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PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN LOS GOBIERNOS

LOCALES ARGENTINOS UN INSTRUMENTO DE
PARTICIPACIN?
Participative Budgeting in Argentine Local Governments: Are
an Instrument of Real Participation?
M.A.P. Sonia Romella*

RESUMEN Asimismo, resume las notas

Durante la ltima dcada, el sobresalientes en relacin al
Presupuesto Participativo (en marco normativo, la participacin
adelante PP) se fue expandiendo ciudadana, la organizacin
entre los distintos gobiernos territorial y de las finanzas. Los
locales de la Repblica Argentina Presupuestos Participativos
como mecanismo de rendicin de argentinos se distinguen por su
cuentas y participacin ciudadana. carcter consultivo, micro
Sin embargo, pese a los esfuerzos participacin, de organizacin
realizados por otras instituciones, territorial y bajo presupuesto
no fue posible conocer con asignado.
exactitud la cantidad de
experiencias vigentes y sus PALABRAS CLAVES
caractersticas institucionales. El Presupuesto Participativo-
presente documento se propone Gobierno Local- diseo
identificar y caracterizar los PP institucional- anlisis comparado-
vigentes en Argentina durante el rendicin de cuentas
2011.

* Maestra en Administracin Pblica, Facultad de Ciencias Econmicas- Universidad

de Buenos Aires. Lic. En Ciencia Poltica- Universidad Catlica de Crdoba. Lic. En
Relaciones Internacionales- Universidad Catlica de Crdoba. Actualmente se
desempea como Coordinadora Acadmica Maestra en Gobierno Local en la
Universidad Nacional de Quilmes, Argentina. Contacto: sonia.ramella@unq.edu.ar
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
ABSTRACT
Participatory Budget is used by
Argentinean local governments for
making social accountability. Since
2011, there were around 46
experiences in Argentina,
everyone with its particular
institutional design. However,
there s no institution available of
coordinate and systematized all
the experiences. As consequence,
theres unknown the quantity of
cases and their institutional
characteristics. This document its
result of a previous work done
during 2011 which describes each
one of the experiences
implemented by Argentinean local
government.
Participatory Budget in Argentine
cases are distinguished by their
consultative status, micro
participation, territorial
organization and low budget
allocated.
KEY WORDS
Participative Budget- Local
Government- institutional design-
comparative analysis- social
accountability.
188
INTRODUCCIN
Como es sabido, el Presupuesto
Participativo ha tenido su origen
en Porto Alegre en el ao 1989 y,
actualmente, se ha ido
internacionalizando como un
mecanismo de participacin
ciudadana institucionalizado. En
consecuencia, desde ese
momento hasta ahora ha sido
posible registrar experiencias en
diversos pases de Amrica Latina,
tales como Chile, Brasil, Uruguay,
Repblica Dominicana, Puerto
Rico, Honduras, Nicaragua,
Mxico, Guatemala, Ecuador,
Per, Colombia, Venezuela y
Argentina1 aunque tambin se han
registrado casos, inclusive, en
pases de Norteamrica y Europa.
La masificacin del instrumento y
la diversificacin de su diseo
institucional ha contribuido a la
proliferacin de mltiples
definiciones de Presupuesto
Participativo; aunque muchas de
1
En el marco del Proyecto de
investigacin Sistemas Municipales
comparados de Amrica Latina
dirigido por Daniel Cravacuore, se
est llevando a cabo un relevamiento
de las experiencias vigentes y, hasta
el momento se han identificado al
menos 204 experiencias vigentes en
Administraciones Pblicas Locales
(Ramella: 2013).

ellas resultan un tanto
autorreferenciales (Genro y De
Sousa, 1998: 123; Sortino, 2012,
etc.). A los fines de no hacer de la
discusin conceptual un tema
central de este escrito, debate que
escapa a los fines de este trabajo,
se partir de una definicin ms
vinculada a una perspectiva
procedimental, segn la cual
podremos considerar al
Presupuesto Participativo como:
un proceso a travs del cual los
ciudadanos, de forma individual o
por medio de organizaciones,
pueden contribuir en la toma de
decisiones acerca del presupuesto
pblico (Goldfrank 2006: 2).
En la Repblica Argentina, este
mecanismos fue implementado
por primera vez en el Municipio
de Rosario en el ao 2002 y, en
ese momento, constituy una
poltica original en materia de
participacin ciudadana y
rendicin de cuentas a nivel local.
A partir de la experiencia rosarina,
se dio un proceso de creciente
incorporacin de esta herramienta
a los gobiernos locales argentinos
y dada su potencialidad
estratgica, en trminos del
fortalecimiento democrtico, el
M.A.P. Sonia Romella
Gobierno Nacional ha desarrollado
acciones que permiten la
articulacin y difusin de las
distintas experiencias. En 2009, la
Secretara de Asuntos Municipales
del Ministerio del Interior
conjuntamente con la Secretara
de Relaciones Parlamentarias de la
Jefatura de Gabinete de Ministros
de la Nacin, crearon la Red
Argentina de Presupuesto
Participativo (RAPP), ente que
cumple desde entonces con los
fines expresados anteriormente.
Con el pasar de los aos, fue
aumentando de manera gradual y
sostenida la cantidad de
experiencias de Presupuesto
Participativo en Argentina, siendo
los gobiernos locales los mbitos
predilectos para su
2
implementacin. En
consecuencia, para el ao 2011, se
registraban ms de 50 (cincuenta)3
2
Si bien la mayor cantidad de
experiencias estn concentradas en
los Gobiernos locales, en Argentina
tambin se ha implementado el
instrumento en algunas entidades
universitarias; siendo la Universidad
Nacional del Litoral y la Universidad
Nacional General Sarmiento dos
claros exponentes.
3
Si bien existan 50 experiencias de
Presupuesto Participativo en el 2011,
el estudio comparado se estructur
189
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
experiencias en los gobiernos
locales de la Repblica Argentina
(Ramella 2012: 20) y, se estima
que para el ao 2013 el total de
casos ascendera a unos 60
gobiernos locales implementando
esta herramienta4.
Si bien la totalidad de experiencias
registradas hasta el momento no
es significativa en relacin a los
2.3905 Gobiernos locales
existentes en Argentina, las
ciudades ms importantes de cada
Provincia han adoptado esta
herramienta de participacin en
algn momento de los ltimos
aos, ya sea en forma continua o
no.
en torno a 46 casos dado que dos de
ellos eran de Presupuesto
Participativo Jovn y los otros dos se
los presuma de escala provincial.
4
Relevamiento actualizado al mes de
septiembre de 2013 en el marco del
proyecto de investigacin Sistemas
municipales comparados en Amrica
Latina en la Universidad Nacional de
Quilmes.
5
Este dato fue tomado del
relevamiento de Gobiernos Locales
realizado por Daniel Cravacuore cuya
ltima actualizacin es del mes de
Agosto de 2012.
190
Gracias a un anlisis de los casos
relevados y detectados como
experiencias en funcionamiento
durante el ao 2011, pudieron ser
identificadas dos grandes
tendencias respecto de las
caractersticas que tuvo su
adopcin en el caso argentino. En
primer lugar, las administraciones
pblicas locales que lo
incorporaron tienen categora de
Municipio (lo cual en Argentina
generalmente conlleva cierta
relevancia de los distritos que lo
aplican). En segundo lugar, los
Presupuestos Participativos se
concentran en municipios
ubicados en la regin central del
pas. En efecto, se observ la
siguiente distribucin: la Provincia
de Buenos Aires ha sido la que
ms experiencias registra con un
total de 18 casos (lo cual equivale
a un 13% respecto del total de
Municipios bonaerenses), 8 (2%)
en la Provincia de Santa Fe, 5
(27%), en la Provincia de
Mendoza, 4 (menos del 1%
considerando los gobiernos
comunales) en la Provincia de
Crdoba, 3 (1%) en la Provincia de
Entre Ros, y 2 (3%) en las
Provincias de San Luis, Corrientes
(3%), Ro Negro (2.66%), y Tierra
del Fuego (66%, se implementa en
 M.A.P. Sonia Romella

dos de sus tres municipios); y han registrado experiencias de

finalmente 1 caso en las Provincias esta herramienta en las Provincias
de Neuqun (1%), Jujuy (1%), de: Tucumn, Salta, San Juan,
Chaco (1.47%), Chubut (2%); y Formosa, Misiones, La Pampa, La
Santa Cruz (5%) . Asimismo, no se Rioja y Catamarca.

Figura N 1: Concentracin de Experiencias de Presupuesto Participativo en

las Provincias de Argentina en el ao 2011

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Ramella (2012).

191
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

Dado que los gobiernos locales caracterizacin de cada uno de los

que implementan Presupuesto
Participativo no estn
concentrados en una nica
provincia y, frente a la inexistencia
de un rgimen jurdico municipal
comn a todas ellas, a
continuacin se enunciarn los
casos de presupuesto participativo
identificados durante el 2011,
acompaado de una breve
gobiernos locales en el distrito.
En el Cuadro N 1 se presentan los
casos de Presupuesto Participativo
en Argentina en funcin de:
provincia, cifra total de gobiernos
locales que tiene la provincia a la
que pertenece el caso, el estatus
jurdico del gobierno local en
cuestin y, por ltimo, si dichos
casos cuentan con una Carta
Orgnica o no.

Cuadro N1: Caracterizacin de los Gobiernos Locales argentinos que

implementan presupuesto participativo.
PROVINCIA TOTAL DE MUNICIPIO TIPO DE CARTA
GOBIERNO GOBIERNO ORGANICA6
LOCAL LOCAL
Avellaneda Municipio No *
Baha Blanca Municipio No *
135 Berisso Municipio No *
BUENOS AIRES La Costa Municipio No *
La Matanza Municipio No *
La Plata Municipio No *
Gral. San Municipio No *
Martin
Gral. Municipio No *
Pueyrredn
Pehuaj Municipio No *
Tandil Municipio No *
Necochea Municipio No *

6
En las celdas donde figura el * significa que los Municipios no estn habilitados a
dictar su Carta Orgnica a causa de no estar reconocida esta facultad por la Ley que
reglamenta a los Municipios en la Provincia.

192
 M.A.P. Sonia Romella

San Fernando Municipio No *

San Miguel Municipio No *
Rivadavia Municipio No *
Morn Municipio No *
Zrate Municipio No *
424 Villa Mara Municipio Si
CORDOBA Crdoba Municipio Si
Villa Carlos Municipio Si
Paz
ENTRE RIOS 253 Concordia Municipio No *
de Primera
Concepcin Municipio No *
del Uruguay de Primera
Crespo Municipio No *
de Primera
MENDOZA Mendoza Municipio No *
Las Heras Municipio No *
18 Godoy Cruz Municipio No *
Junn Municipio No *
Maip Municipio No *
CORRIENTES 66 Corrientes Municipio Si
Bella Vista Municipio Si
Caada de Municipio No *
Gmez de Segunda
SANTA FE 363 Rosario Municipio No *
de Primera
Sunchales Municipio No *
de segunda
Santa Fe Municipio No *
de Primera
Reconquista Municipio No *
de Segunda
Venado Municipio No *
Tuerto de Segunda

193
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

Rafaela Municipio No *
de Segunda
Santo Tome Municipio No *
de Segunda
JUJUY 60 San Salvador Municipio No
de Jujuy
CHACO 68 Resistencia Municipio Si
de Primera
CHUBUT 45 Comodoro Municipio No
Rivadavia de Primera
NEUQUEN 57 Neuqun Municipio Si
RIO NEGRO 75 Viedma Municipio Si
SANTA CRUZ 18 Caleta Olivia Municipio
TIERRA DEL 3 Ushuaia Municipio Si
FUEGO Rio Grande Municipio Si
Fuente: Elaboracin propia.

Del Cuadro N1 se desprenden Municipios7. Finalmente, se ha

algunas caractersticas generales
interesantes respecto del
Presupuesto Participativo: en
primer lugar, que no se trata de
un instrumento limitado a una
sola provincia o regin, aunque s
se observa una concentracin
mayor de casos en los distritos de
Buenos Aires, Tierra del Fuego y
Santa Fe. Asimismo, y a juzgar por
el rgimen jurdico municipal de
cada distrito provincial, en
ninguno de los casos se
implementa en gobiernos locales
de una categora inferior a
observado que el reconocimiento
7
Mediante una Ley Orgnica, cada
Provincia establece el sistema
Municipal con sus correspondientes
categoras .Por ejemplo en el caso de
las Provincias de Buenos Aires y
Mendoza, los gobiernos locales
cuentan con una nica categora
(Municipios), Provincias como
Crdoba, municipios a las poblaciones
estables con ms de 2000 habitantes;
y otras Provincias como Santa Fe
establece establecen distintos niveles
de Municipios. En este ltimo caso,
son Municipios de Primera quienes
cuentan con una poblacin superior a
200 mil habitantes; mientras que los
Municipios de Segunda son aquellos

194
 M.A.P. Sonia Romella

de la plena autonoma no
constituye una limitacin para
llevar adelante un Presupuesto
Participativo. En efecto, la
Provincia de Buenos Aires no
permite a sus municipios algunas
facultades tales como, por
ejemplo, sancionar su propia Carta
Orgnica Municipal y es,
justamente este distrito, el que
concentra la mayor cantidad de
experiencias.

A fines de mostrar la
heterogeneidad de los Municipios
que implementaban dicho
instrumento en el 2011, los
mismos podran ser ordenados de
acuerdo a su tamao. Para
caracterizarlos mejor en funcin
de ello, es que apelamos a las
categoras: Comunas, Municipio
Chico, Municipio Grande,
Ciudades Intermedias, y reas
Metropolitanas (Arroyo 2002: 4),
categoras que nos resultan de
gran utilidad para intentar anlisis
comparados. Sin embargo, cabe
destacar que dicha categorizacin
no encierra al interior una unidad
de anlisis homognea.

que concentran una poblacin

superior a 10.000 pero inferior a
200.000 habitantes.

195
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

Cuadro N 2. Clasificacin de los gobiernos locales que implementan

Presupuesto Participativo en funcin del tamao de los mismos.

Tipo de Gobierno local que implementa PP8

Comuna Municipio Municipio Ciudad reas
u otras Chico Grande Interme- Metropolita-
formas dia nas
de
Gobierno
Cantidad Local
total de
expe- 0 14 13 8 15
riencias

Fuente: Elaboracin propia.

8
Estas categoras son las empleadas por Daniel Arroyo a los fines de fijar un
parmetro de comparacin entre los distintos tipos del Gobiernos Locales
argentinos. De acuerdo a este esquema: las comunas no superan los 2000
habitantes; en los Municipios chicos la poblacin oscila entre los 2.000 y 10.000
habitantes, en los Municipios grandes la misma vara entre los 10.000 y 100.000
habitantes, en la Ciudades intermedias la poblacin que no alcanza las 250.000
personas y finalmente, las reas metropolitanas son aquellas que concentran ms de
250.000 habitantes (2002: 4)

196
 M.A.P. Sonia Romella

Del Cuadro N 2 se desprende que A su vez, los municipios que

el PP no hay una clara tendencia
que correlacione en forma
especfica el tamao de gobierno
local con la posibilidad de
concentrar experiencias de PP. Sin
embargo, la nica afirmacin que
parece desprenderse de la
variable tamao del gobierno local
hasta el momento, tiene que ver
con que no se registran
experiencias de PP en gobiernos
con una poblacin inferior a los
5.000 habitantes (es decir,
aquellos que tienen rango de
comunas o afines).
implementaban dicho mecanismo
participativo en el ao 2011,
presentaban grandes disparidades
en relacin al tamao de sus
economas. Si se considera el
Presupuesto por habitante de
cada uno de ellos, la variacin de
los valores de ese dato transitaba
un rango que se originaba en los
$132,15 pesos por habitantes en
el Municipio de Resistencia a los
$8575.83 pesos, cifra que
alcanzaba el Municipio de Ushuaia
en ese mismo ao.

Cuadro N 3. Caracterizacin de los Municipios de acuerdo al presupuesto

general del ao 2011 y el presupuesto por habitante del mismo perodo.
CANTIDAD
DE EXPERIEN-
PRESUP POR PRESUPUESTO GRAL HABITAN- CIA
CANT DE HAB AO 2011 TES PROVINCIA
362757,25 (en base a
132.15 2010) 274.490 Resistencia Chaco
210.002.180.00 (ao
667,63 2010) 314.546 Corrientes Corrientes
671.70 170.000.000 253.086 San Miguel Buenos Aires
737,27 925.489.737.16 1.255.288 La Matanza Buenos Aires
1001,81 63.605100 63.490 Reconquista Santa Fe
1033,98 175.000.000 169.248 Las Heras Mendoza
1115.43 203.637.120 182.563 Godoy Cruz Mendoza
1116,01 515,669,216.00 309.380 Morn Buenos Aires
1215.87 400.000.000 328.980 Avellaneda Buenos Aires
1239,28 $711.804.860 574.369 La Plata Buenos Aires

197
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

$ 31.932.000,00 (ao
1257,51 2010) 25.393 Bella Vista Corrientes
1319.16 105.654.426,00 80.092 Berisso Buenos Aires
1374,77 139.225.000.00 101.271 Zrate Buenos Aires
Gral San
1455,55 586.746.000,00 403.107 Martin Buenos Aires
1473,73 764.5573066 518.788 Quilmes Buenos Aires
1485,28 $ 224.472.627,00 151.131 San Fernando Buenos Aires
Concepcin
1496,27 97.188.834,22 64.954 del Uruguay Entre Ros
1615.79 28.219.922,00 17.465 Crespo Entre Ros
1636,64 146.370.000,00 89.433 Maip Mendoza
1641.83 95.681.5009 58.277 Santo Tom Santa Fe
Caada de
1657,17 $ 48.000.000 28.965 Gomez Santa Fe
1713,63 $ 80.451.521,51. 46.948 Viedma Rio Negro
1801,40 $ 248.772.000. 138.099 Concordia Entre Ros
128.966.987.53 Venado
1884,76 (Presup. 2010) 68.426 Tuerto Santa Fe
2072,54 $ 170.811.263 82.416 Rafaela Santa Fe
2130,27 785.365.436 368.668 Santa Fe Santa Fe
2162,10 $ 1.963.539.428 908.163 Rosario Santa Fe
2198.07 2.786.099.900 1.267.521 Crdoba Crdoba
274.509
2209,38 606.391.446.00 Baha Blanca Buenos Aires
2319.52 41000000 17.676 Sunchales Santa Fe
2408,05 267.277.674 110.993 Mendoza Mendoza
2641,10 $ 159.742.128 60.483 La Costa Buenos Aires
General
2702.60 1.464.089.115,95 541.733 Pueyrredon Buenos Aires.
2735.91 154.324.851,8310 56.407 Villa Carlos Crdoba

9
Este es el total de erogaciones proyectados para el 2011 que el Departamento
Ejecutivo Municipal elev al Concejo para su aprobacin, y un dficit de 13.169.500
pesos. Ver http://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2010/12/13/santoto/SATO-
01.html
10
Segn el artculo publicado por la edicin N 498, disponible en;
http://www.elbamba.com/secciones/interes-general/economia-grave-crisis-

198
 M.A.P. Sonia Romella

Paz
566.284.261.6
2805,22 (reprogramacin) 201.868 Neuqun Neuqun
3512,64 280.951.924,82 79983 Necochea Buenos Aires
3572,10 257.769.964,00 72.162 Villa Mara Crdoba
Comodoro
3679.07 499.000.000 135.632 Rivadavia Chubut
11
4776.91 183.433.460,66 38.400 Pehuaj Buenos Aires
4862.04 75.128.33812 15.452 Rivadavia Buenos Aires
5696.26 205.504.000. 36.077 Caleta Olivia Santa Cruz
$ 35.712.700,00 (ao
5869,93 2010) 6.084 Junn Mendoza
Tierra del
8126,67 428.990.982 52.681 Rio Grande Fuego
Tierra del
8575,83 389600404 45.430 Ushuaia Fuego
San Salvador
SD SD 231.229 de Jujuy Jujuy
Fuente: Elaboracin propia en base al tamao poblacional del censo 2001
realizado por el INDEC y a los presupuestos de gastos y recursos del ejercicio
2011 cada uno de los municipios.

financiera/ , esta fue la estimacin de recursos que ingresaran al Tesoro Municipal.

Sin embargo, y segn el resultado de los balances financieros presentados en
diciembre por el Poder Ejecutivo Municipal, los ingresos recaudados fueron de
130.370.289,42 mientras que los egresos alcanzaron los 137.568.290,71 pesos;
dando como resultado un dficit neto de 7.198.001,29 pesos
11
De acuerdo al Informe de Situacin Econmico Financiera publicada por la
Municipalidad de Pehuajo, 183.433.460,66 de pesos sera el monto total de
erogaciones y recursos presupuestarios. Disponible en:
http://www.pehuajo.gov.ar/pehuajo%20sit_eco%202011.pdf
12
Ver Ordenanza N3288 de 2011 sancionada por el Honorable Concejo Deliberante
de Rivadavia. Disponible en:
http://www.hcdrivadavia.gob.ar/ordenanzas/show_ordena.php?id=748

199
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

ESTUDIOS DE SEGUNDA GENERA- La preocupacin por documentar

CIN DEL PP EN ARGENTINA experiencias destacando las
Del mismo modo en que ha bondades del instrumento se
aumentado la cantidad de relaciona, a su vez, con el
gobiernos locales argentinos que momento histrico que atraviesa
implementan Presupuesto el instrumento en Argentina. Si
Participativo en los ltimos aos, bien la instancia de
tambin ha presentado un fuerte experimentacin del PP en Brasil
crecimiento la produccin se dio entre los aos 1989 y 1997
acadmica en torno a la temtica (Montecinos 2012: 7 y Cabannes
en la ltima dcada (Echebarria: 2004: 42-43), podra decirse que
2005; Ford: 2007; Gattoni: 2012, en Argentina ese mismo proceso
Carmona: 2011; Lpez Accotto, se ha extendido hasta,
Martinez, y Carmona: 2012, etc.). aproximadamente, el 2008
Esta amplia literatura sobre el cuando el total de experiencias
tema de Presupuesto Participativo ascenda a unas 18 (Caruso, Paez y
en Argentina se caracteriza, Adaro, 2010: 13).
principalmente, por una amplia
documentacin y densa Es nicamente a partir del notable
descripcin de algunas de las despegue que evidenci en los
experiencias surgidas en las ltimos aos el Presupuesto
ltimas dcadas (Bifarello: 2007; Participativo en los gobiernos
Echavarra: 2005; Ford: 2007; locales argentinos que la Red
Caram: 2009; Iorio: 2009; Argentina de Presupuesto
Mirabella y Davicino: 2009; Rossi y Participativo llev a cabo la
Pavese: 2009, entre otros) o bien Segunda Encuesta Nacional de
en la contrastacin de pocos casos Presupuesto Participativo. Gracias
(generalmente dos en perspectiva a ese tipo de iniciativas es que
comparada) con la finalidad de aparecen los estudios
describir o contrastar diversas denominados como de segunda
caractersticas generales de ambas generacin de experiencias
experiencias (Carmona: 2012; argentinas, cuya finalidad consiste
Gattoni: 2012; Lpez Accotto, en analizar los diseos
Martinez, y Carmona: 2012, etc.). institucionales y las condiciones
de xito de los mismos

200

(Montecinos, 2012: 7 y Cabannes,
2004: 42-43).
Si bien la Encuesta Nacional de
Presupuesto Participativo no
permite identificar diseos
institucionales, brinda valiosa
informacin estadstica y abocados a generar estudios de
procedimental que favorece el
conocimiento sobre el estado de
situacin del instrumento
participativo en Argentina.
Por otra parte, tanto la
descripcin densa como la
comparacin de pocos casos,
sumadas a la elevada rotacin13 de
las experiencias de PP argentinas
vigentes en cada ao, no nos han
permitido conocer con mayor
13
Al ser el presupuesto participativo
un programa de gobierno de cada
administracin pblica local, es
habitual que las experiencias se
extingan junto con la gestin poltica
del intendente que las cre. En
efecto, despus de los comicios de
octubre de 2011, Sunchales, San
Fernando, Comodoro Rivadavia y
Necochea fueron discontinuadas en el
ao 2012; mientras que Rafaela y Ro
Grande tan slo continuaron
ejecutando los proyectos
seleccionados en ediciones
anteriores. No obstante, ello no se
traduce en una merma en la cantidad
en el total de casos registrados entre
los gobiernos locales argentinos.
M.A.P. Sonia Romella
profundidad las caractersticas
institucionales, y contextuales,
que ha adoptado el fenmeno de
los gobiernos locales argentinos.
En consecuencia, en los ltimos
aos se han llevado a cabo
algunos esfuerzos especialmente
segunda generacin, en los
cuales se analizan los diseos
institucionales y las condiciones
de xito.
No obstante, otros estudios
comparados de carcter
internacional esbozan algunas de
las caractersticas generales del
Presupuesto Participativo en
Argentina. En consecuencia,
describen al Presupuesto
Participativo en Argentina como
un instrumento en el que prima la
seleccin de proyectos mediante
la votacin individual y la
priorizacin de los proyectos de
obra pblica de micro
participacin a escala barrial
(Montecinos, 2012).
Asimismo, el estudio comparado
de 30 experiencias internacionales
de Presupuesto Participativo
incluye en su anlisis dos
experiencias14 argentinas
14
Dicho estudio incluy a las
experiencias de Rosario (Provincia de
201
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
(Cabannes 2005a), de las cuales
una de ellas se encuentra en
vigencia actualmente y no ha
modificado sustancialmente su
diseo institucional. Este
documento, a su vez, ordena el
anlisis institucional comparado
bajo cuatro ejes: la dimensin
normativa que describe el grado
de institucionalizacin de los
casos, y la relacin y articulacin
que el mismo tiene con otros
presupuestos participativos; la
dimensin participativa en la cual
analiza el rol de los distintos
actores (gubernamentales y no
gubernamentales) y describe las
instancias de participacin
ciudadana del proceso, la
dimensin financiera bajo la cual
se ordena la capacidad financiera
de cada gobierno local y la
cantidad de recursos que se le
asignan para financiar proyectos y,
finalmente, la dimensin
territorial que marca tanto la
relacin con los procesos
Santa Fe) y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. En el caso del
Presupuesto Participativo de Rosario,
el mismo no ha sufrido grandes
variaciones en su diseo institucional,
mientras que el Presupuesto
Participativo de Buenos Aires se
encuentra suspendido desde el ao
2010 a la fecha.
202
descentralizadores al interior del
municipio, como tambin el grado
de inversin de prioridades
territoriales (Cabannes, 2005a: 31-
32).
Otro de los antecedentes de
estudios de diseo institucional en
perspectiva comparada, realizado
en los ltimos aos es el estudio
de la capacidad de accountability
social en funcin del diseo que el
mismo presenta. En este sentido,
aquellos diseos institucionales
que permiten una mayor
participacin de la ciudadana en
las distintas instancias, darn
mayor capacidad de control a la
ciudadana (Gattoni: 2012).
Por su parte, otros describen
densamente las caractersticas de
los distintos presupuestos
participativos argentinos
(Carmona: 2011) y, en base a una
seleccin de un puado de casos,
se dedican a ahondar en el anlisis
del impacto de la poltica y la
dinmica intraburocrtica en el
funcionamiento del Presupuesto
Participativo (Lpez Accotto,
Martnez y Carmona, 2012).
Finalmente, y dentro de la
denominada segunda

generacin de estudios, este
artculo sintetiza los principales
hallazgos de una investigacin que
identifica y categoriza los diseos
institucionales de todas las
experiencias vigentes durante el
ao 2011 (Ramella, 2012a). Si bien
este escrito se estructura bajo las
cuatro dimensiones de anlisis
anteriormente mencionadas, las
variables utilizadas para la
comparacin de los casos fueron
adaptadas de acuerdo a la
realidad propia de los municipios
argentinos. A los fines de este
artculo se resumirn las
principales caractersticas de cada
dimensin.
CARACTERISTICAS INSTITUCIO-
NALES DEL PP EN ARGENTINA
A continuacin, se describirn
algunos de los principales
hallazgos en materia de diseo
institucional de los presupuestos
participativos en Argentina. Dicha
comparacin se estableci en
torno a los ejes: la dimensin
participativa, la normativa,
financiera y territorial (Cabannes,
2005).
i) La dimensin participativa
Por lo general, cuando se analiza
la dimensin participativa se hace
M.A.P. Sonia Romella
referencia a la presencia de los
distintos actores en el proceso de
implementacin del Presupuesto
Participativo. En consecuencia,
para llevar a cabo un adecuado
anlisis de esta dimensin es
preciso brindar especial atencin
tanto al ciudadano como al
gobierno local (Cabannes, 2005:
22).
No obstante, debe mencionarse
tambin que la dimensin
participativa ser abordada desde
dos grandes ejes de anlisis: el
primero vinculado a las cuestiones
inherentes a los actores sociales
involucrados en el proceso y, el
segundo, lo constituyen las
instancias participativas
establecidas en los diseos de
Presupuesto Participativo.
Estas dos perspectivas vinculadas
a las caractersticas institucionales
de la participacin ciudadana en
las experiencias de PP argentinas
pueden ordenarse en torno a tres
grandes interrogantes: Quin
participa?, Cundo o en qu
instancia? y Cmo intervienen en
el proceso? En base a estas
preguntas orientadoras es posible
obtener una perspectiva respecto
del tenor participativo de cada
203
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
uno de los casos que uno analiza,
en este escrito los casos vigentes
de PP durante el 2011.
Intensidad de la Participacin
Ciudadana
Directamente vinculada a la
cantidad de instancias abiertas a
la participacin, es posible
identificar un modo o carcter
en que los ciudadanos pueden
intervenir en el proceso del PP. En
este sentido, al analizar la
intensidad de la participacin
ciudadana durante la
implementacin de esta
herramienta, es posible identificar
cul es el mximo rol que el
ciudadano puede obtener. A los
efectos de ordenar el tipo de
intervencin se utilizarn las
categoras de: Consultivo; Electivo
y Evaluativo.
La totalidad de los Presupuestos
Participativos argentinos
contemplan instancias netamente
deliberativas en las cuales los
vecinos sugieren las principales
necesidades. Estas asambleas
deliberativas tienen un carcter
meramente consultivo, es decir,
los representantes del gobierno
local consultan cules son las
necesidades prioritarias. Sin
204
embargo, slo sern denominadas
experiencias de carcter
consultivo aquellas que no
permitan al ciudadano elegir los
proyectos o bien intervenir en el
monitoreo de ejecucin de
proyectos y/o revisin de la
metodologa de implementacin.
Un caso paradigmtico de estos
diseos lo constituye el
Presupuesto Participativo Viedma
donde las vecinales solamente
identifican las necesidades y/o
problemas del barrio y el
Municipio disea y ejecuta los
proyectos acordes a dichas
demandas.
De la totalidad de experiencias
que someten a consulta ciudadana
las prioridades que debern ser
atendidas por el PP, slo en
algunos casos los actores sociales
tienen la posibilidad de intervenir
en la eleccin del proyecto que
ser financiado por el Municipio.
Este grupo de Municipios se
caracteriza por disear un
mecanismo (votacin abierta,
consenso, votacin en asamblea,
etc.) que permita reflejar los
proyectos socialmente percibidos
como prioritarios. Dentro de esta
clase de PP se encuentran las
experiencias de Ro Grande y La
 M.A.P. Sonia Romella

Matanza ya que si bien en ambas participativo. Tampoco es

el ciudadano interviene en la
seleccin de proyectos, es el
Municipio el que centraliza las
tareas de control de ejecucin.
Finalmente, slo algunas
experiencias estructuran algn
mecanismo que permita a la
ciudadana incidir tanto en el
control de la ejecucin, como en la
revisin de la metodologa de
implementacin del presupuesto
frecuente que se le permita al
ciudadano participar tanto en el
monitoreo de la ejecucin como
en la revisin metodolgica, ya
que las mismas son instancias de
participacin intensa y
prolongada, y cuya finalidad
consiste en evaluar distintos
aspectos del instrumento. En el
Cuadro N 4 se detallarn algunas
experiencias significativas de cada
categora.

Cuadro N 4. Intensidad de la Participacin Ciudadana de acuerdo al mximo rol

adquirido.
Mximo rol participativo de cada experiencia
Consultivo (5 Electivo (18 Evaluativo (23
Gobierno

experiencias) experiencias) experiencias)

Viedma Ro Grande La Costa
Local

- La Matanza Avellaneda
Fuente: Elaboracin propia

El cundo de la Participacin instancias, o momentos, que

Respecto a las instancias abiertas conlleva el proceso del
a la participacin ciudadana, Presupuesto Participativo.
nuevamente se observa una
amplia variabilidad en el En este sentido, se han
ordenamiento de las mismas. A los identificado las siguientes
fines de tornar comparable las instancias en un PP:
distintas experiencias registradas, Asambleas informativas:
en el presente artculo se Suele ser el momento de
estructuran los espacios abiertos a presentacin de
la participacin en torno a las ejecuciones de proyectos

205
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

anteriores y de explicacin tanto en los mecanismos

del proceso. En esta seleccionados (feria de
etapa, el ciudadano es un proyectos, votacin
mero oyente. abierta, consenso,
Asamblea diagnstica: votacin en asamblea,
Aqu se da la identificacin etc.) como en el tiempo
de las necesidades y de duracin de la misma
problemas prioritarios, y (puede ser una jornada
suele realizarse en completa, un par de horas
asambleas donde los o bien prolongarse por
ciudadanos son los varios das).
principales informantes. Monitoreo: Es la etapa de
Elaboracin de proyectos: incorporacin de los
Esta es una instancia que ciudadanos en el control
suele estar distribuda en de la ejecucin de los
varios encuentros, de los proyectos a financiarse a
que slo participan raz de las preferencias
algunos ciudadanos socialmente estipuladas.
(seleccionados bajo Nuevamente, en el
distintos mecanismos) y, monitoreo no hay un
para el armado de cada modelo estandarizado
proyecto, generalmente respecto al modo en que
cuentan con la asistencia los ciudadanos se
de los representantes de involucran durante el
las distintas reas tcnicas proceso.
del municipio. Revisin metodolgica: Es
Seleccin de Proyectos: Es la instancia en la cual se
la instancia en la cual los les consulta a los
ciudadanos pueden participantes del proceso
manifestar sus qu instancias o aspectos
preferencias en torno a merecen ser modificados
los proyectos a para la experiencia del
financiarse. De acuerdo a ao siguiente.
la experiencia que se
trate, este proceso vara

206
 M.A.P. Sonia Romella

A continuacin, se presentar el instancias abiertas a la

Cuadro N 5 con algunas participacin ciudadana de cada
experiencias, las cuales sirven de Presupuesto Participativo.
referencia para describir las

Cuadro N5. Descripcin de las distintas etapas abiertas a la participacin

ciudadana en experiencias de Presupuesto Participativo. ETAPAS ABIERTAS A LA
PARTICIPACION
ASAMBLEA ASAM- ELABORA- SELECCIN MONI- REVISIN
INFORMA- BLEA CIN DE DE TOREO METODO-
TIVA DIAGNS- PROYEC- PROYEC- LGICA
TICA TOS TOS
Avellaneda Avellaneda Avellaneda Avellaneda Avellaneda Avellaneda
Morn Morn Morn Morn
La La
La Matanza Matanza Matanza
San San San San San San
Fernando Fernando Fernando Fernando Fernando Fernando
Rio Grande Rio Grande Ro Grande
Mendoza Mendoza Rio Grande

Fuente: Elaboracin propia.

En la mayora de los casos la participacin en el proceso de

estudiados las instancias de elaboracin de proyectos, en 18
diagnstico, de seleccin de casos no se permite intervenir en
proyectos y de monitoreo de los el monitoreo de los proyectos en
mismos, suelen ser abiertas a la ejecucin y, finalmente, en 27
participacin de los actores experiencias la revisin
sociales. En efecto, sobre un total metodolgica no permite
de 46 experiencias relevadas, slo participar a otros actores
en cinco casos no se ha diferentes del equipo tcnico
encontrado etapa alguna para municipal.
someter los proyectos a
financiarse a seleccin de los
ciudadanos, en 10 no est prevista

207
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
Quin participa?
La naturaleza de los actores no
estatales que intervienen a lo
largo de todo el proceso, es uno
de los aspectos que cristaliza la
particularidad de las distintas
experiencias de Presupuesto
Participativo.
Concretamente, distintos
testimonios permitieron
identificar experiencias que
otorgaba exclusividad a mientras que los casos de
determinados actores de acuerdo
a la instancia participativa en
cuestin. De este modo, al
tradicional mapa de actores15 que
intervienen en los presupuestos
participativos, se les incluye una
nueva categora que intenta
reflejar la movilidad al interior
del proceso16. En efecto, en
15
En el estudio comparativo
internacional de Cabannes, seala
que los tipos de actores habilitados
en las distintas experiencias de PP
pueden ser: Universal o ciudadanos a
ttulo individual; mixto o ciudadanos y
representantes de asociaciones
intermedias; Colegiados o slo
asociaciones intermedias y colegiado
Exclusivo para aquellas experiencias
que slo habilitan a una nica
asociacin intermedia para participar
en todo el proceso (Cabannes: 2005).
16
Ver Ramella, (2012b:6-7).
208
materia de actores habilitados los
diseos pueden ser:
Universal:
Mixto.
Mixto Estratificado.
Colegiado/ Colegiado
Exclusivo.
De acuerdo a la evidencia
relevada, la mayor cantidad de
experiencias se estructura en
torno a la participacin mixta,
participacin de Actores
Colegiados no superan los cinco
casos.
A modo de cierre, el Grfico N 1
tiene por objeto mostrar las
posibles variaciones de las
distintas experiencias en relacin
al carcter participativo de las
mismas. En otras palabras, se
presentan las diferentes
alternativas de combinacin de los
actores habilitados a participar,
con el mximo rol asignado a los
mismos y las instancias del
proceso abiertas a la participacin
ciudadana, cristalizan los matices
en torno a la amplitud
participativa que puede adoptar
los distintos diseos de
Presupuesto Participativo.
 M.A.P. Sonia Romella

Grfico N 1. Tipologa de los PP en funcin de su grado de inclusin e

instancias abiertas a la participacin.

SEGN INSTANCIAS ABIERTAS

A LA PARTICIPACIN
+

+ -
SEGN GRADO DE INCLUSION

Universal
Electiva/
PARTICIPATIVA

Evaluativa Mixto
(La Costa) Electiva
(Rafaela)

Mixto Estratificado
(Crdoba)

Diagnstico/deliberativo Colegiados
(Viedma)
-

Diagnstico
Fuente: Elaboracin propia.

ii) La dimensin territorial Presupuesto Participativo de Ro

La organizacin del territorio es Grande, cuya instancia se
uno de los puntos que presenta denomina Foro Ciudad. Si bien
mayor homogeneidad entre las bajo ese esquema se ordena a la
experiencias argentinas. En efecto, ciudad en funcin de tres ejes
la totalidad de las mismas dividen temticos, slo se destina un 10%
sus jurisdicciones en torno a (por ciento) del total de recursos
criterios territoriales; siendo la de cada edicin para el
organizacin temtica un mero financiamiento de los proyectos
complemento de la estructura del Foro Ciudad17.
territorial. Entre las experiencias
que incluyen la participacin bajo
17
temticas se destaca el Ordenanza Municipal N 2522/2008
Art. 4) Inc. b).
209
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
Coincidentemente con la
organizacin territorial de las
experiencias, en la mayora de los
casos relevados, la participacin
ciudadana queda reducida a
escala barrial o focalizada.
Finalmente, y en torno al criterio
utilizado para subdividir la
jurisdiccin en el que se
implementa el Presupuesto
Participativo, present la siguiente
regularidad: en aquellas
Municipios que no han llevado a
cabo la descentralizacin y que, a
su vez se encuentran en Provincias
cuyo territorio se ordena bajo el
sistema de Ejidos Colindantes;
respetan a la localidad como
unidad de subdivisin territorial
(Ramella, 2012),
iii) La dimensin normativa
Una de las principales variaciones
registradas en materia normativa,
consiste en identificar si las reglas
de funcionamiento estn
codificadas y, en ese caso, cules
son las caractersticas de la
misma.
Respecto de la
codificacin de las reglas de juego
en cada experiencia de PP, una de
los principales aspectos a Provincial y resoluciones a travs
210
identificar es la instancia del
Rgimen Federal que lo regula. En
efecto, pueden existir normativas
provenientes tanto de la Nacin,
como la Provincia o el Gobierno
Local en cuestin.
Uno de los principales
interrogantes en torno al
Presupuesto Participativo es
cmo se organiza el juego? En
otras palabras, cada experiencia
de PP lleva a cabo una estrategia
para organizar las principales
reglas que lo guiarn.
Principalmente, esta estrategia
podr consistir en no codificar, o
bien en disear distintos
instrumentos que codifiquen las
reglas de juego del proceso.
En un pas organizado bajo un
rgimen federal del gobierno, es
comn encontrar normativas
emanadas de cada uno de los
distintos niveles de gobierno.
Tanto la Nacin como las
Provincias, estn facultadas a
dictar Constituciones mediante
una Convencin Constituyente
creada al efecto, Leyes por parte
del Poder Legislativo Provincial;
Decretos por parte de la mxima
autoridad del Poder Ejecutivo

de los distintos organismos que
conforman el Poder Ejecutivo.
Cabe destacar que a diferencia de
algunos Estados Unitarios como la
Repblica de Per, en Argentina
no existen leyes de alcance
nacional que regulen a los
Presupuestos Participativos que se
implementan por parte de las
autoridades locales. Esto en parte
se explica por el hecho de que la
Nacin no tiene competencias
para regular de manera directa a
los gobiernos locales. No
obstante, el gobierno de Cristina
Fernndez de Kirchner ha emitido
distintas resoluciones con la
finalidad de brindar apoyo a los
distintos Encuentros Nacionales
de Presupuesto Participativo. En
este sentido nos encontramos, por
ejemplo, con la Resolucin N1313
de la Secretara General de
Presidencia de la Nacin, la cual
declara de inters nacional el IV
Encuentro Nacional de
Presupuesto Participativo
organizado por la Red Argentina
de Presupuesto Participativo junto
a la Municipalidad de Corrientes y
la Secretara de Asuntos
Municipales del Ministerio del
Interior de la Nacin.
M.A.P. Sonia Romella
A nivel provincial, hasta el
momento slo se han registrado
tres normativas vinculadas a la
implementacin del Presupuesto
Participativo a nivel local. En la
Provincia de Corrientes, con la
reforma de la Constitucin
Provincial, se reconoci la facultad
a los Municipios de implementar
el presupuesto participativo. En el
caso de la Provincia de Entre Ros,
la Ley N 3001 conocida como
Ley Orgnica de
Municipalidades enuncia
distintas caractersticas que
podran adoptar los Presupuestos
Generales de cada Municipio,
siendo una de ellas el Presupuesto
Participativo. Por su parte, en la
Provincia de Buenos Aires, se
redact el Decreto N 3333/2005
mediante el cual se estableci un
procedimiento general respecto
de la implementacin del
Presupuesto Participativo por
parte de los Municipios
conformados en el territorio
provincial. Finalmente, la
Provincia de Mendoza, sancion la
Ley N 8115, mediante la cual se
estipula como metodologa al
Presupuesto Participativo para las
obras de infraestructura Agua
Potable y Saneamiento y, al
mismo tiempo, el decreto
211
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
provincial 3775/2007 dispuso la
creacin de un Fondo Provincial
de la Cultura, en el cual se
distribuy el dinero entre los
Municipios para proyectos
priorizados bajo el Presupuesto
Participativo.
En el caso de los Gobiernos
Locales argentinos, a travs del
Honorable Concejo Deliberante
pueden generar ordenanzas, el
Poder Ejecutivo Local puede sacar
Decretos y sus distintos
organismos que conforman el
gabinete pueden dictar
resoluciones. Sin embargo, y a
pesar del reconocimiento formal
de la autonoma a los municipios,
slo en algunas provincias los
municipios estn facultados a
dictar su propia Carta Orgnica
con la cual ordenarn la vida
dentro del territorio local.
Frecuentemente, son las
autoridades de los gobiernos
locales quienes determinan la
212
organizacin del proceso de PP.
No obstante ello, se registraron
cuatro casos de instrumentos
jurdicos provinciales que regulan
en distinto grado algunas de las
experiencias vigentes hasta el
2011. Concretamente, los distritos
identificados son: las Provincias de
Entre Ros, Buenos Aires, Mendoza
y Corrientes.
Ahora bien, en aquellos casos que
registran ms de una normativa, y
en especial cuando intervienen los
distintos niveles de gobierno, es
conveniente preguntarse qu
caractersticas presentan dichas
codificaciones? El Cuadro N 6
detalla las caractersticas de las
principales normativas
Provinciales y Nacionales que
intervienen en la implementacin
de los Presupuestos Participativos
a nivel local.
 M.A.P. Sonia Romella

Cuadro N 6. Caractersticas de las principales normativas de PP emanadas del

Poder Nacional y Provincial.
Nivel Nivel Alcance de la regulacin Nivel de
naci- pro- Norma- Partici- Territo Finan- exigencia
nal vincial tiva pativa rial ciera
Buenos Sancionar Actores a Zonifi- Mantener Imposi-
Aires ordenanza participar en car el cin
municipal cada instancia, equilibrio
que regule instancias par- fiscal y
el PP ticipativas, determina
rganos (Con- los plazos
sejo de dele- presupuest
gados, etc); arios
tipo de pro-
yectos a finan-
ciar (obras
pblicas); y
mecanismo de
seleccin de
proyectos
Corrien- No No No No Sugeren-
tes cia
Entre Redaccin Creacin de Zonific No Sugeren-
Ros de orde- CPP, mecanis- ar cia
nanza y mos y sujetos
Argentina (resolucin)

reglamen- habilitados en
to de la seleccin de
ejecucin proyectos
Men- No Utilizacin de No Creacin Promo-
doza fondos de del Fondo cin
infraestructur Provincial
a para PP de Cultura
Res Nac No No No No Promo-
cin
Fuente: Elaboracin propia.

A diferencia de otros instrumentos como revocatoria de mandato,

de participacin ciudadana tal consulta popular y audiencia

213
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
pblica, el presupuesto
participativo no suele ser incluido
dentro de las exigencias emanadas
por las normativas Provinciales a
Tipo de codificacin
seleccionada: hace
referencia al tipo de
reglamento el cual puede
ser: Ley, decreto, la
Constitucin, reglamento
interno, etc.
Alcance de la codificacin:
hace referencia a los
temas sobre los que la
normativa regula.
Concretamente pueden
ser; la estructura
normativa y legal del
proceso; la participacin
ciudadana; la organizacin
del territorio y las finanzas
afectadas para el proceso.
Rigurosidad de la
regulacin: De acuerdo a
cmo est redactada la
norma esta puede tener
carcter de imposicin;
para promover las
experiencias; o para
sugerir lneas de accin o
recomendaciones.
En la medida que las regulaciones
Provinciales y Nacional abarquen
una mayor cantidad de temticas,
estn contenidas en Leyes o en las
214
sus gobiernos locales (2004: 11).
Sin embargo, el cuadro anterior
refleja que las normativas pueden
ser calificadas de acuerdo a:
Constituciones; y ms fuerte sea el
tenor de la regulacin, menor ser
la tendencia a ser respetadas por
parte de los gobiernos locales a la
hora de elaborar sus marcos
regulatorios propios de la
experiencia.
Respecto a la regulacin del
proceso de PP a nivel local, es
posible encontrar distintos
mecanismos de organizacin. Una
primera estrategia consiste en
establecer pautas de
funcionamiento ampliamente
conocidas y aceptadas por los
participantes sin ser volcadas en
un instrumento codificado. Dentro
de esta estrategia se
circunscriban el PP de Morn,
Corrientes y el Partido de la Costa.
La segunda modalidad es compilar
las distintas reglas que ordenan el
proceso bajo reglamentos
escritos. Dentro de esta estrategia
se observa una gran diversidad de
instrumentos codificadores;
pudiendo registrarse a su vez, una
combinacin de los mismos. En
efecto, algunos Municipios que
 M.A.P. Sonia Romella

tienen la facultad de dictar su como San Fernando sancionaron

Carta Orgnica (como Villa Carlos
Paz perteneciente a la Provincia
de Crdoba) incluyeron artculos
especficos de presupuesto
participativo en la misma, en la
mayora de los casos ordenaron el
procedimiento en Ordenanzas
sancionadas por el Honorable
Concejo Deliberante. Experiencias
un decreto que estructuraba todo
el procedimiento y, finalmente, en
muy pocos casos (tales como los
de Avellaneda y Mendoza Capital)
el organismo del Poder Ejecutivo
Local elabor un reglamento
interno con algunas pautas bsicas
de funcionamiento.

Cuadro N7. Marco normativo local que compila las normas de Presupuesto
Participativo.
Municipios que implementan Presupuesto Participativo
Tipo de marco normativo

Mendoza Villa Bella Vista Partido San San

Mara de La Miguel Fernand
Costa o
Reglamen Carta Carta Sin Ordenan Decreto
to de Orgnica Orgnica reglament za
Hacienda Ordenan Reglamen o Decreto
za to
Fuente: Elaboracin propia.

Finalmente, la articulacin de las entre: el tipo de codificacin

normas de implementacin del utilizado, el alcance de la misma,
proceso bajo la informalidad de la la rigurosidad de la regulacin y la
confianza no garantiza la cultura revisora del equipo tcnico
flexibilidad del instrumento; ni la local encargado de llevar adelante
codificacin repercuten en la el proceso. De este modo, la
rigidez del mecanismo (Ramella: capacidad de adaptacin del
2012b). Para analizar la Presupuesto Participativo es
flexibilidad inherente a cada posible ordenarlo bajo el siguiente
estrategia de ordenamiento esquema:
normativo, es preciso articular

215
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
Rigidez Estructural:18 en ella estn
comprendidas las experiencias
que cuentan con un reglamento
totalmente codificado19, sin
18
El caso de Ro Grande se ubica
dentro de esta categora. De acuerdo
al artculo N de la Carta Orgnica
Municipal (COM) de Rio Grande: El
Municipio consecuentemente
asegura: 1. Participacin en la
formulacin de metas y prioridades
presupuestarias. 2. Los
procedimientos para un adecuado
contralor comunitario de la ejecucin
presupuestaria. 3. La difusin del
rgimen participativo para la
planificacin presupuestaria. De
acuerdo a la Ordenanza N 2588 se
establece que el Poder Ejecutivo
deber reglamentar la presente
ordenanza. Sin embargo, cabe
destacar que al estar fijados en la
norma aspectos propios de la
operatividad del instrumento (como
por ejemplo los medios mediante los
cuales debe difundirse el cronograma
de actividades, etc), limita la
reglamentacin de la por parte del
Poder Ejecutivo Municipal. Es
consecuencia, la Direccin de
Participacin Ciudadana, no ha
generado reglamento alguno.
4. La generacin, sistematizacin y
libre acceso a la informacin pblica
de manera completa, veraz, adecuada
y oportuna. 5. La generacin de
indicadores y parmetros de
evaluacin homogneos en todo el
Municipio...
19
El Presupuesto Participativo de
Viedma tan slo cuenta con un
reconocimiento del programa en la
Carta Orgnica Municipal y, si bien
216
ninguna clusula revisora y, por
ende, se implementa de manera
sostenida en el tiempo sin evaluar
su funcionamiento y las
modificaciones necesarias. Este es
el caso del Presupuesto
Participativo Ro Grande que
cuenta con reconocimiento del
instrumento en la Carta Orgnica
Municipal y, al mismo tiempo, la
Ordenanza N 2588 de 2009
ordena de manera exhaustiva
toda la metodologa de
implementacin.
Rgido: Dentro de esta categora
se enmarcan los casos que
independientemente de su
codificacin en documentos
escritos, y la existencia de
clusulas revisoras, su
implementacin se lleva a cabo sin
introducir las modificaciones
tendientes a remover las fallas o
dificultades detectadas durante el
proceso. Este es el caso del
Presupuesto Participativo
20
Crdoba quien a pesar de contar
podran modificar la metodologa de
implementacin, todas las ediciones
se replica la misma metodologa.
20
El Nuestra Crdoba, conformado
por una Red de Organizaciones No
Gubernamentales de la ciudad
cordobesa, anualmente presenta un
documento que refleja el rendimiento

con una ordenanza que permite
modificar la metodologa de
implementacin, no realizan
cambio alguno a la misma.
Semirrgido: Aqu se ubican todos
los reglamentos de
de cada uno de los programas
participativos que implementa el
municipio. De acuerdo al propio
reglamento () En ese informe, a lo
largo de 57 tems (desde el 16 al 73)
con observaciones y propuestas,
algunas en forma general y otras
puntualmente, brindbamos nuestros
puntos de vista, basados en la
experiencia del seguimiento a
prcticamente todas las instancias del
PPC - desde la presentacin del
correspondiente proyecto
Ordenanza, su discusin en el Concejo
Deliberante, la aprobacin de la Ord.
11.499", durante todo el proceso de
su implementacin en 2008 y
realizacin en el 2009. Procuramos en
dicho documento, reflejar los
antecedentes, definiciones y dems
normas contenidas en la ordenanza
citada, con el sentido de enfatizar los
aspectos conceptuales sobre los que
se fundamentara. Asimismo punto a
punto analizamos cada una de sus
instancias metodolgicas, observando
tambin aquellos aspectos operativos
que se ponen de manifiesto en la
prctica. Las observaciones y
sugerencias, en trminos generales
siguen siendo vlidas hasta la
actualidad, ratificando lo escrito en
ellas, puesto que en lo fundamental,
el proceso ha continuado de la misma
forma durante 2010 () (2011: 18)
M.A.P. Sonia Romella
funcionamiento que se
encuentran codificados y que,
dentro de su cuerpo normativo,
cuentan con una clusula revisora
que permiten ajustar el diseo
institucional a fin de mejorar el
rendimiento. En estos casos,
peridicamente se incorporan las
sugerencias y cambios emanados
de la puesta en marcha del
proceso. Dentro de esta categora
encontramos al Presupuesto
Participativo de Avellaneda, cuyas
reglas de juego se encuentran
contenidas en un reglamento
elaborado por la Coordinacin del
Presupuesto Participativo. Si bien
en el mismo no est explicitada
de
ninguna clusula revisora, lo cierto
es que todos los aos (al finalizar
cada edicin) los participantes
recomiendan aquellos aspectos
que desean modificar al proceso
de implementacin y son
incorporadas en la edicin del ao
prximo.
Flexibilidad Plena (Flexibles):
Estos son aquellos diseos
institucionales que no estn
codificados en instrumentos
jurdicos y/o reglamentos escritos,
y cuya metodologa se va
modificando de acuerdo a cada
uno de los resultados de su puesta
217
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

en prctica. Uno de los casos ms este tipo, es el Presupuesto

conocidos, de los que cuadran en Participativo de Morn.

Cuadro N 8. Adjetivo para describir la capacidad de adaptabilidad al

contexto local segn la clase de codificacin del reglamento del PP
Experiencia Clases de Codificacin
Instrumento Clusula Modificacin Adjetivo
de revisora del Sugerido
codificacin Reglamento
Avellaneda Reglamento Semirrgido
interno No S
Crdoba Ordenanza N S21 No Rgido
11499
Dec. N 563/
2009
Ro Grande COM art 72 y Ambiguo No Rgido
Ord N2588 Estructural
Morn No No S Flexible
Viedma COM art No No Rgido
Fuente: Elaboracin propia.

21
De acuerdo al art 6, inc. a de la Ordenanza N 11499Dictar el Reglamento Interno
del Presupuesto Participativo Crdoba y modificarlo a propuesta de los delegados
barriales

218

iv) La dimensin financiera.
En materia financiera, es posible
identificar una serie de
parmetros comunes que se
registran en la mayora de los
gobiernos locales argentinos que
condicionan el diseo de los
presupuestos participativos. Se
destacan los siguientes aspectos:
1. Los presupuestos pblicos
locales son anuales y el
ejercicio contable
comienza el primero de
enero y finaliza el 31 de
diciembre.
2. Por lo general, las partidas
de presupuesto
participativo se ejecutan a
ao vencido.
3. Al igual que los
presupuestos generales,
los montos destinados a
los PP no suelen ser
acumulativos y deben
ejecutarse dentro del ao
en cuestin.
4. Los montos totales
asignados a la ejecucin
de proyectos priorizados
participativamente, se
computan por separado
de los gastos operativos
de la puesta en marcha
del PP (por ejemplo: si
tengo 4.000.000 son para
M.A.P. Sonia Romella
realizar proyectos, y no se
les descuenta los gastos
operativos para la puesta
en marcha del PP).
Sin embargo, respecto de la
dimensin financiera, es posible
efectuarse las siguientes
preguntas: es prioritario?; cmo
se controla? Y, cmo se
distribuye?
EL PP EN CLAVE ESTRATGICA
El presupuesto general de una
institucin pblica no slo es un
clculo de recursos y gastos, sino
que tambin refleja los objetivos
y/o metas priorizadas por el poder
poltico. De acuerdo a la
informacin brindada por los
propios equipos encargados de
implementar el PP, se observa que
en lneas generales los gobiernos
locales argentinos destinan
escasos recursos a destinarse para
la ejecucin de proyectos
priorizados en forma participativa.
Los casos sern ordenados de
acuerdo al porcentaje que el
monto representa en relacin al
presupuesto general del ao 2011.
En efecto, en base a la
informacin recabada, ha sido
posible agrupar a las experiencias
219
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

en torno a las siguientes Entre el 1.1% y el 3%.

categoras: Entre el 3.1% y el 5%
Menos del 1% Ms del 5.1%

Cuadro N9. Presupuesto asignado para los programas de presupuesto

participativo ao 2011.
PROVIN- GOBIERNO LOCAL % DEL
ESTRATIFICA- CIA PRESUPUES
CIN TO
GENERAL
Santa Fe Santo Tom 0.36%
Santa Fe 0.509%
Neuqun Neuqun 0.052%
Entre Ros Concordia 0.060%
Crdoba Villa Carlos Paz 0.74%
MENOS DEL 1% Buenos Pehuaj (solo un 0.02%
Aires barrio de esa
localidad)
General Pueyrredn 0.47%
Quilmes (slo ao 0.009%
2010).
La Matanza 0.351%
Necochea 0.59%
Tandil 0.21%
Zrate 0.195%

ENTRE EL 1.1% Buenos Morn 1.15%

Y EL 3% Aires Avellaneda 3%
Baha Blanca 02%
(aproximad
o)
Berisso 2.83%
San Fernando 1.113%

220
 M.A.P. Sonia Romella

Crdoba Crdoba 1.181%

APROXIMAD
O
Villa Mara 1.55%
Corrientes Corrientes 2.38%
Entre Ros Concepcin del 1.028%
Uruguay
Crespo 1.59%
Mendoza Junn 1.344%
Las Heras 2.285%
Maip 1.77%
Mendoza 1.93%
Santa Fe Caada de Gmez 1%
Rosario 1.833%
Venado Tuerto 2%
Sunchales 1.5%
Tierra del Ro Grande 1.78%
Fuego
CHUBUT Comodoro Rivadavia 1.84%
Santa Cruz Caleta Olivia 2.43%
Buenos Rivadavia 4.65%
Aires De la Costa 4.69%
ENTRE 3.1 Y 5% Santa Fe Reconquista 3%
Rafaela 5%22
Tierra del Ushuaia 5%
Fuego
Buenos La Plata (6,1%)
MS DEL 5% Aires San Miguel 7%
Ro Negro Viedma 13.67%
Corrientes Bella Vista 11.83%
Fuente: Elaboracin propia.
22
Para el caso de Rafaela, a la fecha slo es posible conocer el piso mnimo del 5%
del presupuesto general del Municipio garantizado por ordenanza. Sin embargo,
dado los problemas que presentan con la ejecucin de los proyectos seleccionados,
no es posible conocer el monto definitivo que se asign al programa.

221
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

Retomando la nocin de de las prioridades polticas de

porcentaje de presupuesto cada gobierno local; se asignarn
general como mecanismo para las siguientes categoras segn el
reflejar la importancia otorgada al porcentual destinado:
Presupuesto Participativo dentro

Cuadro N10. Clasificacin de los PP en funcin del porcentaje de recursos

asignados.
CENTRALIDAD DEL PP COMO POLTICA
PBLICA LOCAL

PORCENTAJE ASIGNADO SIGNIFICANCIA POLITICA

Menos del 1% Simblica/ Residual (12 casos)

Entre el 1.1% y el 3%. Marginal (21 casos)

Entre el 3 % y el 5% Significativa (5).

Ms del 5.0% Central/ Estratgica (4)

Fuente: Elaboracin propia.

De acuerdo al universo de casos ms del 3% del presupuesto

estudiados, el PP puede ser general para la realizacin de
considerado como un programa proyectos bajo la modalidad de
que tiende a ocupar una posicin Presupuesto Participativo.
ms bien perifrica en materia de
prioridades presupuestarias. En Algunas estimaciones en torno a la
efecto, en la mayora de las cuanta del monto asignado para
experiencias vigentes durante el el Presupuesto Participativo en
ao 2011, las administraciones gobierno locales argentinos
pblicas locales no destinaban sugieren que la misma se

222

encuentra estrechamente
vinculada con la autonoma
financiera (Lopez Accotto, A
Carmona, R; y Martnez, C: 2012-
17).
Cmo reparto? Qu priorizo?
En distintos estudios comparados
en materia de Presupuesto
Participativo en Argentina (Lopz
Accotto y otros, 2012; Ramella,
2012) se identifica una diversidad
de estrategias respecto a cmo
distribuir el dinero entre las
distintas jurisdicciones en que se
organiza el territorio. Sin
embargo, ms all de la
heterogeneidad de los mismos
pueden ser clasificados de
acuerdo al criterio ordenador y el
impacto que su implementacin
genera. De acuerdo a la tradicin
dominante en los trabajos del
rea, la distribucin de los fondos
pueden ser clasificados en:
1. Zonal temtica
ponderada: se
caracterizan por su
finalidad de lograr un
efecto redistributivo en
aquellas reas ms
desfavorecidas asignando
una mayor cantidad de
recursos; generndose as
M.A.P. Sonia Romella
una discriminacin
positiva (Montecinos:
2011: 14). Si bien todos
comparten la misma
finalidad, no existe un
criterio uniforme para
aplicar la asignacin de
recursos.
2. Por proyecto: tienen por
objetivo garantizar la
realizacin de los
proyectos priorizados por
cada una de las zonas, o
temas.
3. Asignacin uniforme: se
caracteriza por otorgar
igual cantidad de dinero
entre todas las
jurisdicciones. En
definitiva, el objetivo es
dar un trato igualitario
entre ellas.
4. Meritocrticos: generan
un ndice de distribucin
de fondos pblicos en
base a distintos
parmetros de
rendimiento (contribucin
al fisco, participacin en el
PP, etc.).
El criterio de asignacin de
recursos, a su vez, incide en el tipo
de impacto social obtenido de su
implementacin. El mismo podr
223
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

ser redistributivo, ambiguo; (Ramella, 2012b).

rectificador o bien regresivo

Cuadro N 11. Descripcin de los mecanismos de distribucin de fondos

segn el criterio distributivo empleado.
MENOS INCLUSIVO / MS INCLUSIVO

CRITERIO IMPACTO SOCIAL/ EFECTO

DISTRIBUTIVO
Zona/ temtica Redistributivo / inclusivo (Partido de la
Ponderada Costa, Morn; San Fernando)

Por Proyecto Ambiguo (Rafaela)

Asignacin Uniforme Equidad de trato (Viedma, Neuqun,

Mendoza) rectificador
Meritocrticos Regresivo (Ushuaia)

Fuente: Elaboracin propia.

En este punto, se registran dos

grandes tendencias: por un lado, De acuerdo al relevamiento
la de aquellos gobiernos locales realizado en el 2011, el criterio
que tienen como objetivo asignar distributivo predominante lo
igual cantidad de recursos a todas constituan: 12 Experiencias bajo
las reas (asignacin territorial la modalidad de Asignacin
uniforme) y, por otra parte, las uniforme, 18 casos de Zona /
experiencias que tienen por Temtica Ponderada, 7 que
finalidad lograr efectos implementar la lgica por
redistributivos o tambin conocido Proyectos y slo un caso
como discriminacin positiva Meritocrtico (Ramella, 2012a:
(Montecinos 2011:14) 126).
asignndoles mayor cantidad de
recursos a las zonas ms
desfavorecidas.

224
 M.A.P. Sonia Romella

Cmo controlo? pueden existir

La instancia del control de mecanismos
ejecucin de los proyectos de institucionales
Presupuesto Participativo, es uno especficamente para el
de los aspectos que presenta control de la ejecucin de
mayor heterogeneidad entre las los proyectos de PP; y
experiencias identificadas. aquellas experiencias que
estructuran el proceso a
De acuerdo a la evidencia emprica travs de espacios
obtenida, los mecanismos de institucionales
control utilizados pueden ser predeterminados (sea
ordenados en torno a dos ejes: i) creado al efecto o
el grado de institucionalizacin de preexistente).
los mecanismos de control y ii) los Actores que participan del
actores involucrados en el control de ejecucin:
proceso. pueden ser
exclusivamente la
Grado de administracin pblica
institucionalizacin del local, exclusivamente los
mecanismo de control: actores sociales; o bien la
dentro de la misma participacin mixta.
Tomando como eje las previamente, podemos encontrar
dimensiones propuestas la siguiente caracterizacin:

Cuadro N 12. Nivel de institucionalizacin del mecanismo de control del PP

en los casos argentinos.
TIPO DE ACTORES
GRADO DE INSTITUCIONALIZACION DEL
MECANISMO DE CONTROL
MAYOR MENOR
APL Se destinan reglas y/o No se crea una
(exclusivamente) organismos que se agencia especfica o se
encargarn de realiza discriminacin
coordinar la ejecucin positiva para el

225
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?

con las distintas reas control de la ejecucin

de la APL de los proyectos.
Actores Sociales Se genera instancias Suele ser una
(individuos u OSC) de articulacin de la organizacin
sociedad civil encargada
(Consejos, Foros, etc.) exclusivamente del
para el seguimiento control sin instancias
de proyectos de articulacin con
otros actores
Mixto Trabajan Trabajan
articuladamente las articuladamente
instituciones pblicas instituciones pblicas
con los actores con actores sociales
sociales con reglas sin mediar reglas o
relativamente espacios formalmente
estables y en espacios constituidos. Los
especficos mecanismos de
(Comisiones, Foros, control suelen
etc.) modificarse con
frecuencia
Fuente: Elaboracin propia.

De acuerdo al relevamiento estructuran el control de

realizado durante el 2011, los ejecucin de los proyectos
mecanismos de control de mediante mecanismos
ejecucin de los proyectos poco institucionalizados
priorizados socialmente se (reuniones convocadas
ordenan del siguiente modo: por el equipo de PP,
control mediante el rea
Priman los esquemas de especfica, elaboracin de
control menos informes, publicidad en
institucionalizados. En medios locales, etc.)
efecto, de los 46 casos En materia de actores, se
analizados en el 2011, se registra una leve
registraron 25 casos que tendencia a seleccionar
226

los modelos Mixtos. De los
46 casos relevados, en 23
de ellos se generan
articulaciones con
distintos actores sociales;
mientras que en 17 de
ellos slo participan los
organismos de la
Administracin Pblica
Local.
Finalmente, si se
combinan el grado de
institucionalizacin del
mecanismo de control con
el tipo de actor encargado
del proceso, se observa
que la mayor cantidad de
casos se concentran en el
menor grado de
institucionalizacin con
participacin de la APL
exclusivamente. Dentro
de este grupo se
identificaron 17
experiencias; 15 de mayor
institucionalizacin con
participacin mixta; y 8 de
participacin mixta menos
institucionalizada.
CONCLUSIONES
Una primera observacin es que la
totalidad de los casos registrados
hasta la fecha, son llevados a cabo
por Gobiernos Locales cuya
M.A.P. Sonia Romella
categora jurdica no es inferior a
la de Municipio.
De manera consecuente con el
rgimen federal argentino, a lo
largo del presente trabajo se ha
puesto de manifiesto que el
presupuesto participativo es un
instrumento que adopta una
amplia variedad de diseos
institucionales entre los gobiernos
locales.
Respecto a cules son las
principales caractersticas de los
diseos institucionales de las
experiencias argentinas, es posible
identificar los siguientes aspectos:
Del anlisis profundo de los
diferentes casos, se manifiestan
arreglos informales en los
distintos aspectos institucionales.
En otras palabras, la escasa
regulacin de elementos
constitutivos del PP, como en la
presencia de mecanismos
participativos sin pautas
formalizadas para su
funcionamiento, son dos claros
exponentes de esta caracterstica.
Por otra parte, la mayora de los
casos argentinos tienen sus pautas
metodolgicas definidas por parte
227
Presupuestos Participativos en los Gobiernos Locales Argentinos Un Instrumento de
Participacin?
de la Administracin Pblica Local.
Ello se cristaliza en algunas
limitaciones que los mismos
deben cumplir tales como
equilibrio fiscal o bien los plazos
establecidos para la presentacin
del presupuesto general del
Municipio.
En materia de diseo normativo,
slo en algunas Provincias se han
generado reglamentaciones por
encima del ordenamiento local. La
tendencia hasta ahora registrada
es que mientras mayor alcance de
la reglamentacin y rigurosidad de
stos marcos normativos legales;
mayor ser el riesgo de no seguir
las pautas all impuestas.
En materia de participacin
ciudadana, se registra una
tendencia de participacin
moldeada en torno a los
siguientes aspectos: participacin
mixta, intervencin en la seleccin
de los proyectos. Sin embargo, en
lo que respecta a la participacin
en la instancia evaluativa, slo en
la mitad de las experiencias se
prev la inclusin del ciudadano.
Este ltimo aspecto pone de
manifiesto la fragilidad de los
presupuestos participativos
228
argentinos como mecanismo de
accountability social.
En relacin a la dimensin
territorial, la organizacin de los
distritos est ordenada en torno a
criterios territoriales. En este
sentido, slo algunas experiencias
han incorporado una visin
holstica que permita salir de la
micro participacin o
participacin barrial. Asimismo, al
igual que con en materia
financiera, es en la organizacin
del territorio donde se observan
mayores condicionamientos por
parte de la normativa provincial.
En el caso del aspecto financiero,
en base a la informacin brindada
por los distintos municipios, la
mayora de las experiencias
argentinas no destinan un
porcentaje mayor al 3 por ciento
del presupuesto general. Esto
ubica al presupuesto participativo
como un programa de importancia
poltica limitada y marginal en
las gestiones locales. Ello se
traduce montos simblicos para
el financiamiento de proyectos
priorizados participativamente.
Finalmente, la identificacin de los
criterios de distribucin de

recursos entre las jurisdicciones
en que se subdividi el territorio
afectado al proceso, revela que la
tendencia a generar
discriminacin positiva hacia los
sectores sociales ms vulnerables
no es una caracterstica que
represente a los casos argentinos.
No obstante, lentamente se va
consolidando como tendencia el
impacto redistributivo que deben
generar los diseos de
presupuesto participativo.
En base a las caractersticas
institucionales aqu sealadas
podra caracterizarse al
presupuesto participativo como
un mecanismo de consulta
popular respecto del uso de una
cierta cantidad de fondos pblicos
en proyectos que la ciudadana
considere primordiales (Ramella,
2012).
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