Competencias Normativas Tributarias en Colombia

Competencias normativas
tributarias en Colombia 1
Hugo Fernando Bastidas Brcenas

Presidente de la Seccin Cuarta del Consejo de Estado
(VWHHQVD\RIXHSXEOLFDGRSRUOD8QLYHUVLGDG1DFLRQDO$XWQRPDGH0[LFRFRPRSDUWHGHODV
PHPRULDV GH ODV 6HJXQGDV -RUQDGDV ,QWHUQDFLRQDOHV GH OD )XQFLQ &RQVXOWLYD UHDOL]DGR HQ
0[LFRORVGDV\GHPDU]RGHODR
***
E
l principio de reserva de ley para asuntos tributarios (reserva de la
ley tributaria) orienta las competencias normativas tributarias en
Colombia. En materia de impuestos nacionales, la competencia
para regular los asuntos tributarios radica en el Congreso de la Repblica.
El poder ejecutivo ejerce la facultad reglamentaria. Tratndose de los im-
puestos territoriales, la constitucin colombiana les reconoce a las entidades
territoriales autonoma relativa para votar sus tributos, pues su regulacin
se supedita a la ley de creacin del tributo. Las normas y reglamentos tri-
butarios son objeto de control ante la jurisdiccin constitucional y ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo. El gobierno colombiano no
acude peridicamente a los servicios de la Sala de Consulta del Consejo de
Estado en materia tributaria porque cuenta con un organismo del mismo
gobierno que funge como autoridad doctrinaria en ese tema.
Glosario
Autonoma:2 () capacidad de gestin independiente de los asuntos

propios. Etimolgicamente, autonoma significa autonormarse, y de
ella se derivan las siguientes consecuencias: a. Capacidad de dictar
'HFRQIRUPLGDGFRQHODUWFXORGHOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELDORVGHSDUWDPHQWRV
WLHQHQDXWRQRPDSDUDODDGPLQLVWUDFLQGHORVDVXQWRVVHFFLRQDOHV\ODSODQLILFDFLQ\SUR-
PRFLQGHOGHVDUUROORHFRQPLFR\VRFLDOGHQWURGHVXWHUULWRULRHQORVWUPLQRVHVWDEOHFLGRV
SRUOD&RQVWLWXFLQ7DPELQHMHUFHQIXQFLRQHVDGPLQLVWUDWLYDVGHFRRUGLQDFLQGHFRPSOH-
PHQWDULHGDGGHODDFFLQPXQLFLSDOGHLQWHUPHGLDFLQHQWUHODQDFLQ\ORVPXQLFLSLRV\GH
SUHVWDFLQGHORVVHUYLFLRVTXHGHWHUPLQHQOD&RQVWLWXFLQ\ODVOH\HV
$OPXQLFLSLRFRPRHQWLGDGIXQGDPHQWDOGHODGLYLVLQSROWLFRDGPLQLVWUDWLYDGHO(VWDGR&R-
ORPELDQROHFRUUHVSRQGHSUHVWDUORVVHUYLFLRVSEOLFRVTXHGHWHUPLQHODOH\FRQVWUXLUODVREUDV
TXHGHPDQGHHOSURJUHVRORFDORUGHQDUHOGHVDUUROORGHVXWHUULWRULRSURPRYHUODSDUWLFLSDFLQ
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus rganos de

gobierno; c. Poder de gestin de sus propios intereses y d. Suficiencia
financiera para el desempeo de sus competencias3 .
Descentralizacin administrativa 4: Distribucin de competen-
cias entre los diversos niveles de la administracin pblica de
Colombia. La prestacin de los servicios corresponde a los muni-
cipios, el control sobre dicha prestacin a los departamentos y la
definicin de planes, polticas y estrategias a la Nacin. La des-
centralizacin administrativa tambin comprende la delegacin
y desconcentracin de funciones para que los funcionarios regio-
nales de las entidades descentralizadas posean y ejerzan facultades
de ejecucin presupuestal, ordenacin del gasto, contratacin y
nominacin, as como de formulacin de los anteproyectos de
presupuesto anual de la respectiva entidad para la regin sobre
la cual ejercen su funcin.
Entidad territorial: Son reas geogrficas del territorio colombiano
delimitadas por el gobierno nacional. Pueden denominarse de-
partamentos, distritos, municipios o territorios indgenas. Por
disposicin legal, tambin pueden tener el carcter de entidades
territoriales: las regiones y las provincias5.
rganos de representacin popular: En este escrito, hace referen-
cia al Congreso de la Repblica de Colombia, a las corporacio-
nes administrativas seccionales, distritales y locales de eleccin
popular de los departamentos, los distritos y municipios, esto
FRPXQLWDULDHOPHMRUDPLHQWRVRFLDO\FXOWXUDOGHVXVKDELWDQWHV\FXPSOLUODVGHPVIXQFLRQHV
TXHOHDVLJQHQOD&RQVWLWXFLQ\ODOH\$UWFXORGHOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELD
(O'LVWULWR&DSLWDOGH%RJRWWLHQH HO PLVPR UJLPHQ SROWLFD ILVFDO\ DGPLQLVWUDWLYR GH ORV
PXQLFLSLRV$UWFXORGHOD&DUWD3ROWLFDGH&RORPELD
3 &RORPELD&RU WH&RQVWLWXFLRQDOVHQWHQFLDV&GH\&GH
'HILQLFLQ EDVDGD HQ HO SULQFLSLRGH GHVFHQWUDOL]DFLQ DGPLQLVWUDWLYDGHILQLGR SRU HO DUWFXOR
GHOD/H\GHPHGLDQWHODFXDOHO&RQJUHVRGHOD5HSEOLFDGH&RORPELDGLFW
QRUPDVVREUHODRUJDQL]DFLQ\IXQFLRQDPLHQWRGHODVHQWLGDGHVGHORUGHQQDFLRQDOH[SLGL
GLVSRVLFLRQHVSULQFLSLRV\UHJODVJHQHUDOHVSDUDHOHMHUFLFLRGHODVDWULEXFLRQHVSUHYLVWDVHQ
ORVQXPHUDOHV\GHODUWFXORGHOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFD\GLFWRWUDVGLVSRVLFLRQHV
/DVSURYLQFLDVVHFRQVWLWX\HQFRQPXQLFLSLRVRWHUULWRULRVLQGJHQDVFLUFXQYHFLQRVSHUWHQH-
FLHQWHVDXQPLVPRGHSDUWDPHQWR6HFUHDQSDUDFXPSOLUIXQFLRQHVTXHOHVGHOHJXHQOD1DFLQ
ORVGHSDUWDPHQWRVRORVPXQLFLSLRVTXHODVLQWHJUDQ/DOH\ILMDVXUJLPHQDGPLQLVWUDWLYR
$UWFXORGHOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELD
/DV5HJLRQHVVHFRQVWLWX\HQFRQGRVRPVGHSDUWDPHQWRV6XREMHWRSULQFLSDOHVHOGHVDUUR-
OORHFRQPLFR\VRFLDOGHOUHVSHFWLYRWHUULWRULR7DPELQHVWQIDFXOWDGDVSDUDFRQVWLWXLUXQD
UHJLQHO'LVWULWR&DSLWDOGH%RJRWHO'HSDUWDPHQWRGH&XQGLQDPDUFD\ORVGHSDUWDPHQWRV
FRQWLJXRV$UWFXORGHOD&RQVWLWXFLQSROWLFDGH&RORPELD
&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFD$UWFXORV\
418
Competencias normativas tributarias en Colombia
es, las asambleas departamentales y los concejos distritales y

municipales.
Establecimiento pblico: Son organismos de la rama ejecutiva encarga-
dos principalmente de atender funciones administrativas y de prestar
servicios pblicos conforme con las reglas del derecho pblico6.
,QWURGXFFLQ
El presente escrito trata sobre las competencias normativas tributarias en

Colombia. El objetivo es precisar, primero, cmo opera el control judicial
de las normas que se expiden en desarrollo de esas competencias y, segundo,
cmo han influido esas competencias normativas en la funcin consultiva de
la Sala de Consulta del Consejo de Estado. Para el efecto, el captulo primero
describe la fisonoma del Estado Colombiano, como presupuesto necesario
para comprender el fundamento constitucional de las competencias nor-
mativas en materia tributaria. El captulo segundo detalla las competencias
normativas en materia de impuestos nacionales y en materia de impuestos
territoriales. Respecto de los impuestos nacionales, el ensayo precisa las
competencias del Congreso de la Repblica, del Presidente de la Repblica y
de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. Con fines ilustrativos,
se describe el impuesto sobre la renta y las rentas complementarias y el im-
puesto sobre el valor agregado IVA. Respecto de los impuestos territoriales,
se analiza la competencia concurrente del Congreso de la Repblica y de
las entidades territoriales, en desarrollo de la relativa autonoma tributaria
prevista en la Constitucin de Colombia de 1991. Se pone de presente la
doctrina judicial que el Consejo de Estado ha sentado en esta materia. Para
todo tipo de tributo, se destaca que tanto el poder ejecutivo colombiano
como el poder ejecutivo del distrito capital gozan de autoridad doctrinaria
para interpretar las normas tributarias y que, en ejercicio de esa autoridad,
dictan conceptos que son reglamentos administrativos que rigen el cumpli-
miento de las obligaciones de los contribuyentes. En el captulo tercero, se
alude al control judicial de las normas tributarias. Y, en el captulo cuarto,
se justifica, con todo lo dicho, la razn por la cual la doctrina de la Sala de
Consulta del Consejo de Estado es escasa en materia tributaria.
&RORPELD/H\GHDUWFXOR
419
)LVRQRPDGHO(VWDGR&RORPELDQR
De conformidad con el artculo 1 de la Constitucin Poltica promulgada en
1991, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de rep-
blica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales.
La derogada Constitucin de 1886 deca simplemente que Colombia
era una repblica unitaria y administrativamente descentralizada. De ah
naci el lema segn el cual, en Colombia reinaba el unitarismo poltico y la
descentralizacin administrativa. El concepto de autonoma estaba atado
al de la descentralizacin, que es una manera de apenas administrar la cosa
pblica. A partir de 1991, se ha empezado muy tmidamente a asociar el
concepto de autonoma como una forma de morigerar el unitarismo pol-
tico a la manera como estara ocurriendo en el Estado Espaol o en lo que
se conoce como los estados autonmicos o regionales.
Sin embargo, tanto en la legislacin como en la jurisprudencia y
en la doctrina la opinin ms comn es la de que en Colombia solamente
puede existir un solo centro de produccin legislativa, que es el Congreso
de la Repblica. Que ni las asambleas departamentales ni los concejos
municipales, que son organismos de eleccin popular que representan a la
gente de los departamentos y municipios, respectivamente, pueden dictar
normas con fuerza de ley o con la misma fuerza de una ley expedida por
el congreso. Sin embargo, poco a poco se abre paso una idea ms proclive
hacia la autonoma poltica local.
Existe una polmica, a pesar de que la Constitucin de Colombia
lleva ms de 20 aos de expedida, sobre los alcances que el constituyente le
ha dado a eso de que Colombia es al mismo tiempo una repblica unitaria,
pero con autonoma de sus entidades territoriales, que son las reparticiones
poltico administrativas en que se divide el territorio nacional (departamen-
tos, distritos y municipios)7.
&RUWH&RQVWLWXFLRQDOGH&RORPELDVHQWHQFLD&GHoe'HDFXHUGRFRQHODUWFXOR
GHOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDHO(VWDGRHQ&RORPELDVHRUJDQL]DHQIRUPDGHUHSEOLFDXQLWDULD
GHVFHQWUDOL]DGDFRQDXWRQRPDGHVXVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV(QDSOLFDFLQGHOFRQFHSWRGH
GHVFHQWUDOL]DFLQDTXHKDFHUHIHUHQFLDHVWHDUWFXORHO(VWDGRHQ&RORPELDVHRUJDQL]DHQGRV
QLYHOHVHOQDFLRQDO\HOWHUULWRULDO\SRUORWDQWRODRUJDQL]DFLQSROWLFDGHO(VWDGRFRORPELDQR
FRPSUHQGHOD1DFLQ\ODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV(QHVWDVFRQGLFLRQHVOD1DFLQ>@ORVGHSDU-
WDPHQWRVGLVWULWRV\PXQLFLSLRVVRQSHUVRQDVMXUGLFDVGHGHUHFKRSEOLFR$GLFLRQDODODRUJD-
QL]DFLQSROWLFDGHO(VWDGRODRUJDQL]DFLQDGPLQLVWUDWLYDSHUPLWHODFUHDFLQWDQWRHQHOQLYHO
QDFLRQDOFRPRHQHOWHUULWRULDOGHHQWLGDGHVSEOLFDVGLIHUHQWHVDODVVHDODGDVFRQVXSURSLD
SHUVRQDOLGDGMXUGLFD(VHOFDVRSRUHMHPSORSDUDHOQLYHOQDFLRQDOGHOD&RPLVLQ1DFLRQDOGH
7HOHYLVLQ&3DUWHO%DQFRGHOD5HSEOLFD&3DUW\ODVHQWLGDGHVGHVFHQWUDOL]D-
GDV&3DUWV\WU(QHOPLVPRVHQWLGROD&RQVWLWXFLQFRQVDJUDSDUDHOQLYHO
WHUULWRULDOODFUHDFLQGHHQWLGDGHVGHVFHQWUDOL]DGDV&3DUWV\\ODFRQVWLWXFLQ
420
En sntesis, Colombia tiene una muy larga tradicin de unitarismo

poltico. Intereses de diversa ndole impiden que Colombia pueda tener
una fisonoma poltica dirigida hacia el federalismo, fenmeno del cual la
autonoma es una fase intermedia. Esto se irradia hacia muchos temas de
la legislacin colombiana, en especial, hacia la legislacin tributaria, como
vamos a verlo enseguida.
'H ODV FRPSHWHQFLDV QRUPDWLYDV WULEXWDULDV HQ &RORPELD

Generalidades
Las competencias normativas tributarias en Colombia, entendidas como las fa-
cultades para crear, modificar o revocar el rgimen jurdico de los tributos estn
repartidas entre varias instituciones y organismos, en cuya cabeza se destaca la
competencia mxima del Congreso de la Repblica y la competencia mnima
que pudieran tener en un momento dado un gobernador o un alcalde para dictar
un reglamento menor en orden a recaudar correctamente las rentas. Todo eso,
dentro de un esquema tpicamente piramidal, a pesar de que, como se ver ms
adelante, se ha venido creando una jurisprudencia a favor de fortalecer la auto-
noma tributaria de las asambleas departamentales y los concejos municipales.
El clsico principio denominado -de reserva de la ley tributaria - que
se identifica con la mxima no taxation wihout representation, es decir, que
no hay impuesto sin representacin y que, por lo tanto, la creacin de los
impuestos es privativa de la leyes un principio que se pretende respetar a lo
largo del ordenamiento colombiano. Sin duda, en Colombia, el Congreso de
la Repblica es el que tiene la mayor competencia para imponer impuestos,
seguido de las asambleas y los concejos, que fundamentalmente comple-
mentan la labor del congreso, rganos estos de eleccin popular. Algunos
doctrinantes solo le reconocen al congreso esa competencia.
Sin embargo, en Colombia, como en muchos otros pases, entran en
juego las competencias de creacin de la ley (poder legislativo) y las compe-
tencias de reglamentacin de la ley, que generalmente estn en cabeza del
poder ejecutivo (reglamentacin y regulacin delegada). De ese modo, en-
contramos que finalmente el rgimen jurdico para cobrar un determinado
GHUHJLRQHVDGPLQLVWUDWLYDV\GHSODQLILFDFLQ&3DUW(QHVWDVFLUFXQVWDQFLDVVHLP-

SRQHGLVWLQJXLUHQWUHODRUJDQL]DFLQSROWLFD\ODRUJDQL]DFLQDGPLQLVWUDWLYDGHO(VWDGR0LHQWUDV
TXHODRUJDQL]DFLQSROWLFDREHGHFHDODIRUPDGH(VWDGR\VHPDQLILHVWDHQOD1DFLQSHUVRQD
MXUGLFD\ODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV&3DUW>@ODRUJDQL]DFLQDGPLQLVWUDWLYDUHVSRQGHD
ODPDQHUDFRPRVHDVXPHHQHOVHFWRUFHQWUDORGHVFHQWUDOL]DGRODSUHVWDFLQGHVHUYLFLRV\HO
FXPSOLPLHQWRGHODVIXQFLRQHVDVLJQDGDVDFDGDQLYHOGHO(VWDGR&3DUWp
421
impuesto est constituido por normas que provienen del legislativo y por
normas que provienen del ejecutivo. Se supone que los tribunales de justicia
cuidan que la reglamentacin del poder ejecutivo nunca sobrepase, avasalle
o anule la norma reglamentada.
Competencias normativas en materia de impuestos

nacionales
&RPSHWHQFLDVQRUPDWLYDVGHO&RQJUHVRGHOD5HSEOLFDGH&RORPELD
El artculo 338 de la Carta Poltica de Colombia de 1991 dispone que, en
tiempo de paz, solamente el congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones8 fiscales
o parafiscales y que, por lo tanto, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben
fijar directamente los elementos de los tributos.
En concordancia con esa disposicin, el numeral 12 del artculo 150
de la Carta Poltica prev que le corresponde al Congreso de la Repblica
Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafis-
cales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
En consecuencia, los impuestos nacionales no pueden sino decretarse
mediante ley expedida por el Congreso de la Repblica.
&RPSHWHQFLDV QRUPDWLYDV GHO 3RGHU (MHFXWLYR GH &RORPELD HQ

materia tributaria
&RPSHWHQFLDQRUPDWLYDGHO3UHVLGHQWH\HO0LQLVWURGHOUDPR
Dado que al poder ejecutivo le corresponde Velar por la estricta recaudacin
y administracin de las rentas y caudales pblicos9 est facultado tambin
para expedir reglamentos, que son normas generales que procuran la correc-
ta ejecucin de las leyes. Los reglamentos se miran como leyes en sentido
material, que no formal, que mandan, prohben, permiten o castigan, claro
que esto ltimo con muchas reservas.
/D&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELDXWLOL]DHOYRFDEORoFRQWULEXFLQpHQHOVHQWLGRGHo&XRWD
RFDQWLGDGTXHVHSDJDSDUDDOJQILQ\SULQFLSDOPHQWHODTXHVHLPSRQHSDUDODVFDUJDVGHO
(VWDGRp3RUWDQWRHVWUHIHULGRDFXDOTXLHUWLSRGHWULEXWR
&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFD$UWFXOR1R
422
La facultad de regulacin, mediante la reglamentacin, la tienen el

Presidente de la Repblica y sus ministros10, que expiden los decretos o las
normas que sean absolutamente necesarias para reglamentar los aspectos
sustantivos y procedimentales de la ley tributaria11. En materia tributaria,
esta facultad la ejerce el Presidente de la Repblica junto con el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico, generalmente.
&RPSHWHQFLD QRUPDWLYD GH OD 8QLGDG $GPLQLVWUDWLYD (VSHFLDO r

'LUHFFLQGH,PSXHVWRV\$GXDQDV1DFLRQDOHV
La facultad de regulacin tambin est atribuida a los establecimientos pbli-
cos o entidades del sector descentralizado por servicios del poder ejecutivo.
Normalmente, esa regulacin se manifiesta en resoluciones, instrucciones o
circulares de carcter general que, al igual que los decretos reglamentarios,
deben sujecin estricta a la ley que reglamentan.
Fernndez Quiones, para el caso de Mxico, explica que a las agen-
cias administrativas tambin se les ha encomendado la tarea de aprobar reglas
y reglamentos, actividad que el autor califica como de carcter legislativo12.
Considero que con ese mismo carcter, las entidades pblicas del
gobierno colombiano del orden nacional descentralizadas por servicios tam-
bin expiden reglamentos, llmense resoluciones, instrucciones o circulares,
pues, en ltimas, estos actos de la administracin buscan, parafraseando a
Fernndez Quiones, definir el mbito de la accin administrativa.
Para el tema tributario, en Colombia, esa facultad recae en la Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, que es una unidad
administrativa especial dentro de la estructura orgnica del Estado Colombiano.
10&RORPELD/H\GHDUWLFXOR2UJDQL]DFLQ\IXQFLRQDPLHQWRGHORVPLQLVWHULRV
\GHSDUWDPHQWRVDGPLQLVWUDWLYRV'HFRQIRUPLGDGFRQHODUWFXORGHOD&RQVWLWXFLQ3R-
OWLFDHOQPHURGHQRPLQDFLQ\RUGHQGHSUHFHGHQFLDGHORVPLQLVWHULRV\GHSDUWDPHQWRV
DGPLQLVWUDWLYRVVHUQGHWHUPLQDGRVSRUODOH\&RPSHWHDO3UHVLGHQWHGHOD5HSEOLFDGLVWULEXLU
HQWUHHOORVORVQHJRFLRVVHJQVXQDWXUDOH]D$UWLFXOR2EMHWLYRVGHORVPLQLVWHULRV\GH-
SDUWDPHQWRVDGPLQLVWUDWLYRV&RQIRUPHDOD&RQVWLWXFLQDODFWRGHFUHDFLQ\DODSUHVHQWH
OH\ORVPLQLVWHULRV\ORVGHSDUWDPHQWRVDGPLQLVWUDWLYRVWLHQHQFRPRREMHWLYRVSULPRUGLDOHVOD
IRUPXODFLQ\DGRSFLQGHODVSROWLFDVSODQHVJHQHUDOHVSURJUDPDV\SUR\HFWRVGHO6HFWRU
$GPLQLVWUDWLYRTXHGLULJHQp
11&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELDGH$UWFXOR1R
12(ODXWRUSUHFLVDTXHoODGRFWULQDUHFRQRFHTXHHORUJDQLVPRDGPLQLVWUDWLYRSXHGHPHGLDQWH
ODUHJODPHQWDFLQGDUOHFRQWHQLGR\SUHFLVLQDODSROWLFDSEOLFDGHOLQHDGDSRUOD$VDPEOHD
/HJLVODWLYD'HPHWULR)HUQQGH]4XLRQHVo'HUHFKR$GPLQLVWUDWLYR\/H\8QLIRUPHGH3URFH-
GLPLHQWRV$GPLQLVWUDWLYRVp(GLWRULDO)RUXP
423
Las unidades administrativas especiales son entidades descentrali-

zadas, con autonoma administrativa y patrimonial, que se sujetan al rgi-
men jurdico contenido en la ley que las crea y, en lo no previsto por esta, al
rgimen jurdico de los establecimientos pblicos13.
La DIAN est adscrita al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.
Est dotada de personera jurdica propia y goza de autonoma administrativa
y presupuestal14. La adscripcin implica que la funcin misional debe cum-
plirse de conformidad con los lineamientos de la poltica fiscal que indique
el Ministerio de Hacienda.
El objeto misional de esa institucin comprende: garantizar la segu-
ridad fiscal y proteger el orden pblico econmico nacional15. Estos objetivos
los cumple mediante la administracin de los impuestos nacionales, activi-
dad que comprende el recaudo, la fiscalizacin, la liquidacin, la discusin,
el cobro, la devolucin y/o compensacin de los impuestos nacionales, y la
imposicin de las sanciones previstas por el incumplimiento del rgimen
tributario.
El director general de la DIAN, designado directamente por el
Presidente de la Repblica, como representante legal de ese organismo,
participa en la definicin de polticas en materia de tributos y de comercio
exterior, en la preparacin de los proyectos gubernamentales que tengan
relacin con dichas materias16. Y, adems, imparte instrucciones de carcter
general en esas materias17.
Adicionalmente, la DIAN funge como autoridad doctrinaria 18,
puesto que tiene la facultad de interpretar las normas que regulan los tribu-
tos nacionales, las normas aduaneras y las de rgimen cambiario, en lo de
competencia de esa institucin.
13&RORPELD/H\GH$UWLFXOR8QLGDGHVDGPLQLVWUDWLYDVHVSHFLDOHV\VXSHULQWHQ-
GHQFLDVFRQSHUVRQHUDMXUGLFD/DVXQLGDGHVDGPLQLVWUDWLYDVHVSHFLDOHV\ODVVXSHULQWHQGHQ-
FLDVFRQSHUVRQHUDMXUGLFDVRQHQWLGDGHVGHVFHQWUDOL]DGDVFRQDXWRQRPDDGPLQLVWUDWLYD\
SDWULPRQLDOODVFXDOHVVHVXMHWDQDOUJLPHQMXUGLFRFRQWHQLGRHQODOH\TXHODVFUHD\HQORQR
SUHYLVWRSRUHOODDOGHORVHVWDEOHFLPLHQWRVSEOLFRV
14&RORPELD'HFUHWR/H\GH\'HFUHWRGH
&RORPELD'HFUHWR/H\GH$UWFXORR2EMHWLYRGHODHQWLGDG/D8QLGDG$GPLQLVWUD-
WLYD(VSHFLDO'LUHFFLQGH,PSXHVWRV\$GXDQDV1DFLRQDOHV',$1WLHQHFRPRREMHWRFRDG\XYDU
DJDUDQWL]DUODVHJXULGDGILVFDOGHO(VWDGRFRORPELDQR\ODSURWHFFLQGHORUGHQSEOLFRHFRQ-
PLFRQDFLRQDOPHGLDQWHODDGPLQLVWUDFLQ\FRQWURODOGHELGRFXPSOLPLHQWRGHODVREOLJDFLRQHV
WULEXWDULDVDGXDQHUDV\FDPELDULDV\ODIDFLOLWDFLQGHODVRSHUDFLRQHVGHFRPHUFLRH[WHULRUHQ
FRQGLFLRQHVGHHTXLGDGWUDQVSDUHQFLD\OHJDOLGDG
16&RORPELD'HFUHWRGHQXPHUDOGHODUWFXOR
424
En desarrollo de las facultades de instruccin, la DIAN expide

resoluciones y, como autoridad doctrinaria, emite conceptos. En palabras
de Fernndez Quiones, la DIAN expide dos categoras de reglas: las que
establecen los procedimientos y las que interpretan la ley19.
El Estatuto Tributario de los impuestos nacionales de Colombia

Aunque, segn lo visto, de conformidad con la Constitucin Poltica de
Colombia, es al Congreso de la Repblica de Colombia al que le corresponde
crear los impuestos y establecer todos sus elementos, as como tambin, adop-
tar el procedimiento administrativo general para hacer efectivo el recaudo,
el Estatuto Tributario de Colombia vigente en la actualidad no fue dictado
por el Congreso de la Repblica, sino por el ejecutivo, pero habilitado como
legislador extraordinario.
Por qu razn? Porque en vigencia de la Constitucin de 1886, el
Congreso de la Repblica poda revestir al presidente de facultades extraor-
dinarias para expedir cualquier tipo de leyes20. Y a pesar de que desde ese
entonces rega el principio de reserva de la ley tributaria21, era una costum-
bre inveterada del Congreso de la Repblica Colombiano delegar su poder
legislativo al ejecutivo.
Las normas referidas a los asuntos tributarios no fueron la excepcin.
Por eso, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas al presiden-
te22, el gobierno colombiano expidi el decreto extraordinario 624 de 1989.
No obstante, es pertinente precisar que ese decreto recopil la normatividad
dispersa que regulaba los impuestos sobre la renta, sobre el patrimonio, sobre
las ventas y de timbre, as como las normas que regulaban las facultades de
fiscalizacin, el procedimiento de determinacin de impuestos y el proce-
dimiento de cobro, pero tambin estableci nuevas disposiciones. Para el
efecto, se conform una comisin asesora conformada por magistrados de
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Ese decreto ha
19,GHP2S&LW
20&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELDGH$UWFXOR&RUUHVSRQGHDO&RQJUHVR
KDFHUODVOH\HV3RUPHGLRGHHOODVHMHUFHODVVLJXLHQWHVDWULEXFLRQHVe5HYHVWLUSURWHP-
SRUHDO3UHVLGHQWHGHOD5HSEOLFDGHSUHFLVDVIDFXOWDGHVH[WUDRUGLQDULDVFXDQGRODQHFHVLGDG
ORH[LMDRODVFRQYHQLHQFLDVSEOLFDVORDFRQVHMHQep
21&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHGHDUWFXOR(QWLHPSRGHSD]VRODPHQWHHO&RQJUH-
VRODV$VDPEOHDV'HSDUWDPHQWDOHV\ORV&RQFHMRV0XQLFLSDOHVSRGUQLPSRQHUFRQWULEXFLRQHV
22&RORPELD/H\GHDUWFXORQXPHUDOR/H\GHDUWFXOR
425
sido objeto de mltiples modificaciones mediante leyes del Congreso de la

Repblica, pero su estructura se mantiene intacta.
La Constitucin de 1991 fortaleci el principio de reserva de la ley
en materia tributaria y le prohibi al Congreso de la Repblica transferir
competencias legislativas al presidente23.
3HUILOGHORVSULQFLSDOHVLPSXHVWRVQDFLRQDOHV
Grosso modo, a ttulo de ilustracin, me referir al impuesto sobre la renta y al
impuesto sobre las ventas regulados por el Estatuto Tributario de Colombia.
(OLPSXHVWRVREUHODUHQWD\UHQWDVFRPSOHPHQWDULDV
El impuesto de renta es un impuesto directo y progresivo24 que grava las
utilidades de las empresas y las rentas de las personas. En concreto, grava
todo ingreso que sea susceptible de incrementar el patrimonio previa de-
puracin hasta obtener la renta lquida gravable, base sobre la que se aplica
la respectiva tarifa25.
Los sujetos pasivos se clasifican en contribuyentes y no contribu-
yentes. El estatuto tributario explica la base gravable y para el efecto: (i)
seala cules son las fuentes que se consideran de renta nacional y las de
renta extranjera; (ii) discrimina todos los tipos de ingresos susceptibles del
impuesto; (iii) explica los rubros que, a ttulo de devoluciones, rebajas y
descuentos, pueden tenerse en cuenta para depurar los ingresos ordinarios;
(iv) establece, como regla general, que pueden descontarse de los ingresos
netos todas las expensas que tengan relacin de causalidad con la actividad
productora de renta, expensas necesarias y proporcionales al ingreso. Y, co-
mo reglas especiales, regula las condiciones que deben cumplir los costos y
las deducciones para depurar tanto los ingresos netos como la renta bruta,
a efectos de obtener la renta lquida gravable; (v) enlista las rentas exentas y
regula las condiciones en que pueden declararse, y (vi) establece las tarifas
que son diferenciales. La mxima es del 33%26.
23&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH&RORPELDGH$UWFXOR1R
246HGLFHTXHHVSURJUHVLYRSRUTXHFRQVXOWDODFDSDFLGDGHFRQPLFDGHORVFRQWULEX\HQWHV
/DIUPXODHVODVLJXLHQWH
,QJUHVRVRUGLQDULRV\H[WUDRUGLQDULRVUHDOL]DGRVHQHODRRSHURGRJUDYDEOH0(126'HYROX-
FLRQHVUHEDMDV\GHVFXHQWRV,*8$/$ORVLQJUHVRVQHWRV
/RVLQJUHVRVQHWRV0(126ORVFRVWRVUHDOL]DGRVLPSXWDEOHVDWDOHVLQJUHVRV,*8$/DODUHQWDEUXWD
/DUHQWDEUXWD0(126ODVGHGXFFLRQHVUHDOL]DGDV,*8$/$ODUHQWDOTXLGD
/DUHQWDOTXLGD0(126ODVUHQWDVH[HQWDV,*8$/$ODUHQWDOTXLGDJUDYDEOH
/DUHQWDOTXLGDJUDYDEOH325OD7DULID,*8$/$/,038(67262%5(/$5(17$
26&RORPELD(VWDWXWR7ULEXWDULR$UWFXOR
426
(OLPSXHVWRVREUHODVYHQWDV
En Colombia, el rgimen del impuesto sobre las ventas se ha regido por
dos sistemas:
1. El sistema monofsico, que grava con el impuesto una sola fase de
la comercializacin de los bienes gravados. Por tanto, son responsa-
bles del impuesto los comerciantes, los importadores y los produc-
tores cuando comercialicen los bienes importados o producidos.
2. El sistema del impuesto al valor agregado (plurifsico), conforme
con el cual, el impuesto se aplica en cualquiera de las fases de los
ciclos de produccin y distribucin. Por tanto, quedan gravados
todos los sujetos que intervengan en la cadena de produccin y
de distribucin, y los que presten los servicios.
El Estatuto Tributario establece tres hechos generadores de este im-
puesto: la venta, la prestacin de servicios y las importaciones. El impuesto
se causa cuando se expide la factura o cuando se nacionalizan los bienes
objeto de importacin. La tarifa del impuesto es variable porque oscila del
10% al 35%27 y se aplica sobre el valor total de la operacin de venta o de la
prestacin del servicio. En el caso de las importaciones, la tarifa se aplica so-
bre el valor en aduana de la mercanca importada ms el arancel de aduanas.
Competencia normativa en materia de impuestos territoriales
&RPSHWHQFLD QRUPDWLYD GHO &RQJUHVR GH OD 5HSEOLFD \ GH ORV

UJDQRVGHUHSUHVHQWDFLQSRSXODUGHODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV.
/DDXWRQRPDILVFDOGHORVGHSDUWDPHQWRVPXQLFLSLRV\GLVWULWRV29
El Estado Colombiano, se reitera, es una repblica unitaria, pero reconoce
una relativa autonoma a las entidades territoriales, esto es, a los departa-
mentos, los distritos y los municipios30.
27/DWDULIDJHQHUDOHVGHO
28&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH$UWFXORV\$VDPEOHDV'HSDUWDPHQWDOHV\
&RQFHMRV0XQLFLSDOHV\'LVWULWDOHV
29%DVDGRHQODSRQHQFLDo(O&RQVHMRGH(VWDGR\ORV3ULQFLSLRVGH5HVHUYDGH/H\\$XWRQRPD
)LVFDO\HOSULQFLSLRGHHTXLGDGHQPDWHULD7ULEXWDULDpGLFWDGDSRUHO'U+XJR)HUQDQGR%DVWLGDV
%UFHQDVHQHO6HPLQDULR,QWHUQDFLRQDO,QVWLWXFLRQHV-XGLFLDOHV\'HPRFUDFLD%LFHQWHQDULRGH
OD,QGHSHQGHQFLD\&HQWHQDULRGHO$FWR/HJLVODWLYRGH
30&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGH7WXOR;,DUWLFXORo6RQHQWLGDGHVWHUULWRULDOHVORV
GHSDUWDPHQWRVORVGLVWULWRVORVPXQLFLSLRV\ORVWHUULWRULRVLQGJHQDV
/DOH\SRGUGDUOHVHOFDUFWHUGHHQWLGDGHVWHUULWRULDOHVDODVUHJLRQHV\SURYLQFLDVTXHVH
FRQVWLWX\DQHQORVWUPLQRVGHOD&RQVWLWXFLQ\GHODOH\p
427
Como lo precis anteriormente, el artculo 338 de la Constitucin

Poltica de Colombia seala que, en tiempo de paz, solamente el congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pue-
den imponer contribuciones fiscales o parafiscales. Esa norma dice, adems,
que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos
activos, los sujetos pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las
tarifas de los impuestos.
De otra parte, el artculo 287 de la Constitucin Poltica de Colombia
seala que las entidades territoriales departamentos, municipios y dis-
tritos tendrn derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias normativas que le correspondan, administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
La facultad de establecer tributos la regul la Constitucin en los
artculos 287-331, 300-432 y 313-433 y, para el efecto, supedit la atribucin de
establecer, decretar o de votar los tributos locales, a la Ley.
Una primera lectura de los artculos que se acaban de enunciar, in-
cluido el primero de la Carta Poltica, que configura a Colombia como una
repblica unitaria con autonoma de sus entidades territoriales, permite sos-
tener que, sin duda, no solamente el Congreso de la Repblica est autoriza-
do para dictar leyes de tipo tributario, esto es, para imponer impuestos, sino
que tal competencia tambin la tienen las asambleas y los concejos sin ms
lmites que los que la Constitucin establezca o los que pudiere establecer
una ley orgnica. Esta lectura significara una interpretacin pro autonoma
poltica autntica de las entidades territoriales, esto es, que estas entidades
tienen el derecho poltico a imponerse sus propias normas jurdicas.
Sin embargo, tambin existe una lectura de los actuales textos cons-
titucionales un poco ms tradicional, de corte netamente unitarista, vincu-
lada a la autonoma derivada de la descentralizacin, que es una autonoma
restringida a lo administrativo. En primer trmino, en esta perspectiva, las
31&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXOR/DVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHVJR]DQGH
DXWRQRPDSDUDODJHVWLQGHVXVLQWHUHVHV\GHQWURGHORVOPLWHVGHOD&RQVWLWXFLQ\ODOH\
(QWDOYLUWXGWHQGUQORVVLJXLHQWHVGHUHFKRV
$GPLQLVWUDUORVUHFXUVRV\HVWDEOHFHUORVWULEXWRVQHFHVDULRVSDUDHOFXPSOLPLHQWRGHVXV
IXQFLRQHV
32&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXORPRGLILFDGRSRUHODUWFXORGHO$F-
WR/HJLVODWLYR1RGH&RUUHVSRQGHDODV$VDPEOHDV'HSDUWDPHQWDOHVSRUPHGLRGH
RUGHQDQ]DV
'HFUHWDUGHFRQIRUPLGDGFRQOD/H\ORVWULEXWRV\FRQWULEXFLRQHVQHFHVDULRVSDUDHOFXP-
SOLPLHQWRGHODVIXQFLRQHVGHSDUWDPHQWDOHV
33&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXOR&RUUHVSRQGHDORVFRQFHMRVe
9RWDUGHFRQIRUPLGDGFRQOD&RQVWLWXFLQ\ODOH\ORVWULEXWRV\ORVJDVWRVORFDOHV
428
asambleas y los concejos distritales o municipales no pueden expedir leyes.

Slo pueden expedir actos administrativos reglamentarios, esto es, leyes
de menor jerarqua que la ley expedida por el congreso. En esa medida, las
autoridades locales no podran imponer tributos, sino previa autorizacin
directa de la ley nacional, esto es, del Congreso de la Repblica. Es ms,
se ha llegado a sostener que las ordenanzas y los acuerdos municipales, que
son los actos jurdicos de las asambleas y los concejos, respectivamente, tan
slo pueden fijar las tarifas del impuesto y disponer de algunos mtodos o
procedimientos especiales de cobro, pero que todo lo dems es del resorte de
la ley. Esta lectura significara que la Constitucin de 1991 no introdujo real-
mente cambios importantes en el modelo estatal colombiano y que todava
estaramos cobijados por un rgimen de centralismo poltico y descentrali-
zacin administrativa. La descentralizacin implic una autonoma, pero
administrativa, capaz de ejecutar la ley pero incapaz de crearla.
El criterio ms reciente del Consejo de Estado Colombiano se en-
marca dentro de un escenario en el que se privilegia la autonoma de las
entidades territoriales.
En efecto, la Seccin Cuarta del Consejo de Estado ha entendido
que la autonoma poltica autntica es el derecho de las comunidades locales
a darse normas jurdicas con un criterio poltico propio. Eso implica que las
entidades territoriales (departamentos, municipios y distritos) no slo estn
ah para ejecutar las leyes, pues, en materia de impuestos, el constituyente
quiso fortalecer la autonoma fiscal o tributaria de esas entidades territoriales.
Sin embargo, el principio de autonoma poltica de las comunidades
locales tiene que ser interpretado siempre en armona con el principio tradi-
cional del unitarismo, en cuanto que debe existir un solo centro de produc-
cin normativa: el Congreso de la Repblica. Con criterios de ponderacin,
es pertinente concluir que la ley puede convivir con normas expedidas por
las asambleas y por los concejos, pues, en materia de impuestos, se cumplira
a cabalidad el principio de reserva de ley, en cuanto que slo los rganos de
representacin popular pueden establecer impuestos.
Se dice eso por cuanto, si se trata de impuestos de estirpe o na-
turaleza local, la ley nacional no puede copar todos los espacios de la
competencia propia de las asambleas o concejos. Eso es lo que se co-
noce como el principio de no vaciamiento de competencias, principio
que debe guiar la labor legislativa del congreso. De ese modo, una vez
autorizado el impuesto territorial, corresponde a la autoridad local fijar
los elementos del tributo.
429
En sntesis, la posicin vigente de la Seccin Cuarta del Consejo de

Estado se ha inclinado por reconocer que el artculo 338 de la Carta Poltica
faculta a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y distri-
tales a imponer contribuciones fiscales o parafiscales a travs de ordenanzas
o acuerdos, pero esa facultad est supeditada a una ley de autorizaciones.
Adems, esa supeditacin puede ser parcial-limitada34 o parcial-
reforzada35. En efecto, la potestad impositiva de las entidades territoriales
ser parcial-limitada cuando la ley fija ciertos elementos del tributo para que
sea la entidad territorial la que establezca los que faltan. Ser parcial-refor-
zada cuanto la ley autoriza a la entidad territorial a crear el tributo porque
en esos casos le permite fijar todos sus elementos. En este ltimo caso, ha
dicho la Corte Constitucional Colombiana, que la ley que crea el tributo
debe establecer, como mnimo, el hecho generador36.
Dentro de los impuestos territoriales que han sido creados por ley
para que las entidades territoriales regulen de manera amplia o restringida los
elementos del tributo, segn el caso, se destacan, entre otros, los siguientes:
7ULEXWRVPXQLFLSDOHV
t El impuesto de industria y comercio, que grava las actividades
industriales, comerciales y de servicios ejecutadas en la respectiva
jurisdiccin territorial de los municipios37.
t El impuesto predial, que grava la posesin o propiedad de
inmuebles38.
t La sobretasa a la gasolina, que grava el consumo de gasolina
motor, extra y corriente nacional o importada en la jurisdiccin
de cada entidad territorial39.
34$VVHKDWUDWDGRHQWUHPXFKDVRWUDVHQ&RORPELD&RQVHMRGH(VWDGR6DODGHOR&RQWHQFLRVR
$GPLQLVWUDWLYRH[SHGLHQWHGHQRYLHPEUHGH03'DQLHO0DQULTXH*X]PQ
H[SHGLHQWHGHPDU]RGH03*HUPQ$\DOD0DQWLOOD\H[SHGLHQWH
GHVHSWLHPEUHGH03/LJLD/SH]'LD]
9HU&RORPELD&RQVHMRGH(VWDGR6DODGHOR&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYRH[SHGLHQWH
GHRFWXEUHGH03-XOLR(&RUUHD5HVWUHSR
36&RORPELD&RUWH&RQVWLWXFLRQDOVHQWHQFLD&GH
37&RORPELD/H\GH
38&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXORVORORVPXQLFLSLRVSXHGHQJUDYDUODSUR-
SLHGDGLQPXHEOHSHURRWUDVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHVSXHGHQLPSRQHUODFRQWULEXFLQGHYDORUL]DFLQ
39(VWHLPSXHVWRWDPELQSXHGHVHUGHORUGHQGHSDUWDPHQWDO\GLVWULWDO
430
7ULEXWRVGHSDUWDPHQWDOHV
t La contribucin de valorizacin, que grava el beneficio que ob-
tienen los ciudadanos por la construccin de obras pblicas de
inters para la comunidad 40.
t Las estampillas, que gravan los documentos jurdicos o contra-
tos en cuya expedicin o suscripcin intervienen las autoridades
departamentales41.
7ULEXWRVQDFLRQDOHVFHGLGRVDODVHQWLGDGHVWHUULWRULDOHV
t Los impuestos al consumo42.
t El impuesto de registro.
t El impuesto de vehculos automotores.
&RPSHWHQFLDVQRUPDWLYDVGHORVJREHUQDGRUHV\GHORVDOFDOGHV
As como ocurre con los impuestos nacionales, tratndose de los impuestos
territoriales, en Colombia, expedidas las ordenanzas departamentales o los
acuerdos distritales o municipales, los gobernadores y los alcaldes, como jefes
de la administracin seccional, distrital o local y representantes legales de
los respectivos departamentos, distritos o municipios43, tienen la facultad de
reglamentar, mediante decretos, los tributos territoriales con estricta sujecin
a la ley que autoriz crear el tributo y a la ordenanza o acuerdo que lo regul.
As mismo, en cabeza de las gobernaciones y de las alcaldas radica la
facultad de administrar los tributos territoriales, actividad que, en general, se
asigna a las respectivas secretaras de hacienda departamentales, distritales o
municipales. Excepcionalmente, dada la importancia del tributo, en el Distrito
Capital de Bogot, por ejemplo, la administracin de la contribucin de valo-
rizacin est asignada a un establecimiento especializado del orden distrital44.
40(VWDFRQWULEXFLQWDPELQSXHGHVHUGHORUGHQQDFLRQDORPXQLFLSDO
41(VWHWULEXWRWDPELQSXHGHVHUGHORUGHQPXQLFLSDO
426HHQFXHQWUDQHOLPSXHVWRDOFRQVXPRGHFHUYH]DVVLIRQHVUHIDMRV\PH]FODVGHEHELGDV
IHUPHQWDGDVFRQEHELGDVQRDOFRKOLFDVHOLPSXHVWRDOFRQVXPRGHFLJDUULOORV\WDEDFRHOD-
ERUDGRHOLPSXHVWRDOFRQVXPRGHOLFRUHVYLQRVDSHULWLYRV\VLPLODUHV
43&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDDUWFXORV\
44,QVWLWXWRGH'HVDUUROOR8UEDQR
431
Vale destacar tambin que la Secretara De Hacienda del Distrito

Capital de Bogot tambin acta como autoridad doctrinaria de los tributos
que sta administra 45.
(OFRQWUROMXGLFLDOGHODVQRUPDVSURIHULGDVHQGHVDUUROORGH
las competencias normativas en materia tributaria
El poder judicial del Estado Colombiano atribuye a dos jurisdicciones el

control de constitucionalidad y de legalidad de las normas tributarias: la
jurisdiccin constitucional y la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
/DMXULVGLFFLQFRQVWLWXFLRQDO
La Constitucin de Colombia le encomend a la Corte Constitucional la
guarda de la integridad y de la supremaca de la Constitucin, en los tr-
minos de la ley.
A la Corte Constitucional le corresponde, entre otras funciones,
decidir: (i) sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes tanto por su contenido material como por vicios
de procedimiento en su formacin, y (ii) sobre las demandas de inconsti-
tucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza
de ley dictados por el gobierno, por su contenido material o por vicios de
procedimiento en su formacin46.
En ejercicio de esas funciones, a la Corte Constitucional le corres-
ponde decidir la validez de las leyes tributarias y de los decretos con fuerza
de ley en esas materias.
/D-XULVGLFFLQGHOR&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYR
En Colombia, el Consejo de Estado es el mximo tribunal de la jurisdiccin
de lo contencioso administrativo47.
Cumple las siguientes funciones: (i) desempear las funciones de tri-
bunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme con las reglas que
seale la ley; (ii) conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad
&RORPELD'LVWULWR&DSLWDO'HFUHWRGHOLWHUDOPGHODUWFXOR
46&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXOR/H\GHDUWFXOR
47&RORPELD/H\GHDUWFXOR&RQVWLWXFLQ3ROWLFDDUWFXORQXPHUDO
432
de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corres-

ponda a la Corte Constitucional, y (iii) actuar como cuerpo supremo consul-
tivo del gobierno en asuntos de administracin, debiendo ser necesariamente
odo en todos aquellos casos que la Constitucin y las leyes determinen48.
Para cumplir esas atribuciones, el Consejo de Estado cuenta con tres
Salas: la Sala Plena, la Sala de lo Contencioso Administrativo y la Sala de
Consulta y Servicio Civil49.
A la Sala Plena le corresponde conocer de las acciones de nulidad
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional,
cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional. La Sala De Lo
Contencioso Administrativo es el tribunal supremo de lo contencioso admi-
nistrativo50. Y a la Sala de Consulta y Servicio Civil le compete absolver las con-
sultas jurdicas generales o particulares, que le formule el gobierno nacional51.
El control de legalidad de las normas tributarias distintas de las leyes
recae en el Consejo de Estado.
Para el efecto, la Seccin Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado conoce, entre otros asuntos, de las
acciones de nulidad simple que se interpongan contra los actos adminis-
trativos de carcter general que dicten las autoridades del orden nacional
y que dispongan sobre los tributos nacionales, los tributos territoriales y la
tributacin aduanera52. En esta categora estn los decretos que dictan el
48&RORPELD&RQVWLWXFLQ3ROWLFDGHDUWFXOR6RQDWULEXFLRQHVGHO&RQVHMRGH(VWDGR
'HVHPSHDUODVIXQFLRQHVGHWULEXQDOVXSUHPRGHORFRQWHQFLRVRDGPLQLVWUDWLYRFRQIRUPHD
ODVUHJODVTXHVHDOHODOH\&RQRFHUGHODVDFFLRQHVGHQXOLGDGSRULQFRQVWLWXFLRQDOLGDGGH
ORVGHFUHWRVGLFWDGRVSRUHO*RELHUQR1DFLRQDOFX\DFRPSHWHQFLDQRFRUUHVSRQGDDOD&RUWH
&RQVWLWXFLRQDO$FWXDUFRPRFXHUSRVXSUHPRFRQVXOWLYRGHO*RELHUQRHQDVXQWRVGHDGPL-
QLVWUDFLQGHELHQGRVHUQHFHVDULDPHQWHRGRHQWRGRVDTXHOORVFDVRVTXHOD&RQVWLWXFLQ\
ODVOH\HVGHWHUPLQHQep
49&RORPELD/H\GHDUWFXOR,QWHJUDFLQ\&RPSRVLFLQ0RGLILFDGRSRUHODUWFXOR
GHOD/H\GH(O&RQVHMRGH(VWDGRHVHOP[LPR7ULEXQDOGHOD-XULVGLFFLQGHOR
&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYR\HVWDULQWHJUDGRSRUWUHLQWD\XQPDJLVWUDGRVHOHJLGRVSRU
ODPLVPD&RUSRUDFLQSDUDORVSHURGRVLQGLYLGXDOHVTXHGHWHUPLQDOD&RQVWLWXFLQ3ROWLFD
GHOLVWDVVXSHULRUHVDFLQFRFDQGLGDWRVTXHUHQDQORVUHTXLVLWRVFRQVWLWXFLRQDOHVSRU
FDGDYDFDQWHTXHVHSUHVHQWHHQYLDGDVSRUOD6DOD$GPLQLVWUDWLYDGHO&RQVHMR6XSHULRUGHOD
-XGLFDWXUD
(O&RQVHMRGH(VWDGRHMHUFHVXVIXQFLRQHVSRUPHGLRGHWUHV6DODVLQWHJUDGDVDVOD3OHQD
SRUWRGRVVXVPLHPEURVODGHOR&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYRSRUYHLQWLVLHWHFRQVHMHURV
\ODGH&RQVXOWD\6HUYLFLR&LYLOSRUORVFXDWURFRQVHMHURVUHVWDQWHVp
&RORPELD&GLJR&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYRDUWLFXOR&RPSHWHQFLDGHO&RQVHMRGH(VWDGR
HQQLFDLQVWDQFLD(O&RQVHMRGH(VWDGRHQ6DODGHOR&RQWHQFLRVR$GPLQLVWUDWLYRFRQRFHU
GHORVVLJXLHQWHVSURFHVRVSULYDWLYDPHQWH\HQQLFDLQVWDQFLD'HORVGHQXOLGDGGHORVDFWRV
433
presidente y el ministro del ramo, y las resoluciones, los conceptos y dems

actos administrativos de carcter general que dicte la DIAN.
En el nivel seccional, la jurisdiccin de lo contencioso administrativo
cuenta con jueces administrativos y tribunales administrativos que conocen
de las acciones de nulidad simple de las normas tributarias territoriales y de
nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que dicten
las direcciones seccionales de la DIAN y las autoridades tributarias depar-
tamentales, distritales o municipales, y que dispongan sobre los tributos
nacionales, los tributos territoriales y la tributacin aduanera. La compe-
tencia se asigna en razn al territorio y segn la cuanta derivada de la litis.
/DIXQFLQFRQVXOWLYDGHO&RQVHMRGH(VWDGR
La Sala de Consulta y Servicio Civil, conforme se precis antes, absuelve las

consultas jurdicas generales o particulares que le formule el gobierno nacio-
nal. Esta funcin, por supuesto, tambin la ejerce para absolver consultas de
temas econmicos, en general, y tributarios, en particular.
Sin embargo, vistos los registros que lleva el Consejo de Estado53, la
doctrina tributaria dictada por la Sala de Consulta es escasa. Esto obedece
a que, como se coment, la legislacin colombiana deleg en la DIAN la
funcin de interpretar las normas tributarias que regulen los impuestos
nacionales54 y la tributacin aduanera55. Como autoridad doctrinaria, a
la DIAN le compete mantener la unidad de criterio en la interpretacin
de las normas tributarias, aduaneras y cambiarias y, para el efecto, expide
conceptos de manera oficiosa o a peticin de las entidades del gobierno o
de los contribuyentes.
Esos conceptos, por disposicin legal, son de obligatorio cum-
plimiento por parte de los funcionarios de la DIAN. Los particulares,
de otra parte, pueden invocarlos para sustentar el cumplimiento de las
DGPLQLVWUDWLYRVH[SHGLGRVSRUODVDXWRULGDGHVGHORUGHQQDFLRQDORSRUODVSHUVRQDVRHQWLGDGHV
GHGHUHFKRSULYDGRFXDQGRFXPSODQIXQFLRQHVDGPLQLVWUDWLYDVGHOPLVPRRUGHQ
3DUD HIHFWRV GH OD SUHVHQWH LQYHVWLJDFLQ VH VROLFLW D 5HODWRUD GH OD 6HFFLQ &XDUWD GHO
&RQVHMRGH(VWDGRTXHGHODEDVHGHGDWRVLQIRUPWLFDGHODVDODGHFRQVXOWDH[WUDMHUDORV
FRQFHSWRVUHIHULGRVDORVDVXQWRVWULEXWDULRV/DEDVHGHGDWRVVXPLQLVWUDGDDUURMXQWRWDOGH
FRQFHSWRVTXHGDWDQGHORVDRVD/DPD\RUDGDWDQGHLPSXHVWRVWHUULWRULDOHV
RGHPDWHULDVHFRQPLFDV\ILQDQFLHUDVUHODFLRQDGDVFRQWULEXWRVQDFLRQDOHVRWHUULWRULDOHV
,PSXHVWRVVREUHODUHQWDLPSXHVWRDOSDWULPRQLRLPSXHVWRVREUHODVYHQWDVLPSXHVWRGH
WLPEUHJUDYDPHQDORVPRYLPLHQWRVILQDQFLHURV
'HUHFKRVGHDGXDQDHLPSXHVWRVREUHODVYHQWDV
434
obligaciones tributarias tanto ante las autoridades tributarias (como la

DIAN) como ante las autoridades judiciales (jueces y tribunales admi-
nistrativos y el Consejo de Estado).
Dado el carcter vinculante de esos conceptos, la doctrina judi-
cial de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado de Colombia
ha dicho que tales conceptos son actos administrativos de carcter ge-
neral y, por eso, son pasibles de control judicial ante la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo56.
Tratndose de los impuestos territoriales ocurre algo similar, pero
nicamente con los impuestos del Distrito Capital de Bogot, puesto que,
como se precis, la ley tambin ha conferido a las autoridades tributarias
distritales una facultad semejante a la dada a la DIAN.
En relacin con los conceptos que dicta la DIAN se aplica el artculo
264 de la Ley 223 de 1995 que dispone que: Los contribuyentes que acten
con base en conceptos escritos de la Subdireccin Jurdica de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales podrn sustentar sus actuaciones en la va gu-
bernativa y en la jurisdiccional con base en los mismos. Durante el tiempo en
que tales conceptos se encuentren vigentes, las actuaciones tributarias realizadas
&RORPELD&RUWH&RQVWLWXFLRQDO6HQWHQFLD&o/RVFRQFHSWRVQRFRQVWLWX\HQHQSULQ-
FLSLRXQDGHFLVLQDGPLQLVWUDWLYDHVGHFLUXQDGHFODUDFLQTXHDIHFWHODHVIHUDMXUGLFDGH
ORVDGPLQLVWUDGRVHQHOVHQWLGRGHTXHVHOHVLPSRQJDPHGLDQWHHOORVGHEHUHVXREOLJDFLRQHV
RVHOHVRWRUJXHQGHUHFKRV&XDQGRVHSURGXFHDLQVWDQFLDGHXQLQWHUHVDGRVWHTXHGDHQ
OLEHUWDGGHDFRJHUORRQR\HQSULQFLSLRVXHPLVLQQRFRPSURPHWHODUHVSRQVDELOLGDGGHODV
HQWLGDGHVSEOLFDVTXHORVH[SLGHQQLODVREOLJDDVXFXPSOLPLHQWRRHMHFXFLQ1RREVWDQWH
FXDQGRHOFRQFHSWRWLHQHXQFDUFWHUDXWRUUHJXODGRUGHODDFWLYLGDGDGPLQLVWUDWLYD\VHLPSRQH
VXH[LJHQFLDDWHUFHURVELHQSXHGHFRQVLGHUDUVHFRPRXQDFWRGHFLVRULRGHOD$GPLQLVWUDFLQ
FRQODVFRQVHFXHQFLDVMXUGLFDVTXHHOORDSDUHMD(QWDOYLUWXGGHMDGHVHUXQFRQFHSWR\VH
FRQYLHUWHHQXQDFWRDGPLQLVWUDWLYRGHXQDQDWXUDOH]DLJXDORVLPLODUDODVOODPDGDVFLUFXODUHV
RLQVWUXFFLRQHVGHVHU YLFLRe
/RVFRQFHSWRVTXHHPLWHOD6XEGLUHFFLQ-XUGLFDGHOD$GPLQLVWUDFLQGHOD'LUHFFLQGH,P
SXHVWRV\$GXDQDV1DFLRQDOHVFRQVWLWX\HQODH[SUHVLQGHPDQLIHVWDFLRQHVMXLFLRVRSLQLRQHV
RGLFWPHQHVVREUHODLQWHUSUHWDFLQGHODVQRUPDVMXUGLFDVWULEXWDULDVHQPDWHULDDGXDQHUD
GHFRPHUFLRH[WHULRURGHFRQWUROGHFDPELRVELHQKD\DQVLGRSURGXFLGRVDLQVWDQFLDGHORV
DGPLQLVWUDGRVHQHMHUFLFLRGHOGHUHFKRGHSHWLFLQRSDUDVDWLVIDFHUODVQHFHVLGDGHVRUH
TXHULPLHQWRVGHODVDXWRULGDGHVWULEXWDULDVFRUUHVSRQGLHQWHV1RVHOHVSXHGHFRQVLGHUDUHQ
FRQVHFXHQFLDHQSULQFLSLRFRPRDFWRVDGPLQLVWUDWLYRVSRUTXHFDUHFHQGHXQSRGHUGHFLVRULR
/RVFRQFHSWRVELHQGHVGHODSWLFDGHOGHVDUUROORSUFWLFRGHOGHUHFKRGHSHWLFLQRGHODV
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GHOHJDOLGDGGHODMXULVGLFFLQGHORFRQWHQFLRVRDGPLQLVWUDWLYRp
435
a su amparo no podrn ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando

la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales cambie la posicin asumida
en un concepto previamente emitido por ella deber publicarlo.
Cuando la administracin emite conceptos en temas que no son
especficamente tributarios, pero s vinculados a aspectos econmicos o
financieros, que podran tener una repercusin tributaria o de otra clase no
suelen tener el carcter de vinculantes, salvo que la administracin pretenda
aplicarlos de forma obligatoria a casos similares. De hecho, cuando se trata
de ese tipo de conceptos, el gobierno suele acudir ante a la Sala de Consulta
del Consejo de Estado para escuchar la opinin de ese cuerpo consultivo.
Por ende, esa sala ha emitido un sinnmero de conceptos en materias de
ese carcter (econmicos y financieros) que, aunque no son necesariamente
obligatorios, suelen ser generalmente odos y atendidos por el gobierno dada
la respetabilidad de ese organismo.
Conclusiones
1. El Estado Colombiano est en un proceso muy lento de re-

configuracin frente a las relaciones entre los tres elementos
clsicos del Estado: soberana o instituciones estatales, pue-
blo y territorio. De un modelo unitarista clsico podra ir ha-
cia un modelo de autonomas locales o regionales. El fede-
ralismo no es parte del talante sociopoltico de Colombia.
Sin embargo, el Estado Colombiano tiene una larga tradicin del
fenmeno denominado descentralizacin administrativa de tipo
territorial. Los departamentos y los municipios son las expresio-
nes de este fenmeno. Han disfrutado de autonoma administra-
tiva, en el sentido de tener autogobierno para ejecutar leyes a tra-
vs de, incluso, competencias normativas subalternas como son
los reglamentos locales. De hecho, la descentralizacin ha sido
fortalecida en los ltimos aos, puesto que los municipios son los
mayores responsables de prestar servicios vitales a la comunidad.
Sin embargo, la adopcin de polticas pblicas en el modo de le-
yes propiamente dichas no es factible sino a nivel del Congreso
de la Repblica, que es la expresin del unitarismo colombiano.
E n m ater ia de t r ibutos, la sit u acin a nte s c o -
ment ad a se ref leja t a mbin en e stos tema s. L a
436
mayor competencia para establecer un tributo y regular los

elementos del mismo la ostenta el Congreso de la Repblica.
Los rganos de eleccin popular de tipo local, esto es, las asam-
bleas y los concejos, tienen competencias que se miran como
expresin de una autonoma relativa. Se suele encontrar juris-
prudencia que fortalece la autonoma de estas comunidades
locales para fijar ampliamente los elementos del tributo co-
mo se suele encontrar jurisprudencia que no es de ese talante.
En general, la autonoma a que alude el artculo 1 de la
Constitucin Poltica actual se mira por todos los estamentos
del Estado con cautela.
2. Existen, en esa medida, impuestos nacionales e impues-
tos de tipo territorial. La mera reglamentacin de estos im-
puestos est a cargo de organismos del poder ejecutivo.
Los impuestos nacionales estn administrados por un or-
ganismo especializado, la DIAN, que en Colombia tie-
ne una larga tradicin, al punto de vrsela como una
institucin a lta mente profesiona l en esa materia.
Sin embargo, los actos de la DIAN no son sentencias. Los actos
que emite son actos administrativos sujetos al control judicial de
la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
3. El Consejo de Estado, mximo tribunal de lo contencioso ad-
ministrativo, termina por fijar las directrices ltimas del enten-
dimiento de las normas tributarias.
4. La Sala de Consulta del Consejo de Estado juega un gran papel,
pero para ilustrar directrices en materias econmicas, financieras
o de otro tipo que indirectamente inciden en asuntos tributarios.
Empero, por tener el Estado un organismo como la DIAN, la
consulta al Consejo de Estado, en materia de asuntos propiamen-
te tributarios, es muy escasa. En cambio, la jurisprudencia que
dicta la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado s puede influir en la adopcin de decisiones y polticas
tributarias y es abundante. La Seccin Cuarta es la encargada
de esa funcin.
437
%LEOLRJUDID
'RFWULQD
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Colombia. Corte Constitucional, sentencia C-992 de 2004
-XULVSUXGHQFLDGHO&RQVHMRGH(VWDGR
Colombia: Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo,
seccin cuarta, expediente 9456, 15 de octubre de 1999, M.P. Julio
E. Correa Restrepo.
Colombia, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo,
seccin cuarta, expediente 10889, 24 de noviembre de 2000, M.P.
Daniel Manrique Guzmn.
seccin cuarta, expediente 10669, 16 de marzo de 2001, M.P.
Germn Ayala Mantilla.
seccin cuarta, expediente 13576, 11 de marzo de 2004, M.P. Juan
ngel Palacio Hincapi.
439

seccin cuarta, expediente 01127, 11 de junio de 2004, M.P. Ligia
Lpez Daz.
seccin cuarta, expediente 16170, 17 de julio de 2008, M.P. Ligia
Lpez Daz.
seccin cuarta, expediente 16850, 4 de septiembre de 2008, M.P.
Ligia Lpez Diaz.
Colombia, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrati-
vo, Seccin Cuarta, expediente 16544, nueve de julio de dos mil
nueve. M.P. Martha Teresa Briceo De Valencia.
seccin cuarta, expediente 16315, 6 de agosto de 2009, M.P. Hugo
Fernando Bastidas Brcenas.
seccin cuarta, expediente 16667, 11 de marzo de 2010. M.P. Hugo
Fernando Bastidas Brcenas.
Colombia, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrati-
vo, seccin cuarta, expediente 17438, 18 de marzo de 2010, M.P.
Martha Teresa Briceo de Valencia.
Colombia. Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo,
seccin cuarta, Expediente 16949, siete de abril de dos mil once
2011. M.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas.
440
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Instituciones del Derecho

Administrativoen el nuevo Cdigo.
Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011
Se termin de imprimir en el mes de diciembre de 2012,

compuesto con tipos
de la fuente Adobe Garamond Pro y Swis721,
en los talleres de--------------
2012

Competencias Normativas Tributarias en Colombia

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Competencias normativas

Hugo Fernando Bastidas Brcenas

Autonoma:2 () capacidad de gestin independiente de los asuntos

normas; b. Capacidad de la comunidad de designar sus rganos de

es, las asambleas departamentales y los concejos distritales y

El presente escrito trata sobre las competencias normativas tributarias en

En sntesis, Colombia tiene una muy larga tradicin de unitarismo

'H ODV FRPSHWHQFLDV QRUPDWLYDV WULEXWDULDV HQ &RORPELD

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La facultad de regulacin, mediante la reglamentacin, la tienen el

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Las unidades administrativas especiales son entidades descentrali-

En desarrollo de las facultades de instruccin, la DIAN expide

El Estatuto Tributario de los impuestos nacionales de Colombia

sido objeto de mltiples modificaciones mediante leyes del Congreso de la

Competencia normativa en materia de impuestos territoriales

&RPSHWHQFLD QRUPDWLYD GHO &RQJUHVR GH OD 5HSEOLFD \ GH ORV

Como lo precis anteriormente, el artculo 338 de la Constitucin

asambleas y los concejos distritales o municipales no pueden expedir leyes.

En sntesis, la posicin vigente de la Seccin Cuarta del Consejo de

Vale destacar tambin que la Secretara De Hacienda del Distrito

El poder judicial del Estado Colombiano atribuye a dos jurisdicciones el

de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corres-

presidente y el ministro del ramo, y las resoluciones, los conceptos y dems

La Sala de Consulta y Servicio Civil, conforme se precis antes, absuelve las

obligaciones tributarias tanto ante las autoridades tributarias (como la

a su amparo no podrn ser objetadas por las autoridades tributarias. Cuando

1. El Estado Colombiano est en un proceso muy lento de re-

mayor competencia para establecer un tributo y regular los

Colombia, Distrito Capital, Decreto 545 de 2006

Colombia, Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo,

Instituciones del Derecho

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