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ANALISIS - MEXICO SNacional PDF
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SNTESIS
1
instituciones castrenses con un elevado nivel de profesionalismo; a la apoliticidad de
sus mandos, consolidada en los aos noventa del siglo XX, y a la exitosa transicin a la
democracia, aun en camino pero sin amenazas provenientes de la parte castrense del
Estado como lamentablemente s sucede en muchos pases del hemisferio. A inicios
del siglo XXI el sistema poltico mexicano sigue siendo estable, la transicin
democrtica camina con xito, aunque con notables altibajos y los militares cada vez
son ms profesionales.
En Mxico los militares cumplieron un rol estabilizador fundamental. Desde 1946 fue
sustituido el ltimo de los presidentes militares (Manuel Avila Camacho) y se
transmiti el mando ejecutivo de la poltica a los civiles. Desde ese ao se ha vivido
un largo proceso que cumpli ms de 60 aos donde en trminos generales los militares
se mantienen al margen de la contienda poltica. Lo anterior no quiere decir que los
militares no asuman una posicin poltica, ni que sus acciones, derivadas de sus
1
Ver los elementos histricos a detalle en Ral Bentez Manaut, Doctrina, historia y relaciones cvico-
militares en Mxico a inicios del siglo XXI, en Jos Antonio Olmeda (compilador), Democracias
frgiles. Las relaciones civiles-militares en el mundo iberoamericano, Ed. Tirant lo Blanch, Valencia,
Espaa, 2005.
2
atribuciones y obligaciones constitucionales2, no tengan repercusiones polticas. La
forma de subordinacin civil, debido a la naturaleza autoritaria del sistema poltico, se
da slo al presidente de la Repblica. En momentos de crisis poltica los militares han
respondido a las rdenes dictadas por el presidente en turno. Incluso en momentos
claves se han marginado las instituciones militares de la sociedad y han generado
percepciones negativas, sin embargo, esta "marginacin" y cuestionamiento del rol de
los militares acompaa y se deriva de momentos de tensin entre la lite poltica y la
sociedad civil3. Es el caso de la participacin militar en casos extremos, para
solucionar conflictos obreros y sindicales en general (acciones que han sido
limitadas, pero no por ello no importantes); la participacin militar en la constante
bsqueda de la estabilidad poltica en zonas rurales de alta conflictividad; la
participacin militar en el movimiento estudiantil de 1968; las campaas
contrainsurgentes desarrolladas en los aos sesenta y setenta en regiones donde
aparecieron brotes guerrilleros; y, desde los aos ochenta, la accin constante y
decidida de las instituciones militares en las campaas desplegadas contra el
narcotrfico. Esta participacin activa en ocasiones aparece por encima del rol que les
asigna la constitucin, sin embargo se derivan de la funcin estabilizadora de la
institucin:
El instituto armado, vela las 24 horas del da en forma callada y annima para que
el campesino are el campo, el obrero trabaje en la fbrica, mexicanos y extranjeros
puedan transitar a todo lo largo y ancho de la Repblica con completa confianza.
Para que el comerciante y el industrial generen pacficamente nuevas fuentes de trabajo;
todo eso es posible gracias a esa labor ingrata y muchas veces no debidamente
valorada que desempea el modesto soldado. 4
Las fuerzas armadas tuvieron su primera transformacin estructural en los aos treinta y
durante la segunda guerra mundial. Inici la profesionalizacin y modernizacin con la
creacin de escuelas de oficiales (la Escuela Superior de Guerra) y durante la segunda
guerra mundial, Estados Unidos brinda un gran respaldo a ste esfuerzo, por el apoyo
2
Jos Manuel Villapando Csar, Introduccin al derecho militar mexicano, Escuela Libre de Derecho-
Editorial Miguel Angel Porra, Mxico, 1991.
3
Roderic Ai Camp, Generals in the Palacio. The Military in Modern Mexico, Oxford University Press,
New York-Oxford, 1992.
4
Gral. brig. d.e.m. Luis Garfias Magaa, "El ejrcito mexicano actual", en El ejrcito mexicano.
Historia de los orgenes hasta nuestros das, Secretara de la Defensa Nacional, Mxico, 1979, p. 533.
3
diplomtico y militar de Mxico a los pases aliados5. Durante la Segunda Guerra oper
la Comisin Conjunta de Defensa Mxico-Estados Unidos (Joint Mexican-U.S. Defense
Commission -JMUSDC-), creada el 12 de enero de 19426, y posteriormente a la guerra
los esfuerzos de cooperacin militar binacional se focalizaron en capacitacin,
entrenamiento y educacin7. En otras palabras, se fue abandonando lentamente la
composicin revolucionaria, para orientarse a la profesionalizacin.
5
Ver Stephen J. Wager, The Mexican Army, 1940-1982: The Country Comes First, Ph. D. Dissertation,
Stanford University, 1992.
6
Stephen J. Wager, The Mexican Army, 1940-1982: The Country Comes First, op. cit., p. 162.
7
John Cope, En busca de la convergencia: las relaciones militares entre Mxico y los Estados Unidos en
el umbral del siglo XXI, en Sergio Aguayo Quezada y John Bailey (coordinadores), Las seguridades de
Mxico y los Estados Unidos en un momento de transicin, Siglo XXI, Mxico, 1997, p. 239.
8
Este proceso lo analizamos en Ral Bentez Manaut, Las fuerzas armadas a fin de siglo. Su relacin
con el Estado, el sistema poltico y la sociedad, en Gabriel Aguilera (coordinador), Reconversin militar
en Amrica Latina, Guatemala, FLACSO, 1994, p. 77.
9
En trminos formales si existe la amenaza externa, pero el entrenamiento, adquisicin de equipo, y
despliegue del ejrcito, fuerza area y armada, se compone para la guerra interna. Esta hiptesis es vlida
para todo el siglo XX.
4
desarrolla la funcin de polica rural10. El carcter contrainsurgente rural del actual
ejrcito mexicano inicia en el combate a los cristeros (1926-28) en el centro del pas,
y posteriormente, en las dcadas de 1960 y 1970, para enfrentar las guerrillas de
izquierda, principalmente en el estado de Guerrero11. De esta manera, el ejrcito pasa de
la accin social originaria dentro de la ideologa de la revolucin (presencia
institucional, construccin de infraestructura para comunicar el campo y apoyo a la
poblacin rural marginada) a una labor de pacificacin (guardia rural)12 y contencin de
brotes de violencia que en su mxima expresin se organizaron en guerrillas rurales de
izquierda los primeros aos de los aos setenta. En otras palabras, la primera misin
despus de la revolucin fue proyectar el gobierno federal neutralizando el poder de los
caciques locales, integrar la nacin territorialmente, realizar labores para las que no
haba infraestructura estatal, e integrar polticamente a la poblacin.
Las fuerzas armadas cumplieron un rol funcional para el Estado mexicano en diversos
niveles: si bien se desmilitariz el sistema poltico, el ejrcito en zonas rurales continu
teniendo una funcin poltica (apoyo al rgimen contra brotes de inconformidad) y
policaca (mantenimiento del orden), adems de colaborar con estructuras del gobierno
que no tuvieron una cobertura territorial completa en el cumplimiento de sus misiones
(en sustitucin de las Secretaras de Comunicaciones y Transportes, Educacin, Salud,
10
Alden Cunningham, Mexicos National Security in the 1980s-1990s, en David Ronfeldt (Editor), The
Modern Mexican Military: A Reassessment, La Jolla, Center for U.S. Mexican Studies, 1984, p. 175.
11
Ver Jos Luis Pieyro, Ejrcito y sociedad en Mxico: pasado y presente, Mxico, UAM-UAP, pp. 90-
108.
12
Ver Hans Werner Tobler, Las paradojas del ejrcito revolucionario: su papel social en la reforma
agraria mexicana, 1920-1935, en Historia Mexicana, No. 81, Mxico, El Colegio de Mxico, julio-
septiembre de 1971; y Edwin Liewen, Mexican Militarism. The Rise and Fall of the Revolutionary Army
1910-1940, Albuquerque, University of New Mexico Press, 1968.
13
Richard B. Craig , La Campaa Permanente. Mexicos Antidrug Campaign, Journal of
Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 20, No. 2, May 1978.
5
distribucin de alimentos -CONASUPO-14, policas municipales, etctera). De esa
manera, el ejrcito de forma permanente realiz misiones extramilitares, muchas de
ellas vinculadas con obligaciones del Estado. En trminos polticos fue para beneficio y
consolidacin del rgimen. En este sentido, el ejrcito mexicano fue modernizndose
pero no despolitizndose15. El proceso de despolitizacin inicia posteriormente, en los
aos ochenta, a la par de la emergencia de la oposicin poltica. Sin embargo, es difcil
afirmar que el ejrcito fue todo el tiempo el brazo armado del PRI (como si lo fue en los
aos treinta). Los ordenamientos militares de lealtad durante el siglo XX fueron a la
Constitucin y al Comandante Supremo (el presidente), que es al mismo tiempo jefe del
Estado, jefe de gobierno, y, de manera informal, mximo jefe del PRI. En este sentido,
dependa del presidente, no del ejrcito, cumplir misiones de apoyo al PRI, pues el
ejrcito aplica la norma de la obediencia debida, en la cual no se cuestiona una orden
superior -aunque pueda ser anticonstitucional-16. La obediencia debida en Mxico se
relaciona con la impunidad, pues histricamente, a medida que la responsabilidad se
traslada en la pirmide de mando hacia arriba, es ms difcil castigar a alguien por una
orden ilegal, debido a que esa orden se vincula con los intereses de las autoridades
polticas17. As, en el ejrcito mexicano se castiga en el Cdigo de Justicia Militar el no
cumplir la orden18, sin tomar en cuenta si est en contra de la Constitucin o alguna ley
civil19.
14
Compaa Nacional de Subsistencias Populares, principal empresa estatal de distribucin de maz hacia
la poblacin.
15
La politizacin del ejrcito se mantuvo debido al vnculo entre los objetivos de la revolucin
mexicana, los objetivos del Estado, del PRI y por ende, su identificacin con los del ejrcito. Uno de los
ms influyentes generales identifica el vnculo poltico histrico del ejrcito, a travs de igualar los
intereses de la nacin mexicana con los de la revolucin mexicana: Si queremos que nuestra accin
tenga fines superiores, si deseamos realizar nuestra misin de protectores de la nacin mexicana, debemos
ser consecuentes con los propsitos que crearon nuestro ejrcito. La revolucin mexicana es fuente
inagotable de ideales. Si nos unimos fuertemente a ella y hacemos que se realicen sus postulados (...) si
obramos as, nuestra accin ser perfectamente moral. Alfonso Corona del Rosal, Moral militar y
civismo, Mxico, Secretara de Defensa Nacional, 1991, pp. 216-217.
16
En la literatura poltica mexicana de oposicin existen muchsimos testimonios de la labor de apoyo
electoral del ejrcito al PRI, principalmente en zonas rurales, y de los vnculos familiares y asociativos de
militares de alta graduacin con altos dirigentes del PRI. Esto es lgico si asumimos que el sistema
poltico mexicano es hijo de los militares revolucionarios y desarroll un sistema corporativo-clientelar.
17
...dentro de las instituciones marciales existe el principio doctrinal incontrovertible de que las rdenes
recibidas deben ser acatadas de inmediato y sin discusin, en tal virtud, el subordinado debe slo
obedecer lo que el superior le ordena. Bajo esta norma de conducta, en ningn grado de la escala
jerrquica se autoriza el cuestionar si debe o no cumplirse una orden recibida, toda vez que la
subordinacin impone el acatamiento riguroso respecto del mandato recibido. Renato de J. Bermdez,
Compendio de derecho militar mexicano. op. cit., p. 192.
18
Ver Cdigo de Justicia Militar, Ttulo Noveno, Captulo 3 desobediencia. Cdigo de Justicia
Militar, Mxico, Secretara de la Defensa Nacional, Tomo I, pp. 109-111.
19
En los aos noventa aparece el debate entre obediencia debida y violacin a la constitucin y leyes
civiles (por ejemplo los derechos humanos).
6
Respecto a las misiones militares, la importancia del plan DN2 en lo que respecta a la
operacin real de las fuerzas armadas (principalmente el ejrcito), hace que
histricamente las funciones militares mexicanas estn, geogrficamente hablando,
desplegadas en todo el territorio nacional, y en trminos reales, cumpliendo misiones
no-militares de accin cvica, integracin de las zonas rurales, policacas, y en el fondo
polticas. La nica misin militar de seguridad interna en que se estn cumpliendo
ordenamientos constitucionales, es cuando se emplea al ejrcito contra grupos armados,
organizados explcitamente para enfrentar la fuerza armada y que tienen como fin tomar
el aparato del Estado, o cuando las policas son rebasadas en sus capacidades de
contencin, y entonces se recurre, por orden presidencial, al restablecimiento del orden.
Estas misiones no se entienden como permanentes:
20
Renato de J. Bermdez, Compendio de derecho militar mexicano, Mxico, Ed. Porra, 1996, p. 86.
21
La informacin oficial sobre estos acontecimientos se encuentra reservada y sin acceso al pblico. Las
dos investigaciones mejor documentadas sobre el movimiento estudiantil de 1968 son: Julio Scherer
7
al empleo de unidades elite de las fuerzas armadas y a la reclusin de un nmero aun
indeterminado de estudiantes en instalaciones militares. Estos acontecimientos
derivaron en una especie de sndrome de 1968, y, seguidos por la aparicin de
movimientos armadas guerrilleros en los setenta, distanci notablemente a las fuerzas
armadas de importantes segmentos de la sociedad civil, fortalecindose su autonoma.
Sin embargo, a pesar del shock poltico de 1968, no se cimbraron las relaciones civiles-
militares en el gobierno. La consecuencia de esta polarizacin fue el crecimiento de
grupos guerrilleros y la consecuente actividad contrainsurgente, centrada en parte en la
accin directa de las fuerzas armadas en el mbito rural22.
Durante los aos ochenta, la misin poltica de resguardar el liderazgo poltico del
gobierno (a travs del apoyo al partido en el gobierno en caso de necesidad) va dejando
de ser una misin operativa de las fuerzas armadas, pero su despliegue territorial
continua inalterado. En este sentido, la modernizacin y profesionalizacin se da a la
par de una gradual despolitizacin, y as responder al Estado y no a los intereses de
corto plazo (o de partido) de los altos funcionarios del gobierno. Desde la emergencia
de la oposicin poltica en el mbito electoral (entre 1982 y 1988) se intent emplear al
ejrcito de forma tradicional y sin xito, lo que en los aos noventa se separa como
misin de las fuerzas armadas.
Sin embargo, otras misiones que haban sido secundarias se convierten en esenciales de
la accin operativa de las fuerzas armadas, principalmente por la crisis del sistema
Garca y Carlos Monsivais, Parte de Guerra. Tlatelolco 1968, Nuevo Siglo-Aguilar, Mxico, 1999; y
Sergio Aguayo, 1968. Los Archivos de la Violencia, Grijalbo, Mxico, 1998.
22
Jorge Luis Sierra Guzmn, El enemigo interno. Contrainsurgencia y fuerzas armadas en Mxico, Plaza
y Valds, Universidad Iberoamericana, Mxico, 2003. Para la organizacin estatal para encarar las
guerrillas, la Secretaria de Gobernacin fue la responsable de la inteligencia antiguerrillera en el mbito
urbano, y las fuerzas armadas en el rural.
8
poltico y la potencial ingobernabilidad y la creciente ineficiencia de las estructuras
gubernamentales civiles. A fines del siglo XX, cuatro misiones ocupan operativamente
a las fuerzas armadas23:
23
Hay gran cantidad de misiones adicionales no permanentes y en respaldo a otras agencias del Estado.
Las tres primeras misiones se corresponden con el plan DN2.
24
No es objeto del presente trabajo analizar la accin del ejrcito para enfrentar al EZLN en Chiapas. Ver
Ral Bentez Manaut, Mxico. El desafo de las guerrillas, Nueva Sociedad, No. 130, Caracas, marzo-
abril de 1994; Stephen J. Wager y Donald E. Schulz, The Awakening: The Zapatista Revolt and Its
Implications for Civil-Military Relations and the Future of Mexico, U.S. Army War College, December
30, 1994.
25
Ral Bentez Manaut, Guerrilla. Civilizarse o morir, Reforma-Enfoque, Mxico, 5 de enero de 1997.
26
Ral Bentez Manaut, Andrew Selee y Cynthia J. Arnson, Frozen Negotiations. The Peace Process in
Chiapas, Mexican Studies/Estudios Mexicanos, Vol. 22, No. 1, Winter 2006.
9
recibe el respaldo de la poblacin. Tambin en lo internacional, es la misin que
proyecta a las fuerzas armadas mexicanas en el exterior, principalmente en la Cuenca
del Caribe y Centroamrica.
27
Desde inicios de los aos ochenta, tanto en Estados Unidos como en Mxico, hay autores que sealan
que Mxico est al borde del caos. Es esa poca se compar a Mxico con Irn: John Horton, Mexico,
the way of Iran, en The International Journal of Intelligence and Counterintelligence , Vol. 1, No. 2,
New York, Intel Pu., 1986; Brian Latell, Mxico at the Crossroads. The Many Crisis of the Political
System, en Hoover Monograph Series, No. 6, Stanford, Stanford University, 1986; Jorge G. Castaeda,
Mxico: el futuro en juego, Mxico, Joaqun Mortz-Planeta, 1987.
28
Ver Blanca Heredia, Estructura poltica y reforma econmica: el caso de Mxico, y Jos Antonio
Crespo, PRI: de la hegemona revolucionaria a la dominacin democrtica, en Poltica y gobierno, Vol.
1, No. 1, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, enero-junio de 1994.
10
Hoy, ese mismo aparato policaco, sin direccin, es una de las principales fuentes de la
criminalidad 29.
Como en toda transicin, el peligro es que el Estado pierda el control de los actores
polticos, econmicos, sociales o internacionales que realizan actividades ilegales, y se
generen condiciones de inestabilidad o ingobernabilidad. As, interpretando la realidad
mexicana de los noventa, se habl del caos30, como tendencia, y su contencin, a
travs de la militarizacin31. Otros sealan que el grado de penetracin del crimen en las
estructuras del Estado podra acercarse a un nivel similar al de Colombia, por lo que un
peligro a la transicin es la aparicin de una narcodemocracia32. O sea, en la
transicin mexicana de los noventa, hay actores funcionales a la modernizacin y
democratizacin, y hay actores disfuncionales y disruptivos, que amenazan la
estabilidad interna, crean ingobernabilidad, realizan actividades ilegales e incluso tienen
una alta capacidad para generar inestabilidad internacional, como son el crimen
organizado y el narcotrfico. Muchos de los actores negativos o disfuncionales al
proceso de democratizacin y modernizacin estn en el aparato del Estado. Sea por la
reproduccin de prcticas tradicionales como la corrupcin (que fue funcional al
sistema poltico unipartidista) 33, hasta por la resistencia a perder parcelas de poder. En
el momento de crisis del sistema poltico, la corrupcin se liga a actividades criminales
debido a que de forma creciente hay controles al manejo de recursos en las instituciones
del Estado. Esto va purificando y perfeccionando el control en la administracin del
dinero pblico, pero lleva a los funcionarios a realizar actividades ilegales paralelas para
obtener ingresos.
En ste aspecto, las parcelas tradicionales del sistema poltico, al ser afectadas por la
democratizacin (perdida de cargos pblicos por los polticos tradicionales) y por la
29
Lorenzo Meyer , Liberalismo autoritario. Las contradicciones del sistema poltico mexicano, Mxico,
Oceno, 1995, pp. 229 y 231.
30
Andrs Oppenheimer, Mxico: en la frontera del caos, Mxico, Javier Vergara Editor, 1996.
31
Carlos Fazio, El tercer vnculo. De la teora del caos a la teora de la militarizacin, Mxico, Joaqun
Mortz, 1996; Donald E.Schulz, Between a Rock and a Hard Place: The United Stated, Mexico and the
Agony of National Security, U.S. Army War College, June 24, 1997.
32
Richard Craig seala que en algunos Estados de Mxico, desde los aos ochenta el narcotrfico ha
penetrado muy profundamente a las lites polticas, como en Sinaloa, Durango, Chihuahua, Guerrero,
Veracruz y Oaxaca. Ver Richard Craig, Mexican Narcotics Traffic: Binational Security Implications,
en Donald Mabry (Editor) The Latin American Narcotics Trade and U.S. National Security, New York,
Greenwood Press, 1989, p. 31.
33
Stephen Morris, Corrupcin y poltica en el Mxico contemporneo, Mxico, Siglo XXI, 1992.
11
modernizacin (control del dinero pblico -aparicin de accountability-), recurren al
respaldo de grupos criminales para el financiamiento, por ejemplo de campaas
polticas, o para la continuidad de tener un ingreso elevado decente, de acuerdo al
nivel de vida que la lite tena en la poca no-democrtica del sistema poltico34. Por
ello, debido a los crecientes obstculos para robar dinero del gobierno (de forma
directa), y para sobrevivir, se fortalece el vnculo de oficiales o ex-oficiales de gobierno
con actividades criminales35. En sntesis, el desafo es de hegemona y liderazgo del
Estado mexicano para conducir la transicin sin que se genere ingobernabilidad e
inestabilidad. Por ello, el Estado para neutralizar los agentes negativos y darle fuerza
a los positivos en la transicin, tiene obstculos en dos niveles: el interno, debido a la
corrupcin histrica, es fcilmente penetrable por las mafas, y el exgeno, tener
capacidad a travs del sistema de justicia y los cuerpos de seguridad de contener las
acciones del crimen organizado y el narcotrfico. De lo contrario, el pas se puede
definir en una situacin de rea gris36 y el Estado puede perder credibilidad para
conducir el cambio. El Estado mexicano ha optado por las fuerzas armadas en los
ltimos 20 aos como uno de los instrumentos de contencin de los actores negativos
para la transicin.
34
Fernando Escalante, Sobre el significado poltico de la corrupcin, Poltica y gobierno, Vol. I, no. 1,
op. cit.
35
Strategic Assessment. 1997, Washington, National Defense University, 1997, p. 71.
36
Max G. Manwaring (editor), Gray Area Phenomena.Confronting the New World Disorder, Boulder,
Westview Press, 1993. p. xiv.
12
En la transicin mexicana se observa un debilitamiento del poder del presidente, en
favor del poder legislativo (re-equilibrio de poderes), de la estructura federal
(fortalecimiento de los poderes estatales y municipales en mltiples sentidos), y una
crisis sin precedentes del judicial. En los tres niveles de gobierno se da un debate sobre
la responsabilidad de diseminar los sistemas de justicia y mecanismos preventivos de
seguridad. Este fenmeno, llamado nuevo federalismo puede ser contradictorio,
debido a que, lo que es sano en el nivel poltico (por ejemplo, el fortalecimiento de los
estados y la creciente autonoma de los municipios) puede ser muy peligroso para la
seguridad pblica y favorecer el narcotrfico y otras actividades criminales, debido a
que las policas municipales, en zonas rurales y ciudades pequeas, as como los
sistemas de imparticin de justicia (el Ministerio Pblico), son mucho ms sensibles y
frgiles ante la corrupcin y actan frecuentemente de acuerdo a intereses de grupos
locales (caciques) y no con la imparcialidad y profesionalizacin necesaria. Lo que es
bueno para la democratizacin poltica (descentralizacin) es malo para la imparticin
de justicia y seguridad pblica.
37
Observatoire gopolitique des drogues, Atlas mondial des drogues, Paris, PUF, 1996, pp. 87-96.
38
Yuriy A. Voronin, The Emerging Criminal State: Economic and Political Aspects of Organized Crime
in Russia, en Transnational Organized Crime, Vol. 2, No. 2-3, London, Summer/autumn 1996.
13
En la transicin mexicana, el desmantelamiento del Estado nacionalista-revolucionario
se da de forma desigual. Es un proceso donde no acaba de nacer un Estado democrtico,
moderno y que pueda imponer el imperio de la ley, y se mantienen viejas oligarquas.
Por ello, conviven estructuras modernas con las tradicionales y esa es la principal fuente
de accin de las mafias. Este proceso ha producido en muchos lugares del pas un
vaco de poder, que ocupan con frecuencia las mafias. O sea, no han sido desplazadas
totalmente las clases tradicionales, y no lograr ocupar los espacios polticos los actores
modernos. En ste sentido se puede hablar de un poder dual en la estructura poltica,
donde se distribuyen instituciones federales, gobiernos estatales y municipales entre los
tradicionales dinosaurios o caciques, generalmente sostenidos en las estructuras
ms atrasadas del PRI, y los modernos, anclados en los sectores urbanos y
progresistas del PRI y la oposicin, bsicamente del PAN y el PRD.
Este poder dual se favorece con una economa de libre mercado y con las fronteras
abiertas internacionales. En otras palabras, en un pas con estructuras gubernamentales
dbiles, la globalizacin es aprovechada por el crimen organizado internacional. O sea,
el Estado tiene (tericamente, en el sentido planteado por Max Weber) el monopolio del
ejercicio de la violencia, pero no tiene estructuras de gobierno para realmente imponerlo
y actores privados lo sustituyen con fines particulares e ilegales. El gobierno es
penetrado por esos actores privados y los funcionarios que los apoyan, en vez de actuar
para el bien comn, buscan su beneficio personal: la polica tiene su origen en el orden
y en el desorden que en un momento priva en una sociedad. Bandidos y policas se
confunden e intercambian como veleta, segn circunstancias 39.
El aumento del crimen o su contencin eficaz depende de dos circunstancias: del xito
de la transicin econmica, social y poltica (factores estructurales) y del xito y
generalizacin de la reforma, democratizacin, modernizacin y profesionalizacin de
todos los brazos del Estado mexicano. O sea, de que el proceso de destruccin
institucional de las partes del Estado propias del modelo autoritario, que generaba
corrupcin e ineficacia, debe acompaarse de un proceso de construccin
institucional. Esta construccin institucional es urgente en los sistemas de imparticin
de justicia, prevencin del delito y cuerpos de seguridad.
39
Paul Vanderwood , Desorden y progreso. Bandidos, policas y desarrollo mexicano, Mxico, Siglo
XXI, pgina introductoria.
14
A la fecha no se ven en marcha de forma integral los procesos de destruccin-
construccin institucional, por lo que se quiere incorporar a las estructuras modernas a
las viejas instituciones con sus herencias y estructuras. Esta contradiccin favorece el
desarrollo del crimen organizado. Un ejemplo notable es la descomposicin
institucional de la PGR, y de las 32 procuraduras de cada estado del pas, as como de
las respectivas Policas Judiciales, consideradas por la gran mayora de los conocedores
del tema, periodistas, acadmicos, etctera, las estructuras ms penetradas e infiltradas
por el crimen organizado. Al no darse la decisin poltica para realizar la ciruga
mayor para proceder a la destruccin-construccin institucional, se ha recurrido a las
fuerzas armadas debido a que la magnitud de crecimiento del fenmeno del crimen
organizado, la violencia y la inseguridad pblica se considera en los noventa un asunto
de seguridad nacional. Por ello:
15
- (...) aprovechar la cooperacin internacional en el intercambio de informacin
referente a narcotrfico, criminales y terrorismo.40
A fines de los aos noventa del siglo XX, el envejecimiento del sistema poltico
autoritario y presidencialista que cumpli 71 aos en el ao 2000, signific tambin una
crisis en numerosas estructuras del gobierno en el sector inteligencia, seguridad y
justicia. Desde fines de los aos ochenta, el gobierno implement numerosas reformas,
muchas de ellas inconexas entre s, que provocaron una dislocacin del proceso de toma
de decisiones en seguridad. De igual manera, en estas instituciones el fenmeno de
disolucin-construccin llev a resultados diversos. Algunas de las nuevas instituciones
se construyeron con pilares slidos, mientras otras tienen graves deficiencias en su
configuracin.
40
Poder Ejecutivo Federal , Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000, Mxico, Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, 1995, pp. 9-10.
41
Kate Doyle, The Militarization of the Drug War in Mexico, Current History, vol. 92, No. 571,
febrero de 1993.
16
Salinas de Gortari (1988-1994)42
42
El anlisis detallado de la organizacin institucional del Estado mexicano para la guerra contra las
drogas durante el gobierno de Salinas de Gortari, vase en Mario Arroyo, Drug Control Policy in Mexico.
The Influence of the United States, Thesis, The London School of Economics and Political Science,
London, 1997.
43
El CENDRO entre 1996 y 2006 estuvo bajo la direccin de generales del ejrcito y la mayora de sus
funcionarios son militares en activo.
44
El INCD se desmantel en abril de 1997 por el vnculo entre el general Jess Gutirrez Rebollo y el
Cartel de Jurez. El general Gutirrez Rebollo cumple cadena perpetua en la crcel de alta seguridad de
Almoloya.
45
Resultado del desmantelamiento de la Direccin Federal de Seguridad (DFS), principal rgano de
inteligencia de la Secretara de Gobernacin que se consider tambin casi totalmente penetrado por el
crimen organizado. La DFS se desmantel en 1985, se transform en Direccin de Investigacin y
Seguridad Nacional (DISEN), y en 1989 se crea el CISEN. Sergio Aguayo Quezada, La Charola. Una
historia de los servicios de inteligencia de Mxico, Grijalbo, Mxico, 2001, p. 246.
46
Resultado del desmantelamiento de la Polica Judicial Federal en 2002, considerada la institucin
donde el crimen organizado haba logrado mayor penetracin.
47
Fue en sustitucin del CENDRO, para ampliar la cobertura de la inteligencia a otros rubros de la
delincuencia organizada y no slo drogas.
17
EL CAMBIO DE GOBIERNO Y LOS MILITARES. LA RELACIN CIVIL-
MILITAR DURANTE EL GOBIERNO DE FOX
El cambio de gobierno signific un reto para las estructuras de seguridad y defensa. Las
expectativas del desplazamiento del PRI del gobierno, y el ascenso del PAN, orillaban a
profundas transformaciones. Sin embargo, el impulso reformador fue muy breve, y
simplemente se define el proceso como un cambio de gobierno, pero no de rgimen.
Ello se debe a que en ningn momento se procedi a realizar un cambi constitucional
profundo o a transformaciones institucionales de fondo.
48
El ltimo director del CISEN en el gobierno de Zedillo, Alejandro Alegre, en el ao 2000 abri las
puertas de la institucin a la prensa y por vez primera tambin abri una pgina web, como un paso
previniendo el cambio de gobierno y que pudiera cuestionarse el hermetismo de la institucin en un
gobierno no prista. Es conocida la presencia importante de oficiales de las fuerzas armadas entre los altos
funcionarios del CISEN.
18
mayor conjunto de las fuerzas armadas49. Las debilidades estructurales del llamado
Gabinete de Orden y Respeto y de la Consejera fueron evidentes casi desde un inicio50.
Se nombra a un mismo responsable para ambas funciones, y casi inmediatamente ste
entra en friccin con el resto de los miembros del gabinete de seguridad, por una
especie de competencias y reas compartidas de la gestin gubernamental y la
planeacin estratgica del ms alto nivel51. Prevaleci la continuidad de las estructuras
existentes, principalmente por la abierta oposicin a esta reforma de los secretarios de
defensa nacional, relaciones exteriores y gobernacin, as como del director del
CISEN52. As, se paraliz la pretendida reforma y las estructuras de seguridad
continuaron con la modalidad de toma de decisiones vigente durante el rgimen prista.
En otras palabras, en seguridad y defensa no hubo reforma similar a la vivida en el nivel
econmico y poltico. El statu quo no democrtico prevaleci. El presidente continu
siendo el gran decisor, y las fuerzas armadas mantuvieron su autonoma y evitaron con
xito la injerencia de los civiles inexpertos. Uno de los conflictos que llevaron al
aislamiento del consejero de seguridad nacional en el seno del gabinete fue el tema de
la apertura de archivos de la llamada guerra sucia 53, y la posible creacin de una
Comisin de Esclarecimiento de los hechos del pasado. A mediados de 2001 el
Consejero entr en un abierto diferendo de opinin con los secretarios de Gobernacin y
Defensa, pues estos se oponan a dicha propuesta, y el presidente poco a poco se inclin
hacia la opinin de sus ministros, en vez de la opinin de su consejero de seguridad. En
otras palabras, reproducir el statu quo en materia de informacin histrica o actual
49
Ral Bentez Manaut, Las fuerzas armadas mexicanas: desafos y estructuras frente a la democracia,
RESDAL, Atlas Comparativo de la Defensa en Amrica Latina, edicin 2007, RESDAL, Buenos Aires,
2007, pp. 218-219 (www.resdal.org).
50
Fox cre al inicio de su gobierno dos estructuras que deban realizar las actividades de coordinacin del
rea de seguridad y defensa. Las debilidades estructurales de estas dos dependencias se deben a la
ausencia de ley reglamentaria de la Consejera. Al depender del presupuesto de la presidencia, ello la
confrontaba con las otras reas de la presidencia. El Consejero pretenda la creacin de un Consejo de
Seguridad Nacional que quedar como brazo de apoyo al presidente, que sustituyera a la Consejera, y
tuviera atribucin legal para coordinar las dependencias federales que tienen responsabilidad de seguridad
nacional.
51
La Consejera Presidencial de Seguridad Nacional se estableci mediante un decreto presidencial,
Diario Oficial de la Federacin, 8 de enero de 2001.
52
Uno de los primeros propsitos de la Consejera Presidencial de Seguridad Nacional fue realizar una
evaluacin del CISEN. En la prctica hubo dos evaluaciones, la de la Consejera, y una autoevaluacin
del propio CISEN. Prevaleci la opinin del director del CISEN y del Secretario de Gobernacin. Nunca
se hizo pblica ninguna de las dos evaluaciones.
53
Se entiende por guerra sucia el periodo de 1968 a 1978, donde las fuerzas armadas, la Secretara de
Gobernacin y los servicios de inteligencia actuaron al margen de la ley en el esfuerzo de contener el
movimiento estudiantil de 1968 y los grupos armados de tendencia izquierdista que proliferaron en los
aos sesenta y setenta. Ver Jorge Luis Sierra Guzmn, El enemigo interno. Contrainsurgencia y fuerzas
armadas en Mxico, Univesidad Iberamericana, Ed. Plaza y Valds, Mxico, 2003.
19
relacionada con la seguridad nacional, fue otro de los elementos que impidieron en ese
momento la evolucin hacia modalidades democrticas de toma de decisiones en
seguridad nacional54.
A inicios del gobierno de Fox, se heredan del gobierno de Ernesto Zedillo una serie de
asuntos de seguridad tales como la no resolucin del conflicto de Chiapas; el
narcotrfico y la creciente inseguridad pblica. Estos tres fenmenos son los que
principalmente determinan la agenda de seguridad nacional durante el sexenio de Fox, y
a ellos se agregan una larga lista de problemas, relacionados con prcticamente toda la
agenda de vulnerabilidades del pas. Al respecto, y un problema que continu presente
en el gobierno de Fox, es que no se aclar ni hubo acuerdo entre los miembros de su
gabinete sobre un concepto estatal de seguridad nacional58. Esta in-definicin llev a
54
Aunque posteriormente se avanz notablemente con la emisin de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (Diario Oficial de la Federacin, 11 de junio de 2002),
qued incorporada una clusula de que el Estado se reserva la apertura informativa si un asunto es
materia de seguridad nacional (Captulo III, artculo 13). En muchos pases existen leyes de resguardo
similares, pero en Mxico, con esta excepcin legal, mucha de la informacin puede ser resguardada,
quedando pendiente el tema de la valoracin de la informacin, pues las dependencias gubernamentales
auto-valoran dicha informacin en primera instancia, de esa forma se niega su difusin pblica.
55
Ley de Seguridad Nacional, Diario Oficial de la Federacin, 31 de enero de 2005.
56
La historia de los servicios de inteligencia vase en Sergio Aguayo Quezada, La Charola. Una historia
de los servicios de inteligencia en Mxico, Grijalbo, Mxico, 2001. En este libro se constata que los
servicios de inteligencia en Mxico responden a objetivos polticos y a la percepcin subjetiva de los
gobernantes, quienes en ocasiones emplearon estos servicios para fines partidarios e incluso personales
(en su momento a favor del Partido Revolucionario Institucional).
57
www.cisen.org.mx, consulta: 12 de julio de 2007.
58
Adolfo Aguilar Zinser, mientras se desempe como Consejero de Seguridad del presidente Fox,
elabor dos documentos consignando la necesidad de una definicin oficial y unificada, as como
transformar el sistema institucional de seguridad nacional. Adolfo Aguilar Zinser, El concepto de
seguridad nacional en Mxico. Fortalezas y debilidades a inicios del siglo XXI, Consejera Presidencial
20
promover un concepto amplio, multidimensional, donde prcticamente todos los
problemas del pas pueden ser en potencia asuntos de seguridad59, desde la pobreza, el
medio ambiente, las relaciones internacionales, la energa, las crisis financieras, las
vulnerabilidades de los sistemas de informacin del gobierno y los ataques cibernticos,
la corrupcin, los desastres naturales, etctera60. Este concepto amplio se contrapone y
contradice con un concepto ejecutivo gubernamental de seguridad, que es el que
implcitamente se desprenda de la accin de coordinacin del gabinete de Orden y
Respeto. En otras palabras, el concepto mexicano oscila desde una definicin omni -
comprehensiva de la seguridad, hasta una definicin operativa circunscrita a los grupos
armados, el narcotrfico, la subversin, la inseguridad pblica, los conflictos sociales
cuya accin de movilizacin y protesta se ubica en los mrgenes de la ilegalidad y,
despus del 11 de septiembre del 2001, el terrorismo61. A lo anterior, se agreg una
inesperada presin externa, producto de los ataques del 11 de septiembre de 2001.
La relacin Mxico-Estados Unidos, en los aos noventa, pas sin grandes tensiones del
esquema de la guerra fra al de la post-guerra fra, siendo el Tratado de Libre Comercio
el motor de ese ajuste de las agendas binacionales62. A partir del 11 de septiembre de
2001, la tensin en las relaciones internacionales afect a Mxico de forma directa,
principalmente por la vecindad con Estados Unidos, y debido a la confusin reinante en
los momentos posteriores a los atentados, se especulaba el que terroristas islmicos
pudieran ingresar por las fronteras terrestres de Canad o Mxico. De forma abrupta,
Mxico, al igual que la gran mayora de los pases del mundo, se vio obligado a
de Seguridad Nacional, borrador de trabajo, junio de 2001. Adolfo Aguilar Zinser, El sistema de
seguridad nacional para Mxico, conferencia en el Colegio de Defensa Nacional, Mxico, 26 de junio de
2001.
59
El concepto amplio de seguridad se desprende a partir de que un miembro del gabinete de Fox, el
general Gerardo Vega Garca, escribi un libro divulgado en los aos ochenta donde se deriva una visin
totalizadora de la seguridad nacional. Ver general Gerardo C.R. Vega Garca, Seguridad Nacional.
Concepto, organizacin, mtodo, Secretara de la Defensa Nacional, Mxico, 1988.
60
La promocin de este concepto finalmente qued en manos de la Secretara de Relaciones Exteriores.
El gobierno mexicano fue uno de los principales promotores del concepto amplio y multidimensional de
seguridad en el seno de la OEA, donde se elabor un listado de 52 amenazas. Ver OEA, Declaracin
sobre Seguridad en las Amricas, Mxico, 27-28 de octubre de 2003. En el nivel acadmico, el empleo
del concepto seguridad nacional con un rango totalizador ver en Jos Luis Pieyro (coordinador), La
seguridad nacional de Mxico. Debate actual, UAM-Azcapotzalco, Mxico, 2004.
61
El terrorismo se incorpora a la agenda de seguridad de Mxico como un derivado del cambio de
prioridades de seguridad y defensa en Estados Unidos. Si bien en el Estado mexicano se rechaza que se
comparta la agenda de Estados Unidos, debido a la condicin de frontera y a la cooperacin
intergubernamental, de facto el terrorismo se incorpora a la agenda de riesgos.
62
Sergio Aguayo Quezada y John Bailey (coordinadores), Las seguridades de Mxico y Estados Unidos
en un momento de transicin, Siglo XXI, Mxico, 1997.
21
responder a las demandas estadounidenses de seguridad. La estrategia de Estados
Unidos se dise en dos frentes: a) la proteccin de la patria (Homeland Security), y b)
la puesta en prctica de la estrategia de accin preventiva contra el terrorismo
(Preemptive Action). Para el primer esquema de defensa de Estados Unidos, la
colaboracin de Mxico y Canad es vital, por lo que muy rpidamente se firmaron los
acuerdos gubernamentales de fronteras inteligentes (con Canad en diciembre de 2001 y
con Mxico en marzo de 2002). En Mxico no hubo grandes cuestionamientos al
respaldo al nuevo esquema de seguridad de la patria del vecino. Por el contrario, la gran
crtica y cuestionamiento fue en la poltica internacional que este pas implement.
Mxico no respald el esfuerzo diplomtico por involucrar a la ONU en la guerra contra
el terrorismo, lo que gener una situacin de gran friccin entre ambos gobiernos63.
63
El presidente Fox nombr a Adolfo Aguilar Zinser embajador de Mxico ante la ONU en enero de
2002, a la par que Mxico haba sido electo como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, por
lo que las objeciones mexicanas por involucrar a la ONU en la estrategia de Estados Unidos fueron un
elemento muy importante de friccin entre ambos gobiernos, sobre todo en el periodo 2002-2003. Ver
Loreta Bondi, Beyond the Border and Across the Atlantic. Mexicos Foreign and Security Policy post-
September 11th, Center for Transatlantic Relations, The Johns Hopkins University, Washington, 2004.
22
participar en acciones cooperativas de seguridad hemisfrica. En este caso, las fuerzas
armadas son ms proclives a mantener una distancia en relacin con Estados Unidos y
la ONU64.
64
Se considera entre las elites polticas, a los dirigentes del Partido de la Revolucin Democrtica y del
Partido Revolucionario Institucional ms nacionalistas, y a los dirigentes del Partido Accin Nacional,
ms globalistas, aunque en el seno de los partidos polticos estas posiciones no son homogneas. Sobre la
seguridad en la relacin Mxico-Estados Unidos, ver Agustn Maciel (coordinador), La seguridad
nacional en las relaciones Mxico-Estados Unidos, El Colegio de San Luis, 2003.
65
Segn una investigacin de la Fundacin Arias para la Paz, en Guatemala hay ms de medio milln de
armas ilegales; en El Salvador la cifra asciende a 224,600 armas ilegales, frente a 147,581 registradas. En
Honduras existen ms de 400,000 armas de fuego sin registrar y 88,337 registradas. Estos datos
corresponden al ao 2005. Ver Arms, violence and Youth in Central America, en Eugenia Zamora
Chavarra y Ana Nancy Espinoza (comp.), The Face of Urban Violence in Central America, Fundacin
Arias-United States Institute of Peace, San Jos, Costa Rica, 2005, p. 32.
66
Georgina Snchez, Caso Mxico, proyecto FLACSO-Secretara General Armas Pequeas y
Livianas: Una Grave Amenaza la Seguridad Hemisfrica, Documento de Trabajo, San Jos de Costa
Rica, 2006, informacin tomada de SEDENA va IFAI, 30 de noviembre, 2006; y Small Arms Survey
2004. Rights at risk. http://www.smallarmssurvey.org/ files/sas/ publications/
67
Peter Andreas y Ethan Nadelmann, Policing the Globe: Criminalization and Crime Control in
International Relations, Nueva York, Oxford University Press, 2006, p. 7.
23
fenmeno no es exclusivo de la relacin Mxico, Estados Unidos, Centroamrica, sino
que tiene graves expresiones tambin en Amrica del Sur, por ejemplo, en Colombia,
Venezuela y Brasil. De esta manera, lo ilcito, se vuelve parte de la convivencia entre
ciudadanos, y aparece como importante para las economas68. Como veremos a
continuacin, el trfico de armas se vincula a dos de los fenmenos principales de
seguridad nacional: el narcotrfico y la inseguridad pblica.
Sin embargo, la seguridad real entre Mxico y Estados Unidos, es un entramado muy
complejo de cooperacin en muchos niveles que, en los tiempos de la guerra al
terrorismo, se sostienen en relaciones que se inician con la firma de los acuerdos de
fronteras inteligentes69.
68
Moiss Naim, Illicit. How Smugglers, Traffickers, and Copycats are Hijacking the Global Economy,
Nueva York, Anchor Books, 2006.
69
David A. Shirk, en NAFTA+Plus?: U.S.-Mexican Security Relations After the 9/11 Terrorist
Attacks, ponencia para la conferencia Reforming the Administration of Justice in Mexico, Center for
U.S.-Mexican Studies, May 15-17, 2003.
70
Stephen E. Flynn, Vulnerable Estados Unidos, en Foreign Affairs en Espaol Vol. 2, no.1 primavera
2002.
24
cooperacin de la Armada de Mxico, mientras que la Secretaria de Defensa Nacional
mantiene ms reservas.
71
Ver Laurie Freeman y Jorge Luis Sierra, Mxico: la trampa de la militarizacin, en Coletta A.
Youngers y Eileen Rosin (editoras), Drogas y democracia en Amrica Latina. El impacto de la poltica
de Estados Unidos, WOLA, Ed. Biblos, Buenos aires, 2005.
72
Americas Barometer, Cultura Poltica de la democracia en Mxico: 2006, LAPOP, Vanderblit
University, Mxico, 2006, p. 82.
73
Genaro Garca Luna, Contra el crimen. Por qu 1,661 corporaciones de polica no bastan? Pasado,
Presente y Futuro de la Polica en Mxico, Ed. Del autor, Mxico, 2006.
74
Idem, p. 53. Los militares en la PJF eran 1,094 en el ao 2000.
75
La Brigada Militar (militares de la SEDENA destacados en la PFP) fue la que ingres a la UNAM el 6
de febrero de 2000, siendo esta la primera accin operativa de la PFP.
76
Garca Luna, op. cit., pp. 78-80.
77
Idem., p. 106.
25
Preventivos municipales: 135,132 (40%)
Preventivos estatales: 153,789 (45.50%)
Judiciales o ministeriales: 27,602 (8.20%)
Preventivos federales: 15,261 (4.50%)
Agentes Federales de Invs: 6,289 (1.80%
TOTAL: 338,000 (100%)
78
Las estadsticas de los delitos estn tomadas de Presidencia de la Repblica, VI Informe de Gobierno,
Mxico, 2006, p. 579.
26
encuestas se seala que por cada 100 delitos registrados en las estadsticas, se cometen
82679. Adems, esta brecha entre la cifra blanca y la negra se registra en las
percepciones de la poblacin. A nivel nacional siete de cada 10 habitantes de las
principales ciudades del pas dicen sentirse inseguros, de acuerdo a una encuesta del
Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad (ICESI) realizada en el 2005. En
el caso del Distrito Federal la situacin es aun ms preocupante. Nueve de cada 10
personas se sienten inseguras, y tres de cada 10 han sido vctimas de algn delito,
mientras que en el resto del pas es de dos por cada 10 personas80.
Con excepcin del crimen organizado, que en muchos casos requiere de una respuesta
dura, las autoridades se equivocan al creer que controlar la delincuencia es asunto de
armas, patrullas o ms agentes policacos. La verdad es muy simple, controlar la
criminalidad del orden comn es sobre todo asunto de buen gobierno.82
El narcotrfico es la causa principal del aumento de los delitos del fuero federal. Es un
fenmeno que en su variable de produccin, trfico y consumo de marihuana y
79
Rafael Ruz Harrell, Diagnstico delictivo y de inseguridad en Mxico, en Ren Jimnez Ornelas
(coord.), Violencia y seguridad pblica. Una propuesta institucional, UNAM, Mxico, 2006, p. 203.
80
Luis De la Barreda y Cecilia Sayed, Anlisis de la percepcin de inseguridad ENSI-4-Urbana,
Instituto Ciudadano de Estudios sobre la Inseguridad, Mxico, 2006.
http://www.icesi.org.mx/propuestas/analisis_de_la_percepcion_de_inseguridad.asp
81
La poblacin tiene una elevada confianza en las fuerzas armadas. Estas, despus de las universidades,
son las instituciones que generan ms confianza en Mxico. Por ello frecuentemente el gobierno recurre a
las fuerzas armadas. Ver Consulta Mitofsky, Indice de confianza en instituciones, Mxico, agosto de
2006, p. 4. En esta encuesta las universidades reciben el 8.0 de la confianza (sobre 10), el ejrcito 7.9, y la
iglesia 7.8.
82
Rafael Ruz Harrell, Diagnstico delictivo y de inseguridad en Mxico, op. cit., p. 209.
27
amapola, tiene muchos aos de estar presente83. Lo que transform el trfico de drogas
en un crimen de alto impacto, con creciente repercusin social, fue el ingreso al
mercado de la cocana proveniente de los Andes, desde los aos setenta. Desde los aos
noventa producto del narcotrfico, se consolidan las grandes organizaciones criminales
como factores de poder real en Mxico84. Estas organizaciones criminales de igual
manera participan de una especie de trasnacionalizacin empresarial, donde la cocana
se produce en Colombia, se transporta a travs de corredores areos, marinos y
terrestres entre Centroamrica, el Caribe y Mxico, y se consume en Estados Unidos,
configurando redes trasnacionales85.
A fines del gobierno de Fox, el Secretario de Seguridad Pblica, Eduardo Medina Mora,
seal que no hay zona del pas que est libre del crimen organizado. Segn Medina
Mora, el negocio es del orden de 8,500 millones de dlares (aproximadamente 1 por
ciento del PIB), uno de los principales elementos es la corrupcin policial. Medina
Mora afirma que en Michoacn, o en Nuevo Laredo, as como en Baja California, los
cuerpos policacos locales estn totalmente penetrados por el narcotrfico hacia el
200686. Por la dimensin que ha adquirido el fenmeno, Medina Mora sostiene que el
narcotrfico es un grave problema de seguridad nacional, por la forma como erosiona al
Estado:
83
Luis Astorga, Mxico: trfico de drogas, seguridad y terrorismo, en en Ren Jimnez Ornelas
(coord.) Violencia y seguridad pblica. Una propuesta institucional, op. cit., p. 115.
84
Sergio Garca Ramrez, Delincuencia Organizada, Porra, Instituto Nacional de Ciencias Penales,
Mxico, 2002.
85
John Bailey y Roy Godson (editores), Organizad Crime & Democratic Governability. Mexico and the
U.S.-Mexican Borderlands, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2000.
86
Todo en Mxico es territorio narco. Diagnstico del Secretario de Seguridad Pblica, Emequis, No.
36, 9 de octubre de 2006, p. 27.
87
Idem., p. 30.
28
expansin del delito, participan de forma directa seis dependencias federales: la
Secretaria de Defensa Nacional; la Secretara de Marina; la Secretaria de Seguridad
Pblica (tanto sus unidades de inteligencia, la Polica Federal Preventiva y el sistema
Federal Penitenciario); la Secretara de Salud (para el combate a las adicciones y el
consumo); la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, principalmente para el combate
al lavado de dinero (a travs del Servicio de Administracin Tributaria); y la Secretara
de Gobernacin, a travs del Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN).
En el seno de la PGR, a su vez, casi el 80 por ciento de sus estructuras se dedican al
combate al narcotrfico. Entre las ms importantes estn la Agencia Federal de
Investigaciones (AFI); la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delitos
Federales; la Subprocuradura de Investigacin Especializada en Delincuencia
Organizada; el Centro Nacional de Planeacin, Anlisis, e Informacin para el Combate
a la Delincuencia (principal institucin que realiza inteligencia en la PGR); y la Unidad
Especializada en Investigacin de Terrorismo, Acopio y Trfico de Armas88. Adems,
para la cooperacin internacional, participa de forma destacada la Secretara de
Relaciones Exteriores.
En Mxico se observa una guerra entre los carteles sin precedentes por el control de las
plazas. Desde el ao 2005, los asesinatos entre bandas rivales fueron de 1,543. En 2006,
ascendieron a casi 1,60089. Las mayores rutas de abastecimiento se registran en las
costas del pacfico sur, en Oaxaca y Guerrero, provenientes de Colombia, y en la
pennsula de Yucatn y Veracruz, provenientes de Venezuela y Brasil. A nivel de
trnsito por tierra la mayora entra por la regin del Petn en Guatemala. La PGR
registra que en el ao 2005 existen siete grandes carteles: Tijuana, Golfo, Jurez,
Sinaloa, Oaxaca y Del Milenio90. Hacia el 2006, el poder de los carteles se da de la
siguiente manera: El cartel de Tijuana, con el control del mayor mercado de
consumidores, que est en California. El Cartel del Golfo, que controla Tamaulipas, y
controla la exportacin hacia el sur-oriente de Texas. La llamada Federacin de
Carteles, que se ubica en Sonora, Chihuahua, Coahuila, Sinaloa, Durango, Nayarit y
Quintana Roo. Se distinguen territorios en disputa en Jalisco, Michoacn, Guerrero y
Veracruz, que es donde se registran los ms altos niveles de violencia, precisamente por
88
Sergio Aguayo, Almanaque Mexicano 2007, Aguilar, Mxico, 2007, p. 134.
89
Stratfor, Drug Cartels: The Growing Violence in Mxico, Austin, 2006, p. 2. El primer semestre de
2007 registro ms de mil asesinados.
90
Sergio Aguayo, Almanaque Mexicano 2007, op. cit., p. 135.
29
ser reas peleadas por los diferentes carteles91. Las distintas fuentes de informacin
sealan que el cartel del Golfo fue el ms poderoso durante el gobierno de Vicente Fox.
En el sexenio foxista, entre el ao 2000 y el 2005, fueron detenidas 60 mil personas por
delitos contra la salud. Sin embargo solo 15 de ellos fueron lderes de los carteles; 50
capturados pertenecen a las estructuras financieras de los carteles; y se capturaron slo a
71 sicarios. En otras palabras, la mayora de los detenidos pertenecen a la cadena
inferior de distribucin o son campesinos cultivadores92.
91
Stratfor, Drug Cartels: The Growing Violence in Mxico op. cit., p. 5.
92
Sergio Aguayo, Almanaque Mexicano 2007, op. cit., p. 136.
93
Laurie Freeman, State of Siege: Drug-Related Violence and Corruption in Mexico. Unintended
Consequences of the War on Drugs, WOLA, June 2006, p. 4.
94
Idem., p. 5.
30
retirarlas despus de un tiempo, por lo que el lugar regresa al control de los carteles95.
Para combatir estas dos principales amenazas a la poblacin y el Estado, el gobierno
tiene como principal herramienta a los militares.
REFLEXIONES FINALES
95
Javier Cabrera, Cuestionan la efectividad del Mxico Seguro, El Universal, 28 de mayo de 2006.
96
Jos Luis Pieyro (coordinador), La seguridad nacional en Mxico. Debate actual, UAM-A, Mxico,
2004.
31
permanece en secreto de forma inexplicable-, pues se entrega al presidente pero lo
debe analizar el poder legislativo. En referencia con la relacin entre las fuerzas
armadas y los procesos electorales, existe mucha confianza entre todos los partidos
polticos en las fuerzas armadas. Una prueba de ello es que ante el debate poltico sobre
el resultado de las elecciones presidenciales de 2006, de forma unnime los partidos
polticos aprobaron que fueran elementos del ejrcito los que se responsabilizaran del
resguardo de las boletas electorales, en las juntas receptoras de votos en todo el pas. Se
calcula que aproximadamente 3,000 efectivos militares resguardan esta papelera
electoral. Tambin se observan avances con el tema de la transparencia de la
informacin. En Mxico se cre el Instituto Nacional de Acceso a la Informacin
(IFAI). La ciudadana puede solicitar informacin de forma abierta. Las fuerzas
armadas han sido abiertas en otorgar la informacin solicitada en el 90 por ciento de los
casos aproximadamente97.
97
Es importante tener presente que la ley que regula al IFAI contempla la reserva de la informacin en
casos de seguridad nacional. El problema es quin define si una informacin debe resguardarse por ser de
seguridad nacional.
98
Ver los detalles de este proceso en Roderic Ai Camp, Mexicos Military on the Democratic Stage,
CSIS-Praeger, Washington, 2005.
99
El Estado Mayor Presidencial. Cumplir con Institucionalidad, Presidencia de la Repblica, Mxico,
2006; La Secretara de la Defensa Nacional en el inicio de un nuevo siglo, SEDENA-FCE, Mxico,
2005; Armada de Mxico: compromiso y seguridad, Secretara de Marina-FCE, Mxico, 2005; Libro de
polticas de la Armada de Mxico, Armada de Mxico, Mxico, 2004.
32
Al igual que en muchos pases, la seguridad nacional de Mxico ahora est determinada
en su mayora por fenmenos trasnacionales. El narcotrfico y el crimen organizado son
los ms claros100. Otros fenmenos son los llamados intermsticos, que a su vez que son
internos, tienen causas y consecuencias trasnacionales. En Mxico es el caso de la crisis
de Chiapas, o incluso de la inseguridad pblica, pues el fenmeno de la incapacidad del
Estado para enfrentar algunos problemas es evidente. As, Mxico al igual que otros
pases de Amrica Latina, vive problemas de debilidad institucional que puede provocar
un grave retroceso al proceso poltico de democratizacin, afectar la modernizacin del
pas y el crecimiento econmico. Otros asuntos de seguridad nacional no son tratados
en ste ensayo. Por ejemplo, la forma como han golpeado a sectores de poblacin
vulnerable los desastres naturales, factor tambin se ha vuelto asunto de seguridad
nacional y que es principalmente atendido por las fuerzas armadas.
Las confusiones existentes sobre el empleo del concepto de seguridad nacional seguirn
presentes en Mxico, pues no se vislumbra en el corto plazo inters en que el Estado
defina conceptualmente o legalmente a la seguridad nacional, o que aplique polticas
coherentes entre sus diversas dependencias101. El Estado en Mxico es un caso muy
pronunciado de dispersin, falta de cooperacin institucional y desconfianza de unas
dependencias a otras. De igual manera, en el pas la cooperacin internacional para
otorgar seguridad es otro debate no resuelto. Lgicamente la contradiccin principal se
da con Estados Unidos. Se debe cooperar con esa nacin? se deben compartir sus
conceptos o no?, por ejemplo, la guerra al terrorismo. Y, en sentido inverso, se debe
recibir cooperacin de ese pas? para que s y para que no?
100
Ver Arlene Tickner, Latin America and the Caribbean: Domestic and Trasnational Insecurity. Coping
with Crisis, Internacional Peace Academy, Washington, 2007; y Francisco Rojas Aravena, El Crimen
Organizado Internacional. Una grave amenaza a la democracia en Amrica Latina y el Caribe,
FLACSO, San Jos de Costa Rica, 2006.
101
La Ley de Seguridad Nacional de 2005 dej muchas interrogantes al respecto, pues se emiti
principalmente para regular las actividades de inteligencia del CISEN, dejando abierta la disputa por la
definicin sobre seguridad nacional entre las diferentes secretarias de Estado.
33
en un futuro cercano. Mientras este aspecto no se defina, las fuerzas armadas
permanecern aisladas del entorno internacional. Esto es ms pronunciado para el
ejrcito, quien es el opositor principal a la salida de tropas a operaciones de paz,
mientras que la Armada de Mxico es mucho ms abierta a la posibilidad de
implementar acciones de cooperacin con armadas extranjeras102.
La seguridad nacional en Mxico a inicios del siglo XXI, se debate sobre la eficiencia
de las instituciones para enfrentar los problemas. Esto va desde los servicios de
inteligencia, la diplomacia, el poder ejecutivo, el legislativo, pero ahora, paralelo a la
democratizacin y gobernabilidad del pas, tambin la sociedad civil tiene
responsabilidad en la definicin de la seguridad nacional103. En otras palabras, el
paradigma cambi. En el siglo XX era responsabilidad estatal, ahora es compartida.
Antes la seguridad nacional era nacional, ahora es intermstica. En el siglo XX el
Estado no necesit la cooperacin, ni del extranjero ni de la sociedad civil, ese error, en
parte, hizo crecer el delito y el crimen organizado. En la actualidad la cooperacin
internacional y societal es imprescindible.
102
La Armada de Mxico participa en las maniobras navales UNITAS desde el ao 2001, y tiene un
oficial de enlace en el Comando Norte de Estados Unidos.
103
La sociedad civil la entendemos de forma amplia: empresarios, academia, medios de comunicacin,
organizaciones no gubernamentales (ONGs), e, incluso existe una sociedad civil trasnacional que influye
en Mxico. Un caso notorio fue la crisis de Chiapas y como influyeron sectores internacionales de la
sociedad civil, como la prensa internacional, las iglesias, la Cruz Roja Internacional, etc. Los organismos
internacionales como la ONU y la OEA tienen oficinas dedicadas a la interaccin y retroalimentacin con
la sociedad civil y ONGs, el gobierno de Mxico no los tiene, y sus relaciones son informales.
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En materia de control de grupos guerrilleros, en el 2007 han aparecido sabotajes a la
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infraestructura petrolera por parte del Ejrcito Popular revolucionario (EPR) . La
contencin de estas actividades se realiza de forma compartida (y muchas veces poco
coordinada) entre las fuerzas armadas, la Secretaria de Seguridad Pblica, los servicios
de inteligencia de la Secretaria de Gobernacin (CISEN) y la Procuradura General de la
Repblica. Se observa una guerra por la demostracin de eficiencia entre estas
dependencias ante el presidente.
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exposicin de las fuerzas armadas en la guerra al narcotrfico y la delincuencia, es un
posible aumento de violaciones de derechos humanos en puntos de chequeo en ciudades
y carreteras, debido a la instalacin de puestos de control. Hay sectores que cuestionan
en este sobre-empleo, la posibilidad de que se implemente una Mano Dura que tenga
efectos contraproducentes (principalmente en la imagen positiva que tiene la poblacin
sobre las fuerzas armadas).
Como observacin final, Mxico tiene una de las mejores y ms estables relaciones
entre civiles y militares de toda Amrica Latina (tomando en cuenta la subordinacin
presidente-comandantes militares), pero no son relaciones de subordinacin basadas en
instrumentos democrticos, por la debilidad de las interacciones entre las fuerzas
armadas y otras instituciones del Estado, por el mantenimiento de la autonoma militar,
y por la sobre-exposicin y exceso de misiones de las fuerzas armadas debida a la
debilidad de las otras agencias del Estado responsables, principalmente las de seguridad
pblica y las de control del crimen organizado.
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