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ISBN 978-84-7658-805-5
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PRESENTACIN
[] igual de apropiada a todos los pases y todos los tiempos. Su sitio est nicamente en
los pases libres y en los lugares donde se consiente discutir sobre todo.1
[] en todos los pueblos civilizados las ciencias polticas dan vida, o al menos forma, a las
ideas generales, de las que luego nacen los hechos particulares en medio de los cuales se
agitan los hombres polticos y las leyes que ellos creen inventar; alrededor de cualquier
sociedad forman como una especie de atmsfera intelectual en donde respira el espritu de
los gobernados y de los gobernantes, y de donde unos y otros extraen, a menudo sin saber-
lo, los principios de su conducta.2
[] el principal problema poltico de Amrica Latina es cun escaso poder para democra-
tizar tienen los estados y los gobiernos. Hemos logrado regmenes democrticos y sus
importantes libertades inherentes, pero muy poco ms
[] el estado es el nico lugar institucional donde los derechos de ciudadana pueden
ser inscriptos y de hecho implementados por aqullos muchos que en nuestros pases
han logrado la ciudadana poltica por la va del rgimen democrtico, pero que en la
prctica carecen de muchos derechos civiles bsicos, por no mencionar derechos sociales.
[] una de las principales tareas, si queremos profundizar las dbiles democracias que
Hay en la poltica dos partes que no se deben confundir: una fija y otra mvil.
La primera, fundada en la naturaleza del hombre, de sus intereses, de sus facultades, de
sus necesidades reveladas por la filosofa y la historia, de sus instintos, que cambian de
objeto con los tiempos sin cambiar su naturaleza, y que son tan inmortales como su raza;
la primera... ensea cules son las leyes ms apropiadas a la condicin general y perma-
nente de la humanidad. Todo eso es la ciencia.
Y hay adems una poltica prctica y militante en lucha contra las dificultades del da a
da, que vara con los accidentes, provee a las necesidades pasajeras del momento y se
ayuda con las pasiones efmeras de los contemporneos. Es el arte del gobierno.5
lando que el mundo actual parece inclinarse hacia el primero, aunque el segundo sigue
siendo predominante. Ricardo Espinoza Toledo compara las variantes de organizacin
poltica democrtica denominadas parlamentarismo, presidencialismo y sistema mixto.
Para concluir esta parte, Manuel Larrosa Haro analiza tres instituciones democrticas
centrales: partidos polticos, sistemas electorales y sistemas de partidos.
La Parte tercera se titula Campos multidisciplinarios. Sus cuatro captulos abor-
dan los puntos de contacto de la ciencia poltica con otras disciplinas sociales. Sendos
captulos abordan dos disciplinas aparecidas en el siglo XX, examinando los principales
enfoques tericos al interior de cada una de ellas; son los de Laura del Alizal Arriaga
sobre el estudio de las relaciones internacionales y de Miguel Gonzlez Madrid relativo al
anlisis de polticas pblicas. Finalmente, Vctor Alarcn Olgun examina la aeja discu-
sin sobre la relacin entre poltica y derecho, postulando que si se quiere que la primera
sea democrtica y no autoritaria, sta debe estar sujeta al segundo.
Los captulos enumerados de ninguna manera agotan la exposicin de los temas
centrales de la ciencia poltica, misma que utiliza ms conceptos, analiza ms institucio-
nes y abarca ms campos multidisciplinarios, que los comprendidos aqu. Por aadidu-
ra, aunque abreva en la historia de las ideas polticas y en las teoras polticas contempo-
rneas, este Tratado no las presenta en forma sistemtica. Por razones ya mencionadas,
tampoco discute las ideologas ni los debates polticos actuales. Adicionalmente, no in-
cluye temas de metodologa y tcnicas de investigacin.6
Con lenguaje accesible, los captulos explican realidades y conceptos complejos,
empleando datos y ejemplos abundantes para ilustrarlos. Al inicio de cada uno se pre-
sentan sus temas especficos y se indica como se articulan entre s. Visto que en la cien-
cia poltica no existe una terminologa unvoca, se explicita cmo diversos pensadores y
corrientes dan significado diverso al mismo trmino y/o significado similar a trminos
diversos y, cuando fue necesario, se formulan conceptualizaciones propias.
Al mencionarse personajes, instituciones o eventos histricos, se les identifica o
sita histricamente. Siempre que fue posible se utilizan cuadros sinpticos, esquemas
y figuras que resumen visualmente lo expuesto en el texto. Al final de cada captulo se
incluyen un resumen, para facilitar la retencin de lo estudiado, y una serie de lecturas
adicionales comentadas, con miras a que el lector pueda profundizar por cuenta propia.
Todos los captulos revisan tanto la literatura clsica como el estado del arte con-
temporneo sobre sus respectivas temticas. A la vez que tratan temas y conceptos clsi-
cos, sealan los ms recientes desarrollos tericos y empricos en el mundo y en Amri-
ca Latina. Por lo tanto, realizan un recorrido por los orgenes, inclusive etimolgicos, de
los conceptos, corrientes de pensamiento, teoras e instituciones que abordan, sin des-
cuidar por ello sus variantes ms actuales. De esa manera, sugieren a estudiantes, inves-
tigadores, pensadores y practicantes por dnde podr ir la ciencia poltica en el futuro
inmediato.
Esta vocacin a la vez histrica y de actualidad, lleva a menudo en estas pginas a
distinguir entre lo antiguo y lo moderno. Conviene especificar el uso de estos trmi-
nos. Generalmente se entiende por Edad Moderna el lapso comprendido entre el descu-
brimiento de Amrica (1492) y la Revolucin Francesa (1789), aunque en Amrica Lati-
na sera ms correcto ubicar a las revoluciones de independencia (hacia 1810) como fin
de este periodo histrico.
Si bien el uso de estos trminos se basa en lo general en esta delimitacin cronolgica,
los autores los han utilizado siguiendo ms bien la distincin conceptual que Benjamn
Constant (1767-1830) estableci entre uno y otro.7 Lo antiguo, segn este pensador fran-
cs, se fundaba ms bien en la tradicin, mientras lo moderno se basa en la razn. La
modernidad se caracteriza por la centralidad del individuo y sus necesidades de vario
tipo; en ella, se entiende que la sociedad, el Estado y la poltica son creacin, artificio,
construccin por el hombre, y que los derechos del individuo tienen tanto o mayor
peso que sus obligaciones. Con la modernidad llegaron los ideales democrticos y de
libertad, igualdad y participacin, propios del mundo actual, tanto como las institucio-
nes polticas que facilitan u obstaculizan su realizacin.
Otro elemento tpicamente moderno, la racionalidad cientfica y calculadora (re-
descubierta en el Renacimiento, a partir de sus races en la antigedad greco-romana),
llev a tratar de aplicar la ciencia al entendimiento del mundo social y poltico. As, la
modernidad trajo consigo otra novedad: la aspiracin por dar carcter cientfico al estu-
dio de la poltica y la sociedad, que a su vez dio origen tanto a la ciencia poltica como a
todas las ciencias sociales.
En suma, este TRATADO DE CIENCIA POLTICA intenta brindar de forma didctica y
sinttica un panorama parcial pero a la vez profundo del estado actual de la ciencia
poltica en el mundo, visto desde Mxico y Amrica Latina. Las temticas aqu abordadas
son non nova sed nove: no cosas nuevas, pero s dichas de manera nueva.
En efecto, mediante el examen y re-conceptualizacin de las principales temticas
de la ciencia poltica, este volumen seala una va para la construccin de instituciones
y prcticas polticas acordes con las demandas ciudadanas por una representacin de-
mocrtica efectiva y que produzca resultados tangibles. Una ciencia que contribuya a
producir una poltica ms racional, ms libre, ms participativa, en suma ms democr-
tica. A sus eventuales lectores tocar determinar en qu medida el resultado final sea
heurstico y valioso, as como detectar los errores y limitaciones propios de una obra
colectiva de esta naturaleza.
(Footnotes)
vo que no hay una nica mejor forma de gobierno, porque sta depende estrechamente
de las caractersticas del pueblo y ciudad a gobernar.
Siglos despus, otro precursor, el funcionario florentino Nicols Maquiavelo (1469-
1527), introdujo en El Prncipe (1532) una sustancial ruptura entre lo filosfico-moral y
lo poltico-prctico, entre el deber ser (preocupacin filosfica) y el ser (preocupacin
cientfica). Para Maquiavelo el Estado y lo poltico son una esfera particular de la accin
humana, independiente de la religin, de la filosofa y de la moral. Autonomiz as un
objeto: lo poltico-estatal. Y con ello consolid la posibilidad de una disciplina tambin
autnoma que lo estudie: la ciencia poltica. En la obra citada escribi: ... juzgo ms
conveniente irme derecho a la verdad efectiva de las cosas, que a como se las imagina.10
Otro precursor fue el jurista francs Montesquieu (1689-1755), quien hizo impor-
tantes aportaciones metodolgicas al desarrollo de la ciencia poltica. En El espritu de
las leyes (1748) procur establecer cules son los sustratos sociales, econmicos, cultu-
rales y geogrficos que dan forma a diversos tipos de constituciones polticas. Sobre su
mtodo, escribi Montesquieu que estaba dedicado a estudiar las relaciones necesarias
que se derivan de la naturaleza de las cosas.
En el siglo XIX la ciencia social (en singular, en este caso) adquiri sus rasgos mo-
dernos, realizando investigacin emprica y construyendo mtodos y modelos tericos
sistemticos. Entre los fundadores de la ciencia social destacan Augusto Comte (Fran-
cia, 1789-1857), Carlos Marx (Alemania, 1818; Gran Bretaa, 1883), Emilio Durkheim
(Francia, 1858-1917) y Max Weber (Alemania, 1864-1920). Pese a sus grandes diferen-
cias en otros aspectos, estos cuatro grandes fundadores de la ciencia social coincidan
en estudiar a la sociedad como un todo integrado, sin considerar que hubiese una cien-
cia autnoma de lo poltico.
Paralelamente, se haban realizado esfuerzos por diferenciar o autonomizar a la
ciencia poltica. En 1795, en el seno del Instituto de Francia se haba fundado una sec-
cin de ciencias morales y polticas, que en 1832 se transform en la Academia de
Ciencias Morales y Polticas. En 1857 Espaa instituy la Real Academia de Ciencias
Morales y Polticas. Qued as acuado el trmino ciencias polticas, un conjunto de
ciencias que se confiaba en esa poca de optimismo iluminista11 con base en la
razn y el conocimiento contribuiran a una mejor organizacin social y poltica. En
1872, fue creada en Pars la Escuela Libre de Ciencias Polticas.12 En Estados Unidos de
Amrica, en 1880 la Universidad de Columbia erigi una School of Political Science, y
en 1903, en ese mismo pas, se form la American Political Science Association (APSA).13
A nivel mundial, en 1949 naci la International Political Science Association. En Amri-
ca Latina, en 1938 se constituy en Argentina la Academia Nacional de Ciencias Morales
y Polticas, y en 1951 se cre la Escuela Nacional (luego Facultad) de Ciencias Polticas
y Sociales en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.14 David Altman sostiene
que La ciencia poltica latinoamericana tuvo su edad dorada en los de 1970, y luego
tuvo que esperar otros 30 aos para [con la redemocratizacin] reganar impulso.15
Segn este politlogo uruguayo, Argentina, Chile, Brasil y Mxico son los pases que
tienen una ciencia poltica ms institucionalizada, aunque tambin para ellos vale su
conclusin de que: ... la necesidad de profesionalizar la ciencia poltica en Amrica
Latina contina siendo uno de los ms urgentes tpicos dentro de la disciplina en la
regin.16
La creacin de escuelas, instituciones y carreras universitarias de ciencia poltica
logr finalmente diferenciarla del discurso poltico y de la filosofa poltica, as como
Cul es la relacin de la ciencia poltica con las restantes ciencias sociales particulares?
Existen dos puntos de vista alternativos sobre esta cuestin: uno, que la ciencia poltica
est estrechamente inserta en el conjunto de las ciencias sociales, a tal punto que sera
difcil diferenciarla del resto de ellas; otro, que la ciencia poltica es autnoma respecto
de las otras ciencias sociales. Al respecto, en un trabajo de Rin puede leerse:
Su relacin [de la ciencia poltica] con estas disciplinas [sociales] puede verse desde dos
perspectivas. Algunos dicen que la ciencia poltica ocupa un lugar central porque las pre-
ocupaciones sociales y humanas de las otras ciencias sociales deben tener lugar dentro
y ser afectadas por las creencias, prcticas y autoridad polticas que existen por doquier.
La visin opuesta es que la ciencia poltica es la asistente de las otras ciencias sociales,
porque sus conceptos, mtodos y capacidad de entendimiento dependen de ellas. Cual-
quiera que sea el lado que se tome, sigue siendo cierto que durante los casi cien aos de
historia de la ciencia poltica como un campo acadmico, una u otra de las ciencias socia-
les han sido vistas como la clave para la comprensin de los asuntos polticos.18
Ciencia-encrucijada. No hay una ciencia poltica en particular; cada una de las ciencias
sociales comporta una parte poltica en la medida en que le concierne el problema del
poder; de este modo se tendran una sociologa poltica, una economa poltica, una antro-
pologa poltica, etc. La ciencia poltica sera as la encrucijada de todas estas partes
polticas de las ciencias sociales.
Ciencia residual. Como ciencia ms joven entre las ciencias sociales, la ciencia poltica estu-
dia problemas que las otras disciplinas haban descuidado, por ejemplo los partidos polti-
cos, las elecciones, los grupos de presin, los procesos de toma de decisiones, etctera.
Ciencia de sntesis. Algunos piensan (errneamente) que la ciencia poltica no tiene campo
emprico propio, y que la poltica debe ser analizada empricamente por cada ciencia so-
cial particular siguiendo sus mtodos especiales; en este sentido, la ciencia poltica slo
existira en un nivel superior, intentando sintetizar los resultados obtenidos por cada una
de ellas en el dominio del Estado o del poder.
entre s, sino ms bien porque, compartiendo como objeto genrico comn a la sociedad
total, se enfocan sobre aquellos fenmenos que ofrecen una faceta de inters para su
peculiar perspectiva analtica, como se esquematiza en la figura 1.
AQU FIGURA 1
Ahora bien, debe reconocerse que hay quienes piensan que las ciencias sociales son
realmente independientes unas de otras; esta manera de pensar implica que cada cien-
cia social posee un objeto especfico que no se superpone con los de la dems. Por
ejemplo, el politlogo italiano Giovanni Sartori afirma que:
la nocin de poltica calific todo, y por lo tanto nada especfico, hasta que las esferas de la
tica, de la economa y de lo poltico-social se mantuvieron no divididas y no se tradujeron
materialmente en diferenciaciones estructurales, vale decir en estructuras e instituciones
que pudieran calificarse de polticas por su diferencia con institutos y estructuras pasibles
de ser calificados de econmicos, religiosos y sociales. En este sentido, el nudo ms difcil
de desatar es entre lo poltico y lo social.23
AQU FIGURA 2
Resumiendo: poder poltico es aqul que se ejerce sobre una sociedad, por personas
autorizadas a tal efecto, y que dispone de un aparato coactivo (el Estado) para imponer-
se en caso de desobediencia. Con estos elementos puede formularse una segunda defini-
cin de la ciencia poltica: una disciplina social especializada que en el marco de una
ciencia social general se ocupa de todo tipo de fenmenos sociales (relaciones, estructu-
ras, instituciones) en la medida en que stos afecten a, o influyan sobre, el poder poltico.
Esta definicin, por un lado, combina los enfoques sociolgico e institucional men-
cionados por Duverger, ya que involucra tanto la manera en que individuos, grupos (orga-
nizados o no) y clases sociales interactan para obtener, mantener o cambiar el poder
poltico, como los orgenes, estructuras, instituciones y funcionamiento de los regmenes
polticos. Por otro lado, resuelve la disputa sobre si la ciencia poltica es tal por poseer un
objeto especfico o ms bien por su perspectiva analtica; en efecto, construye al primero,
de manera amplia y no pre-delimitada, como todo lo que gira en torno al poder poltico;
y a la segunda la concibe como una lente que resalta, dentro de ese todo, aqullas relacio-
nes o fenmenos que tienen un impacto sobre dicho poder poltico.
En efecto, buena parte de las concepciones usuales de la ciencia poltica destacan al
poder poltico como su nota caracterstica. Algunas afirman directamente que el poder
poltico constituye el objeto especfico de la ciencia poltica. Otras definen a la ciencia
poltica como ciencia del Estado, llegando por un rodeo a lo mismo, pues el Estado
y los hombres que lo dirigen, o sea el gobierno es quien detenta el poder poltico.
En unas y otras, lo distintivo es la coaccin, resorte caracterstico tanto del poder
poltico como del Estado. Por ello, durante bastante tiempo la ciencia poltica puso el
acento en relaciones de mando y obediencia: el ejercicio del poder, las modalidades de la
dominacin, la dialctica amigo-enemigo, las instituciones del Estado, fueron a menudo
considerados como datos iniciales y fundamentales de todos sus anlisis. Tal tipo de
conceptualizacin de la ciencia poltica deja un amargo sabor de boca. Si sta es la
ciencia que se ocupa del poder, hay slo un paso a decir que es la ciencia del poder: la
ciencia de los poderosos, o de quienes desean serlo.
Frente a esto, es posible formular una tercera definicin de la ciencia poltica, ms
actual y a la vez mucho ms antigua, que por una parte va acorde con la realidad y las
AQU CUADRO 1
Con afn de puntualizar su objeto, pueden sealarse los temas tpicos de la ciencia
poltica. La organizacin de las academias de Ciencias Morales y Polticas da una prime-
ra ilustracin de esos temas. La francesa tiene las siguientes secciones: filosofa; moral y
sociologa; legislacin, derecho pblico y jurisprudencia; economa poltica, estadstica
y finanzas; historia y geografa; y seccin general. La espaola tiene como secciones:
ciencias filosficas; ciencias polticas y jurdicas; ciencias sociales; y ciencias econmi-
cas. La argentina se organiza en siete institutos: poltica ambiental; filosofa poltica e
historia de las ideas polticas; poltica internacional; sociologa poltica; poltica consti-
tucional; tica y poltica econmica; biotica. Tanto las denominaciones oficiales de
estas academias como las heterogneas temticas de que se ocupan, sugieren una con-
cepcin de las ciencias polticas como encrucijada en que se entrecruzan otras cien-
En conjunto, estas listas temticas ofrecen una cuarta definicin de la ciencia pol-
tica, consistente en la enumeracin de los asuntos comprendidos en ella. En efecto, sin
pretender ser exhaustivas, este tipo de listas temticas indican con claridad los alcances
y temas propios de la ciencia poltica. Ntese que ni las academias ni la UNESCO inclu-
yen el poder poltico como un tema tpico. Esto no significa que el poder poltico no
exista o no deba ser analizado, sino, simplemente, que ha dejado de ser objeto central de
la ciencia poltica. En efecto, desde fines del siglo XX, acorde con el avance de la demo-
cracia en el mundo actual, el foco de la ciencia poltica se ha desplazado a la poltica, a la
ciudadana.31
AQU CUADRO 2
Resumen
Lecturas ampliatorias
DURKHEIM, Emilio, Las reglas del mtodo sociolgico, Quinto Sol, Mxico, s/f. La aplicacin
del mtodo cientfico en las ciencias sociales.
EMMERICH, Gustavo Ernesto, 1997, Metodologa de la ciencia poltica, UAM-I, Mxico.
1990, Ciencia poltica y verit effetuale, en Polis 90, UAM-I, Mxico. Anlisis de la
evolucin de la ciencia poltica, desde Aristteles, pasando por Maquiavelo y
Montesquieu, hasta el siglo XX.
GOODIN, Robert E. y Hans-Dieter Klingemann, 2001 Nuevo manual de ciencia poltica, 2
vols., Istmo, Madrid. Panorama de la ciencia poltica actual elaborado por miembros de
la International Political Science Association.
LPEZ, Mario Justo, 1969, Introduccin a los estudios polticos, dos vols., Kapelusz, Buenos
Aires. Exhaustiva revisin de los principales conceptos y marcos terico/metodolgicos
utilizados en ciencia poltica.
MERINO, Mauricio (coord.), 1999, La ciencia poltica en Mxico, FCE, Mxico. Panorama
histrico del desarrollo de la disciplina.
SABINE, George H., Historia de la teora poltica, FCE, Mxico, vs. eds. Revisa la evolucin
del pensamiento poltico desde la Antigua Grecia hasta mediados del siglo XX.
SARTORI, Giovanni, 1995, La poltica. Lgica y mtodo en las ciencias sociales, FCE, Mxico.
Discusin de aspectos lgicos y metodolgicos, en que el autor afirma la autonoma
tanto de la poltica como de la ciencia poltica.
STRAUSS, Leo, y Joseph Cropsey (comps.), Historia de la filosofa poltica, FCE, Mxico, vs.
eds. Anlisis de los principales pensadores polticos, desde Platn hasta el propio Strauss
(mediados del siglo XX).
VALLS, Josep M., 2000, Ciencia poltica. Una introduccin, Ariel, Barcelona. Principales
conceptos y temticas de la ciencia poltica contempornea.
(Footnotes)
1. Literalmente los hombres, ya que la concepcin griega de la vida social relegaba a las mujeres a
un segundo y lejansimo plano. Adems de las mujeres, las concepciones griegas de ciudadana y
democracia excluan a los muy numerosos esclavos y extranjeros que de grado o por fuerza residan en
sus ciudades-Estado.
2. En sentido estricto, esta nocin significa que el hombre es un ser social que slo puede alcanzar
El Estado que an persiste en la actualidad en la mayor parte del mundo (que tambin
ha sido llamado Estado moderno o Estado-nacin)1 tiene su referente ms remoto en el
siglo VI antes de la era cristiana, en lo que se conoci como polis. Si bien hay una diferen-
cia profunda entre el Estado moderno y la polis griega, en la antigedad clsica la vida
poltica estaba enteramente condicionada por la existencia de la ciudad, la polis, que
desempeaba la misma funcin en el universo poltico de los griegos.
Aunque tuvo su origen en la reunin de varias aldeas rurales alrededor de un centro
urbano, la polis era una unidad poltica que no se reduca solamente a una aglomeracin
urbana, sino que era la organizacin poltica y social unitaria de un territorio limitado
que poda comprender una o varias ciudades, as como la extensin de campo que de-
penda de ellas.2 En esa poca, la ciudad ejerca dominio sobre los ciudadanos y un
griego se consideraba ante todo un ciudadano.
De acuerdo con el profesor francs Marcel Prlot, en latn la correspondencia ver-
bal entre la Ciudad y el Estado se establece mediante la palabra respublica. A la expre-
sin griega ta politika las cosas cvicas, lo que concierne a la ciudad corresponde la
latina res publica: la cosa pblica; posteriormente, la palabra Estado se une a la expre-
sin res publica mediante la conjuncin estado de la cosa pblica. De este modo, el
trmino status del cual deriva la palabra Estado significa posicin, actitud, estar de pie,
y da la idea de estabilidad, pero tal trmino adquiere un sentido poltico con el
determinativo la cosa pblica. Al pasar el tiempo, la palabra status y la expresin res
ya que Thomas Hobbes la apreciaba negativamente y John Locke tena un punto de vista
mucho ms positivo, ambos clsicos de la teora poltica pertenecen a la tradicin
contractualista.14 Para esta interpretacin, el nacimiento del Estado represent el paso
de la poca primitiva a la poca civil, donde este trmino significa ciudadano y civi-
lizado:
La escasez de recursos significaba que era difcil para los gobernantes organizar y mante-
ner el personal preciso para los censos de poblacin, catastros y otros tipos de inspeccio-
nes necesarias para establecer impuestos regulares. En tales condiciones, la corrupcin
era comn, y la recaudacin de impuestos una tarea difcil y espordica, [lo que] limitaba
el volumen y la regularidad de los ingresos del Estado. Los primitivos medios de transpor-
te y comunicacin ponan lmites al avance de la integracin econmica o cultural. Podan
conquistarse y situarse ostensiblemente bajo el control de un gobernante extensos territo-
rios, pero los campesinos y habitantes de las aldeas tenan poco que ver con la entidad
poltica de orden superior. La gran mayora segua viviendo en aldeas ms o menos
autosuficientes con culturas propias ms o menos autnomas, hecho que haca precaria la
unidad poltica de las sociedades preindustriales. Los primitivos medios de transporte y
comunicacin suponan tambin que la informacin era siempre escasa, y el de mensaje-
ros, tropas y otro tipo de personal todo lo que se precisa para el gobierno territorial
era un proceso muy laborioso. [] El alto grado de despotismo formal de los Estados
tempranos iba acompaado de una insignificante capacidad infraestructural: tales Esta-
dos no eran ms que dbiles leviatanes.17
Los estudiosos del Estado coinciden en que ste surgi en su forma moderna si-
multneamente y en un complicado proceso de interaccin con el capitalismo.18 Tal
proceso se dio en Europa y en l intervinieron varios factores aparte de los estrictamente
econmicos. Cuando Weber compara las ciudades de Oriente con las de Europa occi-
dental en la Edad Media, encuentra que unas y otras compartan muchas caractersti-
cas: eran mercados para el comercio y la industria al mismo tiempo que servan de
fortalezas, haba organizaciones de comerciantes y gremios de artesanos que crearon
estatus autnomos para sus miembros, hubo cortes feudales y fueron sede de linajes
con seoros territoriales fuera de la ciudad y, a menudo, con grandes posesiones de
suelo urbano, que se agrandaba con los resultados de la participacin de esos linajes en
las probabilidades lucrativas que ofreca la ciudad.19 En la Edad Media, tanto en las
ciudades europeas occidentales como en las de Oriente haba seores que [las] prote-
gan y funcionarios de un seor poltico que ejercan dentro de sus muros facultades de
amplitud distinta.20 Sin embargo, las diferencias eran notables y una de las ms impor-
tantes fue la estructura estamental. Al contrario de lo que sucedi en la India, donde
ciertas instituciones especficamente urbanas dieron origen a la formacin de castas, la
ciudad occidental se constituy en un lugar de ascenso de la servidumbre a la libertad
por medio de la actividad lucrativa. Weber seala que a diferencia de todos los dems
desarrollos que nos son conocidos, la burguesa urbana persegua aqu con plena con-
ciencia una poltica estamental orientada en ese sentido:
Cuando las perspectivas lucrativas eran amplias, exista en los primeros tiempos de estas
ciudades un inters comn de sus habitantes por el aprovechamiento de las mismas con el
fin de ampliar las probabilidades de venta y de ganancia de cada uno, facilitando para ello
la afluencia de gentes de fuera y tambin exista un inters comn porque ningn siervo
que acababa de conquistar un bienestar en la ciudad fuera requerido por su seor []
aunque no fuera ms que para obtener de l un precio de rescate. La burguesa urbana
rompa de este modo, por usurpacin y ello constitua una enorme innovacin, revolu-
cionaria en su fondo, de las ciudades medievales de Occidente frente a todas las dems
, con el derecho seorial. En las ciudades del centro y del norte de Europa surgi as el
conocido lema El aire de la ciudad hace libre, es decir, que despus de un plazo ms o
menos grande, pero que se fue haciendo cada vez menor, el seor de un esclavo o de un
siervo perda el derecho a reclamarlo como sometido a su poder. [] Las diferencias
estamentales desaparecieron, por lo tanto, en la ciudad, al menos en la medida en que
significaban una diferencia entre la libertad y la falta de ella.21
todas esas ideas, las religiosas son relevantes por cuanto entraan lo que los hombres
piensan de su paso por el mundo, su papel en l y la trascendencia de sus actos. La pode-
rosa Iglesia catlica no pudo intervenir creativamente en la posibilidad de interpretar y
organizar la nueva sociedad porque le falt el desarrollo de nuevos valores y normas que
apresaran en su peculiaridad y justificaran la vida burguesa ante Dios. Los individuos
pertenecientes a la burguesa emergente se percataron de que slo partiendo de su propia
conciencia podan desarrollar los valores que prestaran sentido y estabilidad a su vida;
ellos estaban convencidos de que el hombre que disfruta de un cierto bienestar, si est en
sus cabales y hace uso de su razn natural, se inclina de suyo a llevar una vida honorable
y puede ser que lo logre.24 Tal conviccin forma parte integrante de su conciencia de clase
y determina su relacin con el mundo. Arribar a estas conclusiones constituy una verda-
dera revolucin teolgica que ha sido conocida como la Reforma.
A partir del siglo XV y hasta el siglo XVIII, este nuevo sujeto poltico fue estudiado
por Maquiavelo y Bodino, por Hobbes y Locke, con teoras fundadas en la relacin del
hombre con el hombre y no en la relacin del hombre con Dios ante un mundo nuevo
que inclua los descubrimientos geogrficos, la ruina de la economa feudal, la aparicin
de nuevas iglesias, la imprenta que abri la expansin de la cultura y la revolucin cien-
tfica, y esta ltima, por s misma, dio paso a inventos tcnicos, nuevas riquezas y al
aumento de la poblacin mundial.25 Durante el periodo que va de la Reforma a la Revo-
lucin Francesa, Europa fue el escenario donde emergi el Estado moderno.
Al final del siglo XX se haban creado estados nacionales en todos los continentes y se
haba generalizado en el mundo esta forma de organizacin poltica, pero el debate
terico todava continu entrelazando los problemas de situar la etapa histrica del
surgimiento del Estado con la definicin del concepto y confunda la discusin sobre
cundo y por qu surgi a la hora de definir lo que es el Estado, todo ello a pesar de que
en la ciencia poltica ya predominaba el acuerdo sobre las diferencias entre el Estado-
nacin y las formas estatales anteriores. En el marco de ese debate, durante el siglo
pasado se discutieron las propuestas de las tres teoras clsicas que han contribuido
mayormente en la comprensin del Estado: el liberalismo, el marxismo y el realismo.26
Estas teoras tienen diferentes concepciones sobre el Estado pero hay algunos puntos de
coincidencia entre ellas.
La teora liberal retoma en su esencia la explicacin acerca de que la formacin de
los estados europeos fue producto de la estrecha vinculacin entre la afirmacin de los
derechos naturales y la teora del contrato social. Aqu fue crucial la idea de que el
ejercicio del poder poltico poda ser legtimo slo si se basaba en el consenso de las
personas sobre las cuales se ejercera, esto es, en el acuerdo entre gobernantes y gober-
nados; este acuerdo o pacto se deriv de dos presupuestos bsicos: los derechos indivi-
duales no dependan del Estado y la funcin principal de ste deba permitir el desarro-
llo mximo de esos derechos en la medida en que fueran compatibles con la sociedad. El
vnculo entre la doctrina de los derechos del hombre y el contractualismo se dio porque
ambos tenan una concepcin individualista de la sociedad, esto es, que los intereses y
necesidades del individuo (trasformados por la ley de naturaleza en derechos) estn por
encima de la sociedad, y no al contrario.27 Hubo un cambio de la relacin entre el indivi-
su principal contribucin a la teora del Estado. A lo largo del siglo XX, los estudiosos
realistas de las relaciones internacionales entre los estados modernos compartan tres
tesis: a) la vida poltica est dominada por naciones-Estado soberanas, ninguna de las
cuales est sujeta a una autoridad superior a ella misma, es decir, el sistema internacio-
nal es anrquico; b) aunque las relaciones entre los estados son fundamentalmente com-
petitivas, esto no excluye las posibilidades de cooperacin cuando conviene a los intere-
ses de los estados particulares; c) con un sistema as constituido, las naciones-Estado
optan por aquello que incrementa su poder y el bienestar material de sus habitantes.49
Estas son ideas que siguen vigentes a pesar del proceso de globalizacin ocurrido duran-
te los ltimos aos del siglo XX.50
Como resultado y en cierto modo como sntesis de las elaboraciones conceptuales que lo
precedieron, al inicio del siglo XX Max Weber defini el Estado como aquella comunidad
humana que en el interior de un determinado territorio el concepto del territorio es
esencial a la definicin reclama para s (con xito) el monopolio de la coaccin fsica
legtima.51 Con mucha razn, Weber afirmaba que el Estado no ha sido la nica forma de
comunidad humana organizada para la poltica que ha existido, pero como todas las aso-
ciaciones polticas que hubo en la historia antes que l, el Estado es tambin una relacin
de dominacin de hombres sobre hombres que se sostiene por medio de la violencia legti-
ma y que necesita para subsistir que los dominados acaten la autoridad de quienes en ese
momento dominan.52 En su definicin es clave la referencia a la violencia: no es el medio
normal ni el nico del cual se vale el Estado, pero s es su medio especfico.
La definicin weberiana del concepto de Estado ha sido la ms aceptada debido a
que recoge y reelabora acuciosamente algunos de los planteamientos bsicos de teoras
anteriores. Por un lado, reconoce los fundamentos econmicos y materiales que hicie-
ron posible el surgimiento del Estado-nacin, y por otro profundiza el anlisis histrico
del cambio en las relaciones sociales que tuvieron lugar en la Europa occidental a partir
de ellas; adems de la necesidad de lucro de la burguesa emergente, Weber enfatiz el
carcter liberal y revolucionario de esta clase social frente al poder feudal que expresaba
con hechos su nuevo papel poltico. Y aunque marca claramente la caracterstica coacti-
va y autnoma del Estado, el concepto weberiano soslaya definirlo en funcin de las
clases sociales pues se refiere genricamente a los hombres. Sin embargo, tal vez su
mayor contribucin terica fue que se centr en los medios utilizados por el Estado (la
violencia exclusiva y legtima) y no en sus supuestos fines.53
El concepto weberiano del Estado ha sido acogido por la ciencia poltica y la mayor
parte de los autores se apoya en l.54 Norberto Bobbio, por ejemplo, afirma que desde el
punto de vista de una definicin formal e instrumental, la condicin necesaria y sufi-
ciente para que exista un Estado es que en un territorio determinado haya un poder
capaz de tomar decisiones y emitir los mandatos correspondientes, obligatorios para
todos los que habitan en ese territorio, y obedecidos efectivamente por la gran mayora
de los destinatarios en la mayor parte de los casos en los que se requiere la obediencia;
cualesquiera que sean las decisiones.55 Como en el concepto weberiano, en esta defini-
cin se incorporan los tres elementos constitutivos del Estado: el pueblo, el territorio y la
potestad estatal o soberana.
en 1961, el politlogo francs Maurice Duverger (nacido en 1917) sealaba que tal defi-
nicin basada en la idea de soberana es decir, en cierta cualidad del poder: la de que
sea superior, colocado sobre los otros, que no dependa de ninguno65 implicaba acep-
tar la afirmacin de que la sociedad internacional se forma por estados absolutamente
independientes los unos de los otros, que no estn limitados ms que por su propia
voluntad. Aunque l no lo dice, eso era poco realista en un mundo que por entonces
divida a la mayora de los pases alrededor de dos potencias antagnicas. Por otro lado,
la teora del Estado soberano tambin implica que slo l se beneficia de esta cualidad y
las comunidades distintas que existen en su seno, por el contrario, se encuentran siem-
pre ms o menos subordinadas al Estado porque de all proceden la autoridad, el po-
der, [] son organizadas por l, reciben de l su existencia jurdica y sus prerrogativas y
estn sometidas a su autoridad.66
Duverger seala que esta nocin jurdica del Estado fue reemplazada por la ciencia
poltica debido a que el anlisis sociolgico hizo que se evolucionara hacia una defini-
cin realista que reconoce la existencia de organizacin poltica, sistemas de sanciones y
cierta fuerza material en todas las comunidades humanas en el interior de la socie-
dad, pero en el Estado la organizacin poltica y las sanciones estn ms perfecciona-
das y la fuerza material es mayor.67
Aun cuando se trata de un concepto sumamente abstracto, Hermann Heller re-
flexionaba acerca de que el estudio del Estado deba tener un ltimo propsito de carc-
ter prctico para que hubiera cuestiones fecundas y respuestas sustanciales en la ciencia
poltica y no exclusivamente el puro amor a la teora. Juzgaba como errnea la extendi-
da concepcin de que una tarea cientfica es tanto ms perfecta y profunda cuanto ms
distante y ajeno permanezca el espritu que conoce frente a su objeto, y criticaba a
Georg Jellinek68 y Hans Kelsen69 porque pretendan que les era posible eludir la proble-
mtica poltica de su tiempo.70 Debido a que se comparte el punto de vista de Heller,
para finalizar este captulo se apuntarn algunas reflexiones sobre la constitucin y las
perspectivas del Estado en los pases latinoamericanos.
Durante los siglos XIX y XX, las instituciones polticas en Amrica Latina fueron
muy dbiles en gran medida porque, como deca el latinoamericanista ecuatoriano
Agustn Cueva (1937-1992), no es lo mismo construir un Estado sobre el cimiento rela-
tivamente firme del modo de produccin capitalista implantado en toda la extensin de
un cuerpo social, que edificarlo sobre la tortuosa topografa de estructuras precapitalistas
que por su misma ndole eran incapaces de proporcionar el fundamento objetivo de
cualquier unidad nacional, esto es, un mercado interior de amplias dimensiones.71 De
acuerdo con l, la posibilidad de conformacin de estados nacionales verdaderamente
unificados y relativamente estables en Amrica Latina vari en funcin directa de la
existencia de una burguesa orgnica de envergadura nacional.72
Despus de frecuentes y variadas vicisitudes en la historia particular de cada uno de
los pases latinoamericanos, entre las cuales se incluyen graves conflictos internos e
intervenciones armadas extranjeras, el Estado pudo constituirse en ellos a pesar de los
obstculos apuntados por Agustn Cueva. Esto era necesario para la sobrevivencia de las
diferentes naciones latinoamericanas pues segn sostienen Hall e Ikenberry para el caso
de los pases subdesarrollados, la construccin de un fuerte Estado nacional es justa-
mente la tarea principal por razones de seguridad, para establecer el orden y para crear
el material humano adecuado sin el cual es imposible la modernizacin.73
Los pases latinoamericanos han podido constituir sus formas estatales durante los
ltimos dos siglos por un impulso directo de los ciudadanos en cada uno de ellos. En
Mxico, por ejemplo, al igual que en los pases de Amrica del Sur y de Centroamrica,
el Estado ha podido fortalecerse por el surgimiento y desarrollo de la ciudadana. Cier-
tamente, los cambios en la vida poltica y econmica de cada Estado latinoamericano
dependen en gran medida de la capacidad de sus estadistas para lograr acuerdos de
cooperacin entre ellos y con las potencias desarrolladas, pero la comunidad de origen,
lenguaje y cultura de sus pobladores, sus riquezas naturales y la aspiracin democrtica
que comparten sus ciudadanos, son sin duda los fundamentos ms importantes para el
futuro de Amrica Latina.
Resumen
Lecturas Ampliatorias
CROSSMAN, R. H. S., 1974, Biografa del Estado Moderno, FCE (Popular, 63), Mxico, 3. ed.,
[1939]. Captulo II: Los comienzos del Estado moderno, pp. 18-54.
Richard Howard Stafford Crossman (1907-1974) era un poltico e intelectual britnico
que fue miembro prominente del Partido Laborista. En este libro, Crossman ofrece un
anlisis de las formas de gobierno que desembocaron en la creacin del Estado moder-
no a partir del orden medieval.
BOBBIO, Norberto, 2001, Estado, gobierno y sociedad. Por una teora general de la poltica, FCE
(Breviarios, 487), Mxico, 8. reimp., [1985]. Captulo III: Estado, poder y gobierno,
pp. 68-130.
Este es un libro fundamental para la ciencia poltica pues analiza las bases institucionales
y las doctrinas polticas necesarias para el estudio del Estado. Su autor, Norberto Bobbio,
naci en Turn en 1909 y all falleci el 9 de enero de 2004. Se gradu en derecho y en
filosofa y toda su vida se desempe como profesor, pero tambin se dedic a la polti-
ca y fue senador vitalicio de Italia desde 1984.
BOVERO, Michelangelo, 1985, Lugares clsicos y perspectivas contemporneas sobre polti-
ca y poder, en Bobbio, Norberto y Bovero, Michelangelo, Origen y fundamentos del
poder poltico, Grijalbo, Mxico, [1984]. Vase pp. 37-64.
Filsofo y sucesor de Norberto Bobbio en la ctedra de filosofa poltica en la Universi-
dad de Turn, Italia, Michelangelo Bovero estudia en este texto las dos ideas o nociones
generales acerca de la poltica: la idea de conflicto y la idea de un orden colectivo, esto
es, la nocin del poder como contraposicin (conflicto), o como composicin (orden).
HALL, John A. e G. John IKENBERRY, 1993, El Estado, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo,
1603), Madrid, [1989]. Vase pp. 9-78.
Adems de exponer las diferentes concepciones del Estado en la teora social clsica y
contempornea, este breve y esclarecedor libro estudia los diversos modos en que el
Estado ha interactuado con el capitalismo a lo largo de la historia y cmo ha afectado a
los regmenes polticos y a la estabilidad del sistema internacional.
WEBER, Max, El poltico y el cientfico, 1969, Alianza Editorial (El Libro de Bolsillo, 71),
Madrid, [1919]. Vase La poltica como vocacin, pp. 81-179.
Texto bsico e imprescindible en el cual se definen conceptos claves como poltica,
Estado, dominacin y legitimidad. Aqu Weber plantea y argumenta lo que para l son
los dos pecados mortales en el terreno de la poltica: la ausencia de finalidades objetivas
y la falta de responsabilidad, la tica de la conviccin contra tica de la responsabilidad
entre las que se debaten quienes se dedican a la profesin de la poltica.
(Footnotes)
1. El Diccionario de la Real Academia Espaola seala que la Edad Media abarc desde el siglo V
despus de Cristo hasta fines del siglo XV. Le sigui despus la Edad Moderna y a continuacin la
Edad Contempornea, definida como la edad histrica ms reciente que suele entenderse como el
tiempo transcurrido desde fines del siglo XVIII o principios del XIX a la actualidad. De esta manera,
el Estado moderno fue el que se form desde el fin del siglo XV y que sobrevive hasta nuestros das
(http://buscon.rae.es/draeI/).
2. Jean Touchard, Historia de las ideas polticas, REI, Mxico, 1. reimp., 1994 [Ed. original, 1959], p. 25.
3. Marcel Prlot, La ciencia poltica, EUDEBA (Cuadernos, 103), Argentina, 2a. reimp., 1997 [Ed.
original, 1961], pp. 5-14.
las irrupciones catastrficas del elemento econmico inmediato. El Estado es la sntesis de un siste-
ma hegemnico que le permite representar los intereses de una clase que domina a las clases opuestas
y dirige a las aliadas. (Vase las siguientes obras: Chantal Mouffe, Hegemona e ideologa en Gramsci,
en Arte Sociedad Ideologa, n. 5, Mxico, 1978, p. 65. Juan Carlos Portantiero, Los usos de Gramsci,
Plaza y Valds, Mxico, 1987. [Ed. original 1977], pp. 113, 51 y 122.)
46. De manera muy esquemtica puede sealarse que Althusser y Poulantzas continuaron las
elaboraciones gramscianas acerca del rechazo al determinismo econmico y la defensa de la autono-
ma relativa de la poltica y de la ideologa ante la economa. (Martin Carnoy, El Estado y la teora
poltica, Alianza Editorial, Mxico, 1993 [Ed. original, 1984], pp. 115-126.)
47. John A. Hall y G. John Ikenberry, op. cit., p. 23.
48. Ibd., p. 24.
49. Ibd., pp. 25-26.
50. Se puede restringir el uso del trmino globalizacin como el proceso de creciente integra-
cin transnacional de los mercados que proviene del incremento de la velocidad de circulacin de los
flujos financieros y tecnolgicos, y que ha sido posible por el desarrollo de las redes de comunicacin
(especialmente transporte y medios de masas) gracias al impacto de las nuevas tecnologas de infor-
macin (informtica, telefona digital, Internet). Este proceso ha dado lugar fundamentalmente a tres
fenmenos: el deterioro del poder del Estado nacional la principal institucin que serva como
garante de la seguridad de los ciudadanos residentes en un territorio jurisdiccional, la fortaleza
tanto de la hegemona militar estadounidense como del sistema cientfico y tecnolgico y, por ltimo,
pero no por ello menos importante, la globalizacin ha producido una nueva opinin pblica. (Enri-
que Gil Calvo, El miedo es el mensaje. Riesgo, incertidumbre y medios de comunicacin, Madrid, Alianza
Editorial, 2003, p. 30.)
51. Max Weber, Economa y Sociedad, op. cit. p. 1056.
52. Max Weber, El poltico y el cientfico, Alianza Editorial, (El Libro de Bolsillo, 71), Madrid, 1969
[Ed. original, 1919], pp. 81 y ss.
53. El jurista y politlogo alemn Hermann Heller (1891-1933) no estaba de acuerdo en que se
considerara secundaria la funcin o fin del Estado porque para l es de importancia decisiva para la
comprensin del mismo en todos sus detalles y todos los conceptos de la teora del Estado y del
derecho poltico aparecen vacos de significado si no se hace referencia a ellos. Segn su punto de
vista, si no puede responderse a la cuestin del fin del Estado se llega a la triste conclusin de que
el grupo poltico slo puede definirse por su instrumento, esto es, la violencia. Heller plante que la
funcin del Estado consiste en la organizacin y activacin autnomas de la cooperacin social-
territorial, fundada en la necesidad histrica de un status vivendi comn que armonice todas las opo-
siciones de intereses dentro de una zona geogrfica, la cual, en tanto no exista un Estado mundial,
aparece delimitada por otros grupos territoriales de dominacin de naturaleza semejante. (Hermann
Heller, Teora del Estado, FCE, Mxico, 13a. reimp., 1990 [Ed. original, 1934], p. 221.)
54. Inclusive Robin Blackburn, estudioso marxista del Estado, lo redefine utilizando el aporte
weberiano para su enfoque como una organizacin especializada de fuerza, que garantiza las condi-
ciones de produccin capitalistas [que para] administrar los negocios comunes de toda la burguesa
necesitar, obviamente, detentar el monopolio incontestado de la fuerza en su propio territorio.
(Robin Blackburn y Carol Johnson, El pensamiento poltico de Karl Marx, Fontamara, Mxico, 1992
[Ed. original, 1980], p. 23.)
55. Norberto Bobbio, Estado, gobierno y sociedad, pp. 129-130.
56. Debe sealarse que las naciones (chechenos y palestinos son los casos ms relevantes y conflic-
tivos al inicio del siglo XXI) pueden existir aunque no hayan podido constituir un Estado. Aqu es
conveniente distinguir los conceptos Estado nacional y nacin: la nacin moderna que se consolid y
universaliz con el capitalismo es una unidad territorial, econmica, lingstica y cultural, y el
Estado nacional es la estructuracin jurdico-poltica de la nacin; ambas realidades constituyen el
resultado de procesos al mismo tiempo autnomos e interrelacionados entre s. (Alicia Castellanos
Guerrero y Gilberto Lpez y Rivas, Grupos tnicos y procesos nacionalitarios en el capitalismo
neoliberal, en Nueva Antropologa, vol. XIII, n. 44, Mxico, agosto de 1993, pp. 27-28.)
57. R. Carr de Malberg, Teora general del Estado, FCE-UNAM, Mxico, 2a. reimp., 2001 [Ed. origi-
nal, 1922], p. 22.
58. Ibd., pp. 22-23.
59. Ibd., p. 24.
60. Ibd., pp. 25-26.
61. Ibd., p. 26.
AntonellaAttili Cardamone
cuando aparecen aquellos elementos histricos que constituyen la base de sus caracte-
rsticas contundentes y sin precedentes en tanto poder supremo. A continuacin se ana-
lizar cules son stos.
A partir de sus peculiares caractersticas histricas, la poltica moderna asume una for-
ma propia de autorizacin poltica y jurdica, a partir de la superacin del equilibrio
feudal y al replanteamiento del problema de cmo definir y reconocer el poder legti-
mo. El poder del Leviatn estatal se instituye progresivamente, a travs de un complejo
proceso histrico, mediante la unificacin y concentracin sin precedente del poder.
sta, en breve, se logra por una parte, sometiendo paulatinamente los poderes locales o
intermedios de los seores feudales y pequeos principados y reinos, imponindose a su
poderes particularistas y privilegios (vinculados a la persona), expropiando su capaci-
dad de recurrir a la fuerza y por ende de disponer de fuerzas propias, concentrando
progresivamente el poder en las manos del sujeto estatal, en tanto nica instancia mono-
polizadora de la fuerza y del derecho a las armas y a la coaccin. Su potencia asume los
caracteres de un dominio formal de decisiones polticas por encima de cualquier Igle-
sia, estamento o partido,8 como nico dominio poltico institucionalizado y reconoci-
do, por encima de los poderes estamentales, personales e intermedios. La posterior y
afortunada formulacin weberiana, segn la cual se define al poder poltico como
monopolio de la fuerza legtima, contribuye eficazmente a caracterizar el aspecto
central de dicha nocin como afirmacin socialmente reconocida de la potencia
estatal; en tanto uso legtimo de la coaccin.
Junto con lo anterior, es relevante subrayar como dicha concentracin tendencial
del poder es acompaada por el proceso paralelo de centralizacin jurdica, expropian-
do el derecho y la facultad de crear leyes frente a la Iglesia, a los derechos consuetudina-
rios, locales o jurisdicciones particulares, a los estamentos y corporaciones.9 Con ello se
reducir: toda forma de derecho a derecho estatal, con la consecuente eliminacin de
todos los ordenamientos jurdicos inferiores o superiores al Estado y la eliminacin
de toda otra forma de asociacin como ordenamiento jurdico autnomo.10
As, junto a la fuerza, se concentra en las manos del Estado y sus instituciones
tambin el derecho de establecer de manera igualmente exclusiva la justicia y de dictar
la ley: nicamente el mandato legal producido por el Estado posee el carcter de norma
general o universal (vlidas para toda la colectividad). Dicho proceso de centralizacin e
institucionalizacin del derecho por parte el poder estatal afirma el monopolio de la ley
en manos de un sujeto temporal o secular.11 La produccin del derecho como prerroga-
tiva progresivamente exclusiva del Estado tiene efectos decisivos con respecto a las ca-
ractersticas que distinguir el derecho moderno. En una apretada sntesis, junto con el
estar monopolizado por el Estado, otras notas distintivas del derecho son el de ser pro-
ducto de la voluntad humana (o de quien detiene el poder, ya sea persona o Estado),
poseer por ende un carcter artificial y ser derecho positivo (o producto de la positivizacin
del mismo). Es importante (aun slo) mencionarlas para hacernos una idea general de
cmo la monopolizacin del derecho por el poder estatal conduce a enfatizar aspectos
de la produccin jurdica (la decisin, el carcter artificial y positivo) que, como se ver,
sern recuperados en versiones distintas en la formulacin de la soberana.
La categora moderna de soberana refiere, as, desde la teora poltica y del derecho a
un poder que concentra en sus manos, por encima de otras fuerzas, la capacidad y el
derecho (en tanto correlativo reconocimiento por parte de los gobernados de ese ejerci-
cio de poder) de decisin suprema y, con ello, incuestionable: prerrogativa de dictar
leyes universales y monopolizar la fuerza legtima en los confines de un territorio deter-
minado,17 de representar a una unidad poltica a travs de su voluntad jurdico-poltica
(en el interior como en el exterior); que posee entonces el derecho de decidir sobre las
cuestiones polticas fundamentales: orden, mandatos, ley, guerra y paz).18 Con ello se
convierte en un poder que no reconoce superiores19 ante el cual no hay sobre la tierra
nada que se le iguale.20
Aunque con variaciones sucesivas, relativa a quin es designado su titular, el con-
cepto original de soberana se desarrolla como la forma jurdica en donde se haca coin-
cidir la suprema potestad o poder21 con la autoridad suprema.22 Es posible ahora com-
prender el significado histrico y terico de la afirmacin inicial, segn la cual la sobera-
na es el concepto jurdico y poltico que refiere a la cualidad o status superior del poder.
De este modo, unific la titularidad del poder y su ejercicio en una sola instancia, respon-
diendo a la necesidad de los primeros tericos de la soberana de identificar fsicamente
al poder o, mejor, a la sede institucional en la cual ste se manifiesta legtimamente.23
Tambin en la esfera de las relaciones entre naciones, la presencia de Estados sobe-
ranos se reflej en el desarrollo del ius publicum europeum (el derecho pblico interna-
cional europeo). El ordenamiento internacional estructuraba jurdicamente la realidad
poltica moderna de los leviatanes y regulaba las relaciones entre Estados, pero recono-
ciendo la igualdad de sujetos estatales soberanos. Y ello implicaba que el cumplimiento
de los mandatos del derecho internacional y el respeto de los pactos descansaba en
ltima instancia en la voluntad de cada potencia estatal. Tanto en la esfera internacional
como en la poltica nacional, y pese a la presencia del iusnaturalismo (esto es, de la
normatividad del derecho natural), la soberana descansa en la plena autonoma y auto-
determinacin de los Estados; en ausencia de poderes superiores, capaces de obligar o
sancionar a los Estados en los casos conflictivos, ella posee un fuerte ncleo nacional.
En la supremaca de su condicin (de poder por encima de todas las otras fuerzas y
libre de los vnculos de las leyes positivas, consuetudinarias, locales) se puede reconocer
claramente aqul significado y funcin mnimos de la soberana, en tanto expresin de
una voluntad, poltica y jurdica, suprema e incuestionada; voluntad que a travs de su
persona representa la unidad poltica24 y la afirma contra toda eventual pretensin de
modificarla, revocarla o negociar con ella. Tambin hay que percatarnos de cmo aque-
lla nueva entidad de poder del Estado, cuya presencia se subrayaba en el apartado ante-
rior, otorga a la soberana un contenido, un significado histrico peculiar y sin prece-
dentes: el carcter exclusivo e institucionalizado del poder autnomo e independiente.
Soberana y Estado (monopolizador del derecho y del poder) constituyen, por ello, un
binomio especfico de la modernidad.25
Dicha vinculacin histrica y terica entre poder poltico-jurdico del Estado y so-
berana puede ser percibida adems, como se sealaba en la introduccin, en el plano de
la evolucin seguida por ambos. Ah se encontrarn tres principales pocas en las que, a
la afirmacin de una nueva concepciones y realidades del poder poltico estatal (a saber:
la absolutista del Estado territorial monrquico, la liberal o parlamentaria del Estado
liberal de derecho y, finalmente, la concepcin democrtica del mismo) corresponde la
elaboracin de correlativas nociones especficas de soberana.
Medioevo); acuerdo que obligara de manera externa a ambos contrayentes, por ende
establecera vnculos al poder poltico (que, de no observarse causara la ruptura de la
relacin establecida). En este sentido, la obligacin de obedecer al poder soberano no es
derivado de un contrato capaz de ser vinculante para el monarca; por ello, no es conside-
rado un poder revocable. Es sta diferencia en la manera de pensar los trminos del
contrato que constituye al poder soberano como in-dependiente y por ende originario o
perpetuo. Remata la formulacin de la nocin absoluta de soberana el concebirlo, ade-
ms, como poder nico y unitario; esto es, no separado en diversos poderes, no reparti-
do o compartido por las partes sociales. Su carcter indivisible miraba a evitar la parti-
cin y el particularismo medieval de poderes de distinta conformacin, as como equili-
brio y control entre los poderes.
Las caractersticas jurdicas formales reconocidas a la soberana relativas al carc-
ter absoluto, perpetuo, indivisible, inalienable del poder poltico supremo estn finaliza-
das a afirmarlo de manera inequvoca por encima de todos los poderes, en tanto que
mira ms a la omnipotencia y al monopolio de lo poltico y de lo pblico.30 Tales carac-
tersticas sugieren la analoga con las cualidades que haban distinguido en el pensa-
miento teolgico la suprema potencia divina: es ser omnipotente (absoluto), eterno (per-
petuo) y uno (nico),31 que en el contexto moderno de las monarquas absolutas, son
caractersticas ahora atribuidas a su ingente monopolio del poder.32
Juan Bodino (1530-1596) y Thomas Hobbes (1588-1679) son sin duda los referen-
tes indiscutibles del origen de esta concepcin de la soberana que dieron a dicho con-
cepto el especfico significado absoluto antes perfilado. Mientras el primero fija el carc-
ter absoluto, perpetuo e indivisible del poder en Los seis libros de la Repblica (de 1576),33
definindola como poder de decretar la ley; sin embargo piensa todava la sociedad en
trminos medievales de orden constituido y preexistente, comunidad integrada por par-
tes, pueblo, corporaciones y estamentos, instituciones y soberanos, que implican una
serie de lmites al poder.34 La superacin definitiva de tales parmetros natural-tradicio-
nales del poder se realiza ms bien con la filosofa poltica racionalista y iusnaturalista
de Hobbes. ste retoma la atribucin de Bodin de la soberana a un nico sujeto, titular
originario e irrevocable, quien produce la ley fundamental nica como expresin de
la integridad del poder soberano.35 Pero inserta tal idea en su filosofa individualista; en
una concepcin del pueblo que se origina en el reconocimiento entre individuos de un
soberano (y no de un pacto entre pueblo y soberano ya existentes); la contraposicin
entre la condicin pre-social natural y la pre-civil o poltica; racionalidad como clculo y
la utilidad como criterio de decisin; el pacto como fundamento de legitimacin.36 El
resultado de su reflexin es el Leviatn (de 1651), poder unitario e incontrastable que
representa a la unidad poltica y es garante del orden.37
Es oportuno subrayar la importante distincin entre carcter absoluto del poder y
el de un poder desptico ya que el primero, pese a implicar un poder libre de vnculos
jurdicos, no significa la legitimacin del despotismo. Ante todo, es conveniente tener
presente que la tradicin absolutista indica los fines para los que la sociedad civil o
poltica es creada y reconoce como firme la existencia de la ley natural38 en tanto hori-
zonte tico de los derechos de los hombres en tanto seres humanos. Las leyes fundamen-
tales, inalienables y universales, que los hombres conocen mediante el uso de la razn,
marcan un conjunto de valores que el soberano legtimo est obligado moralmente a
observar. Ciertamente, no existen garantas de que lo haga: la voluntad del soberano
decidir incluso cmo interpretar las leyes de naturaleza transformndolas en leyes po-
condiciones en las que se realiza el ejercicio del poder poltico marcadas justo por lo que
establecen las normas. Cambia tambin el sujeto reconocido como titular de la sobera-
na, el Estado, en calidad de representante institucional de la unidad poltica y del inte-
rs general. Sigue siendo el hacedor y ejecutor de la ley pero, ahora, sometido a vnculos
leales del derecho pblico.
Invirtiendo la perspectiva con respecto a la tradicin absolutista, el poder es consi-
derado desde el punto de vista del inters de los gobernados.47 Se afirma como fin de la
poltica la garanta de los derechos y el conjunto de libertades de los individuos, median-
te el orden garantizado por la presencia del Estado en tanto rbitro imparcial y agnsti-
co (no confesional, no ligado a una religin). Esto hace posible afirmar el ejercicio de las
libertades propias del mbito privado (de opinin, de religin, de asociacin, etc.), los
valores de la tolerancia y el pluralismo, en contra del dogmatismo, las verdades absolu-
tas y excluyentes. La presencia de la autoridad estatal tambin se afirma contra los
dogmas sediciosos o turbulentos que pueden representar inestabilidad o peligro para la
colectividad.48 Desde la perspectiva afirmada por tales principios y valores, vara a su
vez lo que se indica o defiende como el fundamento de la legitimidad del poder, ahora
consistente en la ley fundamental o Constitucin.49
No obstante estas caractersticas generales del Estado de derecho asumirn conte-
nidos especficos distintos en diversos autores y momentos, se puede percibir el cambio
radical implicado en este modo distinto de estructurar las relaciones de mandato-obe-
diencia. Estableciendo el imperio de la ley,50 con el correlativo sometimiento a sta del
poder, se limita nada menos que la anterior omnipotencia y arbitrariedad del poder en
las manos del monarca absoluto y se invierte aquella preeminencia suya por encima del
derecho.
El proceso histrico y terico que posibilita una transformacin tan profunda tiene
sus lejanas races en la tradicin anglosajona del constitucionalismo.51 En la era moder-
na dicha herencia se articula con la otra tradicin del iusnaturalismo, la inglesa, que
afirma los derechos naturales de los hombres pero en el marco peculiar de la suprema-
ca del parlamento o del poder legislativo (a diferencia del iusnaturalismo de Hobbes o
de J. J. Rousseau 1712-1778). Asume por ello un significado particular en la segun-
da mitad del siglo XVII con los hechos de la Glorious Revolution52 y con la formulacin de
los principios del liberalismo poltico clsico, por obra de John Locke (1632-1704). La
reflexin sobre el origen y la legitimidad del poder desde tal enfoque es animada por lo
que considera el valor supremo de la poltica: la libertad. A partir de ste, su concepcin
de la poltica y del poder soberano, aun siendo igualmente de tipo iusnaturalista, tendr
contenidos y fines radicalmente distintos de los presentados en las teoras hobbesiana
(para quienes el peor mal es la anarqua, siendo el orden es el valor supremo).
En Locke es poltico en breve el poder legtimo, originado en el consenso de
los individuos y que gobierna para bien sociedad con el fin de asegurar vida y propiedad
(en el sentido de todo lo propio del individuo no slo sus bienes, en su dignidad
como ser humano), de defender las libertades de lo privado; finalmente, sometido a la
ley y dividido en los tres grandes poderes institucionales. Mientras en Hobbes lo ante-
rior representaba nada menos que las causas de la disolucin del poder, en Locke cons-
tituye por el contrario lo definitorio de un poder propiamente poltico. En efecto, esto es
lo que lo distingue del poder paternal (a saber, un poder natural, que gobierna para el
bien del hijo) y del desptico (sobre esclavos y para el bien del amo), pero tambin del
absoluto (arbitrario, que no se somete a ley). En suma, carcter poltico y legtimo coin-
ciden, segn este autor. El Estado es necesario para desempear la funcin de asegurar
un orden en el que se respeten las libertades individuales y el inters de la sociedad. La
libertad es valor supremo a realizar en contra de relaciones de sometimiento que degra-
dan al ser humano (absolutismo, despotismo, paternalismo).53
Los argumentos a los que recurre Locke expresan la percepcin de la sociedad
autnoma del siglo XVIII, en la que el proceso de distincin entre las esferas poltica y
social ha avanzado; una sociedad burguesa que defiende sus intereses en el comercio, la
burocracia, y sus libertades privadas de opinin, profesin religiosa, etc. Y lo hace en
contra del poder, que tambin ha seguido en el proceso de su secularizacin, su
institucionalizacin pblica y por ende autonomizacin. Es en esta fase particular que
el trmino constitucionalismo toma el significado garantista caracterstico antes men-
cionado: sistema de reglas y procedimientos para garantizar derechos,54 a diferencia de
un significado menos tcnico institucional que constitucin posea en el mundo anti-
guo y medieval.55 Mediante la presencia de reglas y procedimientos institucionalizados,
la libertad se ejerce en el marco de la ley y es hecha posible por la ley. El ejercicio de la
libertad no es libertinaje ni anarqua, sino convive con el factor necesario de la coaccin
y de la fuerza pblica, que la respalda en los lmites del imperio de la ley. Representa un
intento de relacionar de manera equilibrada derechos y deberes, seguridad y obedien-
cia, libertades y obligaciones, procurando la condiciones sociales para el desarrollo indi-
vidual y para el progreso de la humanidad.
El poder soberano en el liberalismo clsico anglosajn es claramente el poder su-
premo de la ley y por ende del rgano estatal que lo representa (legislativo o del parla-
mento). Es poder superior, si bien parte de una estructura de equilibrio de poderes que
impone su divisin, lmites y derecho de resistencia.56 Los principios del liberalismo
poltico y del Estado de derecho se difunden en Europa continental hasta el siglo XIX,
slo despus de la Restauracin,57 en ocasin de las luchas de liberacin nacional y en
respuesta constitucionalismo revolucionario francs (no slo entonces contra al gobier-
no absolutista del monarca) con su principio de soberana popular. ste ltimo causaba
preocupacin por la estabilidad y seguridad en el mantenimiento de las bases funda-
mentales de la unidad poltica (como la Constitucin). En efecto, causar la reaccin
tanto del constitucionalismo europeo (en tanto liberalismo de tipo moderado que de-
fiende la supremaca del derecho y el poder supremo del parlamento), como tambin
del pensamiento contrarrevolucionario que (a diferencia del liberalismo se opone a los
derechos individuales, pero) como el liberalismo es contrario a la soberana popular y le
contrapone la supremaca del Estado.
La soberana en el Estado liberal de derecho, ya sea en su versin parlamentaria o
del Estado persona,58 muestra la individualizacin de aqul poder supremo o superior
incuestionado y autnomo en las decisiones determinantes para la unidad poltica; aun
en el marco doctrinal de la divisin de los poderes y lmites constitucionales, propios de
este tipo de regmenes del XIX.59 Soberano sigue siendo aqul (Parlamento o Estado)
que ejerce el poder de mando (originario, exclusivo y universal), capaz de imponer el
orden y la ley. Lo anterior, como en el caso del iusnaturalismo de corte absolutista (mo-
nrquico o democrtico), se apoya en la presencia de una instancia ltima de poder
representado por una persona soberana (personificada en el monarca, la asamblea o
el parlamento, segn sea el caso).
Sin embargo, pese a que se puede reconocer en la poca del Estado de derecho del
XIX aqul significado general o bsico del carcter soberano moderno en la acepcin de
soberana del Estado, la nueva formulacin asumida expresa a nivel formal institucional
de la poltica y del derecho la afirmacin de valores y prcticas sociales orientadas por el
individualismo, la valoracin de la esfera privada, del pluralismo y por ende del
relativismo. Conforme tale valores avanzan, restringen y restan fuerza a la primaca
poltico-estatal de lo colectivo y pblico, unitario y nico. Sobre todo la tendencia al
Estado de derecho y a la democracia liberal plantear exigencias siempre mayores de
limitacin y de trasparencia de la soberana poltica, en el interior de cada nacin. En
efecto, los avances en la constitucionalizacin del Estado en el Estado de derecho liberal
impusieron cada vez ms lmites al poder y segn los casos tambin a las funciones
del Estado.60
Resumen
Problema de fondo:
La necesidad del reconocimiento de un espacio superior y autnomo
del poder legtimo.
Lecturas Ampliatorias
Sobre el problema contemporneo de la crisis de la poltica y del poder vanse los planteamien-
tos y reflexiones sugeridas por:
D. HELD y A. MC.GREW, Globalizacin/Antiglobalizacin, Paids, Barcelona, 2003.
(Footnotes)
1. De donde el apelativo de moderno, segn el nuevo modo o manera. Sobre un breve cuadro de
las caractersticas de la modernidad y de la poltica en dicha poca, vase A. Attili, La novedad
moderna de lo poltico, en Dilogos sobre filosofa poltica, UNAM, Mxico, 1995.
2. Dominio o autoridad; en tanto poder poltico distinto del domstico y del desptico.
3. M. Salvadori, Estado y democracia en la era de la globalizacin, en Un Estado para la demo-
cracia, IETD-M.A. Porra Eds., Mxico, 1997.
4. Al formar parte integral de la historia del poder estatal, y siendo elemento determinante de la
definicin de las diversas modalidades que ste presenta en la tipologa de las formas de Estado (al
respecto vase Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1989),
soberana es presentada como un concepto central de diversos enfoques tericos y disciplinas: tanto
de la teora del poder poltico, de la teora del Estado y la teora constitucional, como del derecho
pblico interno e internacional, y de las doctrinas de las relaciones internacionales.
5. Se entiende aqu por rgimen poltico la estructura del poder y las relaciones entre los rga-
nos a los que la constitucin asigna el ejercicio del poder.
6. Al respecto, N. Bobbio, El poder y el derecho en Bobbio-Bovero, Orgenes y fundamentos del
poder poltico, Enlace Grijalbo, Mxico, 1984.
7. El anlisis de la evolucin en las concepciones de constitucin desde la poca antigua a la
contempornea, realizado por Fioravanti Maurizio, Constitucin, Trotta, Madrid, 2001, es un eje com-
plementario al de la soberana muy interesante y esclarecedor de los cambios de significado de ambos
conceptos as como de su interrelacin.
8. Reinhardt Koselleck, Crisis and critique, MIT Press, N.Y., 1988, p.31.
9. Vase Max Weber, El Poltico y el Cientfico en La poltica como vocacin, Alianza Editorial,
Madrid, 1998, pp. 81-179 y Bobbio N., Estado, gobierno y sociedad, Op. cit., pp. 160-161.
10. Bobbio N., Ibidem, pp. 134, 137.
11. Siguiendo as el criterio histrico del proceso doble de concentracin y centralizacin del
poder y sus efectos polticos, el Estado se afirma as por encima y contra la otras fuentes de derecho,
entre ellas la de las iglesias, afirmndose tendencialmente como poder secularizado (vase, Bobbio,
Ibidem, p. 174), de tipo absoluto primero y representativo despus. Siguiendo el criterio de la relacin
entre Estado y religin-iglesias en la tipologa de las formas estatales se distingue entre Estado laico (o
secular, que se afirma en contra del poder paternalista) y confesional (el que asume una religin de
Estado, como tipo de Estado paternalista y eudemonolgico, esto es que asume como fin la felicidad
de los sbditos). Dicha relacin abre la puerta a diversas modalidades histricas estatales (vase
Giuseppe Caputo, Estado e iglesia en Bobbio/Matteucci, Diccionario de Poltica, Siglo XXI, Mxico,
1988, p. 623-625) en las que el poder soberano es el de la iglesia (teocracias de manera absoluta y en los
sistemas curialistas de manera relativa) o el del Estado (en modo absoluto en los regmenes cesaro-
papistas y relativa en los sistemas realista y jurisdiccionalistas). Un posibilidad de equilibrio entre los
dos poderes es el sistema concordatorio, en el que soberano es el estado que se encarga de reconocer
cada mbito y sus prerrogativas.
12. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., p. 37.
13. En latn, auctoritas non veritas facit legem. Como seala Nicola Matteucci, la nocin de sobera-
na no slo indica este tipo de superioridad, sino tambin sienta las bases para la distincin entre los
mbitos pblico-privado y la codificacin del derecho pblico y privado (que conducen a fundar la
legalidad y legitimidad del Estado), as como a la distincin entre Estado y sociedad. Matteucci N., Lo
stato moderno, Il Mulino, Bologna, 1993, pp. 30 y 33. y vase Matteucci N., Soberana en Bobbio/
Matteucci, Diccionario de Poltica, Op. cit.
14. El poder soberano del Estado, como unidad poltica territorial caracterizada por la posesin de
recursos decisivos (el ejrcito permanente, en primer lugar vase De Gabriel Jos A., La formacin
del Estado moderno en Manual de ciencia poltica, Ed. Trotta, Madrid, 2000, pp. 41-42) y a travs de
la formacin de estructuras institucionales especficas (la administracin burocrtica, el sistema de
finanzas y la moneda propia, derecho codificado, la diplomacia, junto a al ya mencionada institucin
militar vase Anderson Perrry, El Estado Absolutista en Occidente, El Estado absolutista, Siglo
XXI, Mxico, pp. 24-37), que contribuyeron a la centralizacin y consolidacin del poder estatal en
unidades territoriales.
15. Lat: sub Deo et sub lege.
16. Matteucci N., en Bobbio/Matteucci, Soberana, Op. cit, p. 1537.
17. Como hace notar Norberto Bobbio, Estado asume un significado especfico de posesin
permanente y exclusiva de un territorio y de situacin de mando sobre sus habitantes, Bobbio N.
Ibidem, p. 88.
18. La soberana parece permitir esta caracterizacin genrica, ms all de las especificaciones
con respecto a la determinacin de quin es el sujeto de la soberana o de cul es el objetivo, cul la
modalidad, el origen, el fundamento de la misma, los que varan histricamente y de las que se encar-
gan la teora y la filosofa poltica y jurdica.
19. Lat.: superiorem non recognoscens.
20. Lat.: non est super terram qui comparetur ei.
21. Lat.: summa potestas.
22. Lat.: summa auctoritas.
23. Matteucci N., Lo stato moderno, Op. cit., p. 90.
24. Fioravanti Maurizio, Costituzione e popolo sovrano, Op. cit., p. 52.
25. Tan es as que puede decirse que, en cuanto forma peculiar de la configuracin y legitimacin
del poder, dicho binomio es la modernidad, Diego Quaglioni, La sovranit, Editori Laterza, Bari,
2004, p. 14.
26. Otra es seguramente la tradicin de la Razn de Estado, que analiza el tema desde las necesi-
dades y fines del poder y de la poltica, esto es, desde la perspectiva de quien gobierna. Autores diver-
sos como Nicols Maquiavelo, Juan Bodino y Juan Botero se encuentran entre sus ms clebres expo-
nentes.
27. Tener presente las Guerras de religin: en Francia, entre catlicos-hugonotes (1559-1594); en
el Imperio germnico, entre catlicos y protestantes (1618-1625); en Inglaterra, entre anglicanos,
presbiterianos, congregacionalistas e independientes (1640-1649).
28. Etimolgicamente, lat.: ab legibus solutus. Vase Hermann Heller, La soberana, F.C.E.-UNAM,
Mxico 1995, p. 135.
29. Recurdese el lema antes sealado de auctoritas non veritas facit legem.
30. N. Matteucci, Ibidem, p. 29 y 86.
31. Caractersticas que inspiraba la idea medieval, segn la cual la slo de dios descenda o se
derivaba la soberana comparativa de los poderes terrenales. En el Siglo XVIII tal concepcin asumir
la denominacin del derecho divino de los reyes.
32. De tales analogas entre pensamiento teolgico y poltico se forman las teoras por ello llama-
das de teologa poltica; como la del clebre terico alemn Carl Schmitt (1888-1985).
33. Bodino Juan, Los seis libros de la Repblica, Tecnos, Madrid, 1997.
34. Maurizio Fioravanti, Ibidem, p. 50.
35. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., pp. 78-79, sealando como tambin para J. J.
Rousseau [...] la ley fundamental es aquella hobbesiana de la integridad del poder soberano.
36. Salazar Luis, Hobbes y el iusnaturalismo moderno y Locke y la formulacin liberal del
Iusnaturalismo, Para pensar la poltica, UAM-I, Mxico, 2004.
37. Vase el anlisis de la figura y el mito del Leviatn hobbesiano como poder soberano en Carl
Schmitt, El Leviatn en la doctrina poltica de Thomas Hobbes, UAM-A, Mxico,1997.
38. Lat.: ius naturae.
39. Maurizio Fioravanti, Constitucin, Op. cit., pp. 84-85.
40. Mientras en Inglaterra las races del garantismo constitucionalista tienen sus lejanos orgenes
en el siglo XII.
41. El proceso de secularizacin del poder poltico contribuir que su atributo de soberana se
convierta en absoluta. Vase Ferrajoli Luigi, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Trotta, Madrid,
1999, p. 134.
42. Ingl.: check and balances, ingl.: control y contrapesos.
43. Al respectos las interesantes reflexiones de Ferrajoli Luigi, Derechos y garantas, Op. cit, pp.
133-138.
44. Tratado de paz celebrado a final de la Guerra de los 30 aos (1618-1648), con la que reconoci
la divisin en Estados nacionales soberanos y se estableci el sistema de equilibrio de potencias.
45. La afirmacin de la soberana plena exterior de la modernidad explica el surgimiento del
expresaron en las constituciones del XIX. Vase Rabasa Emilio, La constitucin y la dictadura, Porra,
Mxico, 1912, y De la Madrid Hurtado Miguel, Las grandes tendencias del constitucionalismo mexi-
cano en Patricia Galeana, comp., Mxico y sus constituciones, FCE, Mxico, 2003, pp. 431-452.
60. Vase A. Attili, Summa potestas. Status moderno y crisis del poder poltico, Polis, Volumen
dos, UAM-I, 2003, y Soberana y orden global, Configuraciones n. 14, IETD-Fundacin Pereyra,
Primavera-Verano 2004.
61. Incluso con Emmanuel-Joseph Sieys (1748-1836), quien, a diferencia de J.J. Rousseau que
advocaba la democracia directa, contribuye a edificar la democracia representativa, la voluntad gene-
ral de la nacin es originaria, indivisible, inalienable e ilimitada: no est sometida a una Constitucin,
sino que no puede estarlo, no debe estarlo (Qu es el Tercer Estado, Escritos polticos de Sieys,
FCE, Mxico 1993, cap. V, p. 158), por lo que puede cambiar la Constitucin y la organizacin poltica.
62. El estado de derecho formal de cuo liberal fue, no obstante, incapaz de resolver los grandes
conflictos sociales de la sociedad y no pudo evitar desvinculado de las fuerzas polticas y sociales
deslizarse de nuevo hacia el abuso del derecho y del poder estatal (nacionalsocialismo). Karl Heinz
Hillmann, Estado de derecho, Diccionario enciclopdico de sociologa, Herder, Barcelona, p. 303.
63. Como seala Bobbio, el liberalismo aporta la participacin poltica sin la cual las libertades no
son seguras ni universales; La democracia aporta la defensa de la libertad individual sin la cual la
igualdad podra convertirse en presin. Vase N. Bobbio, Liberalismo y democracia, F.C.E., Mxico,
1989.
64. En Mxico esta fase histrica, relativa a la afirmacin de una soberana con explcitos conteni-
dos democrticos constitucionalizados en el periodo posrevolucionario, encuentra en la Constitucin
de 1917 (con el reconocimiento de derechos y necesidades sociales, agrarios, laborales, civiles, polti-
cos) su momento formal de afirmacin jurdica y poltica. Vase nuevamente Rabasa E., Op. Cit.. De
ah se entrelazar con el proceso de institucionalizacin del presidencialismo, que culminar en el
periodo cardenista. Vase Arnaldo Crdova, La Revolucin y el Estado en Mxico, Era, Mxico, X. El
triunfo del corporativismo en Mxico, 1989, pp. 180-206.
65. Una presentacin de los autores mencionados se puede encontrar en Ernesto Abril, Las limita-
ciones del soberano, Fontamara, Mxico, 1998.
66. El comienzo emblemtico de esta historia es aquella relativa a la Repblica de Weimar, en el
marco de cuya experiencia se enfrentaban distintas concepciones de soberana y democracia. Vase
Francisco Colom Gonzlez, Las caras del Leviatn, Anthropos-UAM-I, Barcelona, 1992, y A. Attili, La
crtica decisionista de Carl Schmitt a la democracia liberal, SIGNOS FILOSOFICOS n. 10, julio-
diciembre, UAM-Iztapalapa, Mxico, 2003.
67. Al respecto vase.: Luis Salazar, El Estado y las precondiciones de la democracia, Configura-
ciones n. 10-11, Mxico, Fund. C. Pereyra e IETD, Mxico, 2002-2003, pp. 78-84, y Poltica y demo-
cracia en Mxico, en Configuraciones n. 12-13, Mxico, Fund. C. Pereyra/ IETD, 2003, pp. 5-11.
Asimismo Ludolfo Paramio, La globalizacin y el malestar en la democracia, Revista Internacional
de Filosofa Poltica, Mxico-Madrid, n. 20, 2002, pp. 5-21. Finalmente, en A. Ortega et al., La tercera
va, La Poltica, Revista de Estudios sobre el Estado y la sociedad, n. 5, Paids, Barcelona, 2001, Held.
David El fin de la tercera va, pp. 49-58, y Felipe Gonzlez, pp. 64-68.
68. Al respecto vase: Luigi Ferrajoli, Derechos y garantas. La ley del ms dbil, Op. cit, y M. Salvadori
Estados y democracia en la era de la globalizacin: desde el Estado soberano absoluto al Estado
administrativo, en Un Estado para la democracia, M. Salvadori et al., Mxico, Porra-IETD, 1997,
pp. 11-28.
69. Luigi Ferrajoli, Por una esfera pblica del mundo, en Configuraciones n. 14, Mxico, Fund.
C. Pereyra e IETD, 2003, pp. 5-23, y A. Attili, Summa potestas. Status moderno y crisis del poder
poltico, Op. cit.
70. Luigi Ferrajoli, Por una esfera pblica del mundo, Op. cit., y N. Bobbio, Democracia y
sistema internacional, en El futuro de la democracia, F.C.E., 4. reimpr., Mxico, 2000, pp. 190-212.
71. Es el caso de la postura de Luigi Ferrajoli, Ibidem.
72. Como Bobbio, Ibidem, y Ferrajoli, Ibidem.
73. Por ejemplo Danilo Zolo, I signori della pace. Una critica del globalismo giuridico, Carocci,
Roma, 2001, y Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale, Feltrinelli, Milano, 2002.
El objetivo del presente captulo es plantear las distintas definiciones de los conceptos
bsicos que se sealan en el ttulo. El concepto de sistema poltico se inserta en un
enfoque terico acorde con el entorno internacional surgido despus de la Segunda
Guerra Mundial. En cambio, los conceptos de rgimen poltico y de gobierno contienen
visiones pertenecientes a pocas muy lejanas en la vida humana que han debido ser
reformulados tanto en el nuevo marco de la realidad social, como frente a los descubri-
mientos realizados por la ciencia poltica.
I. Sistema poltico
nuevos fenmenos. Segn el enfoque conductista,3 a esas alturas conceptos como Esta-
do, constitucin, representatividad y derechos y deberes de los ciudadanos no podan
servir para codificar eficazmente las actividades de los partidos polticos, los grupos de
presin, los medios de comunicacin y las prcticas de socializacin de los individuos.
Almond y Powell sealan los trabajos de Max Weber, Talcott Parsons y Harold Lasswell
entre las principales influencias que se manifestaron en el desarrollo de esta nueva ela-
boracin terica.4
En particular, hacia mediados de la dcada de los sesenta pareca haber un acuerdo
compartido por el mundo acadmico anglosajn acerca de la decadencia del concepto
de Estado como unidad analtica central de la ciencia poltica ya que aparentemente se
haba reducido a un concepto vaco y neutro, slo apto para identificar actores en la
escena internacional.5 Al mismo tiempo, el concepto de poder, que haba sido presen-
tado como alternativa para resolver el problema que creaban las resonancias excesiva-
mente jurdico-formales de la idea de Estado, tampoco pareca ya servir, dada su excesi-
va amplitud que lo haca desbordar los lmites de la poltica.6 Fue de esa manera que el
concepto de sistema poltico se impuls para ocupar el centro de la construccin terica
en la disciplina.7
Quien ms contribuy a la elaboracin del concepto de sistema poltico fue el
politlogo estadounidense David Easton (nacido en 1917). Para este autor, la conducta
que corresponde aproximadamente a lo que l llama sistema poltico se caracterizaba de
muchos modos en los estudios tradicionales de la vida poltica. As, el estudio de las
legislaturas, poderes ejecutivos, partidos, organizaciones administrativas, tribunales y
grupos de inters segua dominando el enfoque inicial con que abordaban sus datos los
cientficos dedicados al estudio de la poltica. Pero esta situacin cambi cuando algu-
nos de ellos comenzaron a interesarse en las naciones en desarrollo y observaron las
diferencias que tenan sus estructuras de poder respecto de las naciones desarrolladas;
gracias a ese nuevo inters pudieron ensancharse las estrechas miras que haban sido
impuestas por los politlogos tradicionales, quienes insistan en el estudio de la poltica
conforme al lecho de Procusto de las suposiciones hechas para el anlisis de las estruc-
turas formales e informales de la poltica en los pases desarrollados.8 Una de las conse-
cuencias era que los politlogos interesados en las naciones emergentes no encontraban
en ellas la realidad poltica que haba dado lugar a los conceptos elaborados desde la
filosofa y el derecho para los pases desarrollados; derivada de la anterior, otra conse-
cuencia era que la ciencia poltica no avanzaba tericamente. Segn la perspectiva de
Easton, por ejemplo, la estructura el entramado poltico institucional era definitiva-
mente secundaria y slo de manera incidental y con fines de ilustracin se refera a ella
porque parta del supuesto de que hay ciertas actividades polticas y procesos bsicos
que son caractersticos de todos los sistemas polticos, aunque las formas estructurales
por medio de las cuales se manifiestan puedan variar, y de hecho varen considerable-
mente en cada lugar y poca.9
David Easton elabor el concepto de sistema poltico sobre las siguientes ideas prin-
cipales: a) la sociedad es el sistema ms incluyente que conocemos, es un suprasistema
que abarca todos los sistemas sociales; b) los sistemas sociales se componen de
interacciones entre personas y esas interacciones forman las unidades bsicas de dichos
sistemas; c) se pueden identificar diversos tipos de interacciones que son importantes
para explicar el funcionamiento de las sociedades: conductas de tipo religioso, econmi-
co, poltico, cultural, etc., que se pueden analizar como sistemas separados unos de
otros; d) las interacciones polticas constituyen uno de esos sistemas.10 Lo que distingue
a las interacciones polticas de todas las otras interacciones sociales es que se orientan
predominantemente hacia la asignacin autoritaria de valores para una sociedad.11
Las asignaciones a las que se refiere Easton distribuyen cosas valoradas entre per-
sonas y grupos siguiendo uno o ms de los tres procedimientos posibles: privando a la
persona de algo valioso que posea, entorpeciendo la consecucin de valores que de lo
contrario tal persona habra alcanzado, y permitiendo el acceso a los valores a ciertas
personas y negndolo a otras. Una asignacin es de este tipo cuando las personas se
sienten obligadas hacia ella por distintas causas: inters personal, tradicin, lealtad, un
sentido de la legalidad o la legitimidad.12
Easton acepta que en la sociedad existen numerosas conductas no consideradas
por lo comn como estrictamente polticas donde tambin se establecen asignaciones
obligatorias; llama sistemas parapolticos a estos sistemas internos de grupos y
subgrupos pero reserva el concepto de sistema poltico para la vida poltica de la unidad
ms inclusiva que analiza (la sociedad), al cual tambin denomina sistema poltico
societario.13 En los sistemas parapolticos y en los polticos, seala Easton, puede ha-
ber roles desempeados por determinados individuos mediante los cuales se ejercen las
principales responsabilidades en lo que respecta al manejo de los asuntos polticos de
los grupos; en ambos casos cabe denominar autoridades a esos individuos.14 No obs-
tante, las autoridades de los sistemas polticos se distinguen de sus contrapartes en los
sistemas parapolticos porque tienen una capacidad especial para movilizar los recursos
y energas de los miembros del sistema y aplicarlos a objetivos amplios o especificados,
y a causa de que pueden hacerlo en nombre de la sociedad y con la autoridad obtenida
por la aceptacin de su posicin en ella.15 Esto se debe a que para Easton la diferencia
principal entre un sistema poltico y un sistema parapoltico reside en la serie de asuntos
de que se ocupan, lo que est implcito en la afirmacin de que los sistemas polticos
societarios son ms incluyentes que todos y cada uno de los sistemas parapolticos, ya
sea que se los tome por separado o en conjunto.16
Como sus responsabilidades estn dirigidas hacia la sociedad en su conjunto, las
autoridades de un sistema poltico suelen disponer de instrumentos especiales para refor-
zar sus capacidades y apoyar las expectativas de que contribuirn a solucionar las diferen-
cias entre los grupos; es por ello que, excepto en los perodos de crisis, la mayor parte de
los miembros de la sociedad considerarn obligatorias sus decisiones. Entendido as, el
sistema poltico societario dispone de poderes para regular las diferencias que suelen ser
ms amplios, correspondiendo as a su mayor amplitud de responsabilidades.17
Al exponer con precisin el carcter coactivo del sistema poltico, es interesante
destacar que Easton establece una diferencia muy marcada entre este concepto y el de
Estado para el caso de su funcionamiento interno:
Easton establece en este prrafo una clara diferencia entre los conceptos sistema
poltico y Estado respecto a la relacin gobernantes-gobernados en las sociedades. En el
concepto de Estado, los juristas le dieron prioridad a la formalidad del derecho positivo
tanto en el mbito interno como en el externo de las sociedades, por lo que para ellos la
relacin gobernantes-gobernados se planteaba como una relacin basada en el conjunto
de normas escritas de los Estados. Por su parte, y aunque seala que la aplicacin de
sanciones formales sucede en muchos casos, Easton se refiere a ellas como comple-
mento de las sanciones informales, aquellas normas especiales de legitimidad, tradicin
o costumbre que estn a disposicin de los gobernantes sobre quienes pesan dichas
responsabilidades.
Relacionada con la diferencia sobre el derecho positivo entre los dos conceptos, es
pertinente sealar una segunda diferencia entre ellos. En la propuesta terica de Easton
no se menciona en ninguna parte la palabra soberana, que para los juristas era funda-
mental en la definicin del concepto de Estado. Su relacin con la diferencia sobre el
derecho positivo estriba en que la nocin de soberana en el mbito interno de las socie-
dades implica que las distintas comunidades que existen en el seno de la sociedad se
encuentran siempre ms o menos subordinadas al Estado porque reciben de l su exis-
tencia jurdica, sus prerrogativas y estn sometidas a su autoridad.19 Tericamente, la
soberana al interior del Estado est ntimamente ligada a lo jurdico, al derecho positi-
vo, a las leyes escritas a las cuales deben obediencia los gobernados.20
En este punto, la diferencia con el concepto de sistema poltico es el menor nfasis
que este ltimo da a las sanciones formales porque aunque nunca lo hace de forma
explcita, s incorpora parcial e implcitamente la antigua nocin de soberana en el
funcionamiento interno de las sociedades cuando reconoce que las autoridades del siste-
ma poltico cuentan con el complemento de sanciones formales (a travs de instrumen-
tos para aplicar la fuerza y la violencia) para imponer la obediencia o conformidad con
sus decisiones. Por lo que respecta al mbito externo o internacional, y sin que tampoco
mencione la nocin de soberana, en su concepto de sistema poltico Easton reconoce la
influencia del resto de los pases del mundo como parte de los componentes del ambien-
te total que rodea a cada sistema poltico en lo que denomina sistemas extrasocietales
o sistema poltico internacional. Un aspecto interesante que debe resaltarse es que en
el esquema eastoniano se desarrolla con mayor amplitud y profundidad el anlisis de las
interacciones polticas internas que las externas o internacionales.
Adems de las dos diferencias anteriores, en el prrafo transcrito tambin es posi-
ble apreciar que para la propuesta sistmica el Estado es slo una especie de sistema
poltico, lo que significa que hay otras especies. Esta es una tercera diferencia entre los
dos conceptos ya que la teora del Estado no considera otras especies de organizacin
poltica. Como se ver enseguida, hay una cuarta diferencia sustantiva entre los concep-
tos de sistema poltico y Estado que radica en el papel preponderante asignado por
Easton a la aceptacin que debe tener el sistema poltico por parte de la sociedad.
De manera casi textual, la definicin conceptual de Easton es la siguiente: el sistema
poltico es el conjunto de pautas de interaccin por medio de las cuales se asignan valores
en una sociedad; las ms de las veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte
de sus integrantes como autoritarias (y autorizadas en razn de tal aceptacin).21 Debido a
lo anterior es que el modo caracterstico de conducta de cualquier tipo de sistema pol-
tico depender de su propia capacidad para asignar valores en la sociedad y lograr su
aceptacin, en contraste, por ejemplo, con un sistema econmico o religioso.22 Es por
esto que las dos variables o conjuntos de variables esenciales del sistema poltico y por las
cuales se distingue de otros sistemas en una sociedad son: a) la conducta relacionada
con la capacidad de tomar decisiones relativas a la sociedad, y b) la probabilidad de que
estas decisiones sean aceptadas con frecuencia por la mayora de los miembros como
obligatorias. De acuerdo con Easton:
Si se producen ciertos hechos que impiden a los miembros de un sistema tomar decisiones
polticas, o si una vez adoptadas, son rechazadas en forma regular por una gran porcin de
sus miembros, no hay sistema poltico alguno (democrtico, totalitario o autoritario) que
pueda funcionar. Se ve forzado a descomponerse en numerosas unidades menores [] o
ser absorbido por otra sociedad, sujeta a un sistema poltico diferente.23
Una vez que reconocieron la validez de los fundamentos de estas crticas y para
precisar el significado del concepto de sistema poltico, Almond y Powell distinguieron
los dos trminos que lo forman. Por lo que concierne al trmino sistema, y para respon-
der a la crtica de que las teoras de los sistemas implican un equilibrio o armona entre
las partes que los constituyen y que por lo tanto se basan en un prejuicio conservador y
esttico, ellos hicieron una aclaracin muy importante ya que afirmaron que las partes
constitutivas de un sistema poltico son interdependientes, es decir, que el cambio de las
propiedades de un componente del sistema afecta a todos los dems.25 Para ellos, cuan-
do una variable de un sistema cambia en su magnitud o calidad, las otras variables son
objeto de presiones y se transforman; el sistema cambia sus pautas de comportamiento
o los componentes anmalos son disciplinados por los mecanismos de regulacin.26 De
este modo, adoptaron una concepcin de sistema poltico que presupona interdepen-
dencia pero no armona. Para ellos se trata de un sistema de interaccin que no es
armnico ni estable pero, por supuesto, es interdependiente, de modo que la tarea de
la investigacin de la ciencia poltica consiste en descubrir de qu manera el cambio de
alguna de las partes del sistema poltico afecta a las dems.27
Por otra parte, fijar los lmites del sistema poltico no es tan sencillo como cuan-
do se trata de sistemas mecnicos o biolgicos y es difcil ubicar en qu punto empieza
y dnde termina. Esto se debe a que en los sistemas polticos y, en general, en los
sistemas sociales los lmites son imprecisos porque estn constituidos por roles o
papeles, y no por individuos.28 Dependiendo del tipo de sistema poltico, ste puede
componerse por roles interactuantes de sbditos o electores y, si es el caso, por legisla-
dores, burcratas y jueces. Debido a que un individuo puede desempear un papel dife-
rente en varios sistemas sociales al mismo tiempo, suele cambiar y pasar de los roles
polticos a los no polticos y viceversa. El da de las elecciones, por ejemplo, un individuo
cruza las fronteras de varios sistemas sociales (econmico, religioso, etc.) para desem-
pear su papel en el sistema poltico cuando ejerce el voto como ciudadano.29
Respecto a lo poltico, los dos significados (autorizado y autoritario) que tiene el
trmino authoritative permitieron que Almond y Powell afirmaran con razn que era
comn que se asociara el concepto de sistema poltico con el uso legtimo de la coaccin
fsica en la sociedad: sancionar, castigar, aplicar las normas y obligar. Ellos plantean que
el sistema poltico incluye todas las interacciones que afectan el uso real o posible
de la coaccin fsica legtima y comprende las instituciones de gobierno (legislaturas,
tribunales de justicia y organismos administrativos), pero tambin comprende todas las
estructuras en sus aspectos polticos. Entre estas ltimas, ellos incluyen a las estructuras
tradicionales tales como las relaciones de parentesco, los fenmenos anmicos de la
poltica (asesinatos, revueltas o manifestaciones) y las organizaciones formales (parti-
dos polticos, grupos de inters y medios masivos de comunicacin).30 Para Almond y
Powell slo las autoridades polticas tienen cierto derecho, generalmente aceptado, a
utilizar la coaccin y exigir obediencia mediante su uso, ya que afirman que la fuerza es
legtima cuando existe la creencia en que su utilizacin es justificable.31 En consecuen-
cia, estos autores aclaran que no pueden decir que el sistema poltico se ocupa nica-
mente de la fuerza, la violencia o el apremio, sino que su relacin con la coaccin es su
cualidad distintiva; as, el sistema poltico no es el nico sistema que legisla y aplica las
leyes, pero sus leyes y la aplicacin de stas suponen el mximo apremio en lo que
respecta a obediencia y ejecucin.32 En suma, en cualquier sociedad el sistema poltico
es el nico que tiene la autoridad reconocida, esto es, est autorizado, para obligar a la
obediencia de las leyes porque adems tiene el poder autoritario para hacerlo.
La incorporacin de la acepcin autorizado del trmino authoritative tiene
implicaciones muy importantes pues, al contrario de la definicin jurdica tradicional
del Estado, la propuesta sistmica retoma para s las largas elaboraciones tericas en
torno del concepto de legitimidad. Desde Weber, la clara determinacin del poder polti-
co como el poder coactivo por excelencia no supuso que el uso de la fuerza fuera sufi-
ciente para definir su naturaleza pues l mismo seal el atributo general del monopolio
de la coaccin legtima, lo que significa que un poder coactivo, para ser considerado
como poder poltico, debe ser de un lado exclusivo, en el sentido de que debe impedir
(criminalizar o penalizar) el recurso a la fuerza por parte de los sujetos no autorizados;
de otro lado debe ser legtimo, o considerado tal, en el sentido de que debe ser reconoci-
do como vlido bajo algn ttulo, y por tanto ser aceptado por los subordinados.33 De
acuerdo con Michelangelo Bovero, si bien el poder poltico nace limitado y es reconoci-
do como legtimo slo si, y hasta que, es ejercido en el respeto de aquellos lmites que le
imponen las leyes escritas lo que se conoce como primaca de la ley o la superioridad
de la norma con respecto al poder, la legalidad, el puro apego a una norma estableci-
da, no es de por s un ttulo suficiente de legitimacin para el poder poltico.34 Pocos
aos despus de que el enfoque sistmico lo sugiriera de manera implcita, Jrgen
Habermas defini el concepto de legitimidad ms utilizado en la ciencia poltica: Legi-
timidad significa que hay buenos argumentos para que un ordenamiento poltico sea
reconocido como justo y equitativo; un ordenamiento legtimo merece el reconocimien-
to. Legitimidad significa que un ordenamiento poltico es digno de ser reconocido.35
Una definicin que se deriva de los aportes de Almond y Powell y puede utilizarse
para este concepto es que el sistema poltico es un sistema no necesariamente armnico ni
estable de interaccin interdependiente que en cualquier sociedad es el nico que est auto-
rizado por los individuos que la componen para obligar a la obediencia de las leyes porque
adems tiene el poder autoritario para hacerlo.
La defensa que esgrimieron Almod y Powell para que se utilizara el concepto de
sistema poltico en lugar de gobierno, nacin o Estado lo que es algo ms que un
problema de nomenclatura ya que en realidad refleja una manera nueva de considerar
los fenmenos polticos se apoy en consideraciones slidas:
Los trminos antiguos Estado, gobierno, nacin estn limitados por significados lega-
les e institucionales; dirigen la atencin a un conjunto determinado de instituciones que
normalmente forman parte de las modernas sociedades occidentales. Si aceptamos la idea
de que el estudio de tales instituciones constituye la nica preocupacin y el objeto espec-
fico de la ciencia poltica, muchos problemas pueden ser entonces soslayados, incluida la
difcil cuestin de delimitar el campo propio de la disciplina. Sin embargo, los costos de tal
decisin son muy elevados. El papel desempeado por las instituciones formales de go-
bierno, como las legislaturas y los tribunales, vara considerablemente en las distintas
sociedades. En muchas de ellas, en particular en las que se hallan fuera del mundo occi-
dental, sus funciones pueden no ser tan importantes como las de otras instituciones y
procesos. En todas las sociedades el papel de las instituciones formales de gobierno est
delimitado por los grupos de carcter informal, por las actitudes polticas y por una multi-
tud de relaciones interpersonales. Si la ciencia poltica aspira a encarar eficazmente los
fenmenos polticos en toda clase de sociedades, sin distincin de cultura, grado de mo-
dernizacin y desarrollo, necesitamos un marco de anlisis ms amplio. El concepto de
sistema poltico ha adquirido gran difusin porque dirige la atencin hacia el espectro
total de las actividades polticas de una sociedad, sin determinar dnde y en qu sociedad
pueden ser localizadas tales actividades.36
despus seal que las principales eran, por ejemplo, la presidencia de la Repblica, el
primer ministro, los ministros, el Parlamento, el Tribunal Supremo, las elecciones. Es
decir, hizo referencia a instituciones polticas propias de los poderes ejecutivo, legislati-
vo y judicial del Estado francs y de su sistema electoral y de partidos.37 Duverger llam
rgimen poltico al subsistema constituido por el conjunto de las instituciones polticas
de un sistema social que estn coordinadas entre s. A causa de que las sociedades estn
organizadas polticamente de modo diferenciado, existen diversos tipos de regmenes
polticos: parlamentario, presidencialista, de partido nico, etc.38 Duverger fue uno de
los primeros en plantear que las instituciones polticas y el rgimen poltico que consti-
tuyen slo se comprenden realmente si se resitan en el seno del sistema social del que
son el marco y el mecanismo regulador.39
En 1970, el profesor britnico W.J.M. Mackenzie seal que universalmente ya era
aceptada la idea de distinguir entre rgimen y gobierno: Los gobiernos pasan, el rgi-
men permanece [...] El rgimen no depende de la ocupacin oficial de cargos; es una
nocin ms difcil de captar.40 As que este politlogo construy el concepto de rgimen
poltico en dos niveles que sirvieron de base para elaboraciones posteriores: en un nivel
abstracto, es el conjunto de reglas, costumbres y creencias ms importantes para la
vida poltica, y en un nivel concreto se encarna en el grupo o los grupos ms influyen-
tes en el gobierno; es decir, en la elite poltica.41
De acuerdo con el enfoque sistmico de Easton, el politlogo italiano Leonardo
Morlino seal en 1980 que el rgimen poltico se compone de tres elementos: valores,
normas y estructuras de autoridad.42 Segn Morlino, para la teora eastoniana los valores
o principios estn en la base de ciertas ideologas y doctrinas o bien entran ms o
menos implcitamente en la praxis poltica, es decir, estn articulados abiertamente en
expresiones simblicas o son justificaciones latentes del rgimen.43 En la gran mayora
de los sistemas algunos valores se convierten en dominantes porque los defienden miem-
bros que son eficaces polticamente y no son rechazados abiertamente por otros; tales
valores acaban por imponer lmites a la prctica poltica del rgimen ya que son cruciales
en la determinacin del conjunto de fines que puede tratar de alcanzar un sistema y
condicionan de algn modo sus normas y estructuras de autoridad, los otros dos ele-
mentos del rgimen poltico.44
Las normas, por su parte, son las reglas operativas o reglas del juego que especifi-
can los modos en que los miembros del sistema pueden participar en el proceso poltico
y resolver los conflictos;45 tales normas pueden ser formalizadas en constituciones es-
critas o cdigos, o no formalizadas y provenientes de las costumbres (consuetudina-
rias), pero de todas maneras estn sujetas a sanciones dentro del sistema. Finalmente, el
tercer elemento del rgimen lo constituyen las estructuras de autoridad, es decir, el
conjunto de los roles o modelos regularizados de comportamiento y de expectativas
acerca del modo en que habrn de comportarse los que ocupan posiciones especiales en
la sociedad y el modo en que los dems deben obrar frente a ellos.46 Morlino hace la
aclaracin acerca de que los roles o papeles asignados a los individuos se distinguen de
los propios individuos que los desempean durante determinados perodos de tiempo;
tales roles estn dotados de autoridad debido a que quienes son titulares de ellos tienen
la capacidad de ordenar, mandar e inclusive obligar, adems de que pueden estar especi-
ficados formalmente por las leyes o bien derivar informalmente de patrones de liderazgo.
No forman parte de las estructuras de autoridad algunos roles y estructuras que no
estn dotados de autoridad a pesar de desarrollar una funcin fundamental en el siste-
consenso generalizado es que un rgimen poltico se define en parte por las reglas de
procedimiento que determinan: 1) el nmero y tipo de actores a quienes se permite
acceder a las principales posiciones gubernamentales, 2) el mtodo de acceso a tales
posiciones, y 3) las reglas que se siguen en la toma de decisiones pblicas obligatorias.56
Estas reglas o pautas deben ser aceptadas por los actores polticos pues su comporta-
miento tambin es un componente muy importante del rgimen.
Sin embargo, en la revisin de las definiciones que han sido planteadas por varios
autores contemporneos hay discrepancias en cuanto a incorporar a la ideologa de los
diversos actores como un componente del rgimen poltico, as como en cules son las
instituciones que lo constituyen de manera decisiva; tampoco coinciden en la inclusin
de variables de movilizacin de bases sociales ms all de los contendientes por el poder
poltico, o en incorporar por ello a los ciudadanos como integrantes del rgimen.57 No
obstante, en la mayora de esas definiciones resaltan dos coincidencias que es preciso
anotar: 1) las actividades del gobierno dependen de las caractersticas del rgimen, lo
que significa que el concepto de rgimen engloba al de gobierno; y 2) las normas que
regulan el acceso al poder y su ejercicio pueden ser formales o informales, pero deben
ser conocidas y aceptadas por los actores polticos. Por tanto, rgimen poltico podra
definirse como el conjunto de normas formales e informales conocidas y aceptadas por los
actores que aspiran a acceder y ejercer el poder poltico regulados por ellas; se puede cam-
biar de gobierno pero no de rgimen en tanto permanezcan las mismas normas y se trate de
los mismos actores.
III. Gobierno
rgano que tiene como tarea la de imponer las reglas de conducta y de tomar las decisiones
necesarias para mantener la cohesin del grupo y ese rgano es el gobierno.60 Aun as, si se
atiende a esta definicin de las funciones del gobierno parecera que participan en l las
instituciones representativas como las asambleas, cmaras legislativas o congresos, pero
un acuerdo casi unnime entre los estudiosos del tema es que el gobierno es una tarea
del poder ejecutivo y solamente en los regmenes parlamentarios participa de una forma
ms directa el poder legislativo, pues en ese caso el partido mayoritario o una coalicin
de partidos elige a un primer ministro para que funja como jefe de gobierno.
En la definicin de Mackenzie, por ejemplo, el gobierno incluye a los titulares de los
cargos en las instituciones del poder ejecutivo y de este modo, para l, gobierno es el
presidente de los Estado Unidos, el primer ministro britnico, [] junto con todos aque-
llos ayudantes que desempean funciones oficiales.61 Levi, por su parte, afirma que el
gobierno coincide con el poder ejecutivo, o mejor dicho con los rganos de la cspide
de ese poder, o sea con exclusin de todo el aparato de funcionarios que tiene la tarea de
colaborar en el funcionamiento de los servicios pblicos;62 as, dar cumplimiento a las
decisiones gubernamentales es una tarea encomendada a la administracin pblica.63
En cualquier caso, es debido a la separacin de poderes que los rganos legislativos y los
judiciales tampoco forman parte directamente del gobierno a pesar de que ejercen su
poder dentro de una competencia, ms o menos amplia y ms o menos directa, segn
los casos, con rganos de gobierno, lo que implica tambin que pueden delimitar y
controlar en cierto modo su accin porque concurren en el ejercicio del poder.64
El estudio comparado de los gobiernos ha sido una de las preocupaciones de los
politlogos ya que constituye la parte de la actividad poltica que es ms visible y
sujeta a evaluacin para los habitantes de un pas. En ese tipo de anlisis fue muy til
partir del planteamiento de Easton acerca del funcionamiento del sistema poltico debi-
do a que, como se examin anteriormente, en este concepto se incluyen todas las
interacciones polticas en una sociedad. Sin reparar mucho en las estructuras
institucionales que efectivamente podran ser muy diferentes, lo cual se convertira en
un obstculo para la comparacin, Easton propuso examinar la vida poltica en trmi-
nos de un sistema que recibe ciertas entradas (inputs) de la sociedad y las convierte en
salidas (outputs) que afectan a esa misma sociedad.65 Las entradas (inputs) son deman-
das o apoyos provenientes del ambiente que rodea al sistema poltico y las salidas (ouputs)
son las respuestas que elabora el sistema poltico que, si toma las decisiones adecuadas
para ello, es decir, si hace bien su tarea, lograrn reducir las demandas y aumentar los
apoyos. Segn Blondel, los expertos en poltica se han visto alentados a examinar el
contenido y las caractersticas de las demandas y los apoyos, que constituyen las entra-
das y a considerar las salidas en trminos del proceso de elaboracin de decisiones que
pueden encontrarse en todos los gobiernos.66 De esta manera, la definicin ms precisa
de estas entradas y salidas llevara a encontrar un parmetro de mayor validez general
que las estructuras constitucionales, anteriormente consideradas como el nico
parmetro.67
El nuevo enfoque sugerido por Easton y afinado por Almond puede superar as uno
de los ms difciles problemas en el estudio comparado de los gobiernos, que ha encon-
trado diferentes normas, instituciones y formas de comportamiento cuya relacin no es
simple porque muchas veces algunas estructuras institucionales pueden ser producidas
por cierto tipo de normas, pero ser usadas en un contexto normativo diferente; el
politlogo Jean Blondel (Francia, 1929) pone de ejemplo el uso que dan las dictaduras a
las legislaturas y los partidos polticos para sus propios fines. En ese contexto, hay dos
tipos de procesos sociales desempean un importante papel. Primero, cuando las insti-
tuciones son importadas de otro lugar en un fenmeno de imitacin que se produce
porque los miembros de una comunidad consideran que una estructura que ha sido
eficiente en otro lugar puede contribuir a promover cambios importantes en el compor-
tamiento o el desarrollo de su propia comunidad.68 De acuerdo con Blondel, la historia
de los gobiernos constitucionales del siglo XIX es, en gran parte, la historia de las imita-
ciones debido a que las prcticas gubernamentales britnica y norteamericana pare-
can vlidas [por lo que] se pens que era razonable modificar las prcticas de otros
lugares importando las estructuras institucionales norteamericanas o britnicas.69 Pero
hay un segundo proceso en el cual deliberadamente se impone una forma de gobierno y
esto conduce a profundas tensiones que deben ser conjuradas aplicando una serie de
recursos polticos que van desde la represin, que no resulta satisfactoria como solu-
cin a largo plazo, hasta el intento de mantener las estructuras existentes aunque sea
solamente en el plano formal con el fin de que se desarrolle la legitimidad del nuevo
sistema.70
Desde la teora institucionalista una de las vertientes ms antiguas del estudio
comparativo de los gobiernos71 se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional que fueron deducibles de la siguiente definicin: un sistema de gobierno
slo podr considerarse constitucional si el cuerpo electoral toma parte en la seleccin
de los gobernantes. Despus tiene un postulado: el gobierno constitucional implica una
distincin (no necesariamente una separacin de poderes) entre legislativo y ejecutivo
porque se dejan las polticas generales a un cuerpo amplio que las aborda y examina
sosegadamente, y los temas ms especficos se dejan a un cuerpo menor y permanente,
facultado para actuar en casos de emergencia.72 Esta distincin es la base de la distri-
bucin de poderes legislativos y ejecutivos en los gobiernos constitucionales. Al final,
esta teora indica el corolario de que un sistema no ser constitucional si el legislativo es
inferior al ejecutivo ya que sera ilgico permitir que el ejecutivo fuera superior al
legislativo si este ltimo trata los temas generales y el ejecutivo las cuestiones de detalle
y las situaciones de emergencia.73
Debido al corolario acerca de que el legislativo slo puede ser igual o superior al
ejecutivo, se desprende la existencia de tres sistemas constitucionales de gobierno:
Sobre los pases de Amrica Latina, como observacin final puede afirmarse que el
principio de la separacin de poderes fue plenamente incorporado y la gran mayora de
los textos constitucionales estn estructurados de acuerdo con l. Sin embargo, la reali-
dad histrica de los pueblos latinoamericanos muestra claramente que el equilibrio y
armona entre poderes no se ha conseguido y que, en cambio, el poder ejecutivo ejerce
un claro predominio sobre los otros dos.75 La principal razn para explicar esta contra-
diccin reside en que el presidencialismo latinoamericano deriv de un fenmeno de
imitacin de los Estados Unidos.76
Despus de analizar las instituciones polticas de una decena de pases latinoameri-
canos, Duverger reflexion alrededor de la paradoja que hay entre el hecho de que estos
pueblos, desde la aurora misma de su independencia y an antes, han tenido por su
ms alta vocacin poltica vivir en un sistema de libertad y democracia, y la constata-
cin de que tal deseo ha sido ms una pretensin frustrada que una realidad consegui-
da. Por un lado, han marchado grandes definiciones programticas; por otro, las reali-
dades cotidianas: golpes de Estado, dictaduras, fraudes electorales, marginalidad polti-
ca del pueblo, escasa participacin social Una vez ms podra concluirse que es vano
esperar que las instituciones polticas democrticas funcionen en comunidades que no
sean socialmente democrticas.77 Es tarea de los ciudadanos y gobernantes de nuestra
Amrica que esta paradoja pueda disolverse.
Resumen
veces esas asignaciones son aceptadas por la mayor parte de sus integrantes como
autoritarias (y autorizadas en razn de tal aceptacin).
7. Algunas crticas a la teora sistmica aplicada a la poltica son: a) establece relacio-
nes de semejanza entre cosas distintas; b) implica un equilibrio o armona de par-
tes; c) se basa en un prejuicio conservador y esttico.
8. Definicin derivada de los aportes de Almond y Powell: el sistema poltico es un
sistema no necesariamente armnico ni estable de interaccin interdependiente que
en cualquier sociedad es el nico que est autorizado por los individuos que la com-
ponen para obligar a la obediencia de las leyes porque adems tiene el poder autorita-
rio para hacerlo.
9. Hacia la mitad del siglo XX no haba todava suficiente claridad para una definicin
cientfica y actualizada del concepto de rgimen poltico que ajustara cuentas con
las herencias tericas anteriores de la filosofa poltica, la historia, la economa y la
ciencia jurdica.
10. Rgimen poltico podra definirse como el conjunto de normas formales e informales
conocidas y aceptadas por los actores que aspiran a acceder y ejercer el poder poltico
regulados por ellas; hay cambio de gobierno pero no de rgimen en tanto permanezcan
las mismas normas y se trate de los mismos actores.
11. En toda comunidad poltica, el gobierno es el rgano que tiene la tarea de imponer las
reglas de conducta y de tomar las decisiones necesarias para mantener la cohesin del
grupo. El gobierno es una tarea del poder ejecutivo y solamente en los regmenes
parlamentarios participa el poder legislativo de una forma ms directa.
12. Desde la teora institucionalista se elaboraron tres modelos de sistemas de gobierno
constitucional: a) gobierno de convencin, el legislativo es superior al ejecutivo pues
ste procede de aqul; b) gobierno parlamentario, el legislativo es igual al ejecutivo y
ambos estn en una relacin recproca de poder; C) gobierno presidencialista o de
separacin de poderes, el legislativo es igual al ejecutivo y estn totalmente separados;
en este ltimo caso, el ejecutivo tiene que surgir directamente del cuerpo electoral.
Lecturas Ampliatorias
Los siguientes textos siguen el orden de los temas tratados en este captulo. Aunque la
lectura completa de los libros es muy recomendable para los estudiantes de ciencia
poltica o para quienes tengan inters profesional por la teora, se indican las pginas
que corresponden a los apartados o captulos ms importantes para ampliar la com-
prensin de las propuestas analticas que se abordaron en el captulo.
Sistema poltico:
EASTON, David. Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996
[1965], pp. 62-112.
David Easton desarrolla en este libro las bases conceptuales de su enfoque terico sobre los
sistemas polticos como conjuntos de pautas de interaccin para asignar valores en una
sociedad. En las pginas que se recomiendan hay una amplia exposicin de las caracters-
ticas y los lmites o fronteras de los sistemas polticos, y del ambiente general que los rodea.
Rgimen:
MORLINO, Leonardo, Cmo cambian los regmenes polticos. Instrumentos de anlisis, Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [1980], pp. 19-46 y 81-115.
Leonardo Morlino, profesor de la Universidad de Florencia, ofrece en este libro un
aporte clave para comprender los procesos de transicin democrtica en los pases
sudamericanos. En las pginas que se indican, Leonardo Morlino retoma las elabora-
ciones de David Easton sobre los conceptos de sistema poltico y de rgimen para luego
analizar cuidadosamente cmo pueden aplicarse tericamente en los procesos de cam-
bio y estabilidad en las sociedades.
ODONNELL, Guillermo y Philippe SCHMITTER, Transiciones desde un gobierno autoritario/4
Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Paids, Espaa, 1994 [1986],
pp. 19-30.
Al leer este reducido nmero de pginas, se tendrn las definiciones y las premisas con
las cuales trabajaron los autores en un ambicioso proyecto de investigacin sobre las
transiciones a la democracia desde regmenes autoritarios. Los conceptos definidos
(transicin, rgimen poltico, liberalizacin y democratizacin) son indispensables para
comprender los procesos de cambio ocurridos en el mundo durante la ltima dcada
del siglo XX.
Gobierno:
BLONDEL, Jean, Introduccin, en Blondel, Jean et al., El Gobierno: Estudios comparados,
Alianza Universidad, Madrid, 1981 [1969], pp. 11-48.
Blondel expone en la introduccin de este libro las dificultades inherentes en el anlisis
comparado de los gobiernos y las condiciones que requiere un modelo comparado para
cubrir toda la gama de pautas de gobierno, adems de que realiza una evaluacin del
estado que guardaban las teoras parciales destinadas a explicar partes especficas del
proceso gubernamental cuando fue escrito el trabajo.
BOBBIO, Norberto, La teora de las formas de gobierno en la historia del pensamiento poltico,
FCE, Mxico, 3. reimp., 1992 [1976].
En esta obra fundamental, Norberto Bobbio trata de responder a la cuestin sobre
cules y cuntas son las maneras en que se ha dado forma a la organizacin de la vida
colectiva, al gobierno de las sociedades. Aunque solamente incluye algunos autores que
considera ejemplares, examina varias de las respuestas ms significativas desde la filo-
sofa griega hasta los umbrales de la edad contempornea, sin que eso suponga que su
inters sea histrico ya que se plantea explcitamente una exigencia conceptual.
(Footnotes)
1. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Poltica comparada, Paids, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original,1966], p. 14.
2. Adems del provincialismo, otros dos rasgos negativos de los estudios politolgicos en la segun-
da posguerra del siglo XX sealados por Almond y Powell eran el descriptivismo y el formalismo. El
primero alude a que la mayor parte de los estudios se limitaban a describir las caractersticas de los
sistema polticos analizados sin ninguna preocupacin terica, sin ninguna ambicin de elaborar
teoras o de someterlas a la criba en el caso concreto, sin ningn intento de comparacin explcita,
seria, rigurosa; el segundo rasgo negativo se refiere a una excesiva atencin a las variables formales,
a las instituciones, a las normas y a los procedimientos, con total menoscabo del funcionamiento real
de los sistemas polticos, de las interacciones entre estructuras, de los procesos, de los cambios. Salvo
contadas excepciones, la ciencia poltica de los aos cincuenta era por tanto fundamentalmente
eurocntrica, descriptiva y formalista. (Gianfranco Pasquino, 1994, Naturaleza y evolucin de la
disciplina, en Gianfranco Pasquino et al., Manual de Ciencia Poltica, Alianza Universidad Textos, n.
125, Madrid, 1994, p. 21.)
3. El conductismo o conductivismo es un enfoque politolgico caracterizado por el estudio del
comportamiento observable de los actores polticos a travs de investigaciones cuantitativas. El naci-
miento de este enfoque en los aos cincuenta supuso una autntica revolucin de la disciplina, hasta
entonces limitada al anlisis ms o menos formal de las instituciones, ya que por primera vez se
aplicaba efectivamente el mtodo cientfico en los estudios polticos. No obstante, su propia exigencia
epistemolgica le hizo descuidar la produccin de teoras, restringiendo su inters, al concentrarse en
las conductas observables y los mbitos donde era posible medir. (Ignacio Molina y Santiago Delga-
do, Conceptos fundamentales de la Ciencia Poltica, Alianza Editorial, Madrid, 3. reimp., 2004, p. 26.)
4. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 17.
5. Juan Carlos Portantiero, Sociedad civil, Estado y sistema poltico, en Juan Enrique Vega
(coord.), Teora y poltica en Amrica Latina, Centro de Investigacin y Docencia Econmica, Mxico,
2. ed., 1984, p. 191.
6. Idem.
7. Juan Carlos Portantiero afirma que detrs de ese reemplazo emerga una historia intelectual no
inocente, cuya trayectoria tendra que delinearse. Cita un artculo de J. P. Nettl donde se reivindicaba al
Estado como variable conceptual pues la erosin del concepto de Estado coincida en el tiempo y era
claramente una parte funcional del desplazamiento del centro de gravedad de las ciencias sociales hacia
Estados Unidos a partir de finales de la dcada de los treinta. (J. P. Nettl, The state as a conceptual
variable, en World Politics, n. 20, 4 de julio de 1968, p. 561. Citado por Portantiero, idem.)
8. En la mitologa griega, el posadero Procusto serraba los pies de los huspedes ms altos para
que no sobresalieran de la cama y a los bajitos los estiraba hasta que alcanzaban la estatura justa del
lecho. Con la referencia al lecho de Procusto, Easton ilustraba cmo los politlogos trataban infruc-
tuosamente de estudiar realidades polticas novedosas y muy diferentes a las que sirvieron para acu-
ar el significado de los viejos conceptos (http://www.interrogantes.net).
9. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996 [Ed.
original, 1965], p. 79.
10. Ibd., pp. 65-66.
11. (Ibd., p.79). Debe aclararse que en ingls la definicin de las interacciones polticas es la
siguiente: what distinguishes political interactions from all other kinds of social interactions is
that they are predominantly oriented toward the authoritative allocations of values for a society (no
es subrayado de Easton). La palabra authoritative tiene en ese idioma dos acepciones: 1) De autori-
dad, de la naturaleza de la autoridad, ejerciendo o asumiendo poder; imperativo, dictatorial, domi-
nante; y 2) En posesin de derechos o autoridad reconocida; con derecho a obediencia o acepta-
cin. La aclaracin es pertinente ya que en espaol existen dos palabras distintas (autoritario y auto-
rizado) para cada uno de los dos significados, pero en la traduccin que se est utilizando se atribuye
a authoritative slo el primero y eso tiene implicaciones importantes para la comprensin del enfoque
terico eastoniano (Vase David Easton, A framework for Political Anlisis, The University of Chicago
Press, USA, 1979 [Ed. original 1965], p. 50. Oxford English Dictionary Online, http://dictionary.oed.com).
12. David Easton, op. cit., pp. 76 y 79-80.
13. Easton se refiere a que, con el fin de obligar a que se cumplan sus asignaciones, algunos
sistemas parapolticos como las familias, las iglesias, las hermandades y otros subgrupos como las
organizaciones delictivas, pueden aplicar sanciones poderosas como la excomunin, el ostracismo,
la expulsin o la coercin ejercida por medio de la violencia debido a que en ellos se hallan leyes
constituidas, competencia por el control entre las elites dominantes y ambiciosas, y grupos de presin
o facciones (Ibd., pp. 82 y 81).
14. Sin embargo, y haciendo clara alusin a las autoridades de sistemas parapolticos tales como
sindicatos, empresas econmicas, clubes deportivos y otros, aclara que existen nombres mejores para
ese tipo de roles en los sistemas parapolticos: comit ejecutivo, consejo de gobierno o junta directiva.
(Ibd., p. 85.)
15. Idem.
16. Ibd., p. 84.
17. Ibd., p. 85.
18. Idem.
19. Vase captulo sobre el Estado en este libro.
20. Antonella Attili seala que aunque es cierto que en el Estado democrtico el titular de la
soberana es el pueblo y se marcan lmites a los poderes y funciones del poder poltico estatal, tambin
lo es que la soberana popular se somete al imperio de la ley, al control de constitucionalidad de las
leyes por parte de los tribunales constitucionales, que define las coordenadas en el de las cuales se
ejerce dicho poder supremo; ella aclara que es el poder poltico estatal el que ejerce dicha soberana
a travs de sus instituciones. (Vase el captulo Soberana en este mismo libro).
21. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu, Buenos Aires, 7. reimp., 1996 [Ed.
original 1965], p. 138.
22. Idem.
23. Ibd., pp. 138-139.
24. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, Poltica comparada, Paids, Buenos Aires, 1972 [Ed.
original 1966], p. 20.
25. Tcitamente, Almond y Powell reconocieron que s establecan relaciones de semejanza entre
cosas distintas y hacan analogas entre el sistema poltico con otros sistemas como el mecnico o el
biolgico. As, ponan el ejemplo de un automvil al que el desgaste de los anillos del motor origina que
queme aceite, lo que a su vez deteriora el funcionamiento de las otras partes y lleva finalmente a que
decline la fuerza del vehculo. De forma anloga, plantearon que el surgimiento de los partidos popu-
lares o los medios masivos de comunicacin en un sistema poltico modifican el comportamiento de
las restantes estructuras que lo componen y afectan su capacidad general en relacin con el ambiente
interno y externo que lo rodea. (Ibid, pp. 20 y 25.)
26. Ibd., p. 25.
27. Almond y Powell dicen que se deben considerar a los sistemas polticos como entidades
totales que modelan y son modeladas por sus contextos ambientales. Por ejemplo, el desarrollo de una
burocracia especializada y un ejrcito profesional en un sistema poltico puede derivar de la interaccin
de ste con otras naciones de su mbito. Los gobernantes de la primera nacin pueden concebir
ambiciones de expandir su territorio o verse forzados a desarrollar sus posibilidades militares a causa
de las amenazas de invasin de sus vecinos. Los gobernantes de un sistema poltico pueden responder
a cambios iniciados en sus propias sociedades: el crecimiento del comercio, la acumulacin de rique-
za, el hambre o desastres militares. Tales cambios internos son capaces de aumentar la presin sobre
el sistema poltico forzndolo a desarrollarse si desea sobrevivir. A menos que nuestra concepcin del
sistema poltico nos permita encarar de manera adecuada la interaccin de este ltimo con su contex-
to interno e internacional, no podremos comprender los procesos y desarrollos polticos. (Ibd., pp.
20 y 21.)
28. En una familia, por ejemplo, los roles que la constituyen son los de madre y padre, marido y
mujer, hermano y hermana; la familia es el conjunto de roles interactuantes de sus miembros, quienes
tambin pueden tener un papel como miembros en la escuela, los negocios o las iglesias. (Ibd., p. 26.)
29. Los lmites de los sistemas polticos estn sujetos a fluctuaciones relativamente grandes por-
que a veces como es el caso del ejercicio del voto o durante un conflicto blico los lmites se
vuelven ms amplios y fluidos. Los lmites se vuelven ms fluidos durante una guerra en la medida en
que muchos individuos son reclutados para el servicio militar y los negocios deben someterse a las
medidas de seguridad que se decidan. En los comicios electorales tambin se amplan los lmites
puesto que los votantes se convierten en polticos por un da. Cuando las condiciones normales retor-
nan, vuelven a contraerse los lmites del sistema poltico. (Idem.)
30. Ibd., pp. 24-25. Anomia es una palabra de origen francs que significa ausencia de normas. (Pratt
Fairchild, H. Diccionario de Sociologa, FCE, Mxico, 12. reimp., 1987 [Ed. original, 1944], p. 12.)
31. Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell, op. cit., p. 24.
32. Ibd., p. 25.
33. Michelangelo Bovero, Lugares clsicos y perspectivas contemporneas sobre poltica y po-
der, en Norberto Bobbio y Michelangelo Bovero, Origen y fundamentos del poder poltico, Grijalbo,
Mxico, 1985 [Ed. original, 1984], p. 46.
34. Ibd., pp. 51 y 52.
35. Ibd., p. 62. (Cita a Jrgen Habermas, Problemi di leggitimazione nello Stato moderno, en Per la
ricostruzione del materialismo storico, Etas, Miln, 1979 [Ed. original, 1976], pp. 207-208. Subrayados
de Habermas.)
36. Ibd., pp. 23-24.
37. El jurista, socilogo y poltico Maurice Duverger naci en Francia en 1917. Inici su carrera
como jurista en la Universidad de Burdeos y se implic cada vez ms en la ciencia poltica; en 1948
fund a una de las primeras facultades de esta disciplina en su universidad y public muchos libros y
artculos en peridicos, especialmente para Le Monde. Desde 1989 hasta 1994 fue representante del
Partido Socialista Europeo en el Parlamento Europeo (http://es.wikipedia.org/wiki/Maurice_Duverger).
38. Segn Duverger, los regmenes polticos se definen en cierto modo como Max Weber defina el
tipo ideal que le serva para analizar las sociedades: a partir del anlisis comparativo de regmenes
concretos puede elaborarse un modelo comn a varios de ellos, de carcter abstracto y sistematiza-
do, que sirve para explicarlos. (Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional,
Ariel, Mxico, 2. reimp., 1992 [Ed. original, 1955], p. 33.)
39. Idem.
40. W. J. M. Mackenzie, La ciencia poltica, en Jean Piaget et al., Tendencias de la investigacin en
las ciencias sociales, Alianza Universidad, n. 45, Madrid, 1982 [Ed. original, 1970], p. 507.
41. Idem.
42, Leonardo Morlino, Cmo cambian los regmenes polticos. Instrumentos de anlisis, Centro de
Estudios Constitucionales, Madrid, 1985 [Ed. original, 1980], p. 37.
43. Ibd., p. 38. (Sobre los aportes tericos alrededor del concepto de rgimen poltico, Leonardo
Morlino cita a David Easton, A Systems Analysis of Political Life, Wiley & Sons, Nueva York, 1967, pp.
171-219).
44. Leornardo Morlino, op. cit., p. 38.
45. Idem.
46. Ibd., p. 39.
47. Idem.
48. Alberto Lettieri, Seis lecciones de poltica, Prometeo, Buenos Aires, 2005, pp. 129. (Vase Lcio
Levi, Rgimen poltico, en Norberto Bobbio et al., Diccionario de Poltica, Siglo XXI, t. II, Mxico, 6.
ed., 1991 [Ed. original, 1976], p. 1362).
49. Lcio Levi, Rgimen poltico, op. cit., p. 1363.
50. Idem.
51. W. J. M. Mackenzie, op. cit., pp. 511-512.
52. Lcio Levi, ibd., pp. 1363-1364.
53. Ibd., pp. 1365-1366.
54. Guillermo ODonnell y Philippe C. Schmitter, Transiciones desde un gobierno autoritario/4 Conclu-
siones tentativas sobre las democracias inciertas, Paids, Espaa, 1994 [Ed. original, 1986], pp. 19-20 y
118.
55. Estos conjuntos de pautas dan lugar a regmenes autoritarios o democrticos. (Ibd., p. 118.)
56. Gerardo L. Munck, Disaggregating political regime: Conceptual Issues in the Study of
Democratization, Working Paper, n. 228, agosto de 1996, p. 6. (www.nd.edu/~kellog/WPS/228.pdf).
Existe traduccin en Vctor Alarcn Olgun (coord.): Metodologas para el Anlisis Poltico, Mxico,
coed. UAM/ Plaza y Valds, 2006, pp. 237-278. Se cita la paginacin del texto en ingls.
57. La revisin se bas en el apndice del trabajo de Munck en el que presenta diecisis definicio-
nes del concepto de rgimen poltico a partir de las cuales es posible comparar sus coincidencias y
diferencias. (Ibd., pp. 34-36.)
58. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 509. Por ejemplo, en la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos se establece con mucha claridad la forma de gobierno ya que seala como voluntad
del pueblo de Mxico constituirse en una repblica representativa, democrtica y federal que se com-
pone de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior, pero unidos en una
federacin (Art. 40). Para su ejercicio, el poder de la federacin se divide en legislativo, ejecutivo y
judicial (Art. 49). El Poder Legislativo se deposita en un congreso general (el Congreso de la Unin)
dividido en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores (Art. 50); el Poder Judicial se deposita
en la Suprema Corte de Justicia, en un tribunal electoral, en tribunales colegiados y unitarios de
circuito, y en juzgados de distrito (Art. 94); y el Poder Ejecutivo es ejercido por un solo individuo que
se denomina Presidente de los Estados Unidos Mexicanos (Art. 80). Las relaciones entre los tres
niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) se rigen por los artculos 115 a 122. En los 136
artculos que contiene, la tambin llamada Carta Magna regula las instituciones polticas fundamenta-
les de Mxico, aunque existen muchos otros ordenamientos ms especficos. (Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos, Instituto Federal Electoral, Mxico, abril de 2000.)
59. Karl W. Deutsch, Poltica y gobierno, FCE, Mxico, 1993 [Ed. original, 1970], pp. 20-21. En
espaol la palabra gobierno deriva directamente del latn gubernare, que a su vez proviene del griego
kybernetes.
60. Lcio Levi aclara que en los idiomas latinos el significado de la palabra gobierno difiere del que
tiene la palabra government en los pases con idiomas anglosajones porque en ellos significa, grosso
modo, lo que en el continente europeo se designa con la expresin rgimen poltico y por lo tanto
tiene una acepcin mucho ms amplia que el trmino gobierno. Para referirse al gobierno, en Inglate-
rra y Estados Unidos se usan los trminos cabinet y administration, respectivamente (Lcio Levi,
Gobierno, en Norberto Bobbio et al, Diccionario de Poltica, Siglo XXI, t. I, Mxico, 7a. ed., 1991 [Ed.
original, 1976], pp. 710-711).
61. W. J. M. Mackenzie, op. cit., p. 507.
62. Lcio Levi, op. cit., p. 711.
63. Sobre este punto, Mackenzie dice que en teora se puede hacer una distincin entre las funcio-
nes administrativas del ejecutivo y su papel poltico pero que esto tal vez pueda inducir a error ya que
no se puede comprender ninguna administracin fuera de su contexto poltico; si bien el gobierno est
efectivamente al frente de la administracin, en cierto modo se puede separar su papel, en tanto que
consejo de administracin en lo que se conoce como la administracin pblica. (W. J. M. Mackenzie,
op. cit., p. 510.)
64. Lcio Levi, op. cit., pp. 711-712.
65. Jean Blondel, Introduccin, en Jean Blondel et al., El Gobierno: Estudios comparados, Alian-
za Universidad, Madrid, 1981 [Ed. original, 1969], p. 26.
66. Idem.
67. En una evidente extrapolacin del enfoque sistmico propuesto por David Easton con la inten-
cin de aplicarlo al estudio comparado de los gobiernos, Blondel se apoy en la contribucin que
hicieron Gabriel A. Almond y G. Bingham Powell en 1966 para aclarar el funcionamiento del sistema
poltico (que Easton solamente haba esbozado de manera general y abstracta). En el proceso de
conversin que tiene lugar dentro del sistema poltico, Almond demostr que las funciones que pueden
incluirse entre las entradas y las salidas de todos los sistemas polticos son seis: del lado de las entra-
das, las demandas 1) se formulan (o articulan) y 2) se combinan (o agregan); del lado de las salidas, las
normas 3) se formulan (elaboracin de normas), 4) aplican (aplicacin de normas) y 5) adjudican en
casos particulares (adjudicacin de normas). Despus, estas diversas actividades 6) se comunican
dentro del sistema y fuera de l. (Ibd., p. 27.)
68. Ibd., pp. 22-23.
69. Ibd., p. 23.
70. Idem.
71. El institucionalismo es un enfoque de la ciencia poltica que se orienta al estudio de la estruc-
tura y el funcionamiento de las organizaciones pblicas. En sus orgenes, la ciencia poltica era exclu-
sivamente institucionalista y se centraba en el estudio comparado de las constituciones nacionales
desde una perspectiva jurdico-formal; esta especie de derecho estableca juicios normativos afirman-
do las bondades de un marco institucional u otro y sus efectos sobre la gobernacin. Tal punto de vista
fue considerado excesivamente descriptivo y cualitativo por las nuevas corrientes empiristas de los
aos cincuenta, las cuales estaban preocupadas por dotar de estatus cientfico a sus investigaciones y
por ello abandonaron el estudio de las instituciones ya que no pueden someterse a medicin. Sin
embargo, la importancia de los poderes pblicos hizo que el mundo anglosajn volviera a ellos a partir
de los aos ochenta y desde entonces surgi un neoinstitucionalismo que se centra de nuevo en el
papel que juegan las variables organizativas y que no slo se fija en normas y procedimientos regula-
dos sino tambin en los componentes informales, como los valores y cdigos de conducta de los
funcionarios que pueden afectar trascendentemente a la vida poltica. El institucionalismo actual no
ha vuelto a ser la corriente dominante exclusiva de antao ni comparte un mismo marco terico; sus
seguidores inclusive difieren en cuanto al concepto mismo de institucin, a la que identifican con lo
que podra denominarse estructura en sentido genrico. (Ignacio Molina y Santiago Delgado, op. cit.,
pp. 63-64.)
72. Jean Blondel, op. cit., p. 42.
73. Idem.
74. En todos estos casos, los partidos polticos representan la principal variable estructural para
explicar las diferencias de funcionamiento entre los sistemas de gobierno. (Ibd., pp. 42 y 44.)
75. Maurice Duverger, Instituciones polticas y derecho constitucional, Ariel, Mxico, 2. reimp.,
1992, p. 606.
76. Duverger explica que a pesar de que en la Constitucin norteamericana de 1787 no figuran las
palabras federal o federacin, la adhesin al sistema federal de distintos pases latinoamericanos
(l usa el trmino iberoamericanos) se debi decisivamente a la influencia ejercida por el ejemplo de
los Estados Unidos. Sin embargo, aade, hay que recordar que all se fue de la federacin de las
antiguas colonias a la independencia frente a Inglaterra, mientras que en los pases [latinoamerica-
nos] se pretenda ir, de modo artificioso, a la federacin desde el Estado independiente. (Ibd., p.
604.)
77. Ibd., p. 591.
Alejandro Favela
I. Ciudadanos
nos que hacen de sus derechos una forma de convivencia social, constituyendo a travs
de esa convivencia una cultura poltica democrtica en la cual, la dimensin jurdica es
solamente un sustento institucional para que sea posible una prctica histrica y polti-
ca que en cada pas tiene derroteros diversos, ricos y variados que se construyen a partir
de las necesidades, propuestas y acciones que los mismos ciudadanos van generando a
cada momento de su devenir como sociedades.
La revolucin francesa tuvo una consigna que a lo largo del tiempo, ya mas de dos
siglos, no ha perdido vigencia, el viejo llamado a la libertad, la igualdad y la fraterni-
dad, continua siendo actual, pues la democracia, desde esas fechas se ha ido transfor-
mando, de una aspiracin a una realidad social y poltica en una gran parte de los siste-
mas polticos que en ese periodo se han ido constituyendo.
El siglo XIX y buena parte del siglo XX fueron el periodo en el cual se desintegraron
los imperios coloniales y surgieron numerosos pases independientes que bajo diversas
circunstancias y avatares, han ido conformando sociedades que son democrticas o
pretenden consolidar ese tipo de rgimen poltico. La transicin a la democracia, no ha
sido nicamente tarea de instaurar instituciones que puedan enmarcarse bajo ese rubro,
sino que las sociedades para serlo de manera efectiva, han tenido que transformar la
cultura poltica dominante en sus sociedades, a fin de que la cultura poltica democrti-
ca, sea la que haga funcionales y vigentes a dichas instituciones polticas. Instituciones
polticas democrticas y cultura poltica democrtica, tienen como eje vertebrador a un
nuevo tipo de sujeto poltico: el ciudadano.
El ciudadano es un sujeto poltico que no puede ser concebido al margen de sus
conciudadanos,1 es decir al margen de una determinada comunidad poltica, por tanto
igual a ellos en derechos y obligaciones y que para ser eso, un ciudadano, requiere de la
libertad que el sistema poltico en el que se desenvuelve, le tiene que garantizar. La
libertad, la igualdad y la fraternidad, son por tanto las divisas fundamentales del sujeto
poltico de la democracia. El ciudadano no es un Robinsn, es por definicin parte de
una comunidad poltica organizada a partir de los principios de la democracia y de la
misma manera que la democracia no es concebible sin ciudadanos, los ciudadanos no
son concebibles al margen de un rgimen poltico de tipo democrtico.
La revolucin francesa, como parte de su programa poltico dio a conocer en 1789,
una proclama La declaracin de los derechos del hombre,2 la cual en 1893 fue refor-
mada para aadir el trmino ciudadano y ser la base de la nueva constitucin francesa.
Los derechos del hombre y el ciudadano en la concepcin revolucionaria de Francia, en
realidad estaban concebidos como los derechos del hombre y el ciudadano francs, es
decir, esos derechos era pensados desde el derecho positivo, como una conquista que
ciertos hombres podan tener, siempre y cuando fueran ciudadanos de un sistema pol-
tico que era el francs y que ese sistema poltico era el que iba a garantizar su pleno
ejercicio. Esta concepcin en la que los derechos y las calidades de los hombres, la de la
ciudadana, estn ligados a un determinado sistema poltico, se opone a la concepcin
ius naturalista, que considera que todo hombre por el simple hecho de serlo es portador
de derechos. La Francia revolucionaria marc claramente que los derechos lo son en
tanto que existe una autoridad poltica que los garantiza y que basa en la vigencia de
esos derechos su razn de ser, en tanto instituciones polticas, de tal manera que institu-
ciones democrticas y derechos de los ciudadanos, son concebidos como una construc-
cin histrica, vigente en un tipo determinado de rgimen poltico que es el democrtico
y que tienen verificativo en tanto, una cultura poltica que es la democrtica da continui-
dad a esos derechos y a esas obligaciones de los ciudadanos.
La importancia de los trminos de fraternidad y conciudadanidad es sobremanera
importante, pues ambos se refieren a una vida en comn, es decir, a una comunidad de
intereses que unen a esos ciudadanos para el logro de sus aspiraciones. El ciudadano es
un sujeto individual, pero es tambin un sujeto social, pues esa ciudadana no tiene
ningn sentido sino es en referencia a la libertad y la igualdad que tiene frente a otro
igual, es decir, frente a otro ciudadano y frente a un gobierno constituido que garantiza
la libertad y la igualdad de cada uno de los ciudadanos.
Un gobierno democrtico3 basa su funcionamiento en la existencia de ciudadanos y
tiende a satisfacer las necesidades de los mismos, son los ciudadanos los que le dan sus
insumos y en el respeto a los derechos de los ciudadanos es que se desarrolla la sociabi-
lidad de los mismos ciudadanos. Un sistema poltico democrtico basa su fortaleza en el
pluralismo que los ciudadanos, en cuanto a sus opiniones y en cuanto a sus actuaciones
tienen, manifiestan y realizan. La democracia es plural, precisamente porque sus ciuda-
danos son diversos y tienen la libertad para serlo y manifestarlo y porque el sistema
poltico democrtico donde viven est obligado a respetar y preservar, dicha pluralidad.
Precisiones conceptuales
Un poco de etimologa
tanto podan participar de las deliberaciones, del ejrcito y del pan que Roma reparta
entre sus ciudadanos, en Roma, el trmino equivalente al que en la modernidad tene-
mos de ciudadano era en realidad el de quirites y por ello, lo que nosotros conocemos
como derecho civil, para los romanos era derecho quiritario, es decir, el derecho que
entre los ciudadanos regulaba sus transacciones. Ciudadano tiene su origen en el trmi-
no latino cives, que a su vez es una derivacin de civitas que es ciudad, de tal manera que
cives tiene mucho mas que ver con lo que nosotros en la actualidad podramos llamar un
citadino, es decir aquel que es habitante de la ciudad, mas que el ciudadano (quirites)
que es el sujeto portador de derechos polticos.
Un poco de historia
entre la obligacin de pagar impuestos, por parte de los propietarios, con las modalidades
de participacin poltica en la constitucin de parlamentos que den representacin a aquellos
que pagan los impuestos y que en 50 aos de luchas polticas y militares, obtienen que el
gasto pblico, no sea ya una potestad exclusiva de los reyes, sino que sea el parlamento
quien participe en la aprobacin del cobro de impuestos y la forma en la que estos se
gastan. Dando vigencia a una nueva modalidad de gobierno, a travs de representantes de
los miembros de la comunidad poltica, la del gobierno representativo.
La independencia de los Estados Unidos de Amrica recuper muchas de las for-
mas de sociedad, gobierno y participacin poltica ya imperantes en la Gran Bretaa
desde haca un siglo, pero dentro de una tica y estructura republicanas. De manera que
la formacin de los Estados Unidos de Amrica, combin la tradicin inglesa de asocia-
cin poltica con la tradicin de la Repblica Romana y aadi la forma de la federacin
en un pas de dimensiones continentales, pues si bien es verdad que la federacin ya
exista en Suiza, Estados Unidos recuper el sentido ingles de la participacin de peque-
as comunidades polticas en la constitucin de un gran Estado Nacin, en la cual, cada
condado y cada estado, se reservan formas especficas de organizacin y preserva dere-
chos que pueden ser diferentes en cada estado. Ese particularismo queda al mismo
tiempo enmarcado en la conformacin de una gran federacin que es el gobierno de los
Estados Unidos de Amrica, el cual tiene como directriz una constitucin federal que
establece bases mnimas de homologacin para formar una gran comunidad poltica,
pero en la que cada una de las partes constituyentes se reserva la formacin de poderes
locales, que sin contravenir las directrices generales, si hacen valer sus particularismos y
da la base para una amplia participacin ciudadana en su vida comunitaria ms cercana
que es la que se realiza en los condados. De manera que democratismo ingles, repblica
romana y federacin suiza se combinaron para constituir una nueva tradicin de go-
bierno en un pas que contribuy mucho para el diseo de lo que ha sido la modernidad
poltica y tuviera tambin un alto impacto en el desarrollo de la cultura poltica de Am-
rica Latina.
Sin embargo, la revolucin francesa y su enorme influjo en la cultura de occidente
fue la responsable de dar la carta de naturaleza al concepto de ciudadano, a la nocin de
la generalizacin de derechos a todos los hombres y a la aspiracin universal a partici-
par de las comunidades polticas de manera amplia y sin exclusiones, con derechos y
obligaciones iguales para todos los hombres y mujeres. Desde la propagacin de las
ideas de la Francia revolucionaria, es que la nocin de ciudadana se ha convertido en
una aspiracin universal a la generalizacin de derechos y obligaciones en la constitu-
cin de comunidades polticas que den sentido a esa participacin, a partir de la nocin
de democracia.
Los siglos XIX y XX en el mbito de la cultura occidental, ha sido un largo proceso
para que las ideas de Juan Jacobo Rousseau de una ciudadana universal, hayan ido
pasando de una propuesta de deber ser, a una realidad palpable en las comunidades
polticas de corte democrtico.
No es que sino hasta que Rousseau hizo su propuesta para generalizar el concepto
de ciudadano a todos los hombres, que los ciudadanos en aquellas comunidades polti-
cas que estaban constituidas por ellos, eran concebidos, necesariamente, como una mi-
nora dentro de sus sociedades. La idea de una ciudadana universal, no es sino produc-
to de la revolucin francesa y en ese sentido, la lucha de los pueblos por otorgarse moda-
lidades de gobierno representativo, participativo y constituido por ciudadanos libres,
est ligado a la gran matriz cultural que la revolucin francesa gener y que se vio reco-
gida, sistematizada y expresada de manera contundente en la Declaracin de los dere-
chos del hombre y el ciudadano de 17897 y que han tenido su seguimiento con la Decla-
racin Universal de los Derechos Humanos de 19488 y el Pacto Internacional de Dere-
chos Econmicos, Sociales y Culturales de 1966.9
En la actualidad hay elementos que forman parte de un lenguaje comn que parecen
indudablemente indisolubles, pero que necesariamente tienen que ser presentados como
partes de un todo, sociedad democrtica, ciudadanos y derechos humanos. Los ciuda-
danos conforman sociedades democrticas en las que cada ciudadano en lo particular y
como colectividad tiene derechos humanos. Hablar de ciudadanos, de sociedad demo-
crtica y de derechos humanos, hace preciso sealar que es lo que se entiende por dere-
chos humanos, pues los ciudadanos y las sociedades democrticas tienen en si mismo
un componente, evidentemente poltico, pero tambin jurdico.
La expresin derechos humanos es un trmino relativamente nuevo10 que empieza
a ser usado de manera general despus de la Segunda Guerra Mundial y la fundacin de
las Naciones Unidas, que vino a desplazar el uso de trminos como el de derechos natura-
les ligados a la tradicin ius naturalista y que a partir de declaraciones o pactos con cober-
tura internacional, pretenden suplir algunas de las deficiencias que puedan observarse en
el respeto a las personas, en ciertos pases, o bien reforzar y clarificar, derechos aceptados
por los gobiernos, como de vigencia universal.11 Los derechos humanos constituyen una
nueva vertiente para referirse a lo que ha sido una viejsima polmica, Cules son las
prerrogativas a los que las personas tenemos derecho? Es menester sealar que el derecho
es de suyo, una construccin histrica, variable en el tiempo y en las diferentes circunstan-
cias que los seres humanos se han desenvuelto, sin embargo, es verdad que tambin ha
habido corrientes de pensamiento que han intentado plasmar que los seres humanos tene-
mos derechos por el simple hecho de ser personas.
En la realidad histrica, los derechos a los que los seres humanos hemos tenido
acceso, son a aquellos que las circunstancias polticas han permitido conquistar y hacer
valer. Los derechos de las personas estn ligados a una autoridad que los ha reconocido
como tales, los respeta y los hace respetar. La expresin derechos humanos a partir de
la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de 1948 est enmarcada en tres
elementos contextuales significativos: a) la aceptacin universal del valor que la persona
humana tiene en si misma, esto es, la validacin de la nocin de individuo aportacin
fundamental de la cultura occidental, b) la aceptacin universal de la participacin de
los individuos en libertad dentro de sus comunidades polticas, esto es, la aceptacin de
la democracia como forma deseable de gobierno, y c) la aceptacin universal de que las
personas tienen derecho a mnimos de bienestar, esto es, que es deseable que los seres
humanos tengan derechos sociales y derecho al desarrollo sustentable, a la paz, a un
medio ambiente sano, a la preservacin de sus culturas.
Estos tres elementos bsicos han conformado una gran matriz de pensamiento, don-
de caben y se han desarrollado muy diversas interpretaciones sobre cmo hacer posible
estos derechos?, sobre quin es el responsable de que esos derechos tengan plena vigen-
cia? y sobre quines son los beneficiarios de esos derechos? Las diversas interpretaciones
par en las respectivas comunidades polticas, tambin con ciertos matices de diferencia.
Sin embargo, al haberse establecido una relacin muy estrecha entre un sistema
poltico y un ciudadano que pertenece a esa comunidad poltica en el marco de un Estado
Nacional, en realidad ha servido, si para homogenizar y estandarizar derechos, pero tam-
bin para enmascarar numerosas maneras de discriminaciones culturales y sociales que
estn presentes en cada uno de los diversos Estados Nacionales aludidos. Igualar derechos
no ha servido, necesariamente para igualar oportunidades de desarrollo individual o co-
lectivo y esas diferencias de oportunidades no han podido ser reconocidas a partir de un
concepto homogeneizador como es el de ciudadana, de ah la importancia de la propues-
ta que significan los derechos humanos de la tercera generacin, as como el intento por
conceptualizar a la ciudadana desde un punto de vista complejo.18
La realidad mundial de inicios del siglo XXI sigue dominada, en lo poltico, por la presen-
cia de Estados Nacionales en tanto modalidades institucionales de los sistemas polticos
imperantes, no obstaste que la realidad econmica y las corrientes culturales, tecnolgi-
cas y de informacin, no necesariamente hacen suya, respetan o encajan en esa
institucionalidad de carcter nacional.
Este tipo de incompatibilidades y retos para el discurso y la comprensin de los
fenmenos polticos hacen que conceptos como el de ciudadano, diseado para un tipo
de realidad poltica especfica como lo es la nacional, este siendo sometido en la prctica
y en el discurso a tensiones a las que quiz no est en posibilidades de responder. Cmo
hacer frente a modalidades en las cuales la decisin de los ciudadanos, circunscritos a
una institucionalidad de mbito nacional, no puede responder? Dos ejemplos claros de
ello son los flujos de capital, tecnologa e informacin que estn ya globalizados y frente
a los cuales las institucionalidades de orden nacional, simplemente tratan de regular o
modular, pero las mas de las veces simplemente tratan de adaptarse a ellas y la otra sera
el medio ambiente como algo que est siendo afectado a escala mundial por las activida-
des humanas y que trasciende los mbitos de regulacin y competencia que los estados
nacionales pueden ejercer.
Por otra parte estn los problemas derivados de la diversidad cultural (tnica o
religiosa) o la desigualdad imperante dentro de las sociedades, de la cual se resienten
sectores importantes de sus componentes, a los que un discurso de la uniformidad
como lo es el de la ciudadana, no ha podido responder satisfactoriamente y que por el
contrario, ha servido, en muchas ocasiones, para ocultar o pretender ocultar ese tipo de
desigualdades y diferencias realmente existentes.
Este tipo de exigencias a conceptos que tiene una doble funcin, la de la explica-
cin y la del combate poltico, como es, claramente el concepto de ciudadana, lo
someten a una presin para tratar de seguir explicando realidades ante las cuales corre
el peligro de perder su capacidad denotativa. La realidad poltica contempornea, si
bien sigue pensndose desde conceptos e instituciones ligados a un fenmeno histrico
como es el de los Estados Nacionales, en la medida que esos Estados Nacionales estn
empezando a ser puestos en entredicho como entidades con real capacidad de determi-
nacin y gobierno, hacen que tambin sus actores polticos tpicos, los ciudadanos y los
partidos polticos, encuentre capacidades limitadas para responder a fenmenos que
V. Ciudadanos y posmodernidad
El concepto de ciudadano, es de suyo un concepto que implica desde sus orgenes: dife-
rencia y acuerdo, es por tanto un concepto que resume una relacin contradictoria entre
los conciudadanos para encontrar arreglos institucionales que permitan el consenso y
una vida ordenada y regulada por reglas de observancia general que posibilite la existen-
cia y la continuidad de una comunidad poltica que lo es tambin de convivencia social,
a pesar de los diferendos que en ella puedan existir. Consensos y tolerancia a la diferen-
cia para asumir modalidades de convivencia que sean aceptadas y aceptables para to-
dos, de tal suerte que el sentido de comunidad no sea roto.
La sociedad globalizada del siglo XXI est generando retos a un tipo de institucionalidad
poltica basada en la concepcin de Estados Nacionales ante la cual, se estn ensayando
respuestas propias de ese marco normativo e institucional, las cuales, en muchos sentidos
encuentran mecanismos de respuesta, por ejemplo en lo que atae al intercambio comer-
cial de bienes, pero que encuentran mucho ms difcil hacerlo con otro tipo de intercam-
bios, por ejemplo los flujos internacionales de dinero, de tecnologa, de informacin, de
personas, de contaminantes, de armas o de narcticos. El mercado global se ha desarrolla-
do de manera tan intensa y de manera tan rpida que la institucionalidad poltica, ha
contado con poco tiempo para poder reconocer y dar respuestas a esos cambios, ya que
los cambios institucionales son, por la necesidad de ser acordados, mucho mas pausados
que los cambios que los particulares han podido impulsar.
Una relacin de desajuste entre cambios en el mercado e institucionalidad poltica,
no es un problema nuevo en la historia, estos desajustes se han presentado ya con anterio-
ridad, solamente que a una escala menor en cuanto a intensidad y velocidad, un ejemplo
de ello fue el transito que signific el pasar de un Estado Liberal de Derecho a un Estado
Social de Derecho o cuando se transito de Estados Coloniales a Estados Nacionales. Am-
bos tipos de transiciones pudieron ser procesadas, no sin serias dificultades, insuficien-
cias y modificaciones institucionales por la democracia. Sin embargo, el reto que en la
actualidad estn enfrentando los sistemas polticos democrticos frente a la globalizacin,
es que el marco institucional de los Estados Nacin es precisamente el que est siendo
cuestionado como pertinente, por la propia globalizacin de los mercados.
Antes la existencia de sistemas polticos, basados en mercados nacionales, permi-
tan interactuar en los mercados internacionales, empero, ahora es que desde los merca-
dos globales, se acta sobre los mercados nacionales para condicionarlos y hacer que se
ajusten a demandas globales, de tal suerte que los marcos institucionales reguladores de
esos mercados nacionales se encuentran supeditados a las reglas que el mercado global
impone y sobre el que los sistemas polticos nacionales y por tanto los ciudadanos en
ellos representados, poco pueden hacer para regularlos o incidir en ellos y de esa mane-
ra poder mitigar los efectos que esa corriente de mercado global genera sobre la vida y
las modalidades de participacin que los ciudadanos han tenido en el marco de una
poltica institucional de sistemas polticos nacionales.
Los retos que la globalizacin est imponiendo a los sistemas polticos nacionales,
a las modalidades propias de la representacin ciudadana en ese tipo de democracias y
la operatividad del concepto mismo de ciudadano de un Estado Nacional, estn requi-
riendo de imaginacin y creatividad para encontrar formas de ciudadana que si pue-
dan, nuevamente permitir que los individuos concretos puedan reasumir en parte el
control sobre los fenmenos que los afectan y ataen.
De una parte se han revigorizado las modalidades de doble ciudadana, ya sean
estas en la forma de ciudadana de dos estados nacin o a travs de las modalidades de
AQU CUADRO-RESUMEN
Lecturas ampliatorias
BALIBAR, tienne, Derecho de ciudad. Cultura y poltica en democracia. Nueva Visin. Buenos
Aires. 2004.
Es un texto que propone la discusin sobre las implicaciones y posibilidades que la ciuda-
dana europea abre para la construccin de una sociedad democrtica de nuevo tipo.
BENDIX, Reinhardt, Estado nacional y ciudadana. Alianza. Buenos Aires. 1966.
Es otro texto clsico en el que se presenta la vinculacin entre el desarrollo de la ciuda-
dana y la formacin y consolidacin de los Estados Nacionales. Se hace un recorrido
histrico sobre la importancia de los derechos sociales como factor de integracin de
los Estados Nacionales.
GARCA RAGGIO, Ana Mara et alii, La poltica en conflicto, reflexiones en torno a la vida pblica
y la ciudadana. Prometeo. Buenos Aires. 2004.
En este libro se hace un recorrido sobre la historia de la ciudadana, incluyendo un
apartado sobre las implicaciones que la globalizacin tiene para los ciudadanos, incor-
pora tambin una reflexin desde la perspectiva latinoamericana.
(Footnotes)
1. Para una explicacin amplia de la importancia del trmino conciudadano, vase tienne Balibar:
Derecho de ciudad, cultura y poltica en democracia. Nueva Visin, Buenos Aires, 2004. En especial p. 50 y ss.
2. Para una visin detallada de esa declaracin, vase Christine Faur: Las declaraciones de los
derechos del hombre en 1789. FCE, Mxico, 1995. 399 p.
3. la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses
comunes las instituciones pluralistas producen mltiples ganadores, lo cual induce a la cooperacin
y a los acuerdos multipartidistas. Favorece de este modo polticas estables, moderadas y consensuadas
que pueden favorecer los intereses de grandes grupos en un alto nmero de temas. Josep Colomer:
Instituciones polticas. Ariel. Barcelona, 2001. pp. 14 y 15.
4. Calidad de ciudadano// Conjunto de los ciudadanos de un pueblo o nacin. // Der. Institucin
que habilita para el ejercicio de todos los derechos polticos, e implica deberes y responsabilidades
correlativos respecto del Estado Juan Palomar de Miguel. Diccionario para Juristas, Tomo I, Porra,
Mxico, 2003, P. 306.
5. Natural o vecino de una ciudad. // Perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // El habitante
de las antiguas ciudades o de los modernos Estados, considerado como sujeto de los derechos polticos
y que interviene para ejercitarlos. // nativo, o por nacimiento El que adquiere la ciudadana por el
solo hecho de haber nacido en el pas que se la reconoce. // por naturalizacin El que adquiere la
ciudadana por residencia en el pas que no es el suyo. Ibd. p. 306.
6. adj. Ciudadano, perteneciente a la ciudad o a los ciudadanos. // Urbano, atento, sociable. // Se
dice de la persona, lugar, asociacin, acto, etc., que no estn vinculados oficialmente a ningn grupo
militar ni religioso. // Der. Perteneciente a las relaciones e intereses privados en orden al estado de las
personas, rgimen de la familia, condicin de los bienes y a los contratos. // Der. Se dice de las dispo-
siciones provenientes de las autoridades laicas, en oposicin a las procedentes de la Iglesia, y de las
que se refieren a la generalidad de los ciudadanos, en oposicin a las especiales que rigen en el orden
militar o que regulan las relaciones mercantiles. Ibd. P. 307.
7. Vase Christine Faur: Las declaraciones de los derechos del hombre de 1789. FCE. Mxico. 1995.
p. 399.
8. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales bsicos de Dere-
chos Humanos. Mxico, 1994. pp. 19-22.
9. Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Instrumentos Internacionales bsicos de Dere-
chos Humanos. Mxico, 1994. pp. 53-58. Ratificado por Mxico el 23 de marzo de 1981.
10. Esta es la opinin de Burns Weston en Steiner y Alston. Internacional Human Rights in Context.
Law Policy Moral. Clarendon Press. Oxford. 1996. P. 167.
11. el trmino derechos humanos o derechos del hombre se utilizara para hacer referencia al
conjunto de derechos reconocidos en las declaraciones y textos internacionales, mientras que los
derechos fundamentales, serviran para denotar los derechos protegidos por el derecho interno de
cada pas No todas las constituciones recogen los mismos derechos, se puede observar una conside-
rable diferencia en su reconocimiento y una tendencia a postergar los derechos sociales a favor de los
derechos civiles y polticos. Pero adems, siempre cabe preguntarse por las diferencias en la eficacia
de los derechos de un pas y otros Martnez de Pisn, Jos. Derechos Humanos: historia, fundamentos
y realidad. Egido Universidad. Madrid. 1998. P. 17.
12. En 1991 se cre por parte de Naciones Unidas el Alto Comisionado de Derechos Humanos para
que pudiera generar reportes y recomendaciones sobre violaciones a los derechos humanos en los
pases miembros de la comunidad internacional.
13. La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, fue la primera Constitucin
Poltica que si incluy en su articulado todo un conjunto de derechos ya de segunda generacin.
14. en el mbito social, la solidaridad se proyecta en la labor del Estado en su forma de Estado
Social que remueve y promueve ciertas condiciones de igualdad para todos y busca proteger al menos
aventajado. Los derechos sociales, tienen como fundamento, junto a la igualdad, la solidaridad, pues
con esta se justifica esta labor interventora en la vida social y econmica Ibd. p. 203.
15. Vanse pare ello T.H. Marshall. Ciudadana y clase social. Alianza, Madrid, 1998. y Reinhart
Bendix. Estado Nacional y ciudadana. Alianza. Buenos Aires. 1966.
16. Artculo 34 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
17. Artculo 30 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
18. Vase Jos Rubio Carracedo. Ciudadana compleja y democracia en Ciudadana, nacionalis-
mo y derechos humanos. Trotta, Madrid, 2000. Pp. 21-46.
19. Dos de los ms destacados idelogos del neoliberalismo que elaboraron estas crticas al Estado
Social de Derecho y que pueden consultarse son: Nozick, R. Anarqua, Estado y Utopa. FCE. Mxico,
1988 y Hayek, F.A. Los Fundamentos de la Libertad. Unin Editorial. Madrid. 1991.
20. Vase por ejemplo el libro de Horst Kurnitzky Una civilizacin incivilizada, el imperio de la
violencia en el mundo globalizado. Ocano. Mxico. 2002.
21. No necesitamos valores comunes para vivir juntos en paz. Necesitamos instituciones comu-
nes en las que muchas formas de vivir puedan coexistir John Gray. Las dos caras del liberalismo, una
nueva interpretacin de la tolerancia liberal. Pados. Barcelona. 2001.
El siglo XXI trajo consigo un cambio evolutivo: por primera vez, son ms las naciones y
las personas que tienen gobiernos democrticos, que las que siguen sometidas a gobier-
nos autoritarios. Tan importante como lo fueron la supresin de la esclavitud o la erra-
dicacin de la viruela, esta novedad es resultado de luchas entabladas por personas
ordinarias que exigieron algo extraordinario: libertad, igualdad, participacin popular
en el gobierno y distribucin equitativa del poder de decisin, o sea, en una palabra,
democracia. En estos tiempos, es cada vez ms difcil que se sostengan sistemas autori-
tarios en que la libertad no existe o es retaceada, la igualdad de las personas es negada en
la ley o en la prctica, y las decisiones son monopolizadas por un pequeo grupo, inclu-
so por una sola persona. Por ello, el autoritarismo hoy se bate en retirada, tras haber
predominado en casi toda la historia humana.
A menudo no es sencillo determinar si un sistema poltico es democrtico o autorita-
rio, o en qu grado sea lo uno o lo otro. Por ello, conviene comenzar por desdoblar las
categoras iniciales de democracia y autoritarismo. Los sistemas polticos con libertad,
igualdad, participacin y distribucin del poder, han sido llamados democracias liberales;
otros donde estos rasgos estn en ciernes o no se encuentran debidamente consolidados,
han sido bautizados como democracias defectivas; en unos y otros, el ciudadano tiene
tanto obligaciones como derechos polticos. El autoritarismo, a su vez, comprende mlti-
ples modalidades, incluyendo una variante extrema, el totalitarismo, en que el gobierno
pretende controlar hasta la mente humana; una de sus caractersticas es que ms que
ciudadanos hay sbditos, con muchas obligaciones y pocos o nulos derechos polticos.
Aun as, la cambiante complejidad de las instituciones y los procesos polticos hace que
algunos sistemas polticos concretos, en especial los que se encuentran en proceso de
transformacin, no quepan claramente dentro de alguna de las cuatro categoras desdo-
bladas. En la prctica, entonces, estas categoras no proveen una delimitacin difana,
por lo que es prudente considerarlas en trminos de un continuo, como en la Figura 1, que
permite ubicar a un sistema poltica dado en puntos intermedios del mismo.
Este captulo se organiza en tres secciones. La primera se dedica a la democracia,
su conceptualizacin, su evolucin histrica y sus diversas modalidades, incluyendo las
defectivas. La segunda se enfoca al autoritarismo, examinando sus variantes tanto hist-
Ms derechos
________x___________________x_________________x______________x______
Democracia liberal Democracia defectiva Autoritarismo Totalitarismo
Ms obligaciones
I. La Democracia
La democracia fue creada en la Antigua Grecia, al igual que la palabra que la describe,
que combina las races demos (pueblo) y kratos (autoridad), para significar gobierno del
pueblo. Este vocablo tuvo en un principio un sentido por lo general peyorativo, y se
reservaba para calificar a una forma de gobierno popular descontrolada, arbitraria y
veleidosa, como se advierte en la obra del filsofo griego Platn (427-347 a.C.). ste
distingui cinco formas de gobierno: aristocracia, encabezada por los mejores; timocracia,
en que gobiernan los ms fuertes, amantes de los cargos y los honores inherentes a ellos;
oligarqua, gobierno de los ricos; democracia, gobierno del pueblo, donde la igualdad se
distribuye a los iguales tanto como a los que no lo son; y tirana, gobierno unipersonal.
Considerando buena slo a la aristocracia, critic duramente a la democracia, que en su
opinin sustituye la verdad y la justicia por la elocuencia.1
Otro filsofo griego, Aristteles (384-322 a.C.) elabor una tipologa de las formas
de gobierno basada en dos criterios: a quin sirve el gobierno, y cuntos gobiernan. En
ella, la democracia es considerada como una forma desviada de gobierno:
La soberana debe residir sea en un hombre, o en unos pocos, o en los muchos. Cuando
Uno, Pocos o Muchos gobiernan con miras al bienestar comn, estas formas de gobierno
han de ser rectas; pero si atienden a la ventaja de slo una parte, entonces es una desvia-
cin [...] Los nombres usuales de las formas rectas de gobierno son los siguientes: 1) Un
hombre gobierna buscando el bien comn: monarqua; 2) Gobierno de ms de uno, pero
slo unos pocos: aristocracia; 3) Gobierno ejercido por el grueso de los ciudadanos para el
bien de la entera comunidad: politeia. Las desviaciones correspondientes son: de la monar-
qua, la tirana; de la aristocracia, la oligarqua; de la politeia o gobierno constitucional de
la mayora, la democracia:2
Con el paso de los siglos, el trmino democracia fue adquiriendo su actual connota-
cin positiva. Ante esto, muchos traductores a lenguas modernas optaron por verter
AQU CUADRO 1
Los principios e instituciones defendidos por Aristteles son muy similares a los
requisitos para que se d la democracia entre un gran nmero de habitantes (o sea, ya
no en pequeas ciudades-Estado como las griegas, sino en grandes Estados nacionales
como los actuales) que en 1971 enumer el politlogo estadounidense Robert Dahl:5 1)
libertad de asociacin; 2) libertad de expresin; 3) libertad de voto; 4) elegibilidad para
el servicio pblico; 5) derecho de los lderes polticos a competir en busca de apoyo; 5.a)
derecho de los lderes polticos a luchar por los votos; 6) diversidad de fuentes de infor-
macin; 7) elecciones libres e imparciales; 8) instituciones que garanticen que la poltica
del gobierno depende de los votos y dems formas de expresar las preferencias.
Otras concepciones de la democracia se resumen en aforismos, breves locuciones
de gran fuerza expresiva. Por ejemplo, el presidente estadounidense (1861-1865) Abraham
Lincoln sostuvo que la democracia es el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el
pueblo.6 Gobierno del pueblo: el pueblo es quin es gobernado; por el pueblo: el pueblo
es quien gobierna; para el pueblo: el bienestar del pueblo es el objeto del gobierno. La
frase de Lincoln evoca al democratismo radical:7 cualquier decisin que tome el pueblo
ser necesariamente vlida, lo que puede llevar a excesos, abusos y deformaciones. Frente
al radicalismo democrtico se alza el democratismo garantista: la democracia es el go-
bierno del pueblo, s, pero tambin es garanta de libertad para todos. El democratismo
garantista puede resumirse en una frase: la democracia es el gobierno de la mayora,
con respeto a las minoras y libertad y garantas para las personas.8 El primer ministro
britnico (1940-1945 y 1951-1955) Winston Churchill afirm que la democracia es la
nica forma de gobierno que permite liberarse pacficamente de un mal gobierno.9 El
economista austraco Joseph Schumpeter (1883-1946) plante que el mtodo demo-
crtico es el acuerdo institucional para la toma de decisiones polticas donde [algunos]
individuos adquieren el poder de decisin mediante una lucha competitiva por el voto
del pueblo.10 Otra visin sinttica la da la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, que en su artculo tercero considera acertadamente a la democracia no
solamente como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.
La primera democracia fue la instaurada en Atenas en 508 a.C.; otras polis o ciudades-
Estado griegas, pero no todas, la adoptaron ulteriormente. Era una democracia directa,
en la que los ciudadanos se reunan peridicamente para debatir y votar sobre los asun-
tos pblicos, y para elegir a las personas que habran de manejar tales asuntos. Se funda-
ba en la nocin de que todos los ciudadanos eran capaces de ejercer cualquier responsa-
bilidad pblica (excepto el mando militar, para el cual se requeran capacidades especia-
les). Sin embargo, no haba un sistema claro de derechos y garantas para los ciudadanos,
porque sola imperar el democratismo radical mencionado en la seccin anterior.11 La
democracia griega otorgaba la ciudadana slo a un reducido nmero de personas (lo
que facilitaba su ejercicio directo): las mujeres, los numerossimos esclavos, los extran-
jeros y sus descendientes nacidos en la propia polis, quedaban siempre excluidos de la
ciudadana, como en algunos casos lo eran tambin los trabajadores manuales. En 338
a.C. Grecia fue sojuzgada por el rey (359-336 a.C.) Filipo II de Macedonia, aunque algu-
nas polis continuaron teniendo un autogobierno democrtico; en 146 a.C. Roma con-
quist Grecia, y la democracia en esta ltima se extingui.
Roma, por su lado, tambin conoci la democracia durante su periodo republicano
(509 a.C.-27 a.C.). El latn res publica significa la cosa pblica, los asuntos comunes a
todo el pueblo. Aunque mujeres y esclavos estaban excluidos de la ciudadana, con el
tiempo la ciudadana se hizo relativamente fcil de adquirir para extranjeros y para
algunos pueblos conquistados; un sistema de derecho codificado otorgaba proteccin a
los ciudadanos. La repblica romana tena una suerte de divisin de poderes, con nume-
rosos cargos electivos con poderes bien definidos y contrabalanceados. El Senado era su
institucin fundamental; integrado casi exclusivamente por patricios (miembros de la
lite acaudalada), dio a la repblica una tnica ms aristocrtica que genuinamente de-
mocrtica. En 27 a.C., Roma se convirti en un Imperio con un monarca absoluto, aun-
que se conservaron el Senado y algunas otras instituciones y tradiciones republicanas.12
La democracia desapareci as de la faz de la tierra, salvo contadas excepciones.
Civilizaciones africanas y precolombinas conocieron formas de gobierno
protodemocrticas; por ejemplo, los mexicas eligieron a su primer tlatoani o emperador
en 1376, y tuvieron tambin otros cargos sujetos a alguna forma de eleccin.13 A fines de
la Edad Media algunas ciudades-Estado europeas tuvieron por momentos gobiernos
democrticos, como Florencia, y en Suiza varios cantones mantuvieron durante siglos
una forma de gobierno democrtica.
La democracia renaci en la Edad Moderna, con las revoluciones de los siglos XVII
a XIX contra las monarquas absolutas. Fue un nuevo tipo de democracia, adecuada a
Estados extensos y de poblacin numerosa: la democracia representativa, en que el pue-
blo elige a sus representantes, que se renen en Parlamento para deliberar (parlar) so-
bre los asuntos pblicos, tomar decisiones y formar un gobierno encargado de ejecutar-
las. Una revolucin contra el dominio espaol llev en 1588 a la creacin de la Repblica
Holandesa, que dur dos siglos, para convertirse luego en monarqua constitucional.
Otra revolucin llev a un breve experimento democrtico en Inglaterra (1649-1660),
tras el cual se reestableci la monarqua, que por una nueva revolucin en 1688 se hizo
constitucional. Estados Unidos de Amrica la democracia representativa desde su inde-
pendencia en 1776 y en particular desde su constitucin de 1787/1789. La Revolucin
Francesa implant la democracia representativa en 1792, pero sta fue reemplazada en
1804 por la monarqua napolenica; la Repblica Francesa fue restaurada brevemente
entre 1848 y 1852, y luego definitivamente a partir de 1871. En Amrica Latina las
revoluciones de independencia llevaron a la adopcin de la forma de gobierno republi-
cana y a aspiraciones democrticas no siempre cumplidas, como se ver ms abajo.
Durante los siglos XIX y XX, el ideal democrtico encarn en dos elementos distinti-
vos. Uno fue el constitucionalismo, la adopcin de constituciones que limitasen el poder
de los monarcas, o bien que llanamente instituyesen repblicas. La monarqua constitu-
cional se hizo caracterstica de Europa (con las excepciones de Francia y Suiza, que
adoptaron la repblica) y de algunos dominios britnicos14 en ultramar, mientras que la
repblica fue preferida por pases que se independizaron de potencias europeas, como
en las Amricas, frica y Asia. El otro fue la lucha por la expansin del derecho igualita-
rio al sufragio, para que ste abarcase a toda la ciudadana sin distincin de escolaridad,
ingreso, propiedad, gnero, religin o color de la piel. En Gran Bretaa, a partir de 1832
una serie de reformas electorales condujo gradualmente al sufragio universal masculino
en 1911, y al sufragio femenino en 1918. En Estados Unidos, la esclavitud fue suprimida
en 1867, concedindose tres aos despus derecho al sufragio a los ex-esclavos; en 1920
se concedi similar derecho a las mujeres; sin embargo, en la prctica, los negros de
ambos gneros vieron retaceados sus derechos polticos hasta que en 1964 la Ley de
Derechos Civiles los garantiz para todos los estadounidenses. En la Repblica
Sudafricana, los negros y otras personas de color pudieron votar de manera igualitaria
apenas en 1994.
El politlogo estadounidense Samuel P. Huntington rese el conflictivo y tortuoso
avance hacia la democracia, sealando que en los dos ltimos siglos ha habido tres
grandes olas de democratizacin, intermediadas por dos contra-olas de autoritarismo:
Por su lado, Freedom House16 ha sealado que el siglo XX fue el siglo de la demo-
cracia en el mundo. Esta organizacin aplic los conceptos de democracia electoral
(sistemas cuyos lderes son electos en procesos competitivos multipartidistas y con
mltiples candidatos en los que partidos de oposicin tienen una posibilidad legtima de
obtener el poder o de participar en el poder) y de democracia liberal (democracias
electorales que adems se consideran como libres y respetuosas de los derechos huma-
nos bsicos y del imperio de la ley) a todos los Estados independientes existentes entre
1900 y 2000, llegando a las siguientes conclusiones:
En 1900 no haba estados que pudiesen ser juzgados como democracias electorales segn
la pauta de sufragio universal para elecciones multipartidistas competitivas. Estados Uni-
dos, Gran Bretaa y un puado de otros pases posean los sistemas ms democrticos,
pero su negativa del derecho al voto a las mujeres, y en el caso de Estados Unidos a los
negros, significaba que eran pases con prcticas democrticas restrictivas.[...]
Al trmino [del siglo XX] las democracias electorales y liberales predominan claramen-
te, y se han expandido significativamente en la Tercera Ola, que ha llevado la democracia
a mucho del mundo ex- comunista y a Amrica Latina, as como a partes de Asia y frica.
Las democracias electorales representan ahora [2000] 120 de los 192 pases existentes y
constituyen 62.5% de la poblacin mundial. Al mismo tiempo las democracias liberales...
son 85 y representan 38% de la poblacin global.17
Cuando Amrica Latina inici hacia 1810 su movimiento por la independencia, se incli-
n por la forma republicana de gobierno. En consecuencia, salvo pocas y pasajeras
excepciones monrquicas,18 prcticamente todos los gobiernos latinoamericanos se han
sentido obligados a invocar incluso por puro formalismo las democracia y la sobe-
rana popular expresada en el sufragio. Sin embargo, las constituciones democrticas y
la bsqueda de legitimacin por medio del sufragio, slo en periodos limitados signifi-
caron autntico recurso y subordinacin a la soberana popular. El Cuadro 2 presenta
AQU CUADRO 2
Del cuadro se desprende que la mayor parte de los pases latinoamericanos march,
la mayor parte del tiempo, por sendas distintas de las vas democrticas que sus constitu-
ciones prescriben. Las clases dirigentes se apartaron rpidamente de los ideales democr-
ticos que las inspiraron en los primeros momentos. El caudillismo y el militarismo preva-
lecieron, distorsionando o violentando las instituciones democrticas. Fraudes electora-
les, golpes de Estado, inestabilidad poltica, gobiernos dictatoriales y violaciones de las
garantas individuales fueron ms la regla que la excepcin. Adems, durante el siglo XIX
el derecho al sufragio sola estar restringido a hombres que tuviesen propiedades, pagasen
impuestos o supiesen leer y escribir, que para la poca eran los menos. Por aadidura, la
concesin del derecho al sufragio a las mujeres fue relativamente tarda: inici en Ecuador
en 1929, y culmin en Paraguay en 1961 (en Mxico fue en 1953).
Desde principios y sobre todo a mediados del siglo XX hubo intentos de establecer
regmenes democrticos en varios pases latinoamericanos; pocos de ellos tuvieron xito
duradero: Colombia, Costa Rica, Venezuela. Los dems, sucumbieron ante la regresin
autoritaria que inici hacia 1964. Fue apenas en las dos ltimas dcadas del siglo XX
cuando la democracia se hizo realidad en la mayor parte de los pases latinoamericanos.
Las dictaduras militares que haban proliferado en Centro y Sudamrica fueron
erradicadas. Regmenes personalistas o de camarilla, como el de los Somoza en Nicara-
gua, fueron derribados. Pseudodemocracias en que un solo partido controlaba todos los
resortes del poder y ganaba siempre las elecciones, como en Mxico y Paraguay, se abrie-
ron a una efectiva oposicin poltica. Pases con conflictos armados internos, como El
Salvador y Guatemala, lograron la paz (lamentablemente, todava no la logra Colombia,
asolada por una guerrilla cincuentenaria). Como consecuencia, en la actualidad todos
los pases latinoamericanos, excepto Cuba, tienen gobiernos libremente electos por el
pueblo.
Sin embargo, buena parte de las democracias latinoamericanas actuales no estn
consolidadas. Algunas concentran excesivo poder en las manos de un lder carismtico,
como Venezuela. Otras han estado signadas por crisis e inestabilidad polticas, como
Argentina, Ecuador, Bolivia y Paraguay. En algunas ms, la participacin electoral es
baja, como en Colombia, Guatemala y Mxico. En muchas, falta desarrollar mecanis-
mos de transparencia y rendicin de cuentas que erradiquen la corrupcin. En casi
todas, existe un divorcio entre los gobernantes electos y la ciudadana. Por otro lado,
Amrica Latina es la regin del mundo que registra menor respaldo popular a la demo-
cracia, como muestra el Cuadro 3.
AQU CUADRO 3
o grupo controla los medios de comunicacin, el sistema electoral, los recursos pbli-
cos, etc., y a menudo silencia a los opositores, haciendo ilusorias la libertad y la compe-
tencia poltica.
Entre los adjetivos descriptivos destacan por su importancia analtica los de Arendt
Lijphart. Segn este politlogo noruego, existen actualmente dos grandes modelos de
democracia: la mayoritaria o tipo Westminster (por la sede del Parlamento britnico), y
la consensual. En la primera impera la regla de la mayora: el sistema electoral y el
escaso nmero efectivo de partidos polticos (dos, a lo mximo tres) facilitan que alguno
de ellos alcance mayora parlamentaria y gobierne por s solo, como sucede generalmen-
te en el Reino Unido, Estados Unidos y otros pases que no emplean ninguna forma de
representacin proporcional para elegir a sus legislativos. En la segunda prima la regla
de la minora negativa, o sea que una minora tiene virtual poder de veto sobre las
grandes decisiones; el sistema electoral basado en la eleccin de legisladores por repre-
sentacin proporcional, junto con la existencia de ms de tres partidos polticos efecti-
vos, dificulta que se formen mayoras legislativas estables y por lo tanto el gobierno de
consenso conjunto sustituye al gobierno de la mayora por medio de las grandes coa-
liciones, el veto mutuo, la proporcionalidad y la autonoma de los segmentos.21 Los
pases del norte de Europa son buenos ejemplos de democracia consocional. Canad,
aunque cabe entre las democracias mayoritarias en cuanto a su gobierno nacional, tiene
elementos consensuales en cuanto a sus provincias, porque diversas combinaciones de
entre ellas pueden vetar reformas constitucionales. Mxico, que desde 1997 no tiene un
presidente con mayora de su propio partido poltico en el Congreso, debera aprender
de las experiencias de gobierno consensual.
Otro descriptivo es el de democracias defectivas. El politlogo alemn Hans-Jrgen
Puhle las define como aqullos regmenes en transformacin que no han alcanzado la
consolidacin de una democracia liberal... pero que, al mismo tiempo, ya no pueden ser
considerados regmenes autocrticos por la sencilla razn de que de que han establecido
un rgimen electoral que esencialmente funciona de acuerdo con lineamientos demo-
crticos (elecciones libres y limpias).22 Clasifica las democracias defectivas en cuatro
subtipos:
II. Autoritarismo
tuales en el siglo XX, estas ltimas fueron predominantes en Amrica Latina hasta hace
unos pocos aos; en la actualidad subsisten dictaduras militares slo en Birmania (tam-
bin conocida como Myanmar), Libia, Mauritania y Pakistn.
Segn el politlogo espaol Juan Linz, los autoritarismos contemporneos son sistemas
de pluralismo poltico limitado, cuya clase poltica no rinde cuentas de sus actos, que no
se basan en una ideologa de referencia debidamente articulada, sino que se caracteri-
zan por mentalidades propias, donde no existe una movilizacin poltica diseminada y
en gran escala, salvo en algunos momentos de su desarrollo, y en que un lder, o a veces
un pequeo grupo, ejerce el poder poltico dentro de lmites mal definidos en el plano
formal, pero efectivamente previsibles.
Pluralismo poltico limitado significa que no existe en la sociedad una variedad de
opiniones y posiciones polticas, o bien se reprime su expresin pblica. La mencin a la
clase poltica, en este caso, implica que un grupo cerrado y pequeo ejerce las funciones
de gobierno; y el que no rinda cuentas de sus actos,29 sugiere que las ejerce en su propio
beneficio. El vaco de una ideologa de referencia slida es colmado por formas de pen-
sar o mentalidades no clara o plenamente elaboradas pero s distintivas de cada rgimen
autoritario. La ausencia de movilizacin poltica se vincula con la inexistencia o repre-
sin del pluralismo poltico y de la oposicin. La presencia de un lder es importante,
pero no siempre necesaria: el general Augusto Pinochet fue en Chile el nico lder de un
rgimen autoritario que dur desde 1973 hasta 1990, mientras simultneamente en pa-
ses vecinos existieron dictaduras que tuvieron varios jefes de Estado (todos militares)
sucesivos.30 Los lmites del poder son indefinidos, porque una caracterstica del autori-
tarismo es que su poder tiende a ser omnmodo, pero resultan al cabo previsibles, dado
que el poder se ejerce siguiendo las pautas de la mentalidad prevaleciente y pocas veces
da lugar a sorpresas.31
La concepcin de Linz engloba a la variedad de autoritarismos ya mencionados en
la seccin anterior, as como otras dos modalidades ms recientes. Una de ellas son: las
dictaduras de partido, una novedad del siglo XX: un partido poltico llega al gobierno, sea
por va electoral, revolucionaria o por golpe de estado, y luego proscribe a los otros
partidos, o les dificulta su accionar a punto tal de hacerlo virtualmente imposible. Sub-
sisten varias en el Medio Oriente (p. ej. Egipto, Siria), frica subsahariana (p. ej.
Zimbabwe) y en pases desmembrados de la antigua Unin Sovitica (p. ej. Belars). A
menudo las dictaduras de partido, como en los casos indicados, asumen adems rasgos
de dictadura personalista: una sola persona (o familia)32 tiende a eternizarse en la presi-
dencia y a controlar todo el poder. Los pases controlados por partidos comunistas pue-
den tambin considerarse como dictaduras de partido; stos se tratarn en la seccin
siguiente, dedicada al totalitarismo.
Por su parte, Huntington formul una concepcin del autoritarismo basada en la
teora de la modernizacin, que brinda una idea del origen o razn de ser de los regme-
nes autoritarios. Segn este autor, el autoritarismo tiende a aparecer all donde la parti-
cipacin poltica desborda a la institucionalizacin poltica. Para contener esa partici-
pacin, que por lo general amenaza el statu quo social y econmico, se imponen regme-
nes autoritarios. Para referirse al autoritarismo y tambin a la situacin de inestabilidad
El Totalitarismo
Durante el siglo XX apareci, y luego casi desapareci, una forma extremadamente per-
versa de autoritarismo: el totalitarismo. La expresin totalitarismo fue creada en los
primeros tiempos del rgimen fascista (1922-1943) de Benito Mussolini en Italia. ste
gustaba de decir que en Italia todo deba quedar dentro del Estado: nada sobre el
Estado, nada fuera del Estado, nada al margen del Estado. Por su lado, en la Espaa
franquista (1939-1975) se afirmaba que El Estado Nacional... es instrumento totalita-
rio al servicio de la integridad patria... y que el rgimen se basaba en los principios de
Unidad, Totalidad y Jerarqua.35 Como se advierte, el de totalitarismo era un concepto
positivo para sus creadores. Posteriormente se lo reconceptualiz en sentido negativo,
para designar a una forma de gobierno que controla todos los aspectos de la vida social,
incluyendo las conciencias individuales.
La pensadora germano-estadounidense Hanna Arendt populariz el uso negativo
del trmino totalitarismo en una obra pblicada en 1951,36 asimilndolo a las dictadu-
ras de Adolfo Hitler en Alemania (1933-1945) y Stalin en la Unin Sovitica (1927-1953).
El totalitarismo es una forma exacerbada de autoritarismo, con frecuencia basada en el
terror y siempre en la adoctrinacin ideolgica. Posee una ideologa oficial, estructurada
y ampliamente abarcante, que rige todas las expresiones del pensamiento; pretende re-
fundar la sociedad e inclusive re-crear el ser humano de acuerdo con tal ideologa; cons-
truye un culto a la personalidad del lder;37 tiene control absoluto de los medios de co-
municacin y del aparato escolar; sostiene organizaciones de masas que encauzan todos
los aspectos de la vida social; encuadra y moviliza polticamente a la poblacin en un
partido nico fuertemente centralizado y monoltico, que funciona como correa de trans-
misin desde arriba (el lder) hacia abajo (la masa); y cuando todo o algo de esto no
funciona, no vacila en recurrir al exterminio de los opositores reales o supuestos. Segn
una comentarista, para Arendt:
fund en 1949 hasta su muerte en 1976; posteriormente sus sucesores continuaron apli-
cando polticas totalitarias,43 aunque han aflojado un tanto la represin poltica y abier-
to la economa china a las fuerzas del mercado capitalista. Lo mismo vale para Vietnam,
otro pas gobernado por un partido comunista (desde 1954 en su parte norte y desde
1975 en su totalidad) que se ha abierto al mercado y al comercio internacional. La aper-
tura al exterior, con su cauda de penetracin de nuevas ideas, hace difcil que el totalita-
rismo, por lo menos en su forma pura, pueda subsistir por largo tiempo. Adems, estas
dos naciones han tenido a ltimas fechas relevos pacficos en su mxima conduccin
poltica y han eliminado el culto a la personalidad de su respectivo lder, lo que sugiere
una fortaleza de las instituciones. Posiblemente Laos, gobernada desde 1975 por el par-
tido comunista, siga los pasos dados por Vietnam y China, ya que ha tenido relevos
pacficos dentro de su lite gobernante y ha procurado mejorar sus relaciones interna-
cionales. Podra tal vez aplicarse a estos casos el trmino post-totalitarismo,44 indicando
un totalitarismo que empieza a abrirse y a cambiar.
Slo dos naciones gobernadas por partidos comunistas siguen siendo totalitarismos
de viejo cuo, sujetos a un lder vitalicio y con derecho virtual a designar sucesor. Son
Corea del Norte, gobernada desde 1949 hasta 1994 por Kim Il Sung (el Gran Lder) y
luego por su hijo Kim Jong-Il (el Querido Lder), y Cuba, gobernada desde 1959 por
Fidel Castro, quien ha designado sucesor a su hermano menor, Ral Castro.45
Dentro de los totalitarismos, cabe mencionar el caso de Afganistn, ocupado por la
Unin Sovitica desde 1979 hasta 1989, que procur sin xito establecer all un
totalitarismo comunista. Uno de los grupos que combatieron contra la ocupacin sovi-
tica, el de los talibanes, tom el poder en 1996 e implant un totalitarismo de vena
religiosa, inspirado en el islamismo. ste desapareci en 2002, al ser invadido Afganistn
por tropas estadounidenses. Afganistn procura actualmente consolidar un sistema de-
mocrtico.
portarse segn el motto (lema inspirador) Yo soy el lder y por lo tanto debo seguirlos [a
los ciudadanos]. Por el contrario, la autocracia se basa en un pactum subjectionis (pac-
to de sujecin), creando sbitos y un orden basado en la sumisin. El motto de un lder
autocrtico es: Me he hecho su gobernante y por lo tanto ustedes deben obedecerme.
Por aadidura, la democracia defiende valores que todas las personas comparten y que
a todas convienen, como son el respeto por la vida humana, la seguridad personal y la
libertad individual.46
En el mismo tenor, el filsofo alemn Helmut Dubiel confronta el autoritarismo
con la democracia: Por un lado, una autoridad poltica que demanda subordinacin
ciega y, por el otro, una obediencia pragmtica a la ley basada en el reconocimiento
racional de imperativos funcionales.47 Esta cita liga claramente a la democracia con el
tercer tipo de dominacin legtima de Weber: la racional-legal, en que se obedece no
tanto a determinadas personas, sino a leyes racionalmente establecidas para beneficio
comn de la comunidad. Y las nicas leyes racionales en tal sentido son aquellas que
mandatan que gobernantes y representantes sern elegidos peridicamente por el con-
junto de los ciudadanos, en elecciones libres, autnticas y peridicas (como seala el
artculo 41 de la Constitucin mexicana).
Como Aristteles advirti, la democracia es la nica forma de gobierno en que las
personas (los ciudadanos, y tambin quienes no lo son) pueden ser autnticamente li-
bres. Libres de desarrollar sus planes de vida personales, siempre que sean lcitos; libres
tambin de expresar sus opiniones y creencias y de participar, como uno ms, en la toma
de decisiones pblicas. Es la nica forma de gobierno en que todos los ciudadanos son
autnticamente iguales en derechos y obligaciones. Iguales especialmente frente a la
urna, donde el voto del rico y del pobre, el del hombre y el de la mujer, el del doctor en
ciencia poltica y el del analfabeto, el del conservador y el del rebelde, valen todos exac-
tamente igual. Es la nica forma de gobierno que no pide a los ciudadanos que rindan
pleitesa a quienes gobiernan, sino simplemente que se conduzcan con respeto y digni-
dad republicana.
Es, adems, una forma de gobierno que a la larga tiende a producir bienestar para
la gran mayora, porque de la mayora depende la eleccin de los gobiernos, y la mayora
puede equivocarse algunas veces al elegir malos gobiernos, pero no puede equivocarse
todo el tiempo. En un estudio de alcance mundial, el politlogo espaol Jos Mara
Maravall sostiene: Las democracias tienden... a compatibilizar en mayor medida [que
los autoritarismos] la eficiencia de la economa con las polticas sociales. Y para Am-
rica Latina, el politlogo mexicano Jairo Acua Alfaro afirma: La evidencia emprica
sugiere que la democracia... contribuye a aumentos en el desarrollo.48
Si la democracia tiene tantas virtudes, entonces porqu Amrica Latina es la re-
gin del mundo con menor apoyo popular a la democracia? En algunos pases la absten-
cin electoral, la corrupcin y el alejamiento de la clase poltica respecto de los ciudada-
nos son innegable realidad. En otros, persisten situaciones de violencia social generali-
zada que restan legitimidad y operatividad a la democracia. En la mayor parte, la
marginacin y la miseria atentan contra la dignidad humana. En suma, en la mayora de
los pases latinoamericanos, la democracia recuperada en las ltimas dcadas no ha
podido todava resolver los ingentes problemas que aquejan a sus ciudadanos. Esto ex-
plica el desencanto de muchos latinoamericanos respecto de sus democracias. Pero,
acaso resolvieron estos problemas regmenes autoritarios que por tanto tiempo asola-
ron esta regin del planeta?
Resumen
I. La democracia
I.1. La nocin de democracia
Platn: tipologa, crtica a la democracia
Aristteles: tipologa de formas de gobierno, preferencia por la politeia o demo-
cracia
Dahl: poliarqua
Aforismos: Lincoln, democratismo garantista, Schumpeter, Churchil, Constitu-
cin mexicana
I.2. Evolucin histrica de la democracia
Aparicin en Grecia y Roma antiguas, luego virtual extincin
Reaparicin en la Edad Moderna como democracia representativa
II. El autoritarismo
II.1. El autoritarismo en la historia
Tan antiguo como el Estado, el autoritarismo ha predominado en la historia.
Autoritarismos tradicionales: monarquas absolutas, aristocracias y oligarquas,
teocracias, gerontocracias.
Autoritarismos carismticos: apoyo popular a un gobierno unipersonal y autori-
tario.
Autoritarismos no legtimos: gobiernos invadores, dictaduras militares.
II.2. Conceptualizacin y Modalidades del Autoritarismo en la Actualidad
Concepcin de Linz
Dictaduras de partido y/o personalistas
Huntington: pretorianismo
ODonnell: Estado burocrtico-autoritario
II.3. El Totalitarismo
Concepciones de Arendt, y Friedrich y Brzezinski
Totalitarismos pro-capitalistas: desaparecidos
Totalitarismos comunistas: desaparecidos en la Unin Sovitica, Europa Oriental
y Camboya; en transformacin (post-totalitarismos) en China, Vietnam y Laos;
de viejo cuo en Corea del Norte y Cuba.
Lecturas ampliatorias
46. Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited. Part Two: The Classical Issues, Chatham
House, New Jersey, 1987, pp. 271-272. Sartori discute extensamente cul es el antnimo exacto de
democracia, y llega a la conclusin de que es autocracia: el poder emanado de s mismo. A todos los
efectos prcticos, puede considerarse autocracia como sinnimo de autoritarismo.
47. Helmut Dubiel, Hanna Arendt and the Theory of Democracy. A Critical Reconstruction, en
Peter Graf Kielmansegg, Hanna Arendt and Leo Strauss, Editorial, 1997, p. 18.
48. Cfr. Jos Mara Maravall, Los resultados de la democracia, Alianza, Madrid, 1995, p. 46, y Jairo
Acua Alfaro, Third Waves Democratic Dividend Towards Human Development in Latin America,
ponencia presentada a la Conferencia Anual 2006 de la Socety for American Studies (Nottingham,
Reino Unido). Ambos estudios son muy cautelosos al evaluar si la democracia provee mejores resulta-
dos econmicos que los autoritarismos, porque la evidencia no es del todo concluyente; pero s afir-
man que produce mejores resultados en trminos de desarrollo humano.
Como Bobbio ha sealado, el liberalismo tuvo que traer a consideracin el control del
poder y, en concreto, las limitaciones a los gobernantes para que stos abandonaran la
nocin de princeps legibus solutus: prncipes exentos de las leyes. En el pensamiento
liberal, la teora del control del poder y la teora de la limitacin de las funciones del
Estado caminan paralelamente: incluso se puede decir que la segunda es la condicin
sine qua non de la primera4
Por qu la limitacin de las funciones del Estado es la condicin bsica? Porque es
el argumento principal que explica la divisin del poder: que se limiten las funciones del
Estado para que una vez acotadas sus actividades, se puedan tutelar y garantizar los
derechos de los individuos; en otras palabras, es necesario poner lmites a la actividad
estatal para que no oprima y subyugue a los integrantes de la comunidad poltica.
De esta forma, la teora de la divisin de poderes corre en paralelo con el marco
liberal y con las estipulaciones necesarias para garantizar los derechos y libertades de
los individuos. Como ha sealado Sartori: Para los verdaderos padres fundadores des-
de Locke a los autores de los Federalist Papers, y desde Montesquieu a Benjamn Constant
el liberalismo significa rule of law (imperio de la ley) y Estado constitucional, y la liber-
tad era la libertad poltica (la libertad de la opresin poltica).5
Por esto el liberalismo tuvo que estipular el control del poder, los lmites de las
autoridades y, de una manera fundamental, establecer los mecanismos de proteccin de
los individuos. Es en la lucha contra la opresin poltica que el liberalismo pudo argu-
mentar la importancia del gobierno de las leyes como una salvaguarda de los goberna-
dos frente a los gobernantes y, al mismo tiempo, como un mtodo de control entre los
mismos poderes.
As, la divisin de poderes es tanto un mecanismo de control y limitacin como un
mtodo de tutela de los individuos, esto es, posee una doble caracterstica como restric-
cin del poder de los gobernantes y como garanta de los derechos de los gobernados. A
continuacin se revisa la discusin liberal respecto a la divisin de poderes.
John Locke, filsofo y poltico ingls del siglo XVII, fue el primer pensador moderno que
reflexion acerca de la divisin de poderes. En su libro El ensayo sobre el gobierno civil
propone que lo nico que inicia una comunidad es el consentimiento de los individuos:
Tenemos, pues, que lo que inicia y realmente constituye una sociedad poltica cual-
quiera, no es otra cosa que el consentimiento de un nmero cualquiera de hombres libres
capaces de formar mayora para unirse e integrarse dentro de semejante sociedad. Y eso,
y solamente eso, es lo que dio o podra dar principio a un gobierno legtimo.6
El argumento de Locke del consentimiento debe relacionarse con el supuesto de la
libertad: son hombres libres los que pueden constituir una sociedad, si ellos no son
libres no pueden organizar una comunidad poltica. Por ello, el elemento previo del
consentimiento est en la libertad individual, la cual no se va a perder cuando los hom-
bres ingresen al estado civil. Es necesario tener en cuenta esto, para Locke la libertad
individual es previa a la comunidad poltica; por lo tanto, la organizacin social que se
produzca no puede restringirla ni mucho menos destruirla. Aqu comienzan los lmites
al poder poltico y, por ende, a los gobernantes.
Ahora bien, para Locke la sociedad poltica debe cumplir con ciertas finalidades:
garantizar la seguridad jurdica, tutelar la propiedad privada y proteger la libertad de los
individuos. Es en esta triple demanda, la cual se resume en la nocin de los derechos
fundamentales, que Locke encuentra la justificacin del poder poltico: si el poder no es
capaz de cumplir con los requerimientos anteriores no tiene razn de ser y es preciso
sustituirlo. Tenemos, pues, que la finalidad mxima y principal que buscan los hom-
bres al reunirse en Estados o comunidades, sometindose a un gobierno, es la de salva-
guardar sus bienes; esa salvaguardia es muy incompleta en el estado de Naturaleza.7
En este sentido, la mejor manera que los hombres libres tienen para salvaguardarse
es formular un pacto social a travs del cual deciden unirse en comunidad y dotarse de
un estado, estipulando ellos mismos cules seran los lmites de tal sociedad poltica.
Una vez establecida la comunidad el paso siguiente es organizar al gobierno que se har
cargo de las actividades pblicas. As, Locke apunta:
Siendo la alta finalidad de los hombres al entrar en sociedad el disfrute de sus propiedades
en paz y seguridad, y constituyendo las leyes establecidas en esa sociedad el magno instru-
mento y medio para conseguirla, la ley primera y fundamental de todas las comunidades
polticas es la del establecimiento del poder legislativo, al igual que la ley primera y bsica
natural, que debe regir incluso al poder de legislar, es la salvaguardia de la sociedad y de
cada uno de sus miembros (hasta donde lo permita el bien pblico)8
El argumento de Locke es doble. Por una parte, reitera el objetivo del gobierno:
proteger tanto a la sociedad como a sus miembros y, al mismo tiempo, estipula que la
finalidad es disfrutar de los bienes, incluyendo entre ellos a la seguridad. As, el poder
legislativo, el cual es el primer poder en ser constituido, tiene por misin establecer leyes
que cumplan con la finalidad y los objetivos anteriores.
El poder legislativo ser, por tanto, el principal poder de una comunidad poltica;
de hecho, Locke lo denomina poder supremo, aunque afirma claramente que no es un
poder soberano y que se encuentra
individuos.
Una vez planteadas las caractersticas y las recomendaciones para el poder legisla-
tivo, Locke seala que es necesaria una autoridad que est velando por el cumplimiento
de las leyes y que tal actividad es propia del poder ejecutivo: se impone la necesidad de
que exista un poder permanente que cuide de la ejecucin de las mismas [leyes] mien-
tras estn vigentes. De ah nace que los poderes legislativo y ejecutivo se encuentren con
frecuencia separados.13
Esta es la segunda razn para la divisin de poderes: mientras que el legislativo
aprueba las normas y debe entrar en receso para evitar las arbitrariedades, el ejecutivo
debe mantenerse permanentemente para asegurar el cumplimiento de las leyes tanto
por parte de los gobernados como por los propios legisladores.
Una vez realizada la distincin anterior, Locke seala que hay un tercer poder: el fede-
rativo o confederativo que tiene como actividad las relaciones con el exterior y que normal-
mente est vinculado al poder ejecutivo porque depende de ste para su labor cotidiana.
Por otra parte, a pesar de que Locke no habla directamente del poder judicial en
algunas partes menciona a los jueces, apuntando la necesidad de que stos juzguen por
medio de leyes y procedimientos conocidos.14 As, aunque no est desarrollado el poder
judicial como los otros dos, es claro que en los planteamientos de El ensayo est presente
la necesidad de impartir justicia en los casos concretos.
Por ltimo, en los dos argumentos planteados por Locke para la divisin de pode-
res: el riesgo de la arbitrariedad y la necesidad de seguridad jurdica se denotan tanto el
control del poder como los lmites a la actividad estatal. No solamente es necesario
dividir el poder para distribuirlo, sino que es pertinente hacerlo para establecer meca-
nismos que salvaguarden a los individuos quienes son, al final de cuentas, los que cons-
tituyen el objeto principal de toda organizacin poltica. Finalmente, los planteamientos
de Locke van a ser el antecedente principal de la divisin orgnica al estipular el tipo de
poder que se encargara de cada actividad.
Charles Louis de Secondat, barn de Montesquieu, escritor y noble francs del siglo
XVIII, fue el continuador del debate respecto a la divisin de poderes. En su libro Del
espritu de la leyes, Montesquieu hace una revisin general de los principios (resortes)
que mueven a los gobiernos y de sus estructuras; tambin revisa la relacin que tienen
las leyes con los gobiernos, la educacin, el clima, las costumbres.
El debate respecto a la divisin de poderes est presente en varias partes del texto,
aunque se observa de forma ms consistente en el libro XI: De las leyes que forman la
libertad poltica en sus relaciones con la constitucin. La discusin de los poderes est
en un marco general que es el relativo a la libertad poltica; es pertinente sealar que
para Montesquieu las leyes no son nicamente las normas escritas y establecidas, sino
las relaciones naturales derivadas de la naturaleza de las cosas.15 Por esto, comienza
distinguiendo las leyes que forman la libertad poltica de los ciudadanos de aquellas que
se refieren a la constitucin; estas se refieren a la organizacin poltica, mientras que las
primeras tienen que ver con los gobernados.
Para Montesquieu es claro que la libertad poltica es el objetivo a perseguir y que
por ello tiene que ser clarificada: En un Estado, es decir, en una sociedad que tiene
leyes, la libertad no puede consistir en otra cosa que en poder hacer lo que se debe
querer y en no ser obligado a hacer lo que no debe quererse.16
En buena medida el argumento de la libertad poltica de Montesquieu est relacio-
nado con la explicacin del imperio de la ley y del estado de derecho: realizar solamente
aquello que puede ser aceptado y evaluado como positivo por la misma sociedad y esto
se aplica tanto para los gobernados como para los gobernantes. Adems, segn Del esp-
ritu de las leyes, la libertad poltica no reside ms que en los gobiernos moderados y an
en ellos es difcil que se presente porque siempre existe el peligro de la arbitrariedad y el
despotismo. Para que no se abuse del poder, es necesario que le ponga lmites la natu-
raleza misma de las cosas. Una Constitucin puede ser tal, que nadie sea obligado a
hacer lo que la ley no manda expresamente ni a no hacer lo que expresamente no
prohbe.17
Segn Del espritu de las leyes es en Inglaterra donde las leyes, en su acepcin gene-
ral de relacin entre la naturaleza de las cosas, garantizan la libertad poltica de los
individuos y es en la explicacin de las regulaciones inglesas donde encuentra Montequieu
el tema que nos atae:
En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las
cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del
derecho civil Por el segundo, hace la paz o la guerra, enva y recibe embajadas, establece
la seguridad pblica y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las
diferencias entre particulares. Se llama a este ltimo poder judicial, y al otro poder ejecu-
tivo del Estado.18
A diferencia de Locke, Montesquieu s hace una clara distincin entre los tres pode-
res y les precisa la funcin con las que sern conocidos posteriormente: el legislativo
aprueba normas, el ejecutivo las aplica y el judicial determina en los casos particulares
quin tiene la razn en un litigio. Esta es la primera aportacin de Del espritu de las
leyes: lograr establecer las diferencias entre los tres poderes.
Montesquieu propone claramente el mecanismo de la representacin como el m-
todo conveniente para el poder legislativo: es menester que el pueblo haga por sus
representantes lo que no puede hacer por s mismo.19 Adicionalmente, plantea la nece-
sidad que el mismo poder legislativo sea separado en dos cmaras: una electa por el
pueblo que tuviera como finalidad representar sus intereses y otra que estuviera confor-
madas por aristcratas, fuera hereditaria y representara los intereses de la nobleza.
En esta propuesta de Montesquieu est claramente plasmado el bicameralismo20
ingls de la poca: una cmara de los comunes que era electa, mayoritariamente por la
burguesa, y una cmara de los lores, hereditaria, que estaba integrada por nobles. Por
otra parte, en la misma tnica del Ensayo, tambin Montesquieu reconoce el riesgo del
abuso del poder:
No hay libertad si el poder de juzgar no est bien deslindado del poder legislativo y del
poder ejecutivo. Si no est separado del poder legislativo, se podra disponer arbitraria-
mente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sera legislador. Si no
est separado del poder ejecutivo, el juez podra tener la fuerza de un opresor.21
Esta es otra aportacin Del espritu de las leyes: mostrar que cualquiera de los tres
poderes puede, eventualmente, convertirse en arbitrario, abusar de la autoridad y com-
petencias que le fueron conferidas. Por ello Montesquieu puede sealar que: Todo se
habra perdido si el mismo hombre, la misma corporacin de prceres, la misma asam-
blea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resolu-
ciones pblicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares.22
Del espritu de las leyes es claro: el mayor riesgo es la concentracin de poder, ya sea
en un hombre, una corporacin o una asamblea. En todos los casos el riesgo es el mis-
mo: que los gobernantes tiendan a ejercer arbitrariamente las funciones que les son
encomendadas y que opriman a los gobernados; ante tal peligro el mecanismo para
frenarlos es dividir sus actividades y plantearles lmites que no pueden ser rebasados.
Ahora bien, el propio Montesquieu reconoce que la divisin de poderes puede llevar
a la parlisis, empero, tambin menciona que debido a la relacin entre los poderes,
stos sern impulsados a ir en conjunto: Estos tres poderes se neutralizan produciendo
la inaccin. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse
forzados a ir de concierto.23
De esta forma, se constituye un mecanismo de balances, el cual ser impulsado por
las relaciones necesarias entre los poderes, tendr por misin que un poder controle a
otro y, al mismo tiempo, que debido a tal equilibrio inestable se pueda generar protec-
cin a la libertad poltica de los individuos que es el objetivo a perseguir. As como el
Ensayo fue el antecedente de la divisin orgnica, Del espritu de las leyes sistematiza la
separacin funcional, ya que adscribe actividades especficas a cada uno de los tres
poderes; por su parte, El federalista profundizar en la divisin orgnica.
La Cmara de Representantes, como ocurre cuando menos con uno de los cuerpos de las
legislaturas locales, es elegida directamente por la gran masa del pueblo. El Senado, como
el Congreso actual y como el Senado de Maryland, debe su designacin indirectamente al
pueblo. El Presidente procede indirectamente de la eleccin popular, siguiendo el ejemplo
que ofrecen casi todos los Estados. Hasta los jueces, como los dems funcionarios de la
Unin, sern tambin elegidos, aunque remotamente, por el mismo pueblo, como ocurre
en los diversos Estados...26
Del artculo LII en adelante, El federalista revisa las caractersticas que debe tener
cada uno de las ramas en las que se dividen las actividades de gobierno. Es interesante
notar que no utiliza la denominacin clsica de poderes, sino les llama departamentos y
reitera la idea de que: La estructura de gobierno debe suministrar los frenos y contra-
pesos apropiados entre los diferentes departamentos.28 Antes de revisar las atribucio-
nes de cada poder, El federalista discute la supeditacin de aquellos a la constitucin:
La importante distincin tan bien comprendida en Amrica, entre una Constitucin esta-
blecida por el pueblo e inalterable por el gobierno y una ley establecida por ste y alterable
por su voluntad, parece haber sido mal comprendida y menos observada en otros
pasesDonde no existiese una Constitucin superior al gobierno, ni pudiese existir, no
habra modo de buscar una garanta constitucional semejante a la establecida en los Esta-
dos Unidos29
El plazo para el cual se elige a los representantes corresponde a otra fase de la cuestin.
Para juzgar de la oportunidad de este artculo hay que tener en cuenta dos cuestiones:
primera, si en este caso sern seguras las elecciones bienales; segunda, si sern necesarias
o tiles.30
El periodo de servicio legislativo establecido en la mayora de los Estados, para la rama
ms numerosa, es, como ya hemos visto, de un ao. La cuestin, pues, puede formularse
bajo esta sencilla forma: no guarda el periodo de dos aos mayor proporcin con los
conocimientos necesarios para la legislacin federal, que el de un ao con lo que hacen
falta la para legislacin en los Estados? La sola enunciacin de la cuestin, en la forma que
presento, sugiere la respuesta que debe drsele.31
El Vicepresidente ser elegido de igual modo que el Presidente, con la diferencia de que
el Senado ha de hacer respecto al primero lo que la Cmara de Representantes respecto al
ltimo.36
Las preocupaciones que se han tomado para que la responsabilidad de los jueces sea efec-
tiva se hallan en el artculo que se refiere a las acusaciones por delitos oficiales. Pueden ser
acusados por mala conducta por la Cmara de Representantes y juzgados por el Senado; si
resultan convictos, se les destituir de su puesto, inhabilitndolos para ocupar cualquier
otro. Esta es la nica medida sobre el particular que resulta compatible con la independen-
cia que requiere la funcin judicial y la nica que encontramos en nuestra propia Consti-
tucin respecto a nuestros jueces.40
Como se puede observar en las citas anteriores, en El federalista hay una preocupa-
cin constante de establecer las actividades de cada poder para encontrar los lmites de
sus funciones, a la vez de sealar los casos de acciones compartidas por los poderes, ya
que sus competencias estn plasmadas en el texto constitucional defendido, el cual en
asuntos como la aprobacin presupuestal, el nombramiento de representantes en el
extranjero o la formulacin de nuevas leyes, estipula la necesaria concurrencia entre los
poderes ejecutivo y legislativo. Adems, en ltima instancia, se puede recurrir a una
interpretacin del poder judicial para elucidar las diferencias;41 en cualquier caso el
objetivo final es la libertad poltica de los ciudadanos.
cin de competencias y facultades entre los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial.
Artculo I. Seccin 7. Todo proyecto de ley que tenga por objeto la obtencin de ingresos
deber proceder primeramente de la Cmara de Representantes; pero el Senado podr
proponer reformar o convenir en ellas de la misma manera que tratndose de otros
proyectos.
Artculo II. Seccin 2. El Presidente [...]
Tendr facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar trata-
dos, con tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes, y propondr
y, con el consejo y consentimiento del Senado, nombrar a los embajadores, los dems
ministros pblicos y los cnsules, los magistrados de la Suprema Corte y a todos los
dems funcionarios de los Estados Unidos a cuya designacin no provea este documen-
to en otra forma y que hayan sido establecidos por ley. Pero el congreso podr atribuir el
nombramiento de los funcionarios inferiores que considere convenientes, por medio de
una ley, al Presidente slo, a los tribunales judiciales o a los jefes de los departamentos.46
Artculo VI. Esta Constitucin, y la leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados
Unidos, sern la suprema ley del pas y los jueces de cada Estado estarn obligados a
observarlos, a pesar de cualquier cosa en contrario que se encuentre en la Constitucin o
las leyes de cualquier Estado.47
sern segunda vez discutidos en las dos Cmaras. Si en cada una de stas fueren aproba-
dos por las dos terceras partes de sus individuos presentes, se pasarn de nuevo al Presi-
dente, quien sin excusa deber firmarlos y publicarlos; pero si no fueren aprobados por el
voto de los dos tercios de ambas Cmaras, no se podrn volver a proponer en ellas sino
hasta el ao siguiente.58
La vigilancia mutua entre los rganos estatales en el ejercicio de las diversas funciones
supone una aplicacin del control en virtud de la Constitucin. Es decir, que el control es
el resultado del proceso impuesto por la Constitucin a los titulares de las distintas potes-
tades para su ejercicio, lo que les impele a colaborar y a limitarse entre s. Es el caso de la
necesaria conjuncin de las dos Cmaras del Parlamento para la elaboracin de una ley si
nos fijamos en el proceso legislativo como tal; del Gobierno y el Parlamento en la adopcin
de una decisin poltica fundamental que normalmente revistar forma de ley o en deter-
minados nombramientos de altos cargos.65
Resumen
Lecturas ampliatorias
STUART MILL, John, Consideraciones sobre el gobierno representativo, Alianza, Madrid, 1995.
El autor muestra las caractersticas y ventajas de la representacin poltica; adems
propone los mtodos de eleccin y las actividades que debe desempear cada poder.
AGUILAR RIVERA, Jos Antonio, Oposicin y separacin de poderes. La estructura instituicional
del conflicto, 1867-1872 en Metapoltica, No. 5, Enero-Marzo 1998, Mxico.
Es un artculo anticipatorio del libro referido en las notas; muestra como las previsio-
nes de emergencia y los poderes extraordinarios fueron una constante en las nacientes
repblicas latinoamericanas por los permanentes conflictos internos y las amenazas de
invasiones.
MANIN, Bernard, Los principios del gobierno representativo, Alianza, Madrid 1998.
El texto realiza un largo recorrido desde los griegos hasta la actualidad para mostrar las
caractersticas de los gobiernos mixtos y cmo uno de esos atributos es la divisin del
(Footnotes)
1. Vase el captulo relativo al estado en este libro.
2. el liberalismo, en su connotacin histrica fundamental, es la teora y la praxis de la protec-
cin jurdica, por medio del Estado constitucional, de la libertad individual Giovanni Sartori, Ele-
mentos de teora poltica, Alianza, Madrid, 2005, p. 143.
3. Vase el captulo relativo a federalismo y unitarismo en este libro.
4. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, FCE, Mxico, 1994, pp. 21-2.
5. Giovanni Sartori, op. cit., p. 139 (cursivas del autor y subrayado nuestro).
6. John Locke, El ensayo sobre el gobierno civil, Gernika, Mxico, 1996, pargrafo 99; en todas las
referencias que se hacen de las obras clsicas se sigue la tradicin de citar por el pargrafo y no por la
pgina para que independientemente de la versin que se confronte pueda ser localizada la cita co-
rrespondiente.
7. Ibd., pargrafo 124.
8. Ibd., pargrafo 134.
9. Ibd., pargrafos 135, 136 y 138.
10. Ibd., pargrafo 137.
11. Ibd., pargrafo 142.
12. Ibd., pargrafo 143.
13. Ibd., pargrafo 144.
14. ...dispensar la justicia y a sealar los derechos de los sbditos mediante leyes fijas y promul-
gadas, aplicadas por jueces sealados y conocidos Ibd., pargrafo 136.
15. Charles de Montesquieu, C., Del espritu de las leyes, Porra, Mxico, 1997, libro I, captulo I.
16. Ibd., libro XI, captulo III.
17. Ibd., libro XI, captulo IV.
18. Ibd., libro XI, captulo VI.
19. Idem.
20. El bicameralismo es la existencia de dos cmaras que legislan, llegndose a presentar competen-
cias definidas para cada una de ellas y atribuciones concurrentes; casos especficos de bicameralismo se
pueden encontrar en el captulo sobre sistemas parlamentario, presidencial y mixto en este mismo libro.
21. Charles Montesquieu, op. cit., libro XI, captulo VI.
22. Idem.
23. Idem.
24. El federalista, FCE, Mxico, 1998, artculo XXIX.
25. Idem.
26. Idem.
27. Ibd., artculo LI.
28. Idem.
29. Ibd., artculo LIII.
30. Ibd., artculo LII.
31. Ibd., artculo LIII.
32. Este es el principio de autocalificacin legislativa que la mayora de las constituciones ameri-
canas estipularon hasta el siglo XX; en el caso de Mxico la autocalificacin desapareci hasta 1994.
op. cit.
59. Jos Antonio Aguilar Rivera, op. cit., p. 27.
60. Manuel Aragn, Gobierno y administracin, en Elas Daz y Alfonso Ruiz Miguel (editores),
Filosofa poltica II. Teora del Estado, Trotta-Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid,
2004, p. 85.
61. Idem.
62. Hans Kelsen, H., La justicia constitucional, UNAM, Mxico, 2001.
63. Ramn Palmer Valero, op. cit., p. 194.
64. Existen como he indicado, actividades estatales que no traducen sino una potestad derivada,
secundaria y subordinada para aplicar las decisiones polticas fundamentales. Ellas integran la fun-
cin administrativa en su acepcin ms consistente y ms amplia, que incluye no solamente los actos
ordinarios de la Administracin pblica, o funcin administrativa stricto sensu, sino tambin determi-
nadas resoluciones del Parlamento, un nmero muy elevado de actos del Gobierno y la funcin judi-
cial en su sentido tradicional Ibd., p. 197.
65. Ibd., p. 199.
Procedente de la palabra latina foedus que significa alianza, unin, liga, pacto se
puede definir de manera general al federalismo como una forma de organizacin polti-
ca que integra distintos sujetos polticos territorialmente identificables, con base en un
esquema de unin voluntaria que tiene por objeto la conformacin de un poder central
comn y la subsistencia de esferas competenciales exclusivas de las partes. En cambio,
el unitarismo, como forma de organizacin poltica-territorial, supone un solo sujeto
poltico-territorial y un poder central que se impone por igual en todo el territorio nacio-
nal y cuyo funcionamiento puede apoyarse en los principios de descentralizacin y/o de
desconcentracin administrativa.
Como frmula general de unin entre entes distintos, el federalismo es tan antiguo
como las propias alianzas entre reinos o imperios anteriores a la era cristiana;1 como base
de la creacin de Estados de derecho federales, apenas data del siglo XVIII. Constitucional-
mente, dicho principio fue adoptado desde 1787 en los Estados Unidos de Norteamrica y,
sobre todo, durante el siglo XIX en otros pases, para erigir variadas formas de organiza-
cin poltico-territorial con una estructura estatal configurada por dos grandes mbitos de
gobierno (central/subnacional). Aunque el federalismo suizo es considerado uno de los
ms antiguos, en realidad su forma constitucional vigente data de 1874.
El modo, el objeto y las condiciones de la unin de sujetos diversos configuran el
llamado principio federalista y lo distinguen del principio unitario porque establece que
los sujetos unificados: a) sean reconocidos como un mbito de poder originario, en con-
traste con un mbito de poder central derivado; b) puedan adoptar reglas comunes que
establezcan un trato igual o, en su caso, diferente con respecto al sujeto central; y c) sean
reconocidos en un mbito territorial propio en donde puedan ejercitar su propia esfera
competencial.2
A su vez, el Estado federal, como aplicacin constitucional del federalismo, se dis-
tingue de la Confederacin o del Estado confederal porque ste tiene un poder central
ms limitado que el de aquel, ya que fcticamente es un Estado territorialmente com-
puesto,3 esto es, literalmente un Estado de Estados: stos aceptan compartir su sobera-
na temporalmente en aspectos puntuales y, por ende, pueden separarse unilateralmente
en cualquier momento.4
Por otra parte, cabe citar a algunos autores para dar seguimiento a la idea de
federalismo y a su formulacin constitucional como forma de organizacin poltica-
territorial, desde el alemn Johannes Althusius (1577-1638) y Montesquieu5 hasta Alexis
de Tocqueville,6 pasando desde luego por los padres del federalismo norteamericano
Alexander Hamilton, John Jay y James Madison.7 En la concepcin federalista domina
la idea de unin o reunin de varios Estados o de varias Comunidades (Althusius), en
la que cada cual conserva su personalidad (Montesquieu), se atiene a un esquema de
dualidad de poderes jurisdiccionales y acepta que el objetivo comn son las grandes nece-
sidades generales, aun con un gobierno fuerte y centralizado (Madison, pero sobre todo
Hamilton).8 Adems, el estudio de las variadas experiencias federalistas modernas y
contemporneas ha enriquecido la literatura al respecto, lo cual contribuye incluso a
revalorizar el papel histrico del federalismo como unin entre naciones.
Por lo dems, la distincin entre los principios de organizacin poltica-territorial y
las formas constitucionales de Estado obligan a hacer algunas precisiones y sealar algu-
nos problemas conceptuales. De algunos de estos problemas de concepcin, de defini-
cin y de identificacin de modelos de organizacin poltica y territorial (federal versus
unitaria) se hablar en este captulo, con la consecuente remisin a algunos casos
ilustrativos. Conviene anticipar que la referencia a la tipologa de Estados unitarios ocu-
pa un espacio menor en este captulo, por dos razones: a) el amplio nmero de pases
con esta forma de Estado dificulta su tratamiento casustico; y b) el contraste del
federalismo respecto del unitarismo es bsicamente metodolgico.
El profesor Xavier Arbs Mirn, de la Universitat de Girona, present en 2006 una exce-
lente revisin del debate espaol de varias dcadas en torno a la preferencia por el
federalismo o, al contrario, por el unitarismo.9 La leccin de ese tipo de debates conlleva
la conviccin de que tomar una decisin por cualquier opcin depende en gran medida
de la historia poltica y constitucional de cada pas, as como de las distintas concepcio-
nes que cada cual tiene del mismo fenmeno; el riesgo es que, cuando se trata de decidir
la forma de organizacin poltica-territorial de un pas, a veces se termina eligiendo una
cosa distinta a las opciones originalmente planteadas, sobre todo si stas son evaluadas
ms por sus defectos que por sus bondades. Precisamente, ese parece ser el resultado en
1978 para los espaoles: la preferencia por un modelo intermedio o hbrido entre el Esta-
do federal y el Estado unitario, que suele denominarse Estado de las autonomas regio-
nales, Estado autonmico o Estado territorial: un caso excepcional en el dere-
cho comparado, porque ocurre que no hay referente genrico de un modelo auton-
mico debido a que Espaa es caso nico, as que tenemos un terreno frtil para la
reflexin acerca de los rasgos federales de nuestro sistema y de la conveniencia de adop-
tar el referente federal en alguna de sus facetas.10
Una reflexin similar plante el investigador alemn Klaus Michael Miebach en
2001 para el caso del Estado federal alemn,11 para el momento en que los alemanes
discutieron la pertinencia de mantener la Confederacin Germnica o adoptar un Esta-
do unitario a costa de los Estados miembros. Paradjicamente, el producto termin
siendo un Estado federal unitarista, segn el especialista alemn en derecho pblico
Honrad Hesse (1962), o un Estado unitario camuflado, segn la politloga alemana
Heidrun Abromeit (1992).12 Es curioso, adems, que en el caso alemn las determinacio-
nes constitucionales de igual trato (simetra) para los Estados federados coexistan con
determinaciones de trato diferenciado (asimetra) en la representacin poltica a travs del
Senado (Bundesrat),13 el cual se compone desde 1990, cuando se unifican la Repblica
Federal Alemana y la Repblica Democrtica Alemana de un nmero de miembros de
cada Estado federado proporcional a su poblacin, hasta tener un total de 69.14
Todo lo anterior permite observar dos grandes dificultades en el estudio del
federalismo y del Estado federal, en oposicin a estructuras confederales unitarias:
una, relativa a la construccin de definiciones; la otra, a la identificacin de modelos de
organizacin poltica-territorial de las comunidades polticas. En cuanto al primer tipo
de dificultades: a) las definiciones de federalismo y de unitarismo pueden estar susten-
tadas en investigaciones empricas (descriptivas) o en algn enfoque normativo
(prescriptivo), o incluso en una concepcin que seala ventajas organizativas en tensin
con ciertas desventajas; b) a raz de esa tensin, unas y otras definiciones estn expues-
tas a una posible desvalorizacin derivada de los defectos sealados por sus detractores;
c) no existe una definicin de federalismo o de unitarismo, sino una variedad de defini-
ciones que deben ser comprendidas en su contexto; y d) con frecuencia se confunde al
federalismo con Estado federal al omitirse la naturaleza constitucional de ste.
Una diversidad de definiciones de un mismo objeto o fenmeno con contenidos
incompatibles puede revelar desacuerdos tericos o filosficos y, en su caso, referentes
empricos distintos, por lo que cabe sealar la conveniencia de establecer para estos
dilemas criterios que garanticen cierta coherencia conceptual. Si hay ausencia de crite-
rios para establecer conceptos que permitan diferenciar entre fenmenos similares o
entre aspectos de un mismo fenmeno, la consecuencia puede ser una confusin
terminolgica y una comprensin equvoca del fenmeno. As, federalismo y Estado
federal pueden significar lo mismo si se omiten esos criterios, con la consecuencia
grave de que el contenido constitucional de ste pase desapercibido. Para dar mayor
claridad a la cuestin del federalismo y del Estado (o sistema poltico) federal, el profe-
sor de la Queens University (Canad), Ronald Watts, incluso sugiere distinguir tres con-
ceptos: federalismo, sistema poltico federal y federacin; segn l, apoyado a su vez en
trabajos de otros estudiosos de la materia (Daniel J. Elazar15 y Preston King),16
ron sobre ese principio mantuvieron como base el respeto a la autonoma y la indepen-
dencia de las entidades originarias, como fue el caso de los Estados Unidos de Amrica
o el de Alemania. Al contrario, una gran cantidad de Estados no federales es decir,
unitarios derivaron del supuesto de una sola y misma comunidad poltica basada en la
consideracin del carcter abstracto y universal de los derechos y las libertades indivi-
duales y, por tanto, en una concepcin de uniformidad de la nacin y el territorio.
Si bien hay experiencias tempranas de federalismo antes del siglo XVIII, en su con-
notacin amplia de pacto o alianza,21 como en los Pases Bajos (siglo XVI) y en Inglaterra
(desde la segunda mitad del siglo XVII hasta la segunda mitad del siglo XIX), que segn
Barry Weingast22 pueden ser catalogadas como formas de un federalismo orientado al
mercado o que opera por medio de autoridades regulatorias para erigir barreras
comerciales, las experiencias federalistas norteamericana y alemana han contribuido a
definir el federalismo como una estructura de organizacin poltica territorial propia de la
modernidad, constitucionalmente fundada y basada en una pluralidad de centros
institucionales de poder ordenados bsicamente en dos niveles de autoridad (central/
subnacional).23 Generalmente dicha estructura incluye adems una esfera de competen-
cias concurrentes que facilita la cooperacin entre niveles de gobierno en asuntos comu-
nes. La organizacin del Estado mediante la frmula federal no tiende a homogeneizar
a las comunidades incluidas en su territorio, ni a concentrar funciones de gobierno en
una sola estructura; ms bien, aunque las diferencias locales sobre las que se erige se
mantienen, tiende a compatibilizar los elementos heterogneos y a coordinar la plurali-
dad de centros de poder en una lgica de unidad de lo diverso.
unidad,26 o bien de arriba hacia abajo (Top Down), en el supuesto de una induccin a
la unin a cargo de estructuras centrales ya establecidas, como en realidad fue el caso
mexicano en 1824.
Federalismo y globalizacin
De todo lo anterior se desprende que uno de los criterios para diferenciar las formas de
Estado alude a la forma de distribucin orgnica-territorial del poder poltico entre una o
ms esferas constitucionalmente competentes y responsables. Se distingue as entre la for-
ma unitaria y la forma federal: a la primera corresponde un solo mbito de gobierno (deno-
minado ordinariamente central o nacional) y puede admitir que en los mbitos
subnacionales se constituyan y operen unidades administrativas con facultades delegadas,
incluso que los responsables de dichas unidades puedan ser elegidos popularmente; la
segunda se caracteriza por una dualidad de poderes (federal-central / subnacional-local),
una diversidad de actores con poder institucional en el mbito local y una distribucin de
competencias constitucionales en dos esferas de autoridad que suponen una situacin de
soberana compartida interiormente (que suele llamarse tambin co-soberana).
Desde el punto de vista de Francisco Colom Gonzlez, el federalismo ha sido tradi-
cionalmente descrito como un modelo para la distribucin territorial del poder poltico
que permite, por un lado, el autogobierno de unidades subestatales a la vez que
institucionaliza una frmula de gobierno compartido entre las autoridades regionales y
una autoridad central. Como principio que rige la organizacin poltica-estatal en un
esquema de unin de elementos diversos, el federalismo alude as, y a la vez, a un con-
junto de instituciones diferenciadas en esferas competenciales y a una variedad de for-
mas de gobierno central y subnacionales. De ese modo, en la totalidad nacional o
plurinacional segn sea el caso se configura una soberana compartida que impli-
ca la distribucin de competencias diferenciadas y a la vez el establecimiento de metas
jurdicamente comunes, as como la instauracin de instrumentos comunes de coordina-
cin y negociacin de actos de autoridad y de valores comunes tales como la coopera-
cin y la confianza. Precisamente por ello, Colom Gonzlez asegura que esta doble con-
dicin, en cuanto tcnica poltica y ethos colectivo, ha dado lugar a intensas discusio-
nes sobre su significado institucional y normativo.32
En trminos de la representacin poltica y de la distribucin de facultades funda-
mentales, el Estado federal supone generalmente, en primer lugar, una estructura de
representacin bicameral33 en correlacin con los intereses estatonacionales (Cmara
Baja) y los intereses de las entidades componentes (Cmara Alta) y, en segundo lugar,
una asignacin exclusiva de competencias al gobierno federal relacionadas con asuntos
de poltica exterior y defensa territorial ante amenazas del exterior, as como de polticas
monetarias y de desarrollo econmico del conjunto del pas. Los dems asuntos que
varan para cada caso son competencia de los gobiernos subnacionales o locales, o bien
conforman campos de concurrencia de competencias federales y locales. Incluso algunos
asuntos de los que se ocupa competencialmente el gobierno federal suelen ser comparti-
dos con los gobiernos locales mediante mecanismos de coordinacin y esquemas de rela-
ciones intergubernamentales, derivados de una interpretacin constitucional de la natu-
raleza de la unidad del Estado federal, principalmente en lo que se refiere al desarrollo
econmico-social, local y regional.
Por otra parte, si bien la estructura unitaria del Estado nacional constituye una configu-
racin constitucionalmente distinta de la estructura federal, porque est fundado en un
solo mbito de poder central-nacional, admite una diferenciacin de corporaciones te-
rritoriales a las cuales se les concede el derecho de autoadministracin (no de legisla-
cin) e institucionalmente funciona por medio de mecanismos de coordinacin de pol-
ticas entre el centro y la periferia, sobre todo con la aplicacin de estrategias de descentra-
lizacin, como en los casos prototpicos de Francia y Reino Unido en Europa, de China
en Asia y de Colombia en Amrica Latina.34
De acuerdo con Regina Mller, la estructura unitaria del Estado, no significa que
no haya corporaciones territoriales de niveles inferiores que asuman competencias a
solicitud del poder central ([por] delegacin) o por cuenta propia (descentralizacin).
En el caso de Francia (prototipo unitario originado con la clebre Revolucin de 1789)
el artculo 72 de su Constitucin determina que Las corporaciones territoriales de la
Repblica son las comunas, los departamentos y los territorios de ultramar. Cualquier
otra corporacin territorial se crear mediante ley. Con ese fundamento, en 1982 el
poder legislativo francs declar a las regiones corporaciones territoriales, en calidad
de cuarto nivel, con derecho a autoadministrarse.35 Segn el grado de delegacin de
derechos de autoadministracin, este facultamiento generalmente incluye la autori-
zacin para prestar directamente bajo contrato con terceros una serie de servicios
pblicos y, desde luego, excluye competencias legislativas; adems, los funcionarios lo-
cales pueden en algunos casos ser designados por mtodos de eleccin popular.36
Estructuralmente, la descentralizacin del Estado unitario francs data de 1884
con el reconocimiento del derecho de la Comuna a autoadministrarse y a elegir directa-
mente a su Alcalde en calidad de presidente del consejo comunal (y representante del
gobierno central en ese mbito), adems de la transferencia de diversas competencias
en el orden local.37 De cualquier manera, es pertinente acotar el alcance de la descentra-
lizacin en Francia y, en realidad, en otros pases con Estados unitarios en los tr-
minos que sugiere Mario Caciagli: en Francia se pudo hablar de administracin local,
nunca de gobierno local.38
Hasta 1981, la funcin de control y mediacin depositada en el Prefecto (Gobernador
civil designado por el gobierno central) fue relevante en las relaciones entre el gobierno
central y la periferia. Bajo la presidencia del socialista Franois Mitterrand, a partir de
1981, el proceso de descentralizacin se sustent en una reforma a la estructura jurdica y
dio un giro espectacular al abolir el sistema de prefecturas creado por Napolen Bonaparte
y aumentar las facultades de los consejos departamentales electos.39
Con un Estado unitario descentralizado, el caso de Colombia puede considerarse
un prototipo latinoamericano, en tanto su Constitucin reconoce: a) la autonoma de
sus unidades territoriales [departamentos] e impone el principio de descentralizacin
para que ellas se gobiernen por autoridades propias, ejerzan las competencias que les
correspondan, administren sus recursos y establezcan los tributos para el cumplimiento
de sus funciones (vase artculos 1 y 287); y b) la diversidad tnica y cultural nacional
(artculo 7). El caso chileno es ilustrativo tambin de una forma de Estado unitario cuyo
funcionamiento est determinado constitucionalmente a la vez por los principios de
descentralizacin y de desconcentracin (Constitucin Poltica de la Repblica de Chile,
artculo 3).
La descentralizacin es un proceso que se adopt en la mayora de pases de Am-
rica Latina al inicio de la dcada de 1980, sea como poltica de Estado o como determina-
cin constitucional, con el objeto de desahogar la crisis del llamado Estado
intervencionista o para facilitar la respuesta gubernamental a las polticas de ajuste
estructural instauradas por organismos internacionales como el Fondo Monetario In-
ternacional y el Banco Mundial. Similar poca puede sealarse para casos europeos que
adoptaron la descentralizacin como una estrategia de reestructuracin del centralismo
gubernamental para facilitar una reformulacin de la relacin entre el gobierno central
y las unidades administrativas locales y, entre otras metas, lograr la creacin de rganos
ejecutivos propios de los departamentos y las regiones.
Segn el socilogo colombiano Fabio E. Velsquez C., un punto comn a las distin-
tas experiencias nacionales de descentralizacin es el propsito de convertir a los entes
territoriales [] [locales] en agentes de desarrollo local, en trminos econmicos, pol-
ticos y culturales, sobre todo porque dicho desarrollo se lleva a cabo en un contexto
marcado por el proceso de globalizacin que induce a revalorizar las relaciones global/
local en trminos de complementariedad y de apertura al intercambio econmico y
poltico-cultural entre distintos centros de poder.40 El hecho de que la construccin de
Estados federales represente, por naturaleza, una forma no-centralista, no obsta para
que stos adopten polticas descentralizadoras, en el marco de la reestructuracin esta-
tal y de la globalizacin, justamente en una direccin de reformulacin del papel de los
agentes locales (regiones, municipios o departamentos) en el desarrollo local.
Existen razones por las cuales muchos expertos y polticos consideran que la descentrali-
zacin es buena y necesaria. Por un lado, reduce el papel del Estado tradicional al frag-
mentar la autoridad central e introducir un sistema de balances y contrapesos
Por lo dems, cabe sealar que la forma de Estado unitario o centralista es subsis-
tente de la forma de Estado nacional con tendencia a mantener o promover la
homogenizacin de sus estructuras polticas y la identidad cultural, social y poltica de
su poblacin, bajo la gida de un gobierno central que puede instaurar unilateralmente
entidades descentralizadas de apoyo o, en el peor de los casos, slo rganos desconcentradas
de la administracin pblica nacional.46
Se puede advertir que la conjuncin de capacidades y esfuerzos puede operar a
travs de procesos de descentralizacin de una sola nacin o de varias naciones (que no
son exclusivos de los sistemas federales) o, en su caso, de procesos de integracin de
mltiples naciones y/o regiones. Cual sea el proceso adoptado incluso ambos, lo que
importa es si la configuracin respectiva puede ser eficaz para un determinado tipo de
objetivos y si las partes componentes del juego estn dispuestas a realizarlos.47 Sea a
travs de una estrategia de descentralizacin o de una basada en la integracin o unifi-
cacin de capacidades y recursos institucionales, por tanto, la actividad estatal se ha
vuelto interjurisdiccional y se orienta por mecanismos de coordinacin intergubernamental.
Trtese de Estados unitarios, federales o autonmicos, o bien de comunidades
supranacionales, la aplicacin de cualquiera de esas dos estrategias supone que el go-
bierno del centro y las entidades subnacionales o regionales acuerdan instrumentos de
coordinacin y polticas de cooperacin o concertacin conforme a reglas de reciprocidad
que generalmente estn incluidas en convenios, tratados o constituciones polticas, se-
gn sea el caso.
Adems de que Jordi Bacaria sugiere que la estructura federal tiende a ser ms
asimtrica que simtrica seguramente por la dificultad de aplicar el principio de igual-
dad de facultades a partes asociadas que connotan evidentes diferencias culturales,
propone como ejemplos de federalismo asimtrico a la Unin Europea y a Espaa, aun-
que estos casos no pueden calificarse de federales en sentido estricto o constitucional.
Ms bien la Unin Europea es un caso ilustrativo de protofederalismo por la macroalianza
entre Estados nacionales y por una combinacin de facultades que concentran rganos
comunitarios y de facultades que se reservan los rganos nacionales de poder. A su vez,
si bien se discute la posibilidad de que el caso espaol est alcanzando el umbral federa-
lista o incluso lo haya superado, se le clasifica como Estado autonmico, al igual que
el de Italia. De cualquier manera, para estos casos la asimetra es el resultado esperado
de las diferencias regionales sustanciales en la demanda de autonoma regional, se
mantiene desde el inicio de las negociaciones polticas entre las partes componentes.52
Teniendo como base la diversidad cultural (y no precisamente la pluralidad de indi-
viduos), la reorganizacin de las sociedades asume la universalidad como una composi-
cin de mltiples formas dominantes de vida. En este escenario el cosmopolitismo se
traduce en un reconocimiento recproco cada vez mayor de las diferencias culturales y
polticas y, por ende, en un sentimiento de comunidad entre lo diverso y diferente, que
puede ser matizado conforme lo diverso tiene una composicin distinta en cada lugar del
mundo.53
El universalismo, entonces, ya no es abstracto o monotnico ni est centrado en el
individuo libre, sino que tiene una composicin cambiante y est pluricentrado en los
derechos de quienes conforman minoras nacionales, tnicas, lingsticas, incluso reli-
giosas. As, los derechos humanos, los derechos tnicos, las libertades de creencia y las
preferencias de minoras, han pasado a constituir nuevos centros de lucha y de poder,
as como sentimientos comunitarios inditos, ante los cuales, por cierto, los gobiernos
difcilmente puede ser simples espectadores.
Consecuentemente, el federalismo constitucional nada tiene que ver con una con-
cepcin idealizada o abstracta de la integracin de lo diverso en un nico modelo de
valores, ni siquiera sera el caso del Estado federal simtrico, puesto que las entidades
que pactan unas reglas comunes de organizacin poltica y territorial, a pesar de que
tienen un estatuto igualitario en el conjunto, mantienen particularidades hacia aden-
tro que exigen formas locales de autoridad con facultades apropiadas, si bien no exis-
tira ninguna peculiaridad social, econmica o poltica importante que pudiera exigir
formas especiales de representacin o proteccin.54
Sobre todo, es en los Estados multinacionales o plurinacionales, como en Espaa o
en Canad, en donde la diversidad no podra estar integrada conforme a un modelo
cerrado de valores universales. El federalismo representa entre varias alternativas
una de las ms viables para dar unidad estatal a la diversidad cultural y nacional, inde-
pendientemente del tamao de la poblacin o del territorio. Pocos autores han destaca-
do el hecho de que no todos los defensores del federalismo han pensado as, como Alexis
de Tocqueville y John Suart Mill, quienes consideraron a los Estados pequeos como los
ms aptos para integrar la diversidad cultural, en el supuesto de que, en efecto, sta no
estuviera desarrollada.55 A pesar de ello, en Estados en los que la diversidad cultural
desarrollada es relevante, mucho ms que el tamao de la poblacin o del territorio, el
federalismo sigue siendo una alternativa especialmente viable y fascinante, de modo
que en los ltimos aos se ha puesto el acento en las formas asimtricas de federalismo
como formas exitosas de organizacin poltica y territorial, as como de conjuncin de
las representaciones polticas, en el largo plazo.
En este modelo podemos clasificar principalmente los casos de Suiza y de Estados Unidos
de Amrica. El de Suiza es el caso ms antiguo de federalismo subsistente (desde 1290),
aunque constitucionalmente el caso de Estados Unidos de Amrica constituye un modelo
originario y propio de la modernidad. En la actualidad Suiza es un Estado federal com-
puesto por veintitrs estados, denominados cantones, de los cuales tres estn divididos en
semicantones con fines administrativos.56 Gracias a su Constitucin de 1874, por la que se
rige en la actualidad con diversas modificaciones, Suiza entr en un proceso de consolida-
cin como Estado federal, pero en los hechos, por ejemplo, algunas de sus communes
conceden la ciudadana suiza de manera independiente al gobierno federal. Este aspecto,
por ejemplo, es el que permite clasificarlo tambin como un caso de federalismo asimtrico.
Esto explica por qu autores como Rainer-Olaf Schultze lo sitan entre los pases con
federalismo interestatal o dual,57 mientras que otros como Xavier Bernard Gil lo colocan
como parte del modelo germnico (con Alemania y Austria).58
A su vez, originado con la aprobacin de la Constitucin de los Estados Unidos de
Amrica, en la Convencin de Filadelfia, en 1787, el modelo federal estadounidense es
considerado como una solucin pragmtica jurdicamente viable para resolver el
problema de la dispersin de la nueva nacin y facilitar, en consecuencia, la coexisten-
cia de las distintas comunidades emergidas de la revolucin [de independencia].59
No obstante mantener en la actualidad sus caractersticas esenciales, la evolucin
del federalismo estadounidense transcurre por diferentes etapas:60
A) 1787-1789 a 1877. En esta etapa coexisten los aos conocidos como poca de las
buenas intenciones (de bsqueda de la unidad nacional) y los aos de guerra
civil. Est antecedida por un lapso corto de unidad de las colonias inglesas de
Norteamrica bajo el formato de Confederacin, entre 1777 y 1787, con el obje-
tivo de independizarse de la Corona inglesa. Inicia con una diversidad pura de
ex-colonias que asumen un papel de entidades autnomas y se proyectan en un
gobierno federal encargado principalmente de asuntos exteriores, de defensa y
de comercio, adems de una poltica de expansin territorial. Aunque se impo-
ne el proyecto de federalismo como pacto entre diversas partes con igual poder,
base de lo que posteriormente se denominar federalismo simtrico, los inten-
tos separacionistas de once Estados sureos organizados como Estados Con-
federados de Amrica61 que defendan la esclavitud y se oponan a la candida-
tura presidencial del republicano Abraham Lincoln, da pie a la Guerra de Sece-
Si bien una de las diferencias entre Estados federales puede radicar en cierto modo en la
lgica dominante adoptada en su desempeo (centrfugo centrpeto), sta no guarda
una relacin directa necesaria con el tipo de pacto originario entre las entidades (sea
Bottom Up Top Down), porque una cosa es el modo de funcionamiento de la integracin
y otra el modo de unin originaria que remite a una reformulacin de la integracin
(unitaria federal). El caso de Blgica, que en 1993 abandon la forma unitaria del
Estado para adoptar la forma federal cuya composicin multicultural territorialmente
distribuida de manera heterognea se compensa con el reconocimiento de comunida-
des tnicas polticamente integradas es un caso especial de pacto de arriba hacia
abajo (Top Down) para mantener su unidad poltica y territorial, y, por tanto, denota un
proceso relativamente devolutivo de facultades a las entidades pactantes.
Por lo anterior, Patrick Peeters sugiere distinguir entre el federalismo integrativo y el
federalismo devolutivo: el primero se refiere a un orden constitucional que aspira a la
AQU CUADRO 2
Resumen
1. En tanto que principio que garantiza una forma determinada de organizacin o reor-
ganizacin poltica y territorial en Estados en donde es dominante la multiculturalidad
o la plurinacionalidad, el federalismo se mantiene como una alternativa vigente. No
obstante, muchos Estados unitarios estn dando muestras de adaptacin a condicio-
nes de diversidad cultural, a la vez que la relacin vertical entre gobierno central y
unidades administrativas locales y regionales se flexibiliza por medio de polticas de
descentralizacin y/o desconcentracin. Cuantitativamente, el mayor nmero de pases
se rige por el principio unitario del poder; cualitativamente, sin embargo, el
federalismo en su connotacin genrica (alianzas, pactos, acuerdos entre elementos
diversos) constituye una plataforma idnea para la reorganizacin poltica y econ-
mica de pases territorialmente circunvecinos, como los europeos.
2. Los acuerdos de integracin reconocen que es inevitable enfrentar el riesgo de que,
incluso, la diversidad se difunda entre las propias minoras tnicas territorialmente
delimitadas. As, por lo que podramos llamar el efecto Gulliver, la delimitacin de
unidades territoriales tiende a crear invariablemente nuevas minoras en el seno de
las mismas.83 Este fenmeno, que ha sido expresado como multiculturalismo y/o
multinacionalismo, es una verdadera paradoja de la integracin de los Estados, puesto
que, por un lado, muestra que hay una serie de valores compartidos, valores diversos
articulados en un gran acuerdo de voluntades diferentes en su naturaleza; por el
otro, pone de relieve el riesgo permanente de que, no existiendo una identidad origi-
naria, sino compuesta y compartida, una de las minoras aparezca como dominante
o, en su caso, la mayora se superponga al conjunto de las minoras.
3. Will Kymlicka parece ver en esa paradoja una probable explicacin a la diferencia-
cin entre Estados multinacionales estables (Suiza, por ejemplo) y Estados multina-
cionales inestables (la desaparecida Yugoslavia o Blgica anterior a 1993, por ejem-
plo). Pero esta diferenciacin dice poco, segn l, acerca de cules seran las condi-
ciones que ayudan a estabilizar los Estados multinacionales.84 Citando al clebre
filsofo estadounidense John Rawls, Kymlicka seala que una serie de valores com-
partidos podra ser la base para dicha estabilidad, principalmente tratndose de cues-
tiones de justicia poltica y social, y esto sera particularmente vlido en el caso de
acuerdos pblicos federales. No faltan las excepciones: el caso del movimiento
secesionista de Quebec, ms que el del federalismo asimtrico de Blgica, desmiente
que los valores compartidos sean suficientes para mantener la integracin y la esta-
bilidad federal en el largo plazo.85
4. A pesar de los casos de federalismo precario o de federalismo en crisis por el impacto
de los nacionalismos dominantes en una estructura compartida, no parece haber un
retorno al esquema de identidad unidimensional representada en el Estado nacional
unitario. Al contrario, los esfuerzos comunitarios plurinacionales parecen ser ms
fuertes en muchas partes, incluyendo al conglomerado de pases europeos que han
decidido avanzar progresivamente en el fortalecimiento de la Unin Europea. En ese
sentido, el federalismo deja de ser slo una estructura jurdica y poltica bajo la cual
se diferencian dos niveles de gobierno, cada uno con su propia autonoma, y adquie-
re progresivamente el carcter de proceso de cooperacin permanente entre go-
biernos de distintos niveles para promover programas sociales y una gestin com-
partida en numerosos dominios.86
5. La cooperacin y la gestin incluso la soberana compartida son, en realidad, la
caracterstica que destaca en los procesos de alianza entre gobiernos de distinta com-
petencia territorial. Dado el virtual agotamiento de la forma jurdica del federalismo
para aceptar la creciente iniciativa de las unidades subnacionales en el desarrollo
nacional-estatal, o su insuficiente alcance con respecto a las asimetras regionales y
nacionales, la recomposicin del federalismo contemporneo parece aceptar la co-
operacin y la gestin compartida como estrategia eficiente y efectiva para resolver
problemas comunes que surgen del incesante intercambio mercantil, de los crecien-
tes flujos migratorios y de las mltiples transferencias financieras en territorios en
los cuales las fronteras parecen difuminarse por el efecto de los procesos de
globalizacin. Incluso mediante una forzada fundamentacin constitucional, debido
a la falta de un diseo constitucional actualizado, muchos gobiernos (federales
unitarios) instauran polticas descentralizadoras o, en su caso, desconcentradoras,
que establecen el objetivo de compensar el rezago en materia de desarrollo local.
Lecturas ampliatorias
Este libro colectivo contiene trabajos de diversos autores que ofrecen una reflexin
actualizada sobre el federalismo en Estados plurinacionales (caracterizado como
asimtrico) y aportan nuevos elementos de estudio emprico de los casos de Canad,
Blgica y Espaa, pases plurinacionales y con distinta clasificacin a la fecha: confederal,
federal y autonmico, respectivamente.
Revista Internacional de Ciencias Sociales n. 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/
issj/rics167/
Contiene trabajos de David Cameron, Thomas Fleiner, Roger Gibbins, Brian R. Opeskin,
Ferran Requejo, Richard Simeon, Daniel Weinstock, Ronald Watts y otros.
Revista Internacional de Filosofa Poltica n. 7, Madrid, Espaa, 1996.
El nmero 7 de esta revista contiene trabajos de Will Kymlicka (Federalismo, naciona-
lismo y multiculturalismo, pp. 20-54) y Ferrn Requejo Coll (Pluralismo, democracia
y federalismo, pp. 93-120) que contribuyen a la discusin sobre las bondades del
federalismo con relacin a la cuestin del multiculturalismo, en contextos democrti-
cos.
International Political Science Review n. 4, vol. 17.
Los trabajos de Robert Agranoff (Federal Evolution in Spain), Daniel J. Elazar (From
Statism to Federalism - A Paradigm Shift) y Daniel Wincott (Federalism and the
European Union: The Scope and Limits of the Treaty of Maastricht), entre otros, ayu-
dan a entender la relacin entre Estado y federalismo, as como casos polmicos de
federalismo y problemas actuales relacionados principalmente con la Unin Europea.
(Footnotes)
el Imperio Austriaco. El caso de los Estados Unidos de Amrica es ilustrativo de una experiencia
secesionista histricamente relevante. En general, se establece la secesin como un derecho de sepa-
racin de la unin de manera unilateral y en ejercicio de la facultad soberana de las partes. Como ha
mostrado la historia de este pas y de otros (Congo, Yugoslavia, Checoslovaquia, etc.) que se destaca-
ron por una diversidad difcilmente unificable de comunidades tnicas, regionales o territorialmente
diferenciadas, el intento de secesin generalmente desat guerras y oblig, en su caso, a una
reformulacin de la unin o a su disolucin.
5. Charles-Louis de Secondat, barn de La Brde y de Montesquieu: pensador francs nacido en
La Brde, Burdeos, en 1689 y fallecido en Pars, en 1755; autor de El espritu de las leyes.
6. Pensador y poltico francs nacido en Venuil, en 1805; fallecido en Cannes, en 1859; autor de La
democracia en Amrica.
7. Al respecto, vase El federalismo mexicano. Elementos para su estudio y anlisis, Instituto de
Investigaciones Legislativas del Senado de la Repblica, Mxico, LVII Legislatura del Senado de la
Repblica, 1998, tercera edicin, 172 pp.
8. Una versin idnea de las biografas de Madison y de Hamilton puede consultarse en la siguien-
te pgina web: http://www.biografiasyvidas.com y en Enciclopedia Microsoft Encarta 2006. Los traba-
jos de Madison, Hamilton y Jay, publicados bajo el ttulo de El Federalista, ejercieron una amplia
influencia en crculos polticos e intelectuales de finales del siglo XVIII y finales del XIX, tanto en
Amrica como en Europa.
9. Xavier Arbs Mirn, Doctrinas constitucionales y federalismo en Espaa, Working Papers n. 245,
Institut de Cincies Poltiques i Socials, Adscrit a la Universitat Autnoma de Barcelona, Barcelona,
2006, p. 4.
10. Ibdem.
11. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la Repblica Federal de Alemania, traduccin de
Rubn Meri y J. Pablo Kummetz, abril de 2001, 34 pp., http://www.descentralizacion.org.bo
12. Citados ambos por Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal alemn, en Len E. Bieber
(coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros
pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico /
UNAM, Mxico, 2004, p. 365.
13. Vase al respecto David Milne, Igualdad o asimetra: por qu elegir?, en Enric Fossas y
Ferran Requejo (eds.), Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate sobre la acomodacin de la
diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Trotta, Madrid, tabla 5, p. 89.
14. Klaus Michael Miebach, op. cit.
15. Del fallecido Daniel J. Elazar (profesor de Ciencias Polticas de la Temple University, de Filadelfia,
Estados Unidos de Amrica, y clebre autor de numerosos trabajos sobre federalismo) vase uno de
los estudios mejor realizados sobre el federalismo asimtrico: Exploring Federalism, University of
Alabama Press, Tuscaloosa, 1987.
16. Preston King, autor de Federalismo and Federation, publicado por primera vez en 1982, en los
Estados Unidos de Amrica, por la Johns Hopkins University Press, y en Gran Bretaa por Croom
Helm.
17. Ronald Watts, Modelos de reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n. 167, UNESCO, marzo de 2001, http://www.unesco.org/issj/rics167/
18. Vase Leonel Alejandro Armenta Lpez, Federalismo y Descentralizacin, en Revista AMEINAPE
n. 1 (enero-junio de 1996) dedicado al tema Impulso al Nuevo Federalismo, coordinador por Jacinto
Faya Viesca, edicin de la Asociacin Mexicana de Egresados del INAP de Espaa, A.C., Mxico, 1996, p.
6. Por lo dems, este autor remite a politlogos y juristas mundialmente prestigiados como Maurice
Hauriou, Giorgio del Vecchio, Joseph Barthlemy, Georges Burdeau y Hans Kelsen, para confirmar los
elementos definitorios de la estructura del Estado federal en trminos de un doble orden jurdico y
poltico. Del jurista viens Hans Kelsen debe mencionarse su multitraducido libro Das Problem der
Souveranitat und die Theorie des Volkerrechts, publicado originalmente en Tbingen, 1928.
19. Lucio Levi, Federalismo, en Federalismo, en Norberto Bobbio y Nicola Matteucci, Diccio-
nario de Poltica, Siglo XXI Editores, Mxico, 1981.
20. Esta afirmacin la sostuvo el jurista argentino Pedro J. Fras en Derecho Federal, en Jos
Luis Soberanes, compilador, Tendencias actuales del derecho, FCE, Mxico, 1994, pp. 310-311.
21. El significado literal de federalismo como pacto, unin, liga o alianza, permite hablar de otras
experiencias anteriores. De cualquier modo, el federalismo como forma de Estado y de gobierno debe ser
entendido slo para la poca moderna. As, ejemplos notables de federaciones se hallan en la antige-
dad incluidas la Liga de Delos y la Liga Aquea, uniones helnicas consideradas en lneas generales
entre los primeros intentos polticos de llevar a cabo una fuerza unitaria o nacional sin el sacrificio de
la independencia local. Elementos de federalismo existieron en el Imperio romano. Durante la edad
media muchas ligas de estados se formaron para alcanzar propsitos especficos, la ms conocida fue
la Liga Hansetica. Durante el renacimiento, la Unin de Utrecht, una alianza creada en 1579 por siete
provincias de los Pases Bajos, tena las caractersticas de una federacin y fue la mayor fuerza protes-
tante en Europa durante dos siglos. Suiza, que en la historia ha sido considerada el primer ejemplo de
una confederacin con xito y despus, de federacin, comenz el proceso de unin en 1290 con
tratados de alianza perpetua que comprometan a tres cantones, o pequeos territorios. El nmero de
cantones incluidos en los tratados se increment de modo paulatino y, con la excepcin de un breve
periodo como nacin unitaria bajo la influencia francesa, la confederacin continu hasta 1848, cuan-
do se transform en un gobierno federal (Microsoft Enciclopedia Encarta 2006).
22. Barry Weingast, Professor, Ph.D., California Institute of Technology (West Encina Hall, Room
445; Phone: 650- 723-0497): The New Federalism: Can the States Be Trusted?, John A. Ferejohn (editor),
Hoover Institution Press, Stanford, 1997; y El papel econmico de las instituciones polticas, Stanford,
1992.
23. Lucio Levi define correctamente esa estructura: El principio constitucional en que se funda-
menta el estado federal es la pluralidad de centros de poder soberanos coordinados entre s, de tal
manera que [al] gobierno federal, competente con respecto de todo el territorio de la federacin, se le
confiere una cantidad mnima de poderes indispensables para garantizar la unidad poltica y econ-
mica, y a los estados federales, competentes cada uno en su propio territorio, se les asigna los poderes
restantes (Federalismo, en op. cit., p. 687).
24. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva compara-
da, en Dieter Nohlen (ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica
del Sur, coedicin Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, 1991, p. 60.
25. Pedro J. Fras, op. cit.
26. Metafricamente hablando dice Ambrosio Velasco Gmez, el federalismo poltico-estatal
se parece a la concepcin hobbesiana y liberal del ciudadano, cuyo mbito de libertad (negativa) est
fijada por el soberano mismo, quien retiene para s el poder que considera necesario para salvaguar-
dar la seguridad de los sbditos; en cambio, agrega, el federalismo cultural [o plurinacional] es
semejante a la concepcin republicana clsica del ciudadano cuyo valor fundamental es la libertad
poltica, su autonoma, gracias a la cual participa en las decisiones colectivas []. Vase Federalismo
poltico estatal, federalismo cultural y democracia, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y
federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos, El Cole-
gio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, p. 341.
27. Jorge Madrazo, op. cit., p. 328; Pedro J. Fras, op. cit., pp. 308-309.
28. Ibdem, p. 310.
29. Georg Jellinek, Teora General del Estado, FCE, Mxico, 2000, 687 pp. El federalismo internacio-
nal al que se refiere Jorge Madrazo puede ser matizado conforme al mantenimiento de un esquema de
mltiples soberanas en el Estado o la Comunidad federal; de ese modo, el principio federalista garan-
tiza que las partes unificadas tengan un trato recproco, no subordinado, y que puedan acordar formas
de integracin econmica o de desarrollo comn en el marco de procesos de globalizacin econmica.
30. Ronald Watts, Modelos de reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias
Sociales n. 167, marzo de 2001, UNESCO, http://www.unesco.org/issj/rics167/
31. Consuelo Mrquez Padilla, Federalismo y justicia internacional, en Len E. Bieber (coord.),
Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases
europeos, pp. 352 y 354.
32. Los subrayados en la cita textual corresponden al autor de este captulo. Vase Francisco
Colom Gonzlez, dem.
33. Cabe sealar una excepcin a la regla para el caso latinoamericano. Venezuela conforma un
Estado federal unicameral desde 1990 que, sin embargo, no impide la representacin de los pueblos
indgenas (tres escaos) y tampoco es obstculo para la existencia de un segundo nivel de gobierno a
travs de los Estados federados con una esfera competencial propia asignada a una estructura local de
poderes ejecutivo, legislativo y judicial; adems, los Estados estn organizados administrativamente
por regiones. Sobre el fenmeno unicameral en un Estado federal, vase Rosa Virginia Nez Nava y
Mara Gabriela Matos Mosquera, El estado federal unicameral: nuevo paradigma del federalismo,
http://www.saber.ula.ve Un caso de unicameralismo reciente en una federacin es el de Saint Kitts y
Nevis.
34. En un estudio comparativo que incluye a Francia, Reino Unido y China, el joven investigador
chileno Juan Andrs lvarez lvarez ofrece una caracterizacin correcta de los Estados unitarios y
seala que, en realidad, las variaciones entre pases que han adoptado esta forma se concentran en las
determinaciones constitucionales de la descentralizacin administrativa, que en muchos casos estn
ligadas a la presencia regional de minoras tnicas (vase En la senda del unitarismo moderado:
Federalizacin como prevencin del separatismo o como fomento de la unidad?, http://www.uchile.cl).
35. Regina Mller, Descentralizacin poltico-financiera en Francia, edicin de la CEPAL-ONU, serie
Poltica Fiscal n. 74. Segn datos de Microsoft Enciclopedia Encarta 2006, los departamentos estn
divididos en communes (municipios) administrados por consejos municipales, cuya composicin os-
cila entre 10 y 36 miembros, nombrados para un periodo de seis aos. Cada consejo elige entre sus
miembros a un alcalde, que representa al gobierno nacional. Francia cuenta con ms de 36.000
communes. Otras unidades de gobierno local son los arrondissement (distritos) y los cantones.
36. Regina Mller, op. cit.
37. Ibdem.
38. Mario Caciagli, La descentralizacin en Italia y Francia, en Dieter Nohlen (comp.), Descen-
tralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica Latina, coedicin Nueva Sociedad /
Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, p. 90.
39. Vase Microsoft Enciclopedia Encarta 2006. Alain Delcamp sealaba en 1993 el reconocimien-
to de las colectividades territoriales francesas, con un mayor margen de autoadministracin a partir
de 1981, como una paradoja en el marco de la integracin europea, ya que la descentralizacin terri-
torial y administrativa queda sumergida en las redes mltiples de intercambio supranacional. Sugiere,
por tanto, consolidar y desarrollar la emancipacin de las colectividades territoriales en ese marco
supranacional, precisamente porque el Estado nacional ya no estaba en condiciones de asegurar una
puesta en nivel de la sociedad francesa conforme a las nuevas circunstancias (La descentralizacin
francesa y Europa, en Gestin y poltica pblica, vol. II, n. 1, enero-junio de 1993, pp. 157-167). Mario
Caciagli pone en duda el xito de la descentralizacin francesa impulsada en 1981, particularmente si
las consecuencias concretas puede ser calificadas de extraordinariamente innovadoras (op. cit., pp.
98-99 y ss.).
40. Fabio E. Velsquez C., La descentralizacin en Colombia: en busca del bienestar y la convi-
vencia democrtica, en Procesos de descentralizacin en la Comunidad Andina, coedicin FLACSO-
Ecuador / Organizacin de Estados Americanos / Parlamento Andino, Quito, Ecuador, 2003, p. 128 (de
428 pp.).
41. Segn Juan Andrs lvarez lvarez (op. cit.), es aqu donde nos encontramos con el ejemplo
fundamental que nos ayudar a clarificar el rgimen propuesto: la intensa transformacin de la Rep-
blica Popular China, que no obedece exactamente a una poltica generalizada de integracin y protec-
cin de las minoras. Revisando a simple vista la divisin poltica china, pareciera tratarse formalmen-
te de un Estado complejo, mas, tras una breve aproximacin a la Constitucin de la Repblica, el texto
seala inequvocamente: La Repblica Popular China es un Estado multinacional unitario creada con-
juntamente por las poblaciones de todas sus nacionalidades, por lo que tanto en lo jurdico como en la
prctica nos hallamos ante un Estado fuertemente unitario, con una vocacin muy centralizadora.
Mas, desde el 1 de julio de 1997, con la reincorporacin de Hong-Kong a territorio chino, se ha venido
revelando una frmula diversa que se conjuga con la unitaria. Es ms, la Constitucin, luego de refe-
rirse a la divisin poltico-administrativa del pas, seala que el Estado puede establecer Regiones
Administrativas Especiales en la medida de lo necesario.
42. Gabriel Aghn, Descentralizacin fiscal: marco conceptual, serie Poltica Fiscal n. 44, edicin
de la CEPAL- Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1993, 80 pp., http://www.cepal.cl/ Los trminos
subnacionales y locales utilizados en este captulo son equivalentes; ambos designan de manera
genrica los mbitos polticos, administrativos o territoriales estructuralmente diferentes al mbito
central.
43. Jacint Jordana, op. cit., p. 8.
44. Se atribuye a James Madison la formulacin del sistema checks and balances en los Federalist
Papers, divulgados en 1787-1788, que literalmente se traduce como sistema de pesos y contrapesos,
pero que en la lgica del federalismo debe entenderse como un sistema de equilibrios poltico-adminis-
trativos y controles constitucionales entre las entidades componentes y el mbito central de gobierno.
45. Jos Larios y Betty Alvarado, Descentralizacin. Anlisis conceptual y revisin de experiencias en
nueve pases, USAID, programa PRODES, enero de 2004, 60 pp., http://www.dec.org
46. La distincin entre descentralizacin, desconcentracin y deslocalizacin, es tratada por Sergio
Boisier de manera didctica en La descentralizacin: un tema difuso y confuso, en el libro colectivo
compilado por Dieter Nohlen, Descentralizacin, poltica y consolidacin democrtica. Europa-Amrica
del Sur, coedicin de Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, pp. 23-40. Jacint Jordana
propone a su vez distinguir entre descentralizacin, desconcentracin y desestatizacin, a efecto de
evitar sesgos en el estudio de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina (Relaciones
Intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina: Una perspectiva institucional, publicado
por el Banco Interamericano de Desarrollo, Series Documentos de Trabajo I-22UE, proyecto conjunto
INDES-Unin Europea, Washington, D.C., 2001, p. 7, http://www.indes.iadb.org/). Valga agregar que
el concepto fuerte de descentralizacin significa reconocer determinadas competencias a organismos
que no dependen jurdicamente del Estado [central, aunque sean un componente estructural de ste],
por lo que se admite que esos organismos deben tener personalidad jurdica propia. Adems, la
descentralizacin puede operar de manera funcional, territorial o poltica, segn sea la forma de Esta-
do y la estructura constitucional-institucional en cada caso.
47. En estos escenarios segn Fras (op. cit.) al ser el Estado demasiado grande para ciertas
tareas, la descentralizacin aparece como la mejor estrategia para transferir recursos, facultades y
responsabilidades hacia los niveles subnacionales de gobierno, en tanto que, al ser demasiado peque-
o para otras, la integracin aparece como la mejor estrategia para sobrevivir y mantener sus respon-
sabilidades de gran escala.
48. Una tipologa ciertamente controvertida es la que propone Ronald Watts (en Modelos de
reparto federal de poderes, en Revista Internacional de Ciencias Sociales n. 167, UNESCO, marzo de
2001), ya que hay casos que conviene clasificar como intermedios (Espaa e Italia) o matizarlos
como federalismos simtricos (Canad).
49. Al respecto, vase Will Kymlicka, Ciudadana multicultural, Paids, Barcelona, pp. 25 a 55.
50. David Milne, Igualdad o simetra: por qu elegir?, op. cit., pp. 71-77.
51. Jordi Bacaria (profesor del ITAM-Mxico y de la Universidad Autnoma de Barcelona), El
federalismo asimtrico del Estado Espaol en el marco normativo y funcional de la Unin Europea,
ponencia presentada en el Seminario Federalismo y Gobernabilidad, bloque 6 sobre el Federalismo en
Espaa y su relacin con la Unin Europea, 2002, http://www.ibergop-mx.org Las instituciones euro-
peas y en particular las de la Unin Europea, son un ejemplo ms de federalismo asimtrico. La Unin
Europea se caracteriza por una serie de tratados en los que hay tratamientos excepcionales para
determinados estados. La clusula opting out de la unin monetaria para el Reino Unido y Dinamar-
ca, o la neutralidad de Austria, Irlanda, Finlandia y Suecia. En otras instituciones, Dinamarca es
miembro de la OTAN pero no es miembro de la Unin Europea Occidental (UEO). Islandia, Noruega
y Liechtenstein no son miembros de la UE, pero pertenecen al Espacio Econmico Europeo (op. cit.).
52. Al respecto, vase: Manuel Aragn Reyes (prestigiado constitucionalista espaol), El modelo
territorial del Estado en Espaa y sus problemas actuales, en Cuestiones Constitucionales n. 1, julio-
diciembre de 1999, IIJ-UNAM, Mxico, pp. 25-47; Giancarlo Rolla, La costruzione dello Stato delle
autonomie. Considerazioni sintetiche alla luce dellesperienza italiana e spagnola, en Le Istituzioni
del Federalismo, http://www.regione.emilia_romagna.it; Eliseo Aja (catedrtico de derecho constitu-
cional de la Universidad de Barcelona), El Estado autonmico en Espaa a los 25 aos de Constitu-
cin, http://alojamientos.us.es.pd; y Gregorio Peces Barba (catedrtico de filosofa del derecho y
Rector de la Universidad Carlos III de Madrid), La Constitucin espaola de 1978: balance de sus 25
aos, http://www.unirioja.es Por otra parte, Jordi Bacaria propone estudiar el caso de Espaa confor-
me a un modelo de mercado poltico que correlaciona las variables de demanda-oferta de autonoma
regional y de costos-precios por las transferencias econmicas y polticas a las regiones (transferen-
cias de competencias).
53. Sobre la controvertida cuestin del cosmopolitismo, vase Ciudadana cosmopolita de la
Dra. Cristina Garca Pascual, http://www.uv.es
54. Charles D. Tarlton, Simetra y asimetra como elementos del federalismo: una especulacin
terica, en Enric Fossas y Ferran Requejo (eds.), Asimetra federal y Estado plurinacional. El debate
sobre la acomodacin de la diversidad en Canad, Blgica y Espaa, Trotta, Madrid, 1999, pp. 28-29.
55. Francisco Colom Gonzlez, Et pluribus unum. El federalismo y la integracin de la diferen-
cia, en Estudios Sociales n. 13, 2003, http://www.argiropolis.com.ar/documentos/publicaciones/es/
index.htm
56. Los cantones y semicantones son los siguientes: Aargau, Appenzell Ausser-Rhoden (semicantn),
Appenzell Inner-Rhoden (semicantn), Basel-Land (semicantn), Basel-Stadt (semicantn), Berna,
Friburgo, Ginebra, Glarus, Graubnden (Grisones), Jura, Lucerna (Luzern), Neuchtel, Nidwalden
(semicantn), Obwalden (semicantn), Sankt Gallen, Schaffhausen, Schwyz, Solothurn (Soleure),
Thurgau, Tesino, Uri, Valais, Vaud, Zug y Zurich (Microsoft Encarta 2006).
57. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva compara-
da, en Dieter Nohlen (ed.), Descentralizacin poltica y consolidacin democrtica. Europa y Amrica
del Sur, coedicin Nueva Sociedad / Sociedad Editorial Sntesis, Venezuela, 1991.
58. Xavier Bernard Gil, La distribuci de les commpetncies dexecuci en lestat autonmic, Tesis
Doctoral defendida en la Universitat Pompeu Fabra, el 9 de diciembre de 2002, http://www.tdx.cbuc.es
59. Ricardo Raphal de la Madrid, El federalismo estadounidense, en Voz y Voto n. 39, Mxico,
mayo de 1996, pp. 39-42.
60. Al respecto, vanse los trabajos de Jorge Madrazo y de Ricardo Raphal de la Madrid.
61. Se recomienda la versin resumida de la historia de los Estados Confederados de Amrica o Confe-
deracin Sudista, que es el nombre adoptado por la federacin de once estados esclavistas del sur de
Estados Unidos que se separaron de la Unin y se aliaron para luchar contra el gobierno federal durante
la Guerra Civil estadounidense, que se encuentra en Microsoft Enciclopedia Encarta, edicin 2005.
62. Microsoft Enciclopedia Encarta, edicin 2005.
63. Jorge Madrazo, op. cit., pp. 324-325.
64. Al respecto, vase los trabajos de J. Jess Orozco Henrquez (El sistema presidencial en el
Constituyente de Quertaro y su evolucin posterior) y de Hctor Fix-Zamudio (El ejecutivo federal
y el poder judicial), en aa. vv., El sistema presidencial mexicano (algunas reflexiones), UNAM, Mxico,
1988, pp. 1-148 y 269-364, respectivamente.
65. Con la particin alemana se constituy la Repblica Federal Alemana (RFA) y la Repblica
Democrtica Alemana (RDA). En 1961 se erigi el clebre Muro de Berln para evitar la fuga de
disidentes de territorio alemn aliado a Mosc hacia territorio federal alemn. Finalmente, en 1990
fue derribado el Muro y se procedi a la reunificacin alemana. Por otra parte, una valoracin del
estado actual del federalismo alemn se encuentra en Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal
alemn, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales
en Mxico, Alemania y otros pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de
Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, 2004, pp. 365-385.
66. Rainer-Olaf Schultze, El federalismo en los pases industrializados: una perspectiva compara-
da, op. cit., pp. 59-71.
67. Vase al respecto Ute Wachendorfer Schmidt, Federalismo como principio de organizacin
territorial, en Len E. Bieber (coord.), Regionalismo y federalismo. Aspectos histricos y desafos ac-
tuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos, coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Ale-
mn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico, 2004, p. 327. El trmino ejecutivo utilizado para
matizar al federalismo intraestatal se refiere a la composicin de la cmara federal, pues la integran
representantes de los gobiernos federales.
68. Ute Wachendorfer Schmidt, op. cit., p. 328.
69. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., pp. 65-66 y 69.
70. Arthur Benz, El desarrollo del Estado federal alemn, en Len E. Bieber (coord.), Regionalis-
mo y federalismo. Aspectos histricos y desafos actuales en Mxico, Alemania y otros pases europeos,
coedicin de El Colegio de Mxico / Servicio Alemn de Intercambio Acadmico / UNAM, Mxico,
2004, p. 365.
71. Xavier Bernard Gil, La distribuci de les commpetncies dexecuci en lestat autonmic, op. cit.
72. Klaus Michael Miebach, El federalismo en la Repblica Federal de Alemania, citado.
73. Patrick Peeters, Federalismo: una perspectiva comparada. Blgica se transforma de Estado
Unitario en Estado Federal, en op. cit., pp. 233-234. Una revisin del caso de Blgica, principalmente
de la etapa anterior a 1993, se encuentra en Paolo Biscaretti di Ruffia, Introduccin al derecho consti-
tucional comparado, FCE, Mxico, 1996 (de la edicin italiana de 1988), pp. 232-242.
74. Otros autores, como Ronald Watts (op. cit.), clasifican el caso de la Unin Europea en el grupo
de Confederaciones; otros ms (por ejemplo, Joaqun Roy) hablan de semi-federalismo o cuasi federalismo.
Como consecuencia, [el caso de la UE] presenta una cierta dificultad en identificarla en el reino de las
entidades polticas de acuerdo con los anlisis acadmicos al uso (Joaqun Roy, La naturaleza y la
estructura institucional de la Unin Europea: un laberinto para la sociedad civil y el cabildeo, Jean Monnet/
Robert Schuman Paper Series, vol. 5, n. 3, febrero de 2005, publicacin a cargo de la Comisin
Europea, pp. 6 y 13-14).
75. Rainer-Olaf Schultze, op. cit., p. 67.
76. El concepto de soberana compartida, segn Joaqun Roy (op. cit.), es la marca distintiva de la
UE y ha dominado los asuntos de los que se ocup la Comunidad Europea. Para los asuntos de poltica
exterior, seguridad comn y cooperacin policial y judicial, los Estados miembros han mostrado reti-
cencia a renunciar al control respectivo.
77. Al respecto, vase Microsoft Enciclopedia Encarta edicin 2006 el tema Unin Europea (UE);
solucin a toda posible desviacin absolutista o desptica, y para lograrlo pone en juego
un mecanismo mltiple de balances y contrapesos. Combina un doble sistema de divi-
sin de poderes: por un lado, la divisin orgnica entre Ejecutivo (a cargo de un indivi-
duo que tiene la doble funcin de Jefe de Estado y Jefe de gobierno), Legislativo (depo-
sitado en dos Cmaras), ambos surgidos de elecciones populares,3 y el Poder Judicial
(rgano autnomo que gira en torno a la Suprema Corte de Justicia). Si bien el esquema
estadounidense posee una estructura federalista, que modera los posibles excesos cen-
tralistas, en algunos pases de Amrica Latina el presidencialismo adopta modalidades
diferentes, como pueden ser el centralismo o el unicameralismo; tradicionalmente, en
Estados Unidos la disciplina de partidos ha tenido poca relevancia, y la existencia de
una mayora parlamentaria afn al Ejecutivo, predeterminada y permanente, ha sido
prcticamente inexistente, pero en Amrica Latina estos temas adquieren una impor-
tancia decisiva para el funcionamiento del sistema poltico.
Presidencialismo y parlamentarismo son modelos considerados clsicos. Por su
longevidad y desarrollo, son los que ms han suscitado la atencin de los estudiosos de
la poltica, pero no son los nicos. A finales de los aos cincuenta del siglo XX apareci
un tercer modelo, que desde el punto de vista constitucional bien puede definirse como
mixto. Se trata del diseo institucional de la Quinta Repblica francesa, fundada en
1958, que combina principios de organizacin del poder tanto del sistema presidencial
como del parlamentario. Por ese doble carcter, algunos autores lo ubican como un
sistema semiparlamentario, mientras otros lo conciben como un sistema
semipresidencial. Lo cierto es que, dependiendo de la composicin del parlamento, pue-
de operar en un sentido o en otro.
Como se ha mostrado, los tres modelos referidos se caracterizan por disponer de
estructuras de gobierno con poderes divididos. Esto es, en todos ellos las funciones del
Estado se encuentran distribuidas, al menos, en los rganos ejecutivo, legislativo y judi-
cial, los cuales mantienen formas de relacin diferenciadas de acuerdo al modelo de
referencia, en el entendido de que el buen desempeo de cada dimensin es necesario
para el funcionamiento regular del sistema poltico. En las pginas siguientes se abor-
dan, progresivamente, las caractersticas de los sistemas 1/ parlamentario, 2/ presiden-
cial y 3/ mixto.
La legitimidad concentrada
Las facultades del jefe de Estado son, sobre todo, de carcter simblico: representa
la unidad nacional, aunque tiene poderes concretos fijados estrictamente en la Constitu-
cin. Puede intervenir en la composicin del Congreso, aunque tiene que ajustarse a la
mayora parlamentaria o a las alianzas que permitan formar el gobierno. Es rbitro y
moderador del funcionamiento regular de las instituciones. Sanciona y promulga leyes;
convoca a referndum; expide decretos acordados por el consejo de ministros; confiere
los empleos civiles y militares y concede honores y distinciones; a peticin del presiden-
te del gobierno en Espaa, preside el consejo de ministros; ostenta el mando supremo de
las fuerzas armadas; ejerce el derecho de gracia; acredita a los embajadores y altos re-
presentantes diplomticos; se hace cargo de los tratados internacionales y, mediante
autorizacin de las cortes generales, declara la guerra y acuerda la paz. Es polticamente
irresponsable y su persona es inviolable.8 En la prctica poltica, sin embargo, todos sus
actos deben estar convalidados por el gabinete o por la mayora parlamentaria represen-
tada por el primer ministro.
El gobierno es responsable ante el Parlamento (en realidad, la Cmara baja) del cual
surge. El gobierno es comnmente conocido como gabinete. El gabinete es presidido
por uno de los ministros, conocido como Primer Ministro, jefe del gabinete, jefe de
gobierno o presidente del gobierno. El gabinete est formado por los ministros encarga-
dos de cada una de las distintas ramas de la administracin y el gobierno, y su nmero
vara de 15 a 25 miembros.9
El gobierno tiene la direccin y la funcin ejecutiva. Realiza su programa de gobier-
no, interpone el recurso de inconstitucionalidad, dirige la administracin civil y militar,
puede iniciar leyes y, siempre, tiene la tarea de ejecutarlas; la mayora parlamentaria
puede censurarlo o retirarle la confianza,10 pero l puede disolver el Parlamento. Estos
ltimos son mecanismos de vigilancia y de mutuo contrapeso entre mayora parlamen-
taria y gobierno.
El Parlamento puede ser bicameral o estar concentrado en una sola Cmara, y tiene
a su cargo la potestad legislativa del Estado, aprueba sus presupuestos y controla la
accin de gobierno. Puede establecer relaciones de colaboracin o bien de control y
contrapeso con el gobierno. La composicin de la(s) Cmara(s) del Parlamento flucta
entre 400 y 700 miembros, con una duracin que va de los cuatro a los seis aos, y todos
sus integrantes pueden ser reelectos.
Por su complejidad, conviene concentrarse en el sistema bicameral. Aqu la Cma-
ra baja tiene entre sus facultades votar la ley, nombrar al gobierno y vigilar y controlar su
actividad.11 El Jefe de Estado, formalmente, el Jefe de Gobierno, realmente, tiene la
facultad de disolver, es decir, cerrar, esta Cmara. La Cmara alta, por su lado, tiene una
funcin de moderacin de los mpetus de su contraparte, y no puede ser disuelta.12
Entre sus facultades se encuentra la de participar en la aprobacin de leyes, aunque sin
la importancia de la Cmara baja, y controla la actividad del gobierno, pero no tiene
ninguna injerencia en la formacin de gobiernos, por lo que estos rganos plurales de
representacin no estn en pie de igualdad.13
En todos los casos, existe una dependencia recproca entre Jefe de Estado y Parla-
mento a travs del gabinete y entre el Ejecutivo y el Legislativo a travs del Primer
El sistema parlamentario
[...] se caracteriza por un complejo institucional que, an en las diversas y posibles moda-
lidades de ejercicio, respeta siempre el equilibrio entre los rganos constitucionales, sin
permitir a algunos de ellos actuar sin el control de los otros, y entre todos jefe de Estado,
gobierno, Parlamento distribuyendo las dos grandes funciones polticas del estado: la
funcin deliberante y la funcin ejecutiva, de manera que ellas no sean de competencia
exclusiva de ninguno de los tres rganos, pero tambin de modo que ninguno de los tres
sea excluido del todo.15
El modelo estadounidense
Un presidente constitucional
El Congreso
Por regla general, los pases que tienen divisin poltica federal optan por el sistema
legislativo bicameral (la excepcin parece ser Venezuela que es, a la vez, federal y
unicameral). En esos casos, en la Cmara Alta (el Senado) se deposita la representacin
territorial. Esta Cmara es integrada por uno, dos o ms representantes de los estados o
provincias del pas, que son elegidos ya sea por medio del sufragio universal o por otros
mecanismos. En los sistemas bicamerales de los estados federados, adems de existir las
dos cmaras, casi siempre localizadas en la capital del pas, coexisten de la misma forma
igual nmero de asambleas legislativas como provincias o estados posea el pas. Por
ejemplo, en Estados Unidos existe el Congreso Federal, pero adems hay cincuenta Asam-
bleas Legislativas, es decir, una por cada estado. El perodo como senadores puede ser
de cuatro o seis aos, reelegibles. En la Cmara Baja (Cmaras de Representantes o de
diputados) se da la representacin del pueblo y est constituida, por lo general, por
diputados que son elegidos proporcionalmente con la poblacin que tiene cada uno de
los respectivos estados del pas.20 A diferencia del sistema parlamentario, ambas Cma-
ras comparten la tarea de confeccionar leyes en un plano de estricta igualdad.
El veto presidencial
Los presidentes tienen un amplio margen para interponer su veto a una ley que les
disgusta. En la prctica, buscan ampliar en su beneficio este derecho presentado de
manera flexible por la Constitucin. El propsito no es darle poderes omnmodos al
presidente por este medio, sino otorgarle el poder, bastante grande, por dems, de obli-
gar al Congreso a reconsiderar su posicin. El rechazo presidencial slo puede ser supe-
rado por una mayora de dos tercios en cada cmara. Pero el presidente puede interpo-
ner su veto cabe aclarar que la palabra no aparece en la Constitucin a cualquier ley
y por cualquier razn, incluido el presupuesto de egresos.
El presidente puede utilizar dos tipos de veto. En el veto normal, el presidente
rechaza expresamente firmar la proposicin de ley y la devuelve al Congreso con una
explicacin detallada de sus razones de por qu lo hace; con el veto de bolsillo, el presi-
dente, sin dar a conocer su rechazo, se conforma con no firmar la proposicin de ley.
Esto ltimo solo se da cuando el Congreso ya no se encuentra sesionando, por lo que los
legisladores desconocen las razones presidenciales del veto. El veto de bolsillo resulta
mucho ms eficaz que el veto normal porque no puede ser rechazado, pues, en ese caso,
el Congreso est en receso.21
En la Constitucin los balances y contrapesos estn muy bien establecidos para delimi-
tar las relaciones equilibradas entre el Congreso y la presidencia. El Congreso no puede
destituir al presidente, pero dispone del poder de impeachment.22 El presidente no pue-
de disolver el Congreso, pero tiene un poder de veto. El Congreso vota las leyes y el
presupuesto, pero debe escuchar los mensajes presidenciales; el presidente ejecuta las
leyes, a condicin de que sea en un cuadro estrictamente definido por el Congreso.
Ninguno de ellos est ni puede situarse por encima del otro ni invadirlo u obstruirlo.
Aunque el comportamiento de los grupos parlamentarios se ha ido modificando, el
Congreso no se ha caracterizado por la disciplina de partido o por alineamientos polti-
cos automticos. La libertad de voto ha sido total, y la cultura mayoritaria segn la
cual una mayora debe dominar a una minora era inexistente en sus prcticas polti-
cas. Lo que mueve la estructura institucional es un sistema bipartidista. La ausencia de
una mayora presidencial y de la disciplina de partidos han obligado al presidente efec-
tivamente a negociar, convencer y eventualmente hasta amenazar con el propsito de
obtener los votos que necesita en el Congreso. La influencia de la prensa, de los lobbies,
incluso de la opinin, se dirige fundamentalmente al voto de la ley. Las relaciones Legis-
lativo-Ejecutivo son interdependientes y equilibradas. Existe una separacin rgida u
orgnica de poderes entre el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y la relacin que se da
entre ellos supone la autonoma e independencia relativa de cada uno as como su equi-
librio.
El presidente de la Repblica (su vicepresidente) y los miembros del Congreso o
Asambleas Legislativas, son elegidos por el cuerpo electoral del pas, a travs del sufra-
gio universal, para un perodo determinado, por lo que estn investidos con la
representatividad que emana de los ciudadanos y slo responden de su gestin ante
ellos.
Los elementos distintivos del sistema presidencial son, entonces, clara separacin
del ejecutivo y del legislativo, relaciones equilibradas entre ambos, eleccin popular (in-
directa) del Presidente y (directa) del Congreso, inamovilidad poltica del Presidente
durante su perodo de gobierno, no disolucin del Congreso por parte del Presidente ni
responsabilidad poltica del presidente ante el Congreso y escasa disciplina partidaria.
No ocurre lo mismo en el presidencialismo latinoamericano.
El presidencialismo latinoamericano
Falta de ciudadana
Cuando existe un dficit de derechos sociales y civiles no tienen cabida verdaderos ciu-
dadanos. Un individuo que no tiene asegurados sus derechos sociales primarios, es de-
cir, sus condiciones bsicas de subsistencia, no es un ciudadano pleno porque no puede
ejercer sus derechos polticos. En la base de esa estructura latinoamericana de poder,
vaciada de contenidos, se encuentran individuos desprovistos de derechos sociales y
civiles. Cuando un individuo no tiene las posibilidades de alcanzar las ms elementales
capacidades, tales como las de vivir una vida larga y saludable, ser socialmente recono-
cido y disfrutar de un estndar de vida decente,23 lo que no hay son autnticos ciudada-
nos. A decir de ODonnell, slo hemos conquistado una limitada y parcial implantacin
de derechos civiles, los que, adems, estn poco extendidos para amplios segmentos de
las respectivas poblaciones; peor an, en varios casos ha habido un retroceso en los
limitados derechos sociales que se haban logrado y, en parte por eso (con la excepcin
de Costa Rica y Uruguay), el apoyo al rgimen democrtico es bajo y ha disminuido
durante los ltimos aos.24 Sin autnticos ciudadanos no hay democracia que resista el
embate sistemtico de la falta de resultados en la funcin de gobernantes y representan-
tes y ms ofensiva y daina se vuelve esa dupla destructiva de corrupcin e impunidad.
Sub ciudadanos y muy deficiente Estado de derecho vulneran las bases de la legitimidad
poltica.
Predominio presidencial
Al excluirse por completo al congreso del proceso de toma de decisiones, los parlamenta-
rios tiene pocos incentivos para asumir cualquier cosa que no sea una postura opositora
(sobre todo en lo que respecta a medidas de estabilizacin claramente impopulares). Sin
un acceso efectivo a la accin poltica a travs del parlamento o los partidos polticos, a los
agentes sociales (sindicatos y sectores populares) no les queda otro recurso que llevar la
poltica a la calle.25
Desde el punto de vista constitucional, se puede hablar de un sistema mixto que, a fin de
garantizar representatividad, flexibilidad y eficacia, combina principios propios del sis-
tema parlamentario, con principios del sistema presidencial. Para Maurice Duverger,
los conceptos de rgimen parlamentario y rgimen presidencial resultan insuficientes
para explicar las instituciones francesas establecidas en 1958-1962, al igual que las de
Finlandia, Portugal y Austria.27
En ese sentido, Sartori escribe:
Ese sistema se dota de un poder Ejecutivo fuerte, aunque bicfalo, pero con un delibera-
do predominio del presidente de la Repblica. Como el presidente de la Repblica es
elegido por votacin universal y directa, el Parlamento no lo puede destituir. Sin embar-
go, el presidente de la Repblica s puede disolver el Parlamento. Aqu la disolucin es el
mecanismo a travs del cual se pretende evitar el imperio de los partidos, as como dar
paso a la construccin de mayoras coherentes. Desde el momento en que el Presidente
goza de una legitimidad que le es propia, ganada a travs de elecciones directas, y no
depende del Parlamento, el Parlamento no tiene la posibilidad de obstruir la funcin
presidencial.
El Presidente goza de cierta supremaca, porque se le reconoce como el garante del
funcionamiento regular de las instituciones, que significa, velar porque toda la estructu-
ra funcione sin obstrucciones. El arma de la disolucin, atribuida al presidente, adquie-
re as su verdadera dimensin. El referndum es tambin atribucin suya.30 Hay, por
todo ello, cierta preeminencia constitucional del Presidente sobre la Asamblea Nacio-
nal.31 Contrariamente a los sistemas parlamentarios, el Jefe de Estado posee atribucio-
nes polticas efectivas y eficaces. En esta dimensin, el sistema se acerca al modelo
presidencial.
El sistema mixto dispone de un parlamento bicameral: hay una Cmara alta y una
instauran y funcionan con el respaldo de las organizaciones polticas que les dan susten-
to social y les sirven de apoyo en el desarrollo de los programas de gobierno.
En el sistema mixto la divisin de poderes conoce un grado mayor de complejidad
que en sistemas parlamentario y presidencial, porque el rgano ejecutivo y el legislativo
estn, al mismo tiempo, separados y unidos.
IV. Conclusin
Resumen
gunos pases), sin mayor intervencin del Congreso. Los poderes Ejecutivo y
Legislativo estn claramente separados y son autnomos
2. El presidencialismo latinoamericano, en la forma se parece al esquema ante-
rior, pero lo modifica esencialmente en la prctica tanto por el predominio
presidencial como por la falta de ciudadana.
Lecturas ampliatorias
(Footnotes)
de evitar la unin de fuerzas extremas que son capaces de reunir votos para derrumbar al Canciller en
funciones, pero incapaces de nominar a un gobierno alternativo, vase Planas, op.cit., p. 238.
15. Silvano Tosi, op.cit., pp. 20-21
16. Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, op.cit., p. 99.
17. Dieter Nohlen y Mario Fernndez (editores), Presidencialismo versus parlamentarismo. Institu-
ciones y cambio poltico en Amrica Latina, Nueva Sociedad, Caracas, 1998, pp. 37-45.
18. Vase Olivier Duhamel, Doit Constitutionnel et Politique, Seuil, Paris, 1994, pp. 465-467.
19. Vase, Pedro Aguirre y otros, op.cit., p.170.
20. Puede verse, Oscar Martnez Peate, Parlamentarismo o Presidencialismo, Revista Acta Aca-
dmica, Universidad Autnoma de Centro Amrica, Nmero 20, Mayo, 1997, pp. 126-132.
21. Este procedimiento ha sido el objeto de una larga controversia jurdica. Los tribunales parecen
estimar que el veto de bolsillo entre dos suspensiones de perodos de un mismo Congreso, es inconsti-
tucional; el presidente no puede utilizar la suspensin de trabajos del parlamento como si se tratara de
un fin de sesin. Vase Marie-France Toinet, La prsidence amricaine, Clefs politique, Montchrestien,
Pars, 1991, pp. 71 y 73 y Pedro Planas, op.cit., p. 444.
22. Como se dijo ms arriba, el Congreso puede remover de sus cargos al Presidente, Vicepresiden-
te y otros funcionarios federales, si se les halla culpables de traicin, soborno u otros delitos. La
cmara de Representantes vota los cargos. El Senado los enjuicia en sesin presidida por el presidente
de la suprema Corte con el voto conforme de 2/3 de sus miembros, escribe Pedro Planas, op.cit., p. 444.
Esta es una medida radical en desuso, cuya existencia es sin embargo importante para disuadir cual-
quier pretensin autoritaria, dictatorial o simplemente inconstitucional.
23. ODonnell, Guillermo, Osvaldo Lazzetta y J. Vargas Cullell, Democracia, desarrollo humano y
ciudadana: reflexiones sobre la calidad de la democracia en Amrica Latina, HomoSapiens-PNUD, Ar-
gentina, 2003, p. 31.
24. Idem., p. 95.
25. Vase John Walton, Debt, protest and the estate in Latin America, en Susan Eckstein (ed.),
Power and popular protest. Latin American social movements, Berkeley y Los Angeles, U. California P.,
1989, pp. 299-328, citado por Catherine M. Conaghan, Partidos dbiles, polticos indecisos y tensin
institucional: el presidencialismo en Ecuador, 1979-1988, en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (comps.),
La crisis del presidencialismo. El caso de Latinoamrica, Alianza Universidad, Madrid, 1998, pp. 274-275.
26. Los retos de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, en Antonio Camou (compilador),
Los desafos de la gobernabilidad, Plaza y Valds, Mxico, 2001, p. 182. Es importante esta afirmacin,
pues esta tesis haba sido sostenida desde los aos noventa por Linz y Valenzuela, op.cit.
27. El texto de referencia sigue siendo Maurice Duverger (dir.), Les Rgimes semi-prsidentiels,
PUF, Pars, 1986.
28. Giovanni Sartori, Ingeniera constitucional comparada, op.cit., p. 140.
29. En Francia, originalmente el perodo presidencial era de siete aos; luego de una reforma cons-
titucional llevada a cabo en el ao 2000, es de cinco, reelegible, desde luego. Sobre sus alcances, vase
La nouvelle Ve Rpublique, Pouvoirs, Seuil, Pars, No. 99, 2001.
30. El referndum solo puede ser en torno a iniciativas de ley, a proyectos sobre la organizacin de
los poderes pblicos, a asuntos relativos a la unin europea o a la ratificacin de tratados que, sin
contravenir la Constitucin, van a tener una incidencia directa en el funcionamiento de las instituciones.
31. En las dos ocasiones en las que Franois Miterrand conquist la Presidencia de la Repblica,
en 1981, la primera vez, y 1988 la segunda, disolvi la Asamblea Nacional, y lo hizo en razn de que en
las elecciones intermedias anteriores la mayora de escaos haban sido ganados por la coalicin de la
derecha moderada. En consecuencia, cuando Miterrand gana las elecciones presidenciales en las dos
ocasiones, su primer acto de gobierno es disolver la Cmara baja y convocar a nuevas elecciones, con
lo que logra obtener una mayora propia en la Asamblea Nacional.
32. La Asamblea Nacional tiene 577 Diputados; formalmente, su mandato es de cinco aos, pero
en la realidad casi nunca los ha podido cumplir, asunto comn a pases en los cuales el Parlamento
puede ser disuelto.
33. El Senado francs tiene 321 miembros, su mandato es de nueve aos, pero se renueva por
tercios cada tres; se elige con base en el voto indirecto (a travs de grandes electores), a dos vueltas.
34. Vase Jacques Julliard, La Quatrime Republique, Calmann-Lvy, Pars, 1980 y Franois Borella,
Les partis politiques dans la France daujourdhui, Editions du Seuil, Pars, 1990.
35. Vase Pedro Planas, op.cit., p. 320.
36. Vase Olivier Duhamel, La gauche et la Vme Republique, PUF, Pars, 1980, pp. 30 y ss., e Yves
Meny, Le systeme politique franais, Montchrestien, Pars, Francia, 1991.
El trmino partido remite etimolgicamente desde el latn al verbo partire, que significa
dividir, y deriva de la palabra parte. El concepto partido entr en el vocabulario de la
poltica en el siglo XVII, y evolucion durante la siguiente centuria. Los partidos polticos
se organizaron a partir del siglo XIX, porque a partir de ese momento la renovacin de
los poderes requiri en forma regular de las elecciones populares y la actuacin de los
grupos parlamentarios a travs de comits electorales; tambin la entrada de grupos
sociales antes excluidos de la participacin poltica hicieron necesaria la creacin de
nuevas formas de asociacin y expresin poltica, entre las que destaca la propia figura
de los partidos.4
Un partido poltico es parte de un sistema poltico, y por ende a un sistema de
partidos que corresponda a ese sistema poltico (sin embargo no podemos dejar de sea-
lar que existen sistemas polticos sin partidos, es decir, sin sistema de partidos, y que hay
otros que los tienen pero donde la disputa por el poder se da en otro mbito, como en el
caso de los sistemas de partido nico).5
El partido poltico, como unidad de anlisis, requiere ser estudiado en su contexto
histrico y poltico, ya que todo partido es el resultado de la expresin de los intereses y
la ideologa de un sector especfico de la sociedad, que pretende generalizarse y hacerse
mayoritario en ella. Por lo tanto, para entender a un partido poltico en particular, resul-
ta necesario conocer su circunstancia fundacional y la de sus contendientes; de otra
manera no sera posible comprender la dinmica propia de tal partido. Pensemos, en el
caso de Mxico, por ejemplo, conocer y entender la formacin del Partido de Accin
Nacional en 1939 y del la del Partido de la Revolucin Democrtica en 1989, significara
recorrer la historia poltica de Mxico en ese periodo y contextualizar la relacin de esos
partidos con la del Partido Nacional Revolucionario de 1929, con el Partido de Revolu-
cin Mexicana de 1938 y con la del Partido Revolucionario Institucional de 1946.
Los partidos polticos surgieron, como expresin de luchas polticas en las que una
parte de los contendientes se agrupa, se diferencia de otros, e intenta ganar representa-
cin poltica.
Entre los primeros estudiosos sistemticos de los partidos polticos destacan los cl-
sicos Edmund Burke, Mosei Ostrogorski, Robert Michels y Max Weber (entre otros). De
ellos se recuperan aqu algunas definiciones y perspectivas ampliamente reconocidas so-
bre los que son y hacen los partidos polticos en los sistemas polticos democrticos.
Segn la definicin de Burke,
Por su lado, desde la ciencia poltica italiana, Giovanni Sartori13 seal a mediados
de la dcada de los setenta del siglo XX que:
[..] los partidos dan algo que no puede brindar ninguna encuesta y ninguna mquina,
transmiten unas exigencias respaldadas por una presin... los partidos no slo expresan,
tambin canalizan, organizan la catica voluntad pblica... los partidos tambin forman y
manipulan la opinin.14
Tanto en el lenguaje poltico como en el cientfico suelen emplearse como sinnimos los
conceptos de sistema electoral, derecho electoral, rgimen electoral, e incluso, ley electoral.
Estos conceptos han adquirido tres sentidos a lo largo del tiempo, como seala Dieter
Nohlen:16
Es necesario distinguir las siguientes relaciones entre esos conceptos y sentidos: el con-
cepto de rgimen electoral corresponde por sobre todo al sentido amplio, abarca todos los
fenmenos relacionados con la eleccin. El concepto derecho electoral, por su parte, se
refiere a todo lo regulado por la ley en relacin con las elecciones, es decir, cumple con el
sentido amplio, o se refiere al sufragio en cuanto a las condiciones para poder participar
en las elecciones y a la configuracin de este derecho de participacin. En tercer lugar, el
concepto de sistema electoral se refiere al principio de representacin que subyace al proce-
dimiento de la eleccin, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan
su voluntad poltica en votos que a su vez se convierten en escaos o poder pblico.17
El sistema electoral de mayora absoluta establece que para triunfar es necesario alcanzar
como mnimo la mitad ms uno de los votos (50 + 1). Por lo que en un principio no es
indispensable la segunda vuelta electoral. Originado en Francia en el siglo XIX, es un mto-
do para producir mayoras absolutas en elecciones generalmente uninominales. Se cono-
ce a este sistema tambin por su nombre francs de ballotage (del francs ballot, voto).24
El sistema de ballotage est estrechamente vinculado a sistemas electorales con
segundas vueltas. Si ningn candidato obtiene la mayora absoluta en una primera vuel-
ta electoral, se realiza entonces una segunda vuelta en la que usualmente se restringe el
nmero de candidatos a los dos ms votados en la primera vuelta. De esta forma, en la
segunda vuelta alguno de los candidatos tendr, por simples razones aritmticas, la
mayora absoluta de los votos vlidos y tericamente la legitimidad poltica necesa-
ria para gobernar. Francia es el pas que prototpicamente ha venido utilizando este
sistema para la eleccin de presidente. En Europa, la aplican algunos pases de rgimen
parlamentario, donde el lder de la fraccin mayoritaria en el parlamento se convierte
en primer ministro; entre ellos se encuentran, Finlandia, Islandia, Portugal y Turqua.
Sin embargo, algunos pases con sistema parlamentario que la haban adoptado duran-
te la segunda mitad del siglo XIX, la abandonaron hacia principios de del siglo XX, gene-
ralmente para reemplazarla por la representacin proporcional: Blgica, Espaa, Ho-
landa, Suiza, Alemania Italia y Noruega. Varios pases ex-comunistas aplican la segunda
vuelta: Albania, Armenia, Bulgaria, Polonia, Yugoslavia, entre otros. Tambin pases
africanos aplican el sistema de segunda vuelta: Chad, Congo, Egipto, Madagascar, Togo,
Senegal, entre otros.
En las ltimas dcadas del siglo XX fue adoptada por varios pases latinoamerica-
nos, el primero de ellos fue Costa Rica en 1949, le siguieron Brasil, Chile, Colombia,
Guatemala, El Salvador, Hait, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana y Uruguay; en
Hait, por ejemplo, se utiliza la segunda vuelta, adems, para la eleccin del Legislativo.
El sistema de mayora absoluta (con segunda vuelta) es un sistema complejo y al
igual que el de mayora simple, tambin es criticado porque sobrerrepresenta
electoralmente a los partidos polticos ms votados y subrepresenta a los partidos me-
nos votados.
Existen otros sistemas que tambin prevn la segunda vuelta electoral, pero sin requerir
mayoras absolutas. Son los llamados sistemas de mayora especial, desarrollados en las
ltimas dcadas del siglo XX. En algunos de ellos, para triunfar en la primera vuelta slo
se requiere alcanzar el porcentaje predeterminado de los votos que establezca la legisla-
cin electoral (derecho electoral), como por ejemplo 40 por ciento 45%; y a veces con
una diferencia predeterminada entre el candidato o partido ms votado y su ms inme-
diato seguidor que puede variar entre 10 y 15 puntos porcentuales de la votacin. De no
lograr ningn partido o candidato estos porcentajes y/o diferencias, se realiza entonces
AQU CUADROS 1, 2, 3
Los sistemas electorales mixtos se utilizan para la eleccin de cuerpos colegiados, tratan-
do de compensar las ventajas y desventajas de los sistemas de mayora y de representacin
proporcional. Por lo general, los sistemas mixtos se basan en la eleccin de una parte de
los legisladores por el sistema de mayora relativa en distritos uninominales, y de otra
parte por representacin proporcional en circunscripciones plurinominales. Para clasifi-
car como mixto a un sistema electoral parece acertada la idea de Sartori que dice:
Hay que indicar, sin embargo, que a menudo se aplica errneamente este concepto. Por
ejemplo, si se tiene un parlamento bicameral cuyas cmara alta y baja son elegidas con
sistemas diferentes, esto no nos da un sistema mixto. nicamente los que eligen una mis-
ma cmara combinando criterios de proporcionalidad y de pluralidad [mayora relativa]
son verdaderos sistemas de este tipo.31
Entre los pases que tienen sistemas mixtos destacan: la Repblica Federal de Ale-
mania (el primer pas en utilizarlo, en 1949); Mxico (desde 1979 para integrar la Cma-
ra de Diputados federal, los Congresos de las entidades federativas, y desde 1994 para la
integracin del Senado), Japn e Italia (ambos desde 1994), entre otros.
En sntesis, una tipologa para los sistemas de mayora, representacin proporcio-
nal y mixtos que resulta de estas definiciones y conceptualizaciones generales, se resu-
me as:
AQU CUADRO 4
Finalmente, podemos sealar que, en el marco de los estados de Derecho, las fun-
ciones polticas de todo sistema electoral cobran sentido ya que hacen posibles entre
otras cosas, la legitimidad de la integracin del poder poltico (rganos constituciona-
les); la representacin de los ciudadanos; y el reclutamiento de las lites polticas (a tra-
vs de las elecciones); mientras que los elementos tcnicos o funcionales bsicos de los
sistemas electorales son: los modos de escrutinio o formulas electorales (mayora: sim-
ple o relativa y absoluta, y la representacin proporcional con sus mtodos distribuido-
res); la magnitud de la circunscripcin electoral (tamao: nmero de puestos a elegir en
cada circunscripcin); las barreras de escrutinio o umbrales electorales (porcentajes m-
nimos de votacin para tener derecho a participar en el reparto de puestos de represen-
tacin proporcional); las formas de las candidaturas (uninominales, por lista abiertas o
cerradas); y los modos de expresin del voto (nmero de votos con que cuenta el elec-
tor). La combinacin de estos elementos tcnicos de los sistemas, tienen implicaciones
AQU CUADROS 5 y 6
AQU CUADRO 7
ladamente. No es, por lo tanto, nicamente la suma de los partidos que lo componen,
sino algo ms complejo que requiere un anlisis autnomo y hay que insistir en que un
partido como unidad individual se encuentra siempre dentro de un sistema que le es
preexistente.
Al respecto, Sartori precisa lo siguiente:
[] los partidos no constituyen un sistema sino cuando son partes (en plural), y un siste-
ma de partidos es precisamente un sistema de interacciones que es resultado de la compe-
tencia entre partidos. Esto es, el sistema de que se trata guarda relacin con la forma en
que se emparentan los partidos entre s, con cmo cada uno de los partidos es funcin (en
el sentido matemtico) de los dems partidos y reacciona, sea competitivamente o de otro
modo, a los dems partidos.35
Duverger propuso en 1951 una clasificacin o tipologa de los sistemas de partidos que
pronto fue comnmente aceptada y utilizada en la sociologa electoral y la ciencia pol-
tica. Segn esto, los sistemas de partidos pueden ser:36
su caso, de qu tipo es sta: centrpeta (hacia el centro del espectro poltico) o centrfuga
(en que los partidos van haciendo ms extremas sus posiciones). As, Sartori propone
una clasificacin de los sistemas de partidos que en resumen es la que sigue:39
Revisadas las tipologas de Duverger y Sartori sobre los sistemas de partidos, pode-
mos concluir junto con ellos y su contemporneo Dieter Nohlen que, analticamente los
sistemas de partidos pueden tener un doble carcter: como variable dependiente (del
sistema electoral, de aspectos socioestructurales y del sistema de gobierno) e indepen-
diente (afectando el funcionamiento de otras instituciones polticas como el sistema de
gobierno), convirtindolos en una institucin clave y punto neurlgico en el que conver-
gen influencias de distintos orgenes y en diferentes direcciones.
Como en el caso de los sistemas electorales, aqu tambin existen distintos enfoques
politolgicos para su estudio, entre los que encontramos: el gentico, el morfolgico y el
competitivo.40
El enfoque gentico como su nombre lo indica, analiza los procesos a travs de los
cuales se desarrollan y cristalizan los sistemas de partidos en una configuracin concre-
ta. Su campo abarca un primer periodo que va de la segunda mitad del siglo XIX a la
primera posguerra del siglo XX, cubriendo los procesos de democratizacin y de amplia-
cin del sufragio que sientan las bases de la competicin poltica moderna; una segunda
etapa cubre de la segunda posguerra del siglo XX y las dcadas de la llamada Guerra Fra
hasta la cada de los pases socialistas de la Europa del Este, y finalmente la ltima etapa
que tiene su origen con la tercera ola democratizadora a principios de la dcada de los
aos noventa del siglo pasado.
El enfoque morfolgico, rene otras dimensiones importantes para el anlisis de
los sistemas de partidos, principalmente la de la concentracin-dispersin del poder
expresada en el nmero de partidos, dimensin que indica la mayor o menos compleji-
dad de sus interacciones competitivas, aspecto que ya revisamos en el apartado anterior
en las dos ms clsicas tipologas de la ciencia poltica. Finalmente la caracterizacin
del modelo o enfoque de competencia espacial tiene su origen en una analoga entre el
modelo econmico del funcionamiento del mercado y el del sistema de partidos, que
sirven de referencia para formular los modelos de la interaccin competitiva entre uni-
dades partidistas basados en una serie de temas. Se pone el nfasis de la competencia
en el mercado poltico entre los partidos y los lderes que aparecen como empresarios
que calculan racionalmente sus estrategias de maximizacin de los votos escogiendo los
programas con este fin. Los electores son los consumidores que de un modo igual-
mente racional escogen a los partidos por medio del voto, valorndose la proximidad
a las propias posiciones polticas.41
El anlisis de los partidos polticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos,
trata de una relacin triangular entre instituciones, procedimientos y dinmicas alta-
mente complejo, indispensable de conocer para entender el funcionamiento de los siste-
mas polticos democrticos contemporneos, en tanto modelo de organizacin poltica,
en cuyo origen y desarrollo se encuentran fuertemente anclada la formacin de los par-
tidos polticos y los procedimientos y mecanismos de reparto de las cuotas del poder
poltico. De aqu que resulte necesario conocer lo ms ampliamente posible la historia,
las caractersticas, las reglas y las dinmicas de funcionamiento de cada una de las tres
piezas que han sido motivo de este captulo.
Tanto los sistemas polticos como los sistemas electorales y de partidos son el resul-
tado de un largo proceso de experimentacin y decantacin histrica, social y poltica.
Al respecto el anlisis sobre los sistemas electorales rene dos posiciones extremas, por
un lado, se afirma que el peso de los sistemas electorales en el conjunto de un sistema
poltico es mnimo; por otro, existe el convencimiento de que toda la gobernabilidad de
este sistema se utiliza solamente, y desde hace pocos aos para la eleccin de
ayuntamientos en San Luis Potos, no hay bases slidas para evaluar si produce
el efecto anticipado por Duverger.
Resumen
Siglos XVIII y XIX: nacimiento de la democracia moderna, la figura del ciudadano y los
partidos polticos.
V. A manera de eplogo
Los sistemas polticos, los sistemas electorales y los sistemas de partidos, son
resultado de un largo proceso de experimentacin y decantacin histrica.
El anlisis de los sistemas electorales durante la segunda mitad del siglo XX, se
movi entre dos posiciones: por un lado, se afirmaba que el peso de los sistemas
electorales en el conjunto de un sistema poltico era mnimo; por otro, el conven-
cimiento de que el peso de toda la gobernabilidad de un pas y la viabilidad de-
penda del sistema electoral.
Los sistemas electorales influyen de diversa manera en la votacin misma.
Los diferentes sistemas electorales generan con base en la misma votacin dife-
rentes resultados electorales.
Las principales dimensiones de los sistemas electorales son: la frmula electoral;
la magnitud de los distritos electorales; las modalidades del voto, y
La funcin polticas de todo sistema electora son: la legitimidad de la integracin
del poder poltico; la representacin de los ciudadanos, y el reclutamiento de las
lites.
Lecturas ampliatorias
I. Definiciones bsicas
Como punto de partida puede utilizarse una definicin llana de la disciplina: relaciones
internacionales es la ciencia que estudia los hechos sociales tal y como se manifiestan a
nivel internacional.
El anlisis de la realidad internacional se ha emprendido histricamente desde dos
perspectivas. La primera de ellas centra su atencin en las relaciones interestatales; la
segunda examina prioritariamente los contactos que se establecen entre organizacio-
nes, asociaciones e individuos fuera de los lmites territoriales de los Estados.1
Las relaciones que se tejen entre los Estados, principales actores en el escenario
internacional en tanto que detentadores de los poderes pblicos y como expresiones de
las voluntades y las aspiraciones de los individuos y grupos que los componen,2 consti-
tuyen el grueso de la literatura especializada en relaciones internacionales. Los temas
que ocupan principalmente a los internacionalistas: la poltica internacional, la diplo-
macia multilateral que se desarrolla en el seno de las organizaciones internacionales, la
cooperacin para el desarrollo, los tratados y acuerdos que la materializan, caen en el
mbito de la actividad realizada por los actores estatales en el mbito internacional.3
El enfoque que centra su inters en lo que se conoce como la sociedad transnacional
ha cobrado peso conforme se fortalecen los contactos y se multiplican los intercambios
que traspasan las fronteras de los Estados nacionales. La importancia de las empresas
multinacionales en la economa mundial y su impacto en pases desarrollados y en vas
de desarrollo; la solidaridad internacional desplegada por organizaciones no guberna-
mentales de vocacin humanitaria; la difusin del conocimiento y el intercambio de
ideas entre cientficos y especialistas del mundo; la aparicin de una opinin pblica
internacional han abierto espacios a nuevos actores.
La poltica exterior de los Estados es un objeto de estudio particularmente relevante
para los especialistas de las relaciones internacionales, ya que en este terreno se han pro-
ducido importantes contribuciones y surgido propuestas recientes de nuevos desarrollos
tericos y empricos.4 La definicin de las prioridades y estrategias de accin que guan el
cumplimiento de los objetivos trazados en las relaciones de un pas con el resto de los
pases del mundo, constituye la poltica exterior de ese Estado. Tarea que, a pesar de la
cada da mayor presencia de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales
en el escenario internacional, contina siendo facultad de los gobernantes en turno, de los
dirigentes responsables en cada pas del establecimiento y la definicin de las relaciones
con otros gobiernos y actores no estatales de las relaciones internacionales.5
Las relaciones entre asuntos internos de un Estado y los asuntos internacionales
son sumamente complejas, por lo que vale la pena desde ahora aclarar las limitaciones
de las visiones, opuestas entre s, que otorgan primaca a la poltica interna sobre la
poltica exterior o, por el contrario, a la que coloca a la poltica exterior por encima de
los asuntos internos.
Concebir a la poltica exterior como el reflejo de las relaciones y de las estructuras
polticas que existen dentro de los Estados,6 como lo hizo la teora sovitica de las
relaciones internacionales, condujo a una ideologizacin de los estudios realizados y un
empobrecimiento de la reflexin y el anlisis de la poltica exterior en particular y las
relaciones internacionales en general. A la inversa, tampoco puede proponerse el estu-
dio de los asuntos internos como un mero subproducto de la poltica internacional, otra
forma reduccionista de observar los hechos internacionales.
Ante la complejidad de los asuntos polticos contemporneos, Stanley Hoffmann7
plantea una paradoja: Mientras la poltica interna est condicionada y es afectada por
problemas mundiales en mayor grado que nunca, la poltica extranjera de las distintas
naciones sigue siendo dictada en gran medida por la experiencia histrica y por la ima-
gen de s misma que tiene una nacin.8
Esta es una peculiaridad de la poltica exterior. A ella habra que aadir otros dos
sealamientos fundamentales en el estudio de las relaciones internacionales:9
recho en el mbito interno de los Estados y lo que ocurre con las normas del
derecho internacional, cuya elaboracin, interpretacin y cumplimiento siguen
dependiendo de la aceptacin voluntaria de los Estados.
El inters por dilucidar la naturaleza de las relaciones entre los Estados-nacin (o entre
otras unidades polticas previas a su surgimiento) est presente en historiadores, filso-
fos, polticos y estadistas, que han reflexionado desde sus diferentes perspectivas acerca
de la guerra y la paz, el comercio o la forma como influyen la geografa y la economa en
dichas relaciones. Sin embargo, el estudio de las relaciones internacionales como disci-
plina de las ciencias sociales nace en las universidades estadounidenses despus de la
Primera Guerra Mundial, cuando se crean las primeras ctedras en Princeton, Harvard
y Columbia.
La primera de estas universidades fue dirigida, a partir de 1902, por Woodrow
Wilson,10 quien dio un apoyo decidido a la creacin de la carrera de relaciones interna-
cionales, y le imprimi su propia visin idealista o moralista para algunos,
transnacionalista para otros, que de fondo mantiene una perspectiva que privilegia la
construccin de una comunidad universal por encima del antagonismo, el conflicto y las
relaciones de fuerza que caracterizan las relaciones entre los Estados. Como presidente
de Estados Unidos intent plasmar en sus acciones su concepcin de un orden interna-
cional en donde prevalecieran las mismas normas morales que entre los individuos. En
su mensaje al Congreso de los Estados Unidos con motivo de la declaracin de guerra de
1917, que involucra a Estados Unidos en la Primera Guerra Mundial, Wilson afirma:
Entramos en guerra debido a una violacin de derechos que nos llegaba a lo ms profundo
y haca imposible la vida de nuestro pueblo. Haba que poner un remedio a cualquier precio
y evitar definitivamente la vuelta al pasado. Lo que exigimos en esta guerra no se aplica
particularmente a nosotros. Queremos simplemente que el universo sea habitable para toda
nacin como la nuestra que desea vivir su propia vida, decidir sus propias instituciones,
estar segura de que existir una justicia sana y relaciones justas entre las naciones, as como
una seguridad absoluta contra el abuso de la fuerza y las agresiones egostas.11
dejan duda acerca de que esta disciplina responde a los criterios de las ciencias sociales:
posee un objeto de estudio y una metodologa propios.
Pginas atrs se afirm que el estudio cientfico de los asuntos internacionales se ha reali-
zado fundamentalmente desde dos diferentes perspectivas: la primera -identificada como
realista reconoce a los Estados en el centro de las relaciones internacionales,17 mien-
tras que la segunda a la que en estas pginas se llama transnacionalista18 se interesa en
otro tipo de actores, como organizaciones, grupos, individuos o empresas, cuyas acciones
traspasan las fronteras de los Estados-nacin. Conforme se ha ido desarrollando la disci-
plina se han multiplicado teoras inspiradas en estas perspectivas que han aceptado la
necesidad de introducir nuevos elementos que llevan a reformular el planteamiento terico
original y a proponer nuevas metodologas que permitan su validacin emprica.19
La concepcin de que la actividad desplegada por el Estado en el exterior constitu-
ye el campo de estudio de las relaciones internacionales sirve de estructura a la visin
realista. Durante varias dcadas el terico de las relaciones internacionales ms influ-
yente, dentro y fuera de Estados Unidos, fue el profesor de Chicago, Hans Morgenthau,20
pues su libro Poltica entre las naciones se convirti en la referencia esencial21 del
enfoque realista, al que pronto se unieron autores como George Kennan, George
Schwarzenberger y Henry Kissinger. Este enfoque, que centra su inters en las causas de
la guerra y las condiciones de la paz, subraya el papel de los Estados como actores de las
relaciones internacionales y hace del concepto de equilibrio del poder la contribucin
ms importante de su explicacin de los fenmenos internacionales.
El realismo poltico considera al Estado como el actor central de las relaciones
internacionales. Es un Estado soberano, inmerso en la lucha por el poder con los otros
Estados en un escenario de intereses nacionales en conflicto, en donde la estabilidad
depende del equilibrio de poder que logre establecerse entre las potencias y de la eficacia
de la diplomacia como instrumento para la preservacin de la paz. Hans Morgenthau
propone una teora de la poltica internacional que deber comprobarse de un modo
emprico y pragmtico.22 Parte de una definicin de la poltica (tanto interna como
internacional) como una lucha por el poder, y de la vida internacional dominada por
intereses opuestos y en conflicto. Por esta razn, considera, los principios morales no
pueden realizarse plenamente; pero al menos podemos aproximrnosles a travs del
equilibrio siempre temporal de intereses, y el de la concordancia asimismo preca-
ria de los conflictos.23
Aos ms tarde, Henry Kissinger,24 expondr el sentido de ese equilibrio en su an-
lisis histrico del Congreso de Viena reunido en 1814-1815 para restablecer la paz y
reconstruir el mapa europeo al final de las guerras napolenicas: Metternich, el nego-
ciador que posea la visin del estadista y supo dar a Austria, su pas, un papel predomi-
nante en la balanza del poder, hizo aceptable, asevera Kissinger, la idea de que los
clculos del poder absoluto llevan a una parlisis de la accin y que la fuerza depende de
la posicin relativa de los Estados.25 Por lo tanto, un orden estable no puede fundarse
en la nocin de una seguridad absoluta para ninguna potencia, porque sta implica la
neutralizacin del adversario. Ese orden slo puede fundarse en una nocin de seguri-
dad e inseguridad relativas de cada uno de los participantes.26
Resumen
Las relaciones internacionales pueden definirse como la disciplina que estudia los
hechos sociales tal y como se manifiestan a nivel internacional.
La poltica exterior de los Estados es un objeto de estudio relevante para los especia-
Lecturas ampliatorias
DUROSELLE, J. B., Todo imperio perecer. Teora sobre las relaciones internacionales, Mxico,
FCE, [1981], 1998 (traduccin de la edicin francesa de 1992).
Desarrolla la idea de que el estudio cientfico de las relaciones internacionales se funda-
menta en la materia proporcionada por la historia.
HERRERA-LASSO M., Luis (coord.), Mxico ante el mundo: tiempo de definiciones, FCE, Mxi-
co, 2006.
Presenta un anlisis de la poltica internacional en el primer lustro del milenio, del
lugar de Mxico en el mundo, un balance de la poltica exterior en ese periodo y de los
retos que se perciben en el futuro inmediato.
JONES, A., Poltica mundial: cambio y conflicto. Ensayos escogidos de Kal J. Hosti, CIDE,
Mxico, 2005.
Por primera vez se traducen al espaol las reflexiones de este profesor de la Universidad
de Columbia Britnica (Vancouver, Canad) acerca de temas concernientes a los pases
en vas de desarrollo y la globalizacin.
KISSINGER, H., La diplomacia, FCE, Mxico, [1994], 1995.
El ex Secretario de Estado de Estados Unidos expone su concepcin de la diplomacia y
el papel que jug su pas en el orden mundial del siglo XX.
Varios autores, La poltica exterior de Mxico. Enfoques para su anlisis, El Colegio de Mxi-
co/IMRED, Mxico, 1997.
Recoge los trabajos de estudiosos de la poltica exterior de Mxico, de dentro y fuera del
servicio diplomtico mexicano, que ponen en relieve los enfoques empleados para su
estudio y los aspectos y temticas que requieren ser abordadas.
(Footnotes)
1. Estas dos perspectivas tienen hondas races en la historia del pensamiento poltico. La primera
acompaa la reflexin en torno al comercio, la diplomacia y la guerra desde la Antigedad; mientras
que la segunda corresponde a la idea de la comunidad cristiana universal presente desde la Edad
Media.
2. S. H. Hoffmann, Lordre international, en M. Grawitz y J. Leca, Trait de Science Politique, vol
1, PUF, Pars, 1985, p. 665.
3. En el captulo escrito por Gustavo Ernesto Emmerich se hizo referencia a los temas relevantes
que la UNESCO identific en 1948 para el estudio de las relaciones internacionales, y a la actualiza-
cin de los mismos incluida en la nomenclatura internacional de dicha organizacin para el campo de
la ciencia poltica.
4. V.: Ch. Hermann et. al., New Directions in the Study of Foreign Policy, Harper Collins Academic,
Londres, 5. reimp., 1991.
5. En el caso de Mxico, la constitucin establece como facultad del presidente de la Repblica
dirigir la poltica exterior, cuyo contenido deber observar los principios que histricamente han
normado su conduccin: la autodeterminacin de los pueblos; la no intervencin; la solucin pacfi-
ca de controversias; la proscripcin de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internaciona-
les; la igualdad jurdica de los Estados; la cooperacin internacional para el desarrollo; la lucha por la
paz y la seguridad internacionales. Cf.: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artcu-
lo 89, fraccin X.
6. G. Pasquino et al., Manual de ciencia poltica, Alianza Editorial, Madrid, [Ed. original, 1988], 7.
reimp., 1995, p. 414.
7. Internacionalista estadounidense nacido en 1928, profesor de la Universidad de Harvard. Es
autor de numerosos trabajos sobre teora de las relaciones internacionales, el orden poltico mundial
contemporneo y la poltica exterior de Estados Unidos. Entre sus preocupaciones recientes cabe
destacar el inters por estudiar las cuestiones ticas que plantea la intervencin humanitaria y la
guerra de Irak.
8. S. H. Hoffmann, Teoras contemporneas sobre las relaciones internacionales, Tecnos, Madrid
[Ed. original, 1960], 1979, p. 22. Cuando el autor utiliza el trmino nacin lo hace como sinnimo de
Estado-nacin.
9. Para una presentacin ms amplia de la naturaleza y alcance de las relaciones internacionales
y sus diferencias con otras disciplinas de las ciencias sociales, vase: F. S., Dunn, El mbito de las
relaciones internacionales, en S. Hoffmann, Teoras contemporneas, op. cit., pp. 35-38.
10. Naci en Virginia (1856) y muri en Washington, D.C. (1924). Hijo de un pastor presbiteriano
fue profesor universitario durante largos aos (1990-1910) hasta que inici su carrera poltica en el
partido demcrata. Fue gobernador de New Jersey (1911-1913) y presidente de los Estados Unidos
(1913-1921), tras derrotar en las urnas a Theodore Roosevelt. Su gestin fue de corte reformista,
habiendo favorecido el fortalecimiento democrtico de su pas por medio de la extensin del sufragio
universal; una de las ltimas leyes aprobadas bajo su mandato otorg el voto a las mujeres (1920). La
distancia que separ sus planteamientos como terico de las relaciones internacionales y las acciones
emprendidas como presidente de los Estados Unidos se plasma en la poltica exterior adoptada duran-
te los dos periodos que se mantuvo al frente del gobierno. Sus posturas a favor de la paz internacional
durante la Primera Guerra Mundial le valieron haber ganado el Premio Nobel de la Paz en 1920; no
obstante, su poltica hacia Amrica Latina fue abiertamente intervencionista, con acciones como la
ocupacin de Hait en 1915 y la intromisin en los asuntos internos de Mxico (buscando la cada de
Victoriano Huerta), que tuvo su momento de mayor agresividad en el ataque al puerto de Veracruz en
1914.
11. Ch. Zorgbibe, Historia de las relaciones internacionales, vol. 1, Alianza Editorial, Madrid,
[Ed.original, 1994], 1997, pp. 309-310.
12. Pronunciado el 8 de enero de 1918. Propone acciones especficas para la firma de un acuerdo
de paz, como la evacuacin y liberacin de territorios ocupados, las reparaciones de guerra, la
redefinicin de fronteras y el reconocimiento de nuevos Estados surgidos a partir del reconocimiento
de una nacin (Polonia), y por la disolucin de los imperios austro-hngaro y otomano.
13. C. A., Manning, The University Teaching of Social Sciences. International Relations, UNESCO,
Ginebra, 1954, pp. 34-37.
14. Alfred A. Knopf, Nueva York, 1960. Una primera versin publicada 12 aos antes, en 1948, fue
revisada y aumentada para la edicin aqu citada. De esta edicin de 1960 existen dos traducciones al
espaol: la realizada por Francisco Cuevas Cancino, La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana,
Buenos Aires, 1963 y la de Heber Oliveira, Poltica entre las naciones. La lucha por el poder y por la paz,
Grupo Editorial Latinoamericano, Buenos Aires, 1986. Esta ltima corresponde a la sexta edicin en
ingls, cuya revisin y puesta al da fue realizada por Kenneth W. Thompson en 1985.
15. Calmann-Lvy, Pars, 1962. La primera edicin de la traduccin al espaol fue publicada por
Revista de Occidente, en 1963. En 1985 apareci la edicin de Alianza Editorial, en dos tomos.
16. Una dcada atrs, en 1950, cuando la UNESCO resuelve elaborar una serie de estudios sobre
los tipos de cursos y mtodos de instruccin en las ciencias sociales, los ocho pases seleccionados
para investigar acerca de la enseanza en relaciones internacionales fueron: Egipto, Francia, India,
Mxico, Polonia, Suecia, Reino Unido, Estados Unidos y Yugoslavia. Esta seleccin que incluye pases
de diversas tradiciones culturales, con sistemas polticos diferentes y grandes desigualdades econmi-
cas, muestra la rpida propagacin de la disciplina.
17. P. Renouvin, y J. B. Duroselle, Introduccin a la historia de las relaciones internacionales, FCE,
Mxico, [Ed. original, 1970], 1. ed. en espaol de la 4. en francs, 2000, p. 9.
18. Jacques Huntzinger, profesor y diplomtico francs nacido en 1943, prefiere llamar a los
idealistas (o moralistas) transnacionalistas, para incorporar no slo a pensadores que privilegian las
relaciones pacficas, centran su atencin en el derecho internacional y los aspectos formales de las
relaciones internacionales, sino tambin a las corrientes contemporneas que estudian los cambios
recientes de la economa y la poltica internacionales.
19. V.: J. N. Rosenau, El pluralista emprico vs. los puntos de vista de las grandes teoras sobre
relaciones internacionales (actores, niveles, sistemas), en Foro Internacional (100), vol. XXV, n. 4,
abril-junio 1985, pp. 301-310.
20. Morgenthau naci en Alemania en 1904, pas que abandon tras el arribo de Adolf Hitler al
poder. Lleg a Estados Unidos en 1937 para incorporarse a la Universidad de Chicago en donde produ-
jo su obra. Muri en su pas de adopcin en 1980. Hoy da sus escritos siguen siendo lectura obligada
para estudiantes de las relaciones internacionales en todo el mundo. En Internet hay miles de referen-
cias a sus escritos y ofrece para su consulta el artculo We are deluding ourselves in Vietnam (New
York Times Magazine, 18/04/1965) en donde Morgenthau analiza crticamente un discurso pronuncia-
do por el presidente Lyndon B. Johnson sobre la guerra entonces en curso.
21. J. Huntzinger, J., Introduction aux relations internationales, ditions du Seuil, Pars, 1987, p.
83. Este autor realiza una interesante resea del desarrollo de la escuela del realismo en Estados
Unidos.
22. La lucha por el poder y por la paz, Sudamericana, Buenos Aires, 1963, p. 13.
23. Ibd., p. 14.
24. Henry A. Kissinger naci en Alemania en 1923, lleg a Estados Unidos en 1938 y obtuvo la
nacionalizacin cinco aos ms tarde. Su formacin la obtuvo ntegramente en este pas, en la Univer-
sidad de Harvard, en donde fue profesor entre 1954 y 1971, cuando abandona la vida acadmica para
entrar al gobierno. Secretario de Estado en el periodo 1973-1977, durante el gobierno del presidente
Richard Nixon. Premio Nobel de la Paz en 1973 por su labor negociadora a favor de la paz en Vietnam.
Una de sus aportaciones como Asistente del Presidente Nixon para Asuntos de Seguridad Nacional
(1969-1975), fue la poltica de distensin dirigida a la URSS y la Repblica Popular de China. Despus
de su salida del gobierno ha mantenido el despacho de consultora internacional Kissinger y Asocia-
dos y ha publicado algunos libros entre los que destacan sus Memorias y La Diplomacia (ver referencia
al final de este captulo).
25. H. A. Kissinger, Un mundo restaurado, FCE, Mxico, [Ed. original, 1964], 1973, p. 110.
26. Ch. Zorgbibe, Les relations internationales, PUF, Pars, 2. ed., 1978, pp. 23-24.
27. Nacido en Pars en 1905 y muerto en la misma ciudad en 1983. Uno de los intelectuales france-
ses ms prolficos del siglo XX. Filsofo, historiador, socilogo, profesor y analista poltico.
28. Paz y guerra entre las naciones, 2 vol., Alianza Editorial, Madrid, 1985, p. 30.
29. La sociedad internacional, presentacin de la octava edicin de Paz y guerra, extracto de
un manuscrito en el que Aron trabajaba en el momento de su muerte. Ibd., p. IV.
30. Ibidem.
31. J. Huntzinger, op. cit., pp. 24-27; 29-32.
32. F. S. Pearson y J. M. Rochester, Relaciones internacionales. Situacin global en el siglo XXI, p. 17
y nota 39, p. 549. Como aclaran los autores, en la poca de Dante (siglo XIV) el mundo se limitaba a
Europa, en donde l esperaba surgira una mancomunidad cristiana.
33. The actors in world politics, en Discord and collaboration, Baltimore, 1962. Pierre Renouvin
y Jean Baptiste Duroselle consideran que este libro constituye una de las ms inteligentes evaluacio-
nes sobre las relaciones internacionales, loc. cit., p. 447.
34. F. Kahhat, (comp.), El poder y las relaciones internacionales. Ensayos escogidos de Kenneth N.
Waltz, CIDE, Mxico, 2005, p. 10.
35. Ha sido profesor en importantes universidades estadounidenses como Stanford, Harvard y
Duke. Actualmente labora en la Woodrow Wilson School de la Universidad de Princeton. Ha tenido
una fructfera colaboracin con su coautor en el libro referido y otros ms recientes, uno de los cuales
cont tambin con la participacin de Stanley Hoffmann: After the Cold War, Harvard University,
Cambridge, Mass., 1993.
36. Profesor distinguido y ex decano de la John F. Kennedy School of Government de la Universi-
dad de Harvard. Entre sus preocupaciones recientes se encuentra el anlisis del poder en la sociedad
global de la informacin y el papel de Estados Unidos en su calidad de superpotencia nica. El concep-
to de soft power que propone, entendido como la habilidad para atraer y persuadir a los otros pases
con base en la cultura, los ideales polticos y las polticas desarrolladas constituye una propuesta sobre
el liderazgo que reclama la sociedad global.
37. Poder e interdependencia. La poltica mundial en transicin. Buenos Aires, Grupo Editorial Lati-
noamericano, [Ed. original, 1977], 1988.
38. V.: M. Castells, M., La era de la informacin, vol. I, Siglo XXI Editores, Mxico, [Ed. original,
1999], 4. ed. en espaol, 2002, pp. 27-92.
39. Como las ideas de Emmanuel Kant (1724-1804) sobre la comunidad internacional basada en
una confederacin de Estados democrticos y pacficos, o la solidaridad internacional de la clase
obrera de Carlos Marx (1818-1883).
40. A. Giddens, La tercera va, Taurus, Madrid, 1999, p. 42. Este autor explica la magnitud de este
cambio de la siguiente manera: La proporcin de intercambios financieros en relacin al comercio se
ha multiplicado por cinco en los ltimos quince aos [desde mediados de los aos 80]. El capital
aislado dinero gestionado institucionalmente ha aumentado en un 1100% a escala mundial des-
de 1970 en comparacin con otras formas de capital. nicamente en Estados Unidos, inversores
institucionales tenan 11.1 billones de dlares en activos en julio de 1996. Los fondos de pensiones
privados, o bonos puestos en circulacin para garantizar planes de pensiones, son una parte bsica de
esta suma enorme. En 1995, fondos de pensiones privados, mutualidades y plizas ascendan a 331,000
millones de dlares en valores institucionales.
41. Cf. R. B. Reich, El trabajo de las naciones. Hacia el capitalismo del siglo XXI, Javier Vergara,
Buenos Aires, 1993.
42. Cf.: Held, D., La democracia y el orden global, Paids, Buenos Aires, 1997.
43. Vase, en este mismo volumen, el artculo de Antonella Attili.
44. Para Held sta podr construirse a partir de la edificacin de una estructura comn,
transnacional, de accin poltica, basada en leyes, en derechos y obligaciones, aceptados por todos,
op. cit., pp. 276-277.
45. P. J. Taylor, y C. Flint, Geografa poltica. Economa mundo, Estados-nacin y localidad, Trama
Editorial, Madrid, [Ed. original, 1994], 2. ed., corregida y aumentada, 2002, p. 3. Estos autores consi-
deran ocho dimensiones de la globalizacin: financiera, tecnolgica, econmica, cultural, poltica,
ecolgica, geogrfica y sociolgica.
46. F. Balle y G. Eymery, Los nuevos medios de comunicacin masiva, FCE, Mxico, 1989, pp. 98-99.
47. Cf. M. Merle, Sociologie des relations internationales, Dalloz, Pars, 1976. Visin coincidente,
aunque explicada por distintas razones, con un argumento del marxismo-leninismo defendido por la
Unin Sovitica en los aos posteriores a su nacimiento.
cuestin es relevante incluso en Estados en donde las leyes reconocen una planeacin
democrtica y/o participativa (como en el caso de Mxico desde 1982, en los mbitos
federal y local), establecen algunas formas de participacin social en el ejercicio
presupuestal y determinan principios de descentralizacin, coordinacin y cooperacin
entre diversos niveles de gobierno.8
El socilogo de origen hngaro y fundador de la sociologa del conocimiento, Karl
Mannheim, ya haba sealado en 1947 la necesaria adicin pblica a la actividad guber-
namental-estatal, a condicin de que la poltica significara la coordinacin de los intere-
ses privados bajo la forma de preocupaciones pblicas en una determinada sociedad
y de que se descartara la anticuada concepcin dual del Estado y la sociedad.9 La
naturaleza de la poltica es eminentemente pblica, ya que concierne igualmente al tipo
de acciones que compete a los llamados poderes pblicos y al tipo de acciones de los
ciudadanos con fines colectivos, en oposicin a los fines privados.
Cabe observar que el problema no es cmo formular una concepcin de unidad del
Estado y la sociedad que supere la unilateralidad de la intervencin gubernamental o de
la accin individual o de grupos, sino cmo conseguir el control de los diversos centros
de poder arbitrarios, cmo coordinarlos y fundirlos en un sistema ms coherente, y
cmo disciplinarlos gradualmente para que funcionen en provecho de la comunidad.10
Para lograr esos objetivos, Mannheim sugiri edificar el sistema social con base en
la planificacin para la libertad, es decir, en una planificacin sujeta a control demo-
crtico que evitara favorecer intereses de grupos y promoviera la justicia social (no la
igualdad social) y un equilibrio entre la centralizacin y la dispersin del poder.11
Desde luego, este pensador no estaba hablando de un enfoque de estudio de los proble-
mas pblicos y la actividad gubernamental en los trminos en que una generacin pio-
nera de estadounidenses (Gunnar Myrdal, Theodore O. Yntema, Charles Merriam, Robert
S. Lynd y el mismo Harold D. Lasswell, entre otros) lo estaba anticipando por la misma
poca (dcada de 1920 a la de 1940). Sin embargo, al tratar la misma cuestin de cmo
vincular la esfera gubernamental con los esfuerzos sociales para enfrentar el futuro
(dixit Yehezkel Dror), es sorprendente el nfasis que emplearon tanto Mannheim como
Lasswell para referirse al papel de la imaginacin y la creatividad para escapar del azar y
las restricciones autoritarias y, por tanto, actuar a la vez con racionalidad y con una
actitud democrtica. As, para el primero la poltica creadora no difiere de la ciencia
creadora,12 mientras para el segundo un rasgo adicional del enfoque de polticas es la
importancia que atribuye al acto de imaginacin creativa, capaz de introducir polticas
nuevas y exitosas en el proceso histrico [].13
Las diversas evaluaciones del desarrollo de las ciencias de polticas que aparecieron en
los aos de 1970 a 1986 reconocieron la dificultad para conformar una concepcin
integrada de una multidisciplina innovadora, a pesar de que en los numerosos estudios
se poda identificar una serie de elementos comunes que conviene destacar en trminos
de propuestas metodolgicas o analticas:
social pudiera considerar las preferencias valorativas en sus anlisis, en tanto que trata
con problemas sociales en el mundo real. La ruptura provoc una reaccin inmediata en
las mismas entraas conductistas, en la dcada de 1950, consistente en la aparicin de
un neoconductismo favorable a la descripcin y puesta a prueba de supuestas leyes de
conducta, al anlisis econmico-matemtico, al carcter sinptico de la teora de siste-
mas y a una orientacin cientfica libre de valores.21
Esa confrontacin alent la biparticin de las investigaciones de polticas pblicas
y un desarrollo de las posiciones confrontadas. A travs de la escuela de la eleccin
racional, el enfoque de costo-beneficio, por ejemplo, hizo nfasis en el desempeo del
sistema poltico relacionado con una pluralidad de preferencias y con el carcter inten-
cional de las decisiones racionales individuales, de modo que los individuos se esfuerzan
siempre por maximizar sus beneficios, y pueden ser cooperativos slo en esa direccin.
En cambio, autores como Douglas Torgerson, tambin en 1986, comenzaron a recono-
cer que los anlisis de polticas con frecuencia estaban apareciendo como una selva de
diversas y conflictivas formas de investigacin, con terminologa inconsistente y estilos
intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar.
Su distincin de tres caras de los anlisis de polticas de los aos de 1950 a 1980, dos
de ellas simultneas (la positivista lgica basada en la razn cientfica y la valorativa
basada en la dominacin de la poltica) le permiti concluir que una tercera cara se
estaba vislumbrando como sntesis de las anteriores en trminos de una investigacin
participante en la cual la accin social no es un simple teln de fondo de la llamada
reunificacin del orden pblico y civil, sino un ingrediente bsico para la evaluacin del
impacto de las polticas en un contexto poltico-social especfico.22 Desde luego, Torgerson
estaba pensando en una estrategia de participacin social enlazada a tareas de investiga-
cin, en la que el analista de polticas no fuera un simple observador, sino un observa-
dor-participante capaz de articular la accin social para la produccin de polticas
contextualizadas.
Ninguna duda cabe que, en la actualidad, la actividad gubernamental, como modo racio-
nal y concreto de la actuacin poltico-estatal en sociedades que se rigen por principios
democrticos y de derecho, slo puede desarrollarse con una participacin social perma-
nente y conforme al principio de inters general,23 a pesar de la restriccin que supone el
modelo dominante de democracia representativa con respecto a la eleccin popular
peridica de los representantes, que supone que los ciudadanos aceptan dejar en manos
de aquellos la funcin pblica-estatal, para ocuparse entonces de sus asuntos privados.
Paradjicamente, esa restriccin global puede tener como resultado que algunos
ciudadanos pierdan de vista en lo sucesivo el inters colectivo y antepongan su propio
inters, y, por tanto, adopten estrategias no cooperativas colectivamente. Evidentemen-
te, las administraciones pblicas o los gobiernos, por la propia naturaleza de su origen y
de sus competencias, no pueden actuar ex profeso en beneficio de intereses privados,
sino del inters colectivo. As, se ha utilizado el vocablo polticas pblicas en un senti-
do fuerte para enfatizar los fines pblico-colectivos de todo acto de gobierno o de autori-
dad que, en sociedades democrticas, presupone una mirada de formas de participa-
cin socio-poltica y la eventual aplicacin de estrategias de descentralizacin adminis-
trativa y territorial.
En un sentido dbil, la observacin concentrada en el trabajo gubernamental y, por
tanto, abstrada de la participacin social, puede empatar con la impresin superficial a
la que alude el investigador francs Jean-Claude Thnig de que, como objeto de investi-
gacin, la poltica pblica se ha caracterizado dominantemente por la atencin prestada
al estudio de un tema de gran importancia: el trabajo de las autoridades investidas de
legitimidad pblica o gubernamental. Este modo de mirar a la poltica pblica connota
el riesgo de incurrir en dos reduccionismos: a) considerar la actividad gubernamental
alejada de los ciudadanos, por un lado; y b) tomar como equivalentes el mbito guberna-
mental y el espacio pblico, por otro. As tomado, aclara Thnig, el concepto de poltica
pblica corre el riesgo de portar consigo un postulado de estatocentralismo (y aun de
tecnocratismo), lo que se traduce en la creencia equvoca de que el tratamiento de los
problemas pblicos constituye un campo esencialmente reservado a las autoridades
polticas y administrativas.24
Aun cuando la expresin poltica(s) pblica(s) alude a procesos de decisin cuyos
responsables polticos y administradores deben actuar con certeza y profesionalismo,
stos tienen tambin la obligacin de resolver los conflictos de intereses que permean
los problemas colectivos en una direccin tal que represente una alternativa plausible
jurdica, poltica y socialmente. Puesto que el Estado no se reduce a un escenario de
juegos de poder e influencia formalizado por instituciones y procedimientos, sino que
produce contenidos cuya sustancia tiene repercusiones en la sociedad y sta se man-
tiene alerta e interesada en participar en la produccin de alternativas de cambio, la
poltica pblica ha tenido que derivar en accin pblica, ms concretamente en un siste-
ma de accin pblica; de modo que, en efecto, el Estado no acta solo, sino con otros
interlocutores,25 que ya no son slo segn el lenguaje de Lasswell los cientficos
sociales y los hombres ms experimentados en la elaboracin de polticas.
AQU CUADRO 1
inducen en esa direccin. As, toda poltica pblica desplegada en distintos momen-
tos est orientada a resolver problemas identificados territorial y jurisdiccionalmente
como relevantes para la sociedad, en contextos determinados, y en cuyo diseo e
implementacin intervienen distintas reas competentes de gobierno y una combinacin
indeterminada de actores (individuos, grupos, organizaciones) que producen una serie de
decisiones y actos racionalmente intencionales o socialmente plausibles.
La tradicin monorracionalista de las polticas pblicas, que persisti hasta los aos de
1970, present una secuencia de etapas del proceso de polticas pblicas con un dominio
de la decisin racional finalista y la subordinacin de los medios y los responsables para
llevar a cabo las acciones elegidas, que puede ser representada en la figura 1.
AQU FIGURA 1
Por cuanto a los momentos en que la poltica pblica se despliega, segn la propia plani-
ficacin que les es inherente e independientemente de que estn asociados a una con-
cepcin monorracionalista o, al contrario, a una concepcin multirracionalista, cabe
sealar analticamente los actos distintivos que regularmente y de manera indicati-
va pueden registrarse:48
decisores reales en torno a las opciones viables de poltica que ofrecen racio-
nalmente mejores ventajas o socialmente un mayor grado de satisfaccin;
La determinacin poltica y administrativa de apoyos suficientes al programa
mediante la previsin de recursos econmicos y financieros a travs del presu-
puesto pblico, de fondos comunitarios o de fondos procedentes de organismos
internacionales;
La creacin de un marco jurdico idneo;
La designacin efectiva de reas tcnicas y administrativas competentes y res-
ponsables;
La implementacin (puesta en prctica) del programa de acciones pblicas, con-
forme a una estrategia de coordinacin social e/o intergubernamental;
El seguimiento y control de las acciones implementadas, a travs de operativos
administrativos o del juicio social, o de ambas cosas a la vez; y
La produccin de resultados conforme a objetivos y metas previstos establecidos
originalmente o modificados durante el proceso de polticas.
segn se prefiera.
Una definicin de ese tipo puede no ser suficientemente descriptiva de una realidad
en la que a pesar de la revalorizacin de la democracia, de la sociedad civil y de los
derechos fundamentales es sintomtico el dficit de participacin social y el carcter
precario y selectivo de los acuerdos. Su excesivo sentido normativo (prescriptivo) es
parte tambin de una concepcin del mundo que evita ceirse ciegamente a postulados
emprico-positivistas. Aunque los estudios de caso abundan en los anlisis de polticas
pblicas y del mismo modo que Easton sugiri un desarrollo terico en el campo de
estudio de los sistemas polticos, la vertiente normativa hace hincapi en la necesaria
construccin conceptual para potenciar la investigacin emprica.
Segn Meny y Thnig, todo anlisis de poltica se funda, implcitamente o no, en
una filosofa poltica y se vincula, en consecuencia, a las teoras disponibles en el merca-
do de pensamiento.51 Aun cuando en todos los anlisis de poltica subsiste un inters
por la investigacin emprica y la accin prctica, la diferencia de enfoques conceptua-
les y filosficos se traduce en un desacuerdo acerca del papel de la ciencia en el campo
de los problemas sociales concretos. El resultado, en efecto, es una confusin de la utili-
dad prctica de la ciencia con recetas de gobierno, a la vez que la aparicin del
prejuicio acerca de la inutilidad de la ciencia basada en desarrollos tericos.
Desafortunadamente, las propuestas de Lasswell relativas a la creacin de nuevas
instituciones que puedan vincular provechosamente a los acadmicos con los
elaboradores profesionales de las polticas, a la consideracin de propsitos valorativos
en el trabajo cientfico y a mantener un distanciamiento con respecto a las elevadas
abstracciones, abonaron el desprecio por el teoricismo y la consecuente predileccin
por el pragmatismo. Por ello, en 1970 Dror consider necesario cubrir el vaco de la
distincin entre investigacin pura e investigacin aplicada mediante su integra-
cin, al mismo tiempo que evitar la confusin de las ciencias de polticas con un desa-
rrollo de la ingeniera social como un suplemento aplicado de las ciencias sociales.52
En los ltimos veinte aos han aparecido propuestas integradoras o intermedias que
tienen que ver con el estudio de los gobiernos, la accin pblica y los actores sociales, a
partir de las cuales puede generarse una respuesta del mismo tipo a la escisin de co-
rrientes bsicas en los anlisis de polticas. Se mencionan las siguientes, aunque slo se
hace una breve caracterizacin de dos de ellas:
Es posible encontrar en los anlisis del colombiano Medelln Torres un puente entre la
pretensin racionalista exhaustiva de las polticas y los enfoques de racionalidad limita-
da, concretamente en trminos de una salida plausible a la tensin entre el manteni-
miento de largo plazo que requiere el sistema poltico y la tentacin de adoptar medidas
incrementales para enfrentar conflictos cotidianos que impactan al sistema, que, por
Los estudios actuales de polticas pblicas revelan una construccin compleja de la ac-
cin pblica a travs de procesos y redes de interaccin poltica, gestin
intergubernamental y participacin social: la estructuracin de polticas pblicas trans-
curre por diversos ciclos y pasa por distintos entramados de actores, corre el riesgo de
interrumpirse o fracasar en cualquier momento, es susceptible de ser dirigido y coordi-
nado segn esferas competenciales del gobierno, hace confluir la razn colectiva y la
razn estatal,62 y puede entraar un claro direccionamiento poltico e ideolgico de la
sociedad y del Estado, es decir, una forma especfica de estructuracin del propio sistema
poltico-estatal.63 Adems, como modo de confluencia de la razn colectiva y la razn
estatal, las polticas pblicas se desarrollan como formas de mediacin64 de diversas
demandas e intereses en un marco de coordinacin intergubernamental y de moviliza-
cin de las fuerzas polticas y sociales.
Los estudios de caso sobre implementacin y evaluacin de resultados de polticas
pblicas, durante el ltimo tercio del siglo XX, permitieron formular a la vez que una
concepcin procesal ms completa de las polticas pblicas una concepcin
multidimensional y estructural de las interacciones; del mismo modo, pusieron en eviden-
cia algunas dificultades que podan aparecer entre el momento de la decisin formal y el
de la puesta en prctica de las acciones determinadas, que incluso implicaran una franca
interrupcin o un fracaso del proceso. Los trabajos crticos de Subirats65 y de Meny y
Thnig a la concepcin lineal-secuencial, monorracional y unidireccional de la decisin y
la implementacin, que estaba presente en muchos estudios anglosajones, contribuyeron
a entender que para cualquier momento del proceso son muchas las acciones o situacio-
nes que pueden ocurrir y alejarnos de las previsiones y los acuerdos originarios.
As, la idea de proceso de las actividades gubernamentales que sugieren Meny y
Thnig66 ha sido aceptada por las comunidades de estudiosos de la materia, sobre todo
porque: a) la construccin y puesta en prctica de las polticas pblicas supone un pro-
ceso relativamente abierto y susceptible de ser corregido en cualquier momento; b) da
atribuciones de direccin como lderes; por tanto, propuso estudiar este peculiar liderazgo
y los modos como esos lderes se relacionan con su medio poltico para producir bue-
nos resultados.71 En realidad, como dice el profesor de la Universidad de Wisconsin,
Donald F. Ketll, esta fue la principal no la nica aportacin de nuevas investigacio-
nes de la gestin pblica.
El problema ya no era slo la administracin como estructura y la implementacin
de programas como simple ejecucin organizada de acciones; el inters se concentr
ms bien en el papel de los funcionarios como lderes, segn las distintas estrategias de
gestin adoptadas en las mltiples reas gubernamentales, y en su capacidad para de-
sarrollar una aguda visin del ambiente poltico en que actan para obtener esos bue-
nos resultados.72 La promocin de nuevos estudios de la gestin pblica llev a consi-
derar a los funcionarios como gerentes pblicos o agentes pblicos en distintas
vertientes (administradores, lderes, empresarios, polticos) y diversas funciones y capa-
cidades (de gerencia, direccin, inversin y negociacin) para realizar los objetivos
organizacionales de acuerdo con una estrategia de aprovechamiento efectivo del trabajo
de otras organizaciones. As, segn el abogado de la Universidad Catlica de Chile, Jos
lvarez Madrid,
De acuerdo con el enfoque de nueva gestin o gerencia pblica, hay una preocupa-
cin por los resultados que los funcionarios de alto nivel pueden obtener en el desempe-
o de sus funciones, pero incluso ms all de su esfera competencial a la que estn
constreidos por los manuales y el marco jurdico aplicable, en el supuesto de aprove-
char sus capacidades y habilidades personales para visualizar el contexto y obtener be-
neficios generados por otras organizaciones. Es claro que esta es una forma de confir-
mar que los procesos de descentralizacin gubernamental afectan la propia organiza-
cin administrativa, al grado de que se produce una especie de devolucin de autoridad
dentro de los gobiernos hacia diversos niveles burocrticos.74
Indudablemente, los estudios de redes de polticas pblicas han trado consigo, en
cascada, estudios complementarios que han puesto nfasis en una nueva forma de ac-
tuacin de los funcionarios de alto nivel, a su vez reforzados por una concepcin amplia-
da de la gerencia pblica como gerencia social, segn Bernardo Kliksberg, conforme a
lo cual sta tiene que ver ya no slo con la optimizacin del rendimiento de los esfuerzos
del Estado, sino tambin con los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento
de los grandes dficit sociales y el mejoramiento del funcionario y [los] resultados de
la inversin en capital humano y capital social.75
Resumen
1. Como hemos visto, las polticas pblicas condensan relaciones de poder, coaliciones,
procesos de intercambio, influencias contextuales, mltiples reglas del juego, inter-
dependencia de metas y valores, en una especie de espiral sin fin que, por eso mismo,
es objeto de organizacin y recurrentes clculos; si, por ello, adems, son suscepti-
bles de reproducir contradicciones, incongruencias y rupturas de la vida social,76 no
slo sera necesario un margen de autonoma en su estructuracin, sino aun el some-
timiento de las actuaciones gubernamentales al escrutinio pblico y al control polti-
co y jurisdiccional.
Aunque la propuesta seminal de Lasswell incluye la conjuncin de esfuerzos p-
blicos y privados, la nocin de lo pblico haba quedado circunscrita al gobierno.
Se ha sealado aqu el riesgo de proceder en esa direccin, porque ello no garantiza
una proyeccin y una concrecin efectivamente pblicas de los actos de la autoridad
poltica y administrativa, que son la sustancia de los anlisis de polticas.
2. Tal vez no sea tan evidente que la accin pblica, la accin conjunta conformada por
los gobiernos y los ciudadanos, se desarrolla en variados escenarios: a travs de pro-
cesos que simulan ciclos con trayectorias ordenadas y, a la vez, fluctuantes; por me-
dio de redes que involucran la participacin social y diversas reas del poder pblico
nacional, local y aun internacional; o de acuerdo con estrategias de gestin combina-
da top down y bottom up que resultan, en ltima instancia, en tareas de gerencia
social, y cuya coordinacin requiere garantizar principios de racionalidad, de justi-
cia y de participacin democrtica.
3. La percepcin comn de la poltica pblica est sintomticamente centrada en obje-
tos cotidianos, en actos inmediatos y en la materializacin de beneficios colectivos
sectorializados. La revisin de la literatura sobre la materia aqu tratada y el anlisis
de las nuevas formas y modos de actuar del Estado en concreto permiten subsanar
esa inmediatez y superar dos arraigadas concepciones: a) la de una racionalidad
fincada en la eficiencia econmica, es decir, en la maximizacin de utilidades; y b) la
de una respuesta momentnea a intereses en conflicto que pretenden transfigurarse
en el inters pblico.
4. Por ltimo, la reformulacin de la cuestin de la autonoma poltico-estatal y la
reinterpretacin de la naturaleza pblica de los actos de autoridad apegados a dere-
cho, permite reconocer el valor de la mediacin y la necesidad de salvaguardar la
matriz del Estado constitucional, democrtico y de derecho, tan necesaria a la sub-
sistencia de la poltica pblica como instrumento de control del conflicto poltico y
social.
Lecturas ampliatorias
CRUZ, Csar Nicandro y Mariangela PETRIZZO (2001), El estudio de las polticas pblicas: el
estado de la disciplina y la consolidacin democrtica en Amrica Latina, http://
petrizzo.f2g.net.
Este trabajo es pertinente para entender los enfoques dominantes en los anlisis de
polticas pblicas y las diversas crticas y alternativas. Incluye cuadros y grficos intere-
santes que complementan el desarrollo del presente captulo.
GARCA DE LA CRUZ HERRERO, Juan Jos (1995), La defensa de intereses ante las autoridades
pblicas. Accin colectiva o accin individual?, en Revista Espaola de Investigacio-
nes Sociolgicas n. 69, CIS, Madrid, enero-marzo 1995, pp. 39-68.
Los estudios de polticas pblicas se refieren constantemente al desempeo de los pode-
res pblicos (o del gobierno) conforme al inters pblico, pero no establecen una dife-
renciacin de los mltiples intereses privados que apuntan a influir en aquel. Contra
una concepcin pluralista de equiprobabilidad de dicha influencia, este trabajo contri-
buye a sealar numerosos filtros tanto de abajo hacia arriba como desde dentro de
la estructura gubernamental en la formacin del inters pblico. Asimismo, seala la
ilusin de poder que algunos actores creen tener en ese proceso.
MULLER, Pierre (2002), Las polticas pblicas, Universidad Externado de Colombia, Colom-
bia, traduccin de la edicin francesa por Presses Universitaires de France, 2000.
Algunas de las formulaciones contenidas en el presente captulo se encuentran corres-
pondidas generosamente en este libro. Adems, este autor sugiere entender a las polti-
cas pblicas como mediacin y como un proceso de construccin de una visin del
mundo articulado con la aceptacin social del liderazgo de grupos sociales especficos.
SUBIRATS, Joan (1989), Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, Ministe-
rio para las Administraciones Pblicas, Madrid.
Este es uno de los libros mejor logrados relativos al estudio de las polticas pblicas.
Confirma la crtica al enfoque racional exhaustivo y la concepcin desde arriba de la
relacin entre las administraciones pblicas y los actores sociales. Adems, es pionero
en la presentacin sistemtica para los hispanoparlantes del enfoque de redes de polti-
cas o entramado de polticas (policy network) y de la importancia social de la evaluacin
de polticas.
(Footnotes)
1. Harold Dwight Lasswell (1902-1978) naci en Donnellson, Illinois, en 1902; falleci en Nueva
York, en 1978. Hijo de un pastor protestante. Alumno aventajado de enseanza secundaria, obtuvo
una beca para estudiar sociologa en la Universidad de Chicago, donde muy pronto mostr sus espe-
ciales dotes para la investigacin y obtuvo el ttulo de Doctor a los 24 aos (1926). Concluida la carre-
ra, viaj al Reino Unido, donde estudi en la London School of Economics y tambin en centros acad-
micos de Pars, Ginebra y Berln. Se inici en la docencia en la Universidad de Chicago, donde ense
ciencia poltica (1922 a 1938), antes de trasladarse a la Universidad de Yale. Trabaj en el Institute for
Propagande Anaysis (1937-1941), donde edit una revista mensual con numerosos trabajos de anlisis
de contenido sobre textos propagandsticos del perodo histrico de entreguerras. En 1963 escribi El
futuro de la ciencia poltica (publicado por Atherton Press), que en 1971 public a su vez Tecnos, en
Madrid. Lasswell es tambin conocido por sus estudios de temas de comunicacin y es autor de la
clebre frmula Quin dice qu, a quin, por qu canal y con qu efecto?, que se ha convertido en
esquema rector de los anlisis de contenido para la sociologa de la comunicacin. Al respecto, http:/
/www.biografiasyvidas.com/biografia/l/lasswell.htm y http://www.infoamerica.org/teoria/lasswell1.htm
2. Marcelo Gonzlez Tachiqun (El estudio de las polticas pblicas: un acercamiento a la discipli-
na, en Quid Juris, ao 1, volumen 2, publicacin del Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, Mxi-
co, 2005, p. 100) remite al ao 1887 el origen de la propuesta de ocuparse del estudio de las polticas
pblicas, que se encontrara en un artculo de quien fuera Presidente demcrata de los Estados Unidos
de Amrica, Woodrow Wilson, entre 1913 y 1921: The study of administration, publicado en Political
Science Quartely en junio de 1887, pp. 197-222. Otros autores remiten a la dcada de 1940 la aparicin
de algunos trabajos referidos ms apropiadamente a las polticas pblicas. Sin embargo, como el
mismo Marcelo Gonzlez Tachiqun reconoce, se identifica a Lasswell como el autor de la presenta-
cin formal de una multidisciplina que en la actualidad goza de gran prestigio; y a l mismo se atribu-
ye, segn Peter deLeon, el primer uso formal de la denominacin ciencias de las polticas (policy
sciences) (Peter deLeon, Una revisin del proceso de las polticas: de Lasswell a Sabatier, en Gestin
y Poltica Pblica n. 1, vol. VI, CIDE, Mxico, primer semestre de 1997, p. 5).
3. El estudio de la relacin genrica (o especfica, como el caso de las polticas pblicas) entre
gobierno y sociedad de arriba hacia abajo (top down) de abajo hacia arriba (bottom up), es
abordado por B. Guy Peters, Modelos alternativos del proceso de la poltica pblica: de abajo hacia
arriba o de arriba hacia abajo, en Gestin y Poltica Pblica n. 2, vol. IV, CIDE, Mxico, segundo
semestre de 1995, pp. 257-276.
4. Fundamentalmente se puede hablar de inters pblico en tanto que conjunto de preferencias
valorativas, principios jurdicos y fines comunes establecidos en las leyes en trminos de pactos pol-
ticos y sociales de largo plazo entre factores reales de poder que se imponen histricamente a una
colectividad poltica. Los gobiernos en turno suelen traducir ese inters pblico segn sus propios
proyectos partidistas y, por tanto, definen materialmente lo que es conveniente a la colectividad en un
tiempo determinado a partir de una actualizacin de la ley fundamental y las leyes secundarias confor-
me al contexto imperante y de nuevas estrategias de desarrollo econmico y social; sin embargo, la
conformacin de mltiples espacios pblicos en sociedades plurales produce una diversidad de inte-
reses de variados pblicos, lo cual entra en tensin con la pretensin de un inters pblico
revelado por dichos gobernantes y con la propia matriz constitucional, ya que cada grupo de inters
quiere a su vez imponer su propia traduccin de sta.
5. El principio de participacin social es abarcante de la llamada participacin ciudadana y, en
contraste con el principio de representacin poltica, supone el ejercicio permanente de derechos fun-
damentales de personas y ciudadanos a travs de variados instrumentos de consulta democrtica
directa y/o semidirecta reconocidos en las leyes; dicho principio es aplicable constitucionalmente con
independencia de las diferencias econmicas, culturales y polticas entre miembros de una colectivi-
dad poltica, aunque stos puedan asociarse de manera distinta para ejercitar tales derechos.
6. La distincin de esos trminos en lengua inglesa tiene los resultados siguientes: 1) politic: voca-
blo relativo a la cualidad personal de astucia y sagacidad; 2) politics: relativo a la actividad poltica
basada en intereses o ligada a partidarismo o corrupcin; 3) polity: se refiere al orden del sistema
poltico, delineado por el sistema jurdico, y a la estructura institucional del sistema poltico-adminis-
trativo; del mismo modo, a los actos derivados del carcter competencial de los poderes pblicos
conforme a reglas comunes, esto es, a actos poltico-administrativos-estatales revestidos de legalidad
y constitucionalidad con arreglo a fines colectivos; 4) political: para designar el aspecto sustantivo de
la poltica o un campo especfico de la actividad humana); y 5) policies: plural de policy, utilizado para
designar las elecciones ms importantes de la vida organizada y de la privada o, segn Klaus Frey
(profesor de la pontificia Universidad Catlica de Paran, Brasil), la configuracin de los programas
polticos, los problemas tcnicos y el contenido material de las decisiones polticas. Como observa
Frey, cada vocablo contribuye a designar dimensiones diversas de un mismo objeto (el sistema polti-
co-estatal), aunque ellas estn entrelazadas y se influyen recprocamente (Klaus Frey, Polticas
pblicas: Um debate conceitual e reflexes referentes prtica da anlise de polticas pblicas no
Brasil, en Planejamento e Polticas Pblicas n. 21, junio de 2000, pp. 216-217, http://www.ipea.gov.br).
7. Un buen trabajo que permite entender a la planificacin como anticipacin racional al futuro y
como una forma de construir ordenada y prospectivamente una nueva realidad, en contraste con una
realidad presente que parece indeseable, ambigua y contradictoria, corresponde a Ezequiel Ander-Egg,
Introduccin a la planificacin, Lumen (coleccin poltica, servicios y trabajo social), Argentina, 1995,
206 pp. Otro texto, aplicado a la regin latinoamericana, es el de Antonio Elizalde Hevia, Planificacin
estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, coeditado por la CEPAL-ONU y el
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), Santiago de
Chile, 2003, 70 pp. En este segundo texto el autor describe la transicin de la planificacin centraliza-
da regional en Amrica Latina, dominante en los aos de 1950, a una planificacin sustentada en el
papel activo de los gobiernos locales, hacia los aos de 1980.
8. Es claro que en la actualidad la planificacin de la accin pblica adquiere cada vez ms un carcter
descentralizado y participativo, segn determinaciones legales y prcticas democrticas, en contraste con
periodos en que la planificacin fue centralizada, antidemocrtica o basada en negociaciones: por ejem-
plo, durante el periodo del Estado llamado totalitario (en la ya desaparecida Unin de Repblicas
Socialistas Soviticas y en otros pases comunistas), del Estado intervencionista (aos de 1940 a 1970
en pases de Amrica Latina) y del neocorporativismo europeo (dcadas de 1950 a 1970).
9. Karl Mannheim (1893-1947), Libertad, poder y planificacin democrtica, FCE, Mxico, 1974,
segunda reimpresin, pp. 62-63. Los intereses privados corresponden, ante todo, al cuerpo poltico
conformado por todos los grupos y dirigentes que desempean un papel activo en la organizacin de
la sociedad (p. 62), compatible con la funcin estatal contempornea. Aunque de origen hngaro,
Mannheim hizo una gran contribucin al desarrollo de la sociologa alemana; fue profesor de la Uni-
versidad de Francfort, en donde ense entre 1920 y 1933. Tras el arribo del nazismo decidi salir de
Alemania.
10. Karl Mannheim, op. cit., p. 94.
11. Ibd., pp. 50-51.
12. Karl Mannheim, op. cit., pp. 51-52.
13. Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, en El estudio de las polticas pblicas,
volumen 1 de la Antologa de Polticas Pblicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva, editadas por
Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 97.
14. Yehezkel Dror, Prolegmenos para las ciencias de polticas, en El estudio de las polticas
pblicas, volumen 1 de la Antologa de Polticas Pblicas, compilada por Luis F. Aguilar Villanueva,
editadas por Miguel ngel Porra, Mxico, 1992, p. 125.
15. Harold D. Lasswell, La orientacin hacia las polticas, p. 82.
16. Pedro Medelln Torres seala que el rgimen poltico no slo imprime a las polticas contenido
valorativo, sino tambin un sentido normativo, porque a travs de normas y procedimientos estables
y permanentes fundamenta el papel de las polticas en la bsqueda de un determinado comportamien-
to poltico y social que progresivamente se interiorice como norma en la sociedad y en el Estado
(Inestabilidad, incertidumbre y autonoma restringida: Elementos para una teora de la estructuracin
de polticas pblicas en pases de baja autonoma gubernativa, publicado en la Revista del CLAD
Reforma y Democracia n. 8, julio de 1997, http://www.clad.org.ve/reforma.html.)
17. Vase Yehezkel Dror, op. cit.
18. Al respecto, vase Luis F. Aguilar Villanueva, Estudio introductorio a El estudio de las polti-
cas pblicas, op. cit., p. 30.
19. David Garson, De la ciencia de polticas al anlisis de polticas, en El estudio de las polticas
pblicas, citado.
20. William Ascher, La evolucin de las ciencias de polticas: Comprender el surgimiento y evitar
la cada, en El estudio de las polticas pblicas, citado.
21. Por cierto, uno de los debates relevantes desde los aos de 1950 y hasta finales de la dcada de
1970 gir en torno a la pretensin de neutralidad axiolgica de las ciencias, en particular de las discipli-
nas sociales.
22. Entre el conocimiento y la poltica, en El estudio de las polticas pblicas, op. cit.
23. En la tercera cara (o tercera etapa de desarrollo) de los anlisis de polticas pblicas, segn
Douglas Torgerson, la participacin ciudadana tiene un lugar significativo. As, a la luz de la llamada
Investigacin Berger (atribuida a Thomas R. Berger), en 1977, Torgerson reconoce que dicha parti-
cipacin es una forma de participacin del pblico en la vida poltica y que los expertos de polticas
contribuyen a estimularla a travs de mecanismos consultivos de evaluacin del desarrollo econmi-
co, social y poltico. El anlisis de polticas se contrapone entonces al proceso de decisin poltica
enclaustrado en el estado administrativo (op. cit., pp. 227-228).
24. Jean-Claude Thnig, Poltica pblica y accin pblica, en Gestin y Poltica Pblica n. 1, vol.
VI, CIDE, Mxico, primer semestre de 1997, pp. 19 y 22.
25. Ibd., p. 28.
26. Al respecto, vase el Catlogo de posgrado en Universidades e Institutos Tecnolgicos, Zona Me-
tropolitana de la Ciudad de Mxico, 2005, y el Catlogo de carreras de licenciatura en Universidades e
Institutos Tecnolgicos, Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, 2005, publicados por la Asociacin
Nacional de Universidades e Instituciones de Educacin Superior (ANUIES). Un buen intento de
evaluacin de la especificidad multidisciplinara de las polticas pblicas, de las grandes corrientes
contribuyentes y de los programas de enseanza en Mxico se encuentra en Luis F. Aguilar Villanueva,
Recepcin y desarrollo de la disciplina de Poltica Pblica en Mxico. Un estudio introductorio, en
Sociolgica n. 54, ao 19, Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, Mxico, enero-abril
de 2004, pp. 28-32.
27. Harold. D. Lasswell, op. cit., pp. 80 y 102.
28. Governance (en ingls), gouvernance (en francs) o governana (en portugus): traducidos al
espaol como gobernanza o gobernacin. Por ejemplo, Renate Mayntz utiliza el trmino gobernanza, al
que define del modo siguiente: en la actualidad el trmino se utiliza, sobre todo, para indicar un
nuevo modo de gobernar. Tengo que llamar a este nuevo modo de gobernar gobernanza moderna.
Gobernanza moderna significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre los grupos y ciudada-
nos que constituan la sociedad civil []. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no
estatales, los actores pblicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulacin y la
aplicacin de polticas pblicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la
jerarqua, sino por actores corporativos autnomos (es decir, organizaciones formales) y por redes
entre organizaciones [] (El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, Revista del
CLAD Reforma y Democracia n. 21, octubre de 2001). Sobre el significado del trmino, vase El libro
blanco la gobernanza europea y la reforma de la unin, del catedrtico del Instituto Europeo de
Administracin Pblica, Antonio Bar Cendn, http://europa.eu.int-comm.governance.
29. Yehezkel Dror, Prolegmenos para las ciencias de polticas, op. cit., pp. 119-147; y, del mismo
autor, La capacidad de gobernar. Informe al Club de Roma, FCE, Mxico, 1994, especialmente pp. 151-
160 y 379-397.
30. Tres trabajos ilustrativos de una respuesta frontal a los enfoques racionalistas radicales, desde
la perspectiva de la democracia participativa, son los siguientes: Jess Armando Haro Encinas, La
Rosa custodiada. Participacin ciudadana y gestin pblica en Reus, 1999-2003, Tesis de Doctorado,
Universitat Rovira i Virgili, 2004, especialmente el captulo II Participacin, ciudadana y gestin
pblica en el mbito local, http://www.tdx.cesca.es; Joan Font, Ismael Blanco, Ricard Goma y Marina
Jarque, Mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones locales: una visin panor-
mica, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, http://www.clad.org.ve/reforma.html; finalmente,
los diversos captulos del libro colectivo coordinado por Joan Font, Ciudadanos y decisiones pblicas,
Ariel, coleccin Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 2001, 242 pp.
31. Lucien Sfez, Crtica de la decisin, FCE, Mxico, 1984 (de la segunda edicin en francs).
32. Citado por Pierre Muller (op. cit., pp. 62-63). De Eric Monnier: Evaluations de laction des
pouvoirs publics, Econmica, Pars, 1992.
33. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, Las polticas pblicas, op. cit., pp. 103 a 107. Los autores
describen as el sistema de accin que, a pesar de todo, es identificable por una agregacin incesante
de actividades concretas y particulares en el seno de la autoridad pblica (p. 105): As, el proceso es
un ciclo ms o menos cerrado sobre s mismo. La evaluacin de los resultados, sea cual sea la forma
que tome, precede a la fase de resolucin del problema. Pero, el final tambin puede ser el comienzo!
La evaluacin, ms que desembocar en la terminacin, desencadena una vuelta atrs: el problema se
considera como no resuelto, y se introducen ajustes retroactivos, mediante una nueva reformulacin
del problema inicial o a travs de una gestin ms satisfactoria en la fase de ejecucin del programa.
El proceso est abierto a toda clase de efectos de retroaccin. Por otra parte, una fase no sigue
necesariamente a la precedente: las fases pueden superponerse, retroceder en su secuencia cronolgica
o, tambin, ciertas actividades funcionales pueden no aparecer nunca a lo largo del proceso (p. 105).
34. Una revisin de las teoras sobre la personalidad se encuentra en Lawrence A. Pervin, La
ciencia de la personalidad, McGraw-Hill, Madrid, 1998.
35. Herbert A. Simon (1916-2001), economista, politlogo, psiclogo y cientfico social estadouni-
dense; premio Nbel de Ciencias Econmicas en 1978 por sus teoras sobre los procesos de decisin en
las corporaciones financieras y en otros tipos de organizaciones econmicas complejas (Microsoft
Encarta 2005). Algunos de sus trabajos importantes: Administrative Behavior (Macmillan, Nueva York,
1957), Modelos de pensamiento (1979) y Modelos de racionalidad limitada (1982).
36. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, op. cit.
37. El vocablo es acuado por Lucien Sfez, op. cit., p. 259.
38. Yehezkel Dror, Prolegmenos para la ciencias de polticas, en op. cit., p. 126.
39. Particularmente se remite al artculo precursor de Charles E. Lindblom publicado en 1959:
La ciencia de salir del paso, en La hechura de las polticas, vol. 2 de la Antologas de Poltica Pblica
a cargo de Luis F. Aguilar Villanueva, edicin de Miguel ngel Porra, Mxico, pp. 201-225.
40. Strategies for change: Logical Incrementalism, Irwin, 1980. Citado por David Jennings y Stuart
Wattam, Toma de decisiones. Un enfoque integrado, CECSA, Mxico, 1996, pp. 16-18.
41. Charles E. Lindblom, Democracia y sistema de mercado, captulo XI Vuelve a aplicarse la
ciencia de salir del paso, sin obtener an resultados definitivos (escrito de 1979), pp. 343-372.
42. Pedro Medelln Torres (op. cit.) reconoce el trabajo de Joan Subirats en torno a la sintomtica
influencia del enfoque incrementalista en la estructuracin de polticas pblicas en el caso espaol.
As, se pregunta: Por qu precisamente el rgimen poltico es la instancia que determina el carcter
reactivo y consensual en la formacin de las polticas en Espaa? Lo que en principio aparece como
una tmida sugerencia, en realidad debe considerarse como el punto central del debate sobre la forma-
cin de las polticas pblicas.
43. Pierre Muller (investigador francs, autor de Las polticas pblicas, Universidad Externado de
Colombia, Colombia, 2002, traduccin de la edicin francesa por Presses Universitaires de France,
2000) presenta una definicin ampliada de la poltica pblica como la que aqu intentamos. Aunque
hay elementos comunes en ambos casos, nuestra definicin pretende destacar el perfil procesal de la
poltica pblica, pero niega el principio de definitividad de cada momento, lo cual permite identificar los
diversos actos y los mltiples actores e instituciones que pueden intervenir en la resolucin de proble-
mas pblicos, apoyados en una variedad de estrategias de gestin, coordinacin y acuerdo, segn
combinaciones posibles de actos y una reestructuracin variada de la unidad del proceso.
44. Charles E. Lindblom, profesor emrito de economa y ciencias polticas de la Universidad de
Yale. Una recopilacin de sus trabajos publicados entre 1955 y 1984 se encuentra en Democracia y
sistema de mercado, coedicin del FCE / El Colegio de Ciencia Poltica y Administracin Pblica/
Universidad Autnoma del Estado de Hidalgo, Mxico, 1999, pp. 312 a 330.
45. Vase Pierre Muller, op. cit., pp. 113 a 134.
46. David Easton, Esquema para el anlisis poltico, Amorrortu editores, Buenos Aires, 1996, spti-
ma reimpresin (de la edicin original por Prentice-Hall).
47. En el anlisis de David Easton las tensiones pueden derivar de las fricciones y los conflictos
polticos, pero la posibilidad de cambio sigue invariablemente la ruta de mantenimiento del sistema,
no la de una ruptura. Segn Oran R. Young (Sistemas de Ciencia Poltica, FCE, Mxico, 1972), el
anlisis insumo-producto poco tiene que decir acerca de la poltica de la declinacin, la perturbacin
y la ruptura de los sistemas polticos.
48. Al respecto, vase el libro de Ezequiel Ander-Egg, Introduccin a la planificacin (citado).
49. Segn una designacin de los franceses Ives Meny y Jean-Claude Thnig, ms propia del lengua-
je utilizado en el anlisis poltico que del lenguaje tcnico-administrativo. Vase Ives Meny y Jean-Claude
Thnig, Las polticas pblicas, editorial Ariel, coleccin Ariel Ciencia Poltica, Barcelona, 1992.
50. La nocin de no-decisin puede indagarse en la obra de P. Bachrach y M. Baratz, Decisions
and Non-Decisions: An Analytical Framework, en American Political Science Review n. 57. Citados
esos autores por Meny y Thnig, op. cit., pp. 138-139, stos previenen acerca de que La no decisin
existe, y traduce una actividad al menos igualmente significativa de la actividad pblica. En compa-
tibilidad con esa nocin, el neomarxista sueco Gran Therborn, en su libro Cmo domina la clase
dominante? (siglo XXI editores, Mxico, 1979), establece una tipologa de formatos de representacin
que incluye la canalizacin de demandas, mediante la cual es posible, por ejemplo, postergar las
demandas populares y, si resulta demasiado costoso oponerse a ellas, canalizarlas a travs de institu-
ciones y procesos que no provoquen rupturas (op. cit., p. 275).
51. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, op. cit., p. 45.
52. Prolegmenos para las ciencias de polticas, op. cit., pp. 123-124.
53. Gabriel A. Almond, El retorno al Estado, captulo VIII de Una disciplina segmentada. Escue-
las y corrientes en las ciencias polticas, coedicin FCE / Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Admi-
nistracin Pblica, Mxico, 1999, pp. 259-296.
54. Nicols Pineda Pablos, El papel de los gobiernos locales en Amrica Latina, en Gestin y
Poltica Pblica n. 2, vol. V, CIDE, Mxico, segundo semestre de 1996, pp. 373-396.
55. Las polticas pblicas, citado.
56. Jean-Claude Thnig, Poltica pblica y accin pblica, citado, p. 34.
57. Pedro Medelln Torres, op. cit. Un trabajo posterior de este autor, en la misma lnea de argu-
mentacin, es el siguiente: La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el
estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad, CEPAL, serie Polticas Sociales n.
93, Santiago de Chile, 2006, 56 pp.
58. Ibd., apartado final.
59. Una de los principales aportes de Pedro Medelln Torres consiste exactamente en superar la
barrera pluralista y elitista materializada en la proposicin de que la poltica pblica tiene un origen,
el cual puede ser identificado con el juego de intereses de los actores. Desde luego, gran parte de su
aporte se mantiene en deuda principalmente con la obra del griego (nacionalizado francs) Nicos
Poulantzas, principalmente Poder poltico y clases sociales en el Estado capitalista, siglo XXI editores,
Mxico, 1969, y Estado, poder y socialismo, siglo XXI de Espaa, Madrid, 1979.
60. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, Las polticas pblicas, pp. 112-113.
61. Vase especialmente el apartado del trabajo de Pedro Medelln Torres, de 1997, referido al
rgimen poltico.
62. Vista desde el rgimen poltico, la naturaleza pblica de las polticas pblicas est definida por
la confluencia de dos elementos bsicos: La existencia de una razn colectiva, que se construye a partir
de la existencia de las redes mnimas de solidaridad y las pautas mnimas de organizacin que funda-
menta la existencia de una sociedad; y la existencia de una razn estatal, que se construye a partir de la
existencia de un principio mnimo de territorialidad, un sentimiento de ciudadana y un orden institucional
bsico, que fundamentan la existencia de un Estado (Pedro Medelln Torres, op. cit.).
63. Klaus Frey (op. cit., p. 225), por cierto, prefiere el concepto de polticas estructuradoras de
sistema en lugar del que propone Klaus Schubert en trminos de polticas mantenedoras de siste-
ma. ste ltimo connota una visin mecanicista y conservadora del modo de operar del sistema
poltico-estatal; en cambio, aquel connota una comprensin dinmica.
64. La nocin de las polticas pblicas como mediacin es una propuesta del politlogo francs
Pierre Muller, autor de diversos trabajos sobre la materia (op. cit., p. 201).
65. Joan Subirats, Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin, Ministerio para las
Administraciones Pblicas, Madrid, 1992, pp. 101-123.
66. Ives Meny y Jean-Claude Thnig, op. cit., pp. 103- 107.
67. Sonia Fleury, El desafo de la gestin de las redes de polticas, en revista Instituciones y
Desarrollo n. 12-13, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barcelona, 17 de di-
ciembre de 2002, http://www.iigov.org.
68. Leonardo Garnier, Funcin de coordinacin de planes y polticas, en revista Instituciones y
Desarrollo n. 5, diciembre de 1999, Instituto Internacional de la Gobernabilidad de Catalunya, Barce-
lona, http://www.iigov.org/revista/re05/re.php.
69. Klijn, E.H., Redes de polticas pblicas: Una visin general, en W. J. M. Kickert y J. F. Koppenjan
(editores), Managing Complex Networks, captulo 2, Sage, London, 1998, http://www.revista-
redes.rediris.es/.
70. El mrito de los estudios pioneros de implementacin de polticas por ejemplo el de J.L.
Pressman y A. Wildavsky en 1973, sobre el caso de Oakland (Implementation, University of California
Press, Berkeley) y el de Donald S. van Meter y Carl E. van Horn en 1975 (El proceso de implementacin
de las polticas. Un marco conceptual, publicado originalmente en Administration & Society n. 4, vol.
6) fue haber sealado una serie de dificultades derivadas de una concepcin decisional de las pol-
ticas, puesto que entre la adopcin de stas y su aplicacin no se estaba considerando propiamente el
proceso de implementacin, es decir, la conformacin de una estructura administrativa y de tareas
ad hoc. No obstante, la alternativa qued limitada a la esfera administrativa y omiti, entre otras
cosas, el papel activo de los funcionarios de alto nivel y aun el de las organizaciones sociales.
71. Sobre este aspecto, vase Donald F. Kettl, En busca de claves de la gestin pblica: diferentes
modos de cortar una cebolla, en Barry Bozeman (coord.), La gestin pblica. Su situacin actual,
coedicin FCE / Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica / Universidad Aut-
noma de Tlaxcala, Mxico, pp. 107-108.
72. Ibdem, p. 116.
73. Jos lvarez Madrid, La gestin de polticas pblicas y la naturaleza de la gerencia pblica:
Una referencia al caso chileno, en Revista del CLAD Reforma y Democracia n. 6, julio de 1996, http:/
/www.clad.org.ve/reforma.html.
74. Derry Ormond y Elke Lffler, Nueva Gerencia Pblica: Qu tomar y qu dejar?, en Revista
del CLAD Reforma y Democracia n. 13, febrero de 1999, http://www.clad.org.ve/reforma.html.
75. Bernardo Kliksberg, Hacia una gerencia social eficiente en Amrica Latina, publicacin del
Programa de Apoyo a la Gestin Social, http://www.ine.gov.bo. Para Isabel Licha, la manera tradicio-
nal de entender la gerencia estratgica est muy asociada con la elaboracin de estrategias, que son
planes globales para la accin, deliberadamente formulados por las cpulas de las organizaciones
para garantizar la misin. Desde la perspectiva de gerencia social, las estrategias pueden ser promovi-
das desde los niveles directivos, pero involucran a todos los miembros de la organizacin y a los
grupos de interesados activos, suponiendo un proceso abierto y estimulante para generar y descubrir
elementos novedosos que alimenten paradigmas y visiones alternativos. El papel del gerente social en
dicho proceso es eminentemente el de aprendiz, facilitador del proceso de aprendizaje y cambio
organizacional, hbil detector y reconocer de los nuevos modelos que pudieran emerger, como pro-
ducto del desarrollo de estos procesos de bsqueda comn en las organizaciones. El gerente social, es
por lo tanto, un descubridor de nuevas estrategias un facilitador de la produccin de ellas. En todo
caso, su principal papel es catalizar el cambio en sistemas abiertos (Las herramientas de la gerencia
social, publicacin del Programa de Apoyo a la Gestin Social, http://www.ine.gov.bo).
76. Mark Evans, Anlisis de redes de polticas pblicas: una perspectiva britnica, en Gestin y
poltica pblica n. 2, vol. VII, CIDE, Mxico, segundo semestre de 1998, pp. 229-266.
El objetivo de este captulo es proporcionar algunas claves de lectura que permitan indi-
car la condicin de reciprocidad y complementacin que la poltica y el derecho mantie-
nen entre s, en los mbitos de la accin social. Se intentar destacar sobre todo su
evolucin histrica y los fundamentos conceptuales que los ubican como campos de
actividad que analizan y explican las relaciones e interacciones que prevalecen entre los
individuos al momento de tomar decisiones o distribuir recursos.
Al mismo tiempo, se intenta colocar al lector dentro de un contexto que le permita
familiarizarse con las principales categoras y aplicaciones con que el derecho y la pol-
tica se manifiestan dentro de la realidad cotidiana, como la que se experimenta dentro el
espacio latinoamericano, donde se asume con pasmosa preocupacin, la lentitud y la
incapacidad de instaurar en forma consistente, la presencia de un orden poltico basado
en instituciones jurdicas y constitucionales apropiadas en el uso del poder al servicio de
los ciudadanos.
En este sentido, la ciencia poltica tiene la obligacin de impulsar las acciones nece-
sarias para hacer aplicable la idea que las instituciones sociales, si desean ser exitosas,
dependen justamente de la existencia de argumentos y estmulos que les permitan gene-
rar y proteger la satisfaccin de las necesidades sociales de manera amplia, transparente
y con el acuerdo amplio de la poblacin.
En nuestros pases latinoamericanos, la presencia de la democracia como una ex-
pectativa tica y prctica de un estilo de gobierno que pueda guiar a la cultura, la vida
cotidiana y las acciones del poder, se ha convertido en el ms razonable en trminos del
diseo de sus instituciones y reglas. Sin embargo, esto todava representa un problema
que se debate en torno a cules pueden ser las formas convenientes para poder traducir
en hechos, las expectativas de que las personas tambin puedan desempearse como
ciudadanos activos y responsables, en tanto se parte de una realidad donde dicha ciuda-
dana histricamente se ha visto excluida del ejercicio de tales capacidades, mismas que
terminan por no ser percibidas como parte de sus derechos.2
La poltica y el derecho poseen tres mbitos de accin: a) normativo, mismo que
permite ubicar el alcance y consistencia formal de las reglas y procedimientos acorda-
dos, b) discursivo, que procura establecer el sentido correcto con que las reglas deben
ser interpretadas por los individuos, y c) operativo, que ubica cules son los procedi-
mientos que permiten lograr el cumplimiento de la norma o ley (lo que en la tradicin
anglosajona se conoce como enforcement).
AQU CUADRO 1
Pero cules son los derechos por los que se debe aspirar mediante la accin de la
poltica? La nocin del derecho que aqu se adopta es la que usualmente est asociada con
la expresin del gobierno o preeminencia de la ley (rule of law). Esto involucra la presen-
cia de actores libres y conscientes (sean individuos o grupos) que se desenvuelven y se
relacionan dentro de un marco de reglas, estructuras y procesos de orden general.
En todo momento, los actores estn obligados a someterse a dicho gobierno u arbi-
trio de la ley, a menos de que la misma se estime como injusta en sus principios o en sus
resultados. Si ello ocurre, entonces la ley puede ser objetada en su caso, lo que da paso a
la tradicin de la revisin judicial (judicial review), o bien a los juicios de proteccin
constitucional o de amparo (en el mbito de las garantas individuales), precisamente
gracias a las previsiones que el orden jurdico y de gobierno se da a s mismo en contra
de la aplicacin incorrecta de la norma por parte de sus intrpretes (en este caso, las
autoridades o los mismos jueces).
Si la ley falla en todas sus posibilidades, entonces los actores pueden asumir la
tarea de enmendarla mediante acciones deliberativas (a travs de los congresos o parla-
mentos; e inclusive buscando su aprobacin mediante consultas o elecciones directas
donde participa la ciudadana entera), por lo cual pueden hacer uso de la negociacin
poltica que les permita llegar a acuerdos. Una ley justa debe mostrar evidencia de que es
lgica, prctica y eficaz en sus potenciales aplicaciones y resultados.
En caso contrario, la accin poltica (una vez agotadas todas las previsiones de
resolucin pacfica y legal que puedan estar delimitadas dentro del propio orden jurdi-
co) deriva en situaciones extremas como el conflicto, la violencia o la revolucin, situa-
ciones que se argumentan para defender o instaurar un estado de cosas acorde con la
voluntad de los propios actores sociales; lo cual a su vez manifiesta que la ley o leyes en
vigencia no cumplen con su objetivo, o bien quienes las aplican no lo hacen de manera
responsable.
En este sentido, la accin y preeminencia del derecho como gobierno de la ley tiene
como objeto definir y preservar las libertades y las garantas que sean convenidas y
aplicadas por los propios ciudadanos. Y ello significa que no puede haber otra instancia
de aplicacin de la autoridad para preservar el orden y la estabilidad de un gobierno,
ms que la fuerza que se haya aplicado de manera expresa por parte de la poblacin a
travs de sus representantes o gobernantes debidamente constituidos.3
El gobierno de la ley est actualmente sustentado en dos importantes cuerpos: un
marco normativo fundamental articulado (constitucin) y el conjunto de instituciones
que derivan del mismo para lograr la debida aplicacin de dicho orden jurdico bajo un
alcance general (Estado). La sistematizacin y articulacin entre ambos niveles deviene
en la posibilidad de entender lo que en la actualidad se conoce como Estado de derecho
constitucional.4
Si se agrega a lo anterior una tercera dimensin analtica, sta de tipo poltico,
permitira asumir que el Estado de derecho constitucional requiere de una evaluacin
constante que le permita confirmar la pertinencia de sus acciones en forma continua.
Cabe sealar que la estabilidad de un sistema de derecho constitucional demanda no
slo tener pertinencia en su forma (lo que viene a definirse como la legalidad del siste-
ma) sino que debe valorarse que tenga aceptacin y respaldo por parte de los ciudada-
nos (lo que configura entonces la legitimidad del mismo).
De esta manera, el Estado de derecho constitucional es capaz de promover de ma-
nera racional entre los individuos, las reformas o modificaciones que sean necesarias
para expandir el mandato de las propias leyes o acotar los excesos que pudieran estar
derivados de su incorrecta aplicacin. Sin la posibilidad de los valores y actitudes del
acuerdo, propios de la democracia y la deliberacin modernas, difcilmente puede ha-
blarse de un ordenamiento jurdico pertinente y funcional para cualquier tipo o nivel de
unidades sociales.5
Una de las premisas concretas del orden jurdico es que el Estado de derecho cons-
titucional evolucione de manera armnica con las maneras y necesidades de la gente. De
ah que el ejercicio de la poltica, definida aqu como la manifestacin expresa de una libre
voluntad de asociacin y acuerdo entre individuos a travs de la accin de las instituciones
de gobierno y representacin (partidos, sindicatos, asociaciones u organizaciones civiles,
grupos de presin, etc.), sea el medio que est en la obligacin de garantizar dicho funcio-
namiento eficaz de las leyes. Esto es, la poltica permite que los derechos se construyan
mediante procedimientos formativos que facilitan a un individuo, u a las entidades sur-
gidas de ellos, disponer de sus capacidades, valores y recursos de manera libre, adems
de que pueda desarrollarse dentro de un marco de proteccin adecuado.6
Esto permite postular que los derechos que se buscan amparar implica tener leyes
que deben cumplir con tres atributos: a) ser autnomas, b) ser interdependientes y c) ser
isocrticas. En el primero de los casos, las leyes y los derechos que representan no deben
depender de ninguna instancia o nacin externa a los ciudadanos y la estructura del
Estado. En segundo lugar, el orden jurdico que se crea mediante la accin del Estado de
derecho constitucional y la ciudadana, permite una articulacin, comunicacin y
complementacin mutua entre todas las partes e instituciones de dicho sistema jurdi-
co-poltico. Finalmente, el derecho y las leyes sealan la definicin que el alcance, conte-
nido y aplicabilidad de las leyes implica una misma obligacin y responsabilidad iguales
AQU CUADRO 2
Los impactos de dicha evolucin han determinado que el debate central sobre la
eficacia del Estado de derecho constitucional discurra en una disputa central: si ste
puede adoptar un sentido cada ms incluyente y activo (que sustenta a la escuela nivela-
dora o asistencialista, propia del llamado Estado de bienestar); o si el mismo debe estar
restringido a una mera labor preventiva que slo aparezca en condiciones extremas de
rectificacin y control, dejando que los individuos y entidades se desplacen de manera
autnoma amplia (que sera la concepcin del Estado de libre mercado). Sin embargo, en
ambos casos es concluyente que la justicia, la libertad y la equidad son las tareas primor-
diales a ser obtenidas como misin prioritaria del binomio poltica - derecho, si stos
hacen un uso adecuado de las capacidades de poder que se les tienen conferidas.11
En trminos generales, al sealar que la interaccin prctica entre derecho y polti-
ca es una relacin de poder del tipo mandato / obediencia, ello implica remitir entonces
a que el proceso de participacin en la construccin de las decisiones y el ejercicio del
poder se extiendan posteriormente dentro de un contexto de convencimiento y negocia-
cin, mismo que puede darse de manera directa entre por lo menos 2 personas (o entre
una persona y una institucin), dependiendo de la capacidad de influencia que pueda
definirse en forma unilateral (unidimensional) o reciproca (bidimensional). O bien las
partes deben someterse un tercer elemento exterior y superior en condiciones y capaci-
dades, a efecto de lograr un beneficio concreto de dicha interaccin (tridimensional).
Poltica y derecho no pueden ser slo vistos como mero factor de control social o
represin, sino como instancias de mediacin que permiten facilitar y ahondar en la
construccin de los acuerdos que permiten la subsistencia de las instituciones y activi-
dades pblicas, as como su interaccin con los ciudadanos.
AQU CUADRO 3
las siguientes generaciones. En este aspecto, el derecho y la poltica pueden verse como
instrumentos de mediacin entre las personas para permitir desde las instituciones p-
blicas, la adecuada acumulacin y la complementacin de las diversas capacidades ad-
quiridas histricamente a travs de las normas jurdicas que han sido sancionadas y
reconocidas de manera colectiva.
En particular, el derecho se manifiesta en tanto accin de fuerza (coaccin) y a la
vez como mecnica de convencimiento argumentativo y disuasivo (coercin). Lo realiza
mediante la persistencia y creacin de instituciones polticas que puedan jugar el papel
de interventor o garante protector (como lo ejemplifica el enfoque tridimensional de
poder), y que precisamente tienen como cometido la continuidad de los procesos de
decisin social, en tanto stos se ofrecen como instancias superiores que desempean
funciones no posibles de ser reproducidas por cualquier tipo de persona, como por
ejemplo, garantizar la proteccin de la vida o las propiedades.
Bajo esta consideracin, el derecho y la poltica en su interaccin se abocan a una
aplicacin de la justicia mediante el uso responsable y acotado del poder. La justicia
debe cumplir entonces con los principios de distribucin, retribucin, transitividad y
reciprocidad. Esto es, todo bien debe ser accesible para el conjunto de la poblacin, y
debe obtenerse en condiciones aceptables a efecto de satisfacer la necesidad de quien
aspire al mismo, pero sin perjudicar a nadie ms, por lo que a su vez debe reconocerse
que dicho beneficio es igualmente vlido para uno, as como para otros.
Dentro de este texto, partiendo de las condiciones posibles bajo las cuales la rela-
cin responsable mandato-obediencia-acuerdo justo puede ocurrir, se intentar ver tres
tipos bsicos de interaccin histrica entre la poltica y el derecho, los cuales se exami-
nan a partir del siguiente apartado:
Como se mencion lneas atrs, cabe identificar un proceso de emancipacin del dere-
cho moderno y su consiguiente apropiacin del aparato de poder pblico, con lo que se
logra minimizar el papel de la poltica que pueda ejercerse desde la sociedad. Este pro-
ceso histrico dio inicio a partir de la destruccin de la primera repblica romana y la
edificacin de las prcticas imperiales en tanto ejemplos concretos de la creacin de
cuerpos legislativos y judiciales que deben aplicar dicho conocimiento y accin de poder
de manera sistemtica.
Desde esta lgica de apropiacin y exclusin de la sociedad, las leyes y el derecho ya
no son asuntos de inters general, sino que se vuelven conocimientos cerrados que se
aplican en forma especfica a partir de cuerpos especializados. Las leyes se tornan pu-
ras y superiores respecto a los propios individuos. De ah que el jurista alemn Hans
Kelsen (1881-1973) pudiera hablar de un derecho (que ahora ejemplifica al inters gene-
ral y objetivo) por encima de la poltica (que pas a significar el control de la dimensin
subjetiva de los intereses particulares).
Por otra parte, tal y como se ir estableciendo a partir de otros autores clsicos
como Max Weber (1864-1920) (devoto de la tipologa ideal acerca de los modelos de
dominacin); Gustav Radbruch (1878-1949) (interesado en la construccin de los mbi-
tos subjetivo y objetivo del orden jurdico y las normas); o Hermann Heller (1891-1933)
(un claro convencido de que la cultura, la historia y los contextos de injusticia social
definen el alcance y capacidad de los actores polticos dentro del contexto de lo jurdi-
co), la nocin de construir una condicin o modo jurdico para la conservacin del
orden social, implica ofrecer un artificio adecuado para regir los asuntos generales de la
poblacin. El derecho y la poltica son as mecanismos convencionales que se van desa-
rrollando con base a las exigencias de asegurar un tipo de gobierno eficaz con respecto
de los requerimientos generales de la sociedad. De ah que el retorno de la democracia
como materializacin de dicho modelo de gobierno se convierta en la opcin a ser acep-
tada dentro del comn de la sociedad.
El establecimiento del orden jurdico como una manera de controlar y reducir lo
poltico, se ofrece entonces como una forma organizada del poder pblico que se susten-
ta bajo la figura de una condicin primigenia o estado natural (que viene originalmente
del vocablo ingls estate, la cual implicaba estar en la situacin de poseer un conjunto
de bienes o propiedades por parte de una persona), que deriva luego a la nocin de
Estado (asumido ahora en tanto manifestacin del conjunto organizado de propieda-
des y atributos de una nacin o comunidad que recae en una institucin o instituciones
que adquieren la obligacin de desarrollar dichos objetivos de manera regular y sistem-
tica para el bienestar comn).
El surgimiento del Estado moderno se sustenta en una condicin de operacin
jurdica, el cual comenzar a ser visto como el equivalente de la vieja Constitucin fctica
greco-romana, en tanto implica entonces crear no slo un documento normativo, sino
un autntico aparato organizado de gobierno, que adems cuente con un cuerpo de
leyes de aplicacin rgida que son sancionadas por parte de las diversas asociaciones
corporativas o estamentos que representan a los diversos sectores sociales.
En este caso, el Estado de Derecho moderno significa entonces la expresin
organizativa conducente para defender la propiedad y el patrimonio comn, la cual
requiere a su vez de un cuerpo sistemtico de leyes que permitan su correcto funciona-
miento y aplicacin interpretativa (lo que vendr a conocerse como jurisprudencia), lo
que da paso al surgimiento de las constituciones y los rdenes jurdicos ampliados, en
tanto condensacin de los grandes cuerpos de conduccin para el gobierno de las socie-
dades.21
distintiva del Estado moderno, y el cual apoyar al surgimiento del liberalismo que se
promueve desde los siglos XVII al XIX, con pensadores que van desde John Locke (1632-
1704) hasta J. J. Rousseau (1712-1776), bajo las demandas de la Ilustracin y la demo-
cracia que intentan devolver el control de la soberana hacia una entidad popular de tipo
republicana. A partir de pensadores como el barn de Montesquieu (1689-1755), se
defender la existencia de un ordenamiento poltico basado en la presencia de una divi-
sin y acotamiento del poder mediante una separacin del mismo en diversas instan-
cias de aplicacin (con lo que se hablar de poderes para el desarrollo de las funciones
propias del gobierno), pero procurando a su vez una coordinacin y equilibrio entre las
mismas.
De ah que las nuevas formas de organizacin funcional del Estado (que esencial-
mente rescatan la concepcin clsica del gobierno mixto que modera la accin de la
monarqua, la aristocracia y la democracia, con la accin de los mbitos ejecutivo, legis-
lativo y judicial) traigan consigo a su vez, condiciones distintas en la aplicacin e inter-
pretacin del derecho y de las formas de gobierno mediante el diseo constitucional.23
Bajo estas condiciones, con el paso del iusnaturalismo al positivismo jurdico, se
vislumbra el surgimiento de un nuevo mundo, de las empresas de colonizacin y la
exigencia de una mayor movilidad de recursos y personas que ya no pueden estar confi-
nadas dentro de las paredes de los castillos, las iglesias o los campos agrarios. Pero para
ello, tambin se requieren teoras y explicaciones que hagan posibles la presencia de la
propiedad privada, as como la emancipacin poltica individual y colectiva. El surgi-
miento de las empresas capitalistas, el industrialismo y las ciudades recrearn todo un
entorno social que requiere entonces de nuevas instancias de articulacin jurdica.
En este caso, el descubrimiento de Amrica y el llamado derecho de conquista de
los dems continentes, si bien se forja mediante una concesin papal que divide al mun-
do y establece por vez primera una formalizacin de las fronteras conocidas, tambin
abre paso a la exigencia del llamado derecho internacional entre estados, que tiene
como primer fundador del mismo al holands Hugo Grocio (1583-1645), mismo que no
se consolidar en Europa sino hasta la llamada Paz de Westfalia configurada hacia me-
diados del siglo XVII, la cual marca el origen de lo que se conocer hasta el momento
actual como el derecho internacional pblico.
A partir de entonces, el comercio y ya no slo la poltica, es un problema de super-
vivencia domstica o de proteccin frente a los vecinos territoriales inmediatos, sino que
adquiere un nivel de abstraccin y trascendencia que hace necesaria una valoracin de
la justicia y dems factores de la vida humana en trminos universales. El capitalismo se
vuelve entonces (y hasta la fecha) en el motor de la vida global y cosmopolita, con lo cual
se requieren elementos que permitan un adecuado gobierno de las cosas. La idea de un
orden jurdico-poltico de alcance universal se destaca ya con la idea de paz perpetua
acuada desde el siglo XVIII por el filsofo alemn Immanuel Kant (1724-1804).
De ah que la presencia del Estado y el Derecho modernos se ubique como eje
instrumental que orienta a los individuos al sometimiento voluntario para la formacin
de acuerdos a favor de una proteccin comn de los conocimientos, as como de un
acceso ms amplio a las libertades. Esta postura persigue entonces la pretensin de
tener a un artificio convencional ms eficaz y cercano que la constitucin, mismo que
puede ser perfeccionado conforme lo requiera la propia voluntad de los individuos, y
que sea capaz de controlar los excesos en las aspiraciones humanas por hacerse de los
satisfactores que les permitan sobrevivir.
AQU CUADRO 4
plimiento obligatorio de la ley puede ser modificada con base a los elementos presenta-
dos. Bajo esta idea, hay una postura liberal que define como importante el gobierno de
la ley, incluso por encima de la propia autoridad.
En el modelo rgido, se asume un criterio general de interpretacin y aplicacin
irrestricta de la norma conforme lo marca el texto escrito precedente, y frente al cual no
se puede aducir ignorancia previa de las partes para as pretender evitar su aplicacin.
La jurisprudencia y el uso de tesis relevantes hacen que el Estado se coloque como
defensor directo de la legalidad y la Constitucin frente a los propios individuos.
El derecho se concibe entonces como un recurso que faculta a quien enarbola los
atributos reconocidos de manera colectiva para ejercer la facultad de control social y
asignacin pblica de los recursos (entendido as bajo las ideas del poder y la sobera-
na), para que desde el aparato del Estado, pueda entonces actuar de manera continua y
sin ms objeciones que las que sean relativas al buen desempeo de dicha encomienda,
dirima cotidianamente las situaciones de conflicto y diferencias que surjan entre las
personas.
En este sentido, la poltica se ve procesada mediante una actividad legal de admi-
nistracin y gobierno regulares, en donde el derecho marca entonces las pautas vlidas
de dichas acciones mediante la presencia de ordenamientos pblicos, tales como nor-
mas, leyes y constituciones, cuyo cumplimiento debern hacerlo observar las autorida-
des incluso por encima de la propia aquiescencia de los ciudadanos.
En una segunda perspectiva, el derecho ofrece una postura flexible que permite
orientar y definir a la actividad poltica, en tanto marco de negociacin y reduccin de la
fuerza. El derecho en s mismo es un atributo de fuerza y capacidad natural (en este
caso, asumido como equivalente al poder) que marca una relacin concreta entre man-
dato y obediencia.
Su trnsito hacia un mecanismo racional de dominio existente entre las personas
se logra construir partiendo de la argumentacin y justificacin que pasa primeramente
por elementos religiosos y naturalistas de muy diverso tipo, para llegar luego a las expli-
caciones de corte secular que las hacen sustentar en las capacidades que poseen las
instituciones pblicas en sus diversas acepciones de Estado, gobierno u entidades pbli-
cas (parlamentos o judicaturas), quienes tienen en s y para s, el monopolio de la forma-
cin, interpretacin y aplicacin de las leyes, a menos de que haya alguna situacin que
hable de lo contrario a favor de la iniciativa ciudadana en la materia.
Slo con la tradicin marxista y anarquista en los siglos XIX y XX, el derecho y el
estado seran desafiados directamente por la accin revolucionaria en manos de las
clases desposedas, mismas que estaban orientadas por la idea de disolver en forma
absoluta al aparato de la llamada burguesa y restaurar el orden y la igualdad a manos
de los trabajadores.
Los llamados tipos ideales de dominacin (designados as por el socilogo y juris-
ta alemn Max Weber) permiten ubicar una condicin descriptiva que se mueve desde el
uso de los atributos personales de orden excepcional como el carisma, hasta los vnculos
institucionales generalizados como el Estado de Derecho para as entender el nivel de
integracin cultural y poltica logrado en la aplicacin de las leyes dentro de la sociedad.
En este caso, el derecho circunscribe y acota las funciones y responsabilidades de
los individuos. Si bien algunos autores contemporneos (como el italiano Luigi Ferrajoli)
pueden incluso hablar de la existencia de un marco de garantas o derechos esencia-
les, la concordancia acerca de su aceptacin universal termina chocando con la reali-
dad respecto a su aplicacin especfica dentro de los diversos Estados, debido particu-
larmente a factores de tipo cultural que restringen su aceptacin y aplicacin concretas,
ya que regularmente se colocan argumentos de tipo cultural, religioso u clasista.24
De esta manera, si bien el llamado Estado de Derecho es la figura organizativa
ms conspicua que abarca a las estructuras de gobierno y gestin social en el contexto
de la era contempornea, su grado de integracin y validez varan debido a los propios
niveles de consenso existentes dentro de las sociedades humanas, a un punto tal que la
existencia de derechos formales (o sustantivos), poco o nada tienen que ver con los
llamados derechos reales (u objetivos).
Para revisar tal situacin, resulta interesante dar pauta a una idea que asume la
necesaria interdependencia entre las esferas de la poltica y el derecho, como lo significa
el papel y evolucin del propio entorno social.
construccin de nuevos sujetos o divisiones sociales (tales como las minoras tnicas, los
derechos genricos o preferencias sexuales, as como cuestiones centrales en el manejo
de la biotica, tales como el aborto o la eutanasia), se complementan sustancialmente
con cuestiones como el derecho a la informacin, el comercio justo u el uso adecuado
del medio ambiente.
Ello no inhibe en lo absoluto a los mbitos actuales que pueden ser considerados
como parte de la accin domstica de los Estados, por cuanto deben definir los mbitos
de competencia de los grupos sociales, los partidos, los sindicatos, las agrupaciones
civiles o profesionales, as como la manera de actuar en sus diversos espacios, para as
cumplir con sus fines de obtencin adecuada de educacin, vivienda, trabajo, etc.
En este sentido, se puede asumir que las demandas de un buen gobierno han con-
vertido a la poltica en un instrumento orientado a crear un estado social y democrtico
que se basa sobre una constitucin y un sistema de derechos permanentes. Pero al mis-
mo tiempo, se posee el reto de ofrecer y devolverle al propio ciudadano, condiciones y
capacidades para ratificar o rectificar decisiones que hayan sido tomadas en los mbitos
legislativos o administrativas. En este aspecto, el fortalecimiento de la participacin
poltica mediante canales legales ha colocado nuevamente sobre la mesa a las condicio-
nes sobre las cuales los sistemas constitucionales y legales pueden ser modificados con-
forme a las exigencias de los intereses generales de la ciudadana, y no nicamente como
materia de ciertos grupos de inters o de presin y las elites de gobierno.
Por otra parte, el entorno y desarrollo de las sociedades han propiciado la emergen-
cia de un proceso renovado de la expropiacin de las capacidades polticas y jurdicas,
bajo la idea de construir acuerdos regionales o transnacionales que regulen a las diver-
sas reas del comercio y la poltica.
Estos regmenes particulares varan desde sistemas de organizaciones civiles de
diverso tipo, empresas y los acuerdos regionales entre estados especficos. O incluso nos
han hecho transitar por etapas donde la disputa ideolgica (la guerra fra que incluso
elev a discusin el derecho socialista versus el derecho occidental durante el siglo XX) y
actualmente las diferencias generadas desde el derecho occidental con otras realidades
jurdicas (como acontece con la oposicin respecto a los pases islmicos o con las etnias,
cuestin particularmente presente dentro del continente americano), nos hablan de que
la poltica y el orden jurdico deben reinventarse y buscar nuevas formas de articulacin
eficaz, si se desea obtener mejores ambientes de interaccin y coexistencia entre dichas
realidades sociales.
Por ejemplo, se tienen a los acuerdos entre grandes empresas privadas o estados
que se reparten zonas de mercado en relacin al consumo de bienes o productos en
especfico; a las organizaciones multilaterales de alcance transnacional que intentan
regular el desarrollo de una cierta actividad general y buscan acuerdos a nivel de los
estados (como la Organizacin Mundial de Comercio u la Organizacin para la Coope-
racin y el Desarrollo); o en aquellas entidades que adoptan acuerdos o alianzas que les
implica generar una soberana compartida en materia de compartir legislacin en cam-
pos diversos que inclusive les podr llevar a la eventual configuracin de una nueva
entidad poltica (como ocurre en la Unin Europea o el Mercosur).
De igual manera, se ubica a las entidades de desarrollo financiero que buscan una
regulacin amplia de las condiciones de viabilidad econmica de una nacin, como lo
pueden ser el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial o los bancos regiona-
les. Y paradjicamente no se puede avanzar en la obtencin de acuerdos polticos y
culturales que acoten el uso responsable del medio ambiente, mayor tolerancia y acepta-
cin a la diversidad cultural.
Todas estas entidades y mbitos requieren de espacios que regulen sus actividades.
La nueva internacionalizacin del derecho y la poltica implican la creacin de cortes
judiciales e instituciones que contiendan con las disfuncionalidades de un mundo cada
vez ms global y desigual en sus rendimientos generales.
El cumplimiento pertinente de regulaciones acordadas para vigilar el consumo de
bienes, o para determinar el cumplimiento de ciertos atributos mnimos en el plano de
las garantas democrticas que implican un sistema de libertades y derechos polticos,
hacen que la relacin entre la poltica y el derecho se defina como una preocupacin
social y moralmente indisoluble.
IV. Conclusin
Resumen
Lecturas ampliatorias
De los trabajos aqu discutidos, remito al lector a los que considero de inicial utilidad
para el desarrollo y comprensin de la temtica.
DREWRY, Gavin (2001): Las instituciones polticas: Enfoques jurdicos, en Goodin, Robert,
y Klingemann, Hans Dieter (eds.). Nuevo Manual de Ciencia Poltica. Madrid. Istmo, v.
1, pp. 284-303.
Se propone destacar la importancia que han tenido los modelos flexibles del derecho
para una correspondencia ms realista con la prctica de la poltica en trminos de
adaptacin al entorno.
FERRAJOLI, Luigi (2000): El garantismo y la Filosofa del Derecho. Bogot. Universidad
Externado de Colombia.
En este trabajo se presenta el llamado modelo garantista, que asume la presencia de
elementos y campos mnimos de aplicacin para el Estado de derecho, partiendo de la
nocin de proteger siempre al ms dbil.
FIORAVANTI, Maurizio (2001). Constitucin. De la antigedad a nuestros das. Madrid. Edito-
rial Trotta.
(Footnotes)
1. Los temas sobre soberana y divisin de poderes son desarrollados en este manual por Antonella
Attili y Luis Eduardo Medina, respectivamente.
2. Remito al lector a consultar el texto de Alejandro Favela en torno al tema de la ciudadana.
3. Robert Summers: Los principios del Estado de Derecho, en Miguel Carbonell, Winstano Orozco
y Rodolfo Vzquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica
Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 37-60.
4. Pablo Lucas Verd: Teora General de las Articulaciones Constitucionales. Madrid. Dykinson,
1998. Conviene revisar tambin el proceso analtico que xxxx hace en este mismo manual para ubicar
la presencia del estado moderno.
5. Xacobe Bastida Freixedo: El silencio del emperador. Un ensayo sobre la unidad del ordenamiento
jurdico. Bogot, Universidad Nacional de Colombia, 2001.
6. Stephen Holmes: Lineages of the Rule of Law, en Jos Mara Maravall y Adam Pzreworski
(eds.): Democracy and the Rule of Law. Cambridge, Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61.
7. Jrgen Habermas: La inclusin del Otro. Estudios de Teora Poltica. Barcelona, Paids, 1999.
8. Gianluigi Palombella: Constitucin y Soberana. El sentido de la democracia constitucional. Gra-
nada, Comares, 2000.
9. Gavin Drewry: Las instituciones polticas: Enfoques jurdicos, en Robert Goodin y Hans Dieter
Klingemann, (eds.): Nuevo Manual de Ciencia Poltica. Madrid. Istmo, vol. 1, 2001, pp. 284-303.
10. T.H. Marhsall y Tom Bottomore: Ciudadana y Clase Social. Madrid. Alianza Editorial. 2001.
11. Elas Daz: Estado de Derecho y Legitimidad Democrtica en Miguel Carbonell, Winstano
Orozco y Rodolfo Vzquez, (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en
Amrica Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp. 61-96.
12. Dominique Schnapper: La Comunidad de los Ciudadanos. Acerca de la Idea Moderna de Nacin.
Madrid. Alianza Editorial, 2001.
13. En este sentido, los gobernantes se vuelven protectores de la fe (en la poca del cristianismo
medieval) o en los defensores de la constitucin y la ley en las democracias modernas actuales.
14. Como se revisa detalladamente en el trabajo de Mara Eugenia Valds.
15. Vase Alfonso Ruiz Miguel: Una Filosofa del Derecho en Modelos Histricos. De la Antigedad a
los inicios del Constitucionalismo. Madrid, Editorial Trotta, 2002.
16. Mauricio Fioravanti: Constitucin. De la Antigedad a nuestros das. Madrid. Editorial Trotta, 2001.
17. Joseph Raz: El Estado de Derecho y su virtud, en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y
Rodolfo Vzquez (coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica
Latina. Mxico. Siglo XXI Editores, 2002, pp.15-36.
18. Michel Senellart: As artes de governar. Do regimen medieval ao conceito de governo. Sao Paulo,
Editora 34. 2006.
19. Conviene remitir aqu al trabajo de Luis Eduardo Medina incluido en el presente volumen.
20. Joseph P. Strayer: Sobre los Orgenes Medievales del Estado Moderno. Barcelona, Ariel, 1981.
21. Alessandro Passerin DEntreves: La nocin de Estado. Una introduccin a la Teora Poltica.
Barcelona. Ariel, 2001.
22. Gerardo Pisarello: Estado de Derecho y Crisis de la Soberana en Amrica Latina. Algunas
notas entre la pesadilla y la esperanza en Miguel Carbonell, Winstano Orozco y Rodolfo Vzquez,
(coords.): Estado de Derecho. Concepto, fundamentos y democratizacin en Amrica Latina. Mxico.
Siglo XXI Editores, 2002, pp. 279-298.
23. Jan Eric Lane: Constitutions and Political Theory. Manchester. Manchester University Press, 1996.
24. Luigi Ferrajoli: El Garantismo y la Filosofa del Derecho. Bogot. Universidad Externado de
Colombia, 2000.
25. Vase Marshall, op.cit.
Presentacin, por Gustavo Ernesto Emmerich y Vctor Alarcn Olgun ............................. 000
PARTE PRIMERA
CONCEPTOS BSICOS DE LA CIENCIA POLTICA
PARTE SEGUNDA
PRINCIPALES INSTITUCIONES POLTICAS
CONTEMPORNEAS
PARTE TERCERA
CAMPOS MULTIDISCIPLINARIOS
11. Estudio de las relaciones internacionales, por Laura del Alizal Arriaga ....................... 000
12. Anlisis de polticas pblicas, por Miguel Gonzlez Madrid ......................................... 000
13. Poltica y derecho, por Vctor Alarcn Olgun ............................................................... 000