, veracidad y unicidad del
presupuesto, evitando que mediante compensaciones de ingresos y egresos se falseen las
cifras totales de gastos.
El principio de la no compensacin admite excepciones al disponer textualmente (Art. 23):
No se podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin de atender
especficamente el pago de determinados gastos, con excepcin de:
a) Los provenientes de operaciones de crdito pblico;
b) Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del Estado nacional, con
destino especfico;
c) Los que por leyes especiales tengan afectacin especfica.
REGLA DE LA ANUALIDAD
Este principio expresa que el presupuesto debe considerar a las entradas y salidas
correspondientes a un ao dado, en cuanto es en ese espacio de tiempo que, por diversos y
variados fines, pero principalmente por motivos de orden tcnico jurdico, se considera,
convencionalmente, detenido el ciclo de las funciones econmicas y administrativas de toda la
Hacienda, y por consiguiente, tambin la del Estado.
Contabilidad Pblica
La LAF consagra esta regla parea las previsiones presupuestarias de los gastos en su Art 10
que expresa: El ejercicio financiero del sector pblico nacional comenzar el primero de enero y
terminar el treinta y uno de diciembre de cada ao.
Este precepto tiene diferente alcance, segn se refiera a los gastos o a los recursos:
En materia de gastos, la regla es de aplicacin directa ya que las autorizaciones
para gastar votadas por el PL caducan con el vencimiento del ao financiero para
el que se fijaron; no se hace distincin entre los crditos contenidos en la ley de
presupuesto y los abiertos por leyes especiales de gastos.
En materia de recursos, la regla no tiene un sentido bien concreto y directo, pues
el clculo de los probables ingresos a operarse en el ao se incluyen como una
mera previsin presupuestaria dirigida a procurar el equilibrio financiero.
La regla de la anualidad solo tiene significacin para la renovacin peridica de los
gastos y no para los recursos, que depende de leyes impositivas especiales, de vigencia
permanente mientras no se las derogue.
La aplicacin de la regla de la anualidad a los gastos del estado tiene efectos
distintos, segn sea la naturaleza de aquellos:
Para los gastos facultativos, (los que el poder administrador puede o no realizar)
la caducidad anual afecta al gasto en s, y hace que ste no se pueda
comprometer luego de la fecha de clausura del ejercicio.
Para los gastos obligatorios, (donde el compromiso ha resultado de la ley o del
contrato y se ha producido con anterioridad al momento de la ejecucin de
presupuesto) los efectos de la caducidad no se hacen sentir sobre el gasto e s,
que contina vigente, sino sobre el pago, pues cesa la facultad de la
administracin para ordenarlo.
La regla de la anualidad del presupuesto tiene fundamentos econmicos e
institucionales:
Desde el aspecto econmico, hay motivos prcticos, que lo imponen, puesto que
se concepta difcil formular previsiones de gastos para perodos ms extensos
que un ao, debido a la accin de factores econmicos, tales como la variacin
del valor de la moneda o la aparicin de nuevas necesidades colectivas. Como la
previsin sobre los gastos tiene carcter limitativo, toda fijacin de los conceptos
y de los montos de los gastos puede ocasionar inconvenientes para la marcha de
la administracin si no responde a las necesidades de cada momento. Adems
no tendr mayor sentido votar un presupuesto de gastos e introducir, durante su
vigencia, constante modificaciones para adaptarlo a los requerimientos de la
Hacienda.
La razn institucional, que fundamenta la regla de la anualidad consiste en que
las facultades de control preventivo y ulterior por parte del PL debe llevarse a
cabo de la manera ms frecuente posible. Si la aprobacin del presupuesto
financiero del Estado se efecta cada 2 o 3 aos, es evidente que el Congreso
tendr menos oportunidades para controlar, en las fases preventiva y ulterior, la
ejecucin de los gastos, y para ocuparse de la poltica financiera y econmica de
la administracin.
La C de 1853 impuso la regla de anualidad en lo relativo a gastos, pero nada se
estableci en materia de recursos.
La ley de Contabilidad de 1870 estableca que el presupuesto tendra una duracin
anual y su ejercicio se extendera del 1 de enero al 31 de diciembre.
Al clausurarse el ejercicio y vencer el perodo complementario (31 de marzo) caducan
los crditos del presupuesto, salvo que la ley o el acuerdo del PE ordenara su continuacin.
As haba en la prctica 2 presupuestos: una caducaba al cierre del ejercicio, y otro
permaneca vigente durante varios aos. Este ltimo alcanz a totalizar crditos por cantidades
muy elevadas. Violaba el principio de anualidad y adems produca desequilibrios financieros y
dficit crnicos.
Para eliminar esta prctica viciosa, en 1900, se dict una ley que dispuso: los gastos
que autoricen las leyes especiales slo tendrn imputacin durante el ejercicio que fueron
sancionados debiendo en lo sucesivo entrar a figurar en el presupuesto general.
Otra excepcin importante a esta regla la constituyeron durante muchos aos las
cuentas especiales. La prctica hizo que los saldos disponibles en ellas de trasladasen de un
Contabilidad Pblica
ejercicio a otro y el Poder Administrador poda ordenar pagos sobre ellas en cualquier
momento.
Por otra parte, la regla de la caducidad de los crditos presentaba serios problemas,
sobre todo en materia de obras pblicas que no podan terminarse en un ejercicio. Por lo que la
caducidad de los crditos votados obligaba a detener la obra.
Para superar este inconveniente:
Se autoriz transferir de un ejercicio a otro los crditos autorizados para obras
pblicas contendidas en la ley hasta que la misma haya concluido.
Se autorizaba a repropiar al ejercicio siguiente los gastos comprometidos y no
gastados, fijando un periodo adicional de tres meses para imputar gastos al
ejercicio anterior. Esto haca difcil el rendimiento del resultado fiscal.
Segn la LAF, en su Art. 42: Los gastos devengados y no pagados al 31 de
diciembre de cada ao se cancelarn, durante el ao siguiente con cargo a las
disponibilidades en caja y bancos existentes a la fecha sealada. Los gastos
comprometidos y no devengados al 31 de diciembre de cada ao se afectarn
automticamente al ejercicio siguiente, imputando los mismos a los crditos
disponibles para ese ejercicio.
REGLA DEL EQUILIBRIO
La ciencia de las finanzas pblicas ha sostenido tradicionalmente como requisito
sustancio del presupuesto el equilibrio entre ingresos y egresos pblicos. Ambos rubros deben
igualarse tanto en el presupuesto preventivo como en la cuenta de inversin.
Esta regla implica que ha de formarse una masa de recursos suficientes para cubrir
las erogaciones del presupuesto o, inversamente, fijar un monto de estas ltimas que puede
ser atendido con el producido estimado de los primeros.
La necesidad de mantener el equilibrio, tanto en los cuadros preventivos del
presupuesto como despus de ejecutado, ha dado orinen a procedimientos tcnico tendientes
a conservar ese equilibrio, concretado principalmente en 2 soluciones:
1 Establece que las leyes sobre crditos adicionales para gastar arbitren nuevas
fuentes de recursos.
2 Propone crear un fondo de reserva para cubrir los gastos autorizados por leyes
especiales.
La primera solucin slo puede conducir a resultados ciertos cuando la prohibicin de
dictar leyes especiales con afectacin a rentas generales est inscripta en la CN. De lo
contrario, o produce resultados por cuanto el PL por ley posterior puede dejar sin efecto la
previsin y votar leyes especiales sin afectacin especifica.
La segunda solucin implica incluir en el presupuesto:
Partidas para gastos eventuales (para atender necesidades urgentes).
Fondos de reservas de los crditos adicionales votados por el Congreso o
dispuestos por el PE.
El equilibrio establecido al sancionarse el presupuesto es de carcter preventivo, y en
muchos casos no ha de mantenerse en la ejecucin del presupuesto pudiendo convertirse, al
vencimiento del ao financiero, en un desequilibrio final:
De dficit: cuando los recursos no alcanzaren a producir el importe en que
fueran estimados o porque se hubieren autorizado durante el ao nuevas
erogaciones sin proveerlas de la los recursos correspondientes.
De supervit: si el producido de los recursos excediera el importe de su
estimacin o se produjeran economas en los gastos autorizados.
Para hacer frente durante el ejercicio a nuevas necesidades no contempladas en el
presupuesto o cuyos crditos fijados en el mismo resultaran insuficientes se suelen incluir en
los presupuestos, partidas de crdito para emergencias sin especificacin determinada, en
carcter de fondos de reserva de emergencia u otra denominacin similar, que sern
empleados para reforzar determinados crditos o incorporar otros nuevos, que en cada
oportunidad utilizar el poder administrador, sin necesidad de la autorizacin legislativa
correspondiente. Estos procedimientos tcnicos tienden precisamente a mantener el equilibrio
del presupuesto no solo en los cuadros preventivos, sino tambin una vez ejecutados los
gastos.
Contabilidad Pblica
presupuesto slo haca nacer la facultad del PE para decretar gastos en forma
provisoria, sobre la base del proyecto presentado dentro del lapso legal al
Congreso.
Autorizacin temporaria de gastos. se autoriza por ley al Poder Administrador
para hacer gastos por perodos mensuales. Tales autorizaciones reciben el
nombre de duodcimos. En la Argentina, entre 1912 y 1927, se aplic
frecuentemente este procedimiento.
Todas las soluciones anteriores ofrecen inconvenientes:
No se contempla la variacin de las necesidades colectivas y se reproducen
crditos correspondientes a gastos no indispensables.
Si se autorizan duodcimos provisionales puede ocurrir que los crditos
autorizados para los mismos no se puedan volcar al presupuesto definitivo por
falta de coincidencia de las partidas para gastar.
REGLA DE LA ESPECIFICACIN
La regla de la especificacin de los gastos comprendidos en las autorizaciones
presupuestarias se refiere a la clasificacin y asignacin de las partidas es un aspecto formal
del presupuesto, no obstante ello, tiene marcada importancia para que este instrumento cumpla
plenamente su finalidad.
Supone cumplir dos reglas tcnicas:
Los crditos deben tener designacin clara y categrica, que impida imputar
crditos de naturaleza diversa o ajena a la materia propia del crdito.
La divisin de los crditos no debe llegar a la atomizacin conceptual.
La ley 24.156 contempla esta regla en sus artculos 13 y 14.
masa del pueblo. El presupuesto debe ser objeto de publicidad, tanto en su preparacin como
en su discusin y aprobacin parlamentaria, en su ejecucin y en su control ulterior.
Este principio impone al poder administrador la obligacin de remitir al Congreso un
proyecto analtico de presupuesto con detalle de:
Los gastos a efectuar
Los cuadros justificativos de las previsiones de gastos.
Clculo de los recursos para financiarlos
Anlisis de la actividad productiva nacional en funcin de la marcha mundial y
su influencia en nuestro pas.
La ley 24.156 tuvo en cuenta este principio al establecer la informacin que
acompaara al proyecto de presupuesto en su Art. 25.
En su Art. 24, tercer prrafo, ordena considerar como elementos bsicos para iniciar
la formulacin de los presupuestos, el programa monetario y el presupuesto de divisas,
formulados para el ejerci que ser objeto de programacin.
Art. 25. Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdicciones y organismos
descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario introducir, la Oficina Nacional de
Presupuesto confeccionar el proyecto de ley de presupuesto general.
El proyecto de ley deber contener, como mnimo, las siguientes informaciones:
a) Presupuesto de recursos de la administracin central y de cada uno de los organismos
descentralizados, clasificados por rubros;
b) Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada organismo
descentralizado los que identificarn la produccin y los crditos presupuestarios;
c) Crditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de inversin que se
prevn ejecutar
d) Resultados de las cuentas corriente y de capital para la administracin central, para cada
organismo descentralizado y para el total de la administracin nacional.
El reglamento establecer, en forma detallada, otras informaciones a ser presentadas al
Congreso Nacional tanto para la administracin central como para los organismos
descentralizados.
Tributarios y no tributarios
Segn sus efectos Recursos Corrientes
econmicos
Recursos de Capital
Concepto Contable: los gastos son las partidas o cuentas que cualitativa o
cuantitativamente aparecen como crditos abiertos autorizados para gastar que se han ido
registrando en todas sus etapas desde el compromiso hasta el pago.
Recursos
1. Concepto econmico: los ingresos traen consigo una modificacin de tipo patrimonial.
2. Concepto financiero: los recursos son todos los ingresos que se producen durante un
ejercicio y fluyen a las arcas del Estado.
Caractersticas
Esquema de participacin.
Instrumento de planeamiento democrtico incentiva la participacin popular de
manera espontnea.
Mejora los mecanismos de democracia formal.
Permite la presencia permanente de la comunidad en las decisiones.
Importancia
Plantea una concepcin del estado y la democracia. Con relacin al Estado, supera
viejas concepcin relacionadas con el Estado de Bienestar y de Fuga de toda responsabilidad
Pblica.
Con relacin a la idea de democracia, demuestra que el ejercicio efectivo de la misma
exige implementar estrategias que hagan posible la presencia del consenso comunitario.