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SUMARIO:
I. Ideas preliminares; II. Las funciones del Ministerio Pblico y el Proceso
Contencioso Administrativo; III. Los problemas de la intervencin del Ministerio
Pblico; IV. Los riesgos para la intervencin del Ministerio Pblico;
V. Oportunidades, alternativas y nuevas razones; VII. Ideas finales.
I. IDEAS PRELIMINARES.
El autor es Abogado y Magster en Derecho Civil, Ttulo y Grado conferidos por la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Es profesor del curso de Derecho Procesal Administrativo en la Unidad de Postgrado de
la misma Universidad. Es autor de los libros Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo
(Ediciones Legales, 2010), Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Comentada (Jurista Editores, 2011) y
de varios artculos sobre Derecho Procesal Administrativo y Derecho Administrativo, publicados en la Revista
Jurdica del Per, Revista Peruana de Derecho Procesal, Actualidad Jurdica, Gaceta Constitucional, entre
otras.
N. del A. En otra oportunidad (Significado y el empleo de la expresin contencioso-administrativo. En:
Revista Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 137, Lima, abril 2005, pp. 195-198), hemos expuesto las
razones por las cuales discrepamos con el uso de la referida expresin. En el presente trabajo, sin embargo, la
empleamos, en estricto respeto a la normatividad vigente.
1
obviamente, pasan por alto los problemas existentes alrededor de dicha funcin. Pero
sigamos.
Un anlisis ms interesado en el tema propuesto pero no por ello menos
tradicional-, podra llevarnos a afirmar que, la referida intervencin del Ministerio Pblico,
es la expresin de su rol dictaminador, uno de los tres que le reserva el Cdigo Procesal
Civil (en adelante CPC). Podramos decir tambin, que se trata de una competencia que
cumple tal organizacin a travs de rganos pertenecientes a sus tres niveles jerrquicos
(Fiscalas Provinciales, Superiores y Supremas), en una materia con cada vez ms carga
procesal. Pensamos, sin embargo, que ha llegado la hora de hablar del tema en una forma
distinta.
En primer lugar, desde el 15 de abril del ao 2001, el otrora proceso de
impugnacin de acto o resolucin administrativa, y el modelo de nulidad o de proceso al
acto que representaba, regulados entre los artculos 540 y 545 del CPC, fueron
reemplazados por la Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (en
adelante LPCA), que formul el modelo de plena jurisdiccin, y constituy a dicho
proceso como el objeto de una especial forma de jurisdiccin ordinaria: la Jurisdiccin
Administrativa. Surge as en el Per una nueva disciplina procesal: el Derecho Procesal
Administrativo, la cual compromete una renovacin de todas las conceptualizaciones a sta
vinculadas sean de origen sustancial o procesal-, invita a un desarrollo terico de la
misma, e impone una nueva prctica; todo ello a partir de conceptos de Derecho
Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Procesal.
En segundo lugar, bajo el cobijo del nuevo instrumento procesal, las necesidades
de justicia fueron manifestndose a travs de nuevas formas de demandar tutela judicial
contra la Administracin, apareciendo nuevos tipos de cuestionamientos contra sta, y
dentro de cada uno, un creciente nmero de demandas.1 As, la aplicacin de las normas
reguladoras de las diversas entidades administrativas, ha obligado a clasificar y sub-
clasificar las materias administrativas objeto de estudio en los procesos contencioso-
administrativos, y ha generado el surgimiento de sub-especializaciones temticas a su
interior. No slo la carga procesal es creciente, sino tambin la diversidad de materias
administrativas por resolver: la dificultad que ofrece la materia, resulta extraa frente a lo
antes visto en nuestro ordenamiento jurdico.
En tercer lugar, el llamado modelo de plena jurisdiccin que recoge la nueva
legislacin, implica el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado respecto de todas las
formas de actividad administrativa existentes, y el pronunciamiento sobre los diversos
derechos e intereses que puedan existir en relacin a tal variada actividad. Nos referimos a
un verdadero mar de nociones y categoras de Derecho Administrativo, llamado a
complicarse con la carga procesal y la variedad temtica antes anunciada.
Si adems de los tres puntos indicados, consideramos que el Ministerio Pblico
dispone de un plazo de slo 15 das para emitir su dictamen, podemos afirmar que, su rol
de sujeto procesal al interior del Proceso contencioso-Administrativo, constituye un tema de
importancia institucional, que compromete el presente y el futuro de uno de los segmentos
de tal organizacin; cuyo xito o fracaso redundar en un gran impacto sobre las otras
reas de la institucin, el cual, pareciera, nadie se anima a apreciar.
Para presentar, explicar y estudiar los temas propuestos, empezaremos
refirindonos a las funciones del Ministerio Pblico y a los fundamentos de su intervencin
en materia procesal administrativa; continuaremos, ingresando en la problemtica
1
Debe tenerse presente que, en la actualidad, la pretensin de nulidad de actos administrativos -tradicional en
materia procesal administrativa-, es la que an rene la gran mayora de demandas. La renovacin conceptual y
la variedad temtica asociadas al nuevo modelo de plena jurisdiccin -las cuales desarrollamos en el presente
trabajo-, comprometen algn tiempo para su difusin, y por ahora, estn evitando la proliferacin de carga
procesal respecto a las otras pretensiones.
2
suscitada en torno a dicha participacin procesal, para luego analizar los riesgos que stos
problemas implican; seguidamente, presentaremos las oportunidades, alternativas y
nuevas razones que asisten a la intervencin del Ministerio Pblico; y terminaremos
ofreciendo las conclusiones de nuestro trabajo.
Entre los procesos abreviados del CPC, exista uno denominado como proceso de
Impugnacin de acto o resolucin administrativa. Una de sus reglas, contenida en el
artculo 544, sealaba que, en tales casos, el Ministerio Pblico emita dictamen. La LPCA,
que derog dicho proceso y lo reemplaz por el mucho ms amplio Proceso contencioso-
administrativo, conserv la intervencin dictaminadora del Ministerio Pblico en su artculo
14, recogida luego en el artculo 16 del Texto nico Ordenado de la LPCA (en adelante
TUO LPCA).
Normativamente hablando, sin embargo, el sustento de la participacin del
Ministerio Pblico no surge de la citada ley especial, sino de la Constitucin Poltica de
1993, cuyo artculo 159 contempla lo siguiente:
Artculo 1.- El Ministerio Pblico es el organismo autnomo del Estado que tiene
como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y
los intereses pblicos; (). Tambin velar () por la independencia de los
rganos judiciales y la recta administracin de justicia y las dems que le sealan la
Constitucin Poltica del Per y el ordenamiento jurdico de la Nacin.
2
Publicado el 18 de marzo de 1981.
3
El quehacer judicial, sin embargo, no es abstracto, sino concreto, es decir, se
desarrolla caso por caso. As, para cumplir sus funciones, el Ministerio Pblico debe
intervenir en cada proceso. Volviendo a lo nuestro, tenemos entonces que, la accin
judicial en defensa de la legalidad que prescribe la Constitucin, en realidad, consiste en
la intervencin del Ministerio Pblico en los distintos procesos en los cuales se deba
garantizar tanto el cumplimiento del ordenamiento jurdico (en lnea a lo dispuesto en el
artculo 38 de nuestra actual Constitucin Poltica), como el ejercicio de la funcin
jurisdiccional respetando los derechos fundamentales y los principios y disposiciones que
la regulan.
Contrariamente a lo que a veces se piensa, la intervencin del Ministerio Pblico no
se circunscribe a la materia penal. Desde sus orgenes, su Ley Orgnica, aprobada
mediante Decreto Legislativo N 052, contempl dicha intervencin en varias reas de la
actividad jurisdiccional y no jurisdiccional. Entre las primeras, el Ministerio Pblico tena
participacin en los procesos penales, constitucionales, y civiles (entre los cuales, se
encontraban los procesos de familia luego individualizados-, y los procesos de
Impugnacin de acto o resolucin administrativa, hoy procesos contencioso-
administrativos). Sobre la actividad no jurisdiccional, dicha entidad fue diseada como la
gran fiscalizadora de la actividad administrativa, cumpliendo funciones semejantes a
aquellas confiadas hoy a la Defensora del Pueblo.
Tenemos entonces que, la Constitucin Poltica de 1993, as como su Ley Orgnica,
presentaron al Ministerio Pblico, en el Per, como un rgano encargado del control
jurdico tanto de la Administracin como del Poder Judicial; control que deba cumplirse de
manera concurrente a la actividad objeto de su observacin, reservndole para ello una
intervencin en cada caso. Lamentablemente, dicho modelo de control democrtico nunca
fue comprendido en teora, fallando al momento de ser llevado a la prctica. Ello, sumado a
la presencia de un liderazgo de tipo tradicional y reactivo, llev a que los rganos internos
encargados de cumplir tales variadas tareas, nunca tuvieran totalmente cuenta del gran
mbito de accin confiado a la institucin, y mucho menos identificaron las variadas
herramientas de accin con las que contaban.
Tales factores, aunados a la carencia de un plan estratgico institucional, a la falta
de integracin entre las reas de la organizacin, a antiguos patrones de gestin de las
personas, y a una predominante carga procesal penal, llevaron a considerar a sta materia
jurdica, como aquella que constitua la razn de ser del Ministerio Pblico en el Per. Ello,
no corresponde a la visin de contralor jurdico confiada a dicha institucin.
4
ofrece como consecuencia de la desigualdad real o de hecho entre las partes, que
precisamente las leyes del Proceso contencioso administrativo buscan superar.3
La segunda finalidad del proceso, es la efectiva tutela de los derechos e intereses
de los ciudadanos; la cual se cumplir ingresando en los ordenamientos administrativos
sectoriales, y recurriendo a los principios y normas de diversa jerarqua que resulten
aplicables a su interior.
Como ser fcil apreciar, ambas finalidades se inscriben entre los valores que
emanan de la Constitucin, entre otros, de lo dispuesto en sus artculos 1 (dignidad de la
persona), 38 (respeto del ordenamiento jurdico) y 139 inciso 3 (tutela judicial efectiva).
Por otro lado, la intervencin del Ministerio Pblico, planteada sin discusiones en el
derogado proceso de Impugnacin de acto o resolucin administrativa que slo permita
una clase de pretensin (nulidad de actos administrativos), se hace ms necesaria e
importante en el mucho ms amplio modelo de plena jurisdiccin, el cual permite la
presentacin de hasta cinco tipos de pretensiones diferentes (sumando las de
reconocimiento o restablecimiento de derechos e intereses legtimos, contra vas de hecho,
contra omisiones materiales, y de responsabilidad patrimonial de la Administracin o
resarcitorias), cada una de las cuales compromete una diversidad de instituciones del
Derecho Administrativo.
Con una mayor profundidad, vemos que la tarea que cumple el Ministerio Pblico
dentro del Proceso contencioso administrativo, es la de un control interrrganos sobre el
Poder Judicial.4 Expliquemos esto.
La competencia del Poder Judicial para controlar la juridicidad de las actuaciones de
la Administracin, y para eventualmente dejar sin efectos a estas, implica un importante
poder capaz de someter a una funcin del Estado (la funcin administrativa, o funcin
soporte de las funciones legislativa, jurisdiccional, y otras menores que cumple ste); poder
cuyo ejercicio -al igual que el de cualquier otro poder dentro de un estado constitucional de
derecho-, debe quedar sujeto a controles. Dicho control concurrente del Ministerio Pblico,
consiste en su intervencin en cada proceso para emitir opinin respecto a su aspecto
procesal (conformacin de la relacin jurdico procesal, vicios de nulidad, cumplimiento de
los requisitos de procedencia, correcta actuacin probatoria, etc.) y/o sobre su aspecto
sustancial (proponiendo un sentido resolutivo y exponiendo la motivacin suficiente para
que el rgano jurisdiccional pueda asumir el mismo).
Tanto la opinin sobre el mbito procesal como de aquel sustancial del proceso son
importantes. En cuanto al tema procesal, son muchos los casos en los cuales el Ministerio
Pblico identifica a un sujeto no incorporado al proceso, la necesidad de requerir un
informe a determinada entidad administrativa, la importancia de actuar un puntual medio
probatorio, la falta de notificacin de alguna resolucin, etc. En cualquiera de los casos, el
hallazgo permite al Ministerio Pblico solicitar al rgano jurisdiccional la subsanacin del
error advertido, haciendo as efectivos tanto su labor contralora de la funcin jurisdiccional
como los derechos de los sujetos administrados, entre ellos: a la tutela judicial, a la
defensa, a la igualdad, a la actuacin probatoria, entre otros. El dictamen mediante el cual
se realiza slo un control procesal, recibe coloquialmente el nombre de dictamen previo,
en la medida que, debiendo subsanarse alguna omisin o vicio procesal, el trmite
continuar hasta la emisin de un nuevo fallo sobre el fondo de la controversia.
3
Cfr. GONZALES PREZ, Jess. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas Ediciones S.L., 3 ed.,
Madrid, 2001, pp. 155-156.
4
Nuestra Constitucin poltica recoge varios de estos mecanismos de control interrrganos. Ms all de sus
particulares fundamentos y funciones, son formas de dicho control la actividad de la Contralora General de la
Repblica, el Proceso de Inconstitucionalidad, la Interpelacin Parlamentaria, el Proceso Contencioso
Administrativo, entre otros.
5
El mencionado control procesal, representa una justificacin prctica de la
intervencin fiscal en el Proceso contencioso-administrativo. Si vemos que las 14 Fiscalas
Provinciales Civiles de Lima emitieron durante el ao 2011 un total aproximado de 15,358
dictmenes, y que en la misma unidad de tiempo, se expidieron dictmenes previos en
alrededor 1,582 casos, tenemos entonces que, las observaciones procesales efectuadas
por el Ministerio Pblico -a consecuencia de algn vicio procesal o alguna infraccin contra
los derechos de las partes del proceso-, alcanzaron al 10.30% de todos los expedientes.
Hablamos aqu de 1,582 justiciables durante el ao 2011, cuyas garantas procesales
estaban siendo recortadas en sede judicial, pero que fueron respetadas gracias a la
intervencin del Ministerio Pblico. 5 Ello, sin considerar a las 09 Fiscalas Superiores.
En cuanto al mbito sustancial, el Ministerio Pblico emite un proyecto de sentencia
profesional, objetivo e imparcial a servicio del Poder Judicial. Encontramos en este
extremo, junto a la funcin contralora, una de tipo colaboracional con las funciones de
dicho poder del Estado.
Sobre el carcter no vinculante del dictamen fiscal, cabe sealar, que se trata de
una caracterstica inmersa en ambas funciones. En relacin a la funcin contralora, la
razn de que el dictamen no sea vinculante, radica en no extender irracionalmente los
controles interrganos aplicables: si mediante el Proceso contencioso-administrativo se
realiza un control al ejercicio de la funcin administrativa, el rgano estatal que desarrolla
dicho proceso y cumple dicho control (Poder Judicial), es a su vez controlado por otro ente
estatal (Ministerio Pblico), debindose limitar los alcances de dicha ltima intervencin
contralora, para hacer innecesaria la intervencin de un tercer rgano contralor. Respecto
a la funcin colaboradora, el carcter no vinculante del dictamen que contiene el proyecto
de sentencia, se entiende como una manera de respetar la garanta constitucional de
independencia que posee el Poder Judicial para emitir sus fallos.
5
La estadstica mostrada, surge de un muestreo de la informacin de 3 Fiscalas Provinciales Civiles de Lima,
las cuales, durante el ao 2011, emitieron 1198, 1013 y 1198 dictmenes, as como 80, 148 y 112 dictmenes
previos en el mismo periodo, respectivamente. Siendo 14 los Despachos Civiles en mencin, la muestra
utilizada es alta y confiable, alcanzando el 21.43% de la produccin total de dictmenes en las Fiscalas
Provinciales Civiles durante el ao 2011. El autor agradece a los Sres. Fiscales Provinciales de los Despachos
intervinientes por las facilidades brindadas.
6
dismil preferencia por dicha materia sustancial. Todo ello, genera diferentes niveles de
atencin, compromiso y alcance de dichas personas en el cumplimiento de sus tareas;
variables que intervienen diariamente en los quehaceres de los grupos de trabajo, y que no
han merecido algn tipo de medicin.
Un segundo problema relacionado a las personas, es cierto aspecto del estilo
gerencial de nuestra organizacin. Dicho estilo, de tipo tradicional en las entidades
estatales, tiene virtudes y defectos; sin embargo, uno de stos ltimos se encuentra
comprometido con la intervencin del Ministerio Pblico en materia procesal administrativa.
Veamos.
El ao 1998, con la puesta en vigencia en Espaa de la Ley 29/1998 de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, fue implantado en dicho pas el
modelo de plena jurisdiccin, habiendo sido uno de sus principales efectos el inmenso
incremento de la carga procesal. Ya en nuestro pas, desde el da 05 de julio de 2001 en el
cual se public el Proyecto de la Ley reguladora del Proceso contencioso-administrativo, su
Exposicin de Motivos y sus primeros artculos daban noticia de que dicho modelo sera
implantado en el Per, y que adems del nico tipo de pretensiones regulado en el CPC
(contra actos administrativos), la nueva norma introducira cuatro clases de pretensiones
ms (a favor del reconocimiento y restablecimiento de derechos e intereses, contra vas de
hechos, contra omisiones de la Administracin, y de responsabilidad patrimonial de la
Administracin).
Pese a la publicidad de dicho proyecto legislativo, en el Ministerio Pblico estos
hechos no fueron advertidos, ni se les otorg la debida importancia, guardando silencio la
seccin institucional encargada de la capacitacin de sus miembros. Falt una visin a
futuro, una conducta previsora, as como la prudencia de identificar potenciales riesgos.
Otra actitud, habra permitido preparar el futuro. La postura descrita, persiste hoy. Podr
ser reemplazada por otra distinta?, confiamos en que s.
7
trabajado sin atender a la informacin generada por la intervencin del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico en materia procesal administrativa. De esa manera, la doctrina no ha
logrado retroinformar a tales sujetos procesales acerca de sus aciertos y errores. Dicho de
otra forma, no existen escritos que -con rigor cientfico e independencia-, expliquen,
orienten, critiquen y corrijan la intervencin judicial o fiscal.
La variada problemtica antes presentada, impone una agenda acerca del tema. En
primer lugar, obliga a someter a una reflexin la tarea de dictaminar, aquella que se cumple
diariamente de manera casi mecnica en cada proceso contencioso-administrativo que
llega a los Despachos Fiscales; ello, en bsqueda de su sentido y de su importancia para
los sujetos administrados y para el Ministerio Pblico. En segundo orden, nos lleva a
pensar acerca de lo bien o mal que se est cumpliendo con dicha misin institucional. En
tercer lugar, impone la necesidad de observar de manera dinmica tales problemas,
apreciando en ellos verdaderos riesgos para la imagen del Ministerio Pblico, para el
efectivo cumplimiento de sus fines, para su integridad institucional, y para la defensa de
sus competencias. Cabe entonces preguntarnos, cules son los temas, reas o sectores
que implican riesgos en la intervencin procesal administrativa del Ministerio Pblico?
8
medicin, y que sin embargo, es necesario conocer antes de implementar cualquier plan de
capacitacin.
La capacitacin, como uno de los procesos de la poltica de gestin del potencial
humano al interior de una organizacin, no se limita a la elaboracin ordenada y cclica de
cursos, conferencias o charlas al personal de la institucin, acerca de temas vinculados a
su diario quehacer laboral. La capacitacin, es un proceso permanente, que empieza
investigando cules son las necesidades de capacitacin del personal, a partir de variables
como el inters de los trabajadores, los fines de la organizacin, la especializacin de su
rea, los recursos materiales, los ambientes de trabajo, etc.; y que busca identificar todo
aquello que dificulte y/o permita un mejor desempeo laboral del personal. Slo despus
de identificar dichos elementos, se elabora un plan de capacitacin, cuyo xito, no es
evaluado acadmicamente al terminar la actividad, sino operativamente en periodos
determinados por los analistas encargados del proceso de capacitacin.
Sobre el tema de la capacitacin, con fecha 12 de agosto de 2010, los Fiscales
entonces integrantes de la Primera Fiscala Provincial Civil de Lima, presentaron ante la
Seccin institucional competente, el documento denominado Aportes para una
Capacitacin al Personal del rea de las Fiscalas Civiles. En dicho documento, entre
otras cosas, se resalt la necesidad de levantar informacin acerca de las necesidades de
capacitacin del rea interviniente en materia procesal administrativa, de manera previa a
la realizacin de cualquier intervencin capacitadora. Adems, se precis la diferencia
entre Plan de capacitacin y Programa de entrenamiento, as como la conveniencia de
implementar ste ltimo, dado su carcter terico/prctico, su compromiso directo con las
labores del rea, su evaluacin operacional, y su probabilidad de mayor retorno
organizacional; aspectos no apreciados an por los analistas de dicha Seccin, ni por
aquellos de gestin del potencial humano.6
Tambin en relacin al mismo tema, cabe sealar un trabajo de campo que
realizamos en agosto del ao 2010, con interesantes conclusiones. Se trat de una
encuesta dirigida a medir el impacto de la Primera Disposicin Modificatoria de la Ley N
29364 en el rea de las Fiscalas Provinciales Civiles de Lima.7 De los 14 Despachos
existentes, tomamos como muestra a 7 de ellos, y en cada uno, encuestamos a 2
personas: al Fiscal Provincial y al servidor administrativo con mayor tiempo en la oficina.
Antes que a una persona por Despacho, nos interes encuestar a personal tanto Fiscal
como administrativo.8
La encuesta tuvo un total de 13 preguntas (7 cerradas y 6 abiertas), de las cuales 3
preguntas apuntaron al tema de la capacitacin del personal del rea. Estas fueron las
preguntas nmero 7, 8 (cerradas) y 9 (abierta). Las preguntas fueron:
Pregunta 7: Considera que han habido iniciativas a nivel del rea de su Fiscalas Civiles
frente a la modificatoria legal? (SI/NO)
Pregunta 8: Se ha tomado alguna medida en su Despacho? (SI/NO)
Pregunta 9: En caso Ud. identifique alguna iniciativa, indquela: (.)
6
El mencionado documento, de tres pginas y fechado el da 10 de agosto de 2010, fue presentado ante la
Escuela del Ministerio Pblico mediante Oficio N 67-2010-1FPCL-MP-FN del da 12 de agosto de 2010.
7
Ley publicada el 28 de mayo de 2009. La Disposicin citada, modific el artculo 11 del Texto nico
Ordenado de la Ley del Proceso contencioso-administrativo, sealando a los Juzgados como rganos de
primera instancia para todos los procesos de la especialidad, y a las Salas Superiores cmo rganos de segunda
instancia. Ello, reserv a la Corte Suprema un rol casatorio; lo cual aparece as regulado en la Segunda
Disposicin Modificatoria.
8
El autor expresa su agradecimiento a Kely Crdova Moncada, Licenciada en Psicologa por la Universidad
Peruana Cayetano Heredia, especialista en Psicologa Organizacional, por su colaboracin en la elaboracin del
instrumento de medicin aplicado. El autor, tambin agradece a los 7 seores Fiscales y a los 7 seores
trabajadores administrativos que, con gentileza, participaron en la encuesta.
9
Obteniendo los resultados que presentamos y analizamos a continuacin:
PERSONAL ADMINISTRATIVO
N Pregunta Opciones Resultado
7. SI 3
NO 4
8. SI 4
NO 3
9. Capacitacin (genricamente) 4
Capacitacin (especficamente) 1
Ninguna iniciativa 2
TOTAL: 7 personas.
PERSONAL FISCAL
N Pregunta Opciones Resultado
7. SI 6
NO 1
8. SI 7
NO 0
9. Capacitacin (genricamente) 6
Capacitacin (especficamente) 1
Ninguna iniciativa 0
TOTAL: 7 personas.
Con el personal fiscal ocurre algo distinto. La existencia de iniciativas en el rea civil
(pregunta 7) y en cada oficina (pregunta 8), es aceptada casi unnimemente (6 a 1 en el
primer caso, y 7 a 0 en el segundo). Sin embargo, por oposicin, cuando se trata de
identificar una iniciativa, casi todos los fiscales encuestados refieren la existencia de
iniciativas de capacitacin de manera genrica, es decir, sin precisar una puntual actividad
(6, contra slo 1 que seala una especfica actividad de capacitacin). Vemos claramente
que, los Seores Fiscales, sealan que s hay iniciativas capacitadoras, pero no precisan
cules son stas.
La encuesta practicada, no busca arrojar informacin concluyente; s se propone, en
cambio, compartir datos obtenidos de fuente directa, que permiten advertir la existencia de
toda una problemtica en cuanto a la gestin de las personas dentro del rea que
interviene en materia procesal administrativa, y determinar la necesidad de mayores
estudios sobre el mismo.
Otro problema en la gestin de las personas en el rea, se presenta en el tema
motivacional. Sin duda, una de las principales motivaciones est representada por una
mejor compensacin econmica (ingreso) que espera el personal administrativo. Siendo
10
ste un tema que requiere ms informacin para una evaluacin de fondo, lo abordaremos
aqu slo en una de sus aristas, tambin vinculada a la gestin de las personas.
Salvo el caso de las organizaciones estructuradas de manera matricial, por equipos
de proyectos o en red virtual;9 las dems organizaciones, ms antiguas o tradicionales
(entre las cuales, en mayor o menor medida, se sitan las entidades estatales), guardan en
su interior la nocin de carrera como criterio para asignar las diferentes compensaciones
econmicas entre los trabajadores de distintos rangos.
En el Ministerio Pblico, existe una carrera fiscal, pero no una carrera del personal
administrativo, cuyos integrantes tampoco tienen un acceso estructural a la carrera fiscal,
debiendo concursar junto a cualquier otra persona en caso quisieran acceder a sta. Sin
embargo, desde los inicios del Ministerio Pblico, se acostumbra promover a dicho
personal para cubrir plazas fiscales provisionales. Tal posibilidad, se convirti en la
principal motivacin econmica y profesional del personal administrativo durante aos;
pero internamente era incompleta, dada la necesidad de renunciar a la plaza administrativa
que se tena, con lo que la permanencia en una posicin fiscal provisional, de culminar,
dejaba al trabajador en el desempleo. Esta situacin, felizmente, ha sido ya atendida en
parte por el Despacho de la Fiscala de la Nacin, como veremos ms adelante.
La posibilidad de una promocin provisional como instrumento motivador del
personal, en el rea procesal administrativa (todava denominada civil), en ciertas
ocasiones, se ha visto afectada con la llegada de personal no identificado con la institucin,
a veces desinteresado por coadyuvar con un clima laboral positivo, o que no responde con
el conocimiento jurdico que su procedencia laboral podra anunciar. Sin duda, la tolerancia
a la carga procesal es necesaria, como inconveniente el personal que solamente aporta
cantidad. El personal fiscal y administrativo, pasa la mayor parte del da en la institucin, y
los factores antes mencionados atentan contra su calidad de vida; tema ste que una
moderna gerencia necesaria para enfrentar los problemas descritos-, no puede soslayar
al momento de ejecutar los procesos de reclutamiento, seleccin y evaluacin del
desempeo, o de medir el clima laboral.
Que, an cuando la Corte Superior de Lima tom las medidas en los ltimos dos
aos conducentes a mejorar la situacin de la especialidad Contencioso-
Administrativa, tales como: el cierre de turno, el aumento de rganos
9
Formas modernas de estructurar organizaciones que relevan la especializacin y polivalencia de sus
miembros, as como la necesidad de responder con agilidad a entornos cambiantes. Por las mismas razones, se
trata de esquemas organizativos -lamentablemente- por ahora lejanos a nuestras entidades estatales.
11
jurisdiccionales y el apoyo de ms juzgados transitorios para su Descarga Procesal,
stas han devenido en insuficientes y no han ayudado a superar el problema de
fondo.
Dicha decisin, nos evidencia algunas cosas. Primero, nos muestra la cantidad de
expedientes en trmite, que va en aumento. Segundo, nos informa sobre la emergencia
propiamente dicha que ello representa. Y, tercero, sobretodo, nos ensea cmo en materia
procesal administrativa (y seguro en cualquier otra especialidad jurdica), las decisiones
nicamente cuantitativas son insuficientes.
Si lo anterior, lo concordamos con las ideas vertidas acerca de la renovada
complejidad e inmensa variedad que encierran las pretensiones del modelo de plena
jurisdiccin, vemos que, las necesarias decisiones dirigidas a enfrentar el aspecto
cuantitativo del problema, deben ir acompaadas de medidas destinadas a gerenciar el
segmento cualitativo del mismo. Pensar que el trabajo diario impide salidas creativas,
significa partir de la premisa equivocada, y equivale a una negativa resignacin.
10
Con la frase tolerancia al error, no nos referimos al simple perdn de errores dentro de los Despachos
Fiscales, que puede resultar muy negativo; sino al aprovechamiento de los errores, mediante su clara
identificacin y contextualizacin (sobretodo), y su oportuna correccin; que convierten al error en un
instrumento de retroinformacin, de mejora del clima laboral y de edificacin de un verdadero equipo de
trabajo en cada oficina. Para ello, es necesaria una atenta intervencin de las reas de potencial humano y de
capacitacin institucional.
12
En cuarto lugar, y presentndose como el principal de los riesgos que representa el
plazo de 15 das, aparece la directa amenaza que dicho plazo impone al cumplimiento
mismo del rol del Ministerio Pblico como sujeto procesal. El tema es sencillo: los tres
puntos antes mencionados, coinciden con una creciente acumulacin de expedientes y la
demora en la emisin de los dictmenes, a lo que seguir la imposibilidad material de
cumplir dentro del plazo establecido, hasta hoy sorteada. Sabemos, que esto es esperado
por algunos sectores, para cuestionar las competencias del Ministerio Pblico, y oponerse
a la subsistencia misma del Proceso contencioso administrativo; cuyas crticas, son
acompaadas de un cuestionamiento directo a la intervencin del Ministerio Pblico en los
procesos contencioso-administrativos, como ya ha ocurrido.
La intervencin dictaminadora del Ministerio Pblico, fue formalmente cuestionada a
partir de las razones y conclusiones del Informe Defensorial N 121, que contiene las
Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la
perspectiva del acceso a la justicia. 11 Dicho informe, dentro de su Parte III denominada
Anlisis del Proceso Judicial Contencioso Administrativo, identifica cinco Deficiencias en
el proceso contencioso administrativo, siendo ellas: la alta dedicacin de tiempo para el
estudio de demandas que no prosperan, la demora de la notificacin escrita, la intervencin
del Ministerio pblico, los efectos de la va procedimental especial, y la limitacin del
derecho a probar consagrado en la ley.
Respecto a la intervencin del Ministerio Pblico, la crtica central que se formul,
fue la alegada poca relevancia del dictamen fiscal frente a las resoluciones judiciales;
conclusin emitida a partir de unos cuadros estadsticos, que muestran cmo en la emisin
de tales resoluciones, la mayora de los rganos jurisdiccionales preferira otros
fundamentos, sobre aquellos contenidos en el dictamen fiscal. A partir de ello, se sugiri la
no intervencin del Ministerio Pblico en el Proceso contencioso administrativo, o la
limitacin de su participacin; tema sobre el cual volveremos luego.
Continuando con el plazo para dictaminar, dicho documento proyect una redaccin
alternativa del entonces artculo 14 de la LPCA, segn la cual:
(). Es atribucin del Ministerio Pblico decidir en qu casos el dictamen debe ser
necesariamente emitido. Cuenta con un plazo de caducidad de treinta (30) das
calendarios, contados a partir de la recepcin del expediente, vencido el cual
deber devolverlo al rgano jurisdiccional remitente, con o sin dictamen, bajo
responsabilidad funcional.
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Informe Defensorial N 121 Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde
la perspectiva del acceso a la justicia. Defensora del Pueblo, 1 edicin: Lima, Per, junio del 2007.
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Texto no publicado en el Diario Oficial El Peruano, pero s enviado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, mediante Oficio N 650-2008-DP/SCM de fecha 24 de noviembre de 2008.
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tales esfuerzos. Slo una lucha directa contra la vigencia de dicho escueto plazo eliminar
los riesgos que ste representa. En ese sentido, el plazo propuesto de 30 das, podra
servir como herramienta de gestin cuantitativa y cualitativa de toda el rea laboral
involucrada.
Tal posicin crtica, toma como premisa la correccin de las resoluciones judiciales.
Ello brota del propio Informe Defensorial. Sin embargo, dicha premisa es insuficiente para
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Tal como se indica expresamente en el punto 1 (Fuentes de informacin) de la Introduccin del Informe
Defensorial N 121, p. 15.
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cuestionar la participacin del Ministerio Pblico, por las razones que a continuacin
exponemos:
El primer motivo es que, los Cuadros de Muestreo N 16, 17 y 18, en los cuales se
sustenta la aludida poca utilidad del dictamen fiscal en primera y segunda instancias y en
casacin, respectivamente, poseen cada uno a su pie una Nota segn la cual: En ms de
una sentencia hubo ms de un tipo de sustento. Ello, equivale a decir que las sentencias
de la muestra no slo se sustentaron en los argumentos de la parte impugnante, en las
razones de la parte no impugnante, en los motivos del dictamen emitido, en los
fundamentos de un anterior dictamen (de primera instancia, de ser el caso) o en otras
razones, sino que pudieron atender a dos o ms de tales sustentos. Lo anterior, cuestiona
seriamente cualquier afirmacin conclusiva -ms aun porcentual- que pueda intentarse a
partir del muestreo presentado.
El segundo motivo brota de los mismos cuadros. En los tres, se examina el
sustento de las sentencias de primera y segunda instancias, y de las resoluciones en
casacin. Ese es un anlisis sustancial de los dictmenes, no apareciendo el haberse
realizado un examen sobre los alcances procesales de la intervencin del Ministerio
Pblico, que como hemos visto, alcanz hasta el 10.30% de expedientes durante el ao
2011 (aproximadamente, 1,582 expedientes judiciales, slo en primera instancia; nmero
que, por cierto, es muy superior al de la muestra tomada para el Informe Defensorial entre
los aos 2005 y 2006).
La tercera razn que cuestiona la premisa de la crtica formulada por la Defensora
del Pueblo, es que luego de revisar las conclusiones del Informe referidas al Poder Judicial,
vemos que se identifican en dicho poder del Estado problemas que cuestionan seriamente
la utilidad investigativa de la estadstica judicial. As, dichas conclusiones del Informe
sealan lo siguiente:
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Lo anterior, nos permite ver que las razones esbozadas en el Informe Defensorial
N 121 parten de una premisa no objetiva, que resulta contradicha por otras conclusiones
del propio Informe, y que al final no advierten ni analizan los problemas que pueda
presentar el Ministerio Pblico -como cualquier otra entidad pblica-, en el cumplimiento de
sus funciones.
Se ha sealado tambin, que los dictmenes son el instrumento mediante el cual el
Ministerio pblico interviene en cada proceso para cumplir su funcin. Al respecto, el
Informe Defensorial, luego de analizar la estadstica antes referida, seala en su pgina
126 que:
Hemos visto cuatro motivos por las cuales la premisa de correccin y exactitud de
las resoluciones judiciales que utiliza la Defensora del Pueblo para criticar el dictamen
fiscal y la intervencin del Ministerio Pblico, es una premisa dbilmente sustentada y
contradicha dentro del propio Informe. Todo ello, nos permite identificar al Informe
Defensorial N 121, como una oportunidad perdida para el estudio de los alcances y la
problemtica de la intervencin del Ministerio Publico en materia procesal administrativa.
A nuestro parecer, sera necesaria una nueva medicin, sobre una mayor y ms
variada muestra, pero que alcance a todo el marco institucional que sirve de soporte al
proceso contencioso administrativo peruano, a fin de obtener informacin acerca del
cumplimiento de todos los plazos procesales (no slo del plazo para dictaminar); sobre el
tiempo que el Poder Judicial y el Ministerio Pblico conservan el expediente para el
cumplimiento de sus respectivas funciones; entre otros aspectos, todo ello empleando
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BOBADILLA SENZ, Manuel y HUAMN ORDEZ, Alberto. El derecho a la pensin como derecho
social y su expectativa de reconocimiento a travs del Proceso contencioso-administrativo: Anlisis, crtica y
comentarios a la Resolucin Defensorial N 024-2007/DP. En: Revista Jurdica Online. Facultad de
Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Polticas, Universidad Catlica de Santiago de Guayaquil, p. 1063.
(http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistas/2008/23-tomo-
2/23b_el_derecho_a_la_pension.pdf )
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informacin actualizada, criterios renovados, y fuentes objetivas. Lima no es todo el Per,
no olvidemos ello.
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As, las primeras Resoluciones de la Fiscala de la Nacin que nombraron personal administrativo como
Fiscales Provisionales con reserva de su plaza de origen, fueron la Resolucin N 1187-2011-MP/FN, N
1201-2011-MP/FN y N 1233-2011-MP/FN, fechadas el 01, 04 y 06 del julio de 2011, respectivamente (cabe
indicar que en los tres casos, los nombramientos no correspondieron an al rea competente en materia
procesal administrativa).
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Dejando el tema de las personas, cabe advertir, como segundo aspecto, una
potencialidad an no aprovechada en nuestra organizacin: la oportunidad que tiene sta
para gestionar la informacin que genera.
Todos somos conscientes de las diversas materias jurdicas en las cuales interviene
el Ministerio Pblico. Diferenciamos estas, a partir de sus distintos principios y finalidades,
mediante los instrumentos normativos aplicables a cada materia, y a travs de las
secciones diferenciadas de Despachos Fiscales que se ocupan de cada una. Sin embargo,
no existe conciencia acerca de que, en realidad, aquello que hacemos es manejar
informacin: alguna proveniente del exterior de la institucin, otra generada a su interior.
Ingresando ya en materia procesal administrativa, los expedientes que llegan al
Ministerio Pblico para la emisin de un dictamen, poseen informacin aportada por las
partes y generada por el Poder Judicial. Para cumplir con sus funciones contralora y
colaborativa, el Ministerio Pblico estudia el expediente y, a partir de la informacin
contenida en ste, genera nueva informacin, conformada por categoras procesales (en
caso se observe alguna cuestin de ese tipo) o sustanciales (cuando corresponda emitir
una opinin sobre el fondo del proceso judicial). Las materias administrativas
comprometidas nos permiten normalmente clasificar o sub-clasificar los expedientes, pero
hemos intentado llevar a cabo las mismas tareas con los dictmenes que emitimos?
Todos los dictmenes se guardan en cada Despacho a partir de un criterio
temporal (fecha de emisin) y secuencial (nmero de dictamen), o bien sus proyectos son
almacenados en las computadoras siguiendo similares criterios, uno de agrupamiento por
materias, siguiendo los nmeros de los expedientes, etc. Esto ltimo, queda librado casi
totalmente al estilo personal de cada miembro del rea. Se ha intentado alguna vez
compilar dicha informacin para su empleo por parte del rea de la organizacin
interviniente en los procesos contencioso-administrativos?
Existen experiencias de algunos Despachos Fiscales, en los cuales se ha utilizado
una unidad de sistema compartida para almacenar y ordenar el trabajo realizado en la
oficina. Ello, sin duda es un avance, limitado por su sola gestin cuantitativa de la
informacin, y por no tener alcances sobre toda el rea de trabajo.
Como podemos apreciar, el potencial para recoger y procesar la informacin que
genera nuestra propia organizacin existe, pero no es aprovechado. Se piensa que la
necesidad de cumplir con el trabajo diario nos aleja de dicha posibilidad. Ello, equivale a
renunciar a la gestin de la calidad en la institucin, es decir, a aceptar que sta no es
capaz de identificar lo mejor de su trabajo, a fin de fijar objetivos para el rea tambin de
tipo cualitativo. Realizar ello, permitira al Ministerio Pblico asumir con liderazgo un lugar
dentro de la comunidad jurdica nacional avocada al Proceso contencioso-administrativo.
La gestin del trabajo en equipos, es primordial en la bsqueda de tal misin.
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celebrar convenios; modalidades estas no explotadas, las cuales, imaginativamente
empleadas, pueden permitir a la institucin formar personas que, identificadas con sta,
aprendan el trabajo y se comprometan con la institucin. Lo anterior, puede servir, adems,
para captar a determinados estudiantes de los ltimos aos de las Facultades de Derecho,
o a profesionales provenientes de especficas dependencias del Estado.
Los conceptos vertidos en ste acpite, pueden permitir al Ministerio Pblico, contar
con personal cuya presencia o disponibilidad, generara ahorros de recursos, tiempo e
induccin en materia de reclutamiento y ante la eventualidad de una seleccin de personal.
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La prolongacin del estado de cosas antes descrito, ha permitido que desde fuera
de la institucin, se amenace y reste competencias al Ministerio Pblico; y que dentro de
ste, venzan el desnimo, la rutina y los esquemas, dejando olvidadas la autocrtica y la
innovacin, as como la promocin de equipos de trabajo.
Hemos presentado los fundamentos de la intervencin del Ministerio Pblico en los
procesos contencioso-administrativos, los problemas que enfrenta el cumplimiento de dicha
tarea, los riesgos que la amenazan, y las oportunidades aun no aprovechadas. Un claro
conocimiento de tal problemtica, y un imaginativo y valiente aprovechamiento de tales
oportunidades en todos los grados de dicha organizacin, pondran al rea procesal
administrativa del Ministerio Pblico en un momento diferente, que tendra como actores a
grupos de trabajo motivados, capaces de llevar adelante sus tareas, de generar
informacin positiva, de gestionar sta, y de aportar valor aadido a la materia jurdica
tratada. El manejo de compensaciones econmicas es slo un instrumento, entre varios
otros.
Lo anterior, sera un sueo si no habra sido realizado en otras organizaciones.
Todo, empieza por implantar una renovada minuciosidad en las decisiones de los procesos
de gestin del potencial humano involucrados, en la asuncin de buenas prcticas de
gestin de dicho potencial, en el desarrollo de la gestin de la informacin y de la calidad,
en la conviccin de las funciones que cumple y debe cumplir el Ministerio Pblico en cada
proceso contencioso-administrativo; y sobre todo, en la conformacin de un plan
estratgico a futuro para el rea. Pero, si hay un requisito esencial, imprescindible, ste es
el compromiso y la voluntad de todos los actores intervinientes, empezando por la alta
gestin institucional.
Sin duda, el escenario descrito por una institucin constitucionalmente autnoma
perdiendo sus competencias luego de no observar tales polticas, es uno de los ms
inconvenientes dentro de un estado constitucional de derecho, es contrario a la
Constitucin y a los fines pblicos a cargo de dicha entidad, y nos muestra a un Estado
regresionando a etapas anteriores, de menor control del poder y mayor secretismo.
Organizacionalmente hablando, dicho escenario, adems de provocar un grave impacto
intrainstitucional en casi todas las reas de la entidad (especialidad del personal, jerarqua
de los rganos, asignacin de personal, logstica, presupuesto, lnea de carrera, etc.),
representa tambin un gran desequilibrio interinstitucional (capaz de alcanza a cualquier
otra entidad con la cual divida tareas o comparta informacin).
Como vemos, el rol del Ministerio Pblico en el Proceso contencioso-administrativo
peruano, tiene fundamentos constitucionales, legales y finalistas no comprendidos, implica
problemas organizacionales no atendidos, sufre de una crtica difundida pero dbilmente
sustentada, y ofrece oportunidades an no exploradas. Slo un estudio serio, objetivo,
basado en diversas fuentes, y que alcance a todas las entidades involucradas con el
Derecho Procesal Administrativo, podr ayudar a entender y abordar la temtica propuesta.
Hacia esa intencin apunta el presente trabajo.
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