CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIN CUARTA

Bogot D. C., veintisis (26) de julio de dos mil siete (2007)

Consejero Ponente: HCTOR J. ROMERO DAZ_

REF: 1100103270002004 00079 00

NMERO INTERNO: 14896

NUBIA BOLAOS CHAMORRO contra LA DIAN

FALLO

En ejercicio de la accin del artculo 84 del Cdigo Contencioso Administrativo,

Nubia Bolaos Chamorro solicit la nulidad del Concepto de la DIAN 39683 de
2 de junio de 1998, en cuanto dispuso que las personas del rgimen
simplificado de IVA no estn obligadas a declarar renta, si cumplen las dems
condiciones establecidas en la ley; y del numeral 4.5 del captulo II del Ttulo IX
del Concepto Unificado de IVA de 19 de junio de 2003, conforme al cual si un
responsable del rgimen simplificado del IVA no est obligado a declarar renta
por un ao gravable, la declaracin carece de valor legal, y su impuesto est
constituido por las retenciones que se le hubieren practicado a ttulo de renta.

LA DEMANDA

La actora consider violados los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del Estatuto
Tributario. Como concepto de violacin expuso, en sntesis, lo siguiente:

Las normas anteriores prevn los requisitos que deben cumplirse para que los
contribuyentes del impuesto sobre la renta no estn obligados a declarar dicho
impuesto. Uno de ellos, es no ser responsables del IVA.
Las personas naturales del rgimen simplificado de IVA son responsables de
dicho impuesto; en consecuencia, deben declarar renta, aunque no declaren
IVA, pues el impuesto a las ventas y el de renta son de naturaleza diferente.

Los conceptos acusados desconocen las normas tributarias citadas, porque

disponen que las personas naturales responsables del rgimen simplificado no
estn obligadas a declarar renta y, por ende, sus declaraciones carecen de
valor legal, a pesar de que la ley tributaria no distingui el rgimen especfico al
que deberan pertenecer los responsables del IVA, esto es, si es al comn o al
simplificado.

Los actos demandados desconocen el derecho de defensa, puesto que el

contribuyente queda sin la posibilidad de que otra instancia revise la actuacin
de los funcionarios que rechazan las declaraciones de renta de los
responsables del rgimen simplificado.

Para que un contribuyente no est obligado a declarar renta, debe cumplir

todos los requisitos de la ley tributaria; si falta uno, como el de no ser
responsable de IVA, independientemente del rgimen, debe presentar
declaracin.

Si la ley hubiera querido decir lo que expresan los actos acusados, debi
agregar la expresin "rgimen simplificado"; como lo no lo hizo, no lo puede
hacer el intrprete.

CONTESTACIN DE LA DEMANDA

La demandada se opuso a los pretensiones de la actora, por las razones que

se resumen as:

La existencia de los regmenes comn y simplificado del IVA obedece a que

dentro de los responsables del IVA existen personas que tienen menor
capacidad econmica, frente a las cuales el Estado ejerce un control menos
riguroso. As, mientras los responsables del rgimen comn deben declarar
IVA, expedir facturas, llevar contabilidad y ser agentes de retencin del
impuesto, los del rgimen simplificado slo deben llevar un libro de registro de
operaciones diarias.

Si bien las normas invocadas como violadas por la demandante no distinguen

entre el rgimen comn y el simplificado, no existe razn para adicionar a los
comerciantes del rgimen simplificado, la obligacin de declarar renta, pues
ste es excepcional y sus obligaciones son menores que las del comn.
Adems, el concepto pretende favorecer a los comerciantes de menores
ingresos y no desplegar un control fiscal frente a un recaudo que no es
significativo para la economa nacional, pues las mayores cargas deben estar
en cabeza de quienes tienen mayores ingresos.

No se viola el derecho de defensa, dado que es el mismo artculo 594-2 del

Estatuto Tributario el que dispone que la declaracin presentada por un no
obligado a declarar no produce efectos.

ALEGATOS DE CONCLUSIN

Las partes actora y demandada reiteraron los argumentos de la demanda y de

la contestacin, respectivamente.

El Ministerio Pblico solicit anular los conceptos acusados, por los motivos
que se compendian as:

Los regmenes comn y simplificado son aplicables slo al IVA; adicionalmente,

los requisitos para declarar IVA y renta son distintos e independientes.

Los conceptos demandados adicionan la ley, dado que mientras en sta es

requisito para no declarar renta el hecho de no ser responsable del IVA, en los
actos acusados se dispone que los responsables del rgimen simplificado de
IVA no estn obligados a cumplir dicho deber formal. En consecuencia, no
puede afirmarse que la declaracin de renta presentada por un responsable del
rgimen simplificado carece de valor.
 CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide sobre la legalidad del Concepto de la DIAN 39683 de 2 de junio de

1998, en cuanto dispuso que los responsables del rgimen simplificado de IVA
no estn obligados a declarar renta, si cumplen las dems condiciones
establecidas en la ley. Tambin debe determinar si se ajusta a derecho el
numeral 4.5 del captulo II del Ttulo IX del Concepto Unificado de IVA de 2003,
conforme al cual si un responsable del rgimen simplificado del IVA no est
obligado a declarar renta por un ao gravable, la declaracin carece de valor
legal.

Los actos demandados disponen, en lo pertinente:

"Concepto 39683 de 2 de junio de 1998

[]

Las personas naturales pertenecientes al rgimen simplificado del impuesto

sobre las ventas no estn obligadas a presentar declaracin de renta si
cumplen las dems condiciones establecidas por la Ley."

"Concepto Unificado del Impuesto sobre las Ventas 2003"

[]

Ttulo IX

[] Captulo II

REGMENES DE LOS RESPONSABLES DEL IMPUESTO SOBRE LAS

VENTAS

[]

4.5. OBLIGACIN DE PRESENTAR DECLARACIN DEL IMPUESTO SOBRE

LA RENTA Y COMPLEMENTARIOS.
Las personas naturales del rgimen simplificado tambin quedan cobijadas por
las previsiones contenidas en los artculos 592 numeral 1, 593 y 594-1, segn
el caso, siempre y cuando llenen los dems requisitos establecidos en las
mismas normas, teniendo en cuenta que los montos de ingresos y de
patrimonio a observarse son los establecidos en los decretos de ajuste de
valores absolutos para estar obligados a declarar renta por el ao gravable de
que, se trate y no los sealados para pertenecer al rgimen simplificado del
IVA.

Se sigue de lo anterior, que si un responsable del rgimen simplificado del

impuesto a las ventas no est obligado a declarar renta por un ao gravable, la
declaracin que llegare a presentar carece de valor legal de acuerdo con lo
dispuesto en el artculo 594-2 del Estatuto Tributario, y por lo tanto su impuesto
sobre la renta est constituido por el monto de las retenciones en la fuente que
le hubieren practicado a ttulo de este impuesto en el ao gravable."

La regla general es que todos los sujetos son contribuyentes del impuesto
sobre la renta y, por ende, deben asumir la obligacin sustancial de pagar dicho
tributo. No son contribuyentes de renta, quienes la ley tributaria determine
como tales (artculos 5 y ss del Estatuto Tributario).

A su vez, Conforme al artculo 591 del Estatuto Tributario, todos los

contribuyentes de renta estn obligados a declarar dicho impuesto, salvo
las excepciones previstas en los artculos 592, 593, 594-1 y 594-3 del Estatuto
Tributario. En consecuencia, la regla general es que todos los contribuyentes
de renta son declarantes, y la excepcin es que no estn obligados a declarar,
los contribuyentes que expresamente seale el legislador.

Segn el artculo 592 [1] del Estatuto Tributario no estn obligados a declarar
las personas naturales y sucesiones ilquidas que no sean responsables del
impuesto a las ventas, que en el respectivo ao o perodo gravable hayan
obtenido ingresos brutos inferiores a $27.870.000 (ao gravable 2006) y que el
patrimonio bruto en el ltimo da del ao o perodo gravable no exceda de
$89.183.000 (ao gravable 2006)1.

De acuerdo con el artculo 593 ibdem no estn obligados a declarar los

asalariados cuyos ingresos brutos provengan por lo menos en un 80% de
pagos originados en una relacin laboral o legal y reglamentaria, siempre y
cuando en relacin con el respectivo ao gravable se cumplan, adems, estos
requisitos:
1. Que el patrimonio bruto en el ltimo da del ao o perodo gravable no

1
En virtud del artculo 50 de la Ley 1111 de 2006, que modific el
articulo 868 del Estatuto Tributario, se cre la UVT o Unidad de Valor
Tributario, como la medida de valor para actualizar los valores
absolutos del Estatuto Tributario, El valor de la UVT debe reajustarse
anualmente en la variacin del ]PC para ingresos medios, certificado
por el DANE, en el perodo comprendido entre el 1 de octubre del ao
anterior al gravable y la misma fecha del ao inmediatamente
anterior. Para el ao 2006 la UVT se fij en $20.000. Y, segn el
artculo 51 ibdem, que adicion el Estatuto Tributario con el articulo
868-1, los ingresos brutos por $27.870.000 equivalen a 1400 UVT y el
patrimonio bruto de $89.183.000, corresponde a 4500 UVT.

exceda de $89.183.000 o 4500 UVT (ao 2006).

2. Que no sean responsables del IVA

3. Que en el ao gravable no hayan obtenido ingresos superiores a

$66.888.000 (ao 2006)2.

Por su parte, el artculo 594-1 del Estatuto Tributario, seala que no estn
obligados a declarar renta los trabajadores independientes que no sean
responsables del IVA, cuyos ingresos brutos se encuentren facturados, y de los
cuales un 80% o ms se originen en pagos que hayan sido objeto de retencin,
siempre que tales ingresos no excedan de $89.183.000 o 4500 UVT (ao
gravable 2006).

Adems de los requisitos previstos en los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del
Estatuto Tributario, los contribuyentes de menores ingresos, asalariados y
trabajadores independientes deben cumplir las exigencias del artculo 594-3
ibdem, es decir, que los consumos mediante tarjeta de crdito y las compras y
consumos durante el ao gravable no excedan de $55.740.000 (ao gravable
1996)3, y que el total de consignaciones durante el ao gravable no exceda de
$89.183.000 (ao gravable 2006).
De otra parte, en materia del impuesto a las ventas existen dos clases de
responsables: los del rgimen comn, que es la regla general, y los del rgimen
simplificado, que constituye la excepcin.

En efecto, el rgimen simplificado es un mecanismo especial creado para

pequeos comerciantes, fabricantes y prestadores de servicios, que intervienen
de manera importante en el mercado, pero que por su capacidad econmica,
requieren un tratamiento ms sencillo que facilite el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias y el adecuado control de sus actividades
econmicas 4. Y, es un rgimen especial o excepcional, dado que para
pertenecer al mismo deben cumplirse todos los requisitos previstos en la ley
tributaria, pues, en caso de que falte por lo menos una de las exigencias
legales, el responsable del IVA pertenece al rgimen comn.

2
Conforme al artculo 51 de la Ley 1111 de 2006, este valor de
ingresos corresponde a 3.300 UVT.
3
Segn el articulo 51 de la Ley 1111 de 2006, esta suma equivale a
2800 UVT

Los requisitos para pertenecer al rgimen simplificado del IVA se encuentran en

el artculo 499 del Estatuto Tributario. Segn dicha norma, forman parte del
rgimen que se comenta, las personas naturales comerciantes y artesanos
minoristas o detallistas; los agricultores y ganaderos, que realicen operaciones
gravadas, as como quienes presten servicios gravados, siempre que cumplan
la totalidad de las siguientes condiciones:

1. Que en el ao anterior hubieren posedo ingresos brutos totales provenientes

de la actividad inferiores a 4.000 UVT 5.

2. Que tengan mximo un establecimiento de comercio, oficina, sede, local o

negocio donde ejercen su actividad.

3. Que en el establecimiento de comercio, oficina, sede, local o negocio no se

desarrollen actividades bajo franquicia, concesin, regala, autorizacin o
cualquier otro sistema que implique la explotacin de intangibles.
4. Que no sean usuarios aduaneros.

5. Que no hayan celebrado en el ao inmediatamente anterior ni en el ao en

curso, contratos de venta de bienes o prestacin de servicios gravados por
valor individual y superior a $66.888.000 (ao 2006) 6.

6. Que el monto de sus consignaciones bancarias, depsitos o inversiones

financieras durante el ao anterior o durante el respectivo ao no supere la
suma de $ 89.183.000 (ao 2006) 7

El artculo 506 del Estatuto Tributario seala como obligaciones a cargo de los
responsables del rgimen simplificado, las siguientes:

1. Inscribirse en el registro nico tributario;

2. Entregar copia del documento en que conste su inscripcin en el rgimen

simplificado, en la primera venta o prestacin de servicios que realice a
adquirentes que no sean del rgimen simplificado, que as lo exijan;

3. Cumplir con los sistemas de control que determine el Gobierno Nacional;

4. Exhibir, en un lugar visible al pblico el documento en que conste su

inscripcin en el RUT, como perteneciente al rgimen simplificado.

4
Sentencia de 5 de octubre de 2006, expediente 15460, C. P. doctora
Ligia Lpez Daz
5
El artculo 39 de la Ley 1111 de 2006 previ la cifra de ingresos
brutos en UVT y elimin el requisito del patrimonio bruto para
pertenecer al rgimen simplificado.
6
Conforme al artculo 51 de la Ley 1111 de 2006, este valor
corresponde a 3.300 UVT.

Adicionalmente, segn el artculo 15 del Decreto 380 de 1996, a los

responsables de rgimen simplificado les est prohibido adicionar el IVA a los
bienes que vendan o a los servicios que presten; declarar IVA, so pena de que
la declaracin no produzca efectos; determinar IVA a cargo y solicitar
impuestos descontables; calcular el IVA en compras de bienes y servicios
exentos o excluidos.

A su turno, los responsables del rgimen comn del IVA deben cumplir estas
obligaciones:

1. Inscribirse en el RUT;

2. Expedir factura o documento equivalente con los requisitos del artculo 617
del Estatuto Tributario, por cada operacin de venta o prestacin de servicios;

3. Llevar contabilidad, y, dentro de la misma, incluir un registro auxiliar de

ventas y compras y una cuenta mayor o de balance denominada "impuesto a
las ventas por pagar (artculo 509 del Estatuto Tributario) y,

4. Presentar la declaracin bimestral de IVA (artculo 574 ibdem).

En sntesis, los responsables del rgimen simplificado deben cumplir

obligaciones ms sencillas que los del rgimen comn, precisamente porque
tienen menor capacidad econmica y, por ende, menor capacidad contributiva,
lo que conduce a que la Administracin Tributaria deba ejercer un control
menos exigente sobre sus operaciones.

Ello es as, en virtud del principio de eficiencia, que constituye uno de los
pilares en que se basa el sistema tributario 8, conforme al cual se deben cumplir
de la mejor manera las finalidades de los tributos, es decir, el recaudo de los
recursos necesarios financiar los gastos e inversiones del Estado, el
cumplimiento de la poltica fiscal y el mejoramiento social y econmico de las
clases menos favorecidas 9.

7
Segn el articulo 51 de la Ley 1111 de 2006, esta suma equivale a
4500 UVT
8
El artculo 363 de la Constitucin Poltica dispone que el sistema
tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad.
9
Juan Rafael Bravo Arteaga. Nociones fundamentales de derecho
tributario. Bogot, Legis, 2002. P. 104-105.
Para que un sistema tributario sea eficiente, es necesario, entre otros
elementos, que el costo de administracin del tributo no resulte
desproporcionado con su producto final; y que la determinacin de los
responsables ante el fisco en relacin con las obligaciones tributarias formales
y materiales, se efecte con criterio prctico, "de tal manera que pocas
personas puedan satisfacer cuantas importantes del correspondiente tributo" 10

En suma, la existencia del rgimen simplificado de IVA respeta el principio de

eficiencia del sistema tributario, puesto que las obligaciones a cargo de los
responsables y el control que ejerce la Administracin sobre los mismos, son
proporcionados a su capacidad contributiva.

La actora sostiene, en ltimas, que por el solo hecho de que el contribuyente

de renta sea responsable del rgimen simplificado de IVA, se encuentra
obligado a declarar renta.

Por su parte, los Conceptos 39683 de 1998 y Unificado de IVA de '1993 (Ttulo
IX captulo II numeral 4.5) consideran que los responsables del rgimen
simplificado de IVA no son declarantes de renta, si cumplen los dems
requisitos de los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del Estatuto Tributario. Y, el
ltimo de los conceptos en mencin precisa que si un responsable del rgimen
simplificado de IVA no est obligado a declarar renta por un ao gravable, la
declaracin que llegare a presentar carece de valor legal.

Aun cuando los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del Estatuto Tributario prevn
como uno de los requisitos para no ser declarante, que el contribuyente no sea
responsable del impuesto sobre las ventas, debe entenderse que se refieren
slo a los del rgimen comn, puesto que es el ordinario o general del IVA,
cuyos responsables tienen, por ley, obligaciones ms gravosas que las
personas naturales del rgimen simplificado, por cuanto, se repite, las ltimas
son consideradas como sujetos de menor capacidad contributiva.

A su vez, aunque el impuesto sobre la renta y el IVA son distintos, si en las

normas tributarias sobre declaraciones de renta se mencionan los
responsables del IVA., en la interpretacin de las primeras no debe
desconocerse la razn de ser de
10
Ibdem, p 106-107.

los dos regmenes del impuesto sobre la ventas. Por tanto, si los responsables
del rgimen simplificado no deben declarar IVA, resulta incoherente que deban
presentar declaracin de renta, por el slo hecho de ser responsables de IVA,
mxime si se tiene en cuenta que el impuesto sobre la renta presenta una
estructura ms compleja que el de las ventas.

Y, no se diga que los responsables del rgimen simplificado que no

cumplan los topes para declarar renta, no deben pagar impuesto alguno,
pues el mismo es la suma de las retenciones que se les hayan practicado
durante el ao gravable (artculo 6 del Estatuto Tributario). Sencillamente,
respecto de ciertos contribuyentes, como los mencionados, el legislador
consider ms eficiente acreditar el pago del impuesto, a travs del mecanismo
de la retencin en la fuente, que el de las declaraciones tributarias.

Cabe anotar que los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del Estatuto Tributario no
son los nicos casos en los que la ley tributaria menciona, en general, a los
responsables de IVA, a pesar de que slo debe entenderse aplicable a los del
rgimen comn.

As, el artculo 511 del Estatuto Tributario, dispone que 'los responsables del
impuesto sobre las ventas debern entregar factura o documento equivalente
por todas las operaciones que realicen. Sin embargo, tal obligacin no es
aplicable a los responsables del rgimen simplificado, dado que dentro de sus
deberes no est el de entregar factura o documento equivalente. Y, an ms, el
artculo 616-2 ibdem seala que los responsables del rgimen simplificado no
estn obligados a expedir factura, esto es, a entregar el original de la misma,
con el lleno de los requisitos legales (artculo 617 ibdem).

Es de advertir que los actos acusados no exoneran, en general, del deber de

declarar renta a los responsables del rgimen simplificado de IVA, como
errneamente lo entiende la demandante. Por el contrario, los conceptos parten
de la base de que tales responsables son declarantes, si cumplen las
condiciones establecidas en los artculos 592 [1], 593 y 594-1 del Estatuto
Tributario. Es dentro de este contexto que el Concepto Unificado de IVA de
2003, dispone que si los responsables del rgimen simplificado de IVA no
obligados a declarar renta, la presentan, dicha declaracin no produce
efecto legal alguno, tal como lo dispone el artculo 594-2 del Estatuto Tributario.
En sntesis, el Concepto Unificado de IVA slo prev la aplicacin del artculo
594-2 del Estatuto Tributario, a las declaraciones de los responsables del
rgimen simplificado de IVA, no obligados a declarar renta, no a todos los
responsables de dicho rgimen. Adems, el Concepto da cabal aplicacin al
artculo en comentario, por lo que no se advierte violacin alguna del debido
proceso.

Las razones que anteceden son suficientes para negar las pretensiones de la
demanda.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Seccin Cuarta, administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la Ley,

FALLA

NIGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada por Nubia

Bolaos Chamorro contra LA DIAN.

Cpiese, notifquese, comunquese y cmplase.

Esta providencia se estudi y aprob en sesin de la fecha.

JUAN NGEL PALACIO HINCAPI

Presidente

LIGIA LPEZ DAZ

MARA INS ORTIZ BARBOSA

Aclaro voto

HCTOR ROMERO DAZ