RECENSIONES

JUAN CARLOS DA SILVA OCHOA (coord.): Las Comisiones Parlamentarias, Parla-

mento Vasco, Vitoria, 1995, 605 pgs.

1. El Parlamento Vasco viene auspiciando desde hace ya seis aos la celebra-

cin de seminarios de estudio sobre las cuestiones centrales del Derecho Parlamen-
tario. Tales seminarios se convierten en lugares de encuentro, de reflexin y de
debate entre el Parlamento y la Academia, entre parlamentarios, funcionarios parla-
mentarios, profesores y otros especialistas en los captulos que interesan a las Asam-
bleas representativas. La continuidad de esta iniciativa en un pas como el nuestro
tan proclive a las interrupciones merece el elogio sincero y el mayor nimo de
proseguir esta encomiable empresa en pro del mejor conocimiento de los instru-
mentos dogmticos, orgnicos y funcionales de la institucin parlamentaria y de la
profundizacin en las posibles reformas o adaptaciones que aqullos pueden re-
querir, en cuanto, en gran parte, permanecen todava anclados en las esencias del
parlamentarismo liberal.
Entiendo asegurada esta continuidad, pues ya en octubre de 1995 se celebr un
nuevo seminario de estudio sobre Las fuentes del Derecho Parlamentario, con in-
tervenciones de gran relieve como las de Manuel Aragn, Luis Lpez Guerra, Be-
nigno Pendas, Ramn Punset o Juan Jos Lavilla, entre otros.
Si sorprende la continuidad, el rigor con el que se estudian sistemticamente los
temas principales que ocupan al Parlamento contemporneo obliga a un aplauso
cerrado, ms an en un momento en que lo abultado de los repertorios bibliogrficos
rie en demasiadas ocasiones con dicha exigencia. El listn fijado a gran altura con
La calidad de las leyes, objeto del primero de los seminarios y en consecuencia de
la primera de las ediciones, se mantiene sobradamente en Las Comisiones Parla-
mentarias, a la que dedicamos el presente comentario. Entre otras razones no es la
menor la de la continuidad de nuevo este valor en tantas ocasiones marginado
de la direccin y coordinacin de los seminarios y, por ende, de las publicaciones
subsiguientes, por parte de Juan Carlos da Silva Ochoa, Letrado-Director de Estu-
dios del Parlamento Vasco, sin cuyo impulso y entrega generosa ello no hubiera sido
posible.

2. La seleccin de Las Comisiones Parlamentarias como tema de reflexin

del seminario de estudio convocado por el Parlamento Vasco en 1993 no poda tener
mayor fortuna. Como con acierto subraya Da Silva Ochoa en la introduccin: Las
Comisiones son el rgano en que las Cmaras se apoyan para llevar a cabo la mayor
parte de su trabajo. Sin ellas el Parlamento vera reducida sensiblemente la cantidad
y calidad de su actividad; por ser las instituciones sin duda ms significativas del

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)

Nm. 94. Octubre-Diciembre 1996
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parlamentarismo contemporneo no es difcil concluir con el coordinador de la obra

que las Comisiones son la respuesta funcional del Parlamento al incremento de la
actividad pblica en las sociedades contemporneas (pg. 11). A su partir el con-
junto de los ponentes insiste en la centralidad de las Comisiones en el Parlamento
contemporneo, repitiendo la obligada cita de la idea expuesta por Leopoldo Ela en
Le Commissioni parlamentari italiane nel procedimento legislativo (Archivo Giu-
ridico Filippo Serafini, sexta serie, vol. XXIV, 191, pg. 44), de que ste el Par-
lamento contemporneo es el Parlamento de Comisin, frente al Parlamento de
Pleno caracterstico del ochocientos. Tras su recuerdo Alberto Arce Janriz (Crea-
cin, composicin y rganos directivos de las Comisiones Parlamentarias) escribe
que: El brillo de las Comisiones Parlamentarias parece resplandecer ms que nunca
en el presente siglo, en el que, adems, han hecho gala de una poco frecuente capa-
cidad de adaptacin, habiendo conseguido incluso asiento en algunas Constitu-
ciones europeas de la segunda posguerra, sacndolas de los interna corporis de las
Asambleas (pg. 231).

3. Aunque sin presentar formalmente dicha estructura el libro que aqu co-
mentamos se divide en tres partes netamente separables. La primera que podra
haber sido la segunda dedicada a las Comisiones Parlamentarias en el Derecho
Comparado, que recoge las aportaciones de Wolfgang Zeh (Informe sobre la or-
ganizacin, las funciones y el procedimiento de las Comisiones en el Bundestag),
Malcolm Shaw (Las Comisiones en el Congreso norteamericano), Alain Dupas
(Las Comisiones en la Asamblea Nacional francesa), Alessandro Palanza (Las
Comisiones permanentes en el Parlamento Italiano) y Michael Rush (Las Comi-
siones en el Parlamento del Reino Unido). La segunda parte que podra haber
constituido la primera integra los aspectos conceptuales y estructurales de las
Comisiones Parlamentarias, que abordan Francisco Rubio Llrente (Las Comi-
siones Parlamentarias) y Alberto Arce Janriz (ya citado). La tercera y ltima
parte de la obra recoge trabajos que no presentan ningn nexo relacional distinto
que la referencia al objeto comn y que son los de Manuel Pulido Quecedo (Las
Comisiones de Presupuestos), Agustn Ruiz Robledo (La delegacin legislativa
en las Comisiones), Francisco J. Visiedo Mazn (El auxilio tcnico a las Comi-
siones) y J. A. Santamara Pastor (Las Ponencias como instrumento del trabajo
parlamentario), adems del muy voluminoso de Alfonso Arvalo (Comisiones
de investigacin y encuesta). Se cierra el libro con el repertorio bibliogrfico per-
fectamente ordenado y presentado con notable acierto por ngel Luis Alonso de
Antonio.

4. Los textos dedicados al estudio de las Comisiones Parlamentarias en otros

ordenamientos aunque pecan, quiz, de un no oculto formalismo, resultan de irre-
nunciable lectura, pues cada uno de los autores, en muy pocas pginas, desmenuza el
marco jurdico de estos pequeos Parlamentos (Woodrow Wilson), de su estruc-
tura, organizacin, funcionamiento y funciones, pero tambin de la praxis de su des-

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arrollo concreto, es decir, de su peso y medida en el sistema institucional. Aunque

con notables diferencias entre los cinco ordenamientos las mayores quiz se pro-
ducen dentro del mundo anglosajn. Escribe Michael Rush, de la Universidad de
Exeter, que de la definicin de la Comisin (rgano nombrado por otro rgano su-
perior al objeto de debatir asuntos o desempear tareas que le son encomendadas por
ese rgano superior al cual est constitucional, legal o reglamentariamente subordi-
nado) por lo que se refiere al Parlamento del Reino Unido el trmino clave es su-
bordinado: en algunas organizaciones y circunstancias una Comisin es, en la prc-
tica, normalmente ms importante que el rgano del que nominalmente depende,
como ocurre siempre con los rganos que se denominan comisiones ejecutivas; no
es este el caso de las Comisiones Parlamentarias en Gran Bretaa (pg. 65). El es-
tudio de Malcolm Shaw, tambin de la Universidad de Exeter, comienza as: Pro-
bablemente, la funcin de las Comisiones del Congreso de los Estados Unidos es
nica en los Parlamentos nacionales de todo el mundo. Tras recordar la investiga-
cin realizada por el autor con J. D. Lees (Committees in Legislatures: a compara-
tive analysis, Durham, N. C, Duke University Press, 1979) en el que defini el sis-
tema de Comisiones norteamericano como el ms fuerte... (y), hasta cierto punto,
un caso aparte, recuerda el contexto poltico que lo hace posible: El requisito de
separacin de cargos entre el Gobierno y el Congreso es la caracterstica principal de
la prctica norteamericana. El Congreso efecta un enorme esfuerzo por lograr un
plano de igualdad con el Ejecutivo, por lo que potencia el sistema de Comisiones,
que, por lo dems, aparecen dotadas de una burocracia propia sin precedentes en el
resto de los Parlamentos nacionales (pgs. 65-66).
Sin entrar en detalle s entiendo conveniente destacar algunos de los abundantes
elementos o instrumentos expuestos respecto del rgimen de las Comisiones en los
pases citados, adems de en Italia, Francia y Alemania, que merecen una sincera re-
flexin en el nuestro.
Wolfgang Zeh enfatiza en la aplicacin del principio proporcional a la hora de
distribuir las presidencias de las Comisiones. De esta manera, en el Bundestag
siempre existen muchas Comisiones pero en cualquier caso menos de la mitad
que son presididas por la oposicin; en el supuesto de que no se logre por mutuo
acuerdo la distribucin de las presidencias respecto de las que existen unas pocas
costumbres y usos tcitos que Zeh describe se aplica el llamado procedimiento de
apropiacin, de modo que, siguiendo el orden de fuerzas, los grupos parlamentarios
pasan a apropiarse de las presidencias y ocuparlas alternativamente (pgs. 30-31).
Malcolm Shaw insiste en la relevancia progresivamente alcanzada por las Sub-
comisiones en Estados Unidos, especialmente en lo que respecta a la actividad legis-
lativa, como escribi Samuel Patterson (The Sem-Sovereign Congress, en A.
King (ed.), The New American Political System, American Enterprise Institute,
Washington, 1978, pg. 160): El rasgo que ms caracteriza a la organizacin del
Congreso es la descentralizacin, y sta se manifiesta en un aumento del gobierno
del Congreso a travs de las Subcomisiones. En el momento presente existen en
torno a 250, cifra quiz todava excesivamente elevada a pesar de las recomenda-

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ciones aprobadas a final de la dcada de los setenta. Las Subcomisiones que no han
dejado de originar notables problemas funcionales que Shaw expone perfectamente
(pgs. 94-98) son un incentivo hacia la especializacin y la experiencia. Todo los
miembros pueden participar, la funcin de control es realmente fiable y los rganos
ejecutivos y los intereses del exterior tienen la puerta abierta en el Congreso.
Se trate- de legislacin o de control, las reuniones de las Comisiones se celebran
bajo el principio de la confidencialidad, escribe Alain Dupas, director de Comi-
siones de la Asamblea Nacional Francesa, en relacin con el funcionamiento de
stas. Se ha abierto, sin embargo, la va a una cierta publicidad de los trabajos de
Comisin en la reciente modificacin del Reglamento de la Asamblea si bien reser-
vada slo a las comparecencias, con exclusin de toda deliberacin de carcter pro-
piamente legislativo. Las ventajas del principio de confidencialidad, concluye
Dupas, son innegables: permite serenar los debates, preservar el carcter tcnico y
facilitar la bsqueda de compromisos; el marco natural de expresin de los con-
flictos ideolgicos y polticos sigue siendo la sesin pblica (pgs. 110-111).
Aunque Dupas concuerda con Palanza en la conclusin de que tanto en materia
legislativa como en la no legislativa, los poderes de las Comisiones derivan ms de
la prctica que de los textos (pgs. 117 y 136, respectivamente), el letrado de la C-
mara de los Diputados del Parlamento italiano va ms all en su conclusin de la
expansin de los poderes de las Comisiones mediante la utilizacin de todos los
instrumentos que les permiten relacionarse directamente con la sociedad civil y con
el sistema de intereses afectados por el proceso legislativo en cuestin... El Parla-
mento italiano se caracteriza, respecto a las Comisiones, por estar fuertemente orien-
tado hacia la participacin directa en las decisiones, tanto mediante la elaboracin de
las leyes, hacindolas cada vez ms detalladas y minuciosas, y eliminando de esta
manera toda posibilidad de discrecionalidad en la ejecucin de las mismas, como
mediante una participacin poltica que condiciona los actos atribuidos a la compe-
tencia del Gobierno. Sin embargo, es escasa la capacidad para realizar un verdadero
procedimiento de control pblico, forma idnea para hacer valer la responsabilidad
poltica precisa (pg. 137). No obstante del trabajo de Palanza, que supervis el en-
tonces secretario general adjunto de la Cmara, mi buen amigo Mario Corso, merece
una mencin destacada desde el punto de vista de invitacin a la reflexin para no-
sotros la especial consideracin que realiza del staff administrativo de apoyo de las
Comisiones Parlamentarias (pgs. 149-153).
Michael Rush hace una eficaz descripcin de la ms antigua de las Comisiones
especiales de investigacin de la Cmara de los Comunes, que es la Comisin de
Cuentas Pblicas, constituida en 1861 para fiscalizar las cuentas de los departa-
mentos y organismos del Gobierno y... para asegurar "una buena relacin calidad-
precio". De acuerdo con la tradicin, est presidida por un miembro veterano del
partido de la oposicin, pero principalmente se distingue de otras Comisiones espe-
ciales de investigacin en el hecho de contar con la asistencia de un alto funcionario
designado por el Parlamento, el interventor-auditor general que dirige el Organismo
Nacional de Auditora (National Audit Office, NAO). La Comisin de Cuentas P-

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blicas goza de una alta reputacin, y es descrita como poderosa y fuertemente in-
fluyente; sus informes, rigurosos y minuciosos, contienen recomendaciones que
el Gobierno acepta siempre, y la Comisin comprueba con posterioridad que tales
recomendaciones se llevan a la prctica (pg. 195).
El Derecho Comparado, en fin, es fuente constante de enseanzas en cuanto a su
travs cabe conocer instituciones nuevas o aplicaciones distintas de las mismas ins-
tituciones. El tancredismo jurdico, auspiciado por los nuevos defensores de la au-
tarqua en este mbito, pugna no solamente con el ms elemental sentido comn,
sino con la realidad de las cosas en la poca del universalismo. Por eso se refuerza el
papel del Derecho Comparado, captulo imprescindible en toda investigacin jur-
dica si, parafraseando a Ihering, se quiere hacer en serio. Los trabajos de Palanza,
Rush, Zeh, Shaw y Dupas lo son; sus aportaciones, aunque esencialmente informa-
tivas, enriquecen el conocimiento de la institucin analizada, las Comisiones Parla-
mentarias.

5. La ponencia de Francisco Rubio Llrente que, a mi juicio, debera haber

iniciado la obra resulta enormemente sugerente no slo por lo que dice, sino por
aquello que apunta entre lneas o entre ideas. Parte del origen de las Comisiones
(cuya creacin implica ya la admisin de una cierta quiebra del principio de
igualdad que representaba el sistema de Secciones en aras del principio de divi-
sin del trabajo, de la especializacin, pg. 215) para confirmar que una vez rota
la igualdad entre los parlamentarios, el criterio decisivo para la formacin de las Co-
misiones va a ser el de su adscripcin poltica, de modo que la igualdad entre los
parlamentarios individuales es sustituida por la igualdad entre los grupos; una
igualdad de segundo grado e imperfecta, puesto que dadas las diferencias existentes
entre los grupos slo es posible como proporcionalidad (pg. 216). A partir de aqu
se fragua la conclusin que, con gran belleza expresiva, nos transmite el profesor
Rubio Llrente: Una vez que estas "fracciones de rganos" quedan en manos de los
grupos parlamentarios, es inevitable que stos dejen de considerarlos como meros
rganos auxiliares.... Las Comisiones pasan a ser pequeos Parlamentos, micropar-
lamentos, resultantes de una multiplicacin partenogentica, pero tan capaces como
el gran Parlamento para el debate y la decisin. Si cada Comisin es una reproduc-
cin a escala del Parlamento, ya no hay ninguna razn para reducir las Comisiones
al desempeo de funcione auxiliares. Puesto que la relacin de fuerzas es la misma
en el Pleno y en las Comisiones, el sentido final de la decisin ser el mismo si la
toma aqul que si la adoptan stas y la decisin no ser distinta ni mejor por el hecho
de que la hayan votado quinientos en lugar de slo cincuenta (pg. 217). Este fen-
meno que el autor denomina judicializacin del Parlamento pues el Parlamento,
como el Poder Judicial, deja de ser un rgano nico para convertirse en un com-
plejo orgnico conduce a la fragmentacin del Parlamento, de su hacer y, lo que
es ms grave, de su decidir (pgs. 217-218).
La concepcin productivista del Parlamento inmediatamente derivada del fe-
nmeno judicialista, se ha constitucionalizado en el artculo 75 al atribuir compe-

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tencia legislativa plena a las Comisiones Legislativas permanentes. Aunque severo, el

juicio de Rubio Llrente no es difcil de compartir, desde una visin no maximalista
de la ley; estas son sus palabras: Multiplicar la productividad legiferante del Parla-
mento es incrementar el riesgo de que se dicten leyes mal hechas y creo que sera in-
finitamente ms til para el Parlamento, para el Estado y, cmo no, para la clebre so-
ciedad civil, hacer ms uso de la remisin al Reglamento y reducir el nmero de leyes
para tratar de asegurar que stas tienen la calidad (y la dignidad) mnima indispen-
sable (pg. 220). Debe acudirse a la ley para regular los campos de golf o los pe-
rros-gua, como han hecho algunos Parlamentos autonmicos recientemente?, aa-
dira yo.
Es un hecho difcilmente revisable el de la conversin de las Comisiones en
microparlamentos, que en gran parte han abandonado su funcin preparatoria, del
estudio y anlisis, pues en cuanto colegios polticos, actuarn siempre con criterio
poltico (pg. 23), pero el reforzamiento del debate y la apertura a la sociedad, a las
opiniones de expertos, de grupos y organizaciones sociales resulta imprescindible en
aras al mejor trabajo parlamentario que redunda, lgicamente, en el propio beneficio
social.

6. Alberto Arce Janriz, Letrado de la Junta General del Principado de Astu-

rias, nos ofrece una completa monografa sobre las Comisiones Parlamentarias, a
pesar de la apariencia de limitacin del objeto que deriva de su ttulo Creacin,
composicin y rganos directivos de las Comisiones Parlamentarias (pgs. 225-
360), Arce Janriz, como afirma Rubio Llrente, algunas pginas ms atrs
(pg. 213), ha revisado toda la bibliografa existente sobre el tema, la ha analizado
y ordenado y, a partir de ah, agregado en su excelente ponencia sus propias
consideraciones sobre la rica problemtica de las Comisiones (pg. 223).
Tras un detalladsimo estudio sobre las clases de Comisiones (permanentes de
creacin reglamentaria y de creacin legal, de legislatura, especiales y mixtas),
sobre su composicin (nmero de miembros, asignacin de puestos, designacin de
los miembros y estatuto) y sobre los rganos directivos de las Comisiones y sus fun-
ciones (reglas de organizacin, funcionamiento y estatuto de los cargos directivos,
direccin de las Comisiones, disciplina parlamentaria en Comisin y direccin del
trmite de Comisin en los procedimientos parlamentarios), Arce Janriz incluye
tres apretadas pginas que titula consideraciones finales y que ms claramente
obedeceran al de conclusiones. Aunque no es difcil discrepar de algunas de ellas
resulta encomiable la teorizacin que nos ofrece sobre el dficit de capacidad tc-
nica de las Comisiones y el dficit de capacidad directiva de los rganos rectores
de las mismas. El primero, que es el que ms nos interesa, no es ajeno a los criterios
de creacin y composicin actualmente imperantes. Se crean demasiadas Comi-
siones y se las dota de un nmero excesivo de miembros, que pueden ser sustituidos
en cualquier momento y que pueden acumular vocalas generalmente sin lmite, con
lo que inevitablemente, terminan por reaparecer los perfiles, pero tambin los incon-
venientes, de la deliberacin plenaria que, precisamente, se trataron de evitar con la

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implantacin de las Comisiones (pg. 359). Ahora bien, la conclusin de Arce Ja-
nriz de que el declive de las Comisiones ha venido ocasionado por la paulatina
transformacin de su originaria vocacin tcnica,... en una cada vez ms acentuada
tendencia a reproducir los rasgos del Pleno, y con ello a primar la vertiente poltica
sobre la tcnica (pg. 358), olvida que el factor poltico no puede ser ajeno a
ningn rgano parlamentario (lo poltico y lo tcnico son generalmente inseparables;
cuando se separan se incurre en deformaciones anarquistas), pero sobre todo no tiene
en cuenta que la desfiguracin se ha producido no por las maldades intrnsecas de los
criterios de creacin y composicin de las Comisiones, sino por la mala aplicacin
de algunas reglas organizativas y de funcionamiento como la publicidad de las se-
siones de las Comisiones, la repeticin mimtica de formas y procedimientos, pero
tambin de objetos de control en Pleno y en Comisin, el productivismo parlamen-
tario que se exacerba en este rgano. El futuro de las Comisiones no corre peligro,
pero resulta compatible con el protagonismo actual de las ponencias. A mi juicio la
superacin de la crisis del Parlamento en los albores del siglo xxi exige recuperar la
naturaleza deliberante del mismo, la funcin del dilogo poltico-parlamentario
como deca Kelsen todo el procedimiento parlamentario tiende a la consecucin
de transacciones y, por tanto, proscribir la sucesin de largos monlogos como
forma de expresin de las posiciones polticas inquebrantables. Pero, en palabras del
propio Arce Janriz, las races ltimas del problema, por hundirse en nuestras pro-
pias carencias culturales, son posiblemente muy difciles de extirpar (pg. 360).

7. Manuel Pulido Quecedo, Letrado del Parlamento de Navarra, estudia la

composicin y funcionamiento de las Comisiones de Presupuestos, la tramitacin
del presupuesto ante las Comisiones y el control parlamentario del mismo, conclu-
yendo que para evitar que como escribi Fuentes Quintana el presupuesto y su
escenificacin sea una gran mentira, la idea de fortalecer la Comisin de Presu-
puestos con la Oficina presupuestaria como ensea la experiencia comparada
puede ayudar a que la tramitacin presupuestaria sea ms transparente y que el con-
trol de ejecucin sea algo ms que una cenicienta en nuestro sistema de control par-
lamentario del Gobierno (pg. 456). Agustn Ruiz Robledo, Profesor de Derecho
Constitucional de la Universidad de Granada, aporta una rigurosa ponencia sobre el
procedimiento legislativo descentralizado, en la que considera su utilidad, pero se
libra muy mucho de recomendar que se incremente en el futuro su empleo y de que
se desarrolle hasta el final la lgica que le sirve de fundamento (la democracia de
partidos), lo cual llevara a un procedimiento en el que slo intervendra un repre-
sentante de cada grupo parlamentario con tantos votos como escaos tuviese su par-
tido (pgs. 491-492).
Francisco J. Visiedo Mazn, Letrado de las Cortes Valencianas, dedica su po-
nencia al auxilio tcnico a las Comisiones. Despus del conocimiento que nos ofrecen
en el comienzo de esta obra los especialistas de otros pases no es difcil imaginar la
conclusin de Visiedo: Las Comisiones precisan, en el momento por el que atrave-
samos, un mayor auxilio tcnico, que no puede limitarse a la asistencia en el campo

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jurdico, que viene siendo cubierta con normalidad por los Servicios Jurdicos de las
Cmaras. Este auxilio tcnico debe profundizarse mediante la potenciacin de los
Servicios de Estudios y Documentacin, sin perjuicio de plantear tambin como hi-
ptesis la probabilidad de flexibilizar los medios para que tanto los parlamentarios
individualmente, como los grupos parlamentarios o los distintos rganos de la C-
mara puedan solicitar el asesoramiento de especialistas o tcnicos sobre temas con-
cretos y por un espacio de tiempo ms o menos limitado (pg. 516).

8. La ponencia sobre las Ponencias de Juan A. Santamara Pastor no defrauda

en absoluto. Como otros trabajos suyos es intelectualmente provocador, agudo en
sus anlisis y constructor o, si se quiere, constructivo en sus conclusiones. Santa-
mara Pastor, con su gil pluma, objeta las objeciones o valoraciones negativas for-
muladas al papel asumido por las Ponencias en cuyo seno se llevan a cabo tran-
sacciones, cesiones y negociaciones de orden poltico, de imposible cierre en el
debate de Comisin (pg. 530), concluyendo que el mbito de privacidad que
proporciona la Ponencia permite que ste protagonice un insustituible papel de inte-
gracin poltica. A partir de esta afirmacin que desarrolla con amplitud, llega a una
conclusin que encierra una poderosa carga de profundidad sobre el Parlamento
contemporneo: Las Ponencias van camino de convertirse en la pieza organizativa
bsica y casi exclusiva del trabajo parlamentario, tanto en el ejercicio de la funcin
legislativa como en las de informacin y control, desplazando de ese papel protago-
nista a la Comisin (pgs. 539-540), planteamiento que exige un reparto de fun-
ciones organizativas en el seno del Parlamento, donde sus estructuras clsicas (Pleno
y Comisiones), han de renunciar a ser los autnticos rganos de trabajo, limitndose
a una funcin de escaparate formal y solemne, donde se (re)producen las discusiones
y noticias aptas para ser captadas y difundidas por los medios de comunicacin
(pg. 541). Si ello parece poco al lector no iniciado, Santamara Pastor incide espe-
cialmente en algunas propuestas para la vigorizacin de la fase de Ponencia en el
procedimiento legislativo y, entre ellas, la incorporacin de los responsables (pol-
ticos y tcnicos) de los Ministerios competentes, la del relator o rapporteur como
fase previa a la ponencia misma o la previsin de audiencias a representaciones pri-
vadas e institucionales as como a expertos (pgs. 534-535).

9. En fin, el libro que Juan Carlos Da Silva Ochoa, brillante Letrado del Parla-
mento Vasco, coordina sobre Las Comisiones Parlamentarias destaca por la rara
calidad y agudeza del conjunto de los trabajos que en el se incluyen. Quienes cul-
tivan el Derecho Parlamentario, desde el Parlamento o desde la Academia, tienen en
esta obra una obligada referencia, en un momento, por lo dems, en el que resulta
imprescindible aventurar algunas reformas y no pocas adaptaciones para superar las
esclerosis mltiples que nuestro Parlamento padece. Este libro nos invita a la refle-
xin, pero tambin acredita respuestas a considerar en el momento presente.

Enrique Arnaldo Alcubilla

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V. PREZ DAZ: Espaa puesta a prueba (1976-1996), Alianza Editorial, Madrid,

1996.

Este ensayo sobre el actual sistema poltico espaol se ha hecho desde la pers-
pectiva de la V Legislatura: tras dos captulos iniciales sobre los xitos y las limita-
ciones de la transicin, otros dos se ocupan a continuacin de la grave crisis del pe-
rodo 1993-1996 y la obra concluye con un sugerente anlisis de las perspectivas que
parecen abrirse tras las elecciones que han dado una ajustada victoria al PP. Esta ri-
gurosa obra que no oculta una determinada valoracin personal se aleja tanto de
ciertos reportajes periodsticos de los aos noventa como del estudio acadmico en
sentido estricto. Las fechas del ttulo pueden dar lugar a una interpretacin equvoca,
pues en este libro no se pretende analizar pormenorizadamente ni las caractersticas
generales ni la evolucin del sistema poltico espaol desde 1976 hasta 1996. No es,
pues, un estudio histrico del ventenio, sino un original ensayo de interpretacin de
la crisis poltica que el sistema atraves en la V Legislatura hecho desde la perspec-
tiva de la sociologa poltica. En tal circunstancia, no por casualidad, muchos vol-
vieron la mirada hacia los aos iniciales de la transicin, aorando el consenso pol-
tico de fondo y forma que la presidi. Algunas serias disfunciones afloraron con
gran intensidad durante aquel perodo (la tendencial irresponsabilidad material de
los representantes polticos, la falta de rigurosos controles parlamentarios, fiscales y
judiciales de los servicios secretos, las ambigedades del modelo autonmico), de
ah la operacin de idealizar el muy diferente estilo poltico de la transicin.
La V Legislatura cerr el largo ciclo de hegemona del PSOE basado en mayo-
ras parlamentarias absolutas durante once aos y, por primera vez, configur una
oposicin con capacidad de ser alternativa de poder. El PSOE, habituado a revalidar
sus triunfos electorales, se acomod a una prctica institucional y administrativa cre-
cientemente burocrtica y clientelar, de ah que no supiera reaccionar con eficacia
ante la oposicin conservadora muy reforzada que se conform entre 1993 y 1995.
La dependencia partidista del mximo lder y de una lite que monopoliza el aparato
(la generacin de 1956-1968) impedira no slo la autonomizacin de la organiza-
cin a la hora de decidir polticas, sino la capacidad de contrarrestar la ofensiva del
PP y de IU de forma creble y ello pese a admitir por primera vez de forma relati-
vamente amplia y no excepcional el principio funcional de la dimisin como con-
secuencia prctica de la asuncin de responsabilidades polticas, no sin algunas ex-
cepciones muy significativas.
La aproximacin de Prez Daz combina el anlisis poltico y econmico desde
la perspectiva de la sociedad civil. En este sentido, es de notable inters su teora: el
modelo ideal de sociedad civil presupone poder limitado y responsable, imperio ge-
neralizado de la ley, economa de mercado con plena autonoma y rico asociacio-
nismo voluntario. Esta construccin terica, de inspiracin liberal anglosajona, ni si-
quiera se concreta con todos sus requisitos en las democracias occidentales ms
avanzadas, pero parece un ideal equilibrador que puede servir como punto de refe-
rencia programtico a la hora de construir un sistema pluralista.

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La transicin poltica espaola de la dictadura franquista a la monarqua parla-

mentaria requiri la modificacin radical de las instituciones polticas y de las reglas
del juego y un acuerdo negociado entre las lites reformistas procedentes del r-
gimen autoritario y las de la oposicin democrtica. El balance debe reputarse como
globalmente positivo, pues el cambio de rgimen se consigui plenamente gracias a
la maduracin de la sociedad civil y a la predisposicin de las lites a pactar. Hay
acuerdo entre los especialistas sobre el carcter decisivo de las transformaciones
econmicas y sociales (incluyendo las mentalidades) de los aos 1959-1975 que
explican las caractersticas negociadas de la transicin. Los tradicionales mani-
quesmos ideolgicos enfrentados no gozaron precisamente de popularidad al des-
aparecer el dictador y el deseo generalizado de enterrar definitivamente el recuerdo
de la guerra civil permiten entender el proceso gradual de cambios entre 1976 y
1978 y ello en un contexto econmico crecientemente negativo, lo que hace an ms
meritoria la actitud dialogante de lites y ciudadanos. Como es notorio, la transicin
supuso no slo el paso del autoritarismo a la democracia, sino tambin del centra-
lismo al autonomismo. Aunque en teora no hay correlacin necesaria entre ambos.
elementos, en Espaa se vieron histricamente asociados, de ah que la recuperacin
de las libertades cvicas implicara asimismo la distribucin territorial del poder.
Pese al desencanto popular posterior al referndum constitucional, el sistema
democrtico y autonmico ha gozado siempre de amplio consenso cvico, lo que no
impide un severo enjuiciamiento de los partidos como principales actores de aqul.
E ndice de afiliacin a los mismos ha sido tradicionalmente muy bajo y los partidos
no han tenido especial inters en incrementarlo dada su opcin catch-all y su poltica
antes pblico-institucional que social y todo ello en sintona con la evolucin de las
democracias occidentales actuales. Dicho de otro modo, Espaa ya no es diferente
y la integracin en la Europa comunitaria no ha hecho ms que reforzar su normali-
zacin y homogeneizacin con sus pautas. Es ms, la integracin con todas sus con-
secuencias en las estructuras occidentales en ocasiones servir a los gobernantes de
turno para justificar polticas impopulares al recurrir a argumentos realistas (del
tipo: la nuestra es la nica poltica posible).
El caso es que los partidos que han accedido al gobierno desde los inicios de la
transicin han tendido a ser muy moderados en sus polticas y muy posibilistas en
sus relaciones con los ciudadanos al sintonizar con un deseo general de estabilidad y
de pacto. Prez Daz seala, acertadamente, que esta disposicin conservadora de
lites y sociedad ha favorecido tanto la tendencia a la patrimonializacin de los po-
deres pblicos como a la desmovilizacin ciudadana. En este sentido, la retrica mo-
dernizante de los gobiernos del PSOE apenas encubri prcticas oligrquicas y
clientelares de cuo bien tradicional que casi no encontraron resistencia social. Se
produjo, pues, una adaptacin del PSOE al establishment econmico y el manteni-
miento de la pasividad cvica a cambio de ciertas contrapartidas asistenciales. Es
cierto que el gasto pblico social se increment de modo notable durante los aos
ochenta y que el PSOE impuls el desarrollo de un incipiente Estado del bienestar
cuyas bases haban sido puestas por UCD. Sin embargo, ello no conllev aumentos

272
 RECENSIONES

sustanciales de la inversin productiva y, adems, el crecimiento de las burocracias

pblicas no dej de extenderse mientras el ndice de paro segua siendo el ms alto
de Europa occidental.
Ha resultado ser muy fuerte en Espaa la tradicin estatista en el peor sentido de
la expresin, algo caracterstico de un pas con fuerte comunitarismo catlico y es-
caso mercado. Este fenmeno ha dado lugar a la patrimonializacin de los poderes
pblicos por parte de las lites polticas y a la pasividad social que lo espera todo, de
modo irresponsable, del Estado. Coincido con Prez Daz en que la raz ltima de
la extensin de la corrupcin pblica detectada en los aos noventa est aqu, lo que
es un claro sntoma de los lmites modernizadores de los sucesivos gobiernos demo-
crticos y de un intenso y permanente reivindicacionismo social de tipo no indivi-
dualista. La extensin de operaciones de ingeniera financiera especulativa y de la fi-
nanciacin irregular de los partidos fueron elementos disfuncionales para la plena
integracin europea, aunque sendos fenmenos no sean privativos de Espaa, pues
otros socios comunitarios los padecen. Adems de ciertas deficiencias democrticas
ha resultado ser muy grave la dimensin de la economa sumergida, el fraude al sub-
sidio de desempleo y a las prestaciones de la seguridad social o la importante eva-
sin de los impuestos. Estos factores indican escaso respeto por las reglas del juego
(principio de legalidad) por parte de lites y ciudadanos que alejan el objetivo de
conseguir una democracia avanzada.
Uno de los hechos ms sorprendentes del ventenio es la coexistencia de un sis-
tema poltico estable y un alto ndice de paro (un 20 por 100 como media) que en
ningn momento ha puesto en peligro la continuidad de aqul. La explicacin reside
en la ampliacin del trabajo precario, la importancia de la economa sumergida, los
subsidios pblicos y las redes familiares. Prez Daz atribuye una notable relevancia
a estas ltimas como factor clave de integracin y cohesin y como amortiguadoras
del conflicto social, lo que sugiere que la sociedad civil espaola es menos amorfa de
lo que suele suponerse. Siendo cierta esta consideracin, no puede ignorarse que el
asociacionismo autnomo sigue siendo relativamente bajo en comparacin con otros
pases europeos y que la difusin de las pymes con todo lo que ello conlleva (una
sociedad de clases medias) avanza lentamente y al socaire del intervencionismo
pblico, lo que no deja de ser contradictorio con el espritu de mercado que aque-
llas aspiran a introducir (la nica excepcin relevante al respecto es la de Catalua).
Son muy penetrantes y pertinentes las observaciones de Prez Daz sobre el tipo
de discurso poltico predominante en el debate cvico espaol, cargado de retrica
emocional, obsesin conspirativa y tribalismo sectario, lo que el autor denomina con
acierto pensamiento mgico. La descalificacin rotunda del adversario, la ten-
dencia a tomar la parte por el todo, la atribucin de las dificultades a oscuras con-
juras o la creencia de poseer alternativas salvficas han sido caractersticas compar-
tidas del discurso poltico tanto reaccionario como revolucionario. Incluso en plena
etapa de gobiernos socialistas el mximo lder recurri a frmulas lingsticas de ese
tenor a propsito de la asuncin de la responsabilidad poltica al reducirla a un puro
enunciado retrico sin consecuencia prctica alguna.

273
 RECENSIONES

Prez Daz hace un interesante anlisis de la generacin de 1956-1968 de la que

saldran los principales protagonistas polticos de la transicin y la consolidacin de-
mocrticas. En particular, los sectores universitarios de la misma se movilizarn en
una fase de cambios estructurales diversos y, oponindose a la dictadura franquista,
no asumirn el liberalismo como propuesta, sino el marxismo en sus ms variadas
manifestaciones. Esto contribuye a explicar que, al llegar democrticamente al
poder, los dirigentes que procedan de tal cultura poltica no se hubieran desprendido
de una visin instrumental del Estado y de la arrogancia sectaria y que incluso
desembocaran en una prctica clientelar. No es que haya una relacin de cau-
sa/efecto entre las viejas ideologas revolucionarias y un singular estilo de go-
bierno que simultane el tecnocratismo y cierto populismo, pero no puede subvalo-
rarse el tradicional desapego que tales grupos sintieron por el liberalismo poltico. El
respeto por las reglas del juego, la no confusin de lo pblico y lo privado, el prin-
cipio de responsabilidad individual efectiva elementos caractersticos de las de-
mocracias avanzadas no formaron parte de los usos habituales de los nuevos diri-
gentes. Esta mentalidad entronc con numerosos elementos continuistas del pasado
y ayuda a entender la facilidad de la alternancia en 1982, de los gobiernos centristas
a los socialistas, que en lo esencial compartieron polticas muy similares. El ba-
lance de la dcada de los ochenta es as desigual: un orden sin conflictos radicales
(salvo el terrorismo de ETA), un sistema poltico democrtico estable, una economa
integrada en la europea, unas formas de sociabilidad en ascenso y una Administra-
cin descentralizada y relativamente modernizada han coexistido con la corrupcin
y el clientelismo, el parrimonialismo, la especulacin, el paro y la economa sumer-
gida, as como con elementos de tribalismo y de mentalidad magicista. Hay institu-
ciones pluralistas que, en cualquier caso, son prerrequisito para articular una so-
ciedad civil moderna, pero los actores no siempre respetan las reglas y los
ciudadanos no se han emancipado de la tradicin tuteladora estatista. En todo caso,
los procesos de interdependencia y globalizacin contribuyen a atenuar los rasgos
premodernos aludidos y tal tendencia parece afianzarse con el paso del tiempo,
aunque persistan elementos muy disfuncionales para alcanzar el objetivo que Prez
Daz denomina una plena sociedad civil.
La V Legislatura ha sido la ms crtica, poniendo a prueba la solidez del sistema
poltico. Siendo ciertos el aumento de la crispacin interpartidista, el estallido de
muy graves escndalos relacionados con la corrupcin de altos cargos, el tremendo
episodio de la guerra sucia contra el terrorismo y el incontenible aumento del
paro, el caso es que el sistema nunca estuvo en peligro y sus instituciones y recursos
funcionaron de modo aceptable para canalizar las tensiones. Tal escenario fue po-
sible por diversas circunstancias: prdida para el PSOE de la mayora absoluta par-
lamentaria, pinza del PP y de IU contra aqul y ofensiva meditica muy crtica
contra Felipe Gonzlez. La frustracin del PP en 1993, convencido de su victoria,
radicaliz su labor de oposicin y la progresiva erosin del gobierno socialista debi-
lit el supremo recurso con el que triunf en las elecciones (el peligro de la
derecha). El PSOE no acometi la labor no cosmtica de depuracin y renovacin

274
 RECENSIONES

internas que, en teora, pareci anunciar su secretario general al triunfar por cuarta
vez y, una vez que lleg a un acuerdo parlamentario con CiU, se limit a proseguir
su poltica habitual.
El fenmeno de la corrupcin poltica, generalizado en la mayor parte de las de-
mocracias pluralistas (vanse los estudios de Della Porta/Mny y de Caciagli), tiene
hoy ms trascendencia desestabilizadora para los gobiernos que antao. No es que
su dimensin sea cuantitativamente muy superior, sino que desaparecido el de-
safo que representaba la mera existencia del bloque sovitico los ciudadanos se
muestran ahora mucho menos dispuestos a transigir en esta cuestin. El estilo de los
gobiernos del PSOE inaugurado en 1982, basado en instalarse en las instituciones
del Estado y en las Administraciones pblicas, fue especialmente permisivo a la
hora de no indagar el uso patrimonial del poder por parte de diversos cargos y en
cenar filas con los afiliados susceptibles de haber incurrido en prcticas irregu-
lares, incluyendo la financiacin interna ilegal (Filesa), para no hacer el juego al
PP y a IU. Naturalmente, los escndalos maysculos de Roldan y Rubio matizaron
tal lnea que se hizo ms selectiva: segn las instrucciones de la direccin, algunos
responsables socialistas fueron abandonados a su suerte al ser de todo punto inde-
fendibles (Roldan es el caso ms obvio), pero otros fueron arropados a ultranza hasta
extremos inquietantemente inverosmiles (Barrionuevo, escudo ltimo de Gon-
zlez en el asunto GAL). Este episodio, sin duda el ms negativo de toda la etapa so-
cialista, fue muy revelador de lo que algunos dirigentes (y no slo del PSOE, pues
Pujol comparti tal criterio) entienden por poltica de Estado (incluyendo a noto-
rias figuras de la oposicin conservadora como Fraga). Los principales argumentos
de la direccin socialista fueron: 1) Negar cualquier implicacin del Estado en el
asunto (lo que, en el mejor de los casos, revelara una notable incompetencia infor-
mativa); 2) Poner en duda los motivos de algunas personas que participaron en el es-
clarecimiento y eventual sancin de los hechos para descalificarlas como sectarias y
conspirativas; 3) Sugerir que el GAL aun siendo objetivamente inadmisible ha-
bra contado con el apoyo pasivo del grueso de la poblacin (tal interpretacin uni-
lateral de la voluntad general permitira justificar cualquier vulneracin de las re-
glas) o que tales prcticas son usuales en democracias ms maduras que la espaola,
y 4) Aducir que el gobierno estaba dispuesto a colaborar con la Justicia, proclama-
cin de principios que no se concret en los hechos (papeles del CESID). En
ningn momento se asumi de modo contundente que el GAL fue una operacin in-
moral desde el punto de vista de los principios constitucionales, ineficaz tcnica-
mente, pues no paraliz en absoluto la actividad de ETA, e impoltico por dar pbulo
tanto a la teora de las dos violencias simtricas como al cerrado submundo de HB
a propsito del carcter tutelado de la democracia espaola.
En todos estos episodios, algunas instituciones no han estado a la altura de las
circunstancias (Gobierno, alta Administracin, Tribunal de Cuentas), pero otras han
actuado con cierta eficacia (comisiones parlamentarias de investigacin, Tribunales
de Justicia), al margen de la desigual labor de los medios de comunicacin social
(sobre todo, de la prensa). En todo caso, el debate poltico ms intenso que

275
 RECENSIONES

nunca no gener una crispacin social desestabilizadora y el conflicto interparti-

dista se canaliz en las instituciones. El uso instrumental por parte de la oposicin de
los escndalos de corrupcin y de la guerra sucia result evidente con el episodio
de la disolucin de la comisin senatorial sobre los GAL, prueba de que la verdadera
intencin del PP no era llegar hasta el final (algo inslito en un partido de derechas
sensible a los razonamientos de Estado) cuanto erosionar al gobierno del PSOE.
Coincido con Prez Daz en que el tipo de debate que se dio no predispona al escla-
recimiento de los hechos, pues la cuestin principal nunca estuvo en el centro del es-
cenario, tampoco se aclar por la maraa de procedimientos de difcil seguimiento
cvico y la propia sociedad no pareca decidida a una enrgica catarsis depuradora
en toda regla y estas tres razones explican el carcter circunstancial y parcial del de-
bate sobre el GAL. El PP estaba interesado en deslegitimar al gobierno socialista
para presentarse como la nica alternativa posible y el PSOE recurri a una bien en-
deble lnea de defensa que present ese debate como una conspiracin. Genera-
lizar las responsabilidades y mezclar los ms diversos asuntos impidi clarificar
unas y otros, de ah el carcter muy circunscrito de la crtica del PP y la cerrada au-
todefensa del PSOE. El grueso del electorado conservador entendi la lgica de la
poltica del PP y el desconcertado electorado socialista jams cuestion la legiti-
midad de Gonzlez. Es decir, las laxas pautas mayoritarias del comportamiento de
los ciudadanos espaoles en tales circunstancias parecen confirmar que la sociedad
civil es an un proyecto un tanto lejano y ello pese al innegable y profundo descon-
tento con relacin al gobierno.
Tras este sugerente anlisis de la tensin poltica de la V Legislatura Prez Daz
dedica un interesante captulo sociolgico al fenmeno del paro y a sus implica-
ciones polticas. Hay que coincidir necesariamente con el autor a la hora de mostrar
asombro por la coexistencia de estabilidad sistmica y muy elevado ndice cons-
tante de paro. Parecen muy endebles las explicaciones tradicionales que se remiten
a la vuelta de los emigrantes (Portugal desmiente este argumento), al baby boom
(compensado por la tasa de actividad ms dbil de la poblacin actual), a la mayor
apertura al mercado mundial (de nuevo Portugal no lo confirma) o a las nuevas tec-
nologas (pases ms desarrollados desde este punto de vista tienen menos paro). La
economa espaola es incapaz de crear empleo: desde hace unos veinticinco aos la
poblacin activa se mantiene estancada en unos doce millones de personas. Prez
Daz atribuye el estancamiento laboral a las rigideces del mercado de trabajo y a las
polticas econmicas que combinaron opciones antiinflacionistas y deficitario gasto
pblico. Sobre la primera y polmica cuestin, los criterios de la patronal y las cen-
trales sindicales estn en las antpodas y, sobre la segunda, el PSOE intent satis-
facer a los mercados financieros (objetivo que consigui) y no enfrentarse con los
trabajadores (algo que no pudo evitar y que desemboc en la huelga general de
1988 que fue un rotundo xito para los sindicatos). Pese a meter la peseta en el
SME, la crisis econmica de 1992 arruin las esperanzas de los gobiernos socia-
listas con relacin a sus propuestas de contencin del gasto y creacin de empleo.
En estos hechos resalta el contraste entre la retrica modernizadora del PSOE y sus

276
 RECENSIONES

polticas econmicas concretas, a la vez que los lmites de cualquier gobierno co-
munitario a la hora de reformar las estructuras productivas. Si el paro no es un pro-
blema explosivo obedece a diversas causas: fragmentacin del mundo laboral (inte-
reses diferentes de los trabajadores de los sectores pblico, del privado monopolista
y del privado concurrencial), las diferencias de edad y sexo, el subempleo, la eco-
noma sumergida, la familia y, por supuesto, los subsidios pblicos (por no referirse
a los inmigrantes extracomunitarios). Es ya un tpico atribuir a los sindicatos la de-
fensa corporativa de categoras laborales protegidas sin visin de conjunto. Es po-
sible que tal acusacin no carezca de algn fundamento, pero tampoco puede igno-
rarse que la irrelevancia de los sindicatos en numerosas pymes y su obvia
ausencia en la economa sumergida no contribuyen a amortiguar las discrimina-
ciones sociales.
Desde el punto de vista poltico la alianza PSOE-CiU no se bas en un programa
comn, aun compartiendo numerosas recetas econmicas. Por su parte, la colabora-
cin PSOE-PNV se redujo, en lo esencial, al gobierno autonmico. La presidencia
espaola de la UE en el segundo semestre de 1995, pese a ciertos xitos diplom-
ticos, no pudo ir ms all de una correcta gestin de las deudas acumuladas dados los
lmites estructurales de tal institucin. Por primera vez, el tradicional apoyo mayori-
tario de los ciudadanos espaoles al proceso europesta empez a menguar al perci-
birse que los gobiernos recurran a tal imperativo para justificar polticas impopu-
lares. En suma, la conjuncin de escndalos polticos, ofensiva opositora (cada vez
mayor tras sus triunfos en las elecciones europeas de 1994 y autonmicas-locales de
1995), dificultades econmicas e incluso divisiones internas en el PSOE conducira
a la convocatoria de elecciones anticipadas en 1996.
En 1982 el PSOE lleg al poder con un vago proyecto de cambio que no pre-
figuraba alternativa sistmica alguna, sino plena asuncin del modelo existente para
hacerlo lo ms funcional posible. Prez Daz considera, en este sentido, que el prin-
cipal legado histrico dejado por los sucesivos gobiernos socialistas consiste en
haber instalado a Espaa en el marco de las reglas de la UE, del mercado mundial y
de la OTAN. Sin embargo, los modos de hacerlo no siempre se cieron a las pautas
formales de lo que todo ese conjunto representa, pues, en demasiadas ocasiones el
PSOE rompi las reglas de procedimiento. Los dirigentes socialistas aceptaron, de
hecho, renunciar a transformar la realidad para acomodarse a ella, pero incu-
rriendo en frecuentes prcticas irregulares. Legado, pues, ambivalente aunque en el
proceso el PSOE siempre ha conservado un apoyo social muy notable. Sera simpli-
ficador reducirlo a obreros protegidos, burcratas, pensionistas y subsidiados pues
son varios millones de ciudadanos los que desconfan del PP y tienen comporta-
mientos propios del elector racional. Los datos ms interesantes de los resultados
de las elecciones de 1996 consisten en: 1) El hecho de que, finalmente, se haya pro-
ducido la alternancia; 2) La bien escasa diferencia entre el PP y el PSOE, y 3) La ne-
cesidad para el PP de pactar con los nacionalistas perifricos, lo que le oblig a
cambiar su discurso tradicional.
Prez Daz concluye su libro con un interesante captulo dedicado a los naciona-

277
 RECENSIONES

lismos perifricos en el que hace algunas consideraciones de fondo y analiza la si-

tuacin poltica posterior a las elecciones de 1996. De entrada, tan slo quiero poner
de relieve una cuestin que no es meramente semntica, pues tiene implicaciones
tanto ideolgicas como incluso analticas. Me refiero al uso de expresiones como
nacional y regional que el autor utiliza de modo formalmente tcnico. Esto es,
nacional reservado para lo espaol y regional para lo autonmico. Esta es una visin
posible de Espaa, mientras que resulta, asimismo, defendible la tesis de la plurina-
cionalidad (incluso en su versin light de nacin de naciones). En ciencias so-
ciales es usual el empleo acadmico de tales trminos en el sentido tcnico que les
da Prez Daz, pero en realidad tal opcin encierra una inevitable preferencia
valorativa. Para escapar al dilema (al margen de que cada investigador opte por la vi-
sin que prefiera) en un estudio riguroso como el de Prez Daz o bien se puede
acudir al lenguaje jurdico (Constitucin y Estatutos) o bien a las investigaciones so-
ciolgicas sobre el hecho nacional en Espaa. Esta segunda opcin es ms compleja,
puesto que algunas realidades nacionales se superponen en diversas Comunidades
Autnomas, pero resulta ser ms matizada que dar por supuesta la existencia de una
nacin espaola integrada slo por regiones.
Uno de los desenlaces ms interesantes de las elecciones de 1996 ha sido el
acuerdo entre una formacin poltica conservadora fuertemente espaolista y los
grupos nacionalistas moderados en Catalua, el Pas Vasco y Canarias. El PP tuvo
que congelar su tradicional discurso unitarista e ir ms all que el PSOE en la pro-
fundizacin de la lgica del Estado autonmico. Con ello se ha llegado a una ines-
perada convivencia entre un nacionalismo espaol muy tradicional y los naciona-
lismos perifricos cuya idea de Espaa est en las antpodas. La realidad
sociolgica confirma que Espaa no slo es un Estado plurinacional, sino que sus
propias nacionalidades internas tambin lo son pues la autoidentificacin de los
ciudadanos en stas es triple (slo espaol/slo de la comunidad/mixto, categora
sta netamente preponderante). Por lo dems, Prez Daz menciona un dato de or-
dinario poco considerado por las lites polticas: en las clases trabajadoras hay un
poso de nacionalismo espaol difuso muy importante que resulta un tanto inc-
modo aunque hoy por hoy permanezca inactivo. A continuacin, el autor pasa ade-
cuada revista de modo sumario a las principales caractersticas sociolgicas y pol-
ticas de Catalua y el Pas Vasco y al desarrollo histrico de sus respectivos
nacionalismos. Estas pginas no aaden nada nuevo a lo ya conocido sobre tales
cuestiones, pero son tiles para el lector no cataln y no vasco y, adems, permiten
enmarcar el pacto de 1996. Hay coincidencia en aspectos clave de las polticas eco-
nmicas y europeas, sobre todo entre el PP y CiU, aunque el horizonte comunitario
final no sea visto exactamente del mismo modo. Si el actual acuerdo perdura no
sera descartable una creciente aproximacin interpartidista entre ambas forma-
ciones: el modelo CDU-CSU est an demasiado lejano, pero no es del todo des-
cartable a largo plazo (de hecho, el PP hoy no existe como tal en Navarra, de ah
que ya haya asumido organizativamente la excepcionalidad territorial an siendo
un partido de implantacin en toda Espaa). La consolidacin de esta embrionaria

278
 RECENSIONES

alianza exige una completa cesin de las competencias lingsticas y culturales a

las Comunidades Autnomas, una financiacin autonmica corresponsable, una
polica integral (el Pas Vasco demuestra que ello no es disfuncional) y un drstico
adelgazamiento de la Administracin perifrica del Estado central.
Quiz lo que est resultando ms difcil de asumir es que los partidos naciona-
listas perifricos se hayan convertido en los partidos bisagra permanentes dada la
ausencia de un tercer partido nacional-espaol que pueda tener ese papel (no es pro-
bable que pueda surgir un nuevo CDS). Es fcil atizar recelos sobre la insolida-
ridad y el egosmo de los partidos nacionalistas perifricos a los que, de entrada,
parece negrseles el derecho a tener su propia poltica de Estado. El caso es que,
tras las elecciones de 1996, el acuerdo circunstancial entre el PP y sus socios nacio-
nalistas puede prefigurar una opcin estratgica de muy importantes consecuencias
a largo plazo. En suma, la alternancia de 1996, en condiciones de gran equilibrio in-
terpartidista, ha resultado ser extraordinariamente funcional para la estabilidad del
sistema poltico democrtico en Espaa. La gran leccin que se extrae es que un tipo
de discurso globalmente descalificador y sectario no ha gozado del suficiente con-
senso social, de ah que la distribucin electoral de las preferencias refleje los deseos
cvicos de moderacin y acuerdo, a la vez que respeto por las reglas.
Coincido con Prez Daz en su afirmacin de que la poltica es un asunto dema-
siado importante como para dejarlo en manos de la clase poltica profesional, de
ah la necesidad de impulsar siempre el objetivo de construir una sociedad civil. En
suma, un acertado diagnstico de la situacin y una sugerente propuesta para mejo-
rarla resumen uno de los libros ms lcidos y serios que se han escrito recientemente
sobre el actual sistema poltico espaol.

Cesreo R. Aguilera de Prat

ADAM PRZEWORSKI: Democracia y mercado, Cambridge University Press, 355 pgs.

La democracia es un sistema en el que algunos partidos pierden las elec-

ciones. Y a pesar de la derrota no recurren a medios antidemocrticos para conse-
guir el poder porque esperan recuperarlo democrticamente. Esta definicin carece
de cualquier connotacin normativa, no hay un deber ser ideal sino un clculo estra-
tgico dominado por la incertidumbre. Si un partido tuviera la certeza de conquistar
y mantener el poder no respetara las reglas democrticas. Por tanto, la democracia
es un sistema en el que algunos partidos pierden las elecciones y no la proteccin de
las minoras ni mucho menos una exigencia de la relatividad de los principios que
obliga a pensar en la parte de razn poseda por el perdedor de unas elecciones. Si no
hay verdades absolutas todos, mayora y minora, tienen parte de razn y la demo-
cracia es un procedimiento para activar cul de ellas gobernar, pero reservando ga-
rantas para que mayora y minora sean coyunturales y la titularidad del poder, pro-

279
 RECENSIONES

visional. Lejos de esta concepcin, la eleccin racional y la teora de juegos, sos-

tienen una idea exenta de proposiciones axiolgicas.
Democracia y mercado constituye un ambicioso intento de explicar la lgica de-
mocrtica sin recurrir a la tica. Trminos como ciudadana, inters general, voca-
cin de servicio... y otras manifestaciones del altruismo cvico o el compromiso po-
ltico quedan fuera de la consideracin de su autor, A. Przeworski. Para que la
democracia tenga viabilidad debe ofrecer expectativas a todos los contendientes de
influir en las decisiones pblicas. Las expectativas son una esperanza razonable de
alcanzar algo, su campo semntico excluye tanto la imposibilidad como la segu-
ridad. Si todo estuviera predeterminado o indeterminado no habra incentivos para
participar, los costes seran tan altos que, comparados con la probabilidad de lograr
xito, nadie afrontara el riesgo. El acatamiento en la democracia requiere el com-
promiso de aceptar los resultados y no slo de observar las reglas, pero, como seala
Przeworski, en realidad no se produce una modificacin de las previsiones en fun-
cin de los resultados sino que stos son imprevisibles ex ante.
La cuestin del consentimiento se vuelve clave para valorar la pervivencia de la
democracia. Habindola definido como el sistema en el que algunos partidos pierden
las elecciones es necesario preguntar por qu no recurren a otros mtodos y siguen,
sin embargo, respetando el procedimiento. Por qu la democracia es viable? Por
qu son menos tentadoras las alternativas no democrticas?
Przeworski desmitifica la fe liberal en las virtudes de la discusin pblica, la
confianza en el acceso a la verdad mediante el contraste de pareceres. Segn este
credo las diferencias entre quienes debaten pueden salvarse orillando los intereses
personales en favor del inters de todos. Finalizado el proceso nadie pierde, todos
ganan, la minora comprende, sale de su error y asume la voluntad mayoritaria que
de esta manera se vuelve unnime. La clave est en la deliberacin, acercando opi-
niones encontradas hasta llegar al convencimiento profundo de la verdad de una pro-
posicin. No es un compromiso, una segunda opcin, sino la certeza en la bondad
absoluta de la lgica discursiva. Para el autor, sin embargo, el conflicto no se re-
suelve, las diferencias no desaparecen tras una deliberacin, el antagonismo perma-
nece; lo que debe explicarse es cmo, a su pesar, la democracia mantiene la forta-
leza. A diferencia de Schmitt, Przeworski no esencializa la poltica trazando la
divisoria entre amigos y enemigos inconciliables. Sin compartir esta visin ontol-
gica, coincide con Schmitt en descartar que todos los conflictos sean resolubles me-
diante intercambio de opiniones y, por tanto, en constatar la victoria y la derrota, la
existencia de perdedores. Sin embargo, la afinidad en las premisas no llega a las con-
clusiones. Mientras para Schmitt no quedaba ms salida que la dictadura plebisci-
taria del presidente, para Przeworski el error schmittiano viene de la incorrecta valo-
racin de las instituciones. Quien pierde unos comicios puede resistir el impulso de
actuar a corto plazo si tiene la expectativa de un futuro ms propicio. Las institu-
ciones permiten demorar el conflicto siempre que el perdedor abrigue la esperanza
de ganar a medio plazo.
Preocupado por el acatamiento interesado a las instituciones democrticas,

280
 RECENSIONES

Adam Przeworski rechaza tambin la teora hobbesiana del orden (1). El Leviatn es
un tercero que no participa en el pacto y la condicin de su eficacia reside precisa-
mente en su naturaleza autnoma, de ah nace su capacidad de obligar a quienes con-
tratan. La garanta del cumplimiento de la palabra dada genera un artificio situado
por encima de los contratantes. El Estado no es una realidad vicaria sino sustantiva,
un poder sin comunidad. Pero claro est, un poder sin control no puede ser democr-
tico. Nuevamente se plantea el dilema: Cmo hacer que el juego interestratgico no
destruya la democracia cuando uno de los jugadores se desva de las reglas? De
dnde surge la penalizacin del infractor? La respuesta a estos interrogantes es el
equilibrio entre el Estado y la sociedad. Concebida la democracia como equilibrio
y no como contrato, el Estado queda internalizado y salvada la apora de su ex-
terioridad.
La democracia debe conjugar imparcialidad y eficacia. Neutralidad para que
todas las fuerzas polticas con arraigo dispongan de oportunidades, no caben ven-
tajas institucionales, la imparcialidad es condicin de incertidumbre, la asimetra en
el punto de partida predeterminara el resultado. Pero la democracia tambin ha de
mantener las oportunidades a lo largo del tiempo, debe ser eficaz. No siempre corren
paralelas imparcialidad y eficacia. A veces el Gobierno se ve forzado a tomar me-
didas contra uno de los intereses defendido por partidos que han perdido las elec-
ciones con riesgo evidente de aniquilar sus expectativas de alcanzar el poder. En ese
momento la eficacia de la democracia amenaza fragilidad y la respuesta antidemo-
crtica se hace real. Cabalgar esta contradiccin requiere de la democracia un deli-
cado equilibrio: el Gobierno debe tener, al mismo tiempo, solidez para ofrecer ren-
dimiento en sus polticas y vulnerabilidad para estimular al partido derrotado a
continuar la competencia poltica. En las democracias consolidadas, las instituciones
impiden que una victoria electoral por mayora absoluta pueda anular con un nuevo
diseo constitucional las posibilidades de los perdedores. Nadie hace Constituciones
a la medida. Sin embargo, en los perodos de transicin, la complementariedad entre
imparcialidad y eficacia resulta particularmente aguda.
La mayor parte de este libro est dedicada al problema de la transicin a la de-
mocracia. La reflexin inicial sobre el concepto de democracia desde una perspec-
tiva de teora poltica positiva, tiene como funcin explicar el cambio poltico. Igual-
mente el captulo dedicado a capitalismo y socialismo cumple el mismo objetivo:
constatar la adecuacin entre economa y poltica, entre reforma poltica y reforma
econmica.
La cada del muro, la desaparicin del autoritarismo en los pases de Europa me-
ridional y la democratizacin en Amrica Latina, dieron a la transicin status polito-
lgico. Ser posible encontrar algo comn en estos procesos para teorizar la transi-
cin a la democracia? Przeworski responde afirmativamente. En Democracia y

(1) No muy alejada de la argumentacin de Parsons contra Hobbes en La estructura de la accin

social.

281
 RECENSIONES

mercado proliferan los ejemplos, incluso las ancdotas, para ilustrar la liberalizacion
de los regmenes autoritarios, la actitud de los militares o el comportamiento de las
lites en Polonia, Brasil o Espaa con el propsito de hallar un mismo hilo conductor
que haga de la Ciencia Poltica un saber predictivo sin dejar de ser analtico y es-
peculativo.
Coherente con su concepcin positiva de la poltica, el autor cuestiona incluso el
trmino transicin porque parece remitir a una dinmica predeterminada en la que la
democracia est contenida en el autoritarismo. En cambio el planteamiento de Prze-
worski huye de todo estructuralismo resaltando la incertidumbre de cualquier
cambio poltico reservando a la voluntad humana un espacio, pero al mismo tiempo
reduciendo la indeterminacin con una serie de consejos para afrontar la contin-
gencia. La Teora de juegos realza la poltica, recuerda la iconografa maquiaveliana
de la fortuna y la virtud; donde incertidumbre y decisin miden sus fuerzas.
Esta reivindicacin de la poltica contrasta con la idea de que la transicin es una
evolucin secuencial fraguada silenciosamente en la sociedad a travs de la retcula
de solidaridades entre agentes sociales. Przeworski sostiene la irrelevancia del punto
de partida, es indiferente la densidad de la sociedad que transita; Brasil, Espaa o
Polonia guardan ms afinidades que diferencias. Establecer correlacin entre el r-
gimen superado y la nueva repblica implica una visin macrohistrica retrospec-
tiva en exceso, demasiado alejada del presente como para fijar con claridad las
causas del cambio. La distincin acuada por la sociologa histrica entre causalidad
adecuada y accidental sirve de poca ayuda a la hora de valorar el cambio poltico.
Separar causas estructurales subyacentes y condiciones desencadentantes es un ejer-
cicio especulativo que slo tiene lugar una vez ocurrido el cambio pero resulta intil
para anticiparlo.
La Teora de juegos se coloca de frente a la Sociologa cuando opone la interac-
cin estratgica de los actores polticos al determinismo funcional de las condiciones
sociales. Resalta la contingencia de cualquier transicin y el xito o el fracaso de las
lites en la democratizacin frente a los presuntos requisitos necesarios para acceder
a la democracia. Cuestiona, en definitiva, la tesis de Tocqueville recogida en El An-
tiguo Rgimen y la Revolucin cuando sita el origen del cambio al menos en diez
generaciones anteriores a la de los revolucionarios. Pertrechado con este bagaje
Adam Przeworski aborda el estudio de las transiciones. Como he indicado, la mayor
parte de Democracia y mercado est dedicada a proveer claves para lograr la conso-
lidacin de la democracia en sus vacilantes primeros pasos.
Consecuente con su idea de vincular democracia e incertidumbre el autor pro-
pone una serie de medidas que faciliten la tarea. Y lo hace as porque el acatamiento
a las reglas democrticas siempre es conflictivo y a menos que el rgimen recin ins-
taurado ofrezca rendimientos gravita sobre l la amenaza de involucin. Hay aqu
una prueba ms de la relatividad de las condiciones de partida, lo determinante son
las polticas adoptadas en los momentos iniciales, la decisin para equilibrar la im-
parcialidad y eficacia que la democracia debe ofrecer a todas las fuerzas polticas
con capacidad de influencia. De forma muy grfica Przeworski resume el dilema

282
 RECENSIONES

que atrapa al gobierno en una fase de transicin: El problema estratgico de una

transicin estriba en conseguir la democracia sin morir a manos de quienes detentan
las armas ni de hambre por obra de quienes controlan los recursos productivos.
Tambin el tiempo juega en contra. Las expectativas creadas por la inminencia del
cambio aceleran las preferencias inmediatas de tal manera que sera un fracaso pedir
la demora de las satisfacciones para cuando mejore la economa. La adhesin a la
democracia exige frutos visibles.
Como advirtiera Maquiavelo, en poltica la crueldad debe administrarse de una
sola vez, dando un tajo seguro en la raz del mal. El prncipe pusilnime aplaza la de-
cisin por temor a las revueltas, pero la tardanza no hace sino complicar an ms el
remedio; el prncipe sanguinario cifra su dominio a la ejemplaridad del castigo. Nin-
guno de los dos acta a la altura de la ocasin. Sheldon Wolin (2) ha llamado eco-
noma de la violencia a la recomendacin de Maquiavelo sobre la necesidad de
abreviar el dramatismo de una poltica impopular. De forma anloga Przeworski re-
curre a la plasticidad de una imagen: la estrategia de la pildora amarga. La poltica
de los primeros momentos deber ser radical, profunda, asumiendo la dureza del
ajuste. Iniciada la reforma, desencadena una serie de efectos cuya solucin no
siempre admite solucin complementaria, pero que, para ser eficaz, ha de ser simul-
tnea. Los costes de la pildora amarga son inflacin, subutilizacin de capital y des-
empleo laboral. A su vez conjurar la inflacin obliga a moderar la presin salarial,
combatir los monopolios, controlar el dficit y neutralizar las repercusiones de la
competencia sobre la oferta.
Como puede observarse, un empeo plagado de dificultades. Pasar de precios
controlados a precios desregulados provoca el descontento de los perjudicados; con-
gelar los precios ante estas reacciones ablanda el plan de choque relajando la vo-
luntad de sacrificio. De nuevo adquiere relieve la poltica, pues poltico es un fen-
meno como la inflacin cuya estabilidad depende de la contencin de los agentes
polticos a esperar los efectos de la pildora amarga. Y la poltica debe paliar las pe-
ores consecuencias de las reformas porque derivar de la desregulacin y de las pri-
vatizaciones una racionalidad utilitaria es una creencia sin fundamento. Quienes han
vivido durante varias generaciones bajo un rgimen intervencionista no pueden
adoptar sin solucin de continuidad los hbitos propios del mercado. La fuerza de la
inercia pesa como losa de sepultura agravada adems ante la desorientacin causada
por unas reformas que aumentan an ms la incertidumbre. Por tanto, la divisa in-
troducir el mercado y lo dems vendr por aadidura carece de fundamento y puede
poner en peligro la consolidacin de la democracia.
Esta falta de correspondencia entre la economa y el cambio poltico realza la
transicin como un proceso sustantivo, relativiza, como se indic, las condiciones de
partida y eleva la interaccin estratgica de los actores a variable clave. La situacin

(2) Poltica y perspectiva. Continuidad y cambio en el pensamiento poltico occidental, Amorrurtu

Editores, Buenos Aires.

283
 RECENSIONES

inicial de las lites polticas se modifica en la negociacin, el resultado es siempre una

consecuencia no prevista y preterintencional sujeta a incertidumbre, imposible de
predeterminar. Una transicin viable pasa por la debilidad de las posiciones extremas,
ni los duros ni los radicales pueden vetar el cambio, ni mucho menos dirigirlo. Las
fuerzas hegemnicas han de girar en torno a los blandos del rgimen y los moderados
de la oposicin. En esa afinidad reside la garanta de una transicin adecuada para la
posterior consolidacin de la democracia. Porque de la fortaleza de este espectro de-
pende que las posturas maximalistas se vuelvan graduales. Pero tambin la proxi-
midad entre reformistas y moderados encierra riesgos. Como Przeworski advierte las
fuerzas antiautoritarias deben juntar sus esfuerzos para combatir el autoritarismo pero
competir entre ellas para ocupar el mejor lugar cuando la democracia se instaure. Si el
acuerdo llega ms all de la liquidacin del rgimen autoritario y del diseo institu-
cional peligra la necesaria competencia entre las diferentes opciones. La salida cor-
porativista es una tentacin para involucrar a todos los grupos interesndolos en el
cambio pero habita a dar contenido institucional a lo que debieran ser polticas par-
tidistas. Las virtudes de la transicin se vuelven vicios de la democracia.
Durao Barroso seala la tensin inherente en la va corporativista a la demo-
cracia: ... democratizacin se define como un tipo de transicin poltica caracteri-
zado por una gran conflictualidad entre una lgica de apertura del sistema..., y una
lgica de reduccin de la variedad..., la cual tiende a limitar las posibilidades de
evolucin del sistema en la medida que aumenta su previsibilidad. Considerada la
incertidumbre el rasgo distintivo de la democracia el corporatismo la reduce oclu-
yendo la competencia. El precio de la estabilidad es la escleroris poltica. En defi-
nitiva, que la proximidad entre reformistas y moderados favorece la transicin y
desactiva la beligerancia de los extremos, pero puede frustrar la democracia com-
petitiva.
Manejando una tipologa de actores duros, blandos y moderados, radicales
junto a dos posibilidades reforma, democracia Przeworski sita en primer plano
la contingencia de los cambios polticos, los hace depender de los actores, sometidos
a su vez, a la incertidumbre de las consecuencias de su accin. Explicar las transi-
ciones con el lenguaje de la Teora de juegos significa conceder a la poltica un es-
pacio autnomo relegando la importancia de las estructuras sociales y econmicas.
El cambio poltico no se deja encajar con facilidad en los conceptos habitual-
mente manejados, la misma idea de transicin no parece cuadrar con los procesos de
democratizacin, ya que est en su propia naturaleza la de ser un proceso lento, al
menos si se quiere distinguir su campo semntico de la revolucin, cuyo tempo ace-
lerado remite a la imagen de una transformacin sbita y casi sorpresiva. Realzar la
incertidumbre, sealar la eventualidad del resultado o elevar a variable indepen-
diente la interaccin estratgica de las lites polticas encaja mejor en la revolucin
que en la transicin. Las revoluciones tienen un comienzo mtico sealado por un
acontecimiento emblemtico, la transicin, en cambio, no puede identificar el
origen, es un proceso cuyos inicios se pierden hasta diez generaciones antes. En la
correcta comprensin de esta dualidad reside en gran parte la disputa sobre la prio-

284
 RECENSIONES

ridad del cambio social sobre el cambio poltico o si para el arraigo de la democracia
se necesitan unos requisitos previos de desarrollo econmico.
La teora de juegos intenta salir de la circularidad contenida en la tautologa que
define la crisis como el interregno donde lo viejo no muere y lo nuevo no acaba de
nacer. La eleccin racional explica convincentemente los momentos de descomposi-
cin institucional, el vaco producido por la desaparicin de los referentes tradicio-
nales abre las expectativas a varias alternativas. Sin embargo, se revela menos apto,
incluso inadecuado, para dar cuenta de los perodos de estabilidad. Considerar la de-
mocracia el sistema en el que algunos partidos pierden las elecciones y aun as con-
tinan acatando los procedimientos democrticos es un juicio tributario en exceso de
la incertidumbre que gravita sobre una democracia recin instaurada, pero de impo-
sible aplicacin a las democracias consolidadas. S. Huntington ha situado en la
prueba de las dos vueltas la garanta de viabilidad de una democracia joven. Una vez
producido el rodaje los actores polticos no despliegan un comportamiento estrat-
gico. Las instituciones no son preferencias congeladas y, por tanto, sometidas a des-
hielo en cualquier momento, por el contrario, cuando enraizan informando los h-
bitos sociales generan un acuerdo tcito sobre procedimientos y rituales que
eliminan la rivalidad destructiva entre quienes compiten por alcanzar el poder.
Muy reductiva resulta tambin la definicin de las instituciones como auto-
contencin estratgica de los actores polticos renunciando a sacar provecho de las
ventajas coyunturales. Segn esta posicin, cuando nadie puede provocar unilateral-
mente un cambio poltico la democracia estara consolidada.
Democracia y mercado somete a desafo las categoras y conceptos decantados
por la Ciencia Poltica. Muchas de las afirmaciones contenidas en el libro obligan a
repensar la lgica de la democracia. El problema del acatamiento, las relaciones
entre economa y poltica... Pero es en la transicin donde la Teora de Juegos tiene
un terreno propicio y por tanto donde el libro ofrece ms y mejores claves de inter-
pretacin y de prescripcin.

Manuel Zafra Vctor

JOS JUAN GONZLEZ ENCINAR (ed.): La televisin pblica en la Unin Europea,

McGraw-Hill, 1996, 250 pginas.

La obra que recensionamos es el primer libro en castellano que realiza un es-

tudio jurdico de la televisin pblica en los pases ms significativos de la Unin
Europea, analizando, a la vez, el papel que en esta materia le corresponde al Derecho
comunitario. Destacados especialistas en el Derecho de las Comunicaciones ana-
lizan el rgimen jurdico de la televisin pblica, tanto desde la perspectiva comuni-
taria, como de los distintos ordenamientos que se examinan Reino Unido, Ale-

285
 RECENSIONES

mania, Austria, Francia, Italia y Espaa todo ello bajo la coordinacin del cate-
drtico de Derecho Constitucional Juan Encinar.
Como se apunta en el prlogo del libro, un estudio sobre la televisin pblica
tiene especial inters en un momento en el que se revisan los planteamientos de la
misma, tanto por la consolidada competencia de la televisin privada, como por la
necesidad de adecuar sus estructuras a las nuevas modalidades tecnolgicas. Un in-
ters que, por otra parte, es an mayor en nuestro pas donde, tras un largo debate, se
acaban de aprobar las leyes del cable, satlite y televisin local por ondas.
El libro consta de siete captulos de los que el primero se dedica al Derecho co-
munitario, y el resto al Derecho de los pases anteriormente citados.
En el anlisis del Derecho comunitario, el profesor Peter Malanczuk, tras
apuntar la tendencia liberalizadora del Derecho comunitario en materia televisiva,
destaca la evolucin del TJCE sobre concesin de derechos exclusivos o especiales
art. 90 del Tratado CEE, y su compatibilidad con la libertad de servicios
arts. 59 y 60 en el mbito de los servicios de televisin. En particular, se analiza
la trayectoria seguida por el Tribunal desde la Sentencia Sacchi de 1974 que reco-
noce la facultad de los Estados para conceder aquel tipo de derechos, hasta las Sen-
tencias de finales de los aos ochenta donde dicha facultad ser restringida conside-
rablemente. Una lnea interpretativa, sta ltima, que ser de nuevo revisada a partir
de las Sentencias Vernica de 1993 y TV 10 de 1994, en las que se reconoce la exis-
tencia de intereses culturales que legitiman, en determinados casos, la intervencin
reguladora de los Estados.
Finalmente, tambin requiere inters la Directiva 89/552/CEE Televisin sin
fronteras, que establece las bases para hacer efectiva la libertad de servicios de los
artculos 59 y 60, conteniendo, adems, una serie de obligaciones entre las que des-
tacan las relativas a publicidad y patrocinio, proteccin al menor y cuotas de progra-
macin de origen europeo. Precisamente es sobre este ltimo aspecto donde ms se
detiene el profesor Malanczuk, y lo hace para sealar la dificultad poltica de llegar
a acuerdos sobre esta materia.
Por su parte, el profesor Thomas Gibbons al analizar el sistema de televisin p-
blica britnica hace hincapi, sobre todo, en su tradicin de servicio pblico. Este
concepto se ha asociado siempre con dos ideas bsicas: la de universalidad, tanto
geogrfica como de intereses y gustos que deben satisfacerse, y la de responsabi-
lidad cultural, por la que la televisin, adems de entretener, debe informar y
educar. Otros rasgos tradicionales del servicio pblico son la independencia frente al
gobierno y los grupos polticos, as como la subvencin pblica de determinados
programas. Sin embargo, hoy el servicio pblico de televisin parece entenderse en
trminos de soberana del consumidor, un concepto ste que tiene como objeto
prioritario satisfacer las preferencias de la audiencia, lo que, para el autor, ira en
perjuicio de los autnticos programas de servicio pblico.
Respecto del funcionamiento de la televisin pblica, gestionada por la BBC, el
autor subraya cmo sta, al contrario de la televisin privada, nunca estuvo sujeta a
un marco legal, lo cual ha facilitado un cierto poder discrecional del Gobierno sobre

286
 RECENSIONES

la Corporacin. Tambin, al contrario que la televisin privada, la mayor parte de

los ingresos de la pblica proceden de un sistema de canon, y se seala que en 1986
el intento por sustituir dicho sistema no prosper al entenderse que as se perjudica-
ran los objetivos de servicio pblico. Finalmente, tiene inters el estudio de los con-
troles ejercidos sobre la BBC, de los que se deduce una considerable influencia del
Gobierno sobre la corporacin y, por tanto, pone en entredicho su independencia.
Los profesores Wolfgang Hoffmann-Riem y Wolfgang Schulz sealan como
principal caracterstica de la televisin pblica alemana el principio de libertad de te-
levisin Rundfunkfreiheit constitucionalizado en el artculo 5 de la Ley Funda-
mental de Bonn, y desarrollado por el Tribunal Constitucional Federal. En ese des-
arrollo jurisprudencial cabe subrayar cmo, junto a un contenido jurdico-subjetivo,
se reconoce un contenido jurdico-objetivo de la libertad de televisin que sirve a la
formacin de una opinin pblica libre, por lo que el Tribunal considerar a la tele-
visin como un servicio esencial Grundversorgung.
En el terreno legislativo, aquel principio de libertad de televisin se ha concre-
tado por el legislador alemn en un sistema dual de televisin pblica y privada,
correspondiendo fundamentalmente a la primera la funcin de satisfacer el servicio
esencial de televisin tal y como lo entiende el Tribunal Constitucional. Para ello, la
televisin pblica ha sido configurada como una institucin de derecho pblico y or-
ganizacin autnoma del Estado, constituida sobre el principio de pluralismo interno
dentro de su organizacin, un limitado control ejercido por el Estado y un sistema de
financiacin construido sobre el pago de un tasa de televisin, pero que, a la vez,
tambin permite ingresos publicitarios.
Como de entrada seala el profesor Michael Holoubek, la primera nota llama-
tiva del sistema de televisin pblico austraco es la existencia de un monopolio p-
blico de televisin gestionado por la sterreichische Rundfunk (ORF). No obstante,
en la prctica los austracos reciben diversos canales de televisin alemanes.
Por lo dems, el rgimen jurdico de televisin pblica austraca ha coincidido,
bsicamente, con las directrices marcadas por la jurisprudencia constitucional ale-
mana en su doctrina de la Rundfunkfreiheit. Por consiguiente, la ORF tambin se
constituye como un servicio esencial, y participa de las mismas caractersticas que
se han comentado de la televisin pblica alemana.
Al examinar el modelo francs, el profesor Jean Morange resalta la gran inesta-
bilidad legislativa en materia de televisin y la importancia de crear una autoridad
administrativa independiente para el sector audiovisual. La primera circunstancia ha
impedido conformar un rgimen jurdico permanente que estableciera las funciones
tanto de la televisin pblica como de la privada. Por su parte, la constitucin de una
autoridad administrativa independiente propici el establecimiento de unos princi-
pios fundamentales de lo audiovisual sobre los que aqulla pudiera operar. Sin em-
bargo, para el profesor Morange estos principios estn fijados de forma demasiado
heterognea y genrica y, sobre todo, no distinguen entre el sector pblico y el pri-
vado. Algo que tambin ha puesto de manifiesto el Consejo Constitucional francs,
declarando que dichos principios deben interpretarse como garanta del pluralismo,

287
 RECENSIONES

para cuya consecucin el legislador debe delimitar, respecto del sector pblico de la
televisin, funciones distintas de aquellas delimitadas para el sector privado.
No obstante, el autor concluye indicando que no se ha conseguido configurar un
modelo de televisin pblica que diferencie claramente a sta de la televisin pri-
vada, todo lo cual favorece una competencia entre ambas que, sin duda, perjudica la
funcin de servicio pblico de las cadenas pblicas.
El profesor Alessandro Pace realiza el estudio correspondiente al rgimen de la
televisin pblica italiana. Este rgimen viene marcado por la declaracin de in-
constitucionalidad que en 1976 hizo el Tribunal Constitucional italiano respecto del
monopolio pblico de televisin vigente hasta entonces. A partir de ese momento, la
televisin pblica RA est configurada como un servicio pblico que la sujeta
a los principios de inters general, pluralismo, objetividad, imparcialidad y apertura
a las diversas opiniones y tendencias; algo muy distinto de lo que ocurre con la tele-
visin privada que se mueve en el mbito de las libertades de pensamiento y expre-
sin, as como en el de la libertad de iniciativa econmica.
Al examinarse los distintos controles que existen sobre la RA, tiene relevancia
el que ejerce la Comisin Parlamentaria de Radiotelevisin con su poder de nombrar
a los miembros del Consejo de Administracin de la sociedad, criticndose por el
autor el hecho de que este control ha llevado a un autntico reparto de los tres ca-
nales de la RA entre los principales partidos. Asimismo, merece atencin el sistema
de financiacin mltiple vigente en Italia, con ingresos procedentes de un canon de
radiotelevisin, ingresos publicitarios y aportaciones de los accionistas.
Por ltimo, el profesor J. Juan Gonzlez Encinar analiza el rgimen de la televi-
sin pblica espaola. En un sistema como el nuestro caracterizado por la publicatio
de la televisin, el profesor Encinar entiende que, sin ser cuestionable la existencia
de un sistema de gestin indirecta de la televisin TV privada es necesaria
una televisin de titularidad y gestin pblicas, y no porque as lo haya decidido
nuestro legislador como apunta el Tribunal Constitucional, sino porque es una
exigencia constitucional.
Pero el actual modelo de televisin pblica no se corresponde con aquel que
exige la Constitucin. Por eso, la preocupacin del autor se centra en estudiar cul es
la misin que, desde un punto de vista constitucional, debe cumplir la televisin
como servicio pblico. No es sta una tarea fcil, pero s se afirma, por ejemplo, que
la televisin pblica nunca podr cumplir una funcin de servicio pblico si est
controlada y dirigida desde el poder poltico, o si compite siguiendo criterios es-
trictamente comerciales con las televisiones privadas, lo que conlleva un claro de-
terioro de la programacin.
Alguna culpa de esta situacin se atribuye al Tribunal Constitucional por no
haber determinado qu implica el carcter de servicio pblico de la televisin. Como
consecuencia de ello, el Tribunal no se ha pronunciado sobre la actual organizacin
de la televisin pblica; una organizacin que, en opinin del autor, ms que servir
para garantizar la formacin libre de la opinin pblica, sirve para manipularla.
Es precisamente el problema de la manipulacin informativa el de mayor preo-

288
 RECENSIONES

cupacin en este captulo. Resultan ilustrativas algunas ideas como la que seala que
Espaa es el nico pas de la Unin Europea en donde un partido poltico puede
disponer de una televisin pblica para manipular impunemente la informacin y la
opinin de los ciudadanos, o la que destaca que las leyes que regulan las televi-
siones pblicas espaolas no garantizan la independencia de stas, sino todo lo con-
trario.
Tras concluir considerando esta situacin abiertamente inconstitucional, el pro-
fesor Encinar ofrece algunas propuestas de solucin. As, considera necesaria la
aportacin de fondos pblicos suficientes que aseguren la calidad y competitividad
de las televisiones pblicas, pero sin que eso implique un control de la programacin
por parte de los distintos Gobiernos. En este orden, sera conveniente estudiar la
creacin de Autoridades Independientes que sustituyan a los actuales Consejos de
Administracin, argumentndose que organismos de aquel tipo ya estn funcio-
nando con xito en otros pases y que, al componerse de personas elegidas por los
Parlamentos en funcin de su capacidad y solvencia en la materia, se demuestran
como el mecanismo ms apropiado para el cumplimiento de las funciones de ser-
vicio pblico asignadas a la televisin pblica.
A modo de conclusin, debe subrayarse que el elemento vertebral sobre el que
se articula el sistema pblico de televisin de los pases aqu estudiados, no es otro
que el del servicio pblico. Sin embargo, resulta de gran inters comprobar cmo, al
mismo tiempo, existen importantes diferencias entre unos ordenamientos y otros a la
hora de configurar el rgimen jurdico de ese servicio pblico. Asimismo, todos los
modelos analizados estn sujetos al Derecho comunitario en materia audiovisual,
por lo que es necesario conocer, con carcter previo, el grado de influencia de ste
en los derechos internos. Por ltimo, tambin suscita inters observar cmo en los
distintos ordenamientos se han arbitrado frmulas distintas para afrontar problemas
y retos que, como la independencia frente al poder poltico o el sistema de financia-
cin, parecen ser la caracterstica comn de todas las televisiones pblicas eu-
ropeas.

Juan Manuel Herreros Lpez.

SILVIO GAMBINO (coodinador): Elezioni primarie e rappresentanza poltica. II dibat-

tito in Italia e l'esperienza degli Stati Uniti, Rubbettino, Messina, 1995,211 pgs.

En los ltimos aos es abundante la bibliografa que ha abordado el tema de la

crisis de la representacin poltica. La mayora de los estudios publicados se cen-
tran en los problemas que plantea la denominada democracia de partidos. En este
sentido, la cuestin tratada con ms reiteracin es el funcionamiento interno de los
partidos en las democracias occidentales. Son muchas las propuestas que se realizan
al respecto. Esta obra colectiva, que nos llega de Italia, propone el mecanismo de las

289
 RECENSIONES

elecciones primarias como posible va de democratizacin de la vida interna de los

partidos, centrndose en la experiencia italiana y tomando como referente la esta-
dounidense.
La obra comienza con una introduccin del coordinador de la misma, el profesor
Silvio Gambino, en la que parte del proceso de condicionamiento de los rganos
constitucionales de gobierno operado por los partidos, el cual ha dado lugar a un sis-
tema de clientelismo de masa. Esto ha provocado en los ltimos aos una reaccin
contra los partidos concebidos como autntica clase de profesionales de la pol-
tica. Ante tal situacin, dos alternativas se plantean: la redefinicin del sistema
electoral o el replanteamiento de lo que Gambino denomina legislacin electoral de
contorno (las garantas del procedimiento de eleccin, la reglamentacin de las
campaas electorales, inelegibilidades e incompatibilidades) y, ms en concreto, el
llamado derecho de los partidos. En esta direccin se sita la propuesta de intro-
ducir el sistema de las elecciones primarias en el interior de los partidos para la de-
signacin de los candidatos. Gambino considera que sera conveniente dirigirse
hacia un sistema de primarias abiertas a los grupos y movimientos ligados a los par-
tidos por vnculos de afinidad poltico-programtica y por comunidad de intereses a
defender. Las primarias abiertas exigen una regulacin ms articulada, proponiendo
el autor atribuir a cada elector una especie de precertificado electoral utilizable en
una sola primaria. En cuanto a la individualizacin de los candidatos, deberan parti-
cipar slo aquellos que compartan un indirizzo poltico y sometidos a un acuerdo im-
plcito de apoyo al candidato vencedor. Gambino aconseja como modalidades de vo-
tacin, en los colegios uninominales un sistema de ballottaggio entre los dos
candidatos ms votados; para la cuota proporcional, listas abiertas con el nmero de
puestos disponibles recubierto progresivamente por los candidatos ms votados. En
todo caso, para evitar una excesiva personalizacin, el autor propone limitar las pri-
marias a determinados supuestos (elecciones polticas, designaciones de los vrtices
de los Ejecutivos locales, regionales y nacionales, listas rgidas).
La primera parte del libro est dedicada a los perfiles generales y comparados de
las elecciones primarias. Giovanni Moschella, en un captulo titulado Elezioni pri-
marie e redistribuzione delle funzioni di rappresentanza poltica, opta por el sis-
tema de primarias como medio para garantizar la transparencia y la participacin en
el interior de los partidos. Dicho sistema plantea tres cuestiones fundamentales:
quin vota, quin es votado, cmo se vota. En relacin a la primera cuestin se sita
la distincin entre primarias abiertas y cerradas, proponiendo el autor en el primer
caso una especie de precertificado electoral, y en el segundo la exigencia de un Re-
gistro de inscritos en el partido. Con respecto a los posibles candidatos, Moschella
sita en primera lnea la necesidad de un acuerdo entre los candidatos (gentlemen's
agreemeni), el cual podra venir acompaado de un cierto nmero de firmas y por la
imposicin de prestaciones de carcter financiero. Sera necesario prever supuestos
de incandidabilit absoluta y relativa, as como una detallada regulacin de las ine-
legibilidades e incompatibilidades. Finalmente, y en relacin al sistema de votacin,
Moschella coincide prcticamente con las propuestas de Gambino.

290
 RECENSIONES

Guerino D'Ignazio se ocupa de hacer un anlisis del fenmeno de las primarias

en Estados Unidos, las cuales se consideran parte esencial del proceso electoral y,
por tanto, situadas bajo la disciplina de las enmiendas XIV y XV de la Constitucin
americana. El autor analiza cmo el sistema ha ido evolucionando desde las origina-
rias Convenciones, las cuales han acabado por convertirse en asambleas con la fun-
cin de ratificacin del resultado de las primarias. D'Ignazio recoge la clasificacin
de Lucifredi en relacin a la progresiva consolidacin de las mismas, distinguiendo
cuatro perodos: el inicial (1905-1916), el de reflujo (1917-1945), el de renovado in-
ters (1948-1968) y el de afirmacin definitiva. Las consecuencias ms importantes
de dicho sistema han sido la mayor sensibilidad de la clase dirigente hacia los inte-
reses y las exigencias de la bases de los partidos, as como una modificacin de las
relaciones en el interior de los mismos. El autor seala una serie de factores de la
vida poltica norteamericana que han contribuido a la consolidacin de las primarias:
la fuerte descentralizacin de los partidos americanos, el sistema de bipartidismo
consolidado y la consideracin de la reglamentacin de las primarias como norma-
tiva de los Estados. Subraya tambin el autor la celebracin a nivel local de prima-
rias al margen de los partidos (nonpartisan primarles), las cuales tratan de evitar las
interferencias de cuestiones polticas de nivel nacional as como garantizar la preva-
lencia de la capacidad y la competencia de los candidatos.
Hace un repaso el autor de los distintos tipos de primaria neutra, cerrada,
abierta, run-off primaria, as como de algunas de las crticas hechas al sistema. En
concreto, la excesiva personalizacin a la que pueden dar lugar, as como su in-
fluencia en la agravacin de los conflictos intrapartticos. Sin embargo, D'Ignazio
concluye con una valoracin positiva, en el sentido de que las primarias han debili-
tado la estructura organizativa de los partidos y han intensificado la capacidad de
respuesta de estos a las demandas de una sociedad en permanente transformacin.
Ezio Marra cierra esta primera parte con un captulo dedicado al procedimiento
de votacin en las primarias. Marra seala como objetivos de las mismas: la eleccin
del mejor candidato, el favorecimiento de la igualdad de partida de los candidatos
ms dbiles, la movilizacin del consenso de los electores, la reduccin de la in-
fluencia de los aparatos de partido, el estmulo de la participacin de los grupos y de
los partidos miembros en el interior de las coaliciones, as como de la implicacin de
la sociedad civil, y el favorecimiento de la transparencia del proceso electivo. Entre
los que las consideran como una panacea universal y los que las limitaran a escasos
supuestos, el autor se sita en una posicin intermedia, considerando oportuno limi-
tarlas al sistema uninominal y a la eleccin de los lderes de las coaliciones. Optando
por las primarias abiertas, Marra propone el establecimiento de una serie de garan-
tas, tales como la recogida de firmas de un amplio nmero de electores y la desig-
nacin de un comit de expertos que filtrasen las candidaturas no presentables. En
cuanto al sistema de votacin, y tras sealar una serie de criterios fundamentales a
tener en cuenta como la simplicidad, la equidad o el reducido peso de los aparatos,
concluye que el sistema ms adecuado es el llamado voto de aprobacin
(approval voting), frmula utilizada nicamente por el Consejo de Seguridad de Na-

291
 RECENSIONES

ciones Unidas para elegir el secretario general y, a travs del cual, los electores
pueden votar por cuantos candidatos quieran, pero no puedan dar ms de un voto a
cada candidato ni dar un orden de preferencia. El vencedor ser aquel candidato que,
en total, obtenga un mayor nmero de votos.
La segunda parte del libro est dedicada al debate de la cuestin en Italia. En una
primera aportacin, Albino Saccomanno analiza el sistema de inelegibilidades e in-
compatibilidades en relacin a las candidaturas. Partiendo de la regulacin de la
Constitucin italiana (fundamentalmente, los arts. 65 y 66), el autor clarifica los
conceptos de inelegibilidad, incompatibilidad y verificacin de poderes. En relacin
a las primarias, considera que cualquier hiptesis que se plantee al respecto deber
implicar una extensin de los casos de inelegibilidad e incompatibilidad previstos
por la Constitucin y las leyes, as como como la previsin de nuevos supuestos.
Enrico Caterini y Giovanna Chiappetta se centran en la relacin entre las incom-
patibilidades y los conflictos de intereses, en cuanto que estos cobran especial rele-
vancia en la fase de presentacin de candidaturas. En primer lugar, analizan la Ley
23 de abril de 1981, nm. 154, relativa a las situaciones de incompatibilidad entre
los cargos de los entes locales y el servicio sanitario nacional, y cuyo artculo 8,
nm. 2 establece la incompatibilidad entre el cargo de alcalde y asesor del municipio
con los dependientes de la unidad local sanitaria. El autor parte de los mismos tra-
bajos preparatorios de la ley, en los que se puso de manifiesto la intencin de realizar
ms puntualmente la igualdad efectiva de todos los ciudadanos en el acceso a los
cargos pblicos, y concluye con un estudio de la evolucin de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relacin a las restricciones al sufragio pasivo. La tercera
fase en esta evolucin viene marcada por la Ley nm. 154, de 1981, a partir de la
cual la Corte reduce sensiblemente las hiptesis de inelegibilidad a favor de las de
incompatibilidad.
Los autores hacen un recorrido por la legislacin en materia sanitaria, la cual ha
ido marcando las lneas fundamentales en relacin a los posibles conflictos de inte-
reses. Critican la circular del Ministerio del Interior (nm. 2, de 13 de abril de 1995),
por la cual se abroga tcitamente el artculo 8.2 de la Ley 54/1981, decisin que ca-
lifican de ilgica, contradictoria, inconstitucional e incoherente en relacin a sus
mismas premisas.
Caterini y Chiappetta concluyen que el proceso de democratizacin de la Admi-
nistracin pblica debe afrontar con plena coherencia y mayor claridad el problema
de los conflictos de intereses. Este objetivo ha de tener en cuenta factores como la no
generalizacin de los criterios a tener en cuenta o la previsin de un rgano de con-
trol preventivo. Igualmente, el mismo ha de tenerse presente en el proceso de selec-
cin de las candidaturas.
Alfonso Lorelli pone en relacin el papel constitucional de los partidos con las
primarias. Los constituyentes italianos asignaron a los partidos una importancia pri-
maria en la construccin de una democracia pluralista. El artculo 49 de la Constitu-
cin italiana disciplina de manera genrica a los partidos, asignndoles principal-
mente la funcin de operadores polticos colectivos. En los ltimos aos ese

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 RECENSIONES

protagonismo ha dado lugar a numerosas crticas, desde el momento en que los par-
tidos se han ido transformando en partidos de patronato dedicados a la ocupacin
de cargos administrativos por parte del propio aparato.
Lorelli considera a los partidos una contradiccin indisoluble de la democracia
representativa, en el sentido de que la mayora de la poblacin, no inscrita en los
partidos, es llamada a ratificar programas y candidatos propuestos por una minora,
o mejor dicho, por las lites de los partidos. Se ha producido una verdadera involu-
cin de los partidos de masas hacia la forma del partido de notables. Los partidos no
han logrado comprender los efectos de las grandes transformaciones de los ltimos
dos decenios. Sus aristocracias han defendido los privilegios de casta usando la as-
tucia, las alianzas transversales entre las lites y construyendo redes clientelares.
Con respecto a la introduccin de las primarias en Italia, el autor puntualiza al-
gunas peculiares caractersticas polticas de los Estados Unidos que han favorecido
la consolidacin de dicho sistema en aquel pas. Las primarias estadounidenses estn
ligadas esencialmente a la ausencia de concurrencia poltico-programtica sustancial
entre los dos partidos hegemnicos y a la reparticin territorial entre ellos. Este bi-
partidismo es imposible de trasladar a la realidad italiana, as como tampoco es pon-
derable de la misma manera el localismo. Este, en el sistema americano, no provoca
problemas de unidad nacional y de egosmo regionales, mientras que en Italia un sis-
tema de exaltacin de las diversidades regionales y locales sera muy peligroso.
Aunque las primarias garantizaran una ms amplia participacin en la eleccin
de los concurrentes a las elecciones generales, los niveles de la misma estarn en
funcin siempre de la mayor o menor conciencia cvica. En Estados Unidos, el
triunfo de los candidatos est ligado a lobbies y grupos econmicos, aunque la can-
didatura tenga la cobertura poltica de uno de los dos partidos. Las candidaturas pre-
sentadas suelen ser expresin de comits electorales que se forman en el exterior o
en el interior de los partidos para el sostenimiento de un candidato. En Italia, las
competiciones electorales se estructuran como competiciones entre polos de los
que forman parte formaciones con distinto grado de fortaleza. En unas primarias, es
previsible que triunfaran los candidatos apoyados por las formaciones ms fuertes.
Igualmente se debera controlar con las garantas adecuadas la presin que en la
prctica ejerceran en determinadas zonas grupos de presin como, por ejemplo, los
clanes mafiosos en el Mezzogiorno.
El autor concluye con la idea de que las primarias pueden garantizar una partici-
pacin popular ms amplia y unas mayores cualidades morales y ms elevado esp-
ritu de servicio de los candidatos. Sera oportuno, por tanto, introducir las primarias
de Polo o de partido, abiertas y autocontroladas, sobre la base de un Reglamento de-
mocrtico, al objeto de ir superando algunos de los vicios de los partidos italianos
y en aras de la recuperacin de su credibilidad y comunicacin social.
Alessandro Mazzitelli propone las primarias como forma sustancial de partici-
pacin y nueva tcnica de mediacin poltica. El autor seala como momentos cru-
ciales de la recalificacin del sistema poltico la financiacin de los partidos pol-
ticos y el problema de su democracia interna. Es necesario, ante todo, reequilibrar el

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 RECENSIONES

sistema de partidos en su relacin con la sociedad, estableciendo relaciones ms es-

trechas con el electorado, es decir, es necesaria una intervencin en el mbito de la
dinmica sociedad-partidos.
Mazzitelli califica a los partidos, desde el punto de vista organizativo, como su-
jetos conservadores que como todos los conservadores necesitan peridicamente
de renovacin. Esta renovacin habra de llevar a la participacin activa de los
electores en la seleccin de los candidatos y, en general, a hacer ms transparente y
democrtica la actividad de los partidos, garantizando en su interior el respeto de los
derechos fundamentales que los inscritos poseen en cuanto ciudadanos.
Saverio Regasto centra su atencin en la difcil relacin entre representacin
poltica y medios de comunicacin de masas. El autor comienza sealando cmo la
crisis que atraviesa Italia es, fundamentalmente, una crisis de la poltica y de los par-
tidos. Una crisis en la que los medios de comunicacin han actuado como verda-
deros condicionantes de los mecanismos de la representacin poltica. La crisis de la
poltica se ha convertido en prdida de la capacidad de mediacin social. Han sur-
gido figuras carismticas, en un proceso en el que Berlusconi representa la configu-
racin real del peligro plebiscitar-populstico. El poder se ha reducido a simulacro, a
ser el espejo del sistema de los medios. Se ha pasado de hacer poltica usando los
medios de comunicacin a una dimensin interactiva de la relacin poltica-me-
dios. La nica posibilidad de transformacin de esta situacin ha de venir a travs
de los adecuados medios de control y transparencia, superando la personalizacin de
la poltica y la ausencia de un proyecto poltico fuerte y definido.
Estrechamente ligado al tema anterior, Tullio Romita analiza el papel de los son-
deos en las democracias actuales. El autor hace una breve introduccin sobre cmo
tras realizarse por primera vez en Estados Unidos en los primeros aos del siglo xix,
su prctica se fue difundiendo en Europa a lo largo de este siglo. En cuanto a su va-
lidez, Romita subraya que su utilizacin ha demostrado que no son un instrumento
infalible de previsin del voto. Lo que s han demostrado todas las investigaciones
realizadas es que los sondeos producen dos tipos de efectos: el denominado band-
wagon, es decir, la tendencia de las personas a hacer propias las ideas de la mayora;
y el opuesto, el llamado efecto underdog, segn el cual el elector acaba por simpa-
tizar con la parte menos favorecida en el sondeo. No est claro cul de los dos
efectos es el finalmente prevalente.
Los sondeos pueden servir para informar y orientar la opinin pblica, pero tam-
bin pueden dar lugar a una adulteracin de la misma. Permiten a los lderes una
mejor preparacin y, en concreto, los sondeos sobre la intencin de voto propor-
cionan una informacin preciosa a los partidos durante la campaa electoral.
El autor concluye que la tcnica de los sondeos no se debera aplicar a la selec-
cin de los candidatos, pues una cosa es verificar a travs del sondeo el nivel de no-
toriedad de los diversos candidatos de una lista electoral, y otra cosa formar la lista
de candidatos sobre la base de los resultados de un sondeo.
Esta obra colectiva se cierra con un apndice en el que se recogen varios pro-
yectos para la disciplina legislativa de los partidos polticos. En concreto, se recogen

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 RECENSIONES

el Proyecto Mortati de 1945, presentado para las elecciones de la constituyente ita-

liana; el Proyecto de Ley Sturzo presentado en el Senado el 16 de diciembre de
1958; la Relacin de la Comisin Parlamentaria para la Reforma Institucional (12 de
octubre de 1983); la propuesta de ley V. Spini y otros, presentada el 7 de mayo de
1992, y, finalmente, la Ley alemana de partidos polticos de 1967.

Octavio Solazar Bentez

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