Etnicidad y Ciudadania Álvaros Bello PDF

Etnicidad y ciudadana
en Amrica Latina
La accin colectiva de los pueblos indgenas
lvaro Bello
Comisin Econmica para Sociedad Alemana de

Amrica Latina y el Caribe Cooperacin Tcnica
(CEPAL) (GTZ)
Santiago de Chile, noviembre del 2004

Libros de la CEPAL
79
Este Libro fue preparado por lvaro Bello, consultor de la Divisin de

Desarrollo Social de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL). El estudio forma parte del componente de etnicidad como
determinante de la inequidad en la regin, que la CEPAL lleva a cabo en
el marco del proyecto GER/01/031, Estrategias de polticas para un
desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Promocin de una
poltica econmica socialmente sustentable con el apoyo de la Sociedad
Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ).
Aportaron sus valiosos comentarios a la versin final de esta obra: Nelson
Antequera, Gabriel Canedo, Alexis Rivas, Cristina Oehmichen, Maya
Lorena Prez, Willem Assies, RodrigoValenzuela, John Durston, Rodolfo
Stavenhagen, Gilberto Gimnez, Francisca de la Maza, Jos Aylwin, Marta
Rangel, Loreto Rebolledo, Diana Vinding y Hugo Bello.
El autor agradece a la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
(CEPAL) y a la Sociedad Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ) por la
oportunidad de realizar este proyecto editorial.
Publicacin de las Naciones Unidas

LC/G.2230-P
ISBN: 92-1-322581-4
N de venta: S.04.II.G.113
Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2004. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
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la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin
autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones
Unidas de tal reproduccin.
Etnicidad y ciudadana en Amrica Latina 5
ndice
Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Captulo I
Introduccin: ciudadana y lucha por el reconocimiento . . . . . . . . . . . 21
Captulo II
Conceptos y acercamientos tericos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
A. Entendiendo las identidades tnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
B. Movimientos tnicos y accin colectiva indgena . . . . . . . . . . . . 35
C. Simbolizacin tnica y lucha por el reconocimiento . . . . . . . . . . 39
D. La etnicidad como expresin poltica de la identidad tnica . . . 42
Captulo III
La situacin de los pueblos indgenas en Amrica Latina . . . . . . . . . . . 47
A. Cuanta y situacin de los pueblos indgenas en Amrica
Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
B. La ciudad: una nueva frontera indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Captulo IV
Estado, democracia y pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
A. Las polticas sociales y los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . 64
B. Democracia, gobernabilidad y pueblos indgenas . . . . . . . . . . . 69
6 CEPAL
Captulo V
Derechos humanos y derechos de los pueblos indgenas . . . . . . . . . . . 75
A. El escenario internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
B. Instrumentos y acuerdos regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
Captulo VI
Conflictos y demandas tnicas en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
A. Las visiones primordialistas sobre lo tnico . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
B. La demanda por el territorio y la autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . 95
C. Los significados del territorio tnico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
D. Comunidad, territorio y autonoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
E. Conflictos y demandas en territorios indgenas . . . . . . . . . . . . . 109
F. El territorio indgena en el marco jurdico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Captulo VII
La dinmica y estrategia ciudadana de los grupos tnicos . . . . . . . . . . 121
A. La poltica de la etnicidad: lgica disruptiva o utopismo
moral? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
B. El sentido de los movimientos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
C. Estrategias tnicas en Amrica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
1. Chile: entre verdades histricas y nuevo trato . . . . . . . . 128
2. Bolivia: los laberintos de la participacin indgena en
la poltica nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
3. Ecuador: los indgenas al poder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
4. Mxico: del indigenismo a las controversias
constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Captulo VIII
Ciudadana, modernidad y pueblos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
A. El debate sobre la ciudadana y los derechos indgenas . . . . . . . 186
B. El multiculturalismo y la administracin de las diferencias
culturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
C. La bsqueda de nuevas formas de organizacin de la sociedad:
multiculturalismo normativo y pueblos indgenas . . . . . . . . . . . 194
D. Multiculturalismo y comunalidad indgena: opuestos o
complementarios? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Anexo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
ndice de cuadros y recuadros

Cuadros
III.1 Mxico: lenguas indgenas habladas, seleccionadas,

aos 1895, 1950, 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
III.2 Colombia: distribucin de la poblacin indgena por nmero
de resguardos, 1997 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
III.3 Colombia: estimacin de poblacin de la etnia inga en
Colombia y en el exterior, 1987-1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
VI.1 Colombia: reas territoriales y poblacin indgena sin
territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
VI.2 Brasil: situacin jurdico-administrativa general relativa a las
tierras indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
Recuadros
II.1 Guatemala: la identidad de los pueblos indgenas en los

acuerdos de paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
V.1 Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
VI.1 Per: comisin especial multisectorial para las comunidades
nativas creada por Decreto Supremo 15-2001-PCM. Plan de
accin para los asuntos prioritarios de la comisin especial
multisectorial de comunidades nativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
VII.1 Propuesta mapuche lafkenche de Chile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
VII.2 Ecuador: identidad y pluriculturalismo en palabras de Nina
Pacari, ex diputada por el movimiento indgena pachakutik y
actual Ministra de Relaciones Exteriores del Ecuador . . . . . . . 161
VII.3 Mxico: declaracin de los pueblos indios por el
reconocimiento constitucional de nuestros derechos
colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Resumen
La construccin de la ciudadana indgena en Amrica Latina es un

tema de importancia creciente tanto en la agenda poltica como en la
reflexin acadmica. Este libro representa una puesta al da tanto del debate
acadmico como de la evolucin poltica de la ciudadana indgena en la
regin. Por consiguiente, se centra en la nocin de conflicto indgena,
considerando como ejes claves de este los conceptos de etnicidad, identidad
y accin colectiva.
El autor plantea la idea de que la ciudadana indgena es un proceso
construido por los propios actores en sus contextos socio-histricos, en un
escenario en el que el Estado ha tenido una presencia permanente como
eje organizador de las sociedades nacionales. Por este motivo, la
construccin de la ciudadana indgena es fundamentalmente una lucha por
el reconocimiento de derechos especficos en el marco de dichos Estados y
opera a travs de la politizacin de las identidades, vale decir, de una
dinmica mediante la cual la identidad cultural se constituye en eje de
accin poltica, de negociacin con el Estado y de visibilidad pblica del
actor-indgena en la sociedad. Esta dinmica se conoce habitualmente como
etnicidad.
El principal precedente de los procesos de desarrollo de ciudadana
de esta ndole es que la globalizacin, junto a las transformaciones del
Estado, el mercado y la sociedad civil, ha producido profundos cambios
en la accin colectiva de los pueblos indgenas, en especial en las
mediaciones entre la comunidad, el plano nacional y el internacional. Como
consecuencia de esto, las estrategias polticas de los movimientos y
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organizaciones indgenas se estructuran de distintas formas, pero se

expresan y simbolizan a partir de cdigos compartidos que les imprimen
unidad discursiva.
El libro consta de una introduccin y siete captulos, a lo largo de
los cuales se desarrollan diversos conceptos tericos y se presentan un
anlisis descriptivo de los pueblos indgenas; un marco general sobre el
desarrollo de los derechos humanos y las demandas indgenas; un anlisis
y una interpretacin de las demandas indgenas; un examen del desarrollo
de la accin colectiva indgena en cuatro pases de la regin y un debate
final sobre las nuevas propuestas de ciudadana planteadas hoy en da por
los Estados y los intelectuales en respuesta a las demandas indgenas.
Abstract
Building indigenous citizenship in Latin America is an increasingly

important issue both on the political agenda and in academic reflection. This
book is an update of both the academic debate and the political
development of indigenous citizenship in the region. Consequently, it is
centred on the notion of indigenous conflict, of which the concepts of
ethnicity, identity and collective action are considered to be key elements.
The author suggests that indigenous citizenship is a process
constructed by stakeholders themselves in their socio-historic contexts in
an arena in which the State has played a permanent role as the organizing
entity of national societies. Thus, building indigenous citizenship is above
all a struggle for recognition of specific rights in the framework of those
States and operates through the politicization of identities, that is, of a
dynamic through which cultural identity becomes a central element of
political action, of negotiation with the State and of public visibility of the
actor-indigenous person in society. This dynamic is usually referred to as
ethnicity.
Citizenship development processes of this kind derive mainly from
the profound changes generated by globalization and by transformations
in the State, the market and civil society in the collective action of
indigenous peoples, especially in mediations between the community, the
national level and the international level. As a result, the political strategies
of the indigenous movements and organizations are structured in different
ways, but are expressed and symbolized on the basis of shared codes, which
impart to it a unity of discourse.
12 CEPAL
The book consists of an introduction and seven chapters, in which

various theoretic concepts are developed and a descriptive analysis of
indigenous peoples is given; a general framework on the development of
human rights and indigenous demands; an analysis and interpretation of
indigenous demands; an examination of the development of indigenous
collective action in four countries of the region and, lastly, a debate on the
new proposals for citizenship put forward today by States and intellectuals
in response to indigenous demands.
Presentacin
El principal objetivo de este libro es proponer una reflexin acerca

del carcter ciudadano de las luchas y demandas tnicas en Amrica Latina.
Decimos que se trata de una lucha ciudadana, porque ms que rebeliones
separatistas, conflictos o estallidos anmicos, las luchas de los grupos
tnicos durante las ltimas dcadas se han caracterizado por un conjunto
de demandas y prcticas polticas que apelan a la profundizacin de la
democracia y la participacin, al rompimiento con el clientelismo y, sobre
todo, a la bsqueda del reconocimiento de derechos econmicos, sociales
y culturales dentro del marco de los Estados nacionales.
Durante los aos noventa hubo una eclosin de movimientos
indgenas en el continente, que surgieron a la luz de las dramticas
transformaciones polticas y econmicas iniciadas en las dcadas anteriores
y que desde un principio fueron considerados como nuevos movimientos
sociales, un rtulo que limit su comprensin sumndolos a una serie de
otros movimientos sociales que poco tienen que ver con la etnicidad.
De cualquier modo, los movimientos indgenas comenzaron a ser
caracterizados ms que por el fondo de sus demandas, por las formas de
stas, y aunque las formas importan sobremanera en poltica, muchas de
las caracterizaciones sobre los indgenas se quedaron en la superficie. Slo
en los ltimos aos se comenz a considerar el estrecho vnculo que existe
entre las demandas indgenas y los contextos sociales y polticos en que
stas se han construido. Tal vez lo ms importante de esto es que los
movimientos indgenas demandan no slo la restitucin de sus bienes
materiales, como la propiedad y el goce real de la tierra y los recursos
naturales, sino tambin autonoma territorial y autodeterminacin, derecho
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a expresar y mantener sus identidades colectivas, educacin bilinge

intercultural, reconocimiento constitucional como pueblos indgenas,
participacin poltica, y derechos preferenciales sobre las aguas y el
subsuelo, entre otras demandas.
Estas demandas han sido encauzadas y comunicadas a travs de
diversas formas y medios, que para algunos sectores aparecen como
rupturistas y conflictivos, ajenos a toda forma tradicional de ejercicio
poltico ciudadano. As, mientras que en Ecuador las organizaciones
indgenas deponan presidentes y se tomaban la capital exigiendo tierras,
abastecimiento de agua y la constitucin de un Estado plurinacional, en el
sur de Mxico surga una guerrilla compuesta principalmente por indgenas
mayas, que exigan reanudar el reparto de tierras y democratizar el pas.
En Chile, los mapuches aumentaban sus protestas en contra de la
construccin de represas y el avance de las empresas forestales sobre sus
tierras, exigiendo adems el pago de la deuda histrica contrada por el
Estado. Y la lista sigue: Bolivia, Brasil y Guatemala han sido y son escenarios
de movilizaciones y conflictos tnicos, que han puesto en jaque al poder
o a las formas tradicionales de procesar las demandas ciudadanas.
Con estos ejemplos parece difcil explicar la cuestin tnica desde la
ptica de la ciudadana, sobre todo para quienes consideran que el sentido
de los movimientos indgenas persigue un rompimiento sistmico con la
comunidad poltica y las formas de convivencia democrtica, lo que por
supuesto es contrario al ideal ciudadano. Pero esta es slo una parte del
problema; la estrategia indgena se enfrenta con otra incomprensin, como
son las rgidas concepciones de ciudadana imperantes hasta ahora, que
suelen ver a los ciudadanos como sujetos pasivos con ciertas obligaciones
y escasos derechos. Se trata tambin de una limitada comprensin del
fenmeno tnico. Para muchos, el problema indgena se origina en la
pobreza y el rezago, de ah que las respuestas deban provenir de las
polticas econmicas, a las que se atribuye el carcter de nueva forma de
integracin del indio a la nacin. Para otros, lo tnico tiene un carcter
primordialista y telrico, y los movimientos indgenas no son ms que la
expresin de un constante renacer tnico.
Por el contrario, en este texto intentamos comprender la problemtica
indgena desde una concepcin de ciudadana ampliada, construida por los
propios sujetos y las instituciones, que al mismo tiempo responde a
condiciones e intereses bien definidos. Asimismo, nos proponemos
comprender y explicar lo tnico no slo como un fenmeno cultural, sino
como un proceso multidimensional en que los factores socioeconmicos se
entrelazan con la cultura, la vida cotidiana y la poltica.
Como ya lo han apuntado algunos autores (por ejemplo, Harvey,
2000), en el marco de los movimientos indgenas contemporneos, la
ciudadana puede ser entendida no slo como un proceso estructurado en

torno de determinadas fuentes de poder, como el Estado o las institucio-
nes polticas tradicionales, sino como la bsqueda permanente que los su-
jetos hacen de una mayor inclusin y participacin dentro del sistema
democrtico. Es indudable que tal bsqueda puede ser y ha sido trau-
mtica e imperfecta; no obstante, la bsqueda de una ciudadana tnica,
mirada desde la ptica de los procesos y cambios sociales, parece constituir
una respuesta coherente y explicable en vista de las transformaciones opera-
das en las sociedades latinoamericanas en el curso de las ltimas dos dcadas.
Durante este perodo han cambiado las formas de participacin, as como el
sentido de la representacin y legitimidad poltica del Estado y la nacin. Asi-
mismo, en el plano econmico, el continente ha asistido a modificaciones es-
tructurales en el rol del Estado y el mercado con relacin a la gente, cuyas
consecuencias son an imprevisibles para los latinoamericanos. En este pro-
ceso, se han politizado mbitos de la ciudadana que antes parecan rele-
gados a la vida privada o slo estaban reservados a determinados grupos
de la sociedad. Un ejemplo de esto es la politizacin de las identidades.
Las identidades, que no son esencias inmutables sino construcciones so-
cioculturales, son enarboladas por los sujetos al nivel de derechos, si bien
para los intelectuales las identidades conforman ms un cuerpo de proble-
mas que de soluciones. Como seala Garca Canclini (2003), muchos pue-
blos mueren por su identidad o son discriminados por ella. Las identidades
forman parte de un mbito politizado de la vida social indgena, que da
sentido a su accin colectiva y sus relaciones con el Estado y el resto de la
sociedad, pero que tambin se asocia con la vida cotidiana y las prcticas
sociales de los sujetos. Las identidades no slo son un estandarte o una es-
trategia instrumental enarbolada por sujetos hiperreflexivos, sino tambin
formas de comprender y organizar la realidad.
Este tipo de problemas es el que hace de la ciudadana tnica una
ciudadana distinta de las otras ciudadanas. Al mismo tiempo, es en este
mbito de discusin donde radicaran los problemas principales para
comprender la cuestin tnica, como la llama Stavenhagen. Entender los
movimientos indgenas como un proceso ciudadano implica entender la
naturaleza del fenmeno tnico, ms all de todo esencialismo. Significa
percibir tambin un abanico ms amplio de problemas y temticas, que sin
duda rebasan los lmites de este libro, como las nuevas formas que han
adquirido la sociedad civil, la cotidianidad y la poltica en los ltimos aos.
Nuestro propsito principal es entender la problemtica de la
ciudadana tnica a partir de una comprensin distinta del fenmeno de la
etnicidad y los llamados conflictos tnicos, procurando interpretar este
tipo de movimientos sociales dentro de una categora de compresin ms
amplia, como es la de accin colectiva, que vincula la cotidianidad de
los sujetos con distintos niveles y procesos. Uno de los factores que hace
16 CEPAL
distintos a los movimientos tnicos respecto de otros movimientos es,

probablemente, su capacidad de moverse en las diferentes esferas de lo
poltico, por medio de diversos grados y formas de demandas que conectan
lo local con lo nacional, lo material con lo simblico, la democracia con los
derechos territoriales y la autonoma con programas de urbanizacin o
mejoramiento sanitario.
Sin embargo, pese a los procesos especficos que distinguen a los
pueblos indgenas, persiste la idea de referirse a ellos como un colectivo,
cual si se tratase de un grupo homogneo. Qu es lo que permite hablar
de los grupos tnicos o pueblos indgenas en comn, sin olvidar las
mltiples diferencias y desigualdades que existen en su seno? Porque
evidentemente, los grupos indgenas no son una entidad uniforme que
acta en bloque frente al Estado y la sociedad nacional, ni lo son siquiera
en los contextos nacionales donde suelen apreciarse profundas diferencias
en el estilo y contenido de sus demandas. Queremos recordar en esta
cuestin a Bonfil Batalla, quien se haca estas mismas preguntas cuando
intentaba explicar la categora de indio como denotativa de la condicin
de colonizados de amplias masas de poblacin en el continente. Segn
Bonfil, la gran diversidad interna de estos grupos haba quedado
eliminada desde el momento mismo de la llegada de Coln a Amrica; a
partir de ese momento su condicin de colonizados los igualaba (Bonfil,
1992). Pero ciertamente, a estas alturas la explicacin de Bonfil parece
insuficiente, primero porque no es posible seguir pensando en los pueblos
indgenas como un actor homogneo carente de diferencias internas,
cuando en realidad lo que hay es un conjunto de pueblos, grupos y actores
diferenciados por culturas y lenguas y formas de vida distintas. Grupos
diferenciados tambin por las formas en que fueron incorporados a los
Estados nacionales y las distintas respuestas que dieron a esta
incorporacin.
Por otro parte, desde la perspectiva de las ciencias sociales se
requieren explicaciones ms amplias. Lo local y lo particular pueden ser
tiles para la bsqueda de un conocimiento detallado, pero a veces se
vuelven intiles si queremos mirar a escalas mayores. Cuando hablamos
de movimientos indgenas es necesario entender a los grupos tnicos no
slo por lo que son, sino por lo que hacen y dicen, es decir, por sus acciones
colectivas en tanto sujetos sociales; de ah la utilidad de la categora de
accin colectiva. Pero es posible caracterizar formas amplias de accin
colectiva en los grupos tnicos? Y si es as, cul es el motor de esa accin
colectiva tnica?, qu articula y mueve a los grupos tnicos: sus demandas
sociales o la necesidad de diferenciarse? La explicacin a estas preguntas
parece estar en la forma de explicar la etnicidad, la extensin poltica de la
identidad tnica y una construccin social de los grupos tnicos referida
permanentemente al Estado y las sociedades nacionales.
En los captulos siguientes intentamos mostrar cmo y por qu la

etnicidad es el motor de la accin colectiva indgena, y cmo es que ella
entraa la necesidad de construir nuevas formas de ciudadana. Desde ah
pretendemos explicar las conductas y estrategias polticas de los movi-
mientos indgenas, la naturaleza, generacin y formas de negociacin de
sus demandas frente al Estado, as como el papel de los diferentes actores
involucrados.
Nuestro criterio para explicar estos procesos se basa en la consideracin
fundamental de los contextos sociales, polticos y econmicos en que se
desenvuelve la ciudadana tnica. Durante los ltimos aos han cambiado las
representaciones sociales que sostenan al Estado y la nacin, cuya solidez
inquebrantable ha variado para caer, al menos hipotticamente, en lo que
Habermas denomina una crisis de legitimidad, el vaciamiento de la
soberana cuyo eje es el Estado nacional, uno de los fundamentos de la
modernidad. Crisis que se ha visto acentuada por la ampliacin de las
ciudadanas, por el descentramiento del sujeto nacional de carcter nico y
homogneo, as como por la globalizacin de los derechos humanos. Al mismo
tiempo, es innegable que la centralidad de la economa de mercado, al igual
que la conformacin de nuevas hegemonas polticas mundiales, est jugando
en detrimento de la comunidad poltica, que aparece en una crisis permanente,
cuestionada en su capacidad para lograr la integracin y la paz social. Este
hecho conduce a replantear las formas de organizacin y convivencia social,
as como a considerar el desgaste del sentido, supuestamente cohesivo, de la
ideologa nacionalista en favor de nuevas formas de ciudadana e inclusin,
y nuevas representaciones plurales y diversas.
En este sentido, es preciso no confundir el fondo con las formas. Las
demandas indgenas no son slo el reflejo de un intento romntico de
actualizar el pasado y la tradicin, sino sobre todo la lucha por el
reconocimiento de derechos econmicos, polticos y sociales dentro de un
esquema de globalizacin permanente, donde el mercado es el que distribuye
las cartas del mazo, que apuntan a un creciente desequilibrio en la
produccin, distribucin y acumulacin de los bienes simblicos y materiales.
Estos son algunos de los temas y problemas que intentamos resolver
o explicar en este libro y lo hacemos mediante una estrategia que procura
integrar la reflexin terica con la descripcin y el anlisis emprico. No
tenemos la pretensin de aplicar o probar un modelo terico, ms bien
hacemos una lectura de los procesos sociales en que participan los pueblos
indgenas, mirados a la luz de un conjunto de enfoques y conceptos terico-
metodolgicos que, pensamos, pueden ayudar a la comprensin de esta
temtica tan importante para la regin.
En la construccin de la ciudadana parece estar involucrado un
conjunto de procesos a primera vista dismiles, como las condiciones de
18 CEPAL
vida; las transformaciones en el mbito jurdico internacional; las demandas,

estrategias y formas de negociacin tnica; los discursos y los smbolos
desplegados. En este texto, intentamos abordar la mayor parte de estos
mbitos o temas bajo una mirada unitaria o articuladora, aunque ello a
veces pueda parecer imposible dada la diversidad temtica. Ello puede ser
ms dificultoso, dado que algunos captulos han sido construidos a partir
de la reelaboracin de artculos publicados con anterioridad en algunas
revistas especializadas. De cualquier forma, hay dos aspectos en los que
ponemos un mayor nfasis, aunque al lector puedan parecerle algo ajenos
al tema de la ciudadana. Se trata de la migracin de la poblacin indgena
(captulo III) y las demandas territoriales (captulo VI). Nuestra opinin es
que estos dos mbitos de problemas tienen un papel central en la jerarqua
actual de asuntos que preocupan a los pueblos indgenas y por ello hemos
querido darles mayor importancia.
Para la realizacin de este libro nos hemos apoyado en discusio-
nes y conversaciones con diferentes especialistas en el tema, as como en
la revisin de una amplia y reciente bibliografa de varios pases de la
regin, y tambin en nuestro trabajo y experiencia personal. Algunas par-
tes del libro han sido elaboradas con materiales recogidos en el trabajo
de campo realizado en diversos pases de Amrica Latina. Por otra parte,
a fin de lograr un mayor grado de precisin y especificidad, nos hemos
centrado en el anlisis de la situacin de un nmero limitado de pases
de la regin y no en su totalidad, tarea que sera imposible de realizar.
Las generalizaciones son, comnmente, discutibles, sobre todo si se apli-
can a realidades tan diversas y heterogneas como las de los pueblos in-
dgenas de Amrica Latina. Por eso la nica forma viable que hemos
encontrado hasta ahora para encarar el tema de manera coherente, es la
formulacin de generalizaciones con permanentes alusiones a la especi-
ficidad, diversidad y diferenciacin existentes.
Hemos estructurado el libro en ocho partes. En el primer captulo
hacemos un planteamiento general sobre los temas y enfoques tratados en
este trabajo. El segundo captulo es una revisin terica de los conceptos
que lo estructuran. En el tercer captulo entregamos algunos datos generales
sobre la situacin actual de los pueblos indgenas en Amrica Latina,
especialmente en cuanto a poblacin, pobreza y migracin. El cuarto
captulo es fundamental para entender los procesos actuales de los pueblos
indgenas en la regin; en l hacemos un recuento general de las visiones
y enfoques sustentados por el Estado para relacionarse con los pueblos
indgenas. Adems, examinamos dos mbitos de inters para este estudio,
la relacin entre las polticas pblicas y sociales con los grupos tnicos y la
democracia como marco poltico en que se movilizan los pueblos indgenas
o al que apelan y demandan una mayor profundizacin. El quinto captulo
es una revisin general de los procesos de difusin y desarrollo de los
derechos humanos con relacin a los pueblos indgenas, tanto en el nivel

internacional como en Amrica Latina. En el sexto captulo, intentamos un
acercamiento a los procesos de movilizacin y demanda ciudadana de los
grupos tnicos, especialmente la demanda por tierra y territorio, que
consideramos la ms estable y slida de las reivindicaciones indgenas
actuales. En el captulo sptimo, profundizamos esta mirada por medio del
anlisis y la descripcin de las movilizaciones indgenas, interpretando su
historicidad y contexto en los casos de Chile, Bolivia, Ecuador y Mxico.
En el captulo octavo, hacemos una reflexin final acerca de la ciudadana
en general y la ciudadana multicultural en particular. Se trata de una
mirada crtica a las interpretaciones y debates ms recientes en cuanto a
los procesos de ciudadanizacin tnica en Amrica Latina.
Captulo I
Introduccin: ciudadana y lucha por

el reconocimiento1
En los ltimos aos, los Estados de la regin han realizado profundos

cambios en su relacin con los grupos tnicos o pueblos indgenas, que se
expresan en el reconocimiento constitucional y se explican por el carcter
multitnico y pluricultural de varios pases de la regin, cuestin que
coincide con una mayor difusin y preocupacin por la situacin de los
pueblos indgenas en el mundo. Este ejercicio de reconocimiento constituye
adems, en palabras de Willem Assies, un umbral de ruptura con un pasado
caracterizado por la segregacin colonial, la integracin forzada a la nacin
republicana y las polticas de asimilacin e integracin indigenista dirigidas
por el Estado (Assies, 1999, p. 22). Aunque en muchos pases este
reconocimiento ha tenido un carcter ms bien formal y discursivo, no deja
de ser un reflejo de las profundas transformaciones ocurridas en los pueblos
indgenas durante los ltimos aos.
Sin embargo, en muchos pases la participacin y visibilizacin de
los discursos y prcticas polticas de los grupos tnicos siguen siendo
1
En este texto utilizaremos casi indistintamente los conceptos de grupos tnicos, pueblos
indgenas o indgenas. El concepto de grupo tnico tiene un carcter analtico adecuado
a los enfoques de la etnicidad y la identidad utilizados en el texto. Entendemos que el
concepto de pueblos indgenas tiene un propsito jurdico-poltico y por eso es preferido
por las organizaciones e intelectuales indgenas. Dado que no es el objetivo de este trabajo
sancionar el uso definitivo de uno u otro trmino, preferimos usarlos como sinnimos,
con las salvedades sealadas.
22 CEPAL
consideradas como evidencias de un conflicto, el conflicto tnico, al que

se le atribuyen intenciones separatistas o independentistas, lo que por lo
menos a nivel discursivo no est del todo ausente. Es difcil establecer un
patrn que muestre con claridad si existe un conflicto o si ms bien se
trata de dinmicas locales que responden a causas diversas, donde lo comn
son ciertos rasgos de la prctica poltica indgena y sobre todo la relacin
que estos grupos sostienen con el Estado.
Existe un conjunto de pases en que se registran escasos avances en
el reconocimiento de derechos a los pueblos indgenas, donde se les sigue
negando la participacin y an se desea que se integren a la vida nacional,
sin que se consideren sus especificidades socioculturales. En estos pases
la existencia de conflictos es casi obvia, pues en ellos los grupos tnicos han
tomado conciencia de la necesidad de transformar sus relaciones con el
Estado y la sociedad nacional. Hay otros pases la mayora en que se han
implementado importantes reformas jurdico-legales y aplicado diversas
medidas polticas destinadas a otorgar derechos especficos a la poblacin
indgena, as como a corregir las injustas condiciones en que viven.
Los casos ms conocidos en este sentido son los de Mxico, uno de
los primeros pases en realizar una reforma constitucional en esta materia,
y tambin de los primeros en ratificar el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), junto con los de Bolivia, Ecuador y
Guatemala. No obstante, en estos pases subsisten los problemas bsicos
que motivaron las reformas, lo que ha hecho pensar a algunos que stas
slo tenan el propsito de maquillar la situacin de los pueblos
indgenas. Es posible que esta circunstancia est provocando una frustracin
generalizada entre quienes creyeron ver en las reformas el punto de partida
para transformar las condiciones de subordinacin y discriminacin en que
se encuentran millones de personas indgenas a lo largo del continente.
Un caso distinto es el de Chile, donde despus de 10 aos de dictada
la Ley Indgena (1993), sin duda un gran avance para su tiempo, el Gobierno
no ha ratificado el Convenio 169 ni ha logrado, pese a algunos dbiles
intentos, un reconocimiento de los indgenas en su Constitucin Poltica.
Incluso en los ltimos aos, algunos sectores refractarios al reconocimiento
de los derechos indgenas han planteado la necesidad de revisar la
legislacin indgena existente para rebajar o anular los avances logrados
en favor de los indgenas en ese pas.
Pero esta situacin no es exclusiva de Chile; en otros pases han sur-
gido voces que, apelando a antiguos prejuicios, han denunciado el su-
puesto carcter autoritario, retrgrado y discriminatorio de los usos y
costumbres indgenas, como si estos fueran similares en todos los gru-
pos tnicos, inhabilitndolos de paso para demandar derechos ciudada-
nos diferenciados, autonoma o el reconocimiento de una sociedad
multicultural. 2 Por otra parte, ante este tipo de reacciones han surgido
voces que idealizan a los pueblos indgenas, buscando en ellos virtudes
y esencias que recuerdan a las romnticas visiones de siglos pasados. Lo
que parece claro es que ms que intentar la condena o idealizacin de los
movimientos tnicos es necesario entender los procesos, su contexto e his-
toricidad, y a partir de ello procurar tender puentes entre los diferentes
actores.
El caso de Guatemala es otro ejemplo paradigmtico, pues los
Acuerdos de Paz, firmados hace ocho aos atrs y que establecen un marco
para lograr la reconciliacin y la paz en el pas, se encuentran seriamente
cuestionados. Los acuerdos establecen amplias e importantes medidas para
el reconocimiento de derechos a los pueblos indgenas, que conforman la
mayora de la poblacin del pas y han sido el principal grupo al que se ha
dirigido la violencia armada. Sin embargo, la violencia no se ha terminado
y su principal vctima sigue siendo la poblacin indgena. 3 Los Acuerdos
han sido renegociados y sus medidas recalendarizadas una y otra vez,
con lo que surge la duda sobre la existencia de una verdadera voluntad
poltica para avanzar en su aplicacin. Despus de todo, en Guatemala an
se respira un aire de impunidad en relacin con los crmenes cometidos en
el pasado y en la sociedad persiste la intolerancia y la discriminacin contra
los indgenas (Mendoza, 2001).
Asimismo, es preciso reconocer que en muchos pases las medidas
jurdicas implementadas, ms que buscar resolver los problemas que
aquejan a los pueblos indgenas, constituyen en realidad un hecho colateral,
la parte menor de un paquete que procura mejorar la eficiencia del Estado,
tarea necesaria pero insuficiente para lograr procesos de integracin social
2
En una reciente polmica suscitada a raz del levantamiento de Chiapas, en Mxico, un
autor seal con relacin al tema de la autonoma demandada por los indgenas: Esta
idea [la autonoma] suele suponer que en los tradicionales usos y costumbres de los
pueblos indgenas es posible encontrar la frmula que, adems de ser pacificadora,
conducir a las sociedades indias a la liberacin. Pero podemos preguntarnos: podrn
frenar la violencia formas de gobierno integristas, sexistas, discriminatorias, religiosas,
corporativas y autoritarias? No estamos confundiendo el carcter indgena con formas
coloniales y poscoloniales de dominacin? (Bartra, 1998, p. 41).
3
Un Informe de la MINUGUA seala que El 25 de febrero de 1999, la Comisin para el
Esclarecimiento Histrico (CEH) hizo pblico su informe Guatemala: memoria del
silencio. En sus conclusiones, la Comisin seal que ms de 200.000 personas perdieron
la vida o desaparecieron a consecuencia del enfrentamiento armado. De ellas, ms del 80%
fueron mayas y asign la responsabilidad institucional por el 93% de las violaciones a
agentes del Estado, principalmente pertenecientes al ejrcito; tambin concluy que agentes
estatales, en el marco de las operaciones contrainsurgentes realizadas entre los aos 1981
y 1983, cometieron actos de genocidio en contra de grupos del pueblo maya. Informe de
la Misin de Verificacin de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) para el
Grupo Consultivo para Guatemala, Guatemala, 18 de enero de 2002.
24 CEPAL
que incorporen el respeto al derecho de los otros. Tras 10 aos de reformas

constitucionales, es posible sealar sin equivocarse que muchos de los
cambios slo respondieron a objetivos superficiales, en el mejor de los casos
simblicos, encubiertos por una retrica que no resuelve el fondo de los
problemas y que, a mayor redundancia, slo genera expectativas y
frustraciones. Decir esto no significa desconocer que se han producido
enormes avances con respecto a las dcadas anteriores; y es as como hoy
da la problemtica indgena se encuentra en casi todas las agendas de la
regin, y asimismo es difcil que alguien, ya sea institucin o autoridad,
pueda sostener abiertamente posturas asimilacionistas o racistas como las
que existieron en el pasado, que sin embargo existen, por eso los avances
ocurridos slo pueden ser ledos como eso, como avances, aunque est claro
que queda mucho por hacer.
Es necesario destacar, adems, que ms all de la dimensin
conflictiva, enfoque que pretendemos cuestionar, los pueblos indgenas se
han convertido en protagonistas de su propio proceso de ciudadanizacin,
demostrando su afn por participar y aportar en distintos mbitos, pese a
que en muchos pases sus principales aspiraciones siguen pendientes. El
reconocimiento legal implementado en varios de ellos es insuficiente sin
medidas concretas que apunten a la transformacin de las relaciones y los
mecanismos que siguen perpetuando la exclusin, la discriminacin o la
dominacin basada en criterios de raza y etnia.
De esta manera, el reconocimiento de los derechos de los pueblos
indgenas podra expresarse no slo en soluciones de papel sino,
particularmente, en las prcticas concretas y el respeto a las formas de vida
distintas a las hegemnicas. La ampliacin de una ciudadana moderna
sobre la base del respeto a la diversidad, el multiculturalismo, la pluralidad
cultural y el reconocimiento de derechos colectivos es una exigencia y un
reto, porque mediante estos principios y normas ser menos dificultoso
abatir las barreras y mecanismos de la discriminacin y la exclusin. El
cumplimiento de tales principios, exigidos por los pueblos indgenas en la
mayora de los pases de la regin, podra permitir la reevaluacin de las
concepciones hasta ahora vigentes en materia de derechos humanos, sin
dejar de lado la posibilidad de redisear el Estado, los currculos educativos,
la administracin de justicia y las estrategias productivas, entre otras reas
de inters.
La ciudadana, que ha sido definida como la titularidad de
derechos, puede ser ampliada para buscar una mayor participacin basada
en la diferencia, la interculturalidad y el multiculturalismo (CEPAL, 2000a).
Por otra parte, creemos que hay una porcin de esta tarea que ya est siendo
realizada por los propios pueblos indgenas. En la bsqueda del
reconocimiento, la restitucin y la participacin, dichos pueblos han iniciado
su propio camino de ciudadanizacin, en algunos pases ms que en otros,

en algunas regiones y localidades ms que en otras. Lo concreto es la
evidencia de que los pueblos indgenas, constituidos como actores sociales,
por medio de su accin colectiva estn participando activamente en la
construccin de las nuevas formas de comprender y vivir la comunidad
poltica del futuro. Coincidente con esta apreciacin, la CEPAL ha dicho
que para construir sociedades ms participativas y solidarias no basta con
un Estado garante de derechos, es igualmente necesario contar con actores
sociales que se preocupen por los diversos aspectos del desarrollo y la
ampliacin de espacios deliberativos en los que se pueda concertar acuerdos
y tomar decisiones que incidan en la vida de la comunidad. Ms ciudadana
significa, en este sentido, ms sociedad: una comunidad de personas que
no se restringen a sus actividades privadas, sino que adems concurren en
el espacio y el debate pblico para participar en proyectos y decisiones
compartidas (CEPAL, 2000a, p. 65).
Las nuevas definiciones de ciudadana se plantean desde una mayor
inclusividad, basada en el reconocimiento y participacin poltica,
econmica, social y cultural de los diferentes actores (Hopenhayn, 2002).
En el caso indgena, este proceso se construye por medio de una accin
colectiva basada en la etnicidad (Baud y otros, 1996; Gros, 2000; Barrera,
2001, entre otros). En Bolivia y Ecuador, por ejemplo, la estrategia de la
etnicidad ha adquirido un carcter que podramos denominar nacional,
y ha incluido la formacin de organizaciones polticas, partidos y sindicatos
que luchan por un espacio en la arena poltica y la democracia electoral.
En otros contextos, sin embargo, la lucha poltica de los indgenas apenas
se expresa en la visibilizacin de sus problemas y demandas, o bien se
aprecia a travs de estallidos de violencia y ruptura sistemtica de las
relaciones entre los actores. De este modo, la ciudadanizacin de la que
hablamos no es empricamente homognea en trminos de su desarrollo,
y ni siquiera responde a los mismos principios, demandas y objetivos
cuando se la analiza por pas. Asimismo, resulta claro que muchas de las
demandas indgenas aparecen atrapadas por un incomprensible utopismo
moral que difcilmente puede resolver la ecuacin entre la disponibilidad
de medios y los fines polticos, lo que aleja las posibilidades de negociacin
y dilogo con los dems actores.
La ciudadana de los pueblos indgenas es vista en este texto como
una manera de establecer una mirada generalizadora sobre las nuevas
formas de entender la democracia y la comunidad poltica, para desde ah
poder analizar los diferentes procesos de inclusin/exclusin de los pueblos
indgenas de Amrica Latina, atendiendo a la heterogeneidad de los
escenarios y circunstancias en que se estn produciendo. Esta mirada
permite mostrar que la existencia de un proceso de ciudadanizacin como
ste, no significa que los problemas fundamentales que aquejan a los
26 CEPAL
pueblos indgenas de la regin estn solucionados o, incluso, en vas de ser

solucionados (Bengoa, 2000). Por el contrario, los procesos de inclusin
ciudadana indgena se presentan en varios pases latinoamericanos como
conflictos latentes o manifiestos, debido a una serie de factores histricos,
sociales y culturales que impiden una estabilizacin o un consenso. Con esto
no estamos diciendo que la ciudadanizacin indgena sea inherentemente
conflictiva; los conflictos, como seala Alberto Melucci (1999), son una fase
que puede ser recurrente o aflorar en determinadas circunstancias debido
a diferentes factores y contextos. Aun en sociedades que pretenden alcanzar
altos grados de consenso el conflicto es inevitable, puesto que una sociedad
plural debe aceptar que existen divergencias o formas diversas de entender
la ciudadana (Mouffe, 1997).
Los procesos de inclusin ciudadana de los pueblos indgenas ad-
quieren una mayor complejidad, porque constituidos en entidades colecti-
vas y en actores sociales desean ser reconocidos a partir de la diferencia o
sobre la base de sus identidades sociales, y desde ah reivindican recursos
como tierra y agua, autonoma, derechos colectivos y la apertura de meca-
nismos de participacin en la vida nacional. Es comn que se haga la se-
paracin entre demandas tnicas y demandas de clase para definir el criterio
y los significados con que los sujetos negocian con el Estado, pero a qu
se refieren las demandas tnicas en concreto? forman un mbito aparte
de las demandas de clase? Las demandas tnicas son un conjunto de im-
petraciones, solicitudes y quejas que operan en el plano material y simb-
lico, y que conjugan eventos y agravios presentes y pasados, todos ellos
articulados en torno de la condicin tnica del grupo y configurados con
relacin al Estado u otros actores a quienes se ve como los causantes o res-
ponsables finales de esas demandas. Las demandas tnicas se expresan por
medio de un discurso que integra los distintos niveles sealados y opera, fre-
cuentemente, sobre la base de la simbolizacin tnica. Dichas demandas no
estn despegadas o apartadas de las llamadas demandas de clase; por el con-
trario, muchas veces se confunden o aparecen plenamente integradas. Lo que
hace el discurso de las demandas tnicas es resemantizar, en sus propios c-
digos, las luchas y demandas tradicionales otorgndoles nuevos signifi-
cados. El discurso tnico del territorio, por ejemplo, es una clara muestra
de la integracin y resemantizacin de la antigua demanda por tierra, slo
que ahora la tierra, a partir del discurso del territorio, cobra un significado
sociocultural y no exclusivamente econmico (vase el cuadro 1 sobre de-
mandas indgenas, incluido en el anexo de este libro).
Las demandas de los pueblos indgenas interpelan y cuestionan las
formas en que se han expresado las relaciones sociales estructurales entre
ellos, el Estado y las sociedades nacionales, pero esta interpelacin se
evidencia no slo en el nivel de las grandes movilizaciones o los grandes
movimientos sociales, sino que es una manifestacin concreta de la forma
en que se expresan las relaciones en la cotidianidad. La ciudadana, como

seala Martn Hopenhayn, se ha transformado en un campo posible para
el procesamiento colectivo de nuevos proyectos societales, como la
afirmacin de la diferencia, la promocin de la igualdad y la bsqueda
autnoma de ser sujeto poltico para una realizacin ms justa de los
derechos econmicos y sociales (Hopenhayn, 2002).
En todo caso, la realizacin de una ciudadana ampliada en Amrica
Latina y el Caribe, tal como la demandan los pueblos indgenas, est ligada
a una serie de factores bsicos como la consolidacin y realizacin plena
de los derechos civiles y polticos de las personas y el reconocimiento y
respeto de sus derechos econmicos, sociales y culturales (CEPAL, 2000a).
Los pueblos indgenas exigen, adems, el reconocimiento de derechos
colectivos, tambin llamados de tercera generacin, como son el derecho a
la identidad y la autodeterminacin (Stavenhagen, 1999), cuestin que
parece difcil de resolver pero que est ah para ser atendida y analizada.
Es claro, en todo caso, que la formulacin y resolucin de las demandas
indgenas se encuentran trabadas en la actualidad por factores econmicos,
como el creciente aumento de las inequidades y brechas econmico-sociales,
as como por la crisis de gobernabilidad de los sistemas polticos y las
democracias de la regin, lo que puede estar alejando las posibilidades de
una mayor inclusin ciudadana de los pueblos indgenas (CEPAL, 2000a,
pp. 39-42).
Pero adems, los factores de carcter cultural e histrico, como la
negacin y la discriminacin de grupos indgenas en el interior de las
sociedades nacionales, siguen teniendo un peso especfico dentro de la
dinmica en que se mueve la accin colectiva indgena. Paradjicamente,
la mayor difusin y visibilizacin de los pueblos indgenas en el espacio
pblico est produciendo, en ciertos contextos, mayores grados de
segregacin o rechazo de parte de algunos sectores hacia los pueblos
indgenas. Esto se debe en parte a la falta de sistemas normativos que
regulen lo que las declaraciones, leyes o reformas constitucionales han
instituido de manera formal. Tambin obedece a la falsa dicotoma entre la
igualdad universalista y el reconocimiento de derechos de grupo, puesto
que la discusin actual en el seno del liberalismo est demostrando que
ambas cosas no son incompatibles, sino que por el contrario pueden ayudar
a profundizar la democracia y la participacin, as como a darle un nuevo
giro a la comunidad poltica y la ciudadana.
Captulo II
Conceptos y acercamientos tericos
Este captulo tiene un doble propsito, por una parte, queremos

recuperar la legitimidad de la teora como un modo de aprehender la
realidad, y por otra, pretendemos esclarecer desde nuestra perspectiva
algunos conceptos de uso comn en la materia. Algunos de estos conceptos,
pese a que gozan de un difundido uso, son utilizados de manera ambigua
o poco clara, y en muchos textos se confunden o utilizan como sinnimos,
conceptos como cultura e identidad. En algunos estudios, la cuestin de
las identidades y la etnicidad aparece como algo evidente que el lector debe
suponer de antemano, dando por sentado que conceptos como identidad
y etnicidad pudiesen explicarse por s solos porque representan verdades
incuestionables, sobre todo si se trata de los grupos tnicos. Adems, detrs
del uso de algunos conceptos se encuentra una mirada esencialista que
dificulta la posibilidad de comprender los fenmenos sociales y culturales
que involucran a los pueblos indgenas. El problema es que en el campo
de estudio de los movimientos sociales es muy comn que se confunda la
teora social, esto es, la necesidad de comprender y explicar los fenmenos
sociales, con la empata hacia la causa de los pueblos indgenas. Sin duda
ambas cosas pueden ir juntas, ello es legtimo, pero no deben confundirse.
A. Entendiendo las identidades tnicas
El problema de la identidad es que en ella confluye una antigua

dicotoma, cual es la relacin entre objetividad y subjetividad, que para
30 CEPAL
muchos resulta complicada y difcil de resolver. Los intentos han sido

variados; durante aos se relacion la identidad tnica, que es la que a
nosotros nos interesa, con un conjunto de atributos objetivos que, al igual
que el viejo concepto de cultura, definan la existencia o no de una
identidad. Sobre la base de atributos como la lengua, la ropa, los caracteres
fsicos, se poda definir a un otro como perteneciente a un determinado
grupo social. Pero qu suceda cuando un grupo perda estas caractersticas
y pese a ello segua autodefiniendo una pertenencia grupal? Surgi as la
necesidad de buscar explicaciones en factores subjetivos que permitieran
escarbar en la mente de los sujetos, pero no en el sentido del individualismo
psicolgico, sino en el campo de las relaciones sociales, de las interacciones.
Sin embargo, la dicotoma sigui vigente tras comprobarse que en el
esquema de las identidades tnicas, los sujetos que viven su identidad ven
que la separacin entre elementos diacrticos objetivos y factores o
elementos subjetivos no es real; por el contrario, para dichos sujetos la
evidencia de su identidad tnica radicara en un conjunto de elementos
objetivos como la lengua, por ejemplo que los hacen parte integrante de
su totalidad, a la vez que reconocen a otros como parte de ese colectivo
a partir de la evidencia seleccionada o interiorizada para tal efecto.
El socilogo francs Pierre Bourdieu (1991) quiso resolver esta dico-
toma intentando comprender las relaciones que existen entre lo objetivo y
lo subjetivo del mundo social. Bourdieu pensaba que factores sociales ob-
jetivos y subjetivos estn ntimamente relacionados y que ambos se con-
tienen y explican en relacin mutua. Adems, procur entender cmo es
que los sujetos interiorizan y subjetivan los elementos objetivos que se les
presentan en la realidad. Esto le permiti explicar por qu las personas asu-
men como verdades objetivas o como creencias profundas naturalizadas,
como la institucin de la familia, por ejemplo cuestiones que en la prc-
tica han sido inculcadas, aprendidas y construidas socialmente. Asimismo,
explic estos procesos como estructurados dentro de campos de rela-
ciones, donde el poder y los contextos juegan un papel fundamental como
modeladores y organizadores de dichas creencias y de las prcticas socia-
les derivadas de ellas, a las que Bourdieu llamaba habitus.1
1
El autor francs define as el habitus: Los condicionamientos asociados a una clase
particular de existencia producen habitus, sistemas de disposiciones duraderas y
transferibles, estructuras estructuradas predispuestas para funcionar como estructuras
estructurantes, es decir, como principios generadores y organizadores de prcticas y
representaciones que pueden ser objetivamente adaptadas a su fin, sin suponer la
bsqueda consciente de fines y el dominio expreso de las operaciones necesarias para
alcanzarlos, objetivamente reguladas y regulares, sin ser el producto de la obediencia
a reglas y, a la vez que todo esto, colectivamente orquestadas, sin ser el producto de la
accin organizadora de un director de orquesta (Bourdieu, 1991, p. 92).
La perspectiva de las identidades que deriva del trabajo de Bourdieu,

parte del inters por cuestionar la naturalizacin de los procesos, las cau-
sas y los resultados de la constitucin de las identidades colectivas. Esta pers-
pectiva busca explicaciones en la realidad, los hechos sociales, la contingencia
y no slo en las estructuras, y entiende que la produccin de sentido, de sm-
bolos, no se puede explicar sin apego a los contextos y las prcticas concre-
tas de los sujetos. Al contrario, la esencializacin de las identidades impide
ver con claridad procesos como las relaciones de poder, las desigualdades
econmicas, la historia y el carcter de las relaciones entre los grupos tni-
cos y el Estado. En todo caso, asumir esta perspectiva no significa pensar
que fenmenos sociales como las identidades sean voltiles o instrumentales
aunque puede darse el caso de que as ocurra o que exista una falsa con-
ciencia, utilizada de manera perversa por los sujetos. La perspectiva, que
se acerca al constructivismo, permite entender empricamente los contextos
y procesos bajo los cuales surgen las identidades.
De ah que podramos entender las identidades tnicas como un con-
junto de repertorios culturales interiorizados, valorizados y relativamente
estabilizados, por medio de los cuales los actores sociales se reconocen en-
tre s, demarcan sus fronteras y se distinguen de los dems actores dentro
de un espacio histricamente especfico y socialmente estructurado (Gim-
nez, 2002). Por estructuracin, concepto que utilizaremos repetidamente en
este libro, entendemos las condiciones que gobiernan la continuidad o trans-
mutacin de estructuras y, en consecuencia, la reproduccin de sistemas
sociales, como sealan Bourdieu (1991) y Giddens (1995) sobre la base de
ste. Las estructuras se refieren a reglas y recursos, o conjuntos de relacio-
nes de transformacin que se organizan como propiedades de sistemas so-
ciales, mientras que los sistemas sociales son relaciones reproducidas entre
actores o colectividades, organizadas como prcticas sociales regulares
(Giddens, 1995, p. 61).
La construccin de las identidades se puede entender dentro de un
conjunto de condiciones y momentos. El momento de produccin de la
identidad es tambin el momento de reproduccin de los contextos donde
se escenifica (expresa) dicha identidad. Los contextos se relacionan con la
vida cotidiana de los sujetos, de ah que en los movimientos indgenas, la
comunidad, el territorio histrico y la organizacin sean un producto de
las relaciones sociales y los intereses colectivos, al mismo tiempo que el
escenario en que se produce y cobra sentido aquello que los sujetos
entienden como su identidad social. Los sujetos son conscientes de las
operaciones que les permiten reproducir la identidad, pero ello no quita
que tras una cierta estabilidad espacio-temporal de la reproduccin
identitaria, se produzca la subjetivacin, la interiorizacin y finalmente, la
naturalizacin discursiva de la identidad, esto es, en palabras de Bourdieu
(1991, 1999), que la identidad se internaliza en un proceso de habitus.
32 CEPAL
Giddens seala que incluso los actores pueden registrar y, por ese camino,
gobernar condiciones de reproduccin sistmica de elevada generalidad
(1995, p. 63). Este intento por controlar las condiciones propias de
reproduccin es lo que da sentido y explica el modo en que se expresa la
identidad y, de manera distinta, la accin colectiva indgena. A esto habra
que agregar que algunos actores, estratgicamente situados, como seala
Giddens, pueden incluso intentar regular reflexivamente algunas
condiciones generales de su reproduccin sistmica.
Entendida dentro de este enfoque terico, la identidad es, por tanto,
un producto de contextos sociales e histricamente estructurados. Pero con
relacin a la accin colectiva y los movimientos sociales, la identidad tnica
es tambin un producto de las regulaciones que ciertos actores, en
determinados momentos y bajo ciertas condiciones, hacen de ella. Es en este
marco que intentamos entender las identidades tnicas. stas son
construcciones sociales surgidas en contextos histricos especficos, dentro
de un marco relacional y de lucha por el poder. No obstante, su historicidad
y contextualidad no es sinnimo de un relativismo que inhabilite su anlisis
desde la perspectiva antropolgica o sociolgica.
La importancia de entender la produccin de la identidad tnica
dentro de este marco terico, es que aleja la posibilidad de comprenderla
como una categora circular, elusiva o manipulable, que en definitiva tienda
a una opcin racional (rational choice) del individuo o del grupo, lo que no
significa que los individuos sean constreidos por la estructura identitaria.
Existe un nivel de movilidad, e incluso de instrumentalidad de la identidad,
en la medida en que los sujetos comparten y viven otros niveles de
identidad (la identidad individual, de clase, de gnero, y otras) y en la
medida en que las identidades dependen de manera permanente de los
distintos contextos sociales en que se desenvuelven.
Esta movilidad identitaria se puede entender en la definicin que Fre-
drik Barth hizo hace algunas dcadas del concepto de grupo tnico. Barth
seala que el grupo tnico, una forma de organizacin social, se define no
por sus caractersticas objetivas o manifiestas (la lengua, la cultura, la ves-
timenta, y otras) sino por la demarcacin de fronteras tnicas, esto es, por
las diferencias objetivas que los propios actores definen como significati-
vas para s y para otros. De esta manera, la caracterstica fundamental de
la existencia de un grupo tnico es la autoadscripcin y la adscripcin por
otros: Una adscripcin categorial es adscripcin tnica cuando clasifica a
una persona de acuerdo con su identidad bsica y ms general, supuesta-
mente determinada por su origen y su formacin. En la medida en que los
actores utilizan las identidades tnicas para categorizarse a s mismos y a
los otros, con fines de interaccin, forman grupos tnicos en este sentido
de organizacin (Barth, 1976, p. 15).
Por otra parte, el carcter cultural de los movimientos indgenas

remite a su relacin con la cotidianidad, con las experiencias vividas por
los sujetos. Esto es importante siempre y cuando entendamos la cultura
no como un conjunto de rasgos o modelos que guan la accin de los
individuos definicin surgida del culturalismo norteamericano y de gran
influencia incluso hasta nuestros das, sino, desde una concepcin
estructural de la cultura, como acciones, objetos y expresiones significativas
(formas simblicas), construidas y comprendidas dentro de un determinado
contexto sociohistrico, a travs del cual los sujetos producen, transmiten
y reciben tales formas simblicas (Thompson, 2002; p. 203).2 Las formas
simblicas cobran importancia cuando son significativas tanto para los
actores como para quienes las analizan. El contexto sociohistrico implica
que aquello que los sujetos entienden por formas culturales o las
condiciones de produccin de stas, debe considerar diversas situaciones
contextuales, tales como las relaciones de poder bajo las cuales se han
establecido las jerarquas culturales que dan lugar a dichas formas que
son consideradas como propias, como tambin las condiciones econmicas
y polticas que las enmarcan.
As, la explicacin de la identidad tnica como un proceso
socialmente construido y estructurado, y de la comprensin de la cultura
como acciones y objetos significativos socialmente estructurados, nos
permite entender que la poltica de los movimientos indgenas y sus
expresiones de demanda surgen de contextos especficos y no como esencias
ahistricas o primordiales. No existen, por tanto, identidades antiguas
resurgidas; por el contrario, la identidad est en permanente transmutacin.
Por ellos es un error decir que la identidad indgena se ha mantenido a
travs de los siglos, tal cosa no es posible. Distinto es que un grupo pueda
dar uso a elementos objetivados de su cultura, como la lengua, las
prcticas religiosas o el parentesco, como un modo de dar contenido o
evidenciar su identidad. Tales elementos pueden servir como emblemas de
identidad (Gimnez, 2002) o como forma de empujar la cohesin del grupo
frente a los otros, pero no son el reflejo o la prueba indiscutible de la
existencia o no de una identidad inamovible.
Un hecho que muestra las relaciones e implicancias de la objetividad
y la subjetividad en el plano de los grupos tnicos, se encuentra en la
constitucin de lo que podramos denominar consanguinidad imaginaria.
Por lo general, los grupos tnicos se autodefinen bajo la creencia de que
estn unidos por ancestros comunes o lazos de consanguinidad, esto es lo
2
Para Thompson, las formas simblicas son un amplio campo de fenmenos significativos,
desde acciones, gestos y rituales, hasta los enunciados, los textos, los programas de
televisin.
34 CEPAL
que plantean DAndrea (2000) y Smith (2000). En primer lugar, Dimitri

DAndrea seala que la caracterstica central de los grupos tnicos es la
creencia en un parentesco de sangre y un antepasado comn. Como
reaccin a la excesiva inclusividad de la definicin barthiana, DAndrea
define a los grupos tnicos como aquellos que se fundan, en ltima
instancia, en la representacin subjetiva imaginaria de un vnculo de
parentesco. La sancin de lo tnico sera exclusiva entonces para aquellos
que sostienen su cohesin y representacin de alteridad a partir de los lazos
de sangre. Bajo estos trminos, las fronteras identitarias se estructuraran
sobre la base de la pertenencia consangunea a una gran familia,
subjetivada como realidad verdadera y objetivada como evidencia de
autenticidad.
Por su parte, Anthony Smith seala que el nacionalismo, en la
bsqueda de su pasado tnico, hace uso de presuntos ancestros comunes
y una memoria histrica compartida.3 Para los grupos tnicos, esta
evidencia cobra mayor sentido en los espacios rurales donde persisten lazos
de sangre comprobables; sin embargo, las relaciones que existen entre
los residentes rurales y sus parientes emigrados permiten extender esta
membresa de sangre hacia otros espacios y lugares. No obstante, la
posibilidad de comprobar verdaderamente el parentesco de grandes
agregados sociales permite que esta idea opere con mayor eficacia ms bien
en el plano simblico que en el real. Bien dice Bengoa (2000) que las
identidades indgenas son en realidad identidades reinventadas, que echan
mano al pasado y la historia para explicar y legitimar el presente. La
consanguinidad y los ancestros comunes seran de este modo elementos
bsicos para mantener la cohesin del grupo, darle continuidad y
legitimarla, ms all de otros componentes objetivos, como la lengua, la raza
o la religin. Incluso se podra decir que la consanguinidad impondra una
cierta obligacin una obligacin de sangre para con la lucha y el
compromiso tnico, de ah que dentro de las organizaciones y movimientos
indgenas, los sujetos renegados de su identidad estaran signados por una
cierta fatalidad, por cuanto no podran renunciar a ella ni aun cambiando
su apellido, su aspecto exterior o sus conductas cotidianas y su identidad;
todo ello estara marcado por la pertenencia a esa gran familia de parientes
consanguneos imaginarios y reales.
3
Lo que hace tan atractivos y poderosos a estos valores, recuerdos, smbolos y mitos es la
invocacin de una filiacin comn y los vnculos generados por la residencia como base
de la autenticidad de los valores culturales nicos de la comunidad. Desde este punto de
vista, la comunidad tnica se parece a una familia extensa o a una familia de familias
que se extiende en el tiempo y el espacio hasta llegar a incluir a muchas generaciones y a
muchos distritos de un territorio especfico (Smith, 2000, p. 99).
De esta manera y segn los criterios tericos enunciados, cuestiona-

mos la pretensin de que existen identidades inmviles y ahistricas; asi-
mismo, rechazamos que en la constitucin de los llamados movimientos
tnicos exista un cierto determinismo que los conduce bajo ciertas condi-
ciones y de manera casi inexorable, a ser un antecedente previo de los mo-
vimientos nacionales.4 La complejidad con que se despliega la identidad
tnica en el marco de la accin colectiva es claramente un ejemplo de que
no existen posibilidades de construir esquemas analticos, previamente for-
mateados, para entender la accin colectiva de los grupos tnicos.
B. Movimientos tnicos y accin colectiva indgena
Cmo se relaciona esta perspectiva de la identidad con la formacin

de movimientos sociales de corte tnico? En sus escritos sobre los
movimientos sociales de los aos ochenta, Alain Touraine rechazaba el
empirismo en la determinacin o identificacin de los movimientos sociales;
por el contrario, el pensaba que haba que crear un mtodo que estableciera
una nomenclatura especfica para identificar diferentes formas, etapas o
momentos de la accin social. Touraine sostena que un movimiento social
es la accin, a la vez culturalmente orientada y socialmente conflictiva,
de una clase social definida por su oposicin dominante o dependiente en
el modo de apropiacin de la historicidad, de los modelos culturales de
inversin, de conocimiento y moralidad, hacia las cuales l mismo se
orienta (Touraine, 1987, p. 99). Para Touraine, un movimiento social,
constituido desde una situacin de clase, deba estar orientado a la
consecucin de cambios estructurales; adems, deba superar su etapa
pasajera de denuncia cultural para lograr constituirse en un movimiento
de transformacin. Touraine crea que los movimientos sociales basados en
la cultura surgan de manera transitoria y mientras no existiesen actores
polticos que pudiesen representar sus demandas.
La idea del carcter instrumental y racional de los movimientos
sociales opera sobre la base de que stos pueden constituirse como tales
en la medida en que definan su objetivo de transformacin estructural. Pero
este planteamiento limita los alcances que pudieran hacerse respecto de los
movimientos sociales o las conductas colectivas, ms an si se trata de
movimientos que utilizan una alta carga simblica y discursiva y que se
basan, en parte, en demandas como el derecho a la identidad y la diferencia.
4
El debate sobre los vnculos entre nacionalismo y etnicidad es de larga data y acumulado
miles de pginas. Una visin amplia sobre las dos principales posturas en debate se puede
hallar en Gellner (1991) y en Smith (2000).
36 CEPAL
De cualquier manera, no se trata de buscar nuevas formas de definir a los

movimientos sociales a priori, ni es necesario forzar tal anlisis, ms bien
tiene que ver con el intento de comprender la forma en que se constituyen
los movimientos, ms all de conductas observables que guen nuestra
apreciacin de lo que debe o no ser denominado como movimiento.
Para comprender los actuales procesos que protagonizan los pueblos
indgenas y los conflictos derivados de su accin en el espacio pblico, es
preciso entender que aquello que se denomina habitualmente como mo-
vimiento indgena en nuestro caso, preferimos el concepto de movimien-
to tnico no es una expresin metasocial, ni un objeto emprico unitario
cuya existencia se pueda manifestar en una abstraccin autorreferida. Por
el contrario, como seala Melucci, los movimientos sociales son ms bien
sistemas de accin, redes complejas entre los distintos niveles y significa-
dos de la accin social (Melucci, 1999, p. 12). Se trata pues de diferentes
niveles que expresan una pluralidad de planos de accin, en distintos mo-
mentos, con diversas formas de organizacin y liderazgo, as como de es-
trategias y discursos. A diferencia de Touraine, Melucci pone mayor nfasis
no en la identidad de los movimientos, la bsqueda de rasgos definitorios
o de la historicidad, sino en el campo de las relaciones y los significados.
Bajo estos trminos un movimiento social es el producto de los intercam-
bios, conflictos y negociaciones que los sujetos establecen a travs de re-
des de solidaridad y produccin de significados culturales, cuestin esta
ltima que, en definitiva, los diferencia de los actores polticos e institu-
cionales.
Cmo se expresa la accin colectiva indgena? De diversas formas:
como rebelin, como estallido social, como protesta, pero tambin como
negociacin y participacin a travs de los cauces ciudadanos y las estruc-
turas de representacin tradicional. Sin embargo, para una parte de la lite-
ratura especializada, as como para la prensa y el sentido comn, el conflicto
ha pasado a ser un factor de definicin central de la accin colectiva ind-
gena. Desde antiguo se ha hablado del problema indgena como un cam-
po de complejas dificultades derivadas de la resistencia que oponen los
grupos indgenas para integrarse a la vida nacional. El conflicto indgena
sera, en este sentido, el resultado de la accin del sujeto indgena, obsti-
nado y afincado en la tradicin, y refractario a recibir los ofrecimientos
de la modernidad. Desde otra perspectiva, los indgenas seran conflicti-
vos porque presionaran a la sociedad y el sistema poltico con demandas
aejas o imposibles de alcanzar. Por ltimo, la conflictividad de los movi-
mientos indgenas se encontrara en la bsqueda de la diferencia, cuestin
que sera contraria a la lgica moderna si se considera que el surgimiento
del Estado nacional ha tenido como propsito la bsqueda de una igual-
dad, que pese a ser abstracta es universal.
Pero nosotros no postulamos la inexistencia del conflicto, sino que

abordamos la forma en que es interpretado cuando se asocia a los
movimientos tnicos. As, preferimos comprender el conflicto tanto desde
las ciencias sociales como por medio de los mltiples significados que le
otorgan los sujetos.5 El conflicto como tal existe, de lo que se trata ms bien
es de entender sus significados y comprender desde dnde, por qu y para
quin los procesos sociales son conflictivos. El conflicto no es una esencia,
sino el resultado de las interacciones de un grupo con otro y de las
condiciones en que esta interaccin se produce. La naturaleza de los
conflictos y la posicin de los actores guardan directa relacin con las
condiciones en que se genera la accin colectiva del grupo o las redes
sociales en que ste se encuentra inserto. En algunos casos, el conflicto
puede explicarse porque las expresiones de un grupo o las categoras
sociales excluidas presionan por tener representacin. De acuerdo con ello,
el conflicto se basa en la presin ejercida por un grupo que persigue la
integracin dentro del marco polticosocial o de los beneficios de los que
ha sido excluido; por tanto, no se trata necesariamente de un conflicto de
antagonismos. Pero cuando las fronteras polticas son rgidas e inflexibles,
la expresin de la demanda ser diferente y sus resultados mucho menos
predecibles que en el caso anterior. En estas condiciones, por lo general, el
resultado es un conflicto violento, en que uno de los sujetos sociales desea
la transformacin de las reglas y normas que han regulado la convivencia
o la distribucin de recursos (Melucci, 1999). De cualquier modo, los
conflictos no expresan ni una conducta natural, ni menos un proceso
permanente; por el contrario, ellos son temporales y cumplen con
propsitos especficos.
Una alternativa posible a la pregunta de cmo se expresa la accin
colectiva indgena se encuentra en el concepto de rebelin; sin embargo,
adems de ser un concepto retrico, tambin contiene algunos problemas.
La rebelin, una forma de expresin de descontento contra la opresin y
la dominacin, sera adecuada por cuanto expresara la disconformidad con
las respuestas que los sujetos se dan en los distintos niveles de su
organizacin y estructura social indgena. De este modo, los indgenas se
rebelaran por los agravios cotidianos e histricos cometidos en contra de
ellos. Se rebelaran por la opresin, el sometimiento y la exclusin de que
son vctimas dada su calidad de indios, as como debido a los intereses que
otros grupos tienen sobre sus tierras y recursos naturales, y a la negacin
que los Estados hacen de sus derechos. As, la tesis de la rebelin imaginara
5
Este es un antiguo y polmico tema de la antropologa poltica, que fue abordado con
especial inters y complejidad por la antropologa social britnica y el grupo de estudiosos
de los sistemas polticos africanos, cuyo principal exponente es Max Gluckman.
38 CEPAL
a un sujeto homogneo que reaccionara de manera similar ante

provocaciones de un otro externo, que lo acosa en su vida cotidiana o como
entidad social toda.
Desde el culturalismo, tambin se ha querido ver a algunos grupos
tnicos como pueblos resistentes. Al respecto, nos parece que sta es una
de las tantas configuraciones o modelos culturales acuados por la
antropologa norteamericana de mediados del siglo XX, que no hacen ms
que homogeneizar y quitarle historicidad a los procesos sociales, polticos
y econmicos que viven los grupos tnicos. Lo claro es que existen diversas
formas de actuacin de los movimientos tnicos en la arena poltica; la
rebelin, junto con los estallidos, la resistencia, la guerra o la participacin
poltica formal, es una ms.
El problema, entonces, es definir una idea ms prxima a las
vivencias y experiencias de los sujetos y a los significados que stos les
otorgan. Es evidente que la gente construye respuestas diferentes frente a
las distintas formas de opresin y dominacin; asimismo, las respuestas
difieren segn los diversos contextos y niveles en que se producen las
interacciones (Corrigan y Sayer, 1985; Joseph y Nugent, 2002). La accin
colectiva rene estas distintas formas de expresin de las relaciones entre
los grupos tnicos, el Estado y otros actores, y lo hace considerando no slo
los procesos protagonizados por grandes y articulados movimientos
sociales, sino que adems toma en cuenta los aspectos cotidianos y los
espacios locales conectados con los procesos y escenarios ms complejos y
extensos. Por otra parte, sera un absurdo estimar que los sujetos reaccionan
motivados por un nico foco, como podra ser el Estado todopoderoso. La
dinmica social muestra escenarios ms complejos an, como los conflictos
intracomunitarios, los faccionalismos, las luchas por la hegemona y el
poder entre grandes organizaciones y liderazgos, o las disputas por alcanzar
un lugar en el espacio pblico como interlocutores legtimos frente al Estado
(vase, por ejemplo, el caso de los fuertes liderazgos indgenas en Bolivia,
representados por las figuras de Evo Morales y Felipe Quispe). Es cierto
que estos conflictos pueden ser consecuencia de las intervenciones del
mismo Estado, pero no se puede pensar la realidad social slo como el
resultado de la conspiracin permanente del Estado. Los sujetos sociales,
los lderes y las organizaciones tienen intereses propios y luchan por ellos
aun entre quienes pertenecen al mismo bando. De esta manera, es preciso
buscar interpretaciones ms cercanas a los sujetos, que consideren las
condiciones locales en que se desenvuelven, sin dejar de establecer vnculos
o expresiones comunes en los distintos contextos en que produce la accin
colectiva.
C. Simbolizacin tnica y lucha por el reconocimiento
Los movimientos indgenas focalizan gran parte de sus discursos y

accin colectiva con arreglo a cdigos o smbolos culturales.6 Asimismo, la
cultura juega un papel central en los movimientos indgenas, porque por
medio de ella se establece un conjunto de elementos que operan como
emblemas de identidad, es decir, criterios objetivos de autodefinicin
colectiva (Gimnez, 2002). Entrelazados con sus demandas, los movimientos
indgenas definen emblemas de identidad, conos tales como la tierra y
el territorio, la cosmovisin, la lengua o su apego a la naturaleza, y los
utilizan como medios de contraste y diferenciacin con respecto a sus
antagonistas. La simbolizacin icnica (Sebeok, 1996), un conjunto de
smbolos asociados por semejanza y codificados cultural e intencionalmente,
es una forma de comunicacin y registro que los actores hacen de su propia
accin colectiva; por medio de ella procuran regular, reflexivamente, las
condiciones generales de una reproduccin sistmica (Giddens, 1995). En
este sentido, la profusa generacin de smbolos en los movimientos
indgenas permite reforzar la identidad colectiva. La simbolizacin es una
forma de comunicar ideas, objetivos, pensamientos y propsitos. Pero no
existe una simbolizacin eficaz si no hay quien interprete esos smbolos.7
6
Dado que existen varias definiciones de smbolo y de signo, creemos necesario aclarar de
cules estamos hablando nosotros. La clase de smbolo a la que nos referiremos en este
texto se encuentra referida a la definicin de signo desarrollada por Charles S. Peirce (1974),
cuyos escritos son contemporneos a los de Saussure, y actualizada en los trabajos recientes
de Thomas Sebeok (1996). Peirce seala que un signo o representamen es algo que, para
alguien, representa o se refiere a algo en algn aspecto o carcter. El signo se dirige a
alguien, crea en la mente de esa persona un signo equivalente, o, tal vez, un signo an
ms desarrollado. Este nuevo signo creado es lo que Peirce llama el interpretante del
primer signo. El signo est en lugar de algo, su objeto. Est en lugar de ese objeto, no en
todos los aspectos, sino slo con referencia a una suerte de idea, que es el representamen.
De tal modo que el signo, para ser signo, debe representar a su objeto (Peirce, 1974, p. 22
y ss.). El smbolo, derivado de esta definicin, es una clase de signo o la clase de relacin
que el signo tiene con su objeto. Siguiendo a Peirce: Un smbolo es un signo que se refiere
al objeto que denota en virtud de una ley, usualmente una asociacin de ideas generales
que operan de modo tal que son la causa de que el smbolo se interprete como referido a
dicho objeto (1974, pp. 30-31).
7
La definicin de smbolo elaborada por Peirce puede ser pertinente para el anlisis de los
procesos de simbolizacin tnica o los procesos de simbolizacin basados en la cultura,
bsicamente por las ideas representamen y de interpretante, que llevadas al anlisis de los
movimientos sociales cobra especial relevancia. No existen smbolos si no existe quien
los interprete, como no existe interpretante sin representamen. La produccin simblica de
los movimientos tnicos est directamente dirigida a ciertos interpretantes: el Estado, la
sociedad civil y la propia comunidad. Un smbolo tnico un smbolo remtico dira
Peirce es un smbolo que est conectado con su objeto por una asociacin de ideas
generales, de manera tal que su rplica evoca en la mente del interpretante una imagen,
la que debido a ciertos hbitos o disposiciones de esa mente, tiende a producir un concepto
general (Peirce, 1974, p. 35).
40 CEPAL
La simbolizacin en los movimientos indgenas requiere de intrpretes,

receptores o hermeneutas y stos pueden ser tanto el propio grupo
productor de smbolos la comunidad, el grupo tnico como el Estado o
la comunidad nacional.
El simbolismo en los movimientos indgenas se expresa en el marco
de la llamada poltica o lucha por el reconocimiento, conceptos que de-
ben distinguirse de la llamada poltica del reconocimiento como accin
del Estado y de la sociedad para con los grupos minoritarios, indgenas y
migrantes en sociedades multiculturales (Taylor, 2001; Habermas, 1999b;
Foerster y Vergara, 2000). Taylor seala que la poltica del reconocimiento
es un elemento central para los movimientos nacionalistas, especialmente
dentro de aquellos grupos que se encuentran en una posicin de subordi-
nacin o exclusin. El autor seala que para ciertos grupos el reconocimien-
to se torna incluso un factor apremiante, puesto que tiene nexos con la
identidad. Ser reconocidos o desconocidos es crucial para la sobrevivencia
de la identidad, pero lo es ms si se trata de una disputa hegemnica entre
criterios propios de reconocimiento y criterios falsos o prejuicios de los
otros. Los sujetos asumen la lucha por el reconocimiento como una for-
ma de representarse a s mismos y contestar a la heterorrepresentacin, esto
es, a la representacin externa, es decir, la catalogacin que los otros ha-
cen de ellos (Mumby y Clair, 2000). De ah que los movimientos tnicos no
nieguen su calidad de indgenas, o aun de indios, pero a condicin de ser
ellos quienes autorrepresenten su condicin de tal y a partir de formas de
reconocimiento no opresivas ni excluyentes. As, los grupos tnicos quie-
ren ser reconocidos como pueblos indgenas, pero a su manera y no desde
un falso reconocimiento que implique el despojo de sus derechos y bienes
simblicos y materiales.
En efecto, la poltica del reconocimiento envuelve tanto aspectos
simblicos como materiales. La autodefinicin involucra el reconocimiento
de la diferencia, pero tambin del legtimo derecho a formas de vida,
expresin cultural y religiosa, uso de una lengua distinta de la oficial,
autogobierno y autogestin, y al mejor derecho, basado en fundamentos
histricos, sobre determinados recursos y bienes (simblicos y materiales),
cuestin que se acercara a la idea de la autenticidad explicada por Taylor
(2001, p. 47 y ss.) y que tiene un significado moral acerca del modo original
de ser, vale decir, de la medida propia para vivir.8 Desde este punto de vista,
8
Segn Taylor, el ideal de la autenticidad es producto del desplazamiento moral de la
categora de honor, venida a menos con la cada de las sociedades jerrquicas. Las
sociedades democrticas no cambiaron por s solas las formas de reconocimientos
enclavadas en el honor, pero habran instalado la autenticidad como un ideal por alcanzar.
Los vnculos entre el ideal de la autenticidad y la identidad implican la existencia de
procesos sociales y no exclusivamente individuales e internos; requieren, segn el autor,
la lucha por el reconocimiento en los movimientos indgenas se convierte

en una disputa por la autodefinicin bajo trminos y condiciones
relativamente autnomas o propias. La lucha por el reconocimiento es, por
consiguiente, lo que da sentido a la accin colectiva indgena.
La simbolizacin en los movimientos indgenas cumple con el co-
metido de comunicar los deseos de autodefinicin y autorrepresentacin.
Los smbolos, desde una perspectiva comunicacional, se constituyen en una
red de significados sobre los que opera la accin del grupo (vase, por ejem-
plo, Zrate, 1999; Botero, 2001). Los smbolos tnicos tienen un origen di-
verso; por una parte, pueden responder a la actualizacin y reinterpretacin
de antiguos eventos, personajes o fechas; y por otra, pueden intentar re-
presentar la lucha por la apropiacin material de recursos. En muchos pa-
ses, la lucha por la tierra y los recursos naturales se sintetiza en la lucha
por el territorio, que es un signo que simboliza el pasado y presente de la
lucha tnica, pero no slo en cuanto a sus significados materiales, sino tam-
bin a valores compartidos y a la historia comn escenificada en un espa-
cio concreto.
La accin colectiva en ese plano opera en torno de la invencin o
reinvencin de smbolos, de la historia, la tradicin y las costumbres, no en
un sentido negativo o peyorativo sino, como seala Eric Hobsbawm, como
un grupo de prcticas, normalmente gobernadas por reglas aceptadas abierta
o tcitamente y de naturaleza simblica o ritual, que buscan inculcar
determinados valores o normas de comportamiento por medio de su
repeticin, lo cual implica automticamente continuidad con el pasado
(Hobsbawm y Ranger, 2002, p. 8). La invencin de la tradicin o la
recuperacin del pasado para proyectar el presente y el futuro, es un proceso
y una estrategia comn en los movimientos indgenas, que constituye una
caracterstica central en la etnicidad como estrategia poltica, tal como lo han
demostrado distintos trabajos y estudios (Baud y otros, 1996; Bastos, 1998;
De la Pea, 1998; Zrate, 1999; Bengoa, 2000; Botero, 2001).
En el plano material, la poltica del reconocimiento se refiere tam-
bin al mejor derecho o al derecho original o autntico de un grupo
sobre ciertos recursos y bienes. Este mejor derecho es definido por el gru-
po sobre la base de la historia, la jurisprudencia9 o bien, la reinvencin o
resignificacin del pasado. Vale la pena aclarar que los llamados movi-
que se construyan por medio de procesos dialgicos, es decir de la interaccin social

(Taylor, 2001, p. 52 y ss.).
9
La posesin de ttulos primordiales (los papeles) funciona como respaldo legal a veces
legtimo y reconocido por el Estado; y otras veces como un elemento simblico que
representa una posesin verdadera sobre tierras y recursos. Esta funcin cumple entre los
mapuche de Chile los ttulos de merced, otorgados por el Estado; y en Mxico, los
llamados ttulos primordiales coloniales, por sealar dos ejemplos.
42 CEPAL
mientos indgenas, al contrario de lo que se cree habitualmente, no se ba-

san exclusivamente en la bsqueda de la diferencia. De hecho, definir a
los movimientos indgenas slo desde este ngulo es bastante discutible y
conlleva un reduccionismo y una idealizacin de la accin colectiva ind-
gena difciles de aceptar. Ms bien se trata de movimientos en que se com-
binan un conjunto de factores econmicos, sociales y culturales. Un factor
comn en casi todos los pases de Amrica Latina, por ejemplo, es la de-
manda por el reconocimiento, restitucin, proteccin o ambas de tierras y
recursos naturales en general (vase el cuadro 1 del anexo).10 Estas cues-
tiones han sido abordadas en forma especfica por Willem Assies (1999),
Guillermo De la Pea (1998, 2001), Carlos Degregori (1998, 1999), Jos Bengoa
(2000) y Xavier Alb (2002), por mencionar slo a algunos. Segn estos au-
tores, la accin colectiva indgena apela, desde la cultura y la identidad, a
transformaciones de fondo como la eliminacin del carcter monotnico del
Estado y el reconocimiento formal y normativo del carcter multicultural
y pluritnico de la sociedad. Por esta va, la accin colectiva indgena tiene
como objetivo la transformacin de las relaciones de poder, y de las for-
mas excluyentes de organizacin del Estado y la sociedad nacional (Boli-
via, Guatemala, Mxico), en procura del control de sus propios recursos
(Brasil, Chile, Panam, Venezuela). Los indgenas demandan el reconoci-
miento de sus derechos de acceso a la tierra, la proteccin de sus territo-
rios ancestrales, una educacin bilinge intercultural, el derecho a la
identidad, la salud, el desarrollo econmico, la autodeterminacin, y refor-
mas jurdicas e institucionales (Karakras, 1997).11
D. La etnicidad como expresin poltica

de la identidad tnica
Otro concepto importante para este estudio es el de etnicidad. La

etnicidad, como enfoque, ocupa un lugar central en el anlisis de los
conflictos tnicos y la forma en que se autodefinen o son definidos por otros
los grupos tnicos Qu es la etnicidad? Este elusivo y ambiguo concepto
ha sido definido de muy diversas formas, sobre todo desde las perspectivas
primordialistas en que se atribuye a la etnicidad un carcter inmanente,
ahistrico y abstracto. Habitualmente, el concepto de etnicidad se confunde
con los conceptos de cultura e identidad, en circunstancias que, en nuestra
10
Autores como Touraine (1987) y Melucci (1999) han cuestionado la idea de que existan
movimientos que estn basados exclusivamente en la lucha por la diferencia. En el caso
de Melucci, esta crtica est estrechamente vinculada con el cuestionamiento de la categora
de nuevos movimientos sociales.
11
Vase el cuadro 1 del anexo.
opinin, se trata de un concepto que alude a la construccin de lo tnico, a

un proceso en que sin duda estn implicados la cultura y la identidad tnica.
Entendemos la etnicidad como un proceso social y relacional en cuyo
interior se construye la condicin tnica de un grupo especfico, en este caso
los indgenas. La etnicidad es el proceso de identificacin tnica construido
sobre la base de una relacin intertnica de un grupo. Este grupo, debido
a un conjunto de factores econmicos, polticos, religiosos y otros, organiza
socialmente su identidad tnica, por lo general con referencia al Estado u
otros grupos que poseen identidades sociales diferentes y hegemnicas. De
manera ms precisa, Ernest Gellner seala que la etnicidad es un principio
de organizacin poltica surgido con la modernidad y constituido por
diferencias culturales sobrepuestas y recprocamente reforzadas, que llevan
a sus poseedores a identificarse con su cultura y oponerse a quienes portan
culturas distintas (Gellner, 1994, pp. 54-55). La etnicidad, para Gellner, es
un sinnimo de la nacionalidad, proceso desde el cual se construye la
nacin; sin embargo, l mismo reconoce que esta politizacin de la cultura
se puede dar entre grupos que estn insertos en un Estado-nacin ya
formado, en este caso los grupos tnicos.
De cualquier forma, la etnicidad es un proceso de construccin social
y cultural que implica la seleccin y elaboracin de elementos objetivos y
materiales. stos son incorporados como patrimonio de una comunidad y
subjetivados como parte de su habitus, constituyndose a su vez en esencia
de la pertenencia a una comunidad dada, y asimismo en soporte o referente
material de la identidad.
Si la etnicidad es un principio de organizacin poltica, qu forma
adquiere en el marco de los procesos intertnicos de que participan los
grupos tnicos en Amrica Latina? La respuesta a esta pregunta depende
de las condiciones en que se desenvuelven los grupos tnicos frente al
Estado, es decir, de su posicin en la sociedad a que pertenecen.
Indiscutiblemente, la mayor parte de los pueblos indgenas del continente
ocupan un lugar subordinado en las sociedades nacionales y frente al
Estado, como producto de la incorporacin excluyente de que han sido
objeto. Esto significa que si bien fueron incorporados como parte de la
nacin, ello se ha hecho excluyendo cualquier tipo de reconocimiento a
derechos especficos o a formas diferenciadas de manejo y control de
recursos, as como de organizacin poltica. A fin de cuentas, la
incorporacin excluyente implica un proceso de incorporacin subordinada.
La etnicidad de los pueblos indgenas de Amrica Latina, su principio de
organizacin poltica, est por tanto directamente relacionada con las
condiciones que ocupan en el marco de los estados nacionales, pero sobre
todo a la posicin que ocupan frente al Estado. Esta ltima relacin
representa un lugar en los procesos de etnizacin, dado que el Estado, en
44 CEPAL
particular, juega un papel relevante para otorgar a un grupo la calidad de

tnico. Por consiguiente, se puede decir que la etnicidad tiene al menos dos
frentes de construccin, uno desde dentro, organizado, significado e
instrumentado por el propio grupo, y otro desde fuera, donde el Estado es
el principal agente. Ambos procesos se encuentran en ntima relacin.
Para los grupos tnicos, la etnicidad se encuentra fuertemente vin-
culada con la identidad. La etnicidad tiene una relacin directa con la iden-
tidad tnica, puesto que en la vida diaria los sujetos afirman o confirman
su identidad a partir de diferencias y caractersticas demostrables (Baud y
otros, 1996, p. 15). La pertenencia adquiere significados frente a otros cuan-
do existen elementos objetivos y visibles que aseguran la diferencia. La per-
tenencia, en el plano de la etnicidad, es un rasgo fundamental o distintivo
de la identidad tnica y la etnicidad. Por ejemplo, Comaroff seala que, en
tanto reflejo de la colectividad social, la identidad tnica siempre implica
alguna forma de autodefinicin comunitaria esto es territorial, incrusta-
da en un espacio y lugar, porque ello marca una clara oposicin entre un
nosotros y los otros (Comaroff, 1987, p. 303).
La etnicidad no slo acta como una estrategia adaptativa del gru-
po frente a las nuevas situaciones que se le imponen desde fuera. Tambin
funciona, seala Eduardo Zrate (1999, p. 250), como una serie de posibili-
dades (el barrio, la comunidad, la organizacin de productores) mediante
las cuales los individuos pueden insertarse a travs de los procesos de cam-
bio sin perder su posicin social.
El aspecto relacional de la construccin tnica, esto es de la etnici-
dad basada en las relaciones sociales como condicin social de existencia,
es un elemento crucial para comprender la dinmica de la accin colectiva
indgena, as como para entender que los pueblos indgenas no son tni-
cos en s mismos, sino que han sido etnizados a travs del proceso antes
descrito. La prueba de esto es que no todos los grupos tnicos son indge-
nas, porque lo tnico es una condicin de subordinacin, un producto his-
trico y no una esencia. Prez Ruiz recalca esto, sealando que no toda
identidad de un pueblo o grupo social es tnica, no cualquier grupo su-
bordinado puede ser considerado tnico, no es tnica cualquiera forma de
subordinacin, ni lo tnico puede predefinirse a partir de la existencia de
ciertos rasgos culturales de la poblacin (Prez Ruiz, 2002, p. 29).
Con diferencias ms o menos importantes, segn el pas y los
procesos nacionales operados, la mayor parte de los grupos tnicos de
Amrica Latina fueron etnizados en coincidencia con la construccin del
Estado nacional. En efecto, los grupos que no fueron exterminados o
absorbidos por los procesos de civilizacin, pasaron a formar parte de un
sector de la sociedad nacional cuya condicin de subordinacin responde
a un proceso combinado de formas de exclusin y explotacin, pero donde
la cultura tiene un papel central como representacin e imaginario de esa

subordinacin.
Pero la etnicidad no es slo una condicin de dominacin especfica,
sino que adems y junto con la identidad conforman el ncleo duro desde
el que los sujetos sociales indgenas articulan sus luchas tnicas frente al
Estado. La etnicidad, como un producto de relaciones sociales asimtricas,
es tambin la base de las estrategias de los movimientos tnicos, el ncleo
de produccin de sentidos que politiza a las identidades, otorgndoles un
carcter de disputa por el poder.
Recuadro II.1
GUATEMALA: LA IDENTIDAD DE LOS PUEBLOS INDGENAS
EN LOS ACUERDOS DE PAZ
(Extracto)
I. Identidad de los pueblos indgenas

1. El reconocimiento de la identidad de los pueblos indgenas es funda-
mental para la construccin de la unidad nacional basada en el respeto
y ejercicio de los derechos polticos, culturales, econmicos y espiritua-
les de todos los guatemaltecos.
2. La identidad de los pueblos es un conjunto de elementos que los defi-
nen y, a su vez, los hacen reconocerse como tales. Tratndose de la
identidad maya, que ha demostrado una capacidad de resistencia se-
cular a la asimilacin, son elementos fundamentales:
a) la descendencia directa de los antiguos mayas;
b) idiomas que provienen de una raz maya comn;
c) una cosmovisin que se basa en la relacin armnica de todos los
elementos del universo, en el que el ser humano es slo un ele-
mento ms, la tierra es la madre que da la vida, y el maz es un
signo sagrado, eje de su cultura. Esta cosmovisin se ha transmiti-
do de generacin en generacin a travs de la produccin material
y escrita, por medio de la tradicin oral, en la que la mujer ha juga-
do un papel determinante;
d) una cultura comn basada en los principios y estructuras del pen-
samiento maya, una filosofa, un legado de conocimientos cientfi-
cos y tecnolgicos, una concepcin artstica y esttica propia, una
memoria histrica colectiva propia, una organizacin comunitaria
fundamentada en la solidaridad y el respeto a sus semejantes, y
una concepcin de la autoridad basada en valores ticos y mora-
les; y
e) la autoidentificacin.
3. La pluralidad de las expresiones socioculturales del pueblo maya, que
incluyen los Achi, Akateco, Awakateko, Chorti, Chuj, Itza, Ixil, Jakalteco,
Kanjobal, Kaqchikel, Kiche, Mam, Mopan, Poqomam, Poqomchi, Qeqchi,
Sakapulteko, Sikapakense, Tectiteco, Tzutujil y Uspanteco, no ha
alterado la cohesin de su identidad.
(Contina)
46 CEPAL
Recuadro II.1 (conclusin)
4. Se reconoce la identidad del pueblo maya, as como las identidades de

los pueblos garfuna y xinca, dentro de la unidad de la nacin
guatemalteca, y el Gobierno se compromete en promover ante el
Congreso de la Repblica una reforma de la Constitucin Poltica de la
Repblica en este sentido.
Fuente: Gobierno de Guatemala, Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas, Mxico,
D.F., 31 de marzo de 1995 [en lnea] www.minugua.guate.net.
Captulo III
La situacin de los pueblos indgenas

en Amrica Latina
En este captulo entregamos algunos antecedentes generales sobre

la situacin de los pueblos indgenas en Amrica Latina. No se trata de un
estudio exhaustivo sobre la historia y la demografa indgena, sino ms bien
de un cuadro panormico y sinptico que procura plantear algunos
problemas fundamentales a objeto de entender la situacin actual de los
grupos tnicos en Amrica Latina.
En la mayora de los pases de la regin, los pueblos indgenas han
estado excluidos y discriminados de los distintos mbitos de la vida
nacional. Este hecho, indiscutible, ha sido central en la historia de Amrica
Latina, sobre todo a partir del siglo XIX cuando los procesos de formacin
de los Estados nacionales, inspirados en la ideologa liberal y la dialctica
civilizacin-barbarie, consumaron ideas y mecanismos que a la larga
permitieron la perpetuacin de la exclusin y la discriminacin econmica,
social y cultural (Bacal, 1997; Wade, 2000; Bengoa, 2000). Esta realidad,
adems de injusta, por lo que ha significado en trminos de opresin y
exclusin de los pueblos indgenas, ha impedido un verdadero proceso de
integracin social basado en el reconocimiento de la diversidad cultural
como un valor y una caracterstica positiva de nuestra regin.
Paradjicamente, tanto la exclusin como los nuevos procesos de in-
clusin ciudadana de los pueblos indgenas son resultado de la moderni-
dad y la modernizacin. En particular, los actuales procesos de demanda
48 CEPAL
indgena por inclusin y reconocimiento son propios de stas y no la ex-

presin de su situacin terminal. Desde el siglo XIX, la difusin de la mo-
dernidad fue un factor fundamental para fijar los trminos de la inclusin
ciudadana en el interior de los Estados nacionales otro producto de la mo-
dernidad, inclusin fundada en la homogeneidad cultural y la ideologa
del nacionalismo. La modernidad funda la dicotoma moderno-tradicional,
fijando los criterios para una tica de la exclusin donde lo moderno for-
ma parte del polo legitimado y vlido, mientras que lo tradicional aparece
como el polo anclado en el pasado que, de no ser superado, frenar el avan-
ce progresivo de la modernidad.
En tanto, los procesos de modernizacin, que en la perspectiva funcio-
nalista son la expresin concreta de la modernidad ligada al progreso mate-
rial y tcnico, especialmente al registrado desde la segunda mitad del siglo XIX
en Amrica Latina, imponen la dinmica del despojo y la exclusin de los be-
neficios materiales y simblicos que se supona deban alcanzar al conjunto
de la sociedad. En la medida en que la modernizacin es una gran impulsora
de modelos econmicos basados en el mercado como modo exclusivo y ex-
cluyente de organizacin econmica global, los procesos de modernizacin eco-
nmica disfuncionalizan a las economas indgenas y las economas locales en
general, lo que por el contrario no ocurra en el perodo colonial. Las ideas de
progreso y orden descartan a las economas indgenas como formas econmi-
cas vlidas, porque el objetivo de la modernizacin es la centralizacin y ho-
mogeneizacin de las formas econmicas. En el siglo XIX, la disfuncionalizacin
de las economas locales, e indgenas en particular, se produce mediante la pr-
dida del control de los recursos econmicos propios. En efecto, bajo las polti-
cas de modernizacin se produce el despojo material, sobre todo de la tierra,
de los grandes conglomerados indgenas, que desde entonces han visto como
nico destino la migracin a las ciudades, donde a partir de los aos cincuen-
ta del siglo XX pasan a formar parte de las reservas de mano obra no califica-
da dentro de los procesos de acumulacin flexible (Harvey, 1998).
Ni siquiera las grandes reformas agrarias o los repartos de tierra
lograron revertir la tendencia a la disfuncionalizacin econmica de las
poblaciones indgenas; por el contrario, algunos de estos procesos
contribuyeron a la descapitalizacin de los recursos propios y la exclusin
de su participacin en los sistemas econmicos dominantes. As, pese a su
inspiracin justa, las reformas agrarias demarcaron an ms el lugar
subordinado y terminal de las economas indgenas, aislndolas dentro de
los contextos nacionales. Claro que, en algunos pases, diversos grupos
lograron mantener para s el control de ciertos recursos, lo que les permiti
un cierto protagonismo y autonoma dentro de circuitos econmicos locales
y regionales restringidos. En algunos pases, como Bolivia y Ecuador, por
ejemplo, la preeminencia de la propiedad indgena en ciertas regiones
productivas, por sobre la de otros grupos, posicion a los productores
indgenas en algunas regiones; sin embargo, este poder de los productores

indgenas se vio prontamente mermado por efecto del control externo de
los precios y los flujos de la demanda. Este es el caso de los sistemas
regionales de mercados en algunas regiones de Mxico, como Michoacn,
donde las redes formadas en su mayora por comerciantes indgenas
lograron mantener un cierto control de la produccin y comercializacin
de productos locales hasta bien entrado el siglo XX. Con el tiempo, la
prdida del control indgena de sus propios recursos, as como la
penetracin de manufacturas del mercado nacional con intermediarios
externos como protagonistas se acentuaron, convirtiendo a las economas
productoras indgenas en economas de autosubsistencia.
La subordinacin y exclusin de los pueblos indgenas se expresan
en la ausencia o anulacin de derechos sobre sus bienes, derechos que
aunque de manera precaria haban sido respetados durante la Colonia, lo
que se explica, entre otras causas, porque las formas de propiedad y
produccin indgenas eran funcionales al sistema econmico colonial
hispano. Desde el siglo XIX, con las leyes y polticas liberales se comenz
a despojar a los pueblos indgenas de derechos sobre sus bienes y
posesiones, posedos en muchos casos de manera comunal, as como sobre
sus formas de gobierno y toma de decisiones. 1 Aunque algunas de estas
medidas tienen su antecedente en el perodo colonial, es significativo
comprobar que una serie de marcos jurdicos de proteccin de tierras o de
formas de gobierno fueron suprimidos desde mediados del siglo XIX (vase
Aylwin, 2001). En Mxico, este proceso se inicia en 1857 con las leyes
liberales de Benito Jurez un indgena mixteco de Oaxaca que privatizan
las tierras comunales indgenas, las que posteriormente pasarn a manos
de terratenientes. En Per y con un sentido similar, es suprimido el tributo
indgena en 1854, mientras que en Bolivia esta supresin se produce en 1866,
ao en que Chile promulga las Leyes de la propiedad austral, que
declaraban como propiedad del Estado las tierras mapuche; pero stos no
llegan a enterarse hasta 1883, ao en que su territorio es ocupado por el
ejrcito. En Ecuador, un decreto de 1857 va a abolir el tributo indgena e
intentar promover la ciudadana de estos grupos, pero a este decreto se
agregan otros que pretenden poner en el mercado las tierras indgenas (De
la Pea, 1998, p. 36). En todos los casos, el denominador comn fue la
acelerada prdida de las tierras indgenas en favor de particulares que por
ese medio expandieron sus dominios hacendales.
1
Pero esta explicacin es vlida slo para aquellos pases donde la poblacin indgena
formaba parte del conjunto de la poblacin desde la poca colonial. En el caso de los
grupos indgenas incorporados en forma posterior a la formacin de los Estados
nacionales, no existe un desconocimiento de derechos, pues no posean tales derechos en
tanto grupos externos; lo que sucede ms bien es el rechazo del Estado a concederles
derechos diferenciados con relacin al resto de la poblacin.
50 CEPAL
Para otros grupos, hasta ese momento no incluidos dentro del mapa
nacional, como los mismos mapuche o los pueblos de la Patagonia y las pampas
argentinas, o los grupos no contactados de las selvas peruanas, ecuatorianas,
venezolanas y brasileas, la expansin del Estado nacional signific una
incorporacin forzada, cuando no violenta, al conjunto social de la nacin,
situacin que se produce bajo condiciones de expoliacin de recursos y
desconocimiento o supresin de derechos. Por otra parte, es paradjico
comprobar que lo que persegua la supresin de los derechos indgenas era la
igualdad con el resto de la sociedad, al menos se era el argumento.
Durante el siglo XX, el problema que caracteriz a las economas in-
dgenas fue el de la tierra, por ello en varios pases de la regin la presin
de los campesinos indgenas desemboc en reformas agrarias con las que
se intent, en parte, paliar la escasez de tierras y el empobrecimiento del
mundo rural. Pero el reparto y las polticas de tierras se convirtieron en
una forma ms de dominacin a travs de la cual los indgenas se relacio-
naron con el Estado.
Hoy en da, la mayor parte de los pueblos indgenas viven en con-
diciones de extrema pobreza (Psacharopoulos y Patrinos, 1994; Plant, 1998).
Las principales causas de esta situacin se encuentran, como ya hemos di-
cho, en las reformas liberales del siglo XIX, que tuvieron como objetivo la
introduccin de la nocin de propiedad privada de las tierras (Plant, 1998).
Este proceso trajo consigo la prdida progresiva de tierras y el quiebre de
las economas comunitarias, incentivando procesos de migracin campo/
ciudad, as como la estructura y dinmica de la insercin laboral tanto den-
tro de los espacios rurales como particularmente en el interior de las ciu-
dades. En los aos recientes, las reformas estructurales de las economas
en Amrica Latina han golpeado duramente a las poblaciones indgenas,
acelerando los procesos de migracin y marginalizacin.
A. Cuanta y situacin de los pueblos indgenas

en Amrica Latina
Un acercamiento a la situacin actual de los pueblos indgenas en Am-

rica Latina y el Caribe permite determinar su cuanta y ubicacin espacial. La
primera dificultad para establecer el tamao y estructura de la poblacin in-
dgena de la regin es que los censos hasta ahora aplicados son escasos e in-
completos, adems de estar basados en distintos tipos de variables y criterios,2
2
Las fichas censales estn elaboradas en algunos casos a partir de preguntas sobre
autoadscripcin o autoidentificacin (Chile, 1992), mientras que otras se basan en criterios
lingsticos (Bolivia, Guatemala, Mxico).
lo que en algunos casos dificulta o imposibilita la comparacin de datos

entre censos y entre pases.
Tanto el BID (Deruyttere, 1997) como la Divisin de Poblacin de la
CEPAL (CELADE) (Peyser y Chackiel, 1999) coinciden en sealar que la
poblacin indgena alcanzara aproximadamente a un 8% de la poblacin
regional, lo que equivale a unos 33 o 35 millones de personas. La pobla-
cin indgena se subdivide, asimismo, en unos 400 grupos lingsticos di-
ferentes, distribuidos a lo largo del continente. Estas cifras, sin embargo,
no reflejan la real magnitud que alcanza la poblacin indgena y menos sus
caractersticas sociodemogrficas, dado que la informacin disponible se
basa en censos parciales y estimaciones.
Para los indgenas, los censos representan instrumentos de gran in-
ters en sus luchas, pues ven en ellos mecanismos efectivos de visibiliza-
cin y presencia en el mbito nacional e internacional, lo que los convierte
en herramientas polticas que les permiten ser vistos como sujetos reales y
dan soporte a sus estrategias identitarias. Por otra parte, los censos intere-
san a los Estados y gobiernos, quienes por medio de estos instrumentos
pueden tomar decisiones, establecer medidas e implementar polticas fo-
calizadas sobre la base de los datos registrados.
Para los Estados y los grupos de poder, la cuanta de la poblacin in-
dgena ha sido un argumento central en cuanto a su trato como minoras,
ms all de si lo son o no en trminos cuantitativos. La negacin y discrimi-
nacin histrica que los Estados de la regin han ejercido sobre los pueblos
indgenas demuestra que no basta con que stos representen un importante
nmero de la poblacin para ser considerados como grupo social, poltica y
culturalmente relevante de la sociedad. Por el contrario, la discriminacin o
la aplicacin de polticas asimilacionistas con el argumento de la unidad y
homogeneidad nacional, han intentado invisibilizar a los grupos indge-
nas, sean o no mayoras en trminos cuantitativos. La cuanta de la pobla-
cin indgena, por tanto, no es un sinnimo de mayor o menor equidad;
independientemente de ello, los pueblos indgenas han sido excluidos y mar-
ginados del mbito nacional sin considerar el porcentaje que representan.
En pases como Brasil, por ejemplo, donde la poblacin indgena al-
canza, segn las distintas estimaciones y censos, a un rango que va de un
0,1% a un 1% del total de la poblacin nacional, ella ha sido sin embargo
reconocida en la Constitucin.3 En Chile, en cambio, donde segn el Censo
3
Los datos de poblacin indgena en Brasil son verdaderamente confusos y variados. Las
cifras ms recientes indican que la poblacin indgena del pas alcanza a las 550.438
personas, pertenecientes a 225 pueblos que hablan cer ca de 180 idiomas. De esta poblacin,
alrededor de 350.000 viven en sus territorios, y otros 191.000 han migrado a los centros
urbanos (Frei Betto, El indio quiere apoyo, en: http://alainet.org/active/show_text.php).
52 CEPAL
de 1992 el porcentaje de poblacin indgena llega al 10%,4 an no existe un

reconocimiento constitucional y es uno de los pocos pases con una pobla-
cin indgena significativa que no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT.
Otro caso es el de Guatemala, compuesta segn el Censo de 1994 por un
42% de poblacin indgena, o segn otros clculos, por un 61%.5 Durante
la pasada dcada, el pas fue escenario de una larga guerra civil, en que
los ms afectados fueron los pueblos indgenas que, paradjicamente, han
estado al margen de la toma de decisiones del pas.
Otro hecho relevante para la informacin estadstica y sociodemo-
grfica, es que las cifras globales no reflejan la profunda heterogeneidad
de estas poblaciones. Los conceptos indgena, etnia o pueblos indios son
formas generales de definir la situacin y condicin de importantes secto-
res de la sociedad latinoamericana, por lo comn poblaciones pobres y ex-
cluidas de los procesos de modernizacin y modernidad. Pero ms all de
los rasgos compartidos del ser indgena, en el interior de los pases de la
regin coexisten diversos colectivos o comunidades, desde los cazadores
recolectores de los llanos y selvas venezolanas y brasileas, compuestos por
unos cientos de miles de personas, hasta las grandes sociedades agrarias
altoandinas de Bolivia, Per y Ecuador que alcanzan a varios millones de
personas. Muchas de estas comunidades o entidades indgenas represen-
tan una diversidad de comunidades lingsticas, algunas de ellas entron-
cadas entre s, otras separadas por ramas lingsticas distintas que cohabitan
o comparten espacios territoriales comunes dentro de un mismo pas.
En Mxico, por ejemplo, existen ms de 50 grupos indgenas distribui-
dos a lo largo de todo el pas. Entre los ms numerosos estn los de lengua
nhuatl, que habitan la zona centro sur y cuya poblacin est compuesta
por un milln y medio de personas aproximadamente. Hacia el sur se en-
cuentran las poblaciones de lengua mayance: Chol, Chuj, Huastecos (en el
Golfo de Mxico), Kanjobal, Lacandones, Mayas, de Yucatn, Tecos, Tlapa-
necos, Tojolabal, Tzeltal y Tzotzil, que en conjunto representan tambin una
poblacin de alrededor de 1.300.000 personas. Esta misma cifra refleja una
4
En todo caso, estas cifras debieran ser revisadas a la luz de los nuevos resultados
entregados por el Censo de 2002. En el Censo de 1992, la poblacin indgena alcanzaba a
las 928.385 personas, mientras que en el Censo de 2002 sta lleg a 692.192 indgenas. Con
este dato, algunos sectores se han apresurado en sealar que la poblacin indgena est
disminuyendo. Sin embargo, para los especialistas se trata una cifra ms precisa, pues la
pregunta censal de 1992 estaba mal formulada, lo que permita que personas no indgenas,
se adscribieran como tales. Para algunas organizaciones indgenas las nuevas cifras son
una manipulacin del Estado destinada a disminuir su importancia en el contexto nacional.
De cualquier modo, es difcil establecer conclusiones tan prematuras sin estudios en
profundidad.
5
En Guatemala existen 23 comunidades lingsticas, la mayor parte de ellas del tronco
maya.
realidad interna muy diferente si se analizan las reas y regiones en que

habitan los indgenas. Mientras los Lacandones, por ejemplo, habitantes de
la selva lacandona en el estado de Chiapas, alcanzan a unas 200 personas,
los maya yucatecos llegan a casi las 600.000 personas distribuidas en zo-
nas rurales y grandes ciudades como Mrida.
Por lo dems, la mayor parte de los registros actuales indican que la
poblacin indgena ha estado en permanente crecimiento durante el lti-
mo siglo, aunque las cifras dependen mucho de los criterios utilizados para
la captacin de esta informacin. El caso de Mxico, otra vez, es elocuente:
alrededor de 1895 la poblacin que hablaba alguna lengua indgena alcan-
zaba a poco ms de 2 millones de personas, en tanto que en torno de 1995
la cifra llegaba a unos 5 millones y medio de personas. En todo caso, se
debe indicar que a mediados del siglo se registra una ostensible baja de la
poblacin hablante, lo que probablemente concuerda con el auge de las po-
lticas indigenistas de alfabetizacin en castellano vigentes en la poca. En
el cuadro siguiente se puede apreciar esta tendencia en cuatro de las ms
importantes lenguas indgenas existentes en el pas, sobre las que existen
datos ms confiables.
Cuadro III.1
MXICO: LENGUAS INDGENAS HABLADAS, SELECCIONADAS,
AOS 1895, 1950, 1995
Lengua indgena hablada 1895 1950 1995
Mazahua 59 263 16 254 120 727

Mixteco 144 659 76 946 389 957
Nhuatl 649 853 212 813 1 325 440
Purhpecha 49 176 9 796 107 950
Fuente: Adaptado de Instituto Nacional Indigenista (INI), Estado del desarrollo

econmico y social de los pueblos indgenas de Mxico, tomo 2, Mxico, D.F.,
Instituto Nacional Indigenista/Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), 2000.
Uno de los pases con mayor diversidad tnica es Colombia, don-

de habitan unos 80 grupos indgenas, algunos de los cuales no alcanzan
a la centena de individuos. El Censo de Poblacin de 1993 registr una
poblacin indgena de 532.233 personas, lo que equivale al 1,61% de la
poblacin del pas para ese ao. Sin embargo, estudios poscensales rea-
lizados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE), dieron una poblacin total de 701.860 indgenas, esto es, el 1,75%
de la poblacin total del pas. En la actualidad se considera que los pue-
blos indgenas superan las 700.000 personas. La poblacin indgena est
distribuida en los 32 departamentos del pas y en el Distrito Capital, aun-
que el mayor nmero de poblacin indgena se encuentra en el oriente
54 CEPAL
del Cauca, la Guajira, la Amazona, la Orinoqua y la regin del Pacfico.

Los pueblos indgenas de Colombia tienen derechos territoriales recono-
cidos sobre 279.487 kilmetros cuadrados, es decir, respecto del 24,5% del
territorio nacional.
Segn Arango y Snchez (1997), la mayor diversidad tnica se en-
cuentra en la regin de la Amazona con 44 grupos tnicos, que represen-
tan el 55% de los grupos indgenas del pas y el 12,2% de su poblacin. La
regin de los Andes tiene cerca del 48% de la poblacin indgena del pas,
con el 20% de los grupos tnicos. La Orinoqua registra 12 grupos tnicos,
lo que equivale al 15% de los grupos, con un 4,6% de la poblacin indge-
na. El resto est distribuido en la costa atlntica y del pacfico, donde habi-
ta el 8,7% de las etnias y el 34% de la poblacin indgena del pas (vase el
cuadro III.2).
Cuadro III.2
COLOMBIA: DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN INDGENA
POR NMERO DE RESGUARDOS, 1997
Regin Poblacin Porcentaje Grupos Coloniales Nuevos Poblacin Porcentaje

indgena tnicos
Amazona 88 806 12,6 44 2 134 68 276 11,9

Andes 308 171 43,9 14 65 60 242 314 42,1
Caribe 211 221 30,1 7 1 25 186 807 32,4
Orinoco 30 755 4,4 12 1 72 27 265 4,7
Pacfico 62 907 9,0 3 1 119 51 193 8,9
Total 701 860 100,0 80 70 410 575 855 100,0
Fuente: R. Arango y E. Snchez, Los pueblos indgenas de Colombia, Gua etnogrfica de Colombia,
Bogot, D.C., Departamento Nacional de Planeacin/TM Editores, 1997.
B. La ciudad: una nueva frontera indgena
La diversidad de los pueblos indgenas se expresa tambin en los

variados espacios geogrficos que ocupan dentro de los pases de la regin
y aun fuera de ella. Aunque a los pueblos indgenas se les sigue asociando
al mbito rural, la migracin campo/ciudad y el crecimiento natural de una
poblacin de origen indgena en zonas urbanas representan una realidad
cada vez ms evidente. En las dcadas recientes se ha calculado que gran-
des ciudades como Lima, La Paz o Mxico, D.F. han recibido un aporte ma-
yor de poblacin indgena que el que recibieron histricamente debido,
sobre todo, al deterioro y estancamiento de las economas comunales y cam-
pesinas, la prdida de recursos productivos, as como a la atraccin del tra-
bajo asalariado urbano.
Los cambios en las estructuras productivas, el desarrollo industrial,

la expansin de los centros urbanos, la aplicacin de la masificacin a la
infraestructura vial y el paulatino descenso del sector agrcola, son algunas
de las causas mayores de la migracin indgena a las ciudades. A ellas se
deben agregar los factores y dinmicas locales, as como las motivaciones
familiares e individuales. La migracin indgena a las ciudades comienza
su auge a partir de los aos cuarenta y se desacelera a mediados de los
setenta como producto de nuevos cambios econmicos que afectan a las
economas nacionales principalmente urbanas. A consecuencia de estas
transformaciones, algunos pases han mostrado pronunciados cambios en
las tendencias migratorias campo ciudad, reorientndose hacia la migracin
internacional, como es el caso de Ecuador y Mxico.
En regiones de Mxico con alta poblacin indgena como Oaxaca,
Puebla o Michoacn, el promedio actual de poblacin indgena expulsa-
da va del 25% al 35% de la poblacin de los estados. La mayor parte de
estos migrantes se van a los Estados Unidos, donde realizan diversas ac-
tividades, especialmente agrcolas, en los valles agroindustriales de Cali-
fornia. Segn estudios recientes, indgenas migrantes mixtecos y zapotecos
de Oaxaca, totonacas de Veracruz, nahuas de Guerrero y purhpechas de
Michoacn forman la mayor parte de los migrantes a esa zona. Los ind-
genas del estado de Oaxaca son especialmente numerosos; por ejemplo,
los mixtecos forman entre el 5% y 7% de la fuerza laboral agrcola en Ca-
lifornia, mientras que entre 15.000 y 20.000 zapotecos se encuentran en el
rea de Los Angeles y el condado de San Diego.6 Dada la cercana del pas
de destino, muchos migrantes retornan anualmente a visitar a sus comu-
nidades y envan remesas peridicas para sus familias. En varios estados
existen municipios y comunidades cuyos ingresos dependen de estas re-
mesas en ms de un 50%. Un porcentaje importante de los migrantes tie-
nen como sitio de destino Mxico, D.F., Guadalajara y Monterrey. Segn
datos oficiales, hacia 1970, estas tres ciudades concentraban casi el 7% de
la poblacin indgena del pas. El 58,2% de esta poblacin se concentraba
en el rea Metropolitana de Mxico, D.F. La mayora de estos migrantes
provenan de los estados de Mxico, Puebla, Quertaro, San Luis, Potos,
Hidalgo, Morelos, Michoacn, Oaxaca, Guerrero y Veracruz. En los aos
recientes, el Censo de 1995 mostr que la poblacin indgena en Mxico,
D.F., alcanzaba a unas 140.000 personas, de las cuales unas 100.000 ha-
blaban nhuatl y el resto zapoteco, otom y mixteco, principalmente (Va-
lencia, 2000).
6
Gaspar Rivera Salgado, Radiografa de Oaxacalifornia, en semanario Masiosare, diario
La Jornada, 9 de agosto de 1998.
56 CEPAL
En comunidades de Puebla y Oaxaca, los migrados financian las

fiestas de sus pueblos, compran los instrumentos de las bandas y las ropas
para los bailes. En pases como Chile y Per, la migracin tiene como
destino las ciudades cabeceras de provincia o la capital nacional. En Bolivia,
durante los aos recientes, una parte importante de la poblacin emigr
hacia ciudades de Argentina. En Ecuador, la migracin a los Estados Unidos
y Europa se ha hecho comn entre los grupos indgenas.
La migracin entre los pueblos indgenas constituye uno de los fe-
nmenos ms importantes en la actualidad. Aunque sus orgenes se re-
montan a la historia colonial, sus mayores efectos aparecen durante el
siglo XX. El deterioro de las economas campesinas, la prdida y dismi-
nucin de las tierras comunitarias, la carencia general de recursos pro-
ductivos, el crecimiento de la poblacin, la salarizacin, la pobreza y la
atraccin cultural de la ciudad son algunas de las causas de este trn-
sito, que casi siempre ha tenido la misma direccin: campo ciudad. Para
las ciencias sociales, como para el sentido comn, la migracin de los in-
dgenas hacia las ciudades ha tenido un significado claro; ella constituye
un sinnimo de muerte cultural, de asimilacin y discriminacin. Este su-
puesto plantea la idea de que el migrante rompe con su comunidad y se
integra al escenario no indgena de la urbe. Tal tesis aparenta ser verdad,
porque las condiciones que ofrece la ciudad para el desarrollo de las iden-
tidades indgenas no son las ms propicias. El sentido de comunidad, so-
bre todo, pierde su riqueza y complejidad, as como su capacidad de
encapsular las identidades o de servir como referente simblico de la
otredad. La imagen habitual es la de un individuo y su familia tratan-
do de asimilarse o mimetizarse con los tonos urbanos; en el mejor de los
casos, la sntesis podra ser una hibridacin de rasgos culturales y mo-
dos de ser, y en el extremo, la imagen de un indgena despojado de todo
atributo de tal.
En las ltimas dcadas, la numerosa migracin indgena a las ciu-
dades ha cambiado los patrones con que antes se miraba el fenmeno,
particularmente si se tiene en cuenta que en algunos pases el balance
de la poblacin urbano/rural se inclina progresivamente hacia las ciu-
dades, como en el caso de Chile, donde ms del 70% de la poblacin
indgena vive en ciudades, formando muchas veces ncleos de inmi-
grantes que dan continuidad a los nexos con sus tierras de origen. Es lo
que ocurre con la formacin de barriadas, poblaciones o pueblos jve-
nes de Mxico, D.F., Bogot, Santiago o Lima, donde se han formado
verdaderos barrios indgenas que dan cabida a sucesivas oleadas de nue-
vos migrantes y constituyen redes formales e informales, organizacio-
nes vecinales, culturales, polticas y productivas cuyo ncleo articulador
es un sentido de pertenencia o identidad colectiva. Este fenmeno po-
dra ser fundamental para entender los procesos de etnognesis en el
mbito urbano, porque la construccin de los vnculos de parentesco y

comunitarios en la ciudad, de haberlos, permitira la reelaboracin de
la tradicin (ceremonias y fiestas tradicionales y otras) en un contexto
diferente y muchas veces hostil.
Cuadro III.3
COLOMBIA: ESTIMACIN DE POBLACIN DE LA ETNIA INGA EN COLOMBIA
Y EN EL EXTERIOR, 1987-1988
(Poblacin mnima sin ajuste)
Promedio de
personas
Regiones y ciudades Familias Porcentaje Poblacin Porcentaje por familia
Valle de Sibundoy, Putumayo 623 17,8 6 262 28,9 10,0

Ciudades en Colombia,
Venezuela y Panam a 2 087 59,6 10 854 50,2 5,2
Bajo Putumayo (incluido Cauca) 464 13,3 2 988 13,8 6,4
Caquet 55 1,6 288 1,3 5,2
Nario 204 5,8 1 024 4,6 5,0
Amazonas 66 1,9 274 1,2 4,2
Total 3 499 100,0 21 690 100,0 6,2
Fuente: Fernando Urrea, Pobladores urbanos redescubiertos: presencia indgena en ciudades

colombianas, Estudios sociodemogrficos de pueblos indgenas (LC/DEM/G.164), Santiago de Chile,
CELADE-Divisin de Poblacin de la CEPAL, 1994.
a Incluye poblacin descendiente.
Por otra parte, la instalacin de grandes contingentes indgenas en

zonas urbanas no significa necesariamente que los migrantes pierdan sus
vnculos con la comunidad o el pueblo de origen, como en general se ha
credo. En numerosos casos, tanto migrantes como residentes rurales man-
tienen vivos sus lazos de parentesco, sus vnculos sociales y emocionales.
Urrea (1994) seala que los desplazamientos de migrantes indgenas y afro-
descendientes a los centros urbanos, ms que una prdida de identidad,
muestran una adaptacin continua, lo que est asociado a la lengua de
origen, la conservacin de uniones preferenciales entre miembros del mis-
mo grupo de procedencia, la mantencin del sistema de familia y de com-
padrazgo con algunas variaciones, los patrones de crianza y socializacin
comunes a las reas de origen y la conservacin de una buena parte de las
tradiciones vernculas, sobre todo, de una cosmovisin o inconsciente co-
lectivo comn (Faust, 1990, citado por Urrea, 1994).
Un nmero indeterminado de migrantes retorna a sus comunida-
des temporal o definitivamente. Algunos, como los aymara del norte de
Chile y de los Andes bolivianos, regresan a sus comunidades con el fin
58 CEPAL
de celebrar las fiestas patronales, visitar a sus muertos o establecer rela-

ciones comerciales con miembros de la comunidad. En pases como Boli-
via, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per, existen
complejas redes comerciales indgenas que articulan espacios lejanos y
diversos, incluso a travs de fronteras transnacionales. En algunos casos,
se ha comprobado que una parte importante de la poblacin indgena que
emigra a las ciudades retorna a su lugar de origen, como es el caso de las
mujeres mapuche de Chile.
Un fenmeno adicional al de las migraciones en las ltimas dcadas
es el de las poblaciones desplazadas. Los desplazamientos se originan en
un conjunto de factores, entre los cuales los ms importantes son la
acelerada depredacin del medio ambiente y los recursos naturales en
tierras indgenas, y tambin en las guerras y acciones de violencia focalizada
o generalizada. En dcadas pasadas, pases como El Salvador y Nicaragua
sufrieron desplazamientos de poblacin indgena debido a las guerras
civiles. Lo mismo ha ocurrido en zonas de conflictos como el estado de
Chiapas en el sur de Mxico y sobre todo en Colombia; en este ltimo pas
la situacin para los pueblos indgenas, a causa de la guerrilla, tiende a
empeorar cada da ms. La accin de grupos armados, narcotraficantes,
guerrilleros y bandas paramilitares ha creado un clima de violencia
generalizada en ciertas reas, afectando en forma directa a diversos grupos
indgenas, que han sido desplazados o conminados a sumarse a las
acciones. Los Uwa en la Guajira y los Cuibas en Arauca-Apure son los
principales grupos indgenas afectados por las bandas armadas. La acciones
de violencia afectan tambin a los recursos patrimoniales de las
comunidades, fuentes de agua, bosques y tierras que son contaminados o
destruidos por las acciones militares. En muchos casos, la violencia ha sido
dirigida directamente en contra de los indgenas. Recientemente, el Comit
para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, dependiente de la
Comisin de Derechos Humanos de Naciones Unidas con sede en Ginebra,
ha denunciado que se est haciendo comn el asesinato de dirigentes
indgenas y poblaciones indefensas.
De esta manera, la migracin se ha convertido en una de las carac-
tersticas estructurales de los pueblos indgenas de Amrica Latina, que
empujados por la difcil situacin de las comunidades se insertan en los
espacios urbanos en condiciones desventajosas, sufriendo la discriminacin.
Sin embargo, tras dcadas de migracin, grandes urbes como Lima, La Paz,
Mxico, D.F. o Santiago, comienzan a ser el escenario de nuevos procesos
tnicos, donde los antiguos y nuevos migrantes recrean los lazos sociales
y las prcticas culturales que lo identifican. Por otra parte, la migracin no
es un proceso de abandono definitivo de la comunidad de origen; nume-
rosos estudios demuestran que los vnculos se mantienen y en muchos ca-
sos se convierten en lazos de mutua dependencia. La migracin est
creando nuevas realidades, comunidades transnacionales o extraterritoriales

a travs de las cuales se construyen puentes simblicos, mercantiles, cul-
turales y sociales. Incluso pases como Mxico dependen en gran medida
de las remesas de dinero que estos migrantes envan a sus familiares. La
migracin indgena no debe entenderse como un dato ms, sino como la
demostracin de los profundos cambios que estn ocurriendo en las socie-
dades indgenas. La migracin implica la constitucin de nuevas formas
de apropiacin del espacio. A su vez, la movilidad de los sujetos en el es-
pacio involucra cambios en los espacios de origen y de llegada. De este
modo, la migracin indgena crea nuevas dinmicas socioculturales, y nue-
vas territorialidades en los espacios urbanos; esta realidad apela a la trans-
formacin de los espacios urbanos como lugares de la multiculturalidad.
Captulo IV
Estado, democracia y pueblos indgenas
Un elemento central para entender la etnicidad de los pueblos

indgenas y su situacin en el contexto actual es su relacin con el Estado
y su participacin dentro del sistema democrtico. En este captulo
analizamos algunos de los aspectos que han caracterizado a la relacin de
los pueblos indgenas con el Estado y discutimos el papel de la democracia
en el marco poltico nacional, bajo la premisa de que la ciudadana de los
pueblos indgenas se encuentra enlazada a los vaivenes de una democracia
deteriorada por el mercado y la crisis de los sistemas tradicionales de
representacin.
El papel que ha cumplido el Estado con relacin a los pueblos
indgenas desde el siglo XIX en adelante, es fundamental para entender los
procesos actuales en que se enmarca la etnicidad. Como hemos dicho, la
condicin de la etnicidad se construye precisamente a partir de una relacin
de subordinacin de los grupos etnizados por el Estado. De ah la
importancia que tiene dilucidar algunos de los procesos que se han hecho
presentes en esta relacin. Por otra parte, aunque la accin del Estado hacia
los pueblos indgenas ha sido permanente desde principios del siglo XIX,
el mayor impacto global de esta relacin se va a producir en pleno siglo XX
y tendr como intermediarios a las polticas y programas desarrollistas con
que el Estado nacional-popular intent transformar a los indgenas. Dentro
de este perodo, la estrategia que destaca con mayor fuerza en la mayor
parte de los pases latinoamericanos es el indigenismo, corriente de
pensamiento con una profunda influencia en la vida social, poltica y
62 CEPAL
econmica de las comunidades, adems del antecedente inmediato, sobre

todo en algunos pases, de la nueva estrategia de intervencin del Estado:
las polticas pblicas y sociales. En este captulo hacemos un recorrido por
esas dos etapas y analizamos algunas de las consecuencias que han tenido
para los grupos tnicos.
El indigenismo tuvo su mayor expresin en Mxico, donde naci
como poltica del Estado, en cambio en Bolivia, Chile, Ecuador y Per tuvo
un impacto relativo y se dej sentir especialmente en el perodo que va
desde los aos cuarenta hasta mediados de los sesenta. Segn Henry Favre,
el indigenismo es bsicamente una corriente de opinin favorable a los
indgenas, que se manifiesta en la toma de posicin que desea proteger a
dicha poblacin de las injusticias de que es vctima (Favre, 1999). Bajo estos
parmetros, el indigenismo habra existido desde la llegada de los espaoles
a Amrica y habra orientado la opinin y el trabajo de personajes como el
Padre Las Casas en el siglo XVI, o Ignacio Domeyko en el Chile del
siglo XIX.
Pero el indigenismo es mucho ms que eso. Desde el siglo XIX se
identifica con un movimiento ideolgico, de carcter literario y artstico,
as como poltico y social, que reflexiona en torno de la situacin de los
indgenas despus de la Independencia. Entre las dcadas de 1920 y 1970,
el indigenismo se convirti en la ideologa oficial del Estado en varios pases
de Amrica Latina. Durante los 50 aos que dur el indigenismo, orient
el curso de la poltica, dict normas a la sociedad, impuso cnones a las
letras y las artes, y presidi la reescritura de la historia (Favre, 1999).
En manos del Estado, el indigenismo se convirti en poltica
indigenista, enclavada dentro del proyecto de modernizacin de la sociedad
en el marco del desarrollo capitalista latinoamericano. En ese sentido, el
propsito del indigenismo de Estado era cambiar la situacin y condicin
del indgena por la va de polticas y programas que lo sacaran de su atraso
y su refugio en la tradicin, el parroquialismo y la ignorancia (Stavenhagen,
2001; Oehmichen, 1999). De acuerdo con esos trminos, la lengua, la cultura
y todos aquellos elementos o seales de identidad propiamente indgena no
eran ms que obstculos por superar. En todo caso, se supona que la poltica
indigenista se haca por el indgena y no contra el indgena. Por ello los
programas de alfabetizacin, si bien tenan un carcter asimilacionista, se
llevaban a cabo muchas veces en las lenguas vernculas mediante una
estrategia extractiva de enseanza que no implementaba ningn mtodo
para el desarrollo o proteccin de la lengua o la escritura, sino que lo
utilizaba nicamente para lograr un resultado final: la alfabetizacin en
lengua espaola y la integracin del indio a la nacin.
El indigenismo de Estado se comenz a difundir desde Mxico con la
realizacin del Primer Congreso Indigenista Interamericano, realizado en
Ptzcuaro, Michoacn, en el ao 1940. De esta reunin surge, adems, el

Instituto Indigenista Interamericano (III), que en los aos sesenta se convierte
en una agencia especializada de la Organizacin de Estados Americanos
(OEA). Algunos aos ms tarde, en 1948, se realiza el Congreso Indigenista
Interamericano del Cusco (Per), que fue el que tuvo mayores repercusiones
en el Cono Sur de Amrica, especialmente en Per, Bolivia y Chile. Ese mismo
ao, se crea en Mxico el Instituto Nacional Indigenista, la institucin ms
importante en la materia y que fue cesada en mayo del ao 2003.
En los aos cincuenta y siempre en el contexto del indigenismo, los
gobiernos de la regin iniciaron un nuevo intento modernizador mediante
las polticas desarrollistas adosadas a los gobiernos populistas de corte civil
y militar que proliferaron en Amrica Latina. En este perodo se producen
las grandes reformas agrarias en pases como Bolivia, Chile y Ecuador, a
excepcin de la de Mxico que se produjo con la revolucin, pese a que el
reparto continu hasta mediados de los aos ochenta.
Las reformas agrarias van a servir no slo para cambiar, parcialmente,
las condiciones de vida de los hasta ese momento campesinos indgenas,
sino que tambin sern una plataforma para el desarrollo de las organiza-
ciones campesinas e indgenas, as como para la toma de conciencia y la
participacin poltica. Las reformas agrarias abren un nuevo escenario de
relaciones entre comunidades y organizaciones locales, que de a poco se
irn expandiendo hacia el mbito regional y nacional, y que van tener sus
expresiones ms claras a partir de los aos sesenta.
Las polticas desarrollistas llevaron carreteras y puentes a las puer-
tas mismas de las comunidades indgenas, lo que permiti trasladar con
mayor eficiencia las polticas integracionistas a las regiones de refugio.
En todo caso, el desarrollismo nunca distingui entre el sujeto social ind-
gena y el campesino, porque para l eran la misma cosa. Ms le interesaba
conectar el trabajo y los recursos de las regiones indgenas con los merca-
dos regionales y nacionales, as como buscar la forma de trasladar los avan-
ces de la modernizacin a las comunidades. Aunque esta afirmacin puede
ser discutible, tras varias dcadas de ensayo de estrategias de desarrollo,
la integracin y la modernizacin quedaron a medio camino, y al cabo de
algunos aos se pudo apreciar un creciente descontento originado en la
frustracin de las reformas agrarias y los repartos de tierras. No obstante,
estos procesos junto con la influencia de organismos de cooperacin e ins-
tituciones como la iglesia catlica fueron fundamentales para la formacin
de los movimientos polticos campesinistas y obreros, antecedente de los
movimientos indgenas que van a surgir en los aos setenta y ochenta en
pases como Ecuador y Bolivia.
Un momento especialmente relevante para los grupos tnicos y sus
movimientos sociales y polticos lo constituye la crisis de las democracias
64 CEPAL
en Sudamrica y Centroamrica durante los aos setenta. Este fracaso

represent el fin del proyecto nacional populista y un serio revs para las
polticas desarrollistas. Para los indgenas, este perodo supone un
reacomodo de sus demandas, su organizacin y formas de simbolizacin
poltica, hasta entonces de corte campesino, con lo que se comienza a
transitar hacia una nueva fase donde lo tnico empieza a adquirir una
fuerza hasta entonces indita.
Desde los aos ochenta en adelante, las transformaciones estructu-
rales de las economas y los Estados de la regin representan un escenario
distinto para la accin colectiva indgena, que comienza a ensayar nuevas
formas de organizacin y alianzas en el espacio pblico. En este contexto,
es innegable que desde los aos ochenta las reformas al Estado y las trans-
formaciones estructurales de la economa y la sociedad introducen una crisis
que trastoca los significantes y significados de la poltica, la participacin
y la representacin. Los partidos polticos y los grandes sindicatos pierden
su relevancia como instancias de mediacin y representacin de deman-
das populares; el caso de Bolivia, no as de Ecuador, donde los partidos o
la democracia partidaria cobran una nueva importancia a partir de los pro-
cesos de redemocratizacin de fines de los aos setenta. La poltica comien-
za entonces a convertirse en un mbito descentrado, que los sujetos tratan
de estabilizar intentando nuevas formas de agrupamiento y canalizacin
de sus demandas. En la izquierda, la cada del campo socialista contribu-
y precisamente a generar espacios vacos que luego fueron resignificados
por los actores. Una parte considerable de la accin colectiva indgena de
los aos ochenta es fruto de la alianza o surge de las filas mismas de los
movimientos y partidos de izquierda, donde se forman cuadros dirigentes
e intelectuales que luego van a desenvolverse dentro de la organizacin t-
nica, como ocurri en los casos de Bolivia, Chile, Mxico y Per.
A. Las polticas sociales y los pueblos indgenas
La respuesta del Estado en el contexto del ajuste estructural son las

polticas pblicas, los programas de superacin de la pobreza y un sinfn
de programas y proyectos de corte asistencialista. En algunos casos, como
Mxico, las polticas estatales sirvieron de espacio de etnognesis para la
conformacin de la accin colectiva indgena actual; en otros, significaron
el referente para simbolizar los antagonismos y conflictos entre el Estado
y los pueblos indgenas. Esto es lo que va a ocurrir con los programas de
desarrollo, las polticas sociales o los proyectos locales de base, como son
aquellos inspirados en la educacin popular que, a la sombra de las nuevas
polticas neoliberales, van a formar importantes contingentes de
profesionales, educadores, tcnicos, monitores, extensionistas y lderes
locales, los llamados intermediarios culturales, que pasarn directamente

a las filas de la organizacin tnica (por ejemplo, vase el caso de Mxico:
Oehmichen, 1999; Prez Ruiz, 2002). Estos nuevos actores promovern la
valorizacin de lo tnico y se distanciarn progresivamente del discurso
asimilacionista e integracionista de las dcadas anteriores. El camino que
seguirn en muchos casos ser el de la autonomizacin, o a veces el del
antagonismo con las instituciones y espacios que los formaron, demarcando
as la frontera entre los unos y los otros, proceso al parecer necesario para
la configuracin del lder tnico.
Con el tiempo, y pese a la diversidad de escenarios histricos trans-
curridos, el Estado ha pasado a ser uno de los principales interlocutores
de los pueblos indgenas, si no el de mayor significacin. Como hemos di-
cho ms arriba, esta relacin se inici principalmente a partir del siglo XIX,
con la consolidacin de la figura del Estado nacional, y se estrech con las
polticas indigenistas del siglo XX.
Una de las principales caractersticas de este dilogo se ha expresado
en los intentos del Estado y los grupos de poder por homogeneizar a las
sociedades nacionales, tratando de eliminar o desconstruir lo indgena por
medio de polticas de organizacin y administracin de las diferencias,
como el indigenismo en sus distintas formas y versiones. Pero ni el Estado
es monoltico, ni la forma que tienen los actores sociales de relacionarse con
l es nica. En la lucha por la hegemona, los actores pueden procurar
construir una hegemona desde abajo (Joseph y Nugent, 2002), incluso
algunos autores sealan que en el caso de los movimientos indgenas es
posible hablar de una colonizacin del Estado desde abajo (Stern, 2000),
otorgando as la posibilidad de comprender los procesos sociales desde una
perspectiva ms compleja y no slo de una manera unidireccional.
Lo que vemos a travs de la historia y de diferentes episodios es que
el Estado, en su dilogo con los actores sociales, adquiere diversas formas
o es percibido por stos de manera heterognea segn los contextos y mo-
mentos en que se produce la relacin. Es comn ver que muchas veces, tras
los intentos del Estado por imponer los trminos del dilogo con determi-
nados actores, los procesos de hegemona pueden ser revertidos o reapro-
piados por stos en beneficio propio. As, las polticas y proyectos del Estado
son apropiados y resignificados por los actores, quienes los convierten en
espacios propicios para la reproduccin de las identidades (Hernndez,
2001). Es el caso de la apropiacin de proyectos de alfabetizacin y educa-
cin bilinge, que en principio tenan como propsito la integracin o asi-
milacin, pero que luego han sido convertidos en instancias de afirmacin
identitaria. Otro ejemplo es el de la formacin por el Estado de profesores
y profesionales indgenas bilinges, con el fin de generar procesos de
aculturacin planificada y desde dentro; sin embargo, contrariamente
66 CEPAL
a lo esperado, en muchos casos estas personas se han convertido en lde-

res de los movimientos indgenas. Es necesario tener esto en perspectiva
para no caer en la difundida idea de un Estado aplastante, frente al cual
los actores tienen nulas posibilidades de maniobrar o expresar sus intere-
ses propios.
El Estado, con relacin a los pueblos indgenas, puede llegar a ser un
actor dinamizador de las lgicas internas de la comunidad, y su internacin
en el mbito ms ntimo de sta puede afectar profundamente a las formas
de organizacin poltica y social en que se basan. Los programas sociales,
por ejemplo, representan un agente que moviliza energas y fuerzas en el
interior de la comunidad, promoviendo nuevos alineamientos y alianzas entre
los distintos actores en la lucha por el control de recursos o en la bsqueda
de legitimidad poltica de los liderazgos frente a la comunidad, el Estado,
los partidos polticos, o ambos, por ejemplo. En muchos casos las polticas
sociales han promovido la apertura democrtica y la participacin de la
comunidad, pero tambin, en no pocos casos, han ayudado a consolidar o
crear formas autoritarias de poder y toma de decisiones en grupos cerrados
y cooptados. Existen numerosos ejemplos en que las polticas del Estado han
desmantelado, de forma intencional o como efecto no esperado, los lazos de
solidaridad, las relaciones de cooperacin o la toma de decisiones mediante
consenso, promoviendo la dependencia, el clientelismo y formas de
reciprocidad vertical (Durston, 2002).
Los conflictos faccionales, si bien aparecen como una expresin
normal dentro de las comunidades vase, por ejemplo, el caso aymara en
Alb (2002) tambin estn conectados con factores y actores externos, y
con el control de recursos provenientes del Estado y los partidos polticos,
o en casos ms extremos, como Colombia, Guatemala o Mxico, con la
presencia de grupos militarizados o el narcotrfico a los que se adhieren o
son obligados a adherirse.
En la actualidad, las polticas pblicas y sociales son componentes
sustanciales de la accin del Estado y reflejan en parte las condiciones de
desempeo y las definiciones que lo guan. Por tanto, las polticas pbli-
cas y particularmente las polticas sociales no son un compartimiento es-
tanco producto de la inspiracin y buena voluntad de algunas personas.
Las polticas sociales, sobre todo aquellas dirigidas a los sectores con me-
nores ingreso y categorizados como prioritarios en la planificacin estatal,
son un campo de relaciones entre el Estado y los ciudadanos, relaciones
que pueden ser participativas o tender a la dominacin, la subordinacin
o la contencin. De este modo, el anlisis de las polticas pblicas con res-
pecto a los pueblos indgenas debe intentar comprender el contexto en que
se producen y cmo son recibidas o resistidas por los destinatarios. En
otras palabras, se debe procurar comprender lo que las polticas pblicas
significan para quienes han sido permanentemente avasallados por el Es-

tado. De este modo, si las polticas pblicas se basan en una intencionali-
dad o traducen parte de un proyecto poltico colectivo o de grupo, qu
sucede cuando stas son aplicadas sobre otro grupo social, que se encuen-
tra en proceso de construir un proyecto propio, como en el caso de los pue-
blos indgenas?
Las polticas hacia los pueblos indgenas nacen de, a lo menos, dos
corrientes de intervencin. Por una parte, del indigenismo y por otra, del
desarrollismo en su vertiente relativa al campesinado (Stavenhagen, 2001).
Hoy en da, las llamadas polticas pblicas y sociales son la cara visible del
Estado frente a las personas de carne y hueso, por cuanto el papel que
cumplen en el desenvolvimiento de las estructuras burocrticas de los
Estados y su relacin con la sociedad civil es de gran importancia en el
desempeo democrtico y la gobernabilidad. Pero las polticas pblicas no
son neutrales; por el contrario, ellas reflejan las orientaciones y la filosofa
que gua al gobierno de turno, as como las concepciones de largo y
mediano plazo del Estado y los grupos que lo controlan.
Uno de los elementos ms importantes con relacin a esta temtica
es el lugar que ocupan las personas en las polticas pblicas, lo que se refleja
en el modo de recibir y percibir los impactos de su aplicacin. La forma de
recibir se refiere al grado de participacin de las personas en el ciclo de las
polticas (orientacin, diseo, aplicacin y evaluacin). En tanto, la
percepcin est en directa relacin con el grado de conocimiento, adhesin
y compromiso de las personas, pero sobre todo se refiere al grado de
credibilidad en trminos de beneficios que stas tienen para s y el grupo
al que pertenecen. El grado de percepcin y recepcin es lo que hace la
diferencia entre sujetos de polticas pblicas (tambin denominados
beneficiarios, destinatarios o usuarios) y ciudadanos en el sentido
ms amplio de la palabra. En el caso de las polticas pblicas dirigidas a
los pueblos indgenas, la cuestin es an ms complicada, porque se trata
de intentar comprender las implicancias de estas polticas en un contexto
de diversidad cultural y, en especial, de ciudadana tnica o multicultural
como proyecto de nueva ciudadana.
Las polticas sociales pertenecen a un mbito especfico de las pol-
ticas pblicas, y tienen como objetivo central a las personas y en particular
a aquellos grupos a los que se desea llegar, porque as lo establece un con-
junto de prioridades y criterios, tales como la equidad o la justicia social,
criterios fijados de antemano en funcin de un programa social. Asimis-
mo, las polticas pblicas y sociales forman parte de una planificacin glo-
bal de la accin del Estado y del diseo particular de una gestin de
gobierno, la que tiene horizontes definidos en trminos de metas, plazos,
resultados e impactos.
68 CEPAL
Para los pueblos indgenas, como para muchos ciudadanos, las

polticas del Estado y especialmente las polticas y programas sociales tienen
un significado muy particular, pues en muchos pases son tal vez el (nico)
lugar en que se relacionan con el Estado. Incluso se podra decir que para
los indgenas, como para otros grupos sociales, las polticas sociales son el
Estado. Esto es importante porque en la actualidad la mayor parte de los
Estados cuentan con aparatos institucionales, fondos y leyes que organizan
y proponen polticas pblicas y sociales destinados a los pueblos indgenas
(vase el cuadro 2 del anexo).
Mxico fue el pas pionero en este tipo de instituciones y cre en 1948
el Instituto Nacional Indigenista (INI), suprimido en mayo de 2003 para
crear la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CO-
NADEPI), organismo que coordinar las polticas pblicas orientadas a los
pueblos indgenas. Varios pases de la regin han creado organismos du-
rante los ltimos aos, especialmente en los aos noventa. Costa Rica cre
la Comisin Nacional de Asuntos Indgenas (1992); Chile, la Corporacin
Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI) (1993); Ecuador, el Consejo
Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos Indgenas y Negros
(CONPLADEIN) (1997) y el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades
y Pueblos del Ecuador (CODENPE) (1998); Panam, el Consejo Nacional
de Desarrollo Indgena (CNDI) (2000) y la Comisin Permanente de Asun-
tos Indgenas de la Asamblea Legislativa (2000); Venezuela, la Comisin
Permanente de Pueblos Indgenas de la Asamblea Nacional (2000) y la Co-
misin Nacional de Demarcacin y Garanta del Hbitat y Tierras de los
Pueblos Indgenas (2000); Bolivia, el Ministerio de Asuntos Campesinos,
Pueblos Indgenas y Originarios (MACPIO). Estos son los ms importan-
tes (vase el cuadro 2 del anexo).
Qu ha significado el Estado para los indgenas a travs de las
polticas pblicas? Qu representa para los indgenas esta nueva oleada
institucional? Cul es la relacin de los grupos tnicos con las polticas
sociales? El mayor problema es que las acciones del Estado, desde la poca
en que se intensific la presencia de organismos gubernamentales, de
proyectos y programas (dcada de 1950 en adelante), han sido el reflejo de
los sueos e ideas de homogeneidad y asimilacin cultural. Las polticas
sociales no son aspticas, ms bien reflejan la visin de quienes las elaboran
y las grandes tendencias doctrinarias e ideolgicas acerca del desarrollo,
la macro y microeconoma y el lugar que les cabe a los ciudadanos en el
proceso de diseo y aplicacin. En la medida en que el Estado, mediante
las polticas pblicas y otros instrumentos, ha buscado una igualdad jurdica
de los ciudadanos y por medio de ellas la igualdad cultural, los indgenas
(y todos aquellos que son diferentes) han sido tratados sin considerar que
poseen una matriz cultural distinta de la definida por el Estado y que, por
tanto, poseen distintas necesidades, visiones y demandas. En otras palabras,
se les han impuesto estrategias de desarrollo y visiones contrapuestas a

sus intereses, realidades y demandas especficas.
En virtud de su influencia, las visiones polticas, sociales y culturales
del Estado, manifestadas mediante sus polticas y decisiones pblicas,
repercuten directamente en las condiciones de vida de las personas, tanto
por presencia como por ausencia. El Estado, por medio de las polticas
sociales, puede promover la solidaridad, el trabajo conjunto, la asociatividad
(empresarial, cultural, social) o el individualismo, pero tambin puede
introducir de manera directa o indirecta relaciones de dependencia y
clientelismo.
En los ltimos aos ha habido intentos por cambiar la orientacin
de estas polticas a partir de un conjunto de paradigmas y enfoques
alternativos, que intentan compatibilizar el desarrollo y el crecimiento
econmico con las especificidades sociales y culturales. De ah han surgido
polticas estratificadas o segmentadas en enfoques de gnero, etnicidad y
edad. Hay quienes creen que con este tipo de polticas slo se ha pretendido
hacer ms eficiente al Estado, permitindole un ahorro del gasto pblico,
lo que est en directa relacin con la lgica de contraccin y ajuste del
aparato pblico durante los ltimos aos. De esta manera, la focalizacin,
uno de los ejes de las polticas sociales, slo tiende a reforzar la idea de los
sujetos de polticas sociales, quienes son vistos como clientes a los que
se les ofrece un servicio segmentado o focalizado sobre la base de
ciertos criterios establecidos de antemano.
Sin embargo, la intencin de transversalizar estas perspectivas al
conjunto del aparato pblico y a las polticas sociales no ha tenido los
resultados esperados. Y esto se debe principalmente a que el Estado no ha
desarrollado definiciones de fondo sobre la cuestin indgena y las
polticas pblicas. Se puede hacer poltica pblica sobre las diferencias
tnicas cuando no hay un reconocimiento de la diversidad o los derechos
de los pueblos indgenas? Esta pregunta sigue pendiente, pese al acelerado
desarrollo de las polticas sociales de corte tnico.
B. Democracia, gobernabilidad y pueblos indgenas
Qu relacin tiene la emergencia de los movimientos indgenas con

las crisis recientes de las democracias de Amrica Latina? Es la democracia
un sistema inclusivo y sensible a la diferencia, o se deben buscar los
mecanismos para que as sea? Es posible profundizar la democracia en un
contexto de crisis y emergencia de actores y demandas?
La disminucin del tamao del Estado, la crisis de representacin y
mediacin del sistema poltico, as como la globalizacin, seran factores
70 CEPAL
que acrecentaran el debilitamiento de la democracia. El Estado articulador

y garante de la identidad nacional abandonara a los ciudadanos a las
fuerzas centrfugas del mercado, jugando en contra de las posibilidades de
lograr una mayor cohesin e integracin social. La nica supra identidad
posible sera entonces la identidad de consumidor, y la nica ciudadana
posible sera la ciudadana del consumo. Segn esta tesis, el mercado
reemplazara a lo que el Estado y la cultura representaron en el pasado en
trminos de cohesin social y ciudadana pero, puede el mercado resolver
el problema de la inclusin y la integracin social por s solo?
De una manera simple podramos contestar que el mercado no puede
dar respuesta al conjunto de nuevas demandas y problemas que afloran
en el seno de la sociedad y menos en el sistema poltico. En primer trmino,
porque el problema de la exclusin social y las nuevas formas de exclusin
forma parte de la dinmica de las economas de mercado y por tanto, no
est en su lgica intentar resolverlas. Las economas globales son incapaces
de incorporar a la ciudadana al goce de sus beneficios.
El Estado ha sido el modelador de la nacin y la identidad nacional.
La democracia, en cambio, ha ido por derroteros muy difciles y se ha de-
sarrollado al amparo de diversas formas de tutelaje y de fuerzas que han
impedido su crecimiento y profundizacin. En gran medida, hasta los aos
ochenta la democracia era como una delgada cscara de huevo que a cual-
quier golpe poda quebrarse. Y se quebr muchas veces y por largos pe-
rodos. Pero a partir de la cada del muro de Berln, el sistema democrtico
se alz como la nica solucin viable a la gobernabilidad y estabilidad de
la regin. Se consider que, en el caso de Amrica Latina, la democracia
era condicin ineludible para el buen xito de las reformas econmicas y
del Estado. Luego, cuando vino la etapa difcil de las reformas y la su-
peracin de la pobreza, se consider que la democracia cumpla un des-
empeo deficitario respecto de la participacin y acogida de las demandas
sociales, porque mientras se realizaban enormes avances en el plano de la
liberalizacin econmica, la brecha de la equidad separaba an ms a ri-
cos y pobres en el contexto de un Estado que perda fuerza y un sistema
democrtico que se haba quedado en la promesa de la recuperacin y la
transicin.
Norberto Bobbio (1997) seala que las democracias padeceran tres
problemas bsicos de gobernabilidad: i) una desproporcin entre las
demandas de la sociedad civil y la capacidad de respuesta del sistema
democrtico; ii) en democracia, los conflictos sociales son mayores o, tal
vez, ms visibles que en un rgimen autocrtico, y iii) en los regmenes
democrticos, el poder est ms distribuido que en los autocrticos. Esto
es lo que el autor denomina el poder difuso, cuya caracterstica es la
existencia de varios centros de poder. Pero lo difuso puede tener una virtud,
cual es que el sistema admita espacios de participacin y disentimiento o

la proliferacin de espacios donde se toman decisiones colectivas. Esto no
parece ser un problema para la gobernabilidad democrtica, el problema
se produce cuando el poder difuso se transforma en poder fragmentado,
que luego se traspasa a aquellos poderes que debieran preocuparse de
resolver los conflictos sociales.
El problema de la ingobernabilidad, segn Bobbio, se basa no slo
en el hecho de que existan o se desarrollen estos factores sino, ms bien,
en el hecho de que stos generen respuestas autoritarias de parte del sistema
democrtico (reforzamiento del poder del ejecutivo, limitacin a las esferas
de decisin por mayoras, y otras).
Franco (1997) apunta a la dificultad de establecer una ecuacin
exitosa entre desarrollo y democracia. Por una parte, seala el autor, el
desarrollo generar pluralizacin poltica y una mayor cantidad de actores
sociales organizados que intentan percibir los frutos del crecimiento
econmico. El aumento de la pluralizacin poltica acabar en un sistema
orientado al compromiso, de desempeo y eficacia muy bajos, que se
estanca y deriva muy pronto en respuestas autoritarias. De esta manera,
surgen frmulas basadas en la idea de que para alcanzar el xito en la
implantacin de determinados modelos frente a los cuales la sociedad civil
puede reaccionar en contrario, es necesaria la desactivacin poltica de los
actores sociales, sacrificando de esta manera la democracia.
En el caso de Amrica Latina, la posibilidad de que se produzcan
estos procesos no parece nada lejana. Por una parte, nos encontramos con
un conjunto de pases que han asumido y se han quedado en la etapa de
la democracia de los equilibrios. Es el caso de varias democracias nuevas,
que han surgido de complejos procesos de transicin pactada y que para
darse gobernabilidad asumen un costoso sistema de consensos entre los
principales y ms poderosos actores polticos. Este sistema limita las
demandas de las personas y no siempre logra consenso en aquello que
realmente es considerado como prioridad o principal demanda de las
mayoras. Desde este punto de vista, la estabilidad democrtica se comienza
a convertir en un fin en s mismo y la gobernabilidad es asumida en su
acepcin ms bsica, no como gobernabilidad democrtica, sino como
administracin eficiente y contencin del desempeo del sistema. Existen
tambin aquellos pases que estn en proceso dinmico de transformacin
y profundizacin democrtica.
La ingobernabilidad no es generada por la democracia, el problema
es que ella estimula demandas que sobrepasan la capacidad del excedente
econmico con que cuenta para cumplir con sus tareas. En este sentido,
parece clara la idea de que el problema de la gobernabilidad calza
exactamente con aspectos como la modernizacin del Estado, las polticas
72 CEPAL
pblicas y el gasto social, pero tampoco se puede detener ah. Una buena
administracin de los recursos del Estado est ligada a la sinergia entre el
sistema poltico, el aparato pblico y la sociedad civil. La separacin de
funciones en los procesos de modernizacin se vincula ms con la
constitucin de actores con demandas y funciones propias e inalienables
que con una fragmentacin y confrontacin de la sociedad en su conjunto.
La fractura social es consecuencia precisamente de un ensimismamiento de
las instituciones y de quienes ejercen determinadas funciones en el interior
del sistema poltico y la sociedad civil. En tal sentido, es til pensar en el
rol que cumplen hoy en da las instancias de mediacin poltica y social
dentro del sistema democrtico. Los partidos polticos, por ejemplo, han
dejado un espacio vaco que no ha sido llenado hasta ahora por ninguna
otra instancia que se le parezca. La desaparicin de los grandes sindicatos
y, en general, de los movimientos sociales ha significado el surgimiento de
demandas atomizadas y sectorializadas, que se multiplican sin permitir
avances ni siquiera para los demandantes. Por esta va se ha seguido el
camino del clientelismo y la atomizacin de la sociedad civil. Incluso en
algunos pases donde los dispositivos clientelares haban pasado por una
etapa de crisis, la modernizacin neoliberal intent nuevas formas de
recorporativizacin, como es el caso del gobierno de Salinas de Gortari en
Mxico, a fines de los aos ochenta y principios de los noventa (Harvey,
2000; Gledhill, 1999).
Sin embargo, las soluciones autoritarias frente a los peligros de la
ingobernabilidad no estn ausentes de la regin y, en general, de todas las
regiones del planeta que han experimentado la oleada democrtica de
las ltimas dos dcadas. As, en los ltimos aos hemos asistido al
surgimiento de una nueva categora de democracias, las democracias no
liberales, una forma de gobierno autoritario que utiliza, limitadamente,
algunas de las formas bsicas de la democracia para legitimarse y
perpetuarse.
El desarrollo de las democracias no liberales coincide con una cul-
tura poltica en que predominan los sistemas de gobierno que poseen una
autoridad centralizada y fuerte, gobiernos presidencialistas que terminan
prescindiendo del equilibrio y separacin de poderes, apropindose hori-
zontalmente de las instancias de decisin y poder que conforman el apa-
rato democrtico. La historia y cultura de Amrica Latina nos dice que en
la regin, pese a los mitos y creencias, las democracias liberales no han sido
precisamente predominantes; por el contrario, ellas se han caracterizado por
poseer una concepcin inspirada en el Estado nacional-popular y se han
vinculado con la sociedad por la va de la clientelizacin poltica o la par-
ticipacin limitada. La insatisfaccin actual en relacin con la democracia
no se encuentra necesariamente asociada al nostlgico retorno al pasado
democrtico de la regin, sino a la necesidad de ampliarla y profundizarla
acercndola ms a la sociedad civil. Touraine (1999) seala que: La con-

ciencia de ciudadana se debilita, ya sea porque muchos individuos se sien-
ten ms consumidores que ciudadanos y ms cosmopolitas que nacionales,
ya porque al contrario, cierto nmero de ellos se sienten marginados o ex-
cluidos de una sociedad en la cual no sienten que participan, por razones
econmicas, polticas, tnicas o culturales.
En Amrica Latina esta reflexin podra tener algunos reparos, puesto
que la conciencia ciudadana ha sido dbil y el Estado ha sido centralizado.
La emergencia tnica es en este sentido, el reflejo de una incipiente
conciencia ciudadana que busca cauces de participacin y nichos de
inclusin desde los parmetros de la diversidad cultural y la identidad.
Nuestra impresin es que el actual desasosiego democrtico se inspira
justamente en el deseo de los sujetos de una mayor participacin e inclusin
social. Hoy en da, los sujetos se dan ms cuenta o tienen mayor conciencia
de por qu son excluidos de los beneficios del crecimiento econmico. Las
mujeres, los grupos tnicos y diferentes grupos de edad se han constituido,
en varios pases, en motor de demandas sectoriales y en actores sociales
que el mismo Estado se ha preocupado de acoger y desarrollar por medio
de una institucionalidad especfica.
Finalmente, si hemos de interpretar el conjunto de los cambios de la
regin como los efectos de los procesos modernizadores, lo que se debe
esperar de la democracia es su capacidad de gobernar las tendencias
centrfugas de la modernizacin que los sistemas polticos actuales no
logran manejar (Lechner, 1998). En efecto, el sistema actual ha perdido la
capacidad de ejercer un control sobre tales fuerzas, difuminando en manos
del mercado el sentido de cohesin, de pertenencia simblica y material
de los sujetos a una comunidad. Desde este punto de vista, la exclusin
social no puede ser percibida nicamente como sinnimo de marginalidad
y carencia material, sino como un complejo dinmico que alude a lo
material, pero tambin al sentido de pertenencia a una comunidad, al
disfrute de los beneficios del crecimiento econmico y del acceso a los bienes
simblicos y materiales, y al respeto a la diversidad (y a la integracin en
la diversidad).
Captulo V
Derechos humanos y derechos

de los pueblos indgenas
Este captulo tiene como propsito describir y explicar la situacin

en que se encuentra la problemtica indgena en el nivel siguiente al del
Estado y las sociedades nacionales. Se trata de mostrar la difusin y
discusin internacional de la problemtica indgena dentro del marco de
los organismos y el derecho internacional. Las demandas y discursos
indgenas tienen un importante referente en el derecho internacional, por
ello es preciso comprender cmo es que se ha dado este proceso y cules
son los instrumentos y organismos que otorgan mayor respaldo a la accin
colectiva indgena.
A. El escenario internacional
Uno de los factores ms relevantes para entender los procesos

actuales en que se inserta la cuestin tnica es el desarrollo de un ambiente
internacional propicio para el reconocimiento de derechos a los grupos
tnicos. En este escenario han jugado un papel central los distintos rganos
de las Naciones Unidas, as como un conjunto de organismos regionales,
instituciones de cooperacin y ONG. No obstante, el panorama actual se
ha visto empaado por los sucesos acaecidos con posterioridad a los
atentados del 11 de septiembre en Nueva York, as como por la crisis que
enfrentan las Naciones Unidas a consecuencia del debate en el seno del
76 CEPAL
Consejo de Seguridad con relacin a la invasin de Irak por parte de la

coalicin militar compuesta por los Estados Unidos y el Reino Unido.
Un punto de partida para evaluar lo logrado en las ltimas dcadas
en lo relativo a los pueblos indgenas de Amrica Latina en particular, y
del mundo en general, es la realizacin en agosto-septiembre del ao 2001,
en Durban (Sudfrica), de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Discriminacin Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia,
que entre sus principales resultados gener una rica agenda de trabajo, y
dos instrumentos bsicos para la puesta en prctica de las discusiones
llevadas a cabo: La Declaracin de Durban y el Programa de Accin de la
Conferencia. Un segundo hito es la creacin, durante el ao 2002, de la
Relatora Especial sobre la Situacin de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de los Indgenas, a cargo del destacado acadmico mexicano
Rodolfo Stavenhagen. Un tercer hito es la realizacin en Nueva York de la
Primera Sesin del Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las
Naciones Unidas, realizada entre el 13 y el 24 de mayo de 2002.1
Estas tres instancias son de enorme importancia, tanto para los
pueblos indgenas como para los gobiernos y los Estados, pues a travs de
ellas se expresan, aunque an no se satisfacen, las expectativas de alcanzar
un mayor grado de dilogo, reconocimiento y respeto a las demandas
indgenas, para as lograr grados ms elevados de justicia e igualdad en
un marco de consideracin a las diferencias. Se espera, adems, que a partir
de estas nuevas instancias se logre la aprobacin de una Declaracin
Universal de los Derechos de los Pueblos Indgenas y una Declaracin
Americana, ambas en discusin. Valga decir que ambas declaraciones se
encuentran entrampadas por una serie de disensos en materias claves como
la utilizacin de la palabra pueblos, que en opinin de los representantes
de los gobiernos contiene significados que en el derecho internacional se
asocian a la libre determinacin, con el consiguiente peligro de secesionismo
o separatismo para los pases con poblacin indgena.
Por otra parte, y pese a los avances registrados en las ltimas d-
cadas en materia de reformas constitucionales y legales, programas insti-
tucionales, mecanismos de financiamiento y apoyo (Assies, 1999;
Stavenhagen, 1999 y 2000; Bello y Rangel, 2000 y 2002; Bari, 2000), varios
pases de la regin, dentro de los que se encuentran algunos de los que apli-
caron reformas legales, continan mostrando altos grados de disenso y con-
flictos entre los grupos tnicos, las sociedades nacionales y sus Estados. Tal
es el caso de Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala y Mxico. La mayora
1
En su resolucin 2000/22, el Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas decidi
establecer el Foro Permanente sobre Cuestiones Indgenas, en calidad de rgano asesor
del Consejo.
de estos conflictos han dejado en claro que no bastaba con realizar refor-
mas en el mbito legal y que la base de los problemas existentes es an
ms compleja y profunda de lo que se crea. Por otra parte, es necesario
asumir crticamente que muchas de las iniciativas anunciadas por los Es-
tados no han pasado de ser meras declaraciones de buenas intenciones y
han estado lejos de traducirse en medidas y acciones concretas.
En los ltimos aos, se ha comenzado a discutir si la universalidad
de los derechos individuales es suficiente para cubrir las necesidades de to-
das las personas y grupos humanos, o es necesario intentar una ampliacin
de derechos hacia otros mbitos donde sea superado el carcter individua-
lista y abstracto de los derechos civiles y polticos. Curiosamente, esta dis-
cusin tiene una mayor resonancia no por el planteamiento hecho por los
pueblos indgenas, sino por la presin que estn ejerciendo algunos Estados
del sudeste asitico y de los pases denominados islmicos, que cuestio-
nan la universalidad de los derechos humanos y piden limitarlos en sus pa-
ses sobre la base de las restricciones que a ellos les impone la religin, que
es, segn sealan, un mbito propio de la esfera privada (Cerna, 1995). La
opinin contraria dice que al suspender o relativizar la universalidad de los
derechos humanos, estos pases desean tener una mayor amplitud para vio-
larlos, puesto que adems de oponerse a su universalidad se han negado ra-
tificar la mayor parte de los instrumentos sobre materias especficas, cuales
son los protocolos facultativos de los pactos y convenciones como las de la
mujer, del nio o contra la tortura (Cerna, 1995, pp. 380-385).
El caso de los pueblos indgenas es distinto, porque lo que ellos piden
no es la restriccin o revisin de los derechos universales, sino el
cumplimiento tanto de los derechos civiles y polticos como de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (DESC), pero sobre todo, y es aqu donde
surge la polmica, una ampliacin hacia los derechos de tercera generacin.
Desde hace varios aos, los pueblos indgenas vienen solicitando que se
les reconozcan derechos especficos de carcter colectivo que, segn algunos
autores, no se contraponen con los derechos existentes (Ayala, 1995; Villoro,
2002). Pero esta discusin no se puede entender sino en el marco de la
evolucin y ampliacin de los derechos humanos en el mundo.
A mediados del siglo XX se registran profundos cambios que reper-
cuten en el modo como entonces se pensaban los derechos de las personas
y la ciudadana en general. Durante este perodo, se transita de los llama-
dos derechos ciudadanos o de primera generacin,2 a los derechos eco-
2
Estos son los derechos civiles y polticos, entre los que se encuentran el derecho a la vida,
la libertad, la libertad de pensamiento, la participacin en los asuntos pblicos, entre otros.
Se hallan consagrados tanto en la Declaracin Universal como en la Carta Internacional
de Derechos Humanos.
78 CEPAL
nmicos, sociales y culturales,3 denominados de segunda generacin, que

a su vez estaran dando paso a una serie de derechos colectivos denomi-
nados de tercera generacin.4 En nuestro caso, utilizamos estas catego-
ras slo de una manera descriptiva y no con una connotacin evolucionista
del derecho, como habitualmente se hace. La difusin de los derechos de
segunda y tercera generacin ha tenido una mayor resonancia con el desa-
rrollo de la globalizacin, fenmeno que ha servido de vehculo a las de-
mandas por el pleno respeto a los derechos humanos, permitiendo la
creacin de un ambiente cada vez ms propicio para su conocimiento y
cumplimiento. Claro que este proceso, que se vena dando desde los aos
setenta, ha sido frenado por la crisis de Irak y el enfriamiento de las rela-
ciones entre los Estados Unidos y la Unin Europea.
Volviendo al origen, despus de la Segunda Guerra Mundial y tras
los crmenes cometidos por los nazis contra judos, gitanos y otros grupos
tnicos y religiosos, la comunidad internacional tom en sus manos la ta-
rea de revisar el marco sobre los derechos humanos. Fue as como naci la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948) y la Carta Interna-
cional, que consagraron estos derechos como una cuestin sustancial para
todas las naciones, ms all de sus diferencias culturales y polticas. La Carta
dio paso a una serie de otros instrumentos internacionales que tendieron a
precisar y mejorar el mbito en que tales derechos deban ser reconocidos
y disfrutados por las personas. As fue surgiendo un conjunto de instru-
mentos, incluidos dentro de los llamados derechos de los pueblos, tales
como la Convencin para la prevencin y la sancin del Delito de Genoci-
dio, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos, el Pacto Inter-
nacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (ambos aprobados
en 1966 y vigentes desde 1976), la Convencin sobre la eliminacin de to-
das las formas de discriminacin contra la mujer (1979), la Convencin so-
bre los Derechos del Nio (1989), la Declaracin sobre el derecho al
desarrollo (1986) y la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de To-
das las Formas de Discriminacin Racial (1965) (Bello y Rangel, 2000 y 2002).
Casi todos estos instrumentos son vinculantes, es decir el pas que los rati-
fica debe adems cumplirlos e integrarlos a sus leyes nacionales. Pero an
3
Entre los que se encuentra el derecho al trabajo, al descanso, al ocio, a educacin y cultura,
a fundar sindicatos, y otros. Fueron consagrados y difundidos principalmente por los dos
Pactos Internacionales de Derechos Humanos de 1966.
4
Entre los que se encuentran la revalorizacin del derecho a la vida, el derecho de conciencia
y una serie de derechos con referencia a la solidaridad y la participacin. Los derechos
de tercera generacin hacen referencia especfica a los derechos colectivos o de grupos y,
en este sentido, se conectan con los derechos individuales, pues no pueden realizarse sin
que stos estn garantizados. En la clasificacin que hacen los juristas, aparecen como
derechos de tercera generacin el derecho de autodeterminacin de los pueblos, el derecho
al desarrollo, al medio ambiente sano y a la paz.
en caso de no ser ratificados, ellos tienen por lo menos un valor poltico y

moral que es difcil de negar en la actualidad.
Es muy importante destacar que, a travs de este proceso, los
indgenas han encontrado en los pactos un nicho jurdico propicio para sus
demandas, pues en su primer artculo stos declaran que: Todos los
pueblos tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de este derecho
establecen libremente su condicin poltica y atienden asimismo a su
desarrollo econmico, social y cultural.5 Esta misma frase se us como
modelo en la redaccin del Artculo 3 del Proyecto de declaracin de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, adoptado
por la Subcomisin de Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos:
Los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud
de ese derecho deciden libremente su condicin poltica y buscan libremente
su desarrollo econmico, social y cultural. Esta es la base para la demanda
de autodeterminacin de los grupos tnicos y la razn por la que exigen el
trato de pueblos (con s). Para los grupos tnicos, el reconocimiento de la
libre determinacin implica acceder a un rgimen jurdico distinto del que
hoy tienen en el interior de los Estados nacionales, e implica tambin una
manera de acceder a formas de autogobierno y decisiones propias en
materia econmica, social, poltica y cultural. Para Nina Pacari, ex diputada
del Parlamento ecuatoriano por el partido Pachakutik y actual Ministra de
Relaciones Exteriores de su pas, la autodeterminacin es:
Se trata de la posicin de unos pueblos excluidos ante un Estado
uninacional hegemnico que, desde su carcter monotnico de
configuracin, no ha permitido que los pueblos indgenas participen
en la toma de decisiones sobre los destinos de sus pueblos. Esto
significa que, desde los orgenes hasta hoy en da, est de por medio
su continuidad histrica como pueblos. Sin embargo, a la hora de la
conformacin de los Estados nacionales se olvidaron de su existencia
e impusieron una institucionalidad que no responde a la realidad
nacional, tan diversa y tan plural (Pacari, 2002).
La demanda de libre determinacin es vista con desconfianza por
los Estados, porque stos piensan que vulnera la integridad del Estado
nacional al dar pie, potencialmente, a la emergencia de movimientos
separatistas. Hasta ahora no existen evidencias claras de algn movimiento
separatista entre los grupos indgenas de Amrica Latina, aunque el
5
Es preciso sealar que este principio surge a partir de los procesos de descolonizacin de
posguerra, como una forma de facilitar la creacin de pases independientes en frica y
Asia. En ese momento, la comunidad internacional vio con buenos ojos el impulso a la
autodeterminacin, cuestin que ahora, frente a las demandas de los pueblos indgenas,
no ocurre.
80 CEPAL
discurso sobre la autonoma y la autodeterminacin a veces suele tener el

tono de la separacin y la independencia, pero los estudiosos sealan que
se trata ms bien de una retrica poltica destinada a negociar que una
aspiracin real de secesin.6
Mientras tanto, la mayor parte de los grupos tnicos buscan en
los distintos mecanismos existentes dentro de las Naciones Unidas y del
sistema interamericano instrumentos que garanticen el respeto a sus de-
rechos y libertades. En el nivel regional, existe una serie de otros instru-
mentos como la Carta Internacional Americana de Garantas Sociales,
tambin denominada Declaracin Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre (1948), y el Convenio 107 de la OIT, que luego dio paso al
Convenio 169 del mismo organismo. En 1969, se aprob el Protocolo de
San Salvador y, a travs de l, la Comisin Interamericana de Derechos
Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, organismos
que en aos recientes han tenido un activo papel en el resguardo de las
garantas y derechos de personas y grupos indgenas. Dentro del Siste-
ma de las Naciones Unidas se discute, adems una Declaracin Univer-
sal de los Derechos Humanos de los Pueblos Indgenas en la regin y
un Proyecto de Declaracin Americana sobre los Derechos de los Pue-
blos Indgenas.
Las Naciones Unidas y la OEA han mostrado, desde hace aos, una
especial preocupacin por la situacin de los pueblos indgenas.7 En efecto,
en 1996, las Naciones Unidas declararon el Decenio Internacional de los
Pueblos Indgenas del Mundo, mientras que la OEA ha creado diversos
mecanismos para el cumplimiento de los compromisos adquiridos en la
materia por los pases de la regin. En este marco es que recientemente (del
31 de agosto al 8 de septiembre de 2002) se realiz en Durban, Sudfrica,
la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminacin Racial, la
Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. Aunque la difusin de sus
resultados fue opacada por los sucesos del 11 de septiembre en Nueva York,
la Conferencia tuvo una enorme importancia para trazar el futuro camino
6
Un discurso diferente en este sentido es el del grupo de disidentes de la isla de Rapanui,
en Chile, autodenominado Parlamento Rapanui, que plantea la necesidad de separarse
del Estado de Chile.
7
Entre otras instancias, ha creado: el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la
Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin a las Minoras; el Grupo
de Trabajo de la Comisin de Derechos Humanos sobre el proyecto de declaracin de los
derechos de las poblaciones indgenas; el Decenio Internacional de los Pueblos Indgenas;
el Programa de becas indgenas; el Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones
Unidas para las Poblaciones Indgenas; el Fondo de Contribuciones Voluntarias para el
Decenio Internacional de las Poblaciones Indgenas del Mundo, y asistencia tcnica a las
poblaciones indgenas.
que debieran seguir los pases donde existen grupos indgenas, minoras
nacionales o etnonacionales o grupos raciales. Tales planteamientos estn
contenidos en dos documentos-instrumentos fundamentales para la accin
poltica de gobierno y de la sociedad civil, como son la Declaracin de
Durban y el Programa de Accin.
Las Naciones Unidas han jugado un papel central en la difusin y
consolidacin de los derechos humanos de los pueblos indgenas, y en la
prctica se han convertido en el motor del derecho indgena y por ende de
sus demandas en materia de reconocimiento y respeto a sus derechos
(Gmez, 1997). Evidentemente, todos estos instrumentos no solucionan por
su sola existencia la situacin secular de los pueblos indgenas; sin embargo,
es de acuerdo con dicho marco que stos reclaman el respeto a sus derechos
fundamentales, cuyos titulares son los individuos, a la vez que incorporan
nuevos tipos de demandas dentro de lo que se clasifica como derechos
colectivos, tambin llamados de tercera generacin, cuyos titulares son
el grupo o colectivo. Como ya se ha sealado anteriormente, es en este
escenario, construido al alero de los nuevos movimientos sociales de
carcter tnico, de la globalizacin y la modernidad, que se producen los
procesos actuales y en el que deben situarse las demandas de los pueblos
indgenas.
No obstante, los conflictos que involucran a los pueblos indgenas
se han hecho cada vez ms frecuentes y estn implicando e importando a
mayores segmentos de poblacin, as como al aparato del Estado y las
instituciones. En varios pases, la cuestin indgena se ha transformado en
un problema de inters nacional y ha exigido progresivamente la bsqueda
de consensos y acuerdos polticos muchas veces de nivel nacional. Es el caso
de pases como Mxico, con el llamado conflicto zapatista; de Ecuador y
las grandes movilizaciones conducidas mayoritariamente por indgenas,
que han derrocado a dos presidentes de la repblica; o, de Chile, donde se
forman mesas de dilogo y comisiones de alto rango para buscar un nuevo
trato con los pueblos indgenas.
La situacin de desproteccin de los derechos indgenas y su
empobrecimiento progresivo est ntimamente ligada, adems, a la
creciente demanda externa por recursos naturales provenientes de
territorios reclamados o en posesin de comunidades indgenas, as como
al avance de megaproyectos que afectan al hbitat y los recursos naturales
productivos de esas comunidades (Daes, 1997; Hoekema y Assies, 1999;
Urteaga, 1999; IWGIA, 2001 y 2002). Esta situacin ha sido consignada
en diversos documentos y reuniones internacionales, como la Conferencia
de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de
Rio, 1992) o la ya mencionada Conferencia de Durban en Sudfrica, en
2001.
82 CEPAL
B. Instrumentos y acuerdos regionales
El acercamiento de la regin a un marco de proteccin de los dere-

chos humanos y culturales corre parejo con el resto de la comunidad in-
ternacional, pero ello no es un indicador de avances con respecto a la
incorporacin, adopcin y ratificacin de los mltiples mecanismos e ins-
trumentos adecuados a la proteccin de los pueblos indgenas y afro-
latinos. Un ejemplo es que, si bien la mayor parte de los pases de la regin
han ratificado la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de To-
das las Formas de Discriminacin Racial, ello no ha redundado en la adop-
cin de medidas concretas sino hasta bien entrada la dcada de 1990,
situacin que en todo caso coincide con la inclinacin a la democratiza-
cin de los pases del continente y con la tendencia mundial en materia
de DESC.
Un primer hito dentro de este proceso es el ao 1948, en que se realiza
la Novena Conferencia Internacional Americana y se aprueba la Carta
Internacional Americana de Garantas Sociales, tambin llamada
Declaracin de los Derechos y Deberes del Hombre, en la que se solicita
que los Estados adopten las medidas necesarias para prestar al indio
adecuada proteccin y asistencia, resguardndolo de la opresin y la
explotacin, y ponindolo a salvo de la miseria.
En esta misma lnea, que algunos autores han calificado de paterna-
lista e integracionista, la OIT aprueba en 1957 el Convenio 107, uno de los
primeros instrumentos jurdicos internacionales destinado a la proteccin
de los derechos de los pueblos indgenas, que fue ratificado por 27 pases
y oper durante 32 aos. En uno de sus prrafos, dicho Convenio declara:
en diversos pases independientes existen poblaciones indgenas y po-
blaciones tribuales (sic) y semitribuales que no se hallan integradas toda-
va en la colectividad nacional y cuya situacin social, econmica o cultural
les impide beneficiarse plenamente de los derechos y las oportunidades de
que disfrutan los otros elementos de la poblacin.
En 1969, se aprueba el Protocolo Adicional de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos,
Sociales y Culturales, conocido como Protocolo de San Salvador. Aunque
ste no aborda en forma directa la cuestin de los derechos de los pueblos
indgenas, sus rganos de fiscalizacin la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos han
tenido una activa participacin en el resguardo de sus garantas y derechos.
Un avance sustantivo se produjo con la aprobacin, en 1989, del
Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales en Pases
Independientes, que ha sido ratificado por 12 pases de la regin, y admite
por primera vez el derecho a una identidad, el reconocimiento a formas

de expresin propias a travs del carcter de pueblo, y la necesidad de
otorgar mayores grados de autonoma a los grupos sociales afectados.
Respecto del reconocimiento de la identidad, el Convenio seala que:
La conciencia de su identidad indgena o tribal deber considerarse un
criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las
disposiciones del presente Convenio (Artculo 1.2). En relacin con el re-
conocimiento como pueblo, si bien se considera un avance, el Artculo 1.3
del Convenio seala lo que algunos autores consideran un contrasentido y
una camisa de fuerza para el desarrollo de la libre determinacin de los
pueblos indgenas: La utilizacin del trmino de pueblos en este Conve-
nio no deber interpretarse en el sentido de que tenga implicacin alguna
en lo que atae a los derechos que pueda conferirse al dicho trmino en el
derecho internacional. Este prrafo, seala Daz-Polanco (1998), plantea
una limitacin para el ejercicio de la autonoma y la libre determinacin
de los pueblos indgenas. Si no es posible el autogobierno, las institucio-
nes, la competencia y la jurisdiccin territorial, los pueblos indgenas dif-
cilmente podrn acceder a los procesos de autodesarrollo y autonoma,
como lo seala el Artculo 7 del Convenio: Los pueblos interesados debe-
rn tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atae al
proceso de desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creen-
cias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utili-
zan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo econmico, social y cultural.
Uno de los aspectos centrales del Convenio 169, es que al ser apro-
bado por el Congreso de la Nacin y adoptado como Ley de la Repblica,
los pases deben introducir profundas reformas constitucionales y legales,
con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones que ste establece. En el
caso de Amrica Latina y el Caribe, los pases que han ratificado el Conve-
nio han asumido, al menos, el reconocimiento constitucional. Para algunos
pases, el Convenio pas a ser un instrumento complementario debido a
que ya se haba aplicado algn grado de reforma legal sobre el tema, como
es el caso de Guatemala y Nicaragua. En el primer caso, el tema debe ser
visto a la luz de los Acuerdos de Paz, firmados una vez terminada la gue-
rra civil.
Adems de los procesos de adopcin y ratificacin del Convenio
169, desde 1983 se discute, dentro del Sistema de las Naciones Unidas, la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos de los Pueblos Indge-
nas, y en el interior de la regin un Proyecto de Declaracin Americana
sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas; sin embargo, ambos proyec-
tos se discuten y tramitan desde hace varios aos, pero con escasos re-
sultados.
84 CEPAL
Los avances en el reconocimiento constitucional de los pueblos in-

dgenas y afrolatinos muestran un cambio sustancial durante los aos no-
venta, pero an existe un largo camino por recorrer. En algunos de los
Estados con importante poblacin indgena, el reconocimiento constitu-
cional ha sido un proceso difcil y ha generado conflictos internos y mu-
tuas desconfianzas entre los principales actores. Las demandas indgenas
actuales de autonoma territorial y autogestin de recursos en pases como
Chile, Guatemala o Mxico, son vistas por los grupos de poder como un
peligro latente de escisin del Estado nacional, y el separatismo se ha con-
vertido en un fantasma que algunos pases prefieren evitar por medio del
desconocimiento de los derechos humanos de los pueblos indgenas.
Por otra parte, el avance de la economa neoliberal es un factor cla-
ve en la evolucin y aplicacin de los derechos de los pueblos indgenas.
Tanto los grupos econmicos como el propio Estado creen ver en los dere-
chos indgenas un freno al desarrollo y un impedimento a la implanta-
cin del capitalismo en la regin. La alusin a los derechos colectivos, en
contraposicin al derecho privado e individual, es permanente en las dis-
putas por recursos naturales, sobre todo en reas reclamadas por los pue-
blos indgenas.
Dichos pueblos reclaman su derecho no slo a la tierra, sino tambin
al subsuelo y los recursos hdricos, ya que en muchos pases se encuentran
completamente desprotegidos por las leyes y son numerosos los casos en
que son expulsados o desplazados de las tierras que han habitado durante
siglos, debido a las concesiones mineras y de hidrocarburos, como ocurre
con los pueblos amaznicos de Colombia, Ecuador y Per. Las leyes na-
cionales, en general, regulan y protegen escasamente recursos como el agua,
favoreciendo frecuentemente a consorcios y corporaciones transnacionales.
Esta situacin se hace cada vez ms evidente en casi todo los pases de la
regin, de ah la importancia de instrumentos como el Convenio 169, que
reconoce los derechos colectivos de los pueblos indgenas en cuanto al te-
rritorio y los recursos naturales.
Entre las demandas indgenas ms importantes se encuentra
justamente la de crear un orden jurdico pluricultural, que respete el derecho
consuetudinario y haga viables los derechos especficos de las poblaciones
indgenas dentro del sistema jurdico vigente en el interior de los distintos
pases. Es evidente que se trata de un reto muy difcil de lograr aunque
necesario frente a la controversial situacin por que atraviesan amplios
sectores de la poblacin indgena en Amrica Latina. Es difcil pensar en
la construccin de una verdadera sociedad plural y menos an en la
aplicacin de polticas sociales si no se consideran los derechos de los
pueblos indgenas.
Recuadro V.1
PROYECTO DE DECLARACIN AMERICANA SOBRE LOS DERECHOS
DE LOS PUEBLOS INDGENAS
(Extracto)
Aprobado por la Comisin Interamericana de Derechos Humanos,
el 26 de febrero de 1997, en su sesin 1.333 durante
su 95 perodo ordinario de sesiones
SECCIN SEGUNDA. DERECHOS HUMANOS
Artculo II. Plena vigencia de los derechos humanos
1. Los pueblos indgenas tienen derecho al goce pleno y efectivo de los
derechos humanos y libertades fundamentales reconocidas en la Carta
de la OEA, la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos y otros ins-
trumentos internacionales de derechos humanos; y nada en esta Decla-
racin puede ser interpretado en el sentido de limitar, restringir o negar
en manera alguna esos derechos, o en el sentido de autorizar accin
alguna que no est de acuerdo con los principios del derecho interna-
cional, incluyendo el de los derechos humanos.
2. Los pueblos indgenas tienen los derechos colectivos que son indispensa-
bles para el pleno goce de los derechos humanos individuales de sus miem-
bros. En ese sentido, los Estados reconocen el derecho de los pueblos
indgenas, entre otros, a su actuar colectivo, a sus propias culturas, de pro-
fesar y practicar sus creencias espirituales y de usar sus lenguas.
3. Los Estados asegurarn el pleno goce de sus derechos a todos los pue-
blos indgenas, y con arreglo a sus procedimientos constitucionales, adop-
tarn las medidas legislativas y de otro carcter, que fueran necesarias
para hacer efectivos los derechos reconocidos en esta Declaracin.
Artculo III. Derecho a pertenecer a los pueblos indgenas
Los individuos y comunidades indgenas tienen derecho a pertenecer a los
pueblos indgenas, de acuerdo con las tradiciones y costumbres de los pue-
blos respectivos.
Artculo IV. Personalidad jurdica
Los pueblos indgenas tienen derecho a que los Estados dentro de sus sis-
temas legales, les reconozcan plena personalidad jurdica.
Artculo V. Rechazo a la asimilacin
1. Los pueblos indgenas tendrn derecho a preservar, expresar y desa-
rrollar libremente su identidad cultural en todos sus aspectos, libre de
todo intento de asimilacin.
2. Los Estados no adoptarn, apoyarn o favorecern poltica alguna de
asimilacin artificial o forzosa, de destruccin de una cultura, o que im-
plique posibilidad alguna de exterminio de un pueblo indgena.
Artculo VI. Garantas especiales contra la discriminacin
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a garantas especiales contra la
discriminacin que puedan ser requeridas para el pleno goce de los de-
rechos humanos reconocidos internacional y nacionalmente, as como
a las medidas necesarias para permitir a las mujeres, hombres y nios
indgenas ejercer sin discriminacin, derechos civiles, polticos, econ-
micos, sociales, culturales y espirituales. Los Estados reconocen que la
violencia ejercida sobre las personas por razones de gnero o edad im-
pide y anula el ejercicio de esos derechos.
2. Los pueblos indgenas tiene derecho a participar plenamente en la de-
terminacin de esas garantas.
Captulo VI
Conflictos y demandas tnicas

en Amrica Latina
Este captulo tiene como propsito discutir algunos de los elementos

bsicos que caracterizan a los procesos de negociacin, demanda y conflicto
entre los grupos tnicos, el Estado y la sociedad nacional. Para profundizar
en esta temtica, analizamos un campo especfico de estas demandas y
conflictos, como es la demanda por tierra y territorio, una de las ms
recurrentes entre la mayor parte de los grupos tnicos de Amrica Latina
(vase el cuadro 1 del anexo).
En la dcada recin pasada aumentaron o se hicieron ms visibles
en el espacio pblico las demandas y reclamaciones de los grupos tnicos,
lo que sugiere la idea de que, a lo menos en algunos pases de la regin,
ha emergido un nuevo actor social y en algunos casos, un nuevo actor
poltico que desafa a las formas tradicionales de hacer poltica. Este hecho
es relevante para el conjunto de las sociedades latinoamericanas y el futuro
de la democracia, pues plantea el desafo de repensar la comunidad poltica
y los mecanismos de inclusin ciudadana en que hasta ahora se han basado
los modelos de sociedad.
Haciendo un recuento rpido, es posible recordar que, apenas ini-
ciada la dcada de 1990, Ecuador era el escenario de un masivo levanta-
miento indgena que remova las bases de su sistema poltico. Mientras
tanto en Bolivia se producan populosos paros y bloqueos protagonizados
por organizaciones aymara y quechua, sumados a los cada vez ms frecuen-
88 CEPAL
tes reclamos por la lentitud en el proceso de titulacin de tierras en la re-

gin oriental, las protestas de los productores de hoja de coca, as como la
lucha por los derechos de agua de las comunidades aymara y quechua del
Altiplano. En Mxico, el 1 de enero de 1994 surge desde las sombras de
las caadas chiapanecas el Frente Zapatista de Liberacin Nacional (FZLN),
un balde de agua fra que cay sobre quienes proclamaban una nueva era
para Mxico a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con
Canad y los Estados Unidos. En Chile, desde 1996, la construccin de re-
presas y las demandas de tierras a empresas forestales transnacionales van
a quebrar los acercamientos logrados hasta principios de la dcada, confi-
gurando un escenario cada vez ms complejo y respecto del cual hasta aho-
ra no se vislumbran soluciones muy claras.1
Como hemos dicho, es evidente que el aumento de los llamados
conflictos indgenasse relaciona directamente con las transformaciones
experimentadas por el Estado durante los ltimos aos (Stavenhagen, 2001;
Margolis, 1992), as como con un sinnmero de otras causas, entre las que
se encuentran el problema de la tierra, la pobreza y los atropellos a los
derechos humanos. Todas estas cuestiones conforman el ncleo de
demandas que la accin colectiva indgena procura conjugar por medio de
la poltica del reconocimiento.
El retroceso del Estado en mbitos claves ha transformado el
espacio pblico y debilitado ciertos principios de legitimidad y cohesin
social sobre los que se fundaba el modelo de ciudadana, hasta ahora
vigente. En otro frente, la crisis de gobernabilidad democrtica en la regin
durante la ltima dcada ha tenido efectos negativos para los pueblos
indgenas, pues el sistema que acoga, aunque escasamente, sus demandas
y problemas, ha restringido los canales de participacin y negociacin, y
asimismo ha limitado su capacidad de respuesta a los nuevos y viejos
requerimientos de estos grupos.
Algunos procesos de democratizacin han abierto las puertas a las
demandas indgenas; este es el caso de Chile a principios de los aos no-
venta y de Mxico y Per en los dos ltimos aos; sin embargo, se debe
reconocer que los sistemas democrticos cuentan con espacios y recursos
reducidos para acoger al conjunto de demandas sociales que existen en
el interior de los pases, lo que genera expectativas que luego no pueden
1
En todo caso, no todos los pases con poblacin indgena son escenario de movilizaciones
indgenas masivas; en varios de ellos, la protesta indgena se manifiesta como estallido y
movilizaciones que se confunden con las de otros grupos y actores sociales, protestas que
muchas veces se circunscriben al mbito local y no persiguen transformaciones mayores
de carcter regional o nacional. Sin duda esto depende de un conjunto de factores polticos
y sociales, as como del peso relativo de la poblacin indgena en el pas.
cumplirse. Las organizaciones indgenas creen que existe una baja capaci-
dad del sistema poltico y el Estado para procesar sus demandas diferen-
ciadas que se afirman en la identidad, tales como los derechos colectivos,
el reconocimiento, el bilingismo y el biculturalismo, o la ampliacin y res-
titucin de las tierras comunitarias.
La transformacin del espacio pblico ha contribuido a dibujar, y en
algunos casos a autonomizar con mayor claridad, los contornos de la
llamada sociedad civil, demarcando el campo de sus demandas y haciendo
visibles las diferencias e identidades colectivas, as como la necesidad de
buscar nuevas formas de organizacin y representacin de demandas. En
este sentido, cobra fuerza la idea de que la politizacin de la identidad, y
de diversos espacios sociales en general, es un claro ejemplo de las nuevas
formas de ejercicio de la ciudadana surgidas en el mundo durante las
ltimas dcadas (Gros, 2000; Harvey, 2000).
Se ha producido una transformacin de la accin colectiva indgena,
otrora basada slo en demandas campesinistas y de clase, que se expresa
ahora en el uso de la etnicidad y la identidad como estrategia poltica, lo
que ha incentivado nuevas formas de solidaridad de grupo, cristalizada en
la constitucin de un sujeto social indgena que tiene formas propias de
hacer poltica, con estrategias y discursos a veces desvinculados o distantes
de los bloques tradicionales. La organizacin indgena y la comunidad se
han convertido, asimismo, en espacio de articulacin y reproduccin de lo
tnico, en referente de las luchas, y adems, en el lugar en que se recrean y
organizan las identidades (Alb, 2002).
Esta (no tan) nueva forma de expresin de demandas ha cristalizado
en el surgimiento de movimientos sociales y organizaciones que muestran
una alta capacidad de actuar polticamente frente al Estado y los gobiernos
vanse por ejemplo, los casos recientes de Bolivia, Ecuador y Mxico, y
han desplegado un sinfn de estrategias de negociacin y de ejercer presin
(lobby) ante organismos nacionales e internacionales, todo ello en un entorno
internacional que ha tendido a promover y reconocer sus derechos y
aspiraciones fundamentales. En este escenario, el Estado aparece debilitado,
deslegitimado e incapaz de dar respuesta a demandas que, en algunos
pases de la regin, representan a amplios sectores de la sociedad.
A su vez, la mayor ingerencia del mercado como regulador de las
relaciones entre los sujetos sociales, los individuos y las instituciones, ha
provocado a lo menos dos procesos importantes. Por una parte, ha tendido
a pauperizar a las comunidades, debido a que ha descapitalizado a las
economas campesinas en general. Al mismo tiempo, ha quebrantado las
formas tradicionales de mediacin de conflictos entre el Estado y las
comunidades y an entre las comunidades mismas, con lo que se han
incrementado el faccionalismo y los procedimientos no institucionales de
90 CEPAL
resolucin de conflictos; vase, por ejemplo, el caso de algunas zonas de

Bolivia (Alb, 2002) o la situacin derivada de la reforma del Artculo 27
de la Constitucin mexicana, con relacin a las tierras indgenas.
El retiro del Estado y el mayor peso del mercado estn provocando
que los conflictos por tierras y recursos naturales aparezcan privatizados,
es decir, como si fuesen conflictos entre privados. Las organizaciones
indgenas reclaman que el Estado debe velar por el respeto y cumplimiento
de los derechos fundamentales de los ciudadanos, as como de sus derechos
especficos como indgenas. De este modo, la ausencia del Estado parece
ser una de las causas directas de la radicalizacin de los conflictos. Este es
el caso del conflicto derivado de la construccin de la represa Ralco en los
Altos del ro Biobo, en Chile. En este conflicto los indgenas han visto al
Estado como un aliado del consorcio que realiza las obras y no como un
poder protector de sus derechos.2
A lo anterior es preciso agregar que factores como la pobreza, la
exclusin y las mltiples expresiones de inequidad que afectan a los pueblos
indgenas, son de tan larga data y de tal profundidad que a estas alturas
aparecen como problemas estructurales, de manera que se hace difcil
distinguir el origen y sentido de los mecanismos y componentes que
generan la exclusin y la pobreza. Nos referimos a la vieja discusin sobre
si la discriminacin y exclusin por motivos tnicos o de raza son producto
de las relaciones econmicas cuyo origen radica en factores de clase, o si
las condiciones econmicas de las poblaciones indgenas son el resultado
de sus adscripciones tnicas. En nuestra opinin, se trata ms bien de un
conjunto combinado de factores difcilmente separables o aislables
(Wieviorka, 1994; Oommen, 1994; Stavenhagen, 2001; Hopenhayn y Bello,
2001), un contexto donde las categoras de clase siguen presentes, pero
tienden a diluirse en otras formas de relaciones sociales, otras adscripciones
y nuevas fuerzas econmicas enquistadas en los procesos de globalizacin
y transnacionalizacin de las economas.
2
El conflicto de la represa Ralco, que se inicia con el otorgamiento de la concesin oficial
para la construccin de la Central Hidroelctrica Pangue, en 1990, tiene varias aristas y
niveles para su anlisis. Por una parte, se trata de un conflicto que se produce como
resultado de un proceso impuesto e inconsulto que afecta directamente a las tierras,
recursos, cultura y sociedad del pueblo mapuche-pehuenche. Por otra, involucra un dao
irreversible a un territorio de gran biodiversidad e inters paisajstico. En contraposicin
se encuentran los intereses econmicos y objetivos de desarrollo en materia elctrica
defendidos por el Estado en conjunto con los grupos econmicos. Para la Concertacin,
la coalicin poltica que gobierna en Chile desde 1990, Ralco es una seal para los
inversionistas, que debe mostrar aun contradiciendo su propia poltica indgena. Esto
demuestra, o al menos insina, la jerarqua de prioridades que se quiere privilegiar bajo
el alero del modelo de desarrollo vigente.
De cualquier modo, lo concreto es que la pobreza y la discriminacin

en los pueblos indgenas han tendido a profundizarse con la coyuntura
reciente, en que la mayor parte de los pases de la regin muestran un
desempeo macroeconmico negativo y en algunos casos francamente
regresivo (CEPAL, 2000b y 2001). Por ello, no es raro que los primeros
afectados por esta crisis, as como por otras, sean nuevamente los grupos
indgenas que, debido a su exclusin histrica, tienen menos posibilidades
de hacer frente a estas coyunturas (Bello y Rangel, 2000 y 2002).
En consecuencia, no es posible comprender los movimientos y con-
flictos tnicos si no se los entiende en su propio contexto, captando el ver-
dadero carcter de las demandas indgenas y descartando el reduccionismo
a que estn expuestas hoy en da. Esto se hace notorio cuando se comprueba
que el enfoque del conflicto y su presunto vnculo con la violencia, supone
la irracionalidad de las demandas indgenas en tanto se basan en la cultu-
ra y la identidad, lo que las situara por sobre las relaciones sociales y la
poltica.3 Pero la esencializacin de las demandas indgenas proviene
muchas veces no de ellas mismas como tales, sino de las interpretaciones
que se hacen de ellas. Es preciso reconocer que el lenguaje, el discurso y
los smbolos al igual que en la poltica tradicional tienen una enorme
importancia en la autorrepresentacin de los actores y su disputa por el
espacio pblico. Por lo dems, lo que para algunos son demandas justas,
para otros constituyen peticiones desmedidas, meras utopas trasnochadas
o carentes de realismo poltico. De esta manera, es necesario poner en la
balanza del anlisis las prcticas sociales y polticas de los distintos acto-
res, en contraposicin a los discursos y la retrica. En las pginas siguien-
tes intentamos un acercamiento de ese tipo.
A. Las visiones primordialistas sobre lo tnico
La globalizacin ha venido a ser un proceso difusor de un conjunto

de fenmenos sociales y culturales. Lo que en un principio pareca estar
slo reservado a la economa, la informtica y las comunicaciones, ha sido
trasladado por la globalizacin al mbito de las ideas, la cultura y los
valores, haciendo que stos trasciendan las fronteras nacionales e irradien,
3
La radicalizacin de algunos conflictos nacionalistas o etnonacionalistas ha conducido a
algunos autores a clasificar a determinados grupos tnicos como violentos; tal sera el caso
de los vascos, los irlandeses del norte y los francocanadienses (Waldmann, 1997). No
compartimos esta visin reduccionista y esencialista de los movimientos indgenas, aunque
reconocemos que en algunos movimientos etnonacionales y nacionalistas existe un peligro
latente de radicalizacin y violencia que puede hacer que legtimas demandas deriven
en diversas formas de intolerancia, basadas en las diferencias tnicas o raciales.
92 CEPAL
incluso hasta los espacios locales. Esta es, tal vez, una de las mayores
peculiaridades de la globalizacin, lo que para algunos constituye su
paradoja y contradiccin, el doble sentido de su movimiento: centrfugo y
centrpeto. En este marco, tal vez uno de los ms conocidos ejemplos es el
de las demandas etnonacionales (Connor, 1998), que configuran un proceso
calificado por una serie de autores, desde la dcada de 1970, como un
resurgimiento tnico (Smith, 1981).
La idea de resurgimiento o emergencia intenta demostrar que
lo tnico tiene un sentido primordial, que ha pasado por distintos ciclos y
etapas a travs del tiempo, pero que mantiene una cierta persistencia. Segn
esta postura, la persistencia tnica se basa en un fuerte sentimiento cuyo
fundamento es la pertenencia a una comunidad de parentesco real o
concebida como real, basada en uno o ms ancestros comunes, con una
lengua, un territorio y una cultura propios (Smith, 2000; DAndrea, 2000).
Estos artefactos definiran la pertenencia tnica (Smith, 1997; Connor,
1998; Habermas, 1999b).
El argumento primordialista ha tenido una enorme difusin entre los
intelectuales latinoamericanos, que han configurado una corriente propia,
denominada etnopopulismo por algunos. En esta lnea destaca el trabajo
del mexicano Guillermo Bonfil Batalla.4 En todo caso, no se puede negar
que el primordialismo ha contribuido a la construccin de una ptica que
valora positivamente lo indgena, la comunidad y la cultura, y que ha si-
tuado y visibilizado sus problemas y demandas en un contexto marcada-
mente asimilacionista y excluyente. Sin embargo, es preciso anotar tambin
que constituye un punto de vista insuficiente para comprender la accin
colectiva indgena, sobre todo en el contexto de las ltimas dcadas.
El primordialismo se contrapone al modernismo especialmente en
la forma de explicar los conflictos tnicos. El modernismo plantea que los
llamados conflictos y demandas tnicos son en realidad un fenmeno y un
producto moderno asociado al desarrollo del capitalismo, la industrializa-
cin y la formacin de los Estados nacionales; proceso similar al de la for-
macin de las naciones y el nacionalismo (Gellner, 1991).5 La comunidad
4
En todo caso, la contribucin de Bonfil Batalla a los estudios tnicos es invaluable, sobre
todo su aporte a la conceptualizacin de lo tnico y su preocupacin por la bsqueda de
un modelo que permitiera entender los mbitos de la autonoma indgena frente a los
procesos de dominacin. Asimismo, su pensamiento humanista ha traspasado las fronteras
de Mxico, contribuyendo a la valoracin de lo tnico y la toma de conciencia de la
situacin de opresin que viven los pueblos indgenas a lo largo y ancho del continente.
5
Lo que no quiere decir que los grupos tnicos no existieran con anterioridad al desarrollo
de la industrializacin y los Estados nacionales. Sucede que, como veremos ms adelante,
la etnicidad es la condicin de lo tnico y se explica por dichos factores, procesos y
momentos histricos.
imaginada de Anderson (1993), configurara precisamente un fenmeno

tpicamente moderno, al estar construida sobre la base de supuestos e ima-
ginados lazos comunes. A partir del modernismo, el fenmeno tnico pue-
de ser examinado desde una perspectiva constructivista e instrumentalista,
es decir, que lo tnico surge de un proceso socialmente construido en con-
textos histricos determinados y que en determinadas circunstancias pue-
de ser utilizado como estrategia poltica.
Los primordialistas creen ver en los movimientos tnicos potenciales
movimientos nacionales o nacionalitarios, y les dan el nombre de
movimientos etnonacionales para distinguirlos de otros movimientos
nacionales cuya base tnica es ms difusa o menos importante (Hroch,
2000). Autores como Anthony Smith (1981, 1997, 2000) y Connor (1998)
creen que todo movimiento nacionalista tiene una base tnica y que los
movimientos tnicos han existido a lo largo de la historia de distintas formas
y en diversas magnitudes. El enfoque modernista, en cambio, ve al
nacionalismo y la emergencia de los movimientos y conflictos indgenas
como un producto de la modernidad y la industrializacin (Gellner, 1991,
1994; Hobsbawm, 1997; Anderson 1993, entre otros); y lo tnico, como ya
hemos sealado, sera un producto de las relaciones entre determinados
grupos frente al Estado o grupos dominantes.
Para los primordialistas es esencial entender a la nacin como una
entidad enraizada en la historia, cuya profundidad histrica le es otorgada
por la etnia, el antepasado de la nacin. Para los modernistas, la nacin es
un fenmeno moderno, propio de la era industrial, cuya profundidad
histrica no puede ser rastreada mucho ms all del siglo XIX.
El primordialismo y el modernismo han permeado la discusin sobre
lo tnico en Amrica Latina, lo que a nuestro entender permite enriquecer
la discusin sobre la naturaleza de las demandas tnicas y su relacin con
el Estado nacional. Por otra parte, existen autores que han planteado la
falsedad de tal dicotoma y la necesidad de entender la nacin y la etnia
como fenmenos surgidos de una estrecha relacin entre lo construido y
lo real (vanse, por ejemplo, los argumentos de Hroch, 2000 y Smith,
2000). Nosotros, como lo sealamos en un principio, nos inclinamos por el
argumento constructivista y modernista; sin embargo, no negamos la
importancia que tiene para nuestra discusin el argumento primordialista.
En los siglos XIX y XX, los hoy llamados conflictos tnicos
comenzaron a ser definidos como conflictos nacionales, nacionalistas o
etnonacionales, segn las caractersticas que posean y los propsitos de
los actores que participaban en ellos. En la actualidad, la mayor parte de
estos conflictos tienen como causa central la lucha por la obtencin de
reconocimiento (legal o de derechos), de recursos, identidad, igualdad o
autonoma dentro del marco de un Estado (Stavenhagen, 2000, 2001). Sin
94 CEPAL
embargo, y como ya lo hemos expresado, los conflictos tambin pueden

surgir de una combinacin de factores polticos, sociales y econmicos, tales
como la pobreza extrema, la discriminacin y el atropello a los derechos
fundamentales de las personas.
La poltica de la etnicidad o la estrategia poltica basada en la et-
nicidad se refieren a la posibilidad de que los actores acten consciente-
mente en la eleccin de la accin social. En el caso de los movimientos
tnicos, la accin social como veremos ms adelante se encuentra en di-
recta relacin con las estructuras de diferenciacin tnica, es decir, con aque-
llos aspectos que definen al grupo como tnico. Lo tnico se define en la
cotidianidad y subjetividad, no es por tanto un marco dado o previamente
establecido sobre el que los sujetos estn obligados a actuar (Baud et al.,
1996).
No es lo mismo hacer poltica de la etnicidad en un contexto opresivo
o escasamente democrtico, que en otro donde existen mayores canales de
participacin y, por ejemplo, una poltica de reconocimiento y legitimacin
de las formas indgenas de hacer poltica, as como de las demandas y
propsitos que sta persigue. Las formas no liberales de hacer poltica entre
los indgenas, en ocasiones, no son muy diferentes de las formas de hacer
poltica sin apellido e incluso de las formas tradicionales.6
Al parecer, esto tambin tiene que ver con un problema de
comprensin y recepcin del fenmeno tnico, lo que se refleja en una cierta
incapacidad o resistencia de los sistemas polticos y de algunos actores para
acoger formas de hacer poltica que no sean las consideradas como
tradicionales o sistmicas. Este es el caso de Chile, por ejemplo, donde la
lucha por el reconocimiento de los mapuche ha dado escasos resultados y
donde distintos sectores de la sociedad nacional prefieren estigmatizar a
los mapuche proponiendo polticas integracionistas y de represin de sus
demandas (Foerster y Vergara, 2000).
Por lo general, se considera que lo tnico cuestiona al aparato poltico
en su conjunto, o que, con sus demandas desmedidas e irrealizables,
tensa a la sociedad o a las formas de organizacin previamente establecidas
o consensuadas. Adems, se supone que la poltica indgena slo viene a
dividir lo que durante siglos o dcadas ha permanecido unido por el
pegamento del Estado nacional y la ciudadana poltica integradora: por
qu otorgar derechos diferenciados si todos somos iguales?, por qu ellos
se autodenominan de otra manera si todos pertenecemos a la misma nacin?
6
Por formas tradicionales nos referimos a las formas corporativas de participacin a travs
de los partidos polticos, los sindicatos o las organizaciones gremiales politizadas o que
forman parte de la red tejida por el sistema de partidos.
Para algunos sectores, los objetivos de la poltica indgena apuntaran

a la fragmentacin o disolucin de la sociedad hasta ahora conocida. Bajo
estos trminos, la poltica indgena sera espuria e ilegtima y por lo tanto
excluible. Esta constatacin no suprime el hecho de que en muchos
conflictos tnicos hay una radicalizacin que involucra a los actores
indgenas de una manera que hace difcil cualquier forma de negociacin
o acuerdo poltico. Tampoco se puede excluir a priori la posibilidad de que
determinados movimientos tnicos deriven o aspiren a pasar a etapas
superiores de su lucha, en procura del objetivo de la autonoma nacional
y la separacin. Sin embargo, ms all de algunas declaraciones aisladas,
sta no parece ser la tnica general de los movimientos indgenas del
continente.
B. La demanda por el territorio y la autonoma
Es difcil abarcar en detalle al conjunto de demandas indgenas a

travs del continente, por ello nos dedicaremos a una de ellas, tal vez una
de las ms importantes junto con la autonoma y autodeterminacin. La
demanda por el territorio se encuentra presente en casi todos los pases en
que existe poblacin indgena (vase el cuadro 1 del anexo) y es tal vez la
de mayor significacin, pues agrupa a un conjunto de otras demandas como
la gestin de recursos naturales, el autogobierno y el desarrollo de las
identidades.
Mientras la poblacin rural disminuye a pasos agigantados en todo
el continente y los pequeos campesinos, propietarios y productores son
cada vez menos, en contracorriente, uno de los sectores ms importante a
la vez que ms excluidos y discriminados de la regin, los pueblos
indgenas, basa sus demandas actuales en la proteccin jurdica y
ampliacin de sus tierras. Para un parte importante de la poblacin indgena
del continente, la lucha por la tierra sigue siendo una constante que no se
ha detenido por varios siglos, a pesar de que en numerosos pases la
poblacin indgena rural no supera el 15% o 20% del total de su poblacin;
el resto vive en las zonas urbanas, sobre todo en las grandes metrpolis.
La tierra y los territorios ancestrales continan siendo una de las
banderas de lucha ms visibles en pases como Brasil, Chile, Ecuador, Gua-
temala y Mxico, no slo como base de sustentacin econmica, sino tam-
bin como fundamento de su identidad, sus sistemas de vida y, sobre todo,
sus proyectos de autonoma. El territorio y el discurso de la territorialidad
apelan fundamentalmente a demandas de carcter poltico, es decir, res-
ponden a un proyecto poltico del que se derivan consecuencias jurdicas,
econmicas y culturales.
96 CEPAL
Por otra parte, el territorio parece ocupar un lugar importante en la

definicin que sujetos sociales indgenas hacen de sus identidades, pues
para muchos pueblos indgenas los territorios ancestrales son un lugar de
anclaje de la memoria colectiva y un referente material u objetivo de su
identidad social (Gimnez, 2002). Las organizaciones indgenas han
levantado la demanda por el territorio, definindolo como el espacio que
sintetiza elementos bsicos de la identidad social, as como el pasado
comn, la cosmovisin y el lugar donde se producen las relaciones sociales
primordiales de la comunidad tnica. En el territorio ancestral se encuentran
las redes de parentesco, los vnculos bsicos y definitorios que el grupo
organizado cree no poder encontrar en otros espacios. Al ponerse en peligro
el territorio, los indgenas ven amenazadas sus formas de vida y la
reproduccin de sus identidades. El territorio es, por lo tanto, una realidad
socialmente construida y no una esencia inmutable.
La demanda por el territorio ha estado vinculada histricamente con
la prdida y deterioro gradual de las tierras, proceso sufrido por las
comunidades enfrentadas a la falta de reconocimiento de su relacin con
sus tierras, recursos y territorios (Ziga, 2000; Daes, 1997). Asimismo, la
hegemona de un territorio nacional se ha opuesto a la configuracin de
formas alternativas de territorio, pues se cree que stas pueden atentar
contra la homogeneidad y unidad de la nacin. Al demandar territorio, los
indgenas estn subvirtiendo el orden territorial impuesto por el Estado
nacional, instaurado como modelo nico que representa a la nacin y el
Estado. De tal manera que la territorializacin de las demandas indgenas
es tambin un modo de representar un proyecto de ciudadana tnica
alternativo o diferente del proyecto nacional (De la Pea, 1999); de ah su
centralidad e importancia para la estrategia tnica.
Para la accin colectiva indgena, el territorio se ha convertido en un
emblema de identidad y en factor estructurante de sus discursos y
demandas. Los grupos tnicos ven una estrecha relacin entre territorio,
autonoma e identidad. Esta articulacin del territorio con otros mbitos
de demanda tiene su origen en al menos dos procesos. En primer trmino,
se trata de un problema que arranca desde la poca de la conquista y que
alter profundamente las formas de organizacin socioterritorial, as como
las estructuras de tenencia y propiedad. Sin embargo, en muchos pases los
indgenas lograron conservar para s un cierto grado de control de las tierras
comunales, hasta que a fines del siglo XVIII, con las reformas borbnicas,
comenz en muchas regiones un proceso de desafectacin. Este proceso se
intensific con el advenimiento de las repblicas y la formacin de los
Estados nacionales durante los siglos XIX y XX; de hecho sta fue una
caracterstica bsica de la insercin de los pueblos indgenas en el nuevo
modelo de organizacin en que se basaron las repblicas.
Durante el siglo XIX, enormes cantidades de tierras indgenas fueron

desafectadas por las polticas liberales, con el fin de ponerlas en el
mercado. Se consideraba, asimismo, que la desterritorializacin de los
indgenas permitira su integracin a la nacin y promovera el mestizaje.
Al respecto, Aylwin seala:
El contexto poltico y legislativo prevaleciente durante el siglo XIX
fue el escenario que posibilit la apropiacin de grandes porciones
de tierra hasta entonces en poder de los indgenas, las que fueron
enajenadas a hacendados, militares, etc., muchas veces a travs de
contratos fraudulentos o precios irrisorios, o simplemente apropiadas
a travs de corridas de cercos o expulsin de indgenas. Por otro lado,
las incursiones de los ejrcitos republicanos en tierras indgenas,
como aquellas ocurridas en Argentina y Chile a fines del siglo XIX o
en Mxico en el mismo perodo a efectos de ampliar las fronteras
agrcolas para hacer posible su colonizacin con personas no
indgenas preferentemente de origen europeo, constituy otro de
los mecanismos frecuentes de usurpacin de sus tierras. En forma
paralela o posterior a la consolidacin de estos procesos de expansin
de los Estados hacia las reas indgenas, legislaciones y polticas
proteccionistas fueron impulsadas en algunos pases reservando
algunos espacios territoriales a sus antiguos habitantes. Es el caso de
las leyes que reconocieron los resguardos o tierras comunales
indgenas en Colombia a contar de 1850 y hasta 1890, y de aquellas
dictadas en Chile y Argentina a contar de 1860 creando las llamadas
reducciones mapuche en el primer caso y las reservaciones en el
segundo (Aylwin, 2001, p. 8).
Durante el siglo XX, las polticas indigenistas, si bien se basaron en
la comunidad como lugar privilegiado para la aculturacin dirigida,
promovieron, como en el caso de Mxico, una serie de polticas destinadas
a vincular las regiones de refugio, consideradas atrasadas y tradicionales,
con las reas modernas, urbanizadas y civilizadas.
Tambin en el siglo XX, varios pases de la regin emprendieron
reformas agrarias que permitieron la restitucin o reasignacin de tierra a
comunidades y personas que haban sido privadas de ella. El acceso a la
tierra por medio de las reformas agrarias fue un modo de reterritorializar
a los indgenas, quienes sobre esta base comenzaron a reconstruir sus
identidades. Pero las reformas agrarias fueron insuficientes para dar
respuesta a las demandas indgenas (Aylwin, 2001), lo que se hizo evidente
durante la aplicacin de los proyectos desarrollistas hasta los aos sesenta
y sobre todo a partir de la instalacin de las economas de mercado en los
aos ochenta. El proyecto desarrollista persigui precisamente la integracin
territorial de las regiones indgenas, con el fin de atraerlas a los procesos
98 CEPAL
de desarrollo econmico; de ah que fuese de fundamental importancia la

construccin de caminos y vas de acceso que permitieran concretar la
integracin cultural y social de los indgenas a la nacin.
La territorializacin de las demandas indgenas es tambin una
respuesta a las transformaciones estructurales de las economas y los
Estados durante las dos ltimas dcadas. En la mayora de los pases de la
regin, la propiedad de las tierras indgenas fue afectada por cambios en
las legislaciones proteccionistas implementadas durante el siglo XX, lo que
aceler la migracin, el arrendamiento, las invasiones y los despojos (Daes,
1997). Asimismo, se produjo un creciente avance de proyectos (represas,
autopistas, puentes, prospeccin y extraccin minera, explotacin maderera
a gran escala y otros) que comenzaron a afectar de manera directa a las
tierras indgenas.
En el Informe de la Relatora Especial de las Naciones Unidas, Erica-
Irene Daes (1997), se plantea un conjunto de factores que han determinado,
histricamente, la situacin de las tierras indgenas en los Estados
nacionales. Cada uno de estos factores tiene expresiones concretas en los
diferentes contextos en que se han dado, incluso en muchos casos se
expresan en conjunto o han formado parte de largos procesos histricos.
En primer trmino, seala el Informe Daes, se sita la falta de reco-
nocimiento por parte de los Estados de los derechos indgenas a tierras,
territorios y recursos. En segundo lugar, la existencia de leyes discrimina-
torias que afectan a los pueblos indgenas respecto de sus tierras. En tercer
lugar, la falta de demarcacin. En cuarto lugar, la existencia de Estados que,
teniendo leyes de proteccin a las tierras indgenas, no las aplican. En quinto
lugar, los numerosos problemas con respecto a las reclamaciones y devo-
luciones de tierras. En sexto lugar, la expropiacin de tierras indgenas en
funcin de los intereses nacionales, entre ellos, el desarrollo. En sptimo
lugar, los desplazamientos y las reubicaciones. En octavo lugar, la existen-
cia de programas y polticas oficiales que tienen efectos negativos en la re-
lacin de los pueblos indgenas con sus tierras, territorios y recursos. En
noveno lugar, la falta de proteccin de la integridad de las tierras y los te-
rritorios indgenas. En ltimo trmino, el problema del uso y gestin de
las tierras y los recursos y la libre determinacin interna respecto de las
tierras, los territorios y los recursos indgenas (Daes, 1997).
C. Los significados del territorio tnico
Veamos ahora algunas perspectivas tericas sobre territorio y terri-

torialidad, y cmo es que stas pueden vincularse con el anlisis de los pro-
cesos tnicos en que el territorio aparece como un elemento central. En
opinin de George De Vos, el territorio es un factor de cohesin social para

los grupos tnicos, aun cuando existan grupos que han perdido el control
sobre ste o posean una mnima parte de lo que consideran su territorio
histrico (De Vos, 1995). De este modo, el territorio es un concepto estre-
chamente ligado a la defensa de la identidad tnica, ya sea de manera sim-
blica o material. Es tambin un concepto que se asocia a la base econmica
y los proyectos polticos de los movimientos y organizaciones indgenas.
Por otra parte, la sustantivacin del territorio, es decir, la territoriali-
dad, supone un proceso activo, una dinmica de apropiacin simblica y
material. El concepto de territorialidad ha tenido una amplia difusin en los
procesos sociales, econmicos y polticos recientes de los pueblos indgenas.
Para Raffestin (1980, pp. 129-130), el espacio est en una posicin de ante-
rioridad al territorio. El autor seala que ste se genera a partir del espacio
y es el resultado de una accin conducida por un actor sintagmtico, que
es realizador de un programa. En su apropiacin o abstraccin de un espa-
cio, el actor territorializa el espacio. Desde esta perspectiva, el territorio es
un espacio en que se proyecta la accin de los sujetos, la plataforma donde
se desenvuelven la energa y la informacin social. El espacio es preexisten-
te a toda accin, es una suerte de materia prima, la realidad preexistente a
todo conocimiento y toda prctica, el objeto sobre el que los actores mani-
fiestan sus acciones intencionadas. El territorio tiende a ubicarse sobre el es-
pacio, pero no es el espacio, sino ms bien una produccin sobre ste. Esta
produccin es el resultado de las relaciones y, como todas las relaciones, ellas
estn inscritas dentro de un campo de poder.
Raffestin seala que producir una representacin del territorio es ya
una apropiacin, un control dentro de los lmites de una conciencia; as,
toda proyeccin en el espacio, construida como representacin, revela la
imagen de un territorio, esto es, de una red de relaciones. El autor agrega
que todo proyecto es sostenido por un conocimiento y una prctica, lo que
supone la posesin de cdigos, smbolos, sistemas smicos. Es mediante
un conjunto de sistemas smicos que se realiza la objetivacin del espacio
en procesos sociales. Los lmites del espacio son celdas del sistema smico
movilizadas por el representador.
Segn esta misma argumentacin, el autor agrega una cuestin
relevante para entender la importancia del territorio en los movimientos
sociales y en el contexto de la accin colectiva en general. El territorio como
imagen, como representacin, es un instrumento de poder. En el contexto
de los procesos sociales, las representaciones son motores de la accin
colectiva, guas que incluso se superponen al objeto mismo representado.
La direccin o incluso la distancia que tome la representacin del objeto o
de la realidad, est en directa relacin con los sujetos con que se vincula
el sistema de representaciones, y con el control que stos ejercen sobre l,
100 CEPAL
debido a la hegemona que se pone en disputa en torno de la imagen del

territorio que se desea imponer.
Las representaciones del territorio son fundamentales para compren-
der los procesos de construccin territorial, as como sus formas de apro-
piacin. Desde la poca moderna, las representaciones del territorio han
estado ligadas a la cartografa, es decir, a la sintaxis euclidiana que han
modelado los comportamientos del poder con relacin al territorio. Raffestin
sostiene, adems, que la sintaxis euclidiana ha sido de una enorme efica-
cia, pues se fundamenta en tres elementos bsicos y completamente pal-
pables: la superficie, el punto y la lnea.
Otro concepto asociado al territorio es el de territorialidad. Desde la
perspectiva de Raffestin, la territorialidad se conforma a partir de relaciones
sociales entre distintos actores, las que son mediatizadas por el territorio y
pueden ser simtricas o asimtricas (Raffestin, 1980, p. 144). Las relaciones
de los grupos humanos con el territorio, es decir, sus territorialidades,
pueden estar compuestas de un sentido de identidad espacial, un sentido
de exclusividad territorial y una compartimentacin de las interacciones
de los sujetos con un territorio determinado. Pero estas relaciones se
complejizan cuando las territorialidades de un grupo se interceptan con las
de otros grupos. Los grupos humanos son heterogneos y no todos los
individuos perciben el territorio de la misma forma, ni se relacionan en los
mismos trminos con un espacio determinado. Sin embargo, en el campo
de la accin colectiva, las relaciones con el territorio pueden operar como
la representacin de una relacin de exclusividad e identidad a travs de
un proceso de subjetivacin de factores objetivos, en este caso, el territorio
como factor de identidad, pertenencia comn o profundidad histrica. Para
otros autores la territorialidad conlleva una forma de apropiacin casi
exclusivamente material.7
Desde otras perspectivas, existe la idea de una relacin inmanente
entre el territorio y la identidad. Miguel Alberto Bartolom (1997) seala
que existe una diferencia sustancial entre tierra y territorio. Mientras la
primera se refiere a un medio de produccin, el segundo se refiere al mbito
de la vida, como construccin cultural. Bartolom insiste en destacar el
papel del territorio como referente de identidad, un referente donde
inscribir la identidad colectiva, una articulacin simblica no slo material
7
El concepto de territorialidad ha sido definido por Robert Sack (1997) como el intento
de un individuo o grupo de afectar, influir o controlar gente, elementos y sus relaciones,
delimitando y ejerciendo un control sobre un rea geogrfica. Se trata de una definicin
que enfatiza los factores de apropiacin y captura material del territorio y sus recursos.
Esta definicin, si bien ayuda a comprender la manera en que se materializa el territorio,
no logra explicar los procesos culturales y sociales asociados a los procesos de apropiacin.
y productiva: En el territorio tnico el tiempo y el espacio se conjugan, ya

que all ha trascurrido la experiencia vital que da sustento a la memoria
histrica de la sociedad, afirma el autor.
De este modo, territorio e identidad estaran estrechamente ligados
y se retroalimentaran de manera permanente. Esta integracin entre el
territorio y la subjetividad de la vivencia identitaria se producira sobre todo
cuando los grupos sociales adquieren una conciencia de s mismos.
Para Anderson, esta relacin entre los sujetos, el territorio ancestral
y la comunidad de origen sera parte de una construccin social que, a partir
de diferentes procesos polticos y por la accin de ciertos actores, producira
significados que superan la realidad material para convertirse en un
artefacto de una comunidad imaginada (Anderson, 1993) o como seala
Appadurai (2001), en parte del paisaje ideolgico de la lucha poltica por
la identidad constituida en palabra clave (keyword) del discurso social y
poltico indgena.
Aunque la preocupacin por la tierra y los recursos naturales ha sido
una constante en las sociedades indgenas, es tan solo en las ltimas dcadas
que surge un discurso sobre el territorio, discurso que nace de un contexto
especfico donde el territorio tiene diferentes significados y formas de
representacin, que van desde la comunidad al territorio tnico o a los
territorios ancestrales (Ziga, 2000). De tal manera que el territorio no es
una abstraccin, sino ms bien un referente simblico y material ligado
a experiencias concretas, as como a la bsqueda de distintas formas de
autorrepresentacin. En este sentido el territorio, a diferencia de otros
conceptos como regin o espacio, se refiere a un espacio vivido por los
grupos sociales que lo habitan y que a partir de prcticas y relaciones
sociales se lo apropian, pasando con ello a formar parte de su singularidad
(Velzquez, 2001).
Para los mapuche-huilliche, grupo que habita la Regin de los La-
gos en el sur de Chile, la construccin de una carretera costera que atra-
viesa su territorio es la causa de muchos de los males que afectan a sus
comunidades: La salud del pueblo mapuche est en el bosque. Las fores-
tales ya han hecho mucho dao; han rozado y le han puesto fuego a la mejor
madera para luego meterle pino y eucalipto. Ha desaparecido el roble pe-
lln, el lingue, el laurel, el coige, el olivillo. Ya no escuchamos el canto de
los pjaros y se han echado a perder las aguas y los suelos. No queremos
ms contaminacin.8
En el discurso de las organizaciones, los intelectuales y los lderes
indgenas es comn encontrar un concepto de territorio en que se entrelazan
8
Anselmo Paillamanque, lonko (jefe de una comunidad) de Cuinco, en: www.mapuexpress.net.
102 CEPAL
distintos niveles de comprensin y representacin. Para algunos el territorio

es la fuente de la identidad, para otros, un elemento esencial para la
supervivencia. Este discurso le otorga ciertas cualidades mticas y
simblicas, donde el territorio asume caractersticas humanas que son en
parte el reflejo de la comunidad. Adems, es un discurso que le da un
carcter exclusivista al territorio, en el sentido de que la sobrevivencia de
las identidades no se puede comprender fuera de l:
Nuestra vida transcurre en un espacio fsico colectivo. La tierra
concebida como madre y creadora de vida es elemento esencial
(junto al agua, aire y fuego) para la pervivencia de nuestras
comunidades. Por eso la compartimos y la tenemos en comn
(Regino, 1998, p. 416).
Otra mirada es la que relaciona territorio con autonoma, tal vez la
perspectiva ms en boga en estos momentos. Entre las organizaciones y
lderes indgenas el territorio se concibe como una base concreta para
alcanzar sus proyectos de autonoma y desarrollo material, pero ello
representa una serie de problemas dado que la territorialidad ancestral ha
sido modificada y en muchos casos fragmentada. Para los mixtecos de
Mxico, la cuestin de la territorialidad y las autonomas plantea una serie
de problemas, puesto que su territorio ancestral se encuentra repartido en
tres estados distintos:
Plantear el reconocimiento de una autonoma a partir del territorio
exige tambin delimitar con claridad los lmites territoriales, que en
muchos casos no coinciden con las demarcaciones administrativas
del municipio, ni de un distrito ni de una entidad federativa, pues
estamos divididos en tres entidades federativas distintas (Caballero,
1998, p. 429).
La relacin entre territorio y autonoma ha sido arduamente
desarrollada por los intelectuales involucrados en los procesos sociales
indgenas y suscita una serie de problemas nuevos para los pueblos
indgenas y la administracin del Estado. Entre las organizaciones indgenas
existe preocupacin por la complejidad que plantea la relacin entre
comunidad y territorios o regiones tnicas, y no hay acuerdo sobre cul
modelo de autonoma es el que se debe desarrollar.
Para Mirna Cunningham, de Nicaragua, la autonoma regional es el
espacio con que cuentan los pueblos indgenas y las comunidades tnicas
para rescatar y desarrollar sus valores culturales y sociales, a fin de asegurar
la proteccin de sus recursos (Cunningham, 1998, p. 275). Sobre este mismo
tema, un intelectual mapuche seala que la autonoma territorial slo
puede darse en un marco regional, all donde est concentrada en su
territorio histrico la poblacin mapuche y agrega que:
La autonoma territorial poltica del pueblo mapuche significa un

Estatuto de Autonoma regional que garantice polticamente, en un
espacio territorial, todas las condiciones polticas, econmico-
materiales, sociales, culturales e ideolgicas para el pleno desarrollo
de la etnia y su cultura.
La autonoma territorial mapuche, es decir el derecho a un territorio
donde poder existir como pueblo y desarrollar su cultura, es la
primera condicin para una autonoma mapuche. Esta Regin
Autnoma debe tener como base territorial, en consideracin de la
concentracin de poblacin mapuche en lo que fue el espacio
histrico de vida independiente mapuche hasta la conquista chilena,
a la actual regin de la Araucana, ms algunas zonas adyacentes.
Es all y no a nivel nacional que el pueblo mapuche puede recrear
su cultura y desarrollarse como pueblo.9
En el discurso tnico, la tierra y el territorio parecen estar profunda-
mente ligados al destino histrico; se tratara de una relacin inalienable
para los pueblos indgenas, pues junto con desaparecer sus tierras desapa-
recera su cultura y su lengua, as como el amplio y profundo conocimien-
to que poseen sobre sus recursos. En Mxico, por ejemplo, una de las
principales organizaciones del pueblo purhpecha,10 en el Estado de Mi-
choacn, emiti durante el ao 2001 un Decreto del pueblo Purhpecha
cuya base es la demanda por la tierra y la autonoma. El documento, apar-
te de declarar la autodeterminacin y autonoma de las comunidades del
Pueblo Purhpecha (Artculo 1) y desconocer la aplicacin de la reforma
constitucional en materia indgena, seala en su Artculo 4:
Declaramos Propiedad Comunal todos los territorios que en forma
ancestral hemos venido utilizando las comunidades del Pueblo
Purhpecha para la realizacin de nuestras actividades sociales, eco-
nmicas y religiosas, y que tenemos derecho a utilizar aun cuando
no estn exclusivamente ocupados por nosotros, pero a los que he-
mos tenido tradicionalmente acceso para nuestras actividades tradi-
cionales y de subsistencia, tal y como lo establece el Artculo Catorce,
Fraccin Uno, del Convenio Ciento Sesenta y Nueve de la Organi-
zacin Internacional del Trabajo.
9
Jos Marimn (2000), Cuestin Mapuche, descentralizacin del Estado y autonoma regional, en:
http://www.xs4all.nl/~rehue/art/jmar1.html.
10
Las comunidades purhpecha se encuentran ubicadas principalmente en los estados de
Michoacn y Quertaro. Segn el Instituto Nacional Indigenista (INI) de Mxico, la lengua
purhpecha es hablada por unas 200 mil personas en el pas. Una parte importante de la
poblacin de este pueblo indgena ha emigrado en busca de trabajo a Baja California, Valle
de Mxico y Jalisco, o bien han cruzado la frontera de los Estados Unidos para radicarse
como trabajadores.
104 CEPAL
Declaramos que nuestras comunidades tienen derechos exclusivos

al uso y disfrute de los recursos naturales que se encuentren
comprendidos dentro de sus territorios, con excepcin de aquellos
que se consideren estratgicos para la Nacin.
En consecuencia decretamos que todas las reas naturales y reservas
ecolgicas que se encuentren en nuestros territorios, cualesquiera que
sea su clasificacin de acuerdo a las leyes de la materia, debern ser
administradas, conservadas y vigiladas por nuestras propias comuni-
dades y para dicho efecto concertarn con las instancias correspondien-
tes la entrega suficiente y oportuna de recursos para la realizacin de
dichas actividades de administracin, conservacin y vigilancia y por
el pago de los bienes y servicios ambientales que nuestras comunida-
des brindan a la sociedad.
Por lo comn, la demanda por territorio alude a un derecho de
exclusividad de uso y ocupacin aun cuando no estn exclusivamente
ocupados por el grupo que lo demanda, como lo seala el Decreto
Purhpecha. La exclusividad o los derechos preferenciales a tierras y
territorios plantean una serie de problemas jurdicos y de convivencia
intercultural, porque como se ha dicho, lo normal es que estos territorios,
con excepcin de las grandes extensiones de selva ocupadas por los grupos
amaznicos, estn habitadas por poblaciones diversas; tambin existen
casos donde los grupos de comunidades forman grandes continnum de
poblacin y asentamientos en los que se integran poblaciones ms o menos
homogneas; pensemos en las comunidades oaxaqueas, en extensas zonas
de comunidades mayas en el centro de Guatemala, en numerosos valles
de los Andes peruanos o en ayllus bolivianos. Habra que indagar en
profundidad qu significa en trminos concretos la construccin de espacios
exclusivos (y excluyentes?), y de qu manera pueden ser administrados
estos territorios. Cabra preguntarse, tambin, si se trata de una aspiracin
real de los grupos tnicos o ms bien constituye una estrategia de
negociacin con el Estado.
En algunos grupos existen propuestas concretas sobre el modo en
que estos espacios podran ser utilizados exclusivamente. En Chile, la
Asociacin Comunal Poyenhue, una organizacin de Villarrica, comuna
ubicada al sur de la Araucana, rescata el espacio local como territorio para
el desarrollo de sus identidades y la autonoma, y seala en las conclusiones
de un congreso realizado en julio de 2000:11
11
Conclusiones Principales del Primer Congreso Comunal Mapuche de la Asociacin
Comunal Mapuche Poyenhue de Villarrica, Wallmapuche, Villarrica, 12 de julio de 2000,
en: http://www.xs4all.nl/~rehue/act/act266.html.
Conscientes que el Desarrollo Mapuche pasa necesariamente por

tener un espacio territorial en donde se puedan ejercer los Derechos
Colectivos reclamados por nuestras comunidades y en donde se
puedan aplicar los programas educativos, productivos, tursticos,
mantencin y recreacin de nuestra cultura y filosofa, un territorio
en donde nuestra juventud pueda establecer sus propios espacios de
participacin y desarrollo personal, nuestras comunidades resuelven
y exigen:
Devolucin de las tierras usurpadas o conseguidas por medio de
engaos y que estn contempladas en los Ttulos de Merced.
Ampliacin de las tierras en una cantidad que permita y garantice
la existencia en el tiempo de nuestro Pueblo.
Devolucin y traspaso de la Pennsula de Lican Ray a la Asociacin
Comunal Mapuche Poyenhue y sus bases de Lican Ray, para el
control e instalacin de la Casa de la Cultura Mapuche.
Devolucin de las tierras que fueron arrendadas por 99 aos.
Existe una paradoja ms en la demanda por el territorio, una pre-
gunta que surge en forma permanente: por qu los grupos tnicos dan
tanta importancia a la demanda por tierra y territorio cuando la migra-
cin es un hecho evidente e irreversible, aun cuando algunos miembros
retornen a la comunidad? Por qu insistir en la tierra cuando la crisis
del campo parece algo permanente y definitivo en muchos pases de la
regin? Para Arturo Warman, la demanda por tierra entre los pueblos in-
dgenas de Mxico se transform en una forma de relacin subordinada
con el Estado (Warman, 2001, p. 59 y ss.), a la vez que en un canal de di-
logo y negociacin para obtener recursos a veces distintos a la tierra. Pero
la demanda por tierra y territorio est ligada tambin a injusticias y atro-
pellos. La restitucin de tierras usurpadas es una de las demandas ms
sentidas de los mapuche de Chile, quienes en el lapso de unas pocas ge-
neraciones han visto disminuir las tierras de sus abuelos y sus padres
mediante mecanismos de expoliacin y engao que se han servido en
muchos casos de abigarrados sustentos legales, respaldados o promo-
vidos por el Estado.
Paradoja o utopismo moral? Lo concreto es que detrs de esta
demanda existe entre las organizaciones y los intelectuales indgenas la
creencia de que la existencia futura de los pueblos indgenas se encuentra
asentada en la tierra y el territorio, aun cuando la poblacin rural sea
minoritaria con respecto a la que ha emigrado a las ciudades, como en el
caso de Chile, donde el 70% u 80% de la poblacin indgena vive en zonas
urbanas.
106 CEPAL
D. Comunidad, territorio y autonoma
Como hemos dicho, el territorio es multidimensional y no se refiere

tan solo a un respaldo de tipo material. Dentro de los modelos y escalas
territoriales se encuentra la comunidad. Comunidad es un concepto
polismico que engloba relaciones sociales y a la vez un espacio fsico
delimitado por los sujetos. La comunidad es territorio social y territorio
fsico, un espacio de referencia en la construccin de las identidades y las
demandas tnicas; de ah deriva su importancia en la construccin del
discurso indgena.
La actualidad del concepto de comunidad coincide con la importan-
cia que hoy tiene el concepto de territorio y aunque, como hemos dicho la
comunidad tambin es territorio, este ltimo concepto se asocia cada vez
ms a espacios ms amplios, supracomunitarios, expresados en la regin
tnica, el territorio ancestral o el pas de un grupo determinado. La co-
munidad, en el sentido fsico y social, se ha comenzado a tensar a partir
de estas nuevas formas de concebir el territorio y aunque para algunos gru-
pos sigue siendo la base desde la cual recrear su identidad, para otros es
una limitante en el proceso de construccin autonmica; de ah la necesi-
dad de salir del mbito de la comunidad para pensar en la regin o el
territorio como un espacio significativamente ms amplio. El caso de Mxico
es particularmente ilustrativo; veamos algunos aspectos de esta discusin.
Para algunos autores la comunidad, en el sentido que ha sido
histricamente concebida en Mxico, por ejemplo, puede ser una limitante
si se trata de construir un proyecto de autonoma regional, puesto que la
comunidad restringira las posibilidades de desarrollo que se puedan dar
dentro de un proceso de autogestin de recursos y autogobierno. El
antroplogo Hctor Daz-Polanco, por ejemplo, seala que a los indgenas
se les ha impuesto histricamente un solo modelo de territorialidad, basado
en el statu quo de la comunidad que, esparcida en un espacio, conforma un
verdadero archipilago de microterritorios tnicos. Por el contrario, el
territorio indgena en toda su extensin tiene una expresin concreta ms
amplia: la regin tnica. De este modo, los actuales procesos y demandas
por autonoma debieran considerar la redefinicin de la territorialidad
indgena, donde exista un justo equilibrio entre la comunidad y la regin
tnica como ncleo territorial bsico de la autonoma regional (Daz-
Polanco, 1997, pp. 19-31).
Los planteamientos recientes sobre la comunidad y la autonoma han
incorporado una nueva problemtica inaugurada con el levantamiento
zapatista en Mxico. Se trata de la remunicipalizacin, un neologismo
que surge para designar las nuevas formas de organizacin territorial y
poltica en reas con alta poblacin indgena. La remunicipalizacin parte
del supuesto que el espacio es un lugar de disputa poltica; por ello, los
sujetos estn facultados para construir sus propias propuestas territoriales
en contraposicin con las territorialidades hegemnicas del Estado o los
grupos de poder (Burguete, 2002). La remunicipalizacin sera, por partida
doble, el reconocimiento de las territorialidades locales verdaderas y
legtimas, y la contraofensiva a las territorialidades hegemnicas de los
grupos de poder. La remunicipalizacin opera sobre las territorialidades
histricas de los pueblos indgenas, sobre la base de los usos y ocupaciones
de espacios determinados, pero tambin, por lo menos as aparece en el
caso zapatista, de las afiliaciones polticas de las comunidades, que en el
caso de Chiapas estn fuertemente sectorializadas y divididas. La
remunicipalizacin, en los trminos de Araceli Burguete, es la expresin
territorial del proyecto autonmico indgena de Chiapas y la manifestacin
mxima del cuestionamiento a la centralizacin y jerarquizacin del espacio
impuesta desde arriba por el Estado o los grupos de poder local. La
autora afirma, adems, que se han transformado las prcticas espaciales de
los sujetos sociales de la regin (Chiapas), como consecuencia de la creacin
de espacios de autonoma de facto regiones y municipios autnomos que
plantean no slo una nueva distribucin de la poblacin desplazamientos
voluntarios y forzados, sino la existencia de territorialidades polticas que
compiten con las legalmente establecidas y cuestionan la legitimidad de
los tradicionales espacios de representacin y organizacin del espacio
social, as como las formas de inclusin en la geografa estatal (Burguete,
2002, p. 17).
Es indudable que a la luz de los procesos polticos actuales, en los
movimientos sociales tnicos surge una necesidad de redefinir los proce-
sos de construccin territorial sobre la base de las experiencias histricas
de las comunidades. Histricamente, la territorialidad hegemnica del Es-
tado ha impuesto dinmicas que atentan contra las formas de organizacin
de las comunidades locales. As como el Estado ha sido el regulador de las
territorialidades indgenas en el uso y apropiacin de la tierra y los recur-
sos naturales, tambin ha impuesto los lmites y fronteras donde la comu-
nidad ha jugado un papel central como eje de las relaciones sociales,
polticas y econmicas de los pueblos indgenas. Sin embargo, la confor-
macin de regiones tnicas plantea un problema y es que por lo general
las construcciones sobre el territorio tnico no consideran o excluyen las
profundas transformaciones que han sufrido dichos territorios. Muchos de
los planteamientos actuales no poseen una visin del territorio como es-
pacio multicultural, donde no slo viven indgenas o donde los grupos in-
dgenas pueden ser diversos.
Es posible que la remunicipalizacin sea una frmula adecuada para
aquellos espacios con una alta concentracin de poblacin indgena o don-
de sta es ms homognea. Pero surgen muchas preguntas sobre la forma
108 CEPAL
de llevar a cabo estos procesos de reconstruccin territorial, donde se podran

generar situaciones de intolerancia, incluso dentro de los mismo grupos
indgenas a veces separados por credos religiosos distintos o posturas
polticas opuestas, como en el caso de Chiapas, precisamente. La remunici-
palizacin entraa un conjunto de posibles soluciones al problema de la apro-
piacin del espacio, a las disputas por las hegemonas y en algunos casos, a
la convivencia entre grupos en conflicto, pero tambin conlleva la posibili-
dad de la exclusin y una nueva fragmentacin de territorios histricamen-
te divididos, fragmentados y dispersos. Por otra parte, si la territorialidad
comunal es predominante y hegemnica, incluso en el discurso y las prcti-
cas sociales de los pueblos indgenas de Mxico, cul es la base histrica
para apostar por una territorialidad nueva, encarnada en la remunicipaliza-
cin, y en consecuencia, por autonomas ampliadas o regionales?
El problema, como lo dijimos al principio, es entender la territoriali-
dad y la comunidad no slo como agregados territoriales, fsicos y eucli-
dianos, sino como representaciones sociales, valores compartidos y prcticas
sociales concretas. Bartolom (1997) seala, por ejemplo, que los indgenas
de Oaxaca (Mxico) poseen una territorialidad residencial, apegada al n-
cleo de la comunidad local creada por los espaoles, pero esto no significa
que todas las territorialidades indgenas, al menos las de Mxico, estn res-
tringidas al mbito de la comunidad residencial local, las regiones tnicas
o los espacios territoriales supralocales; tambin son una realidad y ope-
ran como referente simblico y material de la identidad.
El asunto es comprender que existen diversas formas de vivenciar y
representar el territorio y que estas formas deben dar cabida a modelos
distintos de organizacin y control territorial. Los purhpecha de Michoacn
(Mxico), por ejemplo, hablan de la Sierra, la Laguna y la Caada como
territorios que configuran al conjunto de la nacin purhpecha. Es cierto
que estas divisiones territoriales han sido impuestas desde fuera por el
Estado o utilizadas con fines administrativos para la gestin de programas
sociales, inversin y otros (Vzquez, 2003), pero tambin es cierto que los
purhpecha se han apropiado de tales formas de representacin del espacio
y les han dado sentido para construir no slo su alteridad, sino sus procesos
de organizacin y negociacin con el Estado. 12
La comunidad es, por tanto, una entidad socialmente construida
sobre la base de elementos objetivos o tangibles, tales como lmites
territoriales, relaciones de parentesco, formas de cooperacin, lengua e
historia comn, que la constituyen en referente de identidad a travs de
procesos de subjetivacin de factores objetivos. La comunidad, como un
hecho socialmente construido, aunque parezca un razonamiento
12
lvaro Bello, notas de campo, enero-mayo de 2003.
tautolgico, se sirve del propio concepto de comunidad para construirse

como realidad. Como seala Bourdieu, cuando se trata del mundo social
las palabras crean las cosas, porque establecen el consenso sobre la
existencia y el sentido de las cosas (Bourdieu, 1999).
La comunidad y el discurso sobre la comunidad contina siendo
importante para los indgenas de Amrica Latina, porque desde antiguo
fue el espacio en que debieron construir, muchas veces por la fuerza de las
leyes coloniales y republicanas, su territorialidad, sus formas de vida, sus
actividades econmicas y sus formas de gobierno. La comunidad es el
espacio de reproduccin y mantencin de la cultura y las formas de
organizacin social, pero a la vez es un espacio desde donde se resignifican
y se adaptan las influencias provenientes del exterior. Contrariamente a lo
que habitualmente se dice, algunos autores sostienen que lo comunitario
no constituye para los grupos tnicos una forma de cerrarse en s mismos,
sino que es parte de una estrategia incluyente y democrtica (De la Pea,
2000) que busca en la comunidad un ncleo duro desde donde dialogar
y proponer soluciones a los problemas que los aquejan.
E. Conflictos y demandas en territorios indgenas
Como hemos sealado, los territorios tnicos no implican solamen-

te a la comunidad, o ms bien la comunidad no se asienta slo en espacios
restringidos o demarcados por fronteras precisas, como las de un pueblo,
un ejido o una reduccin. Existen regiones donde el territorio se identifica
con espacios mayores, con grandes extensiones o reas geogrficas; as su-
cede con los pueblos amaznicos que, como en el caso de Bolivia, Brasil,
Colombia o Ecuador, tienen una relacin distinta con el territorio y sus re-
cursos a la de los grupos dedicados a la agricultura o la explotacin de re-
cursos como la madera. En Bolivia, por ejemplo, los pueblos del oriente,
como los chiquitanos, comparten extensos territorios donde las comunida-
des conforman agrupamientos a partir de espacios de cacera compartidos
(Balza, 2001). En Ecuador, los huaoranis poseen un rea que abarca unos
20.000 kilmetros cuadrados y sin embargo son menos de 2.000 personas
(Rivas y Lara, 2001). En un territorio tan extenso como ste, las principales
actividades son de caza y recoleccin. A los ojos de los extraos y de la l-
gica occidental, se trata de un territorio semivaco y desperdiciado, lo que
ha fomentado las ocupaciones ilegales junto con la explotacin de made-
ras preciosas o la prospeccin y explotacin de hidrocarburos por parte de
empresas transnacionales, que han negado o pasado por alto los derechos
indgenas. Por ello es que desde 1990, los indgenas ecuatorianos han
reivindicado los territorios ancestrales y el reconocimiento legal de sus tie-
rras por parte del Estado (Rivas y Lara, 2001).
110 CEPAL
En Bolivia, han aumentado los conflictos derivados de los procesos

de regularizacin de los derechos agrarios debido a irregularidades y a la
lentitud del proceso. Por otra parte, las tierras ofrecidas por el Estado parecen
haberse agotado, lo que le est quitando legitimidad al proceso agrario
boliviano, cuestin que probablemente traer nuevos conflictos. En Argentina,
los pueblos indgenas se encuentran entre los grupos sociales ms daados
por la difcil situacin econmica del pas; adems, las comunidades mapuche
de Neuqun estn siendo directamente afectadas por la construccin de un
gasoducto de la empresa YPF que pasar por sus tierras (IWGIA, 2002). En
Nicaragua, que posee uno de los regmenes de autonoma territorial indgena
ms antiguos de la regin junto con Panam, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en una sentencia que favorece a la comunidad indgena
Awas Tingni, ha determinado que el Estado nicaragense adopte en su
derecho interno las medidas legislativas administrativas y de cualquier otro
carcter que se requieran para crear un mecanismo efectivo destinado a la
delimitacin, demarcacin y titulacin de las propiedades de las comunidades
indgenas, acorde con el derecho consuetudinario.13
El caso de Colombia es similar al de Ecuador en algunos aspectos, aun
pese al reconocimiento de que han sido objeto los territorios indgenas en la
moderna Constitucin Poltica de ese pas. Los desplazamientos provocados
por la guerra y las prospecciones petroleras han jugado un papel muy im-
portante en la situacin de los territorios indgenas, particularmente de los
pueblos de la selva cuyas actividades son la caza y recoleccin en grandes
superficies. En los aos recientes, empresas como Shell han obtenido conce-
siones o licencias para la explotacin de yacimientos petrolfero en extensas
zonas reclamadas por los indgenas de los departamentos de Putumayo, Ca-
sanare, Meta, Choc, Cauca y Tolima. La invasin de tierras es otro motivo
de preocupacin para las organizaciones indgenas colombianas; el caso de
los Nkk es dramtico, ya que su territorio se ha visto progresivamente re-
ducido por las invasiones de colonos ganaderos y coqueros. Por la misma
razn, han proliferado las epidemias de gripe, sarampin, hepatitis y palu-
dismo, entre otras enfermedades (ONIC, 1997, p. 9). En 1997, la Organiza-
cin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), denunciaba:
Se cierne sobre nuestros territorios una ofensiva de las empresas
transnacionales y los macroproyectos, que hacen parte de los actua-
les procesos de globalizacin y de apertura de la economa colom-
biana. Exploraciones y explotaciones petroleras y mineras,
explotacin de recursos bioenergticos, incluida la conformacin de
bancos de genes, construccin de hidroelctricas y termoelctricas,
construccin de carreteras y puertos del llamado Canal Seco de Atra-
to-Truand (ONIC, 1997, p. 7).
13
Vase Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Mayagna
(Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001.
Frente a esta situacin, los indgenas estn exigiendo el reconocimien-

to, demarcacin y titulacin de las tierras y territorios que dicen les perte-
necen. En varios pases de la regin estas demandas han sido escuchadas
y los gobiernos han comenzado a implementar reglamentos y leyes que re-
gulen los procesos; sin embargo, en muchos casos esta preocupacin ha sido
slo formal y declarativa y los gobiernos han preferido pasar por alto la
aplicacin efectiva de las demandas indgenas, ello pese a los constantes
atropellos de que son vctimas por parte de empresas y particulares que
intentan apropiarse de sus territorios, llegando incluso al asesinato y los
desplazamientos forzados (IWGIA, 2001 y 2002).
Cuadro VI.1
COLOMBIA: REAS TERRITORIALES Y POBLACIN INDGENA SIN TERRITORIO
rea rea Poblacin

territorial territorial Reservas indgena
Regin (ha) Porcentajea regional indgenas sin territorio Porcentaje
Amazona 20 971 502 52,0 40 334 800 5 20 530 23,1

Andes 899 983 2,9 30 500 000 - 65 857 21,4
Caribe 1 907 408 13,4 14 200 000 - 24 414 11,6
Orinoco 2 633 783 10,4 25 433 500 4 3 430 11,2
Pacfico 1 501 608 13,3 11 260 100 - 11 714 18,6
Total 27 914 284 43,6 121 728 400 9 b

125 945 18,0
Fuente: R. Arango y E. Snchez, Los pueblos indgenas de Colombia , Gua etnogrfica de Colombia,
Bogot, D.C., Departamento Nacional de Planeacin/TM Editores, 1997.
a Respecto del rea Total Regional.
b Las nueve reservas tienen una poblacin de 3.563 indgenas y un rea de 104.293 ha. Adaptado de:
http://www.ub.es/solidaritat/observatori/colombia/transver/tabla1.htm.
Brasil es un caso particularmente prolfico en este tipo de situaciones.

En este pas, los pueblos indgenas no fueron incluidos en las reformas
agrarias del siglo XX, que se orientaron a solucionar la situacin de los
campesinos sin tierra. A su vez, los programas de gobierno, sobre todo a
partir de 1964, estuvieron dirigidos a promover la ocupacin de las tierras
amaznicas (Aylwin, 2001). Desde el siglo XIX, las tierras indgenas han
estado protegidas por la Constitucin de 1891 y un conjunto de leyes y
decretos dictados a lo largo del siglo XX. 14 Sin embargo, los indgenas
14
Aylwin seala: La primera Constitucin republicana de 1891 sigui sin mencionar a los
indgenas. En ella, sin embargo, se transfiere a los Estados federados las tierras devolutas,
entre las cuales se encontraban, desde 1887, las tierras de los aldeamientos extintos. La dis-
posicin no afectaba a las tierras de los aldeamientos no extintos, as como a las tierras in-
memoriales indgenas, las que no podan ser consideradas devolutas, y deban ser reservadas
para indgenas. La Constitucin, sin embargo, afectara seriamente a los indgenas. Por un
lado, los indgenas que an vivan en tierras de aldeamientos extintos fueron despojados
112 CEPAL
estaban considerados bajo un estatuto tutorial como legalmente incapaces

a cargo del Servicio de Proteccin a los Indios (SPI) hasta 1967 y de ah en
adelante, de la Fundacin Nacional del Indio (FUNAI). Desde ese mismo
ao, las tierras indgenas fueron reconceptualizadas como tierras de
propiedad pblica de la Unin, de posesin permanente e intransferible de
los indgenas, y en los aos siguientes se introdujeron una serie de medidas
de proteccin; no obstante, seala Jos Aylwin, los derechos de los indgenas
sobre sus tierras estuvieron lejos de ser protegidos (Aylwin, 2001, p. 38).
En los aos que siguieron a estas reformas, las tierras indgenas se vieron
cada vez ms presionadas por distintos sectores.
El ao 2000, en la marcha y Conferencia realizada por las organiza-
ciones indgenas del pas en protesta por la conmemoracin de los 500 aos
de la llegada de los portugueses, stas solicitaron entre otras cosas la demar-
cacin de todas las tierras indgenas antes de finalizar el ao 2000; la retira-
da de las invasiones de todas las tierras demarcadas, la compensacin y
recuperacin de las reas y ros degradados; el reconocimiento de los pue-
blos resurgentes y sus territorios; la proteccin de los territorios de los pue-
blos aislados contra la invasin; y el respeto del derecho exclusivo de los
pueblos indgenas al usufructo de todos los recursos naturales en las reas
indgenas, con especial atencin a la biopiratera. stas, adems de varias
otras, fueron las principales demandas de las organizaciones indgenas de
Brasil con motivo de los 500 aos de la llegada de los europeos (IWGIA, 2001).
Cuadro VI.2
BRASIL: SITUACIN JURDICO-ADMINISTRATIVA GENERAL
RELATIVA A LAS TIERRAS INDGENAS
(Marzo de 2001)
Situacin jurdica Nmero de tierras indgenas Hectreas
Por identificar 135 -

Identificadas 16 2 275 007
Delimitadas 55 10 394 545
Demarcadas 19 1 917 403
Ratificadas 34 10 376 906
Registradas 321 76 297 577
Total 580 101 261 438
Fuente: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas (IWGIA), Informe sobre Brasil, El mundo
indgena 2000-2001, Copenhague, 2001.
de ellas. Por otro lado, las tierras indgenas en general seguiran siendo consideradas como
devolutas, resultando en su disposicin a no indgenas (Aylwin, 2001, p. 37).
Otro caso reciente de territorializacin de las demandas tnicas es el

de los mapuche de Chile. Desde su incorporacin al Estado nacional, los
mapuche fueron sometidos a un sistema de reducciones mediante la en-
trega de ttulos familiares (Ttulos de Merced). Estos ttulos y la naturaleza
de la organizacin social, basada en relaciones de parentesco que se expre-
saban en forma socioterritorial, le daban un sentido comunitario a la pose-
sin de sus tierras. Sin embargo, algunas dcadas despus de iniciada la
radicacin o reduccin (1930), el Estado decidi dividir las comunidades
mapuche y entregar ttulos individuales. Tanto la radicacin como la divi-
sin de las comunidades significaron la prdida de extensas superficies de
las ya escasamente reconocidas por el Estado en el siglo XIX. Esta situa-
cin se prolong hasta principios de la dcada de 1990, cuando el proceso
de titulacin individual se da por terminado. Con el advenimiento de la
democracia se promulga una nueva ley indgena (Ley 19.253 de 1993), que
entre sus prrafos ms importantes reconoce las tierras indgenas (Artcu-
lo 12) y establece su proteccin por exigirlo el inters nacional (Artcu-
lo 13).15 Adems, crea un Fondo de Tierras y Aguas Indgenas (FTAI), que
va a promover la ampliacin de las tierras indgenas (incluye a otros gru-
pos tnicos, como los aymara, los colla, los atacameos, los quechua, los
ymana, los kawashkar y los rapanui) mediante tres componentes seala-
dos en la ley:
otorgamiento de subsidios para la adquisicin de tierras por
personas, comunidades indgenas, o una parte de stas,
cuando la superficie de la tierra de la respectiva comunidad
sea insuficiente;
financiamiento de la compra de tierras para los indgenas y
comunidades indgenas en los casos de existir conflictos,
debidamente calificados, en relacin con la propiedad de las
tierras, y
financiamiento de la constitucin, regularizacin o compra de
derechos de aguas y financiamiento de obras de regado.
Pese a los avances que signific la ley, desde mediados de los aos
noventa se comienzan a producir una serie de conflictos, que obedecen,
al menos en cuanto al tema de las tierras, a la insatisfaccin de las
comunidades en cuanto a sus demandas territoriales y al incumplimiento,
15
El Artculo 13 seala: Las tierras a que se refiere el artculo precedente, por exigirlo el
inters nacional, gozarn de la proteccin de esta ley y no podrn ser enajenadas,
embargadas, gravadas, ni adquiridas por prescripcin, salvo entre comunidades o personas
indgenas de una misma etnia. No obstante, se permitir gravarlas, previa autorizacin
de la Corporacin. Este gravamen no podr comprender la casa-habitacin de la familia
indgena y el terreno necesario para su subsistencia.
114 CEPAL
por parte de la autoridad, de las normas estipuladas en los Artculos 13 y

14 de la ley, lo que se reflejara en la autorizacin para la construccin de
represas y carreteras en tierras mapuche.16 No obstante, el FTAI ha
entregado 26.000 hectreas y otras 124.000 por medio de mecanismos
distintos a la ley, principalmente traspasos de tierras fiscales, lo que por
otra parte parece insuficiente si se analiza el nivel actual de la demanda.
En respuesta, las organizaciones y comunidades mapuche han demandado
progresivamente un mayor compromiso del Estado en la compra de las
denominadas tierras en conflicto, tierras que hoy se encuentran en manos
de particulares no indgenas, principalmente en posesin de empresas
forestales con capitales transnacionales. Estos predios, argumentan los
mapuche, les fueron arrebatados o comprados de maneras engaosas en
dcadas pasadas y por ello exigen la legtima restitucin a sus dueos
originarios.
En los ltimos aos, en especial a partir de 1997, se ha producido
un rompimiento absoluto entre las partes; la falta de dilogo ha conducido
a las comunidades a tomarse los terrenos que demandan, en algunos
casos por dcadas, y a enfrentarse con la polica, as como a librar una
batalla de discursos y debates que desde algunos sectores ha asumido el
carcter de negacin y criminalizacin de las demandas por tierras
(Aylwin, 2000; Foerster y Vergara, 2002). Como respuesta o contrapropuesta
a la del Estado, los mapuche han comenzado a construir un discurso sobre
la territorialidad que se orienta en parte al pasado, como forma de legitimar
sus demandas y proyectarlas en el presente. Este hecho es significativo
porque los mapuche de algunas zonas han empezado a reconstruir lo que
ellos denominan las identidades territoriales, esto es, grandes territorios
que van ms all de la reduccin y recuperan las antiguas toponimias
basadas en las grandes agrupaciones de parentesco del siglo XIX. Algunas
organizaciones mapuche como los Lafkenche, mapuches de la costa de
Arauco, desean ser reconocidos sobre la base de este modelo territorial, para
desde ah disear estrategias de autogestin y autonoma (Bello, 2002a).
De esta manera, el territorio y la comunidad se han convertido en
los vrtices de la demanda y la accin colectiva indgena en varios pases
de Amrica Latina; sin embargo, est por verse la respuesta de los
gobiernos, los que no obstante haber implementado, especialmente en la
ltima dcada, un conjunto de medidas para solucionar esta problemtica,
16
Obviamente, el llamado conflicto mapuche tiene mucho ms aristas que el de las tierras;
tambin est involucrado el tema de la no ratificacin, hasta ahora, del Convenio 169 de
la OIT, la postergacin de una reforma constitucional que reconozca a los pueblos
indgenas del pas y la demanda por autonoma y autodeterminacin, que han hecho
principalmente algunas organizaciones mapuche. Estos temas pueden ser vistos con mayor
profundidad en el apartado sobre Chile del captulo siguiente.
se ven en la disyuntiva de proteger las tierras indgenas o abrirlas a la

economa globalizada. Este punto no es sencillo de resolver, ya que desde
la mirada de los movimientos indgenas la legitimidad de las demandas
es indiscutible. Sin embargo, las fuerzas del mercado aparecen como un
obstculo insoslayable, en el que la presin y los intereses econmicos
juegan un papel desequilibrante a la hora de decidir hacia dnde se debe
avanzar.
F. El territorio indgena en el marco jurdico
En la actualidad, los pueblos indgenas demandan tierras y

proteccin de sus territorios (bosques, ros, subsuelo), proceso que coincide
con una mayor preocupacin en el derecho nacional e internacional. En los
ltimos aos, varios pases han implementado medidas para la proteccin
de las tierras indgenas (Aylwin, 2001), sin embargo, en esos mismos pases
los problemas de tierras y territorios parecen estar lejos de ser superados.
En varios de ellos, el reconocimiento constitucional o la promulgacin
de leyes especiales han permitido la transformacin de algunas estructuras
administrativas del Estado, as como la puesta en marcha de programas
especficos de educacin intercultural bilinge, de autogestin de recursos
naturales o de acciones polticas de reconocimiento y afirmacin de la
identidad tnica indgena. En los aos recientes se han registrado profundos
avances en la legislacin y el marco jurdico de varios pases de Amrica
Latina: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Mxico, Paraguay y Per han ratificado el Convenio 169 de la OIT, lo que
a su vez les obliga a modificar la Constitucin e incorporar el Convenio
como Ley de la Repblica. De esta manera, Bolivia se declara en su
Constitucin como una Nacin multitnica y pluricultural, mientras que
Colombia reconoce y protege la diversidad cultural de la nacin, y Mxico
declara una composicin pluricultural sustentada originalmente en los
pueblos indgenas. Estos son slo algunos ejemplos, asimismo, pases como
Argentina, Brasil y Chile, han creado leyes especiales destinadas a proteger
algunos derechos de los pueblos indgenas.
Entre los instrumentos que han influido con mayor fuerza en la
revalorizacin del territorio en los movimientos indgenas est el Convenio
169 de la OIT, que ha servido como base a las demandas indgenas en varios
pases de la regin y es tal vez el instrumento ms completo en materia de
regulaciones y principios referidos a la gestin territorial y de recursos
naturales indgenas. En su parte II, Tierras, Artculo 13, seala que los
gobiernos que ratifiquen el Convenio debern respetar la importancia
especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos
interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o con ambos,
116 CEPAL
segn los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en

particular los aspectos colectivos de esa relacin. Y agrega que el trmino
tierras, utilizado en parte de su articulado, deber incluir el concepto de
territorios, lo que cubre la totalidad del hbitat de las regiones que los
pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.
En el Artculo 14 seala que: Deber reconocerse a los pueblos in-
teresados el derecho de propiedad y de posesin sobre las tierras que tra-
dicionalmente ocupan. Adems, en los casos apropiados, debern tomarse
medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utili-
zar tierras que no estn exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que
hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y
de subsistencia. A este respecto, deber prestarse particular atencin a la
situacin de los pueblos nmadas y de los agricultores itinerantes. Ade-
ms, establece obligaciones sobre la proteccin de las tierras ocupadas tra-
dicionalmente, garantizando el derecho de propiedad y posesin.
Asimismo, los gobiernos tendrn la obligacin de solucionar las reivindi-
caciones de tierras formuladas por los pueblos indgenas.
Pero el Convenio no slo aborda la dimensin territorial referida a
las tierras; en el Artculo 15 establece medidas para la proteccin de los
recursos existentes en el territorio, incluidos los que encuentren en el
subsuelo, comprendiendo el derecho de los pueblos a participar en la
utilizacin, administracin y conservacin de los recursos. De igual forma,
seala este Artculo que los gobiernos tendrn que establecer mecanismos
de consulta a los pueblos indgenas en caso de explotacin o prospeccin
de recursos en sus territorios.
Tambin establece medidas en caso de reubicacin de poblaciones,
las que debern realizarse con su consentimiento, dado libremente y con
pleno conocimiento de causa.
Seala, adems, que deber indemnizarse plenamente a las personas
trasladadas y reubicadas por cualquier prdida o dao que hayan sufrido
como consecuencia de su desplazamiento. Finalmente, indica que
debern respetarse las modalidades de transmisin de los derechos sobre
la tierra entre los miembros de los pueblos interesados establecidas por
dichos pueblos.
Otro documento, todava no aprobado oficialmente, que aborda la
cuestin del territorio es la Declaracin Americana sobre los Derechos de
los Pueblos Indgenas, que en el punto 5 reconoce: ...que para muchas
culturas indgenas sus formas tradicionales colectivas de control y uso de
tierras, territorios, recursos, aguas y zonas costeras son condicin necesaria
para su supervivencia, organizacin social, desarrollo, bienestar individual
y colectivo [que difieren de las seguidas por otros miembros de la
poblacin] [y que dichas formas de control [y dominio] [pueden ser] [son]

variadas, idiosincrticas y no necesariamente coincidentes con los sistemas
protegidos por las legislaciones comunes de los Estados en que ellos
habitan.].
Dentro del proyecto hay una serie de proposiciones de los Estados
con el fin de definir algunos conceptos o puntos fundamentales de la
Declaracin; una de ellas es el concepto de Comunidad Indgena
propuesto por Colombia, que recoge parte de lo sealado en su Constitucin
y en otras leyes secundarias; su definicin seala que:
Comunidad Indgena: Es el grupo o conjunto de familias de
ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y
comparten valores, rasgos, usos, o costumbres de su cultura, as como
formas propias de gobierno, gestin, control social o sistemas
normativos propios que los distinguen de otras comunidades y hacen
parte de la estructura de los estados firmantes de esta Declaracin,
cuyos miembros se consideran a s mismos como miembros de una
cultura indgena (Reforma conceptos del Artculo 2 del Decreto 2124
de 1995, reglamento de la Ley 160 de 1994 - Ley de Reforma Agraria).
Los avances en materia de legislacin nacional e internacional han
recogido parte de lo que demandan las comunidades y organizaciones in-
dgenas; sin embargo, es preciso agregar que muchos de los instrumentos
creados durante esta ltima dcada han sido insuficientes para resolver los
problemas de fondo, lo que se hace evidente en la persistencia de conflic-
tos derivados de las demandas por tierra y territorios en pases que preci-
samente han manifestado una preocupacin, al menos en el papel, por
resolver las controversias en este plano.
Recuadro VI.1
PER: COMISIN ESPECIAL MULTISECTORIAL PARA LAS
COMUNIDADES NATIVAS CREADA POR DECRETO SUPREMO
15-2001-PCM. PLAN DE ACCIN PARA LOS ASUNTOS PRIORITARIOS
DE LA COMISIN ESPECIAL MULTISECTORIAL DE COMUNIDADES
NATIVAS, LIMA, 30 DE JUNIO DE 2001
(Extracto)
A. Garantizar los derechos de propiedad de la tierra y la seguridad

jurdica de las comunidades nativas de la Amazona
Mientras que en sociedades occidentales la propiedad de la tierra es
un derecho civil que corresponde al individuo, en las sociedades indgenas
los Pueblos Indgenas estn vinculados ms bien a su territorio y a sus tierras
comunales desde una relacin de naturaleza colectiva. El derecho de los
Pueblos Indgenas respecto de sus territorios adquiere especial importancia
en la regin amaznica, en la que estos pueblos slo podrn sobrevivir si se
(Contina)
118 CEPAL
Recuadro VI.1 (continuacin)
les garantiza el acceso a sus territorios en forma ntegra y suficientemente

amplia.
Al respecto, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Tra-
bajo, vigente en Per luego de su ratificacin mediante la Resolucin Legis-
lativa 26253, reconoce la contribucin que los Pueblos Indgenas hacen a la
diversidad cultural, a la armona social, ecolgica y a la reafirmacin de la
identidad sociocultural de las sociedades nacionales; as como reconoce las
aspiraciones de estos pueblos a asumir el control de sus propias institucio-
nes, formas de vida y desarrollo econmico y a mantener sus identidades,
lenguas y religiones dentro del marco de los Estados en que viven.
Igualmente, el Convenio establece la importancia que para los valo-
res culturales de los Pueblos Indgenas reviste su relacin con las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y en particular, de los aspectos colecti-
vos de esa relacin con las tierras que ocupan o utilizan de alguna otra ma-
nera; reconoce el derecho de propiedad y posesin sobre las tierras que
tradicionalmente ocupan y su derecho a utilizar las que no estn ocupadas
por ellos exclusivamente, pero a las que hayan tenido tradicionalmente ac-
ceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia.
Si bien el Decreto Ley 22175 de Comunidades Nativas de 1978 re-
conoce el respeto a los territorios indgenas, este establece criterios de titu-
lacin restrictivos que responden a un modelo andino inadecuado a las
condiciones de vida de los Pueblos Indgenas de la Amazona. En la prcti-
ca, no se tomaron en cuenta gran parte de los territorios ocupados tradicio-
nalmente por los Pueblos Indgenas, liberando espacios amaznicos entre
las comunidades nativas al control del Estado, los que luego fueron cedidos
para su uso forestal, para la extraccin comercial de los recursos naturales,
la construccin de carreteras y la colonizacin.
En Per an no se respeta la integridad territorial de las comunida-
des nativas, dado que existen normas legales nacionales que contradicen el
Convenio 169, dejando a los Pueblos Indgenas librados a diversas agresio-
nes a sus derechos territoriales y a sus derechos humanos. Hasta hoy no se
cumplen los procedimientos de consulta previa (Artculo 15) a los pueblos in-
teresados, a fin de determinar si eran perjudicados, antes de emprender o
autorizar cualquier obra o programa de prospeccin o explotacin de recur-
sos existentes en sus tierras.
Actualmente, se desconoce el nmero de comunidades nativas de
la Amazona que no tienen ttulo de propiedad. Segn el Directorio de Co-
munidades Nativas del Programa Especial de Titulacin de Tierras (PETT)
de 1999, de las 1.265 comunidades nativas inscritas, 1.175 estaban titula-
das. De acuerdo a dicho registro restan 90 comunidades inscritas por titular.
Un nmero de comunidades nativas necesitan medidas de urgencia para la
desocupacin de invasiones sobre sus tierras comunales. Otras necesitan
que se eliminen las superposiciones de contratos forestales irregularmente
otorgados sobre sus tierras comunales y que estn afectando gravemente
su estabilidad y seguridad jurdica.
Son tareas urgentes y prioritarias la inscripcin de las comunidades,
la titulacin y el registro de su propiedad y de sus autoridades, la actualiza-
cin y unificacin de las metodologas tcnicas en el procedimiento de la ti-
tulacin en forma coordinada entre los diferentes sectores y los propios
interesados, el acceso a su propia documentacin administrativa, as como
(Contina)
Recuadro VI.1 (conclusin)
el poner a salvo el rgimen comunitario de sus tierras, eliminar las superpo-

siciones y sancionar efectivamente a quienes infringen las leyes y los proce-
dimientos.
La urgencia de estas medidas queda demostrada con la crtica
situacin por la que atraviesa la regin de la Selva Central, viviendo an la
dura saga de una larga historia de violencia. En esta regin concurren todos
los problemas que afectan a las comunidades nativas en general: invasiones,
reas naturales protegidas avasalladas por agentes de la depredacin;
superposicin de contratos forestales sobre tierras comunales; carreteras sin
autorizacin ni control; graves conflictos con los colonos; violencia poltica y
narcotrfico.
Fuente: Separata especial del Diario Oficial El Peruano, Lima, martes 24 de julio de 2001.
Captulo VII
La dinmica y estrategia ciudadana

de los grupos tnicos
Cmo actan los movimientos indgenas? Cules son sus estrate-

gias y demandas? En este captulo procuramos explicar los factores de ca-
racterizacin bsica de la accin colectiva indgena, como continuacin del
captulo anterior y profundizando en las estrategias, discursos e historici-
dad de la lucha ciudadana indgena.
Hemos intentado comprender de qu hablamos cuando hablamos de
etnicidad y conflictos tnicos y cules son algunos de los factores de mayor
incidencia en la emergencia de stos. Ahora queremos explicar, desde la
ptica terica enunciada al principio de este libro, la forma que adquieren
los movimientos indgenas y las estrategias de la etnicidad en contextos
especficos de Amrica Latina. Nos concentraremos en algunos pases para
establecer con mayor rigor los factores incidentes y las caractersticas
particulares de cada proceso, pero tambin aquellos aspectos que atienden
a la generalidad de los nexos comunes con otros pases y contextos. Hemos
elegido cuatro pases: Chile, Bolivia, Mxico y Ecuador, cada uno con
historias particulares, pero inscritos dentro de un marco mayor como es
Amrica Latina y el resto del mundo. Nuestro propsito no es agotar el
anlisis, sino ilustrar y reforzar crticamente los planteamientos esgrimidos
en las pginas anteriores. Por otra parte, aunque la historia de los procesos
tnicos es de larga data, nos concentraremos bsicamente en las ltimas
dcadas con el fin de acercar la problemtica indgena a los escenarios
actuales.
122 CEPAL
A. La poltica de la etnicidad: lgica disruptiva

o utopismo moral?
Cmo se pueden entender las estrategias tnicas en contextos tan

generales y heterogneos? Es posible establecer algn tipo de clasificacin
que nos pueda ayudar a encontrar homogeneidades y regularidades con
fines metodolgicos?
Anthony Smith ha establecido una clasificacin de los movimientos
tnicos que nos puede ayudar a entender algunas de las dinmicas y
caractersticas actuales que stos poseen. Por supuesto, se trata de un
modelo y por lo mismo tiene sus limitaciones. Lo importante es que ayuda
a comprender que las formas que toman las estrategias tnicas siempre
estn en funcin de un Estado nacional, lo que incluye un territorio, formas
de organizacin social y cultural, una sociedad dominante o ambas. El
hecho de que a un grupo tnico especfico se le identifique con una de estas
estrategias no significa que sea algo permanente en l, por el contrario, un
mismo grupo puede transitar de una estrategia a otra o tal vez operar con
ms de una de ellas de manera simultnea. Desde luego, siempre habr
estrategias principales y estrategias secundarias o subordinadas.
Smith seala que existiran a lo menos cinco estrategias tnicas
caractersticas (Smith, 1981, pp. 15 y 16).1 La primera es la del aislamiento,
que fue la ms comn de las estrategias de las pequeas comunidades
tnicas en el pasado. La comunidad elige aislarse de la sociedad como una
totalidad. Una segunda estrategia es la de la acomodacin, en la que el
grupo tnico tiene por objetivo ajustarse a la sociedad mayor, de ah que
sus miembros participen de la vida poltica y social, de la sociedad y el
Estado. A menudo, miembros individuales participan en el Estado anfitrin
y son aculturados, acota el autor.
La tercera es la estrategia comunalista, que es ms bien una forma
activa de acomodacin. Aqu el objetivo es controlar los asuntos comunales
y la comunidad tnica en aquellos lugares o regiones donde los grupos
tnicos son mayora demogrfica. En algunos casos, piden ser reconocidos
como un actor poltico de nivel nacional. Se transforman en grupos de
presin poltica al controlar el voto tnico a cambio de concesiones
polticas. Su objetivo es influir en la direccin de las polticas de Estado en
funcin de los intereses de la comunidad.
Otra estrategia muy comn en nuestros das es el autonomismo.
Existen varios grados y formas de autonoma a la que aspiran los grupos
1
Traduccin nuestra del original en ingls.
tnicos. Segn Smith, las ms importantes son la autonoma cultural y la

poltica. La autonoma cultural implica el control, por medio de
representantes o de la comunidad en su conjunto, de todos los aspectos de
la vida cultural, la educacin, los medios de comunicacin y las cortes. En
la autonoma poltica, las normas locales (home rules) estn por sobre todos
los dems aspectos de la vida social, poltica y econmica, excepto en los
asuntos referidos a la defensa y las relaciones internacionales. Idealmente,
los autonomistas demandan una estructura federal del Estado (los catalanes,
por ejemplo).
Ligado a la estrategia anterior, aunque no necesariamente, est el
separatismo, que es el clsico objetivo poltico del etnonacionalismo de la
autodeterminacin. Su objetivo es avanzar a una forma de Estado soberano
propio. Smith seala que los movimientos clasificados como disporas son
tambin una variante del separatismo.
Por ltimo, Smith menciona los irredentismos. Se trata de comuni-
dades tnicas cuyos miembros estn divididos o fragmentados en Estados
separados y que se proponen reunificar el irredento y perdido territorio que
ellos ocupan. Esto ocurre en comunidades que viven en Estados o reas
adyacentes. Una variante de estos movimientos son los panmovimientos,
donde muchos Estados culturalmente similares procuran dar forma a un
gran sper Estado.
Las estrategias tnicas varan de un contexto a otro, segn las
condiciones histricas y las relaciones de poder existentes. Una estrategia
como el autonomismo puede dar paso a la constitucin de una estrategia
etnonacionalista de autodeterminacin, pero esto no quiere decir que la una
sea condicin para la otra. Los procesos sociales y polticos en sociedades
complejas no son predecibles, ni existen leyes para tratar de entender los
movimientos y estrategias tnicos. La teora permite enfocar la mirada en
procesos y conductas sociales, pero no implica la posibilidad de prever las
conductas futuras; por ello, la nica forma de entender los movimientos
indgenas es la de analizarlos y explicarlos en su contexto. Eso es lo que
intentaremos en los prrafos siguientes. Es posible que en las estrategias
tnicas que analicemos encontremos una combinacin de estrategias como
las mencionadas por Smith o bien los rastros o fragmentos de alguna de ellas.
B. El sentido de los movimientos indgenas
A menudo se habla de los movimientos y conflictos tnicos en el

vaco, como si tuviesen una existencia per se y correspondiesen a categoras
naturalmente asociadas a los grupos tnicos. En los siguientes prrafos
queremos discutir algunos de los principales conceptos y categoras
124 CEPAL
analticas involucrados en la definicin del fenmeno tnico, no con el afn

de academizar el debate, sino porque creemos que no se puede explicar la
naturaleza de los movimientos y conflictos tnicos desde una perspectiva
empirista o descriptiva. Por el contrario, la descripcin debe ir acompaada
de una base terica que permita entregar explicaciones y pautas para el
anlisis. Los primordialistas optan por la descripcin, haciendo de ella el
fundamento teleolgico de sus explicaciones, y dando por sentada la
inmanencia tnica por medio de ideas como resurgimiento o emergencia
tnica, como si lo tnico no necesitara explicarse porque siempre ha estado
ah y aunque a veces se hunde o desaparece, siempre resurge.
Otros autores centran su atencin en el discurso etnopoltico,
aislndolo del contexto y convirtindolo en realidad poltica, cuando en la
prctica se trata de un producto de sta. Como se puede apreciar, la poca
claridad en el uso de los conceptos y en los mbitos de anlisis no ha
ayudado a la comprensin del fenmeno tnico. A continuacin revisaremos
algunos aspectos de las luchas y demandas indgenas en contextos
especficos, intentando encontrar algunas claves para su comprensin.
Cmo se puede caracterizar la lucha indgena por el reconocimiento?
Cmo se expresan las conductas polticas de los movimientos tnicos? En
este captulo deseamos ofrecer una posibilidad de anlisis e interpretacin
y, junto con ello, entregar un panorama general de la actual lucha indgena
por el reconocimiento.
Lo primero que podemos decir es que la poltica en los movimientos
indgenas es, como en otros sectores de la sociedad, una poltica que usa
diversos medios de expresin y formas de movilizacin, pero su
caracterstica central es el empleo profuso de la simbolizacin. La retrica
y la prctica poltica indgenas son floridas en imgenes, smbolos e ideas,
que en muchas ocasiones rebasan sus reales posibilidades de factibilidad
en trminos polticos; sin embargo, se trata de una forma de comunicar que
apunta a preocupaciones especficas y concretas que no se pueden soslayar.
Como seala Guillermo De la Pea aunque los movimientos indgenas
enarbolen smbolos ancestrales, esto se hace no para reivindicar la
situacin de los ancestros, sino para definir un nicho de negociacin
contempornea (De la Pea, 2000, p. 59). Lo importante es, como ya hemos
sealado, intentar comprender los procesos de simbolizacin tnica dentro
del marco de los movimientos sociales, la lucha por el reconocimiento y
sus relaciones con el Estado, es decir, dentro de contextos concretos.
La lucha por el reconocimiento en los movimientos indgenas tiene
caractersticas particulares con relacin a la de otros movimientos. Por una
parte, se encarna en la comunidad como espacio de referencia y articulacin
y, por otra, se inscribe como iconicidad (Sebeok, 1996) mediante mltiples
significados transmitidos como conjunto de signos esto es, a partir de
criterios construidos de semejanzas internas que crean sistemas simblicos

de tipo tnico. As, la demanda por la tierra se relaciona con demandas
sociales y econmicas y, al mismo tiempo, con el derecho a la identidad y
la bsqueda de legitimidad frente al poder.
La lucha poltica de los pueblos indgenas se expresa a partir de un
conjunto de smbolos que traducen o representan sus demandas ms
sentidas, o la manera en que desean ser percibidos por los otros (Zrate,
1999; Botero, 2001). La generacin de smbolos tnicos o bien de iconicidad,
est ligada a las dinmicas internas de las comunidades u organizaciones
que luchan por la legitimidad y el reconocimiento. Tanto los rituales como
las fiestas y celebraciones antiguas y reinventadas, conforman espacios
propicios para el despliegue de smbolos e iconos. En Mxico, entre los
purhpecha de Michoacn, por ejemplo, ha cobrado gran fuerza durante
los ltimos aos la celebracin del Ao Nuevo purhpecha, una festividad
creada por intelectuales y profesionales indgenas hace unos 20 aos atrs,
pero asumida como un evento tradicional y con profundidad histrica
(Zrate, 1999). En Chile, los mapuche han fortalecido la celebracin del ao
nuevo mapuche, llamado en su idioma we xipantu. Esta celebracin, si bien
tiene ciertas races en antiguos ceremoniales del cambio de estacin, ha
sufrido un interesante proceso de reinvencin y difusin en manos de
organizaciones indgenas urbanas y grupos de estudiantes y profesionales,
que ven en la festividad un referente colectivo de afirmacin identitaria.
En contraposicin, el ao nuevo oficial, que las organizaciones miran como
ajeno, es interpretado como un hecho artificial, pues no est conectado con
los ciclos de la naturaleza como el we xipantu, lo que hara del ao nuevo
mapuche un ao nuevo autntico. El carcter poltico-simblico del ao
nuevo mapuche se expres con nitidez cuando el gobierno del presidente
Eduardo Frei declar el da del we xipantu como Da Nacional de los Pueblos
Indgenas, lo que desagrad a algunas organizaciones porque sintieron que
se oficializaba y se pona en clave occidental un evento que era propio y
autntico, y revesta adems un cierto carcter contracultural.
En el mundo andino, particularmente en Bolivia, se han recuperado
otros smbolos como la figura de Tupak Katari, un caudillo aymara de fi-
nales del siglo XVIII, que le da el nombre al movimiento katarista surgido
en los aos setenta y al que nos referiremos ms adelante. Las tomas y blo-
queos a la capital, La Paz, durante los aos noventa fueron un escenario
propicio para el despliegue, socializacin y reinterpretacin de smbolos
tnicos como el de Tupak Katari. Otro es el caso del proceso de simboliza-
cin de la figura del dirigente indgena Lzaro Condo, en Ecuador, cuyas
figura, vida y obra fueron resignificadas socialmente y al amparo de la ac-
cin colectiva tnico-campesina, a fin de representar las condiciones de
opresin y lucha de los pueblos indgenas en ese pas (Botero, 2001). En el
caso de Mxico, la lucha del movimiento zapatista ha estado cargada de
126 CEPAL
smbolos, uno de ellos se expres con nitidez en la llamada Marcha zapa-

tista realizada en marzo de 2001. En esta marcha, que adquiri un des-
pliegue nacional, los zapatistas intentaron comunicar, entre otros mensajes,
su afn no separatista; para ello blandieron en toda ocasin la bandera de
Mxico como smbolo de que su lucha no es por separarse del Estado, sino
por ser incluidos en l, lo que se refleja en la frase-smbolo Nunca ms un
Mxico sin nosotros. Esta misma idea ha sido planteada por el movimiento
indgena de Ecuador, que ha dicho Nada slo para los indios como una
manera de comunicar que sus demandas no son excluyentes y reflejan los
anhelos de toda la ciudadana.
La lucha simbolizada de los movimientos indgenas tiene expresin
tambin en sus demandas concretas por tierra, reconocimiento de dere-
chos y justicia. Un ejemplo de esto se encuentra en el carcter fuertemen-
te territorializado de las demandas y movimientos indgenas, al que ya
hemos hecho referencia en el apartado anterior. La territorializacin de las
demandas indgenas ha trado consigo un proceso de resemantizacin del
territorio y los espacios comunitarios. La antigua lucha por la tierra refle-
jaba hasta hace poco el carcter agrarista y de clase de los movimientos
indgenas; sin embargo, a partir de los aos ochenta surge el concepto de
territorio, que liga elementos materiales con elementos sociales y cultura-
les. El territorio define la cosmovisin y cierta forma de convivencia so-
cial que est ntimamente ligada, segn estos movimientos, con la
identidad. La resemantizacin del territorio opera de esta forma como el
ncleo en que se inscribe la comunidad histrica, de ah que el proceso
de resemantizacin requiera de la recuperacin o reinvencin de las for-
mas antiguas o propias de nombrar el territorio, a objeto de dar legitimi-
dad y sustento a su lucha por la tierra. De esta manera, al territorio se le
nombra con el nombre verdadero e histrico, en contraposicin a los to-
pnimos impuestos por los conquistadores. As, los mapuche de Chile han
rebautizado a la antigua regin de la Araucana como el Pas mapuche
o wajmapu, y los purhpecha denominan a su territorio histrico como la
Nacin Purhpecha, por ejemplo.
Los mapuche y purhpecha ya no desean ser conocidos como arau-
canos o tarascos, exnimos con que los bautizaron los conquistadores es-
paoles en el siglo XVI, sino como mapuche y purhpecha, respectivamente.
En los ltimos aos se ha hecho comn, adems, el reclamo de los pueblos
indgenas por ser reconocidos no como grupos, minoras, etnias o poblacio-
nes, sino como un colectivo al que estn asociados determinados derechos.
As, ellos exigen ser reconocidos como pueblos, naciones o nacionalidades.
Esta demanda tiene un carcter marcadamente simblico, y no slo jurdi-
co-poltico como habitualmente se cree, pues por medio de su reconocimien-
to o de su sola mencin como tales se estara conjurando la subordinacin
y la exclusin secular de que han sido vctimas.
En consecuencia, la utilizacin de smbolos en los movimientos

tnicos tiene mltiples propsitos, entre otros, la valoracin de la cultura
propia, su reafirmacin y legitimidad frente al Estado. La bsqueda de
legitimidad de la colectividad mediante la recuperacin de la historia y la
simbolizacin es una forma de enfrentar el futuro, de procurar cohesin y
diferenciarse frente a los otros.
C. Estrategias tnicas en Amrica Latina
Existe una variedad de estrategias y demandas tnicas que asumen el

carcter de conflictos de distinta naturaleza, escala y alcances, que van des-
de el mbito local e implican la lucha por tierras y recursos entre comunida-
des vecinas o entre comunidades y particulares no indgenas, hasta otros
mayores que apelan al reconocimiento de derechos o nuevos estatus en el
interior de los Estados nacionales. Por otra parte, las estrategias tnicas y los
conflictos que a veces se derivan de ellas confrontan a una variedad de acto-
res, donde el nico denominador comn es la confrontacin entre el Estado
y las organizaciones de carcter tnico. Aun en aquellos casos en que los con-
flictos aparecen o son interpretados como el resultado de la confrontacin
entre particulares, el Estado tiene para los actores un papel y una impor-
tancia centrales. Lo mismo ocurre con los mecanismos y estrategias en uso,
que van desde la negociacin y la mediacin hasta la confrontacin abierta,
y en algunos casos, armada de los bandos en conflicto.
En este apartado nos interesa abordar aquellos conflictos que tienen
una escala regional o nacional. Estos conflictos son muchas veces fruto de
procesos locales que se expanden hacia o tienen como punto de partida
sucesos locales, para luego transformarse y adquirir mayor rango.
Aunque algunos autores intentan conectar movimientos indgenas
ocurridos, por ejemplo, en el siglo XVIII, con los actuales procesos en cur-
so, es difcil sostener una lnea nica de accin colectiva en momentos y
contextos tan distantes y diferentes entre s. Otra cosa es decir que, en el
contexto de la accin colectiva, los sujetos sociales hacen uso y reinterpre-
tacin de la historia para fundamentar su lucha poltica actual, a objeto de
conectarla a eventos pasados. Esta estrategia es tan generalizada que pue-
de ser apreciada no slo en los movimientos tnicos, sino tambin en los
movimientos nacionales o en los procesos de legitimacin del Estado o las
instituciones sociales.
Por lo general, los movimientos indgenas responden a una lgica
en que est involucrada la opresin que ejercen los grupos dominantes de
una sociedad que ha utilizado las diferencias culturales para excluir a
quienes se considera inferiores; la categora indio refleja esto en tanto
128 CEPAL
conjunto de prenociones y representaciones negativas, lo que determina las

formas y mtodos de exclusin de los indgenas. En los siguientes apartados
haremos un repaso general de la experiencia que han vivido y estn
viviendo cuatro pases de la regin. Se trata de ilustrar con mayor precisin
el carcter que ha adquirido la accin colectiva indgena en el contexto de
los Estados nacionales, enfatizando los elementos de caracterizacin local
y pesquisando posibles vnculos y relaciones entre tan diferentes realidades.
Los pases seleccionados son Chile, Bolivia, Mxico y Ecuador.
1. Chile: entre verdades histricas y nuevo trato
En Chile, como en otros pases, los pueblos indgenas fueron

incorporados al Estado-nacional justamente cuando ste se encontraba en
una de sus principales etapas de formacin, a fines del siglo XIX, pero esta
incorporacin basada en la matriz homogeneizante y excluyente del Estado-
nacional, fue forzada y violenta, y en el caso mapuche sobre todo, generada
a partir de la derrota y ocupacin militar de su territorio (Pinto, 2000). Por
otra parte, en el proyecto nacional, lo indgena fue considerado desde un
principio como brbaro, atrasado e inferior, pese a las representaciones
positivas y a la incorporacin simblica que se hizo de ellos en el imaginario
de la nacin y que se resumen en ideas como el mito ercillano del indio
valiente e indmito, o el del aporte sanguneo a la formacin de la raza
chilena, mito este ltimo que, a diferencia de otros pases, ni siquiera ha
tocado el tema del mestizaje, pues en Chile la palabra mestizo es sinnimo
o sospecha de indio. Milan Stuchlik seala que desde el momento en
que se dej de considerar a los mapuche como enemigos externos o
bandidos, se les comenz a considerar como ciudadanos de segundo orden,
atrasados e ignorantes, malos trabajadores y sin saber aprovechar sus
medios de trabajo (Stuchlick, 1974, p. 44).
De tal manera que los indgenas entran en el recin inaugurado
Estado-nacional, pero lo hacen sin que su condicin de indgenas, su
cultura, su lengua, su historia tengan valor para el Estado y la sociedad
chilena; por el contrario, la accin del Estado durante dcadas particip de
la idea continental de civilizar e integrar al indio por medio de polticas
planificadas de aculturacin, lo que se realiz mediante una educacin
extractiva, monolinge y monocultural, que tena como objetivo chilenizar
o asimilar a los indgenas sometindolos al pleno imperio de la ley y las
costumbres chilenas. Adems, seala el mismo autor, de manera explcita
o implcita y desde un comienzo, la poltica chilena hacia los mapuche se
orient hacia su asimilacin final.
El proceso civilizador hacia los mapuche estuvo estrechamente ligado
al problema de sus tierras, expresado principalmente en los procesos de
radicacin y divisin de comunidades que ocupan gran parte de la
actividad estatal del siglo XX. Bajo la radicacin se entregaron unos 3.000
ttulos, lo que signific para los mapuche la prdida del 95% de su territorio
ancestral, que fue entregado a remates, colonizacin europea y ventas y
traspasos fraudulentos o de dudosa legalidad. A partir de ese momento, el
espacio privilegiado de la intervencin estatal y privada comenz a ser la
reduccin o comunidad.
La divisin fue un proceso complejo, lleno de vicios e injusticias, que
los mayores recuerdan hasta el da de hoy y que tuvo su mxima expresin
en un conjunto de leyes divisorias que se sucedieron una tras otra a lo largo
de unos 30 aos. 2 En este perodo, la labor civilizadora hacia los mapuche
estuvo en manos de diferentes rdenes misioneras catlicas, anglicanas y
protestantes, aunque el Estado intervino a travs de los rganos de justicia
y el registro civil, utilizados para terminar con los sistemas y normas de
vida ancestrales, como la poligamia y otras costumbres consideradas
brbaras y ofensivas para la moral.
Pese a lo adverso de este proceso, los mapuche no se quedaron de
brazos cruzados. Desde el ao 1910, comienza una activa fase de formacin
de organizaciones y la emergencia de lderes cuyas preocupaciones
principales fueron la demanda por tierra, educacin y, posteriormente,
apoyo crediticio y maquinarias para desarrollar la agricultura. La primera
de estas organizaciones fue la Sociedad Caupolicn Defensora de la
Araucana.
Otra de las organizaciones importantes de la primera mitad del
siglo XX fue la Federacin Araucana, conducida por Manuel Aburto
Panguilef, un dirigente enrgico, de discurso radical e intransable a la vez
que carismtico, quien lleg a proponer la formacin de una Repblica
Indgena y se ali con la Federacin Obrera de Chile (FOCH) y el Partido
Comunista. Al amparo de la orden de los capuchinos, surgi la Unin
Araucana (1926) cuyos objetivos eran el bienestar econmico, intelectual,
moral y social de los Araucanos. Sus principales demandas se centraron
en la educacin, medio a travs del cual los capuchinos pensaban que se
poda civilizar a la raza, como entonces se les denominaba a los mapuche.
Las organizaciones mapuche de la primera mitad del siglo XX fueron
la base para las futuras organizaciones, como tambin espacios de efectiva
mediacin y formacin poltica que impulsaron la participacin mapuche
en la poltica nacional y constituyeron tal vez los nicos lugares en que se
2
La primera de estas leyes fue la N 4.619 de 1927, que creaba los Tribunales Especiales de
Divisin de Comunidades Indgenas; a sta le sigui la Ley 4.802 (de 1930), que creaba
los Juzgados de Indios. A continuacin, en 1931, se refunden estas leyes bajo el Decreto
Supremo 4.111, que permite la divisin, hasta el ao 1971, de 832 comunidades
equivalentes a 132.736, 72 ha del total de Ttulos de Merced.
130 CEPAL
pudieron manifestar las demandas y reclamaciones de los mapuche, en un

perodo donde el principal inters del Estado y los grupos de poder estaba
inspirado en la divisin de las comunidades y la liquidacin del problema
mapuche. Las organizaciones constituyeron un espacio de resistencia tnica,
valoracin y afirmacin de lo mapuche en un contexto en que las tendencias
principales abogaban por la asimilacin o aculturacin planificada. Sin
embargo y en contra de lo que habitualmente se cree, algunas de estas
organizaciones y sus lderes, como Manuel Manquilef y Venancio
Cooepan, sostuvieron un discurso contradictoriamente integracionista y
en muchas ocasiones favorable a la divisin de las comunidades, en la
creencia de que ello los sacara de la pobreza y la marginacin (Foerster y
Montecino, 1988).
Las leyes de divisin tuvieron su mayor alcance entre las dcadas
de 1930 y 1950. Desde mediados de esta ltima dcada se increment la
presencia estatal como efecto del indigenismo de Estado, particularmente
debido a la influencia del 2 Congreso Indigenista realizado en el Cusco
(Per) el ao 1949, donde la representacin chilena estuvo a cargo del
sacerdote capuchino Guido Beck de Ramberga. All se cre la Direccin de
Asuntos Indgenas (DASIN) (Bello, 2002a).
El aparato del Estado comienza a tener una mayor presencia con el
auge de la actividad cerealera, basada principalmente en el cultivo de tri-
go. Igual importancia tuvo la explotacin de maderas nativas en los hoy
casi desaparecidos bosques de las tierras mapuche. La accin estatal se bas
tambin en la entrega de apoyo crediticio del Banco del Estado para la com-
pra de maquinarias y semillas. Desde esta misma poca, la asociatividad
pasa a tener un papel central con la formacin de los comits de pequeos
agricultores; tambin empiezan a surgir las escuelas, los internados y las
postas rurales, que tendrn su mayor auge en el decenio siguiente bajo el
gobierno demcrata cristiano de Eduardo Frei Montalva (1964-1970). Con
la creacin del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), a fines de
los aos cincuenta, los indgenas pasarn a formar parte de las polticas
agrarias, por medio de las cuales se procura su modernizacin y, por con-
siguiente, su integracin a la nacin. De este modo, la actividad agrope-
cuaria y el espacio reduccional sern los mbitos privilegiados en la relacin
mapuche/Estado, aunque paulatina y crecientemente se comienza a regis-
trar un proceso migratorio a las ciudades.
Desde los aos sesenta y hasta principios de los aos setenta se
aprecia una mayor visibilidad de las demandas mapuche al Estado. Los
presidentes de la repblica muestran una preocupacin ms abierta por las
reclamaciones indgenas. El presidente Allende, por ejemplo, presenta una
ley que va a intentar cambiar, al menos en parte, la orientacin de los
anteriores cuerpos legales, centrados exclusivamente en la cuestin de las
tierras. La Ley N 17.729 crea el Instituto de Desarrollo Indgena (IDI),

primer intento por enfrentar los problemas y demandas del mundo
indgena y mapuche en particular, desde una perspectiva ms integral.
Entre 1964 y 1973 se lleva a cabo la Reforma Agraria chilena; no
obstante, para el Estado la propiedad indgena resulta de una gran
complejidad. Debido a eso y, pese a que la situacin de tenencia de la tierra
mapuche ameritaba su incorporacin al proceso, los mapuche casi no se
beneficiaron de l. Adems, quienes llevaban adelante el programa en la
poca consideraban a los indgenas desde una perspectiva de clase como
campesinos, excluyendo cualquier mencin a su condicin tnica.
Durante el gobierno militar, los mapuche dejaron de ser sujetos de
toda poltica del Estado y por el contrario, slo llegaron a ser objetos de
una poltica que nicamente se interes en finalizar la divisin de las
comunidades indgenas. Sin embargo, en los aos noventa surge una
posibilidad de transformar las relaciones existentes gracias al retorno de la
democracia en el pas. En la dcada anterior, las organizaciones indgenas
haban manifestado su deseo de participar en la democratizacin del pas
y, en ese ambiente, negociaron las nuevas condiciones bajo las cuales
aspiraban a ser considerados dentro del Estado nacional chileno.3
El pacto entre los pueblos indgenas y la nueva coalicin gober-
nante tuvo como resultado la creacin de una comisin especial de pue-
blos indgenas, cuya tarea fue disear una nueva Ley Indgena que recogiera
la mayor parte de las aspiraciones de los grupos tnicos del pas. Finaliza-
do este proceso (1991-1994), el Congreso evacu la Ley N 19.253, por la
que se cre la Corporacin Nacional de Desarrollo Indgena (CONADI). A
partir de este momento, se configur un nuevo escenario para las relacio-
nes entre el Estado y los pueblos indgenas del pas. La Ley Indgena, en
particular, es de significativa importancia, porque recoge la sentida deman-
da por proteger y ampliar las tierras y el acceso a las aguas en las comuni-
dades rurales. Adems, contempla que la CONADI ser un rgano que
coordinar las polticas pblicas referidas al mundo indgena. Sin embar-
go, muchas organizaciones indgenas consideran que, en el proceso de ne-
gociacin parlamentaria de la Ley, sta fue despojada de los principios
bsicos que animaban sus demandas, entre otras, el reconocimiento cons-
titucional y la incorporacin de los conceptos de pueblo y territorio.
La labor de la CONADI en los ltimos aos es larga de enumerar,
pero en sntesis se puede sealar que sus logros ms importantes radican
3
En este contexto se produjo el Acuerdo Poltico de Nueva Imperial, de diciembre de 1989,
entre el entonces candidato a la Presidencia de la Repblica, Patricio Aylwin, y
organizaciones indgenas de todo el pas, que es la base de lo acordado ms adelante.
132 CEPAL
en la entrega de tierras, con especial nfasis en la solucin de algunas

demandas histricas (predios en conflicto), la regularizacin y saneamiento
de ttulos, la inscripcin de aguas, el desarrollo de experiencias piloto en
materia de educacin intercultural-bilinge y un conjunto de polticas
dirigidas a la poblacin indgena urbana, que en el caso mapuche alcanza
a un 70% u 80% del total. Otro de los principales logros de la CONADI es
que ha puesto en el primer plano la necesidad de hacer poltica pblica
hacia los pueblos indgenas, cosa que antes pareca muy lejana y extraa.
No obstante, la labor de la CONADI ha carecido de apoyo poltico y
presupuestario, lo que ha restado credibilidad y legitimidad a su labor. Por
ello, no ha podido traspasar su inspiracin positiva al resto del aparato
pblico, ni menos ser asumida con un sentimiento de apropiacin o
pertenencia por parte de los pueblos indgenas.
De esta manera, se ha consolidado una suerte de compartimiento
estanco de las polticas sociales hacia los pueblos indgenas. Slo en los
ltimos aos y a raz de los diversos conflictos suscitados en la regin de
la Araucana, se ha producido un cuestionamiento de esta estrategia. El
Presidente de la Repblica, Ricardo Lagos (perodo 2000-2005), plante la
necesidad de establecer un nuevo trato con los pueblos indgenas del pas.
Para ello estableci mesas de trabajo y dilogo entre representantes de
gobierno, la sociedad civil no indgena y los pueblos indgenas. Asimismo,
solicit a las distintas reparticiones la coordinacin de sus acciones en
materias que les sean comunes y plante la necesidad de afinar una poltica
de bloque hacia los pueblos indgenas, en general, y hacia los mapuche,
en particular (MIDEPLAN, 1999 y 2000).
Siguiendo esta misma lnea, en enero de 2001 se constituy la Co-
misin de Verdad Histrica y Nuevo Trato presidida por el ex presidente
de la repblica, Patricio Aylwin, y compuesta por intelectuales y dirigen-
tes de todos los pueblos indgenas del pas. Su mandato fue la revisin
del pasado y la elaboracin de propuestas para un nuevo trato. La Co-
misin culmin su trabajo con la entrega de un informe al Presidente de
la Repblica en octubre del ao 2003. Entre las propuestas y recomenda-
ciones de la Comisin se encuentran el reconocimiento constitucional, el
reconocimiento de derechos polticos y colectivos, de derechos territoria-
les, del derecho a la consulta, y de derechos culturales. No obstante la im-
portancia del trabajo de la Comisin para la sociedad y el Estado chileno,
tanto el resultado de su labor como sus recomendaciones y propuestas han
sido acogidas con frialdad, incluso por las mismas autoridades que le die-
ron respaldo inicial. Como otras instancias de este tipo, la Comisin pare-
ce haberse convertido en una salida simblica al conflicto indgena y, en
el peor de los casos, se trat de una estrategia institucional para frenar las
demandas indgenas, postergando una vez ms el reconocimiento de de-
rechos especficos.
Durante los ltimos aos, la poltica de gobierno hacia los pueblos

indgenas ha tendido a seguir un comportamiento errtico, que al parecer
slo aspira a dar respuestas a los acontecimientos y sucesos, ms que a las
cuestiones de largo plazo implicadas en la actual situacin. Esta divergencia
entre los procesos sociales y las respuestas estatales se hace evidente cuando
se contrastan los discursos actuales del movimiento mapuche y la accin
del Estado al respecto.
Varios de los actuales problemas en el mundo mapuche encuentran
su origen en los diferentes momentos del pasado histrico reciente y sobre
todo en su relacin con el Estado y la sociedad nacional. Los actuales con-
flictos, especialmente aquellos que se han manifestado desde mediados de
la dcada pasada, no difieren de ese panorama, pese a que se han registra-
do enormes avances durante los ltimos aos. Por eso cabe preguntarse
por qu han emergido tales conflictos, si a partir de los aos noventa se
inici una nueva relacin entre los mapuche, el Estado y, supuestamente,
la sociedad nacional? Esta pregunta debe ser respondida a la luz de una
serie de antecedentes y hechos.
Para dar respuesta seguiremos en parte los planteamientos de Jos
Aylwin (2000), quien seala al menos dos aspectos centrales de la cuestin
mapuche que cambiaron durante la ltima dcada. Por una parte, la
actitud del Estado, que desde el ao 1990 incentiv un nuevo trato con
las organizaciones y comunidades indgenas del pas, lo que se vio reflejado
en la promulgacin de la Ley Indgena y la creacin de la CONADI, en
adecuacin a los nuevos tiempos que corran y destinada a hacer frente a
los problemas histricos de los pueblos indgenas y avanzar hacia
soluciones futuras.
El segundo elemento o factor que cambi fue la demanda, el discurso
y la accin de los pueblos indgenas y de los mapuche en particular (Aylwin,
2000). De un discurso reivindicacionista, basado en la cuestin de
demandas histricas educacin y tierras, se pas a un discurso que
comenz a incorporar, crecientemente, la idea de territorio y conceptos
como autonoma, autogestin y autodeterminacin. Como seala Aylwin,
la relacin entre estos dos factores es la que explica la situacin actual de
las relaciones entre el Estado y las comunidades mapuche, asimismo explica
en parte el conflicto y ayuda a interpretar las nuevas demandas mapuche.
No queremos con esto dar un trasfondo coyuntural a la problemtica
mapuche, sino ms bien intentar situar los elementos en su dimensin
temporal y discursiva.
La pregunta que salta es: cul es la base de desacuerdo, dados los
cambios operados tanto en el Estado como en el movimiento mapuche? Lo
primero que habra que decir es que si bien el Estado, a principios de los
aos noventa, cambi o intent cambiar su relacin con los pueblos
134 CEPAL
indgenas, el proceso para lograrlo se asent en un conjunto de acuerdos,

compromisos y expectativas que luego no se cumplieron. En el caso de la
Ley Indgena, sta naci de un proyecto elaborado por las propias
organizaciones y comunidades en un proceso participativo indito en Chile.
Sin embargo, al ser tramitado y discutido en el Parlamento, el proyecto
qued desmantelado de los elementos que para los indgenas eran bsicos:
la participacin en la gestin de su propio desarrollo, el reforzamiento de
la organizacin tradicional, el reconocimiento constitucional y la aprobacin
del Convenio 169 de la OIT, entre otros. En cambio, la ley estableci claras
restricciones a la participacin directa en los procesos de autogestin
territorial y de desarrollo; as como tambin desconoci y tergivers las
estructuras de organizacin y autoridad tradicional. Por otra parte, no se
ha hecho un reconocimiento constitucional de los pueblos indgenas, ni se
ha aprobado el Convenio 169 de la OIT (pendiente desde 1991). Acerca del
tema de la participacin en la Ley Indgena, el movimiento Identidad
Mapuche Lafkenche ha sealado:
En un plano nacional y local hemos constatado que la Ley no
permite la federacin de comunidades en grandes estructuras. En
cambio permite lo que podramos llamar un re-agrupamiento
comunitario controlado por las instancias de Estado y sus agentes
de desarrollo desigual (Artculos 9, 34, 35, 36 y 37) (movimiento
Identidad Mapuche Lafkenche, 1999).
La Ley Indgena avanz en la proteccin y ampliacin de las tierras
indgenas; sin embargo, la falta endmica de presupuesto que ha sufrido
la CONADI desde su creacin, ha impedido alcanzar las metas de
ampliacin que las organizaciones se haban propuesto hasta 1989. Aunque
se ha dado solucin a un conjunto de casos simblicos, no se ha logrado
recuperar las 300.000 ha perdidas por las comunidades durante la dictadura
militar (Aylwin, 2000; Vergara y otros, 1999).
Otro elemento que ha introducido la frustracin y el descontento
entre las comunidades y organizaciones indgenas es que, si bien la Ley
Indgena establece la proteccin de las tierras, no lo hace con los bosques,
el subsuelo y el agua. De hecho, esta Ley est jurdicamente por debajo del
Cdigo de Aguas, el Cdigo Minero, la Ley de Pesca y la Ley Elctrica. La
desproteccin de las tierras y territorios indgenas se manifiesta tambin
en la creciente expansin de las plantaciones forestales, que han afectado
directamente tanto a la propiedad indgena como a sus recursos naturales,
profundizando las condiciones de pobreza y marginalidad en las reas
donde esta expansin se ha producido.
Por otra parte, existen una serie de restricciones de la Ley 19.253, y
algunas contradicciones en la poltica que se ha implementado en relacin
con los pueblos indgenas; tal cuestin es visible en los megaproyectos que
se han realizado en tierras mapuche, sin consulta a los pueblos indgenas,

aunque legalmente el mecanismo de la consulta no existe, y pese a que sus
tierras, se supone, gozan de cierta proteccin segn dicha Ley. Entre los
proyectos que han generado un mayor grado de conflictos se encuentran
la construccin de: centrales hidroelctricas en los Altos del Biobo, terri-
torio pehuenche; un by pass vial para mejorar las condiciones de trnsito
vehicular en la ciudad de Temuco, el que afecta a un conjunto de comuni-
dades indgenas; la carretera costera, que en su tramo por la X Regin nor-
te (Valdivia y Osorno) afecta a tierras indgenas de gran valor patrimonial
y de biodiversidad, la ltima reserva del bosque valdiviano del mundo,
todas tierras huilliche.
A lo anterior se suma una suerte de criminalizacin de las
demandas indgenas por parte de algunos sectores ante el aumento de las
protestas y reclamos mapuche, sobre todo con relacin a la expansin
forestal.4 Esta estigmatizacin no permite la comprensin de los factores
inmediatos que estn en el fondo del asunto de la cuestin mapuche; lo
mismo ocurre con los factores histricos, a los que se les niega validez o
peso real, especialmente en lo que se refiere a la usurpacin de tierras en
el pasado.
Los nuevos factores presentes en la dinmica de la cuestin
mapuche, referidos a los cambios discursivos y de enfoque en las
organizaciones, son fundamentales para comprender el escenario actual. Se
trata de un cambio presente en las organizaciones ms visibles del mundo
mapuche, que han ido incorporando una serie de nuevos cdigos polticos
y discursivos. Estos discursos hacen alusin al territorio, la autonoma, la
autogestin y la libre determinacin, con lo que muestran un radical giro
en los contenidos respecto de las demandas presentes hasta los aos
ochenta, de carcter ms reivindicatorios. El discurso mapuche actual se
acerca al cuestionamiento del Estado y la nacin, pues en la medida en que
se aborda el tema de la autonoma y el territorio, se est frente a un
cuestionamiento de su organizacin, administracin y carcter y ante la
necesidad de modificar o hacer ms flexibles algunas de las estructuras
existentes.
4
La idea de criminalizar las demandas mapuche ha sido expuesta por varios autores,
sin embargo, ha cobrado gran relevancia en la Carta de los Obispos del Sur, quienes en el
prrafo N 4 de sta sealan: El comn empeo por la construccin de la justicia social
en nuestra patria debe considerar el respeto a los derechos de los pueblos originarios. Esto
implica la voluntad poltica de llegar a un reconocimiento constitucional del pluralismo
tnico de la patria comn. Esta voluntad se ve menoscabada por los prejuicios, el
desconocimiento o la criminalizacin de las legtimas demandas de reconocimiento de los
derechos del pueblo mapuche. Carta de los Obispos del Sur por la Dignificacin del
Pueblo Mapuche, en Revista Mensaje, octubre de 2001.
136 CEPAL
El concepto de autonoma regional, por ejemplo, que ha penetrado pro-

fundamente entre los intelectuales y las organizaciones mapuche, refiere a la
idea de reorganizar el diseo administrativo regional y local para as permi-
tir procesos de autogestin y administracin de territorios y recursos por parte
de los pueblos indgenas, lo que adems implica la generacin de formas de
autoridad propias, en el marco de un Estado pluritnico y multicultural.
Recuadro VII.1
PROPUESTA MAPUCHE LAFKENCHE DE CHILE
(Extracto)
... queremos desarrollar una propuesta endgena de nuestras propias

comunidades, siguiendo los ejemplos que ocurren en otras partes del mundo,
ya que vemos que es posible proponer un nuevo ordenamiento territorial en
el caso de nuestra Provincia de Arauco en las comunas de Caete, Contulmo,
Los lamos, Arauco, Lebu y Tira.
Consideramos que aqu tenemos el derecho de administrar los
asuntos que nos conciernen y de controlar territorialmente nuestra existencia,
como una manera de hacer perdurar nuestra cultura, forma de vida y de
entender el mundo, ya que con esta especificidad que nos caracteriza, somos
un aporte para el bien y la paz social que busca la humanidad.
Queremos proponer esta experiencia ya que consideramos que hoy
no existe una moderna poltica indgena gubernamental, y que es
consecuencia de ello que se producen agudos conflictos. Queremos que se
nos trate como sujetos histricos adultos, capaces de ordenar y desarrollar
su propia vida en sociedad.
Fuente: Identidad Mapuche Lafkenche de la Provincia de Arauco (Chile), De la deuda histrica nacional
al reconocimiento de nuestros derechos territoriales.
2. Bolivia: los laberintos de la participacin indgena

en la poltica nacional
En Bolivia, los movimientos indgenas contemporneos se han cons-

tituido a la luz de los cambios que han afectado al pas en las ltimas tres
dcadas. Estos cambios se refieren a las transformaciones estructurales de
la economa boliviana, que ha pasado de un modelo minero-estatal a una
economa de mercado con una alta informalidad urbana. Como consecuen-
cia del giro econmico, han perdido fuerza los sectores campesinos y mi-
neros y junto con ello se han debilitado las fuerzas sociales que componan
el escenario poltico de hace algunas dcadas atrs (Villena, 1999). En este
contexto, han surgido nuevos actores que han desplazado las demandas
tradicionales o cambiado los cdigos bajo los cuales stas eran comunica-
das. Han emergido los cocaleros, los trabajadores y vendedores urbanos, y
los movimientos indgenas que apelan a su identidad e historicidad como
forma de legitimar sus discursos. Pero los orgenes de este nuevo escena-
rio pueden buscarse an ms atrs en el tiempo.
En Bolivia, conocida en tiempos coloniales como el Alto Per y pos-

teriormente como parte de la Audiencia de Charcas, los levantamientos in-
dgenas contra el rgimen colonial se hicieron comunes hacia fines del
siglo XVIII. En el siglo XIX, la exclusin y marginacin de los grupos ind-
genas por parte de las elites se hicieron permanentes y stas slo se acor-
daron de las grandes masas de campesinos indios cuando se las requera
para leva. Despus de 1866, el fin del tributo indgena, reemplazado por
los ingresos salitreros y de la plata, pareca marcar un nuevo camino, aun-
que la unidad tributaria continu siendo la comunidad, lo que permiti que
el ayllu, la comunidad india, sobre todo la de las grandes extensiones, per-
maneciera hasta el siglo XX sin sufrir el proceso de minifundizacin que
afect a los ms pequeos. Este y otros factores permitieron que la expan-
sin del latifundio a fines del siglo XIX y principios del XX fuera detenida
por los curacas aymara del altiplano, quienes se alzaron para frenar los m-
petus de las elites defendiendo sus propiedades con los ttulos coloniales
heredados.
A principios del siglo XX, la estructura econmica de Bolivia estaba
asentada en la agricultura y la minera. En la agricultura predominaba el
latifundio. La poblacin que poda votar slo llegaba a un 10% de la
poblacin adulta; asimismo, los indgenas eran considerados un lastre por
las elites dominantes.
El giro hacia la Bolivia actual comienza con la Guerra del Chaco
(1932-1935), enfrentamiento que el pas mantuvo con Paraguay y del que
sali en bancarrota, dejando al descubierto la incapacidad y corrupcin de
la elite gobernante, el nico grupo interesado realmente en llevar adelante
esa guerra, lo que provoc una reaccin y radicalizacin de amplios sectores
de la poblacin, como mineros, clases medias urbanas y sectores del ejrcito
y el campesinado. Otro efecto de la guerra fue el surgimiento de una de
las primeras corrientes indigenistas, as como la formacin de los primeros
partidos modernos de centro y de izquierda. Paralelamente, el aparato del
Estado evidencia sntomas de resquebrajamiento y decadencia y se suceden
una serie de gobiernos militares. Es en este perodo (1936-1946) que se
producen los primeros intentos de los militares por atraer e incorporar a la
vida poltica del pas a las poblaciones quechua y aymara del altiplano
(Degregori, 1998, p. 187).
En 1943 se realizan los primeros congresos indgenas de habla
quechua, que son apoyados por sindicatos obreros y universitarios. En 1945,
el gobierno del General Villarroel convoca al Primer Congreso Indgena
Nacional celebrado en La Paz.
Pero la crisis no se hizo esperar y en 1952 se produce un levanta-
miento sin precedentes en la historia del pas, encabezado por el Movimien-
to Nacionalista Revolucionario (MNR), junto con otros adeptos como Juan
138 CEPAL
Lechn Oquendo, que a los seis das es electo ejecutivo de la recin creada
Central Obrera Boliviana (COB). A partir de ese momento se conforma una
alianza para derrocar al rgimen imperante, iniciando un proceso de pro-
fundos cambios econmicos, polticos y sociales bajo lo que De la Pea
(1998) denomina un populismo modernizante. La alianza COB-MNR re-
coga asimismo el sentir de los campesinos, especialmente de los sectores
ms organizados ubicados en la zona de Cochabamba. Lo importante es
que de ah en adelante los sindicatos pasaran a tener un importante papel
en la poltica nacional y las estructuras de poder, en general, adems de
una gran influencia en una cierta conciencia de clase, que hasta el da de
hoy se relaciona en distintos trminos con los sectores campesinistas que
intentan perpetuar la comunidad.
El MNR era un partido populista y nacionalista que en muchos as-
pectos no difera de los surgidos en otros pases, como es el caso del APRA
en Per, movimiento en que se inspiraba, o el populismo de Lzaro Cr-
denas en Mxico algunos aos antes. El nuevo rgimen nacionaliz la mi-
nera, mientras que los campesinos fueron favorecidos con una amplia
reforma agraria (1953), el derecho a sindicalizacin y al voto. De hecho, la
sindicalizacin como proceso de ciudadanizacin se convirti en una pie-
dra angular de las nuevas estructuras de poder en las que se afirmaban el
MNR y la COB. De igual forma, el derecho a voto de indgenas y campesi-
nos quintuplic el electorado, otorgando un enorme poder a sectores has-
ta entonces marginados de la vida poltica nacional. Sin embargo, desde
1952, los indgenas pasaron a ser nombrados como campesinos por el Es-
tado, lo que puede explicarse por el carcter de la alianza que sostena al
gobierno, sobre todo la COB, cuyas expectativas eran formar un movimien-
to de clase que avanzara hacia el socialismo, para lo cual se necesitaba una
nacin homognea y mestiza, al estilo mexicano de entonces. Con el tiem-
po, el MNR se acerc ms a los sectores campesinos distancindose de la
COB. A mediados de los aos sesenta las cosas no andaban bien para la
alianza y los conflictos internos haban puesto al pas en una situacin de
ingobernabilidad que fue aprovechada por sectores del ejrcito que asesta-
ron un golpe de Estado. Los militares, sin embargo, mantuvieron la polti-
ca de reforma agraria, profundizndola, lo que dio como resultado que el
general Barrientos sellara junto con organizaciones y dirigentes campesi-
nos el llamado Pacto-Militar Campesino. El Pacto logr sobrevivir hasta
1971, cuando entra al Palacio Quemado el general Banzer, quien rompe la
relacin mediante una serie de acciones y decisiones de carcter econmi-
co, pero abre una brecha definitiva con la matanza de Cochabamba en 1974,
donde mueren numerosos campesinos que protestaban en contra del go-
bierno.
Para entonces se haba comenzado a gestar un movimiento que
progresivamente iba adquiriendo mayor apoyo en la base; se trataba del
katarismo,5 que surga del seno mismo de la revolucin de 1952 (Degregori,

1998), pero que se haba comenzado a gestar a fines de los aos sesenta
entre jvenes migrantes aymara de La Paz. En efecto, la revolucin de 1952
haba creado las condiciones para que amplios sectores de la sociedad
accedieran a la educacin o a procesos de movilidad social que los pusieron
en contacto con personas de distintos lugares. La crisis del populismo
militar y la llegada de Banzer, as como la creciente radicalizacin de la
izquierda, dejaban fuera toda posibilidad de integracin de nuevos o
distintos discursos en la sobreideologizada atmsfera de fines de los aos
sesenta y principios de los setenta.
Los kataristas provenan de diversas agrupaciones urbanas, como el
Movimiento 15 de Noviembre (fecha de la muerte de Tupac Katari) o del
Movimiento Universitario Julin Apaza, de la recin creada Universidad
de San Andrs de La Paz. En tanto, en 1969 se funda el Centro de Coordi-
nacin y Promocin Campesina Minka y en 1971, el Centro Campesino
Tupac Katari, que inicia emisiones radiales en aymara as como la publica-
cin de un diario en la misma lengua (Degregori, 1998, p. 193). Todas estas
actividades eran apoyadas por la iglesia catlica, sobre todo por sectores
jesuitas (Alb, 2002) y curas provenientes del Pas Vasco y de Catalua. La
radio, junto con la creacin de los centros culturales aymara, fue un veh-
culo fundamental en la construccin del katarismo (De la Pea, 1998), pero
tambin lo fue su legitimidad al convertirse en oposicin durante el pri-
mer gobierno de Banzer.
De esta forma, el surgimiento del movimiento katarista, el de mayor
influencia en los procesos polticos actuales en Bolivia, refleja en su
nacimiento las caractersticas de un momento histrico particular, en que
los partidos polticos, los sindicatos y el mismo Estado pierden su
legitimidad o ven debilitada su capacidad de producir sentidos en trminos
de participacin poltica, inclusin o colectividad, siendo afectados como
referentes de identidad, integracin o plataforma de lucha. El katarismo es
precisamente una respuesta indgena a la ausencia o prdida de sentido
de las organizaciones de clase de carcter campesino, que aparecan como
nica forma de inclusin y en momentos en que el Estado boliviano, a
mediados de los aos setenta y principios de los ochenta, atravesaba por
una profunda crisis.
El katarismo seala Alb ha sido un fenmeno sobre todo ayma-
ra, caracterizado ante todo por el redescubrimiento de la identidad
aymara, tan diluida en el perodo anterior. En sus orgenes estuvo
5
El nombre katarismo proviene del caudillo aymara de fines del siglo XVIII, Tupaj Katari,
quien organiz una de las ms grandes rebeliones indgenas coloniales de las que se tiene
memoria.
140 CEPAL
liderado sobre todo por jvenes que estaban estudiando en la ciu-

dad de La Paz en parte como fruto de los cambios introducidos por
el MNR y que supieron catalizar las frustraciones que sentan mu-
chos campesinos al no lograr el progreso material con que tanto ha-
ban soado al pasar de indios despreciados a campesinos
participantes. Algunos de ellos lo expresaron explcitamente al de-
cir que se les haba reducido a una clase social, perdiendo a cam-
bio su condicin de pueblo aymara (Alb, 2002, p. 119).
El katarismo debi aliarse con los sectores obreros que entonces
conservaban una importante influencia poltica, lo que hizo del primer
discurso katarista una mezcla que apelaba a la clase social y la condicin
tnica. Ejemplo de esto se encuentra en el Manifiesto de Tiwanaku,
documento en que confluan las dos vertientes de pensamiento y que tal
vez por primera vez en un movimiento de este tipo, inclua un apartado
denominado Nuestra cultura como primer valor. Uno de los prrafos de
esta declaracin sealaba lo siguiente:
No se han respetado nuestras virtudes ni nuestra visin propia del
mundo y de la vida. La educacin escolar, la poltica partidista, la
promocin tcnica no han logrado que en el campo haya ningn
cambio significativo. No se ha logrado la participacin campesina
porque no se ha respetado su cultura ni se ha comprendido su
mentalidad. Los campesinos estamos convencidos de que solamente
habr desarrollo en el campo y en todo el pas, cuando seamos los
autores de nuestro progreso y dueos de nuestro destino.6
Aunque reconoca la importancia y el aporte del MNR en la lucha de
liberacin de los campesinos, el documento daba por frustrado el proyecto
debido a la intromisin de sectores sin ninguna sensibilidad social. Pero
adems agregaba que ninguna de las fuerzas existentes hasta ese momento
representaba o poda representar en realidad a los sectores campesinos, por
ello el documento sealaba que: Para que exista un equilibrio de intereses
y de representacin los campesinos deben tener su propio partido que
represente sus intereses sociales, culturales y econmicos.
Pero el katarismo no asumi del todo el discurso tnico, tampoco
eran los tiempos; ms an, debi asumir que necesitaba de los sindicatos
obreros, especialmente de los mineros. En el ao 1979 se crea la Central
Sindical nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), a la que
se suman los kataristas que en ese momento registraban un amplio
6
Manifiesto de Tiwanaku, La Paz, 30 de julio de 1973, firmado por: Centro de Coordinacin
y Promocin Campesina Minka; Centro Campesino Tupaj Katari; Asociacin de
Estudiantes Campesinos de Bolivia y Asociacin Nacional de Profesores Campesinos.
crecimiento de sus bases por la va de la creacin de los sindicatos

campesinos. La CSUTCB permiti la difusin nacional del katarismo, y
desde ah se promovi la elaboracin de un nuevo proyecto de Estado
boliviano que propugna el multiculturalismo y el multinacionalismo (De
la Pea, 1998, p. 55), este ltimo de menor importancia y trascendencia en
el debate poltico actual. El momento culminante del katarismo se produce
en el perodo de transicin a la democracia (1978-1982) y durante el perodo
de gobierno de la Unin Democrtica Popular (UDP), que va de 1982 a 1985.
Pero el katarismo nunca logr grandes resultados electorales y
comenz a dividirse en conflictos faccionales cuya causa era la excesiva
ideologizacin del movimiento, un imaginario demasiado campesinista en
momentos en que los indgenas se urbanizaban, y una subestimacin de la
democracia representativa que contribuy al abstencionismo electoral
(Villena, 1999). Al mismo tiempo, el katarismo fue incapaz de percibir en
su totalidad las transformaciones que Bolivia haba sufrido despus de la
cada del populismo de Estado, principalmente las transformaciones
estructurales de la economa que estaban generando un sector informal cada
vez ms numeroso (Degregori, 1998, pp. 199-203). No obstante, la influencia
del discurso tnico katarista fue profunda y se dispers en distintos grupos
que coparon todo el espectro poltico desde la izquierda a la derecha y aun
entre sectores que hasta entonces no haban tenido ningn protagonismo
en la vida poltica del pas.
En este perodo nacen dos partidos que lograron tener algn peso
hasta mediados de los aos noventa, el primero es Conciencia de Patria
(CONDEPA), creado por el folklorista y propietario de una exitosa radio,
Carlos Palenque.7 El segundo es la Unin Cvica Solidaridad (UCS), dirigida
por el empresario de la cerveza Max Fernndez.
Otro sector, tal vez el que recoge con mayor fuerza el discurso tni-
co katarista, pero resignificado, es la Confederacin Indgena del Oriente,
Chaco y Amazona de Bolivia (CIDOB). Segn seala su pgina en Inter-
net, la CIDOB es representante nacional del movimiento indgena de Boli-
via y se fund formalmente en octubre de 1982, en Santa Cruz de la Sierra,
con la participacin de representantes de cuatro pueblos indgenas del
oriente boliviano: Guaran-izoceos, Chiquitanos, Ayoreos y Guarayos.
Adems, la CIDOB es miembro de la Coordinadora de Organizaciones In-
dgenas de la Cuenca Amaznica (COICA), organizacin internacional que
7
Carlos Palenque era un folklorista que se populariz por medio de un programa radial
de msica, recados, cartas y opiniones, transmitido a partir de 1968, en el mismo momento
en que se desarrollaban los centros culturales aymara. Diecisis aos ms tarde, Palenque
era el dueo de la radio y del canal de televisin ms visto por los sectores populares
paceos. En 1988, en las ruinas de Tiwanaku, Palenque funda CONDEPA (Degregori, 1999).
142 CEPAL
representa a los pases de la Cuenca Amaznica (Bolivia, Brasil, Colombia,

Ecuador, Guyana Francesa, Per, Suriname, Venezuela).8 El punto ms alto
en la historia de la CIDOB es la Marcha por el Territorio y la Dignidad,
encabezada por la Central de Pueblos Indgenas del Beni (CPIB), organi-
zacin creada en 1987, y que recorri 700 km desde esa regin hasta La Paz,
en 1990.
La CIDOB y la CPIB venan en un proceso de movilizaciones ascen-
dentes desde mediados de los aos ochenta, levantando un discurso rela-
cionado con el territorio, el uso y la propiedad de los recursos naturales,
especialmente de las maderas preciosas de las tierras del Beni. La insatis-
factoria respuesta del gobierno de Paz Zamora a este respecto dio comien-
zo a las movilizaciones iniciadas en agosto de 1990 (Balza, 2001). Los
indgenas demandaban la dotacin de territorios, la salida de las empre-
sas madereras, la cogestin en reas o reservas protegidas del Beni, y en
otros casos, la restitucin de tierras ocupadas por ganaderos (Balza, 2001,
p. 32). La respuesta del gobierno a la masiva marcha, a la que se sumaron
organizaciones sociales y sindicales de todo el pas, fue la promulgacin
de cuatro decretos supremos (22609, 22610, 22611 y 22612), algunos de los
cuales an no se han aplicado del todo. El primer decreto estipulaba el re-
conocimiento del territorio indgena Sirion. El segundo, el reconocimien-
to del Parque Nacional Isiboro Scure como tierra de los pueblos mojeos,
yucacar y chimn. El tercer decreto declaraba como rea indgena la re-
gin de los chimanes. El cuarto constitua una comisin encargada de for-
mular la Ley de Pueblos Indgenas de Oriente y Amazona (Balza, 2001,
pp. 32-33). La movilizacin de los pueblos indgenas del oriente boliviano
tuvo adems otros efectos. En el contexto de la sociedad boliviana, lo ind-
gena se identificaba casi exclusivamente con los pueblos del altiplano y en
particular con los aymara y los quechua. Los pueblos amaznicos, en cam-
bio, eran invisibles para la mayor parte de la sociedad boliviana. La mar-
cha fue un acto de reconocimiento que transform profundamente las
visiones existentes. Por otra parte, las ideas de territorio y territorialidad
en la que los pueblos del Beni basaron sus demandas inauguraron una nue-
va forma de apreciar la problemtica indgena, en un proceso similar al de
los pueblos amaznicos del Ecuador. Adems, estos episodios ocurran
mientras gobernaba el pas Jaime Paz Zamora, cuyo gobierno fue permea-
do por las demandas tnicas y los requerimientos de organismos interna-
cionales en orden a implementar una serie de medidas en favor de los
pueblos indgenas, como la ratificacin del Convenio 169 de la OIT y la crea-
cin del Fondo Indgena del BID con sede en Cochabamba.
8
En www.cidob-bo.org.
En 1993 se produce uno de los hechos ms importantes en la historia

del movimiento indgena boliviano: Vctor Hugo Crdenas Conde, lder del
Movimiento Revolucionario Tupac Katari de Liberacin (MRTK-Liberacin),
es elegido Vicepresidente de la Repblica dentro del gobierno del
recin elegido Gonzalo Snchez de Lozada (Goni), que accede al poder
mediante una coalicin entre el MRTK-L y el antiguo y ahora revivido
MNR. Crdenas es aymara nacido en Sankay Jawira, a orillas del lago
Titicaca, hijo de un profesor rural que haba cambiado su apellido original,
Choquehuanca, por Crdenas, como tambin lo haban hecho sus
antepasados Conde, antes Condori (Alb, 2002, p. 69). Este lder sigui
estudios universitarios y trabaj durante algunos aos en una ONG. Desde
los aos setenta y especialmente durante el gobierno de Banzer, fue un
activo militante katarista tanto en la CSUTCB como en el partido MRTK-
L, que posteriormente se dividi por problemas con su principal lder,
Jenaro Flores (Alb, 2002).
El ascenso de Crdenas a la vicepresidencia de la nacin tiene
importancia simblica, a la vez que incide en la aplicacin de polticas y
acciones en favor de los pueblos indgenas. La presencia de Crdenas en
el gobierno del MNR crea nuevas instancias de articulacin entre las
demandas y propuestas indgenas y el sistema democrtico (Villena, 1999,
p. 239). Entre las acciones ms importantes surgidas de esta alianza estn
la reforma de la Constitucin Poltica (1994), que reconoce el carcter
multitnico y pluricultural de Bolivia; la Ley de Descentralizacin
Administrativa (1995), la Ley de Capitalizacin (1994); la Ley de Reforma
Educativa (1994), que incorpora el carcter intercultural bilinge de toda
la educacin boliviana; la Ley de Participacin Popular (1994), a la que nos
referiremos enseguida; y la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria
(1996), conocida como la Ley INRA.
Durante el primer gobierno de Snchez de Lozada se produce la emer-
gencia de nuevas organizaciones, que reivindican el ayllu como forma ind-
gena de organizacin comunitaria, esto pese a que hoy en da una parte
importante de la estructura poltica del ayllu en muchos casos ya no existe o
es claramente desigual en trminos de su importancia e influencia respecto
de sus habitantes. De cualquier modo, este proceso en que estn involucra-
das las acciones emprendidas por Crdenas a travs de la Subsecretara Na-
cional de Asuntos tnicos, y despus por el Viceministerio de Asuntos
Indgenas y Pueblos Originarios (VAIPO), ayud a crear el Consejo Nacio-
nal de Ayllus y Markas9 del Qullasuyu (CONAMAQ), como un intento de
dotar a los ayllu de una instancia organizativa superior (Alb, 2002).
9
Agrupaciones o asociaciones de ayllus.
144 CEPAL
Estos procesos tuvieron continuidad durante el segundo perodo de

gobierno del General Banzer en representacin de Accin Democrtica
Nacionalista (ADN), que conform una alianza con el MIR, la UCS y
CONDEPA. Banzer fue elegido democrticamente Presidente de la
Repblica y gobern el pas desde 1997 hasta el ao 2000, cuando por
razones de salud debi ser reemplazado por el presidente interino, Jorge
Quiroga, de la misma coalicin. Este gobierno de carcter modernizante y
neoliberal fue motivo ms que suficiente para que en sectores sindicales y
campesinos se generara una amplia y dura oposicin, que tuvo entre las
bases de sus discursos el autoritarismo de Banzer en su primer gobierno
(1971-1978), que fue de facto. El gobierno de Banzer asumi una retrica
indigenista, con nfasis en la participacin, la multietnicidad y la
pluriculturalidad (Calla, 1999, p. 152).
El escenario poltico de los aos noventa presenci un cambio
profundo en las estructuras de participacin poltica. La decadencia
definitiva de la COB y el cambio de giro de la CSUCTB abrieron an ms
el espacio al discurso tnico. No obstante, un factor que contribuy a
ampliar la participacin poltica de la poblacin indgena durante los aos
noventa fue la Ley de Participacin Popular (LPP). Como sealamos ms
arriba, la LPP fue promulgada en 1994 durante el primer gobierno de
Snchez de Lozada y se concentr en una profunda reforma al sistema
administrativo boliviano; para ello se crearon 311 nuevos municipios
seccionales de cobertura urbano-rural, con asignacin de recursos sobre la
base del nmero de su poblacin, autonoma en el manejo de recursos,
ingerencia directa en la administracin de la salud y la educacin y la
institucionalizacin de un aparato administrativo municipal compuesto por
un alcalde y concejales elegidos (Calla, 1999, p. 153).
El contexto de reconocimiento multitnico y pluricultural incluy en
la reforma un reconocimiento legal, por medio de la adquisicin de
personalidad jurdica, de los ayllus andinos.10 De esta manera, la LPP otorga
a los ayllus la posibilidad de manejar sus propios recursos y participar
plenamente en la gestin y planificacin del municipio. An ms, la Ley
permite la gestin territorial sobre la base de los usos y costumbres y
mediante la figura de los distritos municipales indgenas. No obstante, la LPP
plantea una serie de problemas, incluido el plano de la territorialidad y la
eleccin de autoridades tradicionales, por mencionar las ms importantes.11
10
Ricardo Calla seala: La personalidad jurdica otorga reconocimiento jurdico al pueblo
indgena o ayllu andino que la ha obtenido, as como obligaciones y derechos especficos
y agrega: Hoy, gracias a la LPP, los pueblos indgenas de Bolivia se han convertido en
sujetos colectivos plenos de derecho (Calla, 1999, p. 157).
11
En todo caso, la territorializacin indgena se ha topado con el problema de que en muchas
ocasiones los municipios no coinciden con los distritos municipales indgenas construidos
De cualquier modo, la LPP fue aprovechada desde un primer momento por

los movimientos indgenas, lo que sin duda los ayud a fortalecerse.
Las divisiones del katarismo dieron origen a varios grupos que
posteriormente, algunos con ms xito que otros, se transformaron en
movimientos o partidos polticos con representacin parlamentaria. Uno
de estos grupos es el MRTK-L cuyo representante ms influyente ha sido
Vctor Hugo Crdenas. Del katarismo surge tambin el Movimiento Indio
Tupaj Katari (MITKA) cuya figura principal es Felipe Quispe, quien
participa en el movimiento desde los aos setenta. Esta rama del katarismo,
segn seala Alb (2002), desconfiaba ms que nadie de los no indgenas,
en cambio reivindicaba el trmino indio, reemplazado haca muchos aos
por el de campesinos. Quispe estuvo ligado a una serie de grupos y
movimientos de izquierda, como Ofensiva Roja de Ayllus Kataristas y el
Ejrcito Guerrillero Tupaj Katari (EGTK). Acusado de actividades terroristas,
fue encarcelado durante cinco aos, pero gracias a la presin de
organizaciones aymara y quechua sali liberado en 1997; desde entonces
cobr notoriedad pblica y comenz a llamarse el Mallku, un ttulo de
autoridad andino. A su salida de la crcel, Quispe se convirti en Secretario
General de la CSUCTB, lo que signific un viraje para esta organizacin
obrero-campesina, que a partir de entonces pas a ser dirigida por un lder
indgena campesino. El liderazgo de Quispe cobr relevancia en las
movilizaciones del ao 2000, en la llamada guerra del agua, una lucha
basada en la estrategia de los bloqueos de carreteras en contra de la
privatizacin de este elemento y a la que se sumaron diversos sectores con
distintas demandas y peticiones, y donde junto a Evo Morales protagoniz
marchas y bloqueos.12 En el ao 2000, en Peas, lugar donde fue ejecutado
Tupaj Katari, Quispe funda el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP).
En las elecciones del 30 de junio, el MIP alcanz la tercera mayora
en el departamento de La Paz (17,7% de los votos). Quispe ha centrado su
discurso en la recuperacin de los smbolos aymara y sobre todo de la fi-
gura del hroe colonial Tupaj o Tupak Katari. Segn Bigio (2002), el dis-
curso de Quispe es confrontacional y se identifica slo con los indgenas; a
pesar de ser parlamentario, repudia todas las instituciones republicanas.
Su objetivo es reconstruir el Kollasuyo, donde los ayllus hagan un socialis-
mo basado en el trueque y no en el mercado. Desea que las comunidades
indgenas se autogobiernen y elijan sus propias autoridades estatales, la
polica y el ejrcito. A pesar de que Quispe se declara marxista, ora ante
sobre la base de la territorialidad tradicional. Esto aparece como una contradiccin para
los ayllus legalizados, que desean utilizar los mecanismos de participacin de la Ley.
12
Segn se desprende de la lectura de Alb (2002), la guerra del agua escenific la lucha
por el poder y la legitimidad de dos fuertes liderazgos, el del mallku Felipe Quispe y el
de Evo Morales.
146 CEPAL
las montaas a la Pachamama (madre tierra) y otras deidades prehispni-

cas. En conclusin, Quispe expresara un nacionalismo separatista y un irre-
dentismo aymara radical que, segn algunos analistas, puede conducir a
futuro a una explosin social sin precedentes en Bolivia (Bigio, 2002, p. 12).
En un principio, Quispe trabaj cerca de Evo Morales, otro aymara
radicado de joven en la regin del Chapare/Chimor, donde han ido a parar
gran parte de los trabajadores de la agotada minera boliviana, extendiendo
as el discurso sindical a otras regiones donde ahora se reivindica el cultivo
de la hoja de coca. Las relaciones entre Morales y Quispe son complejas y
muestran la existencia de fuertes liderazgos que luchan por mantenerse aun
a costa de alianzas con los adversarios. Morales ha sido el principal lder
de los cocaleros, reunidos bajo la Coordinadora de la Confederacin de
Productores de Coca, que tiene una estrecha relacin con la CSUTCB. Se
trata de finqueros que luchan por legalizar la produccin de la hoja de coca
frente a las prohibiciones impuestas por el Estado y las presiones de los
Estados Unidos. Evo Morales es diputado y fue candidato a la Presidencia
de la Repblica en las elecciones de 2002, donde alcanz la segunda mayora
despus del reelegido Snchez de Lozada. Este episodio tal vez sea uno de
los ms significativos en la poltica boliviana de los ltimos tiempos pues,
lo que para muchos fue una sorpresa, oblig a cambiar an ms las formas
de hacer poltica, as como las alianzas e incluso las lealtades entre los
grupos que se disputan el poder.
En las elecciones generales del 30 de junio de 2002, el Movimiento
al Socialismo (MAS), liderado por el dirigente cocalero Evo Morales, alcanz
el 21% de los votos y obtuvo 36 representantes parlamentarios, convirtin-
dose en una de las fuerzas polticas ms importantes del pas. El MAS uti-
liza un discurso amplio, pero que ha puesto en el centro del debate la
cuestin de la hoja de coca, y aunque Morales es representante en el Parla-
mento de la zona del Chapare, utiliza su ascendencia aymara para reivin-
dicar una lucha que l seala como de todos los obreros, mineros,
campesinos, profesionales e indgenas. Lo interesante es que el MAS efec-
tivamente capt votos ms all de sus nichos naturales, atrayendo a sec-
tores urbanos marginales, pero su base ms fuerte, aparte del Chapare, se
encuentra en los sectores urbanos y campesinos de Oruro y Cochabamba,
zona de antigua influencia de los sindicatos mineros, y en La Paz. No obs-
tante, la cuestin indgena se encuentra en el centro de las prioridades del
MAS, al menos en la etiqueta de las formas polticas. El mismo Evo Mora-
les seal con respecto a los preparativos para la toma del mando en el
Parlamento: Nosotros vamos a llevar al Parlamento a autnticos indge-
nas y por ello vamos a proponer que se instruya de inmediato a la organi-
zacin de un sistema de comunicacin trilinge en el Parlamento con
traduccin simultnea, castellano, quechua y aymara, para que nuestros
compaeros se expresen en su propio idioma. Si no hay eso, no sesionare-
mos (Walter Snchez, 2002). Al final ni lo uno ni lo otro ocurri, pero lo

ms importante de la poltica boliviana actual es la apelacin a esos sm-
bolos en forma insistente.
As, uno de los aspectos de caracterizacin ms importantes en estos
lderes, incluido Vctor Hugo Crdenas, es que en su proceso de
constitucin de liderazgos han echado mano de su condicin tnica y
particularmente de su pertenencia socioterritorial, aunque en la prctica,
como en el caso de Evo Morales, esto no sea del todo real, pues el dirigente
cocalero vive desde hace aos en el Chapare, si bien conserva vnculos con
su comunidad (Alb, 2002). Existe en estos lderes una apelacin
permanente a la simblica andina, tanto por medio del terruo como de la
deificacin de la hoja de coca, a la que se alude por su carcter sagrado en
las creencias andinas.
La utilizacin de los smbolos indgenas ha alcanzado su mxima
expresin con las campaas del MAS y el MIP, y ahora los grupos polticos
que sienten debilitado su poder con el ascenso de lderes como Evo Morales
estn utilizando la misma estrategia de sus oponentes. Este es el caso de la
asuncin del nuevo Prefecto de La Paz, Mateo Lauro Luna, ligado al MIR.
As describi un peridico boliviano el acto en que ste tom el mando:
El pasado martes 13, Mateo Lauro Luna asumi su cargo de Prefecto
de La Paz. Lo interesante del caso es que en su encumbramiento este
hombre nacido en Pacajes aprovech toda la carga simblica de la
cultura aymara, hizo su ofrenda ante la Pachamama y los Achachilas,
jur en idioma aymara frente a los amautas de Tiwanaku y se arrop
en la Wiphala [la Bandera del Tawantinsuyo]; algo que no hicieron
en el Parlamento ni el MAS ni el MIP (Jos Snchez, 2002).
Lauro Luna es un lder de una amplia trayectoria poltica y slida
formacin en varios campos, fue miembro del Partido Comunista, Secretario
General de la CSUTCB entre 1996 y 1998, estuvo becado en la ex URSS
donde estudi cooperativismo, realiz un curso en Cuba de formacin de
instructores sindicales y en Ecuador, donde se form en educacin
intercultural bilinge. Anteriormente, se desempe como alcalde de
Santiago Callapa o Qallapa.
La poltica boliviana ha entrado as en un ciclo que plantea una se-
rie de interrogantes. Tras dos dcadas de entrada de lo indio en la are-
na poltica, queda por ver cul es la capacidad de los distintos grupos y
del sistema democrtico para acoger los discursos y estrategias basadas
en la etnicidad y en el carisma personal de fuertes lderes formados al
amparo del sindicalismo y el katarismo de las dcadas pasadas. Es indu-
dable la centralidad de la retrica y simbolizacin de lo indgena en la
poltica boliviana, pero de qu manera se puede interpretar a futuro la
148 CEPAL
centralidad del fenmeno indgena en la poltica boliviana, a la luz de los

procesos de transformacin econmica y poltica que parecen avecinar-
se? Sin duda, la presencia de lo tnico en la poltica boliviana es un refle-
jo a la vez que un motor de la valorizacin de la cultura e identidad de
millones de personas en Bolivia, sin embargo es suficiente para dar cuen-
ta de la problemtica que viven los sujetos en un contexto de flexibilidad
y apertura econmicas?
La bsqueda de un electorado esquivo que ha perdido referentes ba-
sados en propuestas ideolgicas tradicionales, el avance de la economa de
mercado, la flexibilizacin del trabajo y la informalizacin, junto con los
conflictos derivados del cultivo de hoja de coca, estn planteando un es-
quema poltico de alcances imprevistos. Cabe preguntarse cmo es que en
este escenario son recogidas, en trminos reales, las demandas de las co-
munidades o si, matices ms matices menos, estamos frente a un populis-
mo que utiliza lo indgena como medio de legitimacin o como forma
eficiente de comunicacin con un electorado que durante 20 aos ha apren-
dido a revalorizar las races indgenas librndolas de la estigmatizacin y
el desprecio secular. Lo cierto es que, la lucha poltica de los movimientos
sociales bolivianos, as como la accin del Estado, parecen estar desplazn-
dose cada vez ms hacia el problema del cultivo de la hoja de coca. Por
una parte, el Estado pretende erradicar los cultivos denominados exce-
dentarios, principalmente los del Chapare-Chimor, amparado en la Ley
1.008 y el Decreto Supremo 26.215. Por otra, se robustece un sector fuerte-
mente organizado y con un amplio apoyo electoral, que tiene acogida aun
fuera de las zonas cocaleras y representa ms bien nuevas formas de arti-
culacin de los movimientos sociales, en que lo tnico ocupa un lugar im-
portante, pero es una ms dentro de las muchas preocupaciones que le dan
sentido.
3. Ecuador: los indgenas al poder
El ascenso a la Presidencia de la Repblica de Ecuador del coronel

Lucio Gutirrez (enero de 2003), uno de los principales aliados de las or-
ganizaciones indgenas que protagonizaron el levantamiento de Quito en
febrero de 2001, no es en s mismo un hecho novedoso, lo ms novedoso
tal vez sea que por primera vez en la historia de Ecuador dos lderes ind-
genas llegan a ocupar tan altos cargos como el de Relaciones Exteriores,
que recay en la persona de la diputada del Partido Pachakutik, Nina Pa-
cari, y del principal dirigente de la Confederacin de Nacionalidades Ind-
genas del Ecuador (CONAIE), Luis Macas, como Ministro de Agricultura.
Un hecho sin precedentes en Ecuador, aunque no en el continente; recor-
demos la Vicepresidencia de la Repblica del aymara katarista, Vctor Hugo
Crdenas en Bolivia, a mediados de los aos noventa.
El ascenso de los indgenas al poder del Estado en Ecuador no es un

hecho fortuito ni menos un arreglo electoral de ltima hora, durante casi
dos dcadas las organizaciones indgenas de Ecuador han empleado una
estrategia poltica que les ha permitido tener alguna influencia en las deci-
siones de su pas, lo que parece vlido si se considera la larga historia de
marginacin, opresin y negacin que ha sufrido una poblacin que alcanza
al 40% o 45% de la poblacin total del pas.
Cmo surge este movimiento, cules son sus races histricas y qu
lo hace diferente o similar a los dems movimientos del continente? La ma-
yor parte de los autores coinciden en sealar que la emergencia del movi-
miento tnico ecuatoriano se asocia a un conjunto de factores, tales como el
retorno de una renovada aunque dbil democracia representativa desde fi-
nes de los aos setenta, el ajuste estructural que transform al Estado y el
viejo sistema econmico (Ardayas, 1999; Barrera, 2001). A ello se debe agre-
gar un factor central, como es la lucha agraria iniciada por las organizacio-
nes campesinas en los aos sesenta (Botero, 2001). A continuacin,
revisaremos brevemente algunos de los aspectos que nos permiten ilustrar
y explicar la constitucin del movimiento indgena en Ecuador.
Con la Independencia de Ecuador, los indgenas quedaron al mar-
gen de la ciudadana y no fueron incluidos como tales casi hasta finales
del siglo XX (Ardayas, 1999). La supresin del tributo de indios en 1857 no
fue tampoco un mecanismo de inclusin, pues se buscaron nuevas formas
de controlar el trabajo y las tierras de los indios como una forma de su-
plantar el que hasta ese entonces haba sido el principal ingreso estatal. Es
as como surge el concertaje, un sistema de deuda que amarraba a los
trabajadores indios a las haciendas. Con las reformas liberales de 1895, se
introducen cambios en la hacienda que desprivatizan a los representantes
locales y los intercalan entre los hacendados y la iglesia; as nace el gamo-
nalismo. Los gamonales se constituyen en una instancia de amortiguacin
de los conflictos tnicos (Ardayas, 1999, p. 214), y adquieren el carcter de
mediadores, asumiendo el control social de los campesinos pobres. Este
panorama se va a mantener hasta el inicio de la reforma agraria de 1964.
De tal modo que la organizacin de los movimientos indgenas con-
temporneos en Ecuador est ligada a la cuestin de la tierra despus de
la liberacin de los huasipungos y los huasipungueros campesinos, tras
la promulgacin de la ley agraria de 1964. Hasta ese momento, los indge-
nas de Ecuador estuvieron marginados de la vida poltica y econmica del
pas, pese a que en los siglos anteriores haban protagonizado numerosos
levantamientos, rebeliones y huelgas en contra de los hacendados y los gru-
pos de poder en general.13
13
Vase el caso, por ejemplo, de las huelgas de los indios de Cuenca a principios del siglo XX,
ms o menos contemporneas de las rebeliones ocurridas en el altiplano boliviano.
150 CEPAL
La reforma agraria ecuatoriana tiene dos fases, la primera con la Ley

de Reforma Agraria de 1964 y hasta 1970, y la segunda desde 1970 a 1975,
con la formulacin de la ley de 1973. La reforma agraria fue realizada con
el fin de capitalizar la tierra y reinsertar a los campesinos en el sistema
econmico (Botero, 2001). Las reformas se produjeron en medio de una
activa y aguda agitacin campesina, que clamaba por una reforma justa y
efectiva frente a los abusos producidos en el reparto.
La primera Federacin India fue creada precisamente en 1964 por los
shuar y bajo el auspicio de misioneros catlicos salesianos. La organizacin
tena como objetivo el reconocimiento de sus derechos colectivos
territoriales (Espinosa, 1999; Botero, 2001) frente a la declaracin de tierras
baldas que hizo el Estado tras la ley agraria (De la Pea, 1998). Algunos
aos ms tarde, en 1973, se funda en la provincia de Chimborazo, la
Federacin Regional de los Andes, Ecuador Runakunapak Rikcharrimui, ms
conocida por su sigla ECUARUNARI.14 Esta organizacin surge al amparo
de la dicesis de Riobamba, comprometida con un activo proceso de
formacin de lderes campesinos y escuelas radiofnicas. Una vez ms y
al igual que en Bolivia, Chile y Mxico, la iglesia catlica, a travs de
algunas congregaciones religiosas influenciadas por el Concilio Vaticano II
y la teologa de la liberacin, cumple un papel central en la formacin de
cuadros dirigentes y organizaciones, creando as las bases para un proceso
de etnognesis en la base. En este proceso tambin tuvieron una marcada
influencia los partidos y movimientos de izquierda, que bregaban en el
mundo campesino para que los indgenas obtuvieran mejores beneficios del
reparto de tierras.
Las congregaciones religiosas se proponan preparar cuadros
dirigenciales entre los campesinos, con el fin de que negociaran en
condiciones ventajosas con el Estado el traspaso de tierras comunitarias.
En este proceso, poco a poco se fueron revitalizando las formas de
organizacin tradicional, as como los lazos de solidaridad local y regional,
y al cabo de un tiempo comenzaron a emerger las demandas tnicas por
educacin bilinge intercultural, lo que introdujo un elemento nuevo, pero
que fue rpidamente incorporado o integrado al conjunto de las demandas
materiales.
En 1980, grupos amaznicos shuar, achuar y quichuas de la selva,
movidos por las mismas razones que la Federacin India, fundan la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas de la Amazona Ecuatoriana
14
Significa Despertar de los indios de Ecuador. En la actualidad ECUARUNARI est
compuesta por los siguientes pueblos: Natabuelas, Otavalos, Karankis, Kayambis, Kitus,
Pueblos kichwas de Cotopaxi, Chibuleos, Salasacas, Kisapinchas, Puruhes, Pueblos
Kichwas de Bolvar, Caaris, Saraguros y Negros (www.ecuarunari.org).
(CONFENIAE) y en 1986, junto con la ECUARUNARI crean la Confederacin

de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE). En la conformacin
de esta ltima juegan un papel fundamental jvenes de comunidades
indgenas que haban participado en los programas universitarios de
educacin intercultural bilinge, implementados en los gobiernos de centro
de Jaime Rolds y Osvaldo Hurtado (1979-1984) (De la Pea, 1998, p. 53).
Las primeras organizaciones indgenas comienzan a adquirir impor-
tancia como actores polticos durante el gobierno del presidente Jaime Rol-
ds, quien encabeza el retorno a la democracia en 1979, tras dos dcadas
de dictaduras y gobiernos de facto. Rolds inaugura una nueva fase en las
relaciones Estado-pueblos indgenas con la propuesta de una etnicidad
reformista, que inicia con la simblica expulsin del pas del Instituto Lin-
gstico de Verano, organismo dirigido por misioneros protestantes norte-
americanos. A la par, establece un Programa Nacional de Educacin
Bilinge Bicultural (Espinosa, 1999, p. 103). En 1979, una reforma constitu-
cional reconoce el carcter multitnico y multicultural del Estado ecuato-
riano, lo que se constituir en una base fundamental para la formacin de
un discurso ad hoc en las organizaciones indgenas.
Durante el gobierno neoliberal y tecncrata de Len Febres Cordero
(1984-1988), la CONAIE comienza a constituirse en un actor de importan-
cia en la lucha indgena por la tierra. A partir de este perodo, las organiza-
ciones indgenas van a comenzar a reaccionar de manera abierta frente a
los procesos de ajuste estructural, que son vistos como una amenaza a sus
derechos y bienes simblicos y materiales. Por otra parte, la mala situacin
econmica se agudiza tras los magros resultados de las reformas, que a su
vez tienen un alto impacto social (Barrera, 2001).15 A principios de los aos
noventa, los intentos por modernizar la economa del pas estaban agota-
dos, pues pese a que se haba alcanzado la desregulacin del sistema fi-
nanciero, las reformas econmicas no haban logrado modificar al conjunto
del sistema econmico ecuatoriano, como esperaban los reformistas neoli-
berales. Adems, el Estado, mediante una serie de polticas monetarias fa-
llidas, incurre en enormes prdidas de recursos que afectan directamente
a los sectores ms excluidos y pobres del pas.
En el gobierno del presidente Rodrigo Borja (1988-1992), las organi-
zaciones indgenas enmarcan su accin en la conmemoracin de los 500
aos del Descubrimiento de Amrica y realizan un proceso de negociacin
y protesta cada vez ms dinmico y abierto. En los procesos de negocia-
15
Alrededor de 1990, el 65% de la poblacin ecuatoriana, segn el Banco Mundial, viva
bajo la lnea de pobreza. En el mismo perodo aument la concentracin de la riqueza y
la disminucin de los ingresos en algunos sectores se hizo cada vez ms patente (Barrera,
2001, pp. 109-110).
152 CEPAL
cin, el gobierno crea la Comisin Especial de Asuntos Indgenas de la

Amazona. El 3 de junio de 1990 y tras una protesta por tierras, se inicia
una de las mayores movilizaciones indgenas hasta entonces registradas en
el pas. Durante nueve das los indgenas ocupan las principales carreteras
de la sierra ecuatoriana y realizan concentraciones en las distintas capita-
les provinciales. La estrategia de la protesta consisti en copar los centros
administrativos de algunas cabeceras de departamento y bloquear las ca-
rreteras principales (Barrera, 2001). Asimismo, mientras que algunos con-
tingentes se dirigen a la capital, la situacin se comienza a radicalizar con
el secuestro de militares y autoridades locales. Las presiones de la movili-
zacin obligan al Presidente Borja a negociar con las organizaciones un do-
cumento con 16 medidas que apuntan, principalmente, a la resolucin de
conflictos de tierra. El 8 de junio se realiza en Quito la Misa del triunfo,
oficiada en castellano y quechua (Barrera, 2001).
Los principales protagonistas de la jornada eran la Coordinadora de
Conflictos Agrarios y la CONAIE, as como una red de organizaciones y
agrupaciones no coordinadas entre s. Para la CONAIE, el objetivo del
levantamiento, adems de los conflictos de tierra,16 consista en poner en
la mesa un abanico de demandas, entre las que se encontraban la de un
Estado plurinacional, la solucin a problemas de abastecimiento de agua y
el financiamiento del Programa Nacional de Educacin Bilinge. Mientras
tanto, y como ya comenzaba hacerse habitual, la reaccin generalizada de
la opinin pblica y los medios de comunicacin al movimiento se focaliza
nuevamente en el peligro de secesionismo y la calificacin de las demandas
de tierras como extremas para el pas.
Las divergencias y antagonismos en las posiciones de los distintos
actores prolongan la situacin de conflicto hasta el ao siguiente y sta se
agudiza debido a la presencia de militares y guardias armados de apoyo a
los terratenientes en los predios en conflicto. Esta situacin genera nu-
merosos episodios de violencia que van a contar con la condena mayorita-
ria de diferentes sectores del pas. No obstante, el conflicto contina a travs
de diferentes acciones de las organizaciones indgenas, como la toma del
Parlamento y el llamado de la CONAIE a que los indgenas elijan sus pro-
pios representantes para un parlamento indgena y popular.
16
Barrera seala que por conflictos de tierra se entenda una denominacin comn para
situaciones de diversa ndole, que iban desde la legalizacin de la propiedad de predios
en los que habitaban desde haca aos comunidades, hasta ocupaciones por parte de los
indgenas de haciendas para presionar la aplicacin de la reforma agraria, y/o
eventualmente provocar una conveniente negociacin de compraventa (Barrera, 2001,
p. 116).
Durante este perodo, la debilidad del sistema poltico y la prdida

de legitimidad del Estado permiten la generacin de espacios de articula-
cin y solidaridad no slo entre los distintos grupos indgenas, sino entre
un conjunto de actores que demandan participacin y reformas polticas y
econmicas. Este es un factor que debe resaltarse en el anlisis del movi-
miento indgena ecuatoriano, pues demuestra su capacidad de abrirse a
otros sectores, incluyendo o asumiendo sus demandas como propias. De
hecho, la fortaleza de este movimiento radica justamente en su capacidad
de asumir las demandas ciudadanas de todos los ecuatorianos, sin aban-
donar sus demandas tnicas.
Una coyuntura adicional en la constitucin del movimiento indgena
ecuatoriano ocurre en el ao 1992, con la conmemoracin de los 500 aos
de la Conquista de Amrica. La fecha es aprovechada por las organizaciones
y comunidades indgenas, como ocurre en varios pases de Amrica Latina,
para comunicar su rechazo a las reformas econmicas emanadas del Estado
y los grupos econmicos, as como para denunciar los atropellos de que
estaban siendo vctimas por parte de privados y del mismo Estado. Este
era el caso de los pueblos amaznicos, quienes con el fin de manifestar su
malestar realizan una marcha de 500 kilmetros desde la Amazona, en la
que su principal demanda es el reconocimiento de la propiedad de sus
tierras. La marcha de los pueblos amaznicos es todo un xito y convoca
el apoyo de otros pueblos indgenas, as como de organizaciones sindicales
y de la sociedad civil. Adems pone en el tapete, una vez ms, la cuestin
de la plurinacionalidad e introduce la territorialidad como tema central de
las demandas indgenas ecuatorianas.
Barrera seala que entre las principales causas de este ciclo de
conflictos se encuentran el desgaste del sistema poltico ecuatoriano, la
ausencia de actores sociales, el impacto de las polticas de ajuste estructural
en el campesinado y particularmente entre los indgenas, as como la
capacidad de movilizacin y organizacin de los indgenas, a lo que se suma
una suerte de reemplazo de los liderazgos locales debido a la ausencia y
crisis del Estado (Barrera, 2001, pp. 128-134). Este autor agrega otro factor
muy importante, la resignificacin y revalorizacin de la comunidad como
espacio desde donde se articula la organizacin indgena, idea que es
compartida por Botero (2001).
Asimismo, las estrategias de movilizacin, evaluadas como exitosas
por los distintos actores, comienzan a conformar un referente tangible de
unidad en la base, unidad que se construye sobre la idea de identidad. Por
otra parte, la solidez de la CONAIE proviene de un proceso donde
confluyen diversas experiencias, historias y formas de apreciar la realidad
ecuatoriana, pero con elementos comunes en cuanto a un ethos comunitario
y de relaciones con los otros. En este sentido, Barrera distingue tres
154 CEPAL
ncleos fundamentales. Un primer ncleo de origen indgena-campesino,

vinculado con los procesos de demanda de tierras y atravesado por un
discurso de clase influenciado por los partidos de izquierda. Un segundo
ncleo de intelectuales y profesionales indgenas urbanos provenientes de
familias de comerciantes de la zona de Cotacachi y Otavalo, algunos con
residencia temporal en el extranjero. Y un tercer ncleo de amaznicos
formados al amparo de la lucha por el territorio. La articulacin de estos
tres ncleos sociales le da sentido, no sin contradicciones y conflictos
internos, a la accin de la CONAIE.
Las movilizaciones del ao 1992 en contra del gobierno del presidente
Borja eran slo el comienzo. A lo largo de los aos noventa las protestas,
marchas, tomas y bloqueos se convierten en las estrategias habituales del
movimiento indgena y su participacin no se limita slo al mbito de las
demandas tnicas y campesinas. A medida que el protagonismo de la CO-
NAIE y sus organizaciones filiales aumentaba, sus demandas se extendan
a otros mbitos como el de la seguridad social, las polticas de ajuste o las
reformas constitucionales. A lo largo de este perodo, la CONAIE y las or-
ganizaciones indgenas en general se proponen hacer alianzas con los tra-
bajadores, los estudiantes y distintos grupos del espectro poltico, lo que
se lleva a cabo por medio de algunos intentos de organizacin ms inclu-
siva, como el Frente de Defensa por la Vida y la Soberana y la Coordina-
dora de Movimientos Sociales. Esta estrategia es especialmente clara en las
movilizaciones generadas durante el gobierno de Sixto Durn-Balln, es-
pecialmente el ao 1995, en el perodo posterior a los enfrentamientos fron-
terizos con el beligerante Per de Fujimori. En ese perodo, Durn-Balln
quiso llevar adelante una reforma al sistema de salud pblica y al estatuto
de los trabajadores del Estado, la que fue sometida a plebiscito y derrota-
da por la opcin No, que defendieron unos pocos sectores polticos en
conjunto con las organizaciones indgenas.
Pero la estrategia de movilizacin ciudadana, rebelin y tomas no
es suficiente para el movimiento indgena ecuatoriano. Precisamente du-
rante estos aos se produce un profundo debate en el interior de las orga-
nizaciones, a objeto de definir formas de lucha poltica ms institucionales
y sistmicas. Para algunos, la institucionalizacin significaba el fracaso de
las formas de lucha hasta entonces ensayadas, para otros, entraaba des-
doblarse en diferentes frentes sin afectar al ncleo duro del movimiento,
esto es, las organizaciones indgenas de base. El peligro era llevar a la base
el debate poltico partidista, reproduciendo los viejos vicios del sistema, lo
que quebrantara las solidaridades y alianzas tnicas largamente construi-
das. La estrategia entonces consisti en crear un movimiento poltico sin
debilitar al movimiento tnico representado por la CONAIE, y as actuar
en dos frentes cuyos discursos y mtodos de lucha pudieran ser comple-
mentarios pero no dependientes. En definitiva, se trataba de crear una caja
de resonancia del movimiento tnico en el plano de la poltica partidista, aun-

que sin hacer de sta el centro y objetivo nico de la accin colectiva indgena
ecuatoriana. As, en 1995, las organizaciones indgenas forman el Movimiento
Indgena Pachakutik, surgido del Proyecto Poltico de la CONAIE, que adop-
ta como objetivo inmediato la participacin en las elecciones de 1996, lle-
vando como candidato al periodista Fredy Ehlers, surgido del discurso
meditico. ste alcanz el tercer lugar en las elecciones, lo que fue consi-
derado como un voto histrico. Las elecciones le reditan al movimiento
ocho escaos en el Parlamento, la eleccin de un diputado nacional, Luis
Macas, siete diputados provinciales y unas 60 autoridades locales. Este
triunfo le ayuda a fortalecer su base organizacional a nivel local, regional
y nacional. No obstante, el Pachakutik fue vctima del regionalizado siste-
ma electoral ecuatoriano, que no le dio todos los votos indgenas que es-
peraba y atrajo ms bien a un electorado disconforme con el sistema, a
sectores de izquierda urbana de la sierra y, en menor medida, a votantes
de las regiones propiamente indgenas como la Amazona, por ejemplo. La
costa, en cambio, ha sido tradicionalmente ms populista e inclinada a la
derecha, y adems no se reconoce como indgena. A la costa pertenecen par-
tidos regionales como el Social Cristiano (PSC), de extrema derecha, y el
Partido Roldosista Ecuatoriano (PRE), de Abdal Bucaram.
Mientras tanto, el recin elegido Presidente, Abdal Bucaram
continua con la poltica de institucionalizacin de la cuestin indgena y
crea el Consejo Nacional de Planificacin y Desarrollo de los Pueblos
Indgenas y Negros del Ecuador (CONPLADEIN) y el Ministerio de
Asuntos Indgenas y Pueblos Originarios, este ltimo fue eliminado durante
la presidencia interina de Fabin Alarcn (1997-1998). La creacin de estas
entidades es acogida de manera contradictoria por los diferentes grupos y
dirigentes del movimiento indgena.
El gobierno de Bucaram asume una estrategia de cooptacin y
compensaciones, creando el Ministerio de Asuntos Indgenas, en el que
asume como titular el entonces vicepresidente de la CONAIE, el indgena
amaznico Luis Pandam. Esta situacin provoca un gran debate y enormes
fisuras en la organizacin. En todo caso, Bucaram se va a desgastar en una
serie de intentos por reformar la industria petrolera e introducir cambios
en la poltica tributaria. A principios de febrero de 1997, las manifestaciones
en contra del Presidente, conducidas por organizaciones, sindicatos y
ciudadanos comunes y corrientes, se generalizan provocando la cesacin
de mandatario, medida votada en el Parlamento y apoyada por la mayora
de los sectores del pas, incluidas las Fuerzas Armadas. El gobierno de
Bucaram haba durado seis meses en el poder.
Pero la sucesin de hechos y protestas polticas no se detiene; en 1997
se realiza la Marcha por la autonoma y la plurinacionalidad convocada
156 CEPAL
por la CONAIE, en la que participan ms de 3.000 personas que, desde

diferentes regiones del pas marchan a Quito. All organizan una Asamblea
Constitucional Popular que redacta un proyecto de nueva Constitucin en
que se incluyen, entre otras peticiones, el reconocimiento de derechos
colectivos y el derecho a consulta y veto en el caso de megaproyectos en
territorios indgenas. El proyecto es sometido a un intenso proceso de
negociacin con distintos actores, partidos polticos y organizaciones de la
sociedad civil, pero finalmente no es considerado en la versin definitiva
de la nueva Constitucin aprobada en 1998. No obstante, esta nueva
Constitucin reconoce un conjunto de derechos a los pueblos indgenas, de
hecho, incorpora la figura de Derechos colectivos de los pueblos
indgenas. De esta manera, la nueva carta se convierte, junto con la de
Colombia, en una de las ms completas del continente en materia de
derechos indgenas.
Tras la crisis vivida en el gobierno de Bucaram, la CONAIE y su par-
tido Pachakutik se fortalecen otra vez obteniendo diputados nacionales y
provinciales en las elecciones de 1998, donde resulta elegida Nina Pacari,
dirigente de la CONAIE y Secretaria Ejecutiva del recin creado CONPLA-
DEIN (1997), que luego pasar a llamarse Consejo de Desarrollo de las Na-
cionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE),17 entidad del Estado
dependiente de la Presidencia de la Repblica, que tendr a su cargo la apli-
cacin y ejecucin del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indgenas y
Negros del Ecuador (PRODEPINE), financiado por el Banco Mundial me-
diante la deuda pblica externa.18
El CODENPE dispone de un organismo directivo denominado Con-
sejo Nacional y est integrado por el Secretario Ejecutivo; un representan-
te de las siguientes nacionalidades: Shuar, Achuar, Huaorani, Siona, Secoya,
Cofn, Zparo, Chachi, Tschila, Epera y Awa; un representante de los pue-
blos de la nacionalidad Quichua: Saraguro, Caari, Puruh, Waranka, Pan-
zaleo, Chibuleo, Salasaca, Quito, Cayambi, Caranqui, Natabuela, Otavalo;
dos representantes de los pueblos Quichua de la Amazona, y un represen-
17
El CODENPE fue creado con personera jurdica el 3 de diciembre de 1998, mediante
decreto ejecutivo N 386.
18
Esta instancia inaugur una nueva era en la poltica estatal hacia los pueblos indgenas,
siendo acogido positivamente por organismos internacionales como el Banco Mundial y
el BID. Desde un principio, cont con el apoyo de la CONAIE que aport a varios de sus
intelectuales y profesionales. El PRODEPINE, es una unidad ejecutora desconcentrada y
semiautnoma, creada con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los pueblos
indgenas y afros de Ecuador, contribuir a su integracin democrtica y fortalecer sus
capacidades de autogestin a partir de sus potencialidades, visin de desarrollo y recursos,
de una manera participativa y democrtica. La estrategia principal del PRODEPINE es el
fortalecimiento de las organizaciones de pueblos indgenas por nacionalidad; tambin tiene
entre sus ejes el financiamiento de programas productivos y estrategias de desarrollo.
tante de los pueblos Manta y Huancavilca. El CODENPE tiene, entre otras,

las siguientes atribuciones:
i) definir polticas para el fortalecimiento de las nacionalidades
y pueblos del Ecuador;
ii) ejecutar y proponer, en un marco de cogestin entre el Estado
y las Nacionalidades y Pueblos, programas de desarrollo
integral y sustentable;
iii) coordinar los niveles de cooperacin y ejecucin de planes,
programas y proyectos de desarrollo integral y sustentable, con
los organismos nacionales e internacionales, gubernamentales
y no gubernamentales.
En 1998, Ecuador ratifica el Convenio 169 de la OIT tras un proceso
de negociacin en que participaron la CONAIE y el Pachakutik. En la apro-
bacin del Convenio, no estuvo exenta de polmica la mencin a los te-
mas de autonoma y autodeterminacin en el manejo de recursos y
territorios. Esto alarm a sectores que vieron en estos trminos una base
para el separatismo indgena. Espinosa (1999) seala que, junto con la au-
todeterminacin, el concepto de autodesarrollo y el fortalecimiento de las
culturas indgenas pasaron a formar parte de un nuevo discurso indge-
na, que procura el manejo de sus recursos, el reconocimiento de sus for-
mas propias de autoridad y su participacin en la toma de decisiones del
Estado. Pero tal vez uno de los elementos centrales de la lucha indgena
ecuatoriana de los aos noventa se sintetice en la lucha por la plurinacio-
nalidad que, como seala Dvalos (2000), es la lucha por el reconocimiento
a la diversidad, por el derecho a existir y pervivir en la diferencia funda-
mental frente al proyecto de la modernidad y frente a la expansin del ca-
pitalismo. Como eje poltico de la accin colectiva indgena, la
plurinacionalidad extiende el mbito de demandas y discursos a otras reas
de la vida de las personas indgenas y no indgenas, haciendo de ellas una
propuesta ms inclusiva y no slo indgena, aunque relevando permanen-
temente los principales problemas que les han aquejado como tales: discri-
minacin, exclusin, despojo, marginacin, racismo. El siguiente prrafo
resume en parte este ambiente en que se mueven las organizaciones ind-
genas del Ecuador a mediados de los aos noventa.
Para defender la tierra y nuestros derechos hemos llevado adelante
movilizaciones y mediante estas luchas se han logrado algunas
conquistas, como la recuperacin de tierras, el derecho al voto del
analfabeto, Educacin Bilinge, bicultural; el reconocimiento al
idioma indgena, etc. En este proceso cabe destacar momentos
preponderantes que han definido la relacin actual con el Estado, se
ha reafirmado nuestra identidad, la cosmovisin, y sabidura que han
158 CEPAL
ayudado a desarrollar propuestas para la construccin de un Estado

Plurinacional, Pluricultural y Multilinge.19
Finalizada la dcada de 1990, la deteriorada situacin poltica y
econmica de Ecuador no se detuvo en su proceso de descomposicin y
tras una serie de intentos fallidos por frenar la debacle econmica del pas
mediante la dolarizacin y otras medidas, el 10 y 11 de enero de 2000 la
CONAIE, junto con otras organizaciones y movimientos, llama a la
formacin de parlamentos populares en las provincias y de un Parlamento
Nacional en Quito. El 21 de enero de 2000 se produce la toma del Congreso,
con el coronel Lucio Gutirrez a la cabeza, actual Presidente de la Repblica;
le sigue la toma de la Corte Suprema de Justicia y, durante tres horas, del
Palacio Presidencial de Carondelet. Los protagonistas de esta movilizacin,
como en ocasiones anteriores, eran los indgenas, pero a ellos se sumaban
organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, estudiantes y militares
disconformes que derrocan al entonces Presidente de la Repblica, Jamil
Mahuad, llamando a la creacin de un gobierno de Salvacin Nacional.
Los acontecimientos venan anuncindose luego de una serie de ma-
nifestaciones de las organizaciones en contra del gobierno de Mahuad en
el transcurso de 1999. ste haba intentado contener la situacin por me-
dio del establecimiento de mesas de dilogo, que finalmente no dieron
los resultados esperados por el gobierno. En dichas mesas se discutieron
asuntos relacionados con el escaso avance que en opinin de las organiza-
ciones indgenas se haba alcanzado en materia de plurinacionalidad y se
agregaron demandas de tipo econmico relacionadas con las privatizacio-
nes y las alzas de los precios de algunos productos bsicos. Durante el le-
vantamiento, los indgenas llamaron a refundar Ecuador. Pero el alzamiento
provoc un profundo debate y controversia no slo entre quienes se opo-
nan a l, sino tambin entre quienes lo protagonizaron. As, surgieron cr-
ticas sobre su validez y real efectividad para transformar los factores que
lo provocaron. Al final, en las filas del movimiento indgena predomin
un sentimiento de derrota y de haber sido utilizados (Unda y Barrera, 2000).
Paradjicamente, mientras la mayor parte de la opinin pblica estaba des-
contenta con el gobierno de Mahuad y opinaba que ste deba irse, los he-
chos de enero estigmatizaron a los indgenas representndolos como
golpistas y antidemocrticos. En los meses que siguieron se produjo
un profundo debate dentro de la CONAIE, y se acus al dirigente Antonio
Vargas, su presidente en ese entonces, de haber personalizado su actuacin
en el movimiento. Pero el levantamiento no slo fue una expresin del des-
contento contra el mal gobierno, signific adems un profundo cambio en
las demandas y estrategias del movimiento indgena que, al pedir la diso-
19
En www.ecuarunari.org.
lucin de los poderes del Estado, sealan algunos autores, plante una cr-
tica radical a la democracia formal (Dvalos, 2000), democracia en la que
ha terminado por participar de lleno.
Un ao despus del levantamiento que defenestr a Mahuad, se
produce un nuevo alzamiento esta vez en contra del presidente Gustavo
Noboa. Nuevamente razones de corte econmico, relativas a la privatizacin
de empresas del Estado, as como a una serie de otras medidas neoliberales,
fueron el detonador del levantamiento. Tambin emerge un tema nuevo
como es el reclamo en contra de la corrupcin, prctica que parece haberse
generalizado en los ltimos aos. El alzamiento se produjo entre los das 21
de enero y 7 de febrero de 2001, y fue precedido por protestas callejeras y
una dura represin policial, que fueron cerrando cada vez ms los espacios
de dilogo entre los actores, lo que se consum con la declaracin de estado
de sitio en varias regiones del pas. El conflicto finaliz con la firma de un
acuerdo que contena 23 medidas, la mayora de carcter econmico.20
De esta manera y a diferencia de lo que normalmente se cree, tanto
el levantamiento indgena de 2001 como los anteriores estuvieron inspirados
en la bsqueda de soluciones a los problemas nacionales y no tan solo de
los indgenas. Esta actitud abierta es tal vez la que ha ayudado a sumar
fuerzas al movimiento indgena ecuatoriano, convenciendo a amplios
sectores de apoyar sus estrategias y movilizaciones. Es as como en el
levantamiento de 2001 el lema principal fue Nada slo para los indios,
frase que refleja el espritu unitario y abierto, contrario a todo esencialismo
o fundamentalismo. En relacin con este tema, el dirigente de la CONAIE,
Ricardo Ulcuango, seala:21
... en la CONAIE siempre estamos defendiendo a todos los pobres,
siempre estamos peleando contra la corrupcin, contra la explotacin,
entonces desde este punto de vista la accin est de alguna forma
encaminando hacia la verdadera constitucin de un Estado
plurinacional, por eso incluso en las acciones, en los dilogos, en las
propuestas, tenemos que buscar siempre el carcter nacional
(Cucurella, 2001).
20
Hay medidas que establecen rebajas en el precio del gas y la gasolina, rebajas en el precio
del transporte pblico de pasajeros para nios y personas de la tercera edad, la
recuperacin de la cartera vencida de los bancos intervenidos por el Estado, el incremento
del presupuesto para la CODENPE, la participacin de organizaciones sociales en el diseo
de los programas de inversin social, la solucin de los conflictos de tierras, agua y
recursos naturales, el apoyo a migrantes, la descentralizacin del Estado, el dilogo sobre
la reforma a la seguridad social, el rechazo al Plan Colombia, un trato especial a todas
las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, especialmente de la Regin Amaznica para
su desarrollo, entre otros acuerdos y medidas.
21
Ricardo Ulcuango fue presidente de ECUARUNARI entre 1996 y 1999, actualmente es
vicepresidente de la CONAIE.
160 CEPAL
Finalmente, este relato lo podemos concluir con el episodio de las

ltimas elecciones presidenciales registradas en el ao 2002, en las que sali
elegido en segunda vuelta, el da 24 de noviembre de 2002, el coronel Lucio
Gutirrez, uno de los militares que encabez el alzamiento de enero de 2000.
Gutirrez fue apoyado por una alianza compuesta por el partido que fund
despus del levantamiento del ao 2000, Sociedad Patritica 21 de Enero
(SP21), y el Movimiento Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo Pas
(MUPP-NP), alcanzando el 54,34% de los votos frente a un 45,65% del
candidato lvaro Noboa, empresario guayaquileo, miembro del Partido
Renovador Institucional Accin Nacional (PRIAN) y el hombre ms rico
de Ecuador. Pese a todo, Gutirrez no tiene mayora en el Parlamento lo
que podra ser causa de turbulencias a futuro.
Tras una dcada de intensos vaivenes polticos y econmicos,
Ecuador parece haber entrado en una fase en que es difcil imaginar el
escenario poltico sin la presencia indgena. Por su parte, las organizaciones
indgenas, agrupadas como movimiento social en la CONAIE y como
movimiento poltico en Pachakutik-Nuevo Pas, muestran la fuerza e
influencia de un importante sector de la sociedad ecuatoriana, pero tambin
la debilidad de su sistema poltico institucional para resolver los conflictos
y antagonismos que la sacuden. La estrategia de los levantamientos si bien
puede calificarse como exitosa en el marco de los movimientos sociales,
pues ha fortalecido a las organizaciones otorgndoles coherencia y fuerza
para desarrollar una accin colectiva particular en los niveles local,
provincial y nacional, tiene sus peligros en trminos de perpetuar formas
de resolucin y mediacin de conflictos que son explosivas y crticas para
la sociedad ecuatoriana. Es claro que los levantamientos reflejan la prdida
de legitimidad y credibilidad de las instituciones democrticas y el
fortalecimiento de la sociedad civil en procura de la participacin en los
asuntos que les ataen como ciudadanos, pero ahora esta misma ciudadana
deber encontrar los cauces que permitan formalizar y dar solidez a sus
instituciones y autoridades.
Finalmente, uno de los aspectos ms importantes es el enfoque cons-
tructivo con que han asumido su tarea los pueblos indgenas de Ecuador.
Botero seala que el movimiento indgena de este pas intenta sentar las
bases para una nueva forma de participacin poltica de mayor democra-
tizacin, a la vez que persigue la autonoma y la autodeterminacin sin que
ello signifique la creacin de mini Estados (Botero, 2001). En nuestra opi-
nin, el impulso del movimiento indgena ecuatoriano surge del propsito
de mejorar la democracia sin asumir posturas fundamentalistas o nativistas.
Su preocupacin por mbitos que aparentemente no les ataen, ms que
complicar el panorama refleja una opcin que algunos pueden denominar
de pas, donde los fantasmas del separatismo son slo eso, fantasmas. Al
intentar el reconocimiento de la plurinacionalidad y el multiculturalismo, los
movimientos indgenas ecuatorianos le estn cambiando el rostro al pas

y, como sealan Radcliffe y Westwood (1999), estn contribuyendo a reha-
cer la nacin, otorgndole a las identidades un papel central en la poltica,
que no ha dejado de lado las demandas ciudadanas de todos. De este
modo, los pueblos indgenas de Ecuador estn forjando una nueva forma
de construir la comunidad imaginada, de una manera ms inclusiva y de-
mocrtica. Asimismo, con sus demandas y acciones colectivas han colabo-
rado a que Ecuador transite de una democracia formal y representativa a
una ms participativa.
Por ahora es prematuro adelantar qu es lo que significar para
el movimiento indgena ecuatoriano su alianza con los militares en el
gobierno. Presumiblemente, de esta experiencia saldrn buenas y ma-
las enseanzas para el movimiento, pero sobre todo ser una prueba
para la frmula de mantener el carcter de movimiento social a travs
de la CONAIE, exponiendo al Movimiento Pachakutik a los avatares
polticos.
Recuadro VII.2
ECUADOR: IDENTIDAD Y PLURICULTURALISMO EN PALABRAS
DE NINA PACARI, EX DIPUTADA POR EL MOVIMIENTO INDGENA
PACHAKUTIK Y ACTUAL MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
DEL ECUADOR
(Extracto)
En el caminar de los pueblos indgenas, se han dado muchos avances

para s y para la sociedad en general. De la lucha reivindicativa han dado un
salto a la lucha poltica. Sus planteamientos, aunque parciales e incipientes
todava, se han ido plasmando en las Constituciones polticas de Colombia,
Bolivia, Guatemala, Mxico, Per En el caso ecuatoriano, el reconocimiento
de la plurietnicidad y pluriculturalidad tiene un lmite: se queda en el mero
mbito cultural. De ah, el hecho de persistir en que el reconocimiento sea
posible traducirlo en lo econmico, poltico y sociocultural. Por tanto, se
mantiene vigente la propuesta de construir un Estado plurinacional que cobije
a todos los pueblos, a todas las culturas y a todos los sectores sociales que
implica que, de la afirmacin y exigencia del reconocimiento de la
plurinacionalidad y pluriculturalidad, se fortalezca la perspectiva de la prctica
de la Interculturalidad en todos los niveles, en la medida en que recoge tanto
la diversidad al interior de los pueblos indgenas como de la sociedad en su
conjunto.
Para entender y acoger la dinmica de las propuestas, muchos de
los conceptos deben readaptarse a la realidad y a los nuevos tiempos. La
camisa de fuerza conceptual debe ser superada. Por ejemplo: mientras para
el mundo occidental, el desarrollo implica [...] destruir la naturaleza y acumular
riqueza para unos pocos; para los pueblos indgenas significa conservar y
desarrollar la naturaleza, la cultura, la economa en un plano de desarrollo
armnico y equilibrado. Mientras en aras de la soberana nacional se niegan
los derechos a los pueblos indgenas, invocando a la misma soberana
(Contina)
162 CEPAL
Recuadro VII.2 (conclusin)
nacional se entregan los recursos a las transnacionales. A pretexto de

igualdad, se retiran los subsidios de los cuales nunca se han beneficiado los
pueblos indgenas y nicamente han entregado recursos crediticios a los
agroempresarios. Se invoca la igualdad luego de haber generado brechas
para una desigual competitividad. En ese marco, no es posible avanzar por
los caminos de la sinceridad ni del verdadero desarrollo. Y los conceptos
terminan siendo el instrumento clave para acomodarse a los beneficios de
quienes han dominado nuestros pases.
Por eso, en la necesaria inyeccin conceptual, los pueblos indgenas
han desarrollado algunas alternativas que permitan comprender y aceptar la
diversidad. Ejemplo: Identidad Cultural es el derecho a seguir conservando
la propia forma de ser y de vivir de cada comunidad, de acuerdo con su propia
forma de interpretacin tradicional de la relacin del hombre con la naturaleza
y con la comunidad. Autonoma es la capacidad que tiene un grupo (un
pueblo) de darse su propia forma de organizacin social, econmica y poltica.
Es el derecho a tener formas propias de autoridad, de regular sus relaciones
de acuerdo con sus tradiciones, de manejar la actividad econmica, de
conservar y desarrollar su lengua, de tener educacin propia y formas propias
de medicina, etc..
Es as como, frente a la globalizacin, en el mundo entero se han
abierto propuestas desde y para lo particular, regional, especfico. En este
mbito se estn generando propuestas participativas de desarrollo local pero
vinculantes con el desarrollo nacional. Y, en definitiva, se consolida la va-
loracin y el planteamiento de las especificidades, nace el cuestionamien-
to de lo que debemos entender por universalismo, ms todava cuando
al fin del milenio asistimos al fracaso de la cultura universal homogeneiza-
dora.
Los procesos que estn imprimiendo los pueblos indgenas estn
trastocando la forma tradicional del universalismo para que ste, de algn
modo, llegue a ser pluri, tolerante, diverso. Y en ese espacio universal nuevo
quepa como complemento lo particular y puedan articularse lo global con lo
local, lo general con lo particular. Por todo esto, acaso estamos asistiendo al
fin del universalismo hegemnico y homogeneizador y sentando las bases
necesarias para construir un universalismo humano, plural, multicolor y de
nueva laya.
Fuente: Consejo Nacional de Cultura del Ecuador (http://www.cultura.com.ec).
4. Mxico: del indigenismo a las controversias constitucionales
La historia indgena de Mxico es demasiado compleja como para

pretender abordarla en toda su extensin en tan solo unas pginas, esta-
mos lejos de tener esa ambicin. Como en los otros casos, queremos con-
centrarnos en los ltimos aos para hacer un recorrido por los hechos ms
inmediatos que han conducido a la formacin del movimiento indgena
mexicano y su insercin y problemtica en el contexto del Estado nacio-
nal. Sin embargo, como en los otros casos, tambin acudimos a algunos an-
tecedentes histricos para mostrar que los escenarios actuales se encuentran
en directa relacin con los hechos del pasado.
Cuando se habla del movimiento indgena mexicano es inevitable

comenzar con la llamada rebelin de las caadas, el levantamiento
zapatista de los mayas de Chiapas, anunciado el 1 de enero de 1994. Pero
en realidad esta historia comienza antes y en ella estn involucrados no
slo los zapatistas, que en la actualidad concentran todo el protagonismo
de procesos que son de mayor amplitud y que incluyen a otros grupos
indgenas del pas. Nuestro inters, como en los otros casos, se concentrar
en el carcter que adquiere la accin colectiva de los pueblos indgenas
mexicanos y la dinmica de sus procesos de etnizacin en su relacin con
el Estado nacional. Nos interesan, particularmente, las respuestas de las
organizaciones y movimientos indgenas en su dilogo de conflicto y
negociacin con el Estado.
En Mxico, a poco ms de 90 aos de iniciada la revolucin contra
Porfirio Daz, que gobern el pas con mano dura durante tres dcadas
(1880-1910), todava hay quienes se preguntan qu es lo que signific este
levantamiento social para los indgenas. Esta pregunta cobra vigencia en
el contexto actual, en que los pueblos indgenas muestran los peores ndices
econmicos del pas, bajo una historia plagada de atropellos a sus derechos
humanos bsicos y donde an se pueden apreciar de manera abierta
manifestaciones de racismo y discriminacin, que reflejan formas de
convivencia asentadas en patrones neocoloniales.
La etnizacin de los pueblos indgenas de Mxico comienza, como
en otros pases de Amrica Latina, con la formacin del Estado-nacional
en el siglo XIX. Hasta entonces, los indgenas haban gozado de ciertos
privilegios en torno de sus propiedades y formas de gobierno, y por con-
siguiente, haban aprovechado algunos espacios que esta relacin genera-
ba para construir una contracorriente de colonizacin del Estado desde
abajo, lo que permiti la mantencin de ciertos equilibrios en el uso y dis-
posicin de sus recursos, as como el manejo y mediacin de los conflictos
(Stern, 2000; Joseph y Nuguent, 2002). El hecho de que la Corona permitie-
ra la existencia de formas propias de gobierno y de ttulos bajo los cuales
se reconoca la propiedad de las tierras comunales, se explica por el modo
de funcionamiento de la compleja economa colonial. sta se basaba en el
tributo y las diferentes modalidades de prestaciones, para cuyo desenvol-
vimiento eran esenciales las formas de gobierno indgena que suministra-
ban la mano de obra de las comunidades a cambio de algunos privilegios,
a la vez que hacan de mediadores con las autoridades. As surgi la re-
pblica de indios, un espacio que operaba material y simblicamente como
territorio y gobierno relativamente autnomo, aunque dentro de las reglas
del orden colonial imperante. Pero esto comenz a cambiar con las refor-
mas borbnicas de fines del siglo XVIII que, en cuanto a la propiedad de
la tierra se refiere, pretendan modernizarla acabando con las tierras co-
munales consideradas improductivas en un intento ms bien poltico de
164 CEPAL
la Corona por reforzar la colonizacin desde arriba.22 Estas acciones sig-

nificaron una amenaza para los indios, que haban construido a lo largo
de los siglos coloniales una estrategia de adaptacin en resistencia (Stern,
2000). En el perodo siguiente, se repuso plenamente el esquema de colo-
nizacin del Estado desde arriba, pese a que los indgenas participaron
activamente en la revolucin de Independencia, a lo que las elites respon-
dieron en un principio con una resignificacin del imaginario indgena, en
especial del imaginario aztequista, al que atribuan virtudes que ayuda-
ran moralmente en la restauracin emprendida por el nacionalismo insur-
gente (Florescano, 2001). Pero con el rompimiento de la estructura
centralista del Estado colonial, emergieron los conflictos regionales y con
ellos se hicieron evidentes los fragmentos de que estaba compuesta la na-
cin mexicana. Mientras tanto, los indgenas participaban como carne de
can en las guerras contra los invasores norteamericanos o franceses, o
engrosaban las filas de las facciones locales que una vez alcanzada la In-
dependencia del pas luchaban por mantener o conquistar el poder local o
regional, como ocurri en Yucatn, por ejemplo.
La Independencia exaltaba el pasado indgena, a la vez que utiliza-
ba a los indgenas como la base humana que le dara el triunfo sobre la
resistencia hispnica. Sin embargo, alrededor de 1820 una docena de esta-
dos de la repblica haban terminado legalmente con la propiedad comu-
nal de pueblos de indios. El despojo de las tierras indgenas haba
comenzado. Este proceso se consolidara con la promulgacin de las leyes
liberales de Benito Jurez (1856) y la Ley de Desamortizacin de los Bienes
de las Corporaciones Civiles y Religiosas, promulgada por Miguel Lerdo
de Tejada en 1856. Ambas leyes apuntaron a la liberacin de las tierras y
bienes comunales de los pueblos, aunque adems incluan los bienes ecle-
siales, tanto o ms importantes que los que posean los indgenas.23 La Ley
Lerdo estuvo vigente hasta 1917, siendo el principal instrumento legal de
despojo de las tierras indgenas y, consecuentemente, de formacin de la
hacienda porfirista contra la que se levant la revolucin de 1910. Por
su parte, vale la pena sealarlo, Jurez era un indgena mixteco nacido en
22
El perodo de la modernizacin borbnica coincide con una serie de levantamientos y
rebeliones indgenas a lo largo de las colonias hispanas; as ocurri en Per, Bolivia,
Ecuador y el mismo Mxico.
23
Esta ley seala Florescano prohiba a los pueblos poseer o administrar inmuebles y
ordenaba vender los que tenan. La venta forzada de los edificios y tierras de propiedad
comunal exclua a los inmuebles destinados al servicio pblico y las tierras ejidales. La
ley sealaba que quienes tendran preferencia en la compra de las tierras comunales seran
los que en ese momento las tuvieran arrendadas, que era lo que aconteca con gran parte
de la propiedad de los pueblos. Poco ms tarde, se promulg la Constitucin de 1857,
que vino a ratificar la Ley Lerdo y el impulso de acabar con las tierras comunales
(Florescano, 2001, p. 317).
el pueblo de Guelatao, en el estado de Oaxaca, pero esta condicin no le

hizo dudar sobre la conveniencia de poner las tierras indgenas en el mer-
cado e incluso especular con ellas (Meja y Sarmiento, 1991). Entonces, la
oligarqua gobernante vea en las tierras comunales indgenas una de las
causas de su atraso, adems de constituir una especie de isla dentro de lo
que el proyecto liberal conceba como sociedad igualitaria.
Desde 1820, los indgenas se haban comenzado a rebelar contra es-
tas medidas, oponindose activamente a ellas mediante alzamientos y aso-
nadas que ocupan gran parte del perodo hasta 1890. Fueron unas 100
rebeliones y asonadas en total, ocurridas sobre todo en la parte central del
pas, pero tambin en la frontera norte, donde el pueblo Yaqui de Sonora,
que ya haba sido objeto de campaas punitivas en la poca colonial, esta-
ba decidido a mantener su independencia y autonoma al estilo de los ma-
puche en Chile y Argentina durante la misma poca. Mientras que en el
sureste se alzaban los mayas de Yucatn, en lo que se ha dado en llamar la
Guerra de castas, nombre con que se comenz a designar a cualquier con-
flicto que tuviese como protagonistas a los indgenas. Las sucesivas inva-
siones extranjeras sufridas por Mxico en el siglo XIX complicaron an ms
las cosas. Para muchos, los indgenas no tenan patria y apoyaban indis-
tintamente a cualquiera de los bandos, pero ms que tratarse de una opi-
nin mal intencionada, por defecto se ha convertido en una explicacin
posible. Frente a un proceso de construccin nacional que los exclua, los
indgenas de Mxico intentaban construir un proyecto propio, que no le
deba lealtades al proyecto de las elites dominantes, las que por lo dems
consideraban a los indgenas como sujetos de segunda categora. 24
Los levantamientos indgenas continuaron an en el perodo de Por-
firio Daz, pero el inters de ste por controlar las asonadas y permitir as
la apropiacin de las tierras indgenas por parte de los terratenientes, hizo
que la respuesta fuese ms dura. Con apoyo de los rurales, una especie
de polica militarizada fuertemente armada, Daz emprendi campaas de
represin en contra de poblaciones enteras. Nuevamente, el caso ms dra-
mtico fue el de los Yaquis de Sonora, quienes al intentar un proyecto de
autonoma y defensa de sus tierras fueron duramente aplastados. Daz, en
un intento de genocidio, mand a ahorcar y fusilar a los rebeldes y a los
que no los deport a regiones tan lejanas como Yucatn y Oaxaca, donde
fueron incorporados a las plantaciones de henequn.25
24
El apoyo de algunos grupos indgenas a la toma del poder por parte del emperador
Maximiliano es un ejemplo de esto. Maximiliano intent mantener y proteger las tierras
indgenas y a raz de ello se gan el apoyo de grupos indgenas que vean en el proyecto
liberal una amenaza a sus intereses.
25
La historia cuenta que muchos deportados se suicidaban en el lugar de su extraamiento;
sin embargo, otros tantos retornaron y reconstituyeron sus antiguos poblados creados bajo
166 CEPAL
La revolucin de 1910 en contra de Daz vino a revertir esta situacin,

al menos en el papel. En forma inmediata, y con esto vamos a entrar en el
fondo del asunto, la revolucin reconoci los bienes comunales indgenas
y comenz un proceso de dotacin de tierras por medio de la creacin del
ejido para un enorme nmero de comunidades y familias indgenas. Estas
familias haban sido despojadas en el perodo anterior, bajo el auspicio de
las leyes liberales de Benito Jurez, las que haban otorgado legitimidad
jurdica a la expropiacin que los grandes hacendados hicieron de las tierras
indgenas. La dotacin de tierras ejidales y comunitarias fue un proceso
implementado legalmente durante los gobiernos de Madero y Carranza,
que se fundamentaron en la entrada en vigor del Artculo 27 de la nueva
Constitucin Poltica de 1917 y de la Ley Agraria, leyes que fueron asimismo
un efecto de las demandas agrarias promovidas por los campesinos
indgenas de Morelos, conducidos por Emiliano Zapata y sus aliados. Pero
la dotacin ejidal no fue una respuesta automtica de la revolucin, sino
un efecto posterior, en algunos casos muy posterior y en muchos casos se
convirti en una promesa y un sueo que en realidad nunca se cumplieron.
El perodo de mayor auge en la dotacin ejidal se produce durante los
gobiernos de Obregn y Calles (1918-1930), pero particularmente en el
gobierno populista de Lzaro Crdenas, un caudillo de la revolucin que
nacionaliz el petrleo e inici la poltica indigenista de Estado.
Durante este perodo y pese a su activa participacin en la revolucin,
los indgenas aparecan como beneficiarios del reparto agrario, pero no
como actores activos y plenamente conscientes en cuanto a su participacin
en el poder y la toma de decisiones. As, el sujeto indgena qued encubierto
bajo la figura de campesino y se expres durante largo tiempo a travs de
rganos de representacin campesina como la Confederacin Nacional
Campesina (CNC), que a la larga pasara a ser un rgano clientelar del
futuro Partido Revolucionario Institucional (PRI).
Aunque parezca innecesario repetirlo, la revolucin mexicana si bien
introdujo profundos cambios, no fue una revolucin social, ni transform
las estructuras existentes. En muchos lugares donde la revolucin no lleg,
sobre todo en el sur, en Chiapas por ejemplo, pequeos grupos de
terrateniente continuaron concentrando la mayor parte de la propiedad
(Hernndez, 2001). No obstante, durante la presidencia de Lzaro Crdenas
(1934-1940) y mediante una activa y coherente poltica agraria se produce
la mayor dotacin de tierras ejidales y el reconocimiento de bienes
comunales a los pueblos indgenas ocurridos hasta ese momento (Meja y
las misiones jesuitas en los siglos XVII y XVIII. En el pueblo de Ptam, en Sonora, por
ejemplo, uno de los barrios en que est organizado se llama Mrida, como la ciudad ms
importante de Yucatn, porque ah llegaron los deportados a fines del siglo XIX.
Sarmiento, 1991). Junto con ello, nacen los primeros intentos de coordinar
una poltica indigenista de Estado. El indigenismo surge as a la par de la
poltica agraria, y a lo largo del siglo XX estarn plenamente ligados entre
s. Con la poltica agraria y de masas de Crdenas el rgimen sealan
Meja y Sarmiento indianiza a los movimientos de los grupos tnicos y
los separa de los protagonizados por los campesinos (Meja y Sarmiento,
1991, pp. 38-39). De esta manera, el Estado crea para los indgenas los
congresos regionales de las razas indgenas, que tenan el objetivo de
integrarlos a la nacin ejerciendo un control directo sobre sus comunidades.
La poltica indigenista de Crdenas fue muy fructfera en cuanto a
la organizacin de un aparato de Estado que pudiese ejercer una influen-
cia acabada sobre las comunidades; para ello se nutri del conocimiento
de destacados intelectuales surgidos de la revolucin, que se pusieron al
servicio del Estado a objeto de dotarlo de una infraestructura y un pensa-
miento que representasen los anhelos de unidad nacional basados en el
mestizaje, la raza csmica, como proyecto utpico integracionista.26 En
este contexto y basado en las ideas de Moiss Senz, el presidente Lzaro
Crdenas crea el Departamento Autnomo de Asuntos Indgenas (DAAI)
y se organiza en 1940 el Primer Congreso Indigenista Interamericano rea-
lizado en Ptzcuaro (Michoacn).27 Asimismo, en 1938 se haba creado el
Instituto Nacional de Antropologa e Historia, rgano destinado al estudio
acadmico de los pueblos indgenas. Con estas acciones se sientan las ba-
ses para la poltica indigenista del Estado mexicano cuya expresin ms
clara, en trminos institucionales, se produce con la creacin del Instituto
Nacional Indigenista (INI) en 1948.
El indigenismo mexicano no slo bas su labor en la cuestin agraria;
su eje principal estuvo en la educacin, pues se pensaba que por medio de
ella se alcanzara la tan anhelada integracin y civilizacin del pueblo mexi-
cano. Moiss Senz deca que la funcin educativa era la de una agencia
civilizadora, que tena como punto de arranque la comunidad, el espacio
local donde vivan los sujetos, y agregaba:
26
En 1917, Manuel Gamio haba publicado su libro Forjando Patria, donde expresaba la
necesidad de construir un proyecto homogeneizador para alcanzar la modernidad y la
modernizacin del pas. Gamio apoy asimismo a la Direccin de Antropologa y
Poblaciones Regionales de la Repblica, institucin que antecedi al INI (Hernndez, 2001).
Igual influencia tuvo el trabajo de Jos Vasconcelos, que particip activamente en la
elaboracin de una poltica destinada a los indgenas y escribi el libro La raza csmica,
que plantea la formacin de una raza mestiza mexicana. Otro autor importante es Moiss
Senz, quien desde la recin creada Secretara de Educacin Pblica ejerci una fructfera
labor para desarrollar planes educativos, que condens en sus libros Carapan (1966) y
Mxico ntegro (1939), este ltimo de gran influencia en el indigenismo peruano.
27
A partir del Congreso de Ptzcuaro de 1940, se fundaron institutos indigenistas en
Colombia, Ecuador y Nicaragua (1943), Costa Rica (1944), Guatemala (1945), Per (1946),
Argentina (1947), Bolivia (1949), Panam (1952) y Chile (1953).
168 CEPAL
Ante el indio primitivo la tarea es primordialmente, aculturizacin;

en el pueblo campesino el proceso ha de ser de difusin cultural, es
decir, el de generalizacin de informaciones y conceptos, de hbitos
y costumbres, hasta que prive en Mxico un tipo de vida satisfacto-
riamente homogneo (Senz, 1939, p. 117).
Desde los aos cincuenta, el indigenismo se conect con la corriente
modernizadora desarrollista cuyo propsito fundamental era transformar
las estructuras productivas para desarrollar un mercado interno que
pudiese ser el soporte de un mercado externo. El nfasis de las polticas se
puso entonces en las acciones de apoyo al campo, con el fin de servir a los
objetivos de desarrollo productivo del Estado mexicano. Para ello se
establecieron normas destinadas a la proteccin de la pequea propiedad,
pero esta accin promovi directamente la inafectabilidad de las grandes
propiedades, con lo que se pona una traba a su desarticulacin y se
incentivaba indirectamente el empleo de mano obra de comunidades
indgenas para esas propiedades.
Entre los aos cincuenta y sesenta, los ingresos obtenidos del
petrleo, nacionalizado por Crdenas algunos aos antes, permitieron la
elaboracin de un amplio plan de obras pblicas. En pocos aos, carreteras
y puentes unieron las alejadas regiones indgenas con los centros poblados;
junto con ello se deseaba intensificar la labor indigenista en el mbito de
la educacin y en el apoyo productivo, llevando as el desarrollo y la
modernizacin a las regiones ms alejadas del pas. Pero los recursos
destinados a estas polticas en el perodo comprendido entre 1940 y 1970,
no fueron manejados por el INI y a la larga se evidenci un escaso inters
del Estado por atender a las necesidades de las comunidades (Oehmichen,
1999, p. 71).
A principios de los aos sesenta, la sensacin de autoridades e
intelectuales era de frustracin, porque el sueo de la integracin an estaba
lejos de cumplirse, regiones enteras permanecan ajenas al progreso y
todava se seguan reproduciendo las antiguas formas de vida y las
costumbres atrasadas que los pensadores posrevolucionarios haban
pretendido erradicar. A raz de ellos, surgieron nuevas formas de pensar
el indigenismo de Estado. En este contexto es que va a tener gran impacto
la obra de Gonzalo Aguirre Beltrn, quien a partir de su idea de regiones
de refugio influir en la nueva estrategia del INI. En su obra, Aguirre
sostiene que en la sociedad mexicana coexisten dos formas de vida distintas,
una moderna y otra tradicional; esta ltima representada por las formas
de vida indgena, como continuidad de las formas antiguas, en que el
sistema de cargos representa el eje fundamental desde donde se articula la
reproduccin de la tradicin. Aguirre plantea adems la necesidad de
superar tal situacin y para ello indica que se requiere establecer una
poltica que se integre a la vida de la comunidad por medio de centros

coordinadores indgenas, creados junto con el INI en 1948,28 y la utilizacin
de promotores culturales que trabajen en los programas de desarrollo de
la comunidad. Los promotores culturales deban ser personas adiestradas
en el uso y manipulacin de dos culturas, la indgena y la nacional, y ser,
por tanto, miembros de las mismas comunidades, esto es, personas de
origen indgena (Aguirre Beltrn, 1991 [1967]). El propsito del trabajo de
los promotores deba consistir en la aculturacin dirigida como mecanismo
para el cambio cultural, lo que conducira a las comunidades a su
integracin definitiva.
Estos planteamientos, polmicos sin duda alguna, fueron objeto de
largas discusiones a lo largo de los aos, 29 sobre todo cuando se expresaron
como poltica oficial del INI a partir de los aos sesenta. En esta misma
poca, se produce un profundo debate en torno de la legitimidad y
efectividad de la poltica indigenista, al que colabor una creciente
oposicin de organizaciones campesinas y obreras de corte marxista, que
comenzaban a criticar abiertamente al modelo del PRI.
No obstante, la accin del INI en este plano surti efectos probable-
mente no esperados. En primer lugar, los centros del INI se transformaron
en espacios de dilogo entre las comunidades y el Estado, mediante los cua-
les y a travs de un proceso de resignificacin y apropiacin, muchas co-
munidades comenzaron la reconstruccin de sus identidades tnicas
(Hernndez, 2001). Asimismo, los promotores y profesores bilinges pasa-
ron de ser agentes de aculturacin a lderes comunitarios que conforma-
ron la base principal de los nuevos liderazgos indgenas de los aos setenta
y ochenta. Un papel muy importante es el que han tenido los maestros bi-
linges, quienes han sido activos participantes de la formacin de nuevas
organizaciones y al mismo tiempo han aportado sus discursos y formas de
ver la relacin entre las comunidades y el Estado. A continuacin, un ejem-
plo que ilustra lo que decimos en palabras del maestro nhuate de Vera-
cruz, Manuel Ros:
En la actualidad somos un grupo de no ms de 300 profesionistas
indgenas egresados de los programas especficos de educacin su-
perior en las especialidades ya sealadas; algunos colaboramos en
programas de docencia, otros de investigacin y tambin en la ad-
ministracin. Creemos firmemente que la implementacin de progra-
28
El primer Centro de Coordinacin Indigenista fue fundado en San Cristbal de las Casas
(Chiapas) en 1951 (Oehmichen, 1999).
29
Vase, por ejemplo, la respuesta a estos planteamientos en la obra clsica De eso que llaman
antropologa mexicana, donde varios antroplogos, entre ellos Arturo Warman y Guillermo
Bonfil, rebaten duramente los planteamientos integracionistas de Aguirre Beltrn.
170 CEPAL
mas educativos diferenciales constituye una condicin necesaria ms

no suficiente, para garantizar el libre derecho de sobrevivencia y au-
todeterminacin de nuestros pueblos. La educacin diferencial que
reclamamos se sustenta en la manera particular en que entendemos
el desarrollo, la vida, el mundo, el trabajo, la comunidad, la nacin,
la produccin, la distribucin o el consumo (Ros, 1991, p. 218).
Surge as una nueva intelligentsia indgena, que interpela al Estado y
le reclama espacios de participacin y respeto a su cultura (Oehmichen,
1999). Como seala Hernndez (2001, p. 138), el Estado, por medio de las
polticas indigenistas, estableci los trminos de la integracin de los
indgenas en el proyecto nacional, pero a su vez los movimientos indgenas
y campesinos se reapropiaron del discurso indigenista adjudicndole
nuevos contenidos, con lo que crearon nuevas formas de interpretar su
identidad y relacin con el Estado.
Una labor paralela cumpli la iglesia catlica que, como en el caso
de la dicesis de San Cristbal de las Casas, en Chiapas, promovi los
liderazgos y las organizaciones indgenas. Esta accin paralela se puede ver
en la realizacin del Congreso Indgena de San Cristbal, en 1974, y el
Primer Congreso Indgena Nacional de Ptzcuaro, realizado en 1975. El
primero se efectu entre el gobierno del estado de Chiapas y la Dicesis
de San Cristbal de las Casas. El segundo fue promovido por la Secretara
de la Reforma Agraria, el INI y la CNC. El Congreso de San Cristbal tena
entre sus principales promotores al obispo Samuel Ruiz, un hombre
influenciado por la teologa de la liberacin, entonces en boga. La
convocatoria del Congreso se hizo a travs de las organizaciones cristianas
de base en las comunidades mayas del estado, lo que moviliz a distintos
actores que recogieron y elaboraron las demandas de las comunidades,
entre las que se encontraban las demandas de tierra, comercio, salud y
educacin. Entre estas ltimas se hallaban la educacin bilinge y bicultural
y el reconocimiento de la medicina tradicional (Hernndez, 2001, p. 145).
De este modo, aunque de manera tenue, surgan las primeras demandas
en torno de los derechos indgenas y se confirmaba a su vez la capacidad
de convocatoria y organizacin de las comunidades chiapanecas respecto
de temas que no eran los habituales, como son las demandas de tipo
cultural.
El Congreso de Ptzcuaro de 1975, respondi principalmente a un
llamado hecho por la CNC, entonces uno de los principales rganos cor-
porativos del gobernante Partido Revolucionario Institucional (PRI). Para
la organizacin del Congreso se realizaron 60 congresos regionales en los
que se propuso la formacin de consejos supremos indgenas que consti-
tuyeron el Consejo Nacional de Pueblos Indgenas (CNPI). La estructura
de esta organizacin se hizo a partir de la figura de grupos tnicos, en
que la categora lingstica pas a ser la categora identitaria que reagrup

a los pueblos indgenas (Hernndez, 2001, pp. 146-147). Las demandas sur -
gidas en este Congreso fueron similares a las del Congreso de Chiapas, pero
adems se agreg una nueva, la demanda por autodeterminacin. Al mis-
mo tiempo, la CNPI se convirti en la extensin indgena de la CNC, y por
tanto, en el rgano de representacin oficial de los indgenas dentro de la
estructura PRI-Estado. El carcter oficialista de este Congreso tena como
propsito final la mantencin del control que el Estado necesitaba ejercer
sobre las organizaciones campesinas como base clientelar; sin embargo, los
congresales no dejaron de criticar la poltica indigenista (Oehmichen, 1999).
Lo mismo ocurri en los Congresos de 1977 y en el de 1979. De esta mane-
ra, como seala Cristina Oehmichen, el Estado se encontr con un movi-
miento indgena difcil de controlar.
De cualquier modo, estas instancias permitieron la creacin de
nuevos espacios donde se comenzaron a recrear las identidades tnicas, en
un contexto que deca valorizar lo indgena. A ello se agreg una nueva
estrategia del Estado, codificada dentro de lo que se denomin el
indigenismo participativo. Con el surgimiento de esta nueva estrategia
se derrumbaban los afanes integracionistas del Estado y se pasaba a una
nueva etapa de relaciones con los pueblos indgenas por medio del
Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL). Paralelamente, surgan
nuevas organizaciones que reivindicaban su autonoma respecto de las
estructuras estatales y gremiales controladas por el PRI. Algunas de estas
organizaciones comenzaban asimismo a bregar en el campo electoral, como
la Coalicin Obrero Campesino Estudiantil del Istmo (COCEI), organizacin
local cuya base est en la ciudad de Juchitn, que sustent su lucha en su
identidad territorial zapoteca. En esta nueva fase cobran importancia las
ONG, que actan como organismos asesores de las organizaciones,
crendose as espacios de autonoma y produccin de conocimientos e
informacin fuera del mbito estatal. Por otra parte, la expansin de las
actividades productivas del Estado y los privados comienza a cobrar
importancia debido a los efectos que van a tener en las tierras y territorios
indgenas, con lo que emerge un discurso que reclama el respeto al
territorio.
En un contexto de crisis y respuestas estatales represivas, especial-
mente durante los gobiernos de Luis Echeverra (1970-1976) y Jos Lpez
Portillo (1976-1982), se crean las bases para una nueva poltica, la del in-
digenismo participativo. Bajo esta nueva modalidad, el Estado trat de
atraer a las organizaciones indgenas asumiendo sus discursos y sus de-
mandas en torno de las identidades y la autogestin. Desde 1977, el go-
bierno asumi el discurso de la pluriculturalidad, especialmente en el campo
de la educacin, con lo que se incentiv la creacin de programas en esa l-
nea. El fortalecimiento del bilingismo y la biculturalidad se realiz a partir
172 CEPAL
de la contratacin de miles de profesores indgenas bilinges y se canaliz

a travs de la Direccin General de Educacin Indgena (DGEI); adems,
se multiplicaron los centros coordinadores indigenistas pasando de 11 en
1970 a 80 en 1980 (Oehmichen, 1999).
La influencia de la antropologa no dej de estar presente en esta nue-
va etapa. Varios de los acadmicos que haban estado en contra de las po-
lticas del INI en el perodo anterior, pasaron a formar parte de los equipos
y aun de las estructuras directivas de la poltica oficial, como es el caso de
Arturo Warman y Guillermo Bonfil Batalla. Este ltimo, junto con otros des-
tacados antroplogos, introdujo el concepto de etnodesarrollo, de acuerdo
con el cual se comenz a articular la nueva poltica del INI. Bonfil y otros
antroplogos introdujeron adems conceptos como autonoma y territoria-
lidad, los que fueron rpidamente apropiados por las organizaciones y los
intelectuales indgenas. Asimismo, Bonfil puso en la discusin la necesi-
dad de interpretar el verdadero sentido de la nacin mexicana, dividida y
tensionada durante siglos por una disputa que el antroplogo llam civi-
lizatoria y que ha confrontado a dos Mxico, el Mxico profundo, esto es,
el de los indios, y el Mxico imaginario, que es el de los mexicanos impulso-
res del proyecto dominante, que mira hacia fuera (Bonfil, 1989). Esta pro-
puesta ha tenido un notable xito entre los intelectuales y acadmicos y ha
sido incorporada en los discursos y el lenguaje de las organizaciones ind-
genas a lo largo del continente. En nuestra opinin, se trata de una pers-
pectiva positiva y humanista, pero esencialista y limitada en sus alcances
para intentar entender la realidad.30
La base principal de la poltica indigenista participativa era la
Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos
Marginados (COPLAMAR), que reuna a un conjunto de instituciones del
Estado que debieron reorientar algunos de sus objetivos para enlazarlos con
la poltica indigenista. Con esta estrategia, sin embargo, se dilua la
especificidad de lo tnico en un conjunto de programas y acciones que
involucraban a diversos organismos no especializados; el INI pasaba as a
ocupar un lugar subordinado dentro de la estrategia estatal destinada a los
pueblos indgenas. Asimismo, se promova la necesidad de crear instancias
de participacin y organizacin que fuesen funcionales a la labor del Estado,
30
He aqu una crtica a la propuesta de Bonfil en el trabajo de Claudio Lomnitz, quien seala:
La imagen de un Mxico profundo versus uno inventado es un discurso clave dentro de
cierto lenguaje nacionalista que surge de una reaccin plenamente justificada en contra
del impacto social y cultural que el capital multinacional ha tenido sobre nuestra sociedad.
Sin embargo, a pesar de que existen amplias justificaciones para adoptar una reaccin
nacionalista ante ciertas tendencias existentes en Mxico, la imagen de lo profundo
versus lo imaginario se sostiene sobre bases sociolgicas endebles y, por tanto, resulta
una alternativa poltica poco contundente, pese a su claro atractivo ideolgico (Lomnitz,
1999, p. 122).
en especial a la poltica de crditos. Paralelamente, la poltica agraria se haba

estancado desde el gobierno de Lpez Portillo. En efecto, mientras las
solicitudes de restitucin y dotacin se acumulaban en la Secretara de la
Reforma Agraria, se preparaba lo que sera el fin del reparto agrario, cuestin
que se concret durante el gobierno de Salinas de Gortari (1992), con la
modificacin del Artculo 27 de la Constitucin que dio por finalizado el
proceso mediante la explicacin de que ya no haba ms tierras que repartir.
La poltica indigenista durante el perodo se centr en la necesidad
de transformar a los campesinos en productores para el mercado y en una
intensa agenda de polticas de corte asistencialista y de combate a la pobre-
za. No obstante la oposicin de algunas organizaciones a esta poltica, du-
rante el perodo surgen numerosas entidades que se constituyen en torno de
los programas estatales, provocando una vez ms un proceso de etnogne-
sis cuyo principal interlocutor era el Estado. En el mismo perodo se confor-
maron numerosas organizaciones autnomas que luchaban por la proteccin
de sus tierras y bienes comunales, como tambin por afirmar sus propias for-
mas de organizacin. As nacen, entre otras, la Unin Nacional de Organi-
zaciones Regionales Campesinas Autnomas (UNORCA), la Coordinadora
Nacional de Organizaciones Cafetaleras (CNOC), y la Unin Campesina
Emiliano Zapata Vive (UCEZ), (Gledhill, 1999; Oehmichen, 1999).
A principios de los aos noventa, la estrategia del PRONASOL ya
mostraba sus primeras fisuras. En tanto, el INI entraba en una fase de
transformacin dentro del marco de la reforma del Estado en pleno proceso
de ajuste estructural.
Empero, tanto las polticas del PRONASOL como los Fondos Regio-
nales del INI estaban teniendo una enorme aceptacin, aun entre las orga-
nizaciones autnomas. Ada Hernndez seala que, en enero de 1994 en
Chiapas, se constituye, en apoyo del movimiento zapatista, el Consejo Es-
tatal de Organizaciones Indgenas y Campesinas (CEOIC), con 280 organi-
zaciones de las cuales 240 haban participado en los Fondos Regionales
(Hernndez, 2001, p. 257).
Explicar los procesos organizativos y sociales sin tomar en cuenta el
papel del Estado y el partido de gobierno, que por ms de 70 aos condu-
jo Mxico, sera una ilusin. La naturaleza misma de los movimientos so-
ciales, el corporativismo, el clientelismo y la corrupcin deben ser
entendidos bajo la compresin del carcter de partido de Estado. Gled-
hill, por ejemplo, seala que El PRI no es un partido poltico acorde con
la tradicin liberal, sino un partido de Estado formado para consolidar el
poder de los victoriosos caudillos revolucionarios. En su momento fue ve-
hculo para construir un Estado nacional moderno, que incorpora a las
masas y capaz de establecer la hegemona sobre una sociedad civil a la
que se haba propuesto remodelar por medios autoritarios. Se ha mantenido
174 CEPAL
en el poder por medio de un proceso electoral que se ha caracterizado por

el constante fraude, as como por la manipulacin del electorado y el in-
tercambio de recursos por votos (Gledhill, 1999, p. 183).
A fines de los aos ochenta, comienza tambin un proceso de abierto
cuestionamiento a los gobiernos del PRI, formndose una nueva entidad
poltica que agrupa a los sectores de la izquierda tradicional y sectores
descolgados del prismo; se trata del Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD). Sin embargo, el ambiente de principios de los aos noventa parece
contradictorio, porque el gobierno de Salinas asume una doble faz en sus
acciones; por una parte, los sectores de gobierno apuntan a la necesidad de
reconocer los avances del pas en materia econmica como producto de las
nuevas polticas de mercado. Adems, en el ao 1991, el Parlamento aprueba
el Convenio 169 de la OIT, siendo el segundo Estado en hacerlo, despus de
Noruega. En 1992, se reforma el Artculo 4 de la Constitucin, reconocindose
la composicin pluricultural de la Nacin mexicana. Por otra parte,
emergen con ms fuerza las demandas de democratizacin del pas frente a
un poder que se ha deslegitimado progresivamente. Pero el reclamo ms
enrgico de los sectores campesinos e indgenas se va a producir con la ya
mencionada reforma al Artculo 27 de la Constitucin, en 1992.
Dicha reforma no slo da por terminado el reparto agrario, que en
la prctica ya haba sido cancelado algunos aos antes por el presidente
Lpez Portillo, sino que cambia el rgimen de propiedad de las tierras
ejidales y comunales existentes. Hasta entonces las propiedades estaban
protegidas por el Estado; con la reforma se establecen mecanismos para que
los propietarios de los ejidos hagan efectivos sus derechos particulares sobre
ellos, siempre y cuando exista acuerdo pleno de la asamblea de ejidatarios.
Para las tierras comunales (generalmente bosques y selvas) se aplican las
mismas medidas, a menos que contravengan lo dispuesto para ellas en la
Ley Agraria. La modificacin del Artculo 27 provoc inquietud y protestas
entre campesinos y comunidades indgenas, pues se interpret como una
liquidacin del sector campesino en beneficio de sectores privilegiados.31
31
Aunque no ha habido ventas masivas de tierras como se supuso en un principio, un
informe de la Federacin Internacional de los Derechos Humanos (FIDH) constat que
ha habido un explosivo crecimiento de los conflictos agrarios, invasiones de terrenos,
extraccin indebida de maderas y despojos en los que estn involucradas principalmente
tierras indgenas. El informe seala que entre 1992 y 1999, la Procuradura Agraria recibi
247.000 casos por conflictos individuales de las tierras. Seala, adems, que un factor
importante en la generacin de conflictos agrarios se ha producido por la militarizacin
de algunas zonas, Chiapas por ejemplo, donde la poblacin ha sido obligada a desplazarse.
El informe indica que el gobierno reconoce que los conflictos de tierras son una de las
principales causas de la migracin indgena. Finalmente, existen claros indicios de una
creciente descapitalizacin del campo, lo que se ha convertido en motivo suficiente para
el abandono o arrendamiento de las tierras (FIDH, 2002, pp. 28-29).
Pero los reclamos ms fuertes surgieron a partir de la apreciacin de que

la modificacin constitucional se haca como condicin no explicitada del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLC), que Mxico
negociaba en ese momento con Canad y los Estados Unidos.
En este contexto, precisamente el da en que entra en vigencia el TLC
y en un claro juego de smbolos, emerge el Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional (EZLN). Al principio, el EZLN formul demandas amplias que
llamaban a democratizar el pas desconociendo a las autoridades de turno,
a quienes consideraba ilegtimas. As, apelando a toda la ciudadana,
procur recoger el descontento reinante.
De acuerdo con Garca de Len (1998), la crisis provocada por el
levantamiento zapatista de 1994 tiene al menos dos vertientes de origen,
una nacional y otra local. En el nivel nacional, el zapatismo coincide con el
debilitamiento y crisis de legitimidad del sistema que sustentaba hasta
entonces al Estado, lo que impuls a la sociedad civil en la bsqueda de
nuevas formas e instancias de mediacin. Pero la rebelin de Chiapas,
seala el mismo autor, es al mismo tiempo una respuesta a los desajustes
provocados por las reformas econmicas neoliberales y la creciente
necesidad y demanda de democratizacin del sistema. Entre los factores
nacionales se encuentra tambin la modificacin del Artculo 27 de la
Constitucin. De hecho, en los primeros comunicados del EZLN y en las
negociaciones de paz ste fue un tema permanente; el EZLN planteaba que
se debera derogar o modificar la reforma de 1992, para dar proteccin a
las tierras indgenas. Sin embargo, el gobierno exigi como condicin para
el dilogo eliminar la discusin sobre el tema.
A nivel local se debe tener en cuenta el contexto de Chiapas. Se trata
de una regin alejada que ha estado ajena a las corrientes principales de la
nacin mexicana; Chiapas es Guatemala es una frase utilizada comn-
mente y que ilustra esta situacin. Esta misma condicin ha permitido que
las estructuras sociales y las relaciones de poder en su interior reproduzcan
un enorme abanico de desigualdad social, discriminacin, violencia y abu-
sos en contra de los indgenas (Harvey, 2000). Asimismo, es una regin don-
de los atropellos a los derechos humanos han sido una constante histrica y
en que el poder abusivo de los finqueros y caciques locales, ligados en mu-
chos casos al otrora partido de gobierno, se expresa en todos los niveles de
la sociedad. Adems, se trata de un territorio de geografa difcil donde los
grupos indgenas han sido arrinconados en las peores tierras y en lugares
casi inaccesibles, muchas veces no aptos para la agricultura, lo que hace que
esta regin tenga uno de los peores niveles de vida del pas. Las condiciones
de los campesinos indgenas, la guerra y el agotamiento de los recursos na-
turales han incentivado la ocupacin ilegal de tierras del Estado, principal-
mente de reservas naturales en la selva Lacandona.
176 CEPAL
La ausencia inveterada del Estado en Chiapas, como en otras regio-

nes indgenas de Mxico, es un elemento clave para explicar el malestar y
la violencia en la regin. El Estado no se ha hecho presente en la solucin
de los problemas sociales ms urgentes que aquejan a Chiapas, que sigue
siendo una de las regiones ms pobres del pas, con escaso o mal equipa-
miento social, problemas serios en la procuracin de justicia para los ind-
genas, y altos niveles de corrupcin en los servicios pblicos, especialmente
de la frontera con Guatemala.
Desde otra perspectiva, esta misma situacin ha impulsado, desde
hace varias dcadas, el trabajo de iglesias y ONG, que han incentivado la
organizacin y participacin en la base, creando as en las personas una
conciencia crtica sobre su problemtica y la formacin de una cultura
afincada en la organizacin de base comunitaria, opuesta al clientelismo
de los partidos polticos (Harvey, 2000).
De cualquier modo, el levantamiento zapatista removi al sistema
poltico mexicano y puso en evidencia una realidad hasta ese momento
desconocida o negada por las grandes mayoras, pero sobre todo instal la
problemtica indgena en el nivel nacional e internacional, generando un
efecto de grandes dimensiones.
Paradjicamente, la preocupacin por la problemtica indgena no
fue central en el principio de la rebelin zapatista, sta surgi despus,
probablemente debido a la presin de las bases rebeldes compuestas
mayoritariamente por indgenas mayas, y por la presin del Estado, que
condicion las negociaciones de paz a la exclusin de los temas nacionales
bajo la difundida y errada creencia de que el tema indgena es una
cuestin menor y local.
Por otra parte, es evidente que la emergencia del zapatismo coincide
con la crisis de la izquierda y las grandes utopas. Como seala Garca de
Len, la rebelin zapatista sirve como catalizador para una izquierda que
va a la deriva tanto a nivel nacional como internacional y que, a raz del
levantamiento, encuentra derroteros para reorganizar su retrica y su accin
colectiva. La esttica poltica del zapatismo recuerda a las antiguas
guerrillas foquistas latinoamericanas, pero el contenido y carcter de sus
demandas se articulan con un espectro ms amplio de la sociedad civil,
hurfana y ansiosa por encontrar referentes colectivos ante la insoportable
inseguridad que produce el avance del mercado como eje regulador de la
sociedad.
La cuestin indgena en el movimiento zapatista apareci con mayor
claridad en los comunicados que vinieron en los meses siguientes. Algunos
autores consideran incluso que el trnsito zapatista desde demandas
nacionales que cuestionaban la legitimidad del entonces vetusto y corrupto
partido gobernante, as como las transformaciones provocadas por el giro

econmico neoliberal a demandas sectoriales o restringidas como las
indgenas, habra aislado y debilitado al movimiento por lo menos hasta
antes de la matanza de Acteal, en el municipio de Chenal (Garca de Len,
1998).
No obstante, el zapatismo puso en el tapete la problemtica indgena
y la necesidad de abordarla desde una ptica distinta, de mayor jerarqua,
y no como un problema menor que slo debe estar en manos de las polticas
pblicas. El discurso zapatista instal la cuestin de las identidades y su
relacin con la demanda por autonoma y territorio como eje central de las
demandas indgenas en Mxico y otros pases de la regin.
Las propuestas de autonoma y proteccin de las identidades ind-
genas han sido expresadas a travs de mltiples documentos, comunica-
dos y artculos, pero se encuentra con mayor claridad en la llamada Ley
COCOPA y en los Acuerdos de San Andrs Larranzar. La Ley COCOPA
surge de la presentacin conjunta del ejecutivo federal y la Comisin Le-
gislativa de Dilogo y Conciliacin para el Estado de Chiapas, en 1995. La
Ley se aprob en marzo de ese ao y tuvo como resultado la creacin de
la Comisin para la Concordia y la Pacificacin (COCOPA). Su objeto prin-
cipal era avanzar en un proceso de negociacin que incluyera al EZLN como
interlocutor y que tras el dilogo se pudiese despejar el camino para bus-
car soluciones a las causas del levantamiento.
Los Acuerdos de San Andrs fueron firmados en febrero de 1996,
entre el gobierno federal y el EZLN. Se trata de acuerdos en materia de de-
rechos y cultura indgenas, que se expresan en cuatro documentos: los dos
primeros son de alcance nacional y los dos ltimos se refieren al estado de
Chiapas. Entre otros puntos, el gobierno se compromete a reconocer en la
Constitucin a los pueblos indgenas; a ampliar la participacin y repre-
sentacin poltica; a garantizar el acceso pleno a la justicia; a promover
las manifestaciones culturales de los pueblos indgenas, asegurando la
educacin y la capacitacin; a garantizar la satisfaccin de las necesida-
des bsicas; a garantizar la produccin y el empleo; y a proteger a los in-
dgenas migrantes. Pero el punto ms polmico de los Acuerdos es el que
dice relacin con la autonoma indgena. En efecto, una de las principa-
les demandas de los zapatistas y, despus del levantamiento, de la ma-
yora de las organizaciones indgenas del pas es el reconocimiento de la
autonoma y la autodeterminacin. Esto incluye el rediseo del Estado
federal, la remunicipalizacin en reas indgenas, la entrega o traspaso
de recursos del Estado, la participacin plena en la toma de decisiones
en los asuntos que les afecte, la consulta en caso de proyectos de explo-
tacin de recursos naturales en tierras indgenas, entre otros acuerdos. La
base fundamental de varios de ellos se encuentra en el Convenio 169 de
178 CEPAL
la OIT, mientras que otros, como los relacionados con la cultura y la edu-
cacin, fueron elaborados en las mesas de trabajo y las reuniones que el
EZLN organiz para ese fin.
El planteamiento de la autonoma ha sido el aspecto de mayor dis-
cusin, a la vez que el de mayor acogida entre las organizaciones indge-
nas. En estados como Oaxaca, Guerrero y Michoacn, las organizaciones
indgenas han sido profundamente influenciadas por el zapatismo y du-
rante los ltimos aos han reformulado sus antiguas demandas para po-
nerlas en la clave del EZLN. A partir de la cuestin de la autonoma, el tema
territorial ha cobrado enorme importancia como emblema de las luchas in-
dgenas de Chiapas y de Mxico en general, pero adems se ha filtrado ha-
cia organizaciones de todo el continente. En el movimiento zapatista esta
cuestin se ha manifestado mediante la creacin de hecho de municipios
autnomos zapatistas (Mattiace, Hernndez y Rus, 2002).
Por otra parte, los Acuerdos de San Andrs y la COCOPA han sido
los principales ejes sobre los que se han movido las acciones destinadas a
promover la paz y evitar un conflicto armado, el que ha estado latente desde
1994 generando momentos de gran tensin debido a los retrocesos ocurridos
durante el gobierno de Zedillo, quien desde 1997 acentu la militarizacin
en la zona, as como la represin directa o indirecta por medio de grupos
paramilitares del PRI.
Finalmente, con el ascenso del presidente Fox en el ao 2000 y el
alejamiento del PRI de la presidencia se produce un cambio en el escenario
poltico. Los zapatistas organizan la llamada Marcha por la dignidad,
apoyada por un conjunto de organizaciones indgenas, de trabajadores y
estudiantes de todo el pas. La Marcha llega a Mxico, D.F., el 11 de marzo
de 2001, alcanzando repercusiones internacionales y mostrando una clara
intencin de dilogo de los zapatistas para con el nuevo gobierno.
Durante su campaa Fox haba prometido solucionar el conflicto de
Chiapas a la brevedad. Es as como al iniciar su mandato enva al Congreso
un proyecto de ley de reforma de la Constitucin, proyecto que en opinin
de los zapatistas deba recoger en lo fundamental los Acuerdos de San
Andrs, pero esto no ocurre y el 25 de abril de 2001 el Senado mexicano
aprueba la reforma constitucional en materia de derechos y cultura
indgena,32 dejando fuera del texto varias de las aspiraciones fundamentales
del zapatismo y, en lo sustancial, los Acuerdo de San Andrs.
Entre los aspectos controvertidos se encuentra el tema de la
autonoma, que si bien es incorporado en el texto de la reforma, no se
32
Publicada en el Diario Oficial de la Federacin el da 14 de agosto del 2001.
consigna del modo solicitado por los zapatistas, quienes sealan que la
autonoma incluida en la reforma tiene alcances limitados y se parece ms
a un programa de autogestin, por lo que manifiestan su disconformidad
rompiendo el dilogo con el gobierno.
La frustracin de las organizaciones indgenas, que tenan la
esperanza de alcanzar un cuerpo legal que reconociera la autonoma de los
pueblos indgenas, produce un gran descontento y les impulsa a interponer
ms de 300 controversias constitucionales en contra de la modificacin
constitucional y a nombre de organizaciones y comunidades indgenas del
pas. 33 Durante el ao 2002 las controversias son revisadas y las cortes
determinan que no tienen competencia para modificar lo decidido por otro
poder del Estado, con lo que se da por terminado el asunto.34
El fin de las controversias constitucionales no parece haber calmado
los nimos y para muchas organizaciones indgenas la cuestin de la
autonoma en la Constitucin mexicana es algo que todava est vigente,
aunque a mediados del ao 2003 la presencia indgena como foco de atencin
poltica ha decado notoriamente con respecto a los aos anteriores. Esta
apresurada ausencia de la cuestin tnica en la agenda nacional, despus de
casi una dcada, parece coincidir con otro importante hecho que sin duda
repercutir en los futuros escenarios polticos del pas, se trata del fin de la
institucin indigenista ms antigua de Amrica Latina, el INI.
Despus de aos de debate sobre la necesidad del INI, el gobierno
del presidente Fox decidi echar a andar una consulta nacional sobre pue-
blos indgenas, polticas pblicas y reformas institucionales. Teniendo como
respaldo esta consulta dirigida a autoridades indgenas, comunidades, or-
ganizaciones, lderes, profesionales e intelectuales, el Estado mexicano tom
la decisin de terminar con el INI y crear una nueva figura, la Comisin
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, un rgano descen-
tralizado cuya funcin ser coordinar la aplicacin de polticas pblicas en
los distintos niveles del aparato pblico y en conjunto con los pueblos in-
33
Presentadas, entre otros, por los municipios de Molcaxac, Puebla; Copalillo, Guerrero;
Texcaltepec, Veracruz; Molcacanoc, Tabasco; Santa Mara Yavesa, San Juan Analco, Santa
Mara Jaltianguis, Guelatao de Jurez, Calpulalpan de Mndez, Santiago Zacatepec,
Santiago Atitln, Santiago Amoltepec, San Agustn Tlacotepec, entre otros, del Estado de
Oaxaca; as como por el mismo Estado de Tlaxcala.
34
El 6 de septiembre de 2002, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) dio a conocer,
mediante un comunicado de prensa denominado Resuelve la SCJN Controversias
Constitucionales en Materia Indgena, el fallo en que se informa que el Pleno de la
Suprema Corte resolvi por mayora de 8 votos y 3 en contra, declarar improcedentes las
controversias constitucionales presentadas por diferentes municipios del pas en contra
del procedimiento de reformas constitucionales en materia de derechos y cultura
indgena.
180 CEPAL
dgenas.35 Para avanzar en este proceso, los mexicanos han acuado un nue-
vo concepto que pretende definir lo que a futuro debiera ocurrir con los
pueblos indgenas; se trata de la reconstitucin de los pueblos indgenas.
El propsito de la reconstitucin es revertir la tendencia de las dcadas, o
aun de los siglos anteriores, que intent desconstruir a los pueblos indge-
nas por medio del exterminio, el despojo o las mismas polticas indigenis-
tas. Esta tarea espera ser emprendida con la aplicacin de una poltica
descentralizada de atencin a la problemtica indgena, mediante una es-
trategia acorde con los tiempos actuales en que las polticas sociales son el
eje articulador de la relacin entre el Estado y la sociedad, y donde lo que
prima, por lo menos as puede apreciarse en los pases en que se ha proba-
do esta frmula, es la preocupacin por la eficiencia del Estado en la dis-
tribucin de recursos y el cumplimiento de las metas de programas y
proyectos. La duda que queda es si esta es realmente la respuesta adecua-
da a los procesos vividos por Mxico en los ltimos aos.
La reconstitucin de los pueblos indgenas parece una tarea difcil
en un pas en que han sucedido demasiadas cosas y donde los resultados
han sido ms bien escasos o contrarios a sus intereses. Por lo pronto, la
pobreza, la marginacin y la violencia parecen ser problemas que estn lejos
de resolverse, al igual que la demanda por autonoma y autodeterminacin,
el reclamo ms sentido por el movimiento indgena mexicano y el menos
atendido por el Estado Es vlida la opcin elegida ante la profundizacin
de las reformas econmicas neoliberales? Qu efectos tendr la prxima
aplicacin del Plan Puebla-Panam y la entrada en vigencia del captulo
agrcola del TLC sobre los pueblos indgenas? Por ahora, lo que queda claro
es que frente a la demanda de renegociar el captulo agrario del TLC, los
pueblos indgenas parecen estar reasumiendo su papel de campesinos, ms
que de grupos tnicos, debido tal vez al complejo sistema de alianzas y
organizaciones sindicales, donde las confederaciones y sindicatos del agro
vinculados con los partidos polticos han mostrado una vez ms el poder
que tienen para sentarse a la mesa con el Estado, desplazando as, al menos
por un momento, al protagonismo indgena de los aos noventa.
La emergencia de un slido movimiento indgena en el Mxico de
los aos noventa mostr la capacidad de una parte de la sociedad civil para
organizarse en contra del autoritarismo, el clientelismo y las mltiples
formas de atropellos a sus derechos. Asimismo, evidenci la capacidad de
amplios sectores de la ciudadana para resistir o mostrar su disconformidad
con los procesos de reforma econmica estructural que afectan directamente
35
El 23 de abril de 2003, la Comisin de Asuntos Indgenas de la LVIII Legislatura aprueba
el proyecto de decreto por el que se expide la Ley de la Comisin Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas y se abroga la Ley de Creacin del Instituto Nacional
Indigenista.
a sus vidas. Sin embargo, tras una desgastadora dcada, queda en duda la
capacidad de articulacin actual del movimiento zapatista, as como de sus
mrgenes de maniobra y negociacin en un contexto distinto, donde el
Estado parece haber reconstituido algunos de sus canales corporativos.
De cualquier modo, Mxico nunca ms ser el mismo despus del
1 de enero de 1994. En tanto, su desafo actual parece ser el de buscar nue-
vos escenarios para la mediacin y resolucin de conflictos, as como para
avanzar en la construccin de un pas realmente plural y multicultural. Esto
ltimo significa no slo atender a los factores culturales de la desigualdad
sino, sobre todo, a los factores econmicos y polticos que permiten la per-
petuacin de la pobreza y la exclusin.
Recuadro VII.3
MXICO: DECLARACIN DE LOS PUEBLOS INDIOS POR
EL RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL DE NUESTROS
DERECHOS COLECTIVOS
(Extracto)
DECLARAMOS:
Que seguimos vivos, y seguimos honrando en nuestros pueblos la
digna memoria de quienes nos nacieron al mundo y, con su sabidura y amor,
nos ensearon a ser los indios que somos: los que de la tierra venimos; los
que del maz vivimos; los que del color de la esperanza nos vestimos; los
que hermanas y hermanos verdaderos somos. Somos los indios que somos.
Que en su nombre y con su palabra, palabra verdadera, sembrada
desde antiguo en el fondo de nuestro moreno corazn, con dignidad y respeto
decimos que Pueblos somos. Que cuando Pueblos decimos que somos, es
porque llevamos en nuestra sangre, en nuestra carne y en nuestra piel toda
la historia, toda la esperanza, toda la sabidura, la cultura, la lengua y la
identidad, toda la raz, la sabia, la rama, la flor y la semilla que nuestros padres
y madres nos encomendaron, y en nuestras mentes y corazones quisieron
sembrar para que nunca jams se olvidara o se perdiera. Que no somos una
suma de individuos dispersos por el mundo, sino una viva armona de colores
y de voces, un constante latido de deseos y pensamientos que se nacen, se
crecen y se fecundan amorosamente en un slo corazn y voluntad, tejido
de esperanza. A esta existencia y forma de pensar armnica y colectiva la
llamamos comunalidad.
Que no renunciaremos a ser lo que somos. Que continuaremos
defendiendo nuestra autonoma y, al defenderla, defenderemos tambin la
de todos los todos que, como nosotros, quieran vivir con dignidad su
diferencia, su color, su canto, su visin propia de la vida y de la libertad.
Fuente: Tercer Congreso Nacional Indgena, Comunidad Indgena de Nuro, Michoacn, Mxico, 2 al 4
de marzo de 2001.
Captulo VIII
Ciudadana, modernidad y pueblos indgenas
Son la ciudadana y el Estado nacional, como deca Bendix, un

producto final de un largo proceso o se est en camino de una segunda
gran transformacin en las formas de organizacin social y poltica que
han caracterizado a la mayora de las sociedades occidentales desde el
siglo XIX? Esta pregunta no es nueva y se viene repitiendo desde que
comenz a hacerse evidente la emergencia de movimientos tnicos a nivel
mundial, y ha seguido presente en la discusin actual sobre la situacin
de los pueblos indgenas, las minoras tnicas y nacionales, y diversos
grupos en el interior de los llamados Estados nacionales. Como veremos,
algunos autores piensan que se trata del agotamiento de un ciclo, otros
suponen que es un cambio de formas que no altera el fondo. En tanto la
ciudadana es, a lo menos, un producto no terminado, al que se le siguen
sumando sustantivos y apellidos que pretenden reflejar la creciente
complejidad de las sociedades a nivel mundial.
Quiz uno de los grandes impactos de las demandas indgenas y de
su accin colectiva junto con la de otros sectores de la sociedad, es que es-
tn impulsando una redefinicin de la comunidad poltica, es decir, de las
formas de convivencia poltica y social que han caracterizado a los llama-
dos Estados-nacin. Esta redefinicin viene acompaada de la recuperacin
de la nocin de sociedad civil y plantea desafos a la profundizacin de-
mocrtica. Chantal Mouffe (1997, p. 42) seala que la ciudadana es una
identidad poltica comn a individuos que son miembros, adems, de ml-
tiples comunidades que poseen distintas concepciones del bien, pero que
184 CEPAL
aceptan someterse a ciertas reglas cuando persiguen sus propios objetivos.

La ciudadana es, por tanto, una meta por alcanzar a fin de asegurar la pro-
fundizacin de la democracia, porque sta debe compatibilizar las distin-
tas pertenencias existentes en la sociedad con la pertenencia a la
comunidad poltica.
La cuestin de la ciudadana y los problemas de la integracin social,
la democracia y las desigualdades sociales no son nuevos en el anlisis
social. Uno de los primeros planteamientos que intentan englobar al
conjunto de estas cuestiones se encuentra en los ya clsicos libros de T.H.
Marshall (1964) y Reinhard Bendix (1974), cuyos respectivos trabajos se
situaban en lo que hace ms de 30 aos se denomin sociologa del
desarrollo, enfoque que apuntaba al anlisis de la relacin existente entre
industrializacin, modernizacin y construccin del Estado nacional.
Marshall fue uno de los primeros estudiosos que comenz a utilizar la
terminologa de ciudadana (citizenship), vinculndola con los procesos de
formacin de los Estado nacionales y la modernizacin econmica. El autor
sealaba que el proceso de ciudadanizacin se caracterizaba por la
ampliacin creciente de derechos individuales, antes limitados a una
pequea elite. En su libro, Marshall distingua tres tipos de derechos
ciudadanos: los econmicos, los polticos y los sociales, los que eran
productos del desarrollo de la ciudadana en el siglo XIX, una poca de
profundos cambios en materia de relaciones sociales y de produccin. El
principal cambio surgido de este proceso, principalmente de la Revolucin
Francesa, es la emergencia del principio de igualdad individual. Segn
Marshall, la igualdad es un estatus que confiere la plena membresa de los
sujetos a la comunidad.
Pero si la ciudadana implicaba igualdad, qu suceda con la crecien-
te inequidad econmica y de clases? Cmo poda la moderna democracia
industrial sustentarse en un sistema de valores contradictorios? Bendix in-
tent resolver esta cuestin dentro de lo que l denomin procesos de cons-
truccin del Estado nacional. El autor pensaba que la formacin del Estado
nacional estaba ligada a la posibilidad de alcanzar el desarrollo, pero dicha
cuestin deba operar bajo ciertas precondiciones, como la formacin de una
autoridad pblica, una comunidad poltica nacional y un proceso de indus-
trializacin. Al observar los recientes procesos de formacin de nuevas re-
pblicas en frica y Asia poscolonial, Bendix se preguntaba cul era la causa
de que algunos pases no hubiesen alcanzado aquella situacin aun tenien-
do un avanzado proceso de industrializacin, como India. Para ello el autor
analiz las relaciones sociales, estableciendo las contradicciones o tensiones
que producira la existencia de una elite modernizante frente a la fuerza de
los lazos comunales de la poblacin en general. Para Bendix, este era un
dato de la realidad que se deba considerar, ms all de las abstracciones con
las que en ese momento se intentaba representar al Estado nacional.
Asimismo, el autor criticaba las posturas que asuman modernidad

y tradicin como procesos opuestos y mutuamente excluyentes, bajo la
frmula de a ms modernidad, menos tradicin. Cuestionaba, asimismo,
las posturas deterministas y evolucionistas que vean en la industrializacin
un proceso uniforme por el que pasaran, indefectiblemente, todas las
sociedades. Sealaba que la experiencia demostraba que las sociedades
modernas conservaban diversas y divergentes tradiciones: ...nuestro
concepto de desarrollo debe comprender, no slo los productos y
subproductos de la industrializacin, sino tambin las diversas amalgamas
de tradicin y modernidad que vuelven parcial todo desarrollo, y
agregaba: La industrializacin y sus correlatos no equivalen meramente
a un aumento de la modernidad a expensas de la tradicin, de manera que
una sociedad plenamente moderna carente de toda tradicin es una
abstraccin sin sentido (Bendix, 1974, p. 20).
Pero Bendix volva sobre la misma cuestin que haba preocupado a
Marshall: el problema de la igualdad en una sociedad compleja. El socilogo
observa que el incremento de la igualdad legal va acompaado por la des-
igualdad social y econmica (Bendix, 1974, p. 81). En el siglo XIX, se crea
que el reconocimiento ciudadano implicaba directamente el ejercicio de los
derechos individuales, y que por consiguiente no haca falta ningn tipo de
proteccin legal adicional (en el trabajo, en salud, y otros). Por eso, en el
siglo XIX se hicieron leyes para proteger a los nios y las mujeres, quienes
no eran considerados ciudadanos en el sentido de igualdad legal y por lo
tanto quedaban fuera de esta premisa. Sin embargo, la estructura poltica
moderna, con respecto a la medieval, muestra la tendencia simultnea hacia
la igualdad y la creacin de una autoridad gubernamental de alcances na-
cionales: Tpicamente, la constitucin del Estado nacional moderno es la
fuente originaria de los derechos de ciudadana, y estos derechos un signo
de igualdad nacional. La propia poltica se ha extendido ahora a todo el m-
bito nacional, y las clases bajas tienen la oportunidad de participar en forma
activa (Bendix, 1974, p. 102). Sin embargo y pese a estos avances, el autor
anotaba que la extensin de la ciudadana a las clases bajas si bien era un
logro de importantes alcances, implicaba en muchos niveles una institucio-
nalizacin de criterios abstractos de igualdad, que daban origen a nuevas des-
igualdades y nuevas medidas para hacer frente a tales secuelas colaterales.
A partir de los aos ochenta y probablemente como efecto de la
crisis econmica, las transformaciones estructurales, la distensin de la
bipolaridad global y otros cambios a gran escala la discusin sobre
ciudadana se traslad al mbito de la sociedad civil, desatando las amarras
que la unan de manera casi natural con el Estado.
La ciudadana, ms que un privilegio otorgado por el Estado es vis-
ta como un derecho, pues se le vincula directamente con los derechos
186 CEPAL
econmicos, sociales y culturales, y la exigencia de que debe haber formas

no exclusivas o excluyentes de ciudadanizacin. En este contexto, surgen
las demandas ciudadanas de las mujeres y los jvenes y se comienza a ha-
blar de manera creciente de la ciudadana activa y de la ampliacin de la
ciudadana. Este proceso est conectado con las transformaciones del cam-
po poltico-ideolgico, as como con la crisis de las formas de representa-
cin o de las formas tradicionales de interlocucin de los sujetos sociales
con el Estado. El debate sobre ciudadana y pueblos indgenas surge algu-
nos aos despus, pero est perfectamente ligado a este mismo proceso.
A. El debate sobre la ciudadana y los derechos

indgenas
La ciudadana, en su acepcin ms tradicional, alude al sentido de

pertenencia de los sujetos y grupos sociales a una comunidad poltica, or-
ganizada a travs de un Estado y una nacin territorial. Segn esta frmu-
la, la ciudadana se ha identificado no slo con la pertenencia, sino que bajo
los postulados del nacionalismo ha pasado a ser un pilar fundamental de
la lealtad al Estado nacional (Stavenhagen, 2001).1 El nacionalismo, identi-
ficado con el Estado, se constituy a lo largo del tiempo en una frmula de
inclusin ciudadana que excluye, por ser universalista, otras formas de in-
clusin distintas no definidas en funcin del Estado nacional. Las corrien-
tes ms recientes han rebatido esta postura, sosteniendo que la ciudadana
es, sobre todo, un sentido de pertenencia relacionado con un conjunto de
derechos, formas de inclusin y participacin que desbordan los mbitos
polticos y cvicos, amplindose hacia la cultura y la economa. Esta visin
plantea la necesidad de redefinir lo que hasta ahora ha sido la interpela-
cin entre individuo y Estado, para pensar tambin en el grupo como su-
jeto social interpelado y titular de derechos y deberes. Esta nueva relacin
trae aparejada, sin embargo, la tensin entre la autonoma personal y gru-
pal frente al Estado, as como entre los individuos y grupos que conviven
en una sociedad.
Como vimos en el captulo V, el desarrollo de los derechos humanos
en el siglo XX estableci un marco bsico para la convivencia social, cuyo
fundamento es el principio de igualdad ante la ley de todos los seres
humanos y el principio de la no discriminacin por motivos de gnero, raza,
color o pertenencia tnica. Cada uno de estos principios tiene su expresin
en declaraciones, convenciones y convenios internacionales; sin embargo,
1
Connor seala que el nacionalismo se ha confundido habitualmente con una lealtad al
Estado, cuando en realidad se trata de una lealtad a la nacin. Esta confusin deriva de
la costumbre de intercambiar Estado y nacin como sinnimos (Connor, 1998).
el principio de igualdad ante la ley se ha puesto en discusin, pues la

realidad emprica muestra que la igualdad es ms una aspiracin y una
abstraccin que una realidad. Por otra parte, la igualdad ante la ley de todos
los ciudadanos contiene una contradiccin y una paradoja, ya que parte
del supuesto de que todos somos iguales, lo que hasta cierto punto y en el
sentido de los derechos fundamentales es verdad; sin embargo, en el caso
de los pueblos indgenas y otros grupos (religiosos, sexuales) este principio
se confrontara con mbitos donde el derecho individual lesiona el inters
colectivo o grupal. De ah que en el mbito jurdico se hable del derecho
de las minoras (religiosas, culturales, y otras) o de los derechos colectivos
que, en todo caso, slo pueden realizarse con relacin al cumplimiento de
los derechos individuales.
Esto es en cuanto al derecho en s, pero tambin la sociedad ha cam-
biado y han surgido nuevas demandas o se han producido procesos de re-
invencin o reafirmacin de identidades que, en opinin de los sujetos,
exigen una valoracin, un reconocimiento, una proteccin, o ambos, por
parte del Estado y los ciudadanos en general. Es as como lo indio, hasta
hace poco tiempo sinnimo de atraso y pobreza, es reivindicado y recons-
truido por los propios actores indgenas, quienes estn sometiendo a revi-
sin la terminologa y catalogacin que los otros hacen de ellos. As, estos
grupos han pasado de etnias a pueblos indgenas, reivindicando su dere-
cho a ser considerados de acuerdo con un estatuto legal que les permita
ejercer el derecho a la participacin poltica, el control de sus recursos y la
libre determinacin (Alonso, 1997; Karakras, 1997; Montejo, 1997, entre
otros). Tal cuestin plantea una serie de problemas para los Estados y de-
terminados grupos de las sociedades nacionales, que ven con desconfian-
za tales demandas.
En la actualidad, existe un intenso debate en procura de frmulas
que permitan pensar el futuro de los Estados nacionales que se hallan en
crisis, segn algunos, o en revisin, segn otros (Habermas, 1999b). La
mayor parte de los planteamientos apuntan a la necesidad de ir ms all
de la igualdad abstracta y asumir una poltica de reconocimiento de las
diferencias culturales, que pueda expresarse en torno de estados
pluritnicos y multiculturales. El problema surge en el momento de definir
si el reconocimiento debe tener tan solo un sentido moral, aun cuando las
conductas morales tengan una expresin cognitiva (Habermas, 1999b); o
bien se va ms all y se plantean transformaciones en el mbito normativo
que regulen la convivencia social. A continuacin revisaremos algunos
fragmentos de esta discusin.
Existen al menos dos corrientes de discusin con relacin a los de-
rechos indgenas y las nuevas formas de ciudadana. Una que se viene dan-
do desde hace varias dcadas y se ha manifestado dentro del mbito de
188 CEPAL
las ciencias sociales, las humanidades, las organizaciones indgenas y los

organismos internacionales del Sistema de las Naciones Unidas y de la Or-
ganizacin de Estados Americanos (OEA), en general. La otra corriente de
discusin, que comienza a evidenciarse en los aos ochenta, se ha ido ge-
nerando dentro del liberalismo,2 aunque de ella participan en la actuali-
dad un nmero bastante amplio de intelectuales y polticos de distinto
pensamiento poltico.
La primera corriente ha planteado, desde hace algunos aos, una cr-
tica a los modelos coloniales y neocoloniales bajo los que se han construi-
do las relaciones entre los pueblos indgenas y las minoras nacionales en
los Estados de Amrica Latina,3 Tambin ha criticado el carcter y los efec-
tos de las polticas de administracin de las diferencias, basadas en la asi-
milacin o aculturacin planificada como mtodo para mantener los
equilibrios sociales y alcanzar la igualdad de las personas en todos los m-
bitos de la vida (social, econmico, poltico, cultural). El centro de esta cr-
tica seala, asimismo, que los Estados y las sociedades nacionales se han
construido sobre una base que ha negado las diferencias convirtindolas
en desigualdades, por lo general sociales y econmicas, y echando mano a
la discriminacin, el racismo y la opresin de los otros.4 De acuerdo con
este planteamiento, se seala, se deben revisar los trminos excluyentes se-
gn los cuales se han construido y articulado las sociedades latinoameri-
canas, para avanzar en la bsqueda de Estados y sociedades que reconozcan
su matriz diversa y heterognea. Tal cuestin debiera repercutir, en defini-
tiva, en el mejoramiento de la calidad de vida y el respeto a los derechos y
formas de vida de las personas y comunidades excluidas, entre otros im-
pactos y cambios esperados.
2
Algunos sostienen que se trata de una disputa entre liberales y comunitaristas del mundo
anglosajn. Estos ltimos, sin embargo, provienen de la tradicin liberal y se declaran
como tales; por lo tanto, es de suponer que, en gran parte, se trata de un debate en el
interior del liberalismo.
3
De las Naciones Unidas destaca el Informe de Jos Martnez Cobo (1987).
4
Un trabajo pionero en esta lnea es el de Guillermo Bonfil Batalla y de varios de los
antroplogos que firmaron la llamada Declaracin de Barbados por la liberacin indgena
(1971). Dos trabajos de Bonfil en esta lnea son: El Concepto de Indio en Amrica: una
Categora de la Situacin Colonial. El trabajo de Bonfil ha tenido una gran influencia en
las organizaciones y los intelectuales indgenas, quienes han incorporado sus conceptos
e ideas de manera muchas veces literal, como etnodesarrollo, control cultural, y otros. Una
crtica al trabajo de este antroplogo mexicano, vase en Claudio Lomnitz (1999).
B. El multiculturalismo y la administracin
de las diferencias culturales
El multiculturalismo est convirtindose en una panacea, es decir,

en uno de aquellos conceptos donde cabe todo y nada, en una palabra
mgica que con slo nombrarla supuestamente se puede dar respuesta a
los grandes problemas de los Estados posnacionales. En este apartado
intentamos entender los alcances del multiculturalismo y sus verdaderas
posibilidades para enfrentar la problemtica indgena en los pases de
Amrica Latina.
El surgimiento del multiculturalismo se inscribe dentro de los pro-
cesos de resignificacin de la cultura (y del concepto de cultura) como prin-
cipio normativo respecto de la poltica y las formas de organizacin social.5
Es notorio observar cmo de pronto la cultura se ha convertido en un prin-
cipio cuya pretensin de validez adquiere o retoma plausibilidad para
interpretar a las sociedades en su conjunto y buscar explicacin a las frac-
turas que ponen en peligro la integracin sistmica, e incluso en algunos
contextos, la integracin social (Giddens, 1995). De este modo, las explica-
ciones culturales de la realidad y los conflictos de la sociedad se han vuel-
to cada vez ms frecuentes, hasta llenar una larga lista de procesos y
fenmenos sociales a veces muy dismiles entre s (Crowley, 2002). As, se
ha pasado del choque de civilizaciones, como expresin escatolgica del
futuro al que nos conducen los conflictos de supuestos grandes bloques
culturales, a las guerras culturales como elemento constitutivo de la po-
ltica mundial del nuevo milenio (Eagleton, 2001).
Multiculturalismo es un concepto surgido en Canad a principios de
los aos setenta, con el fin de abordar el tema de los inmigrantes, las
minoras y los grupos tnicos y nacionales. Constituye una reaccin frente
a la evidente crisis de legitimidad de la asimilacin multicultural (melting
pot) en los Estados Unidos, cuestin anunciada ya hace algunas dcadas
por Nathan Glazer (1963). En la actualidad, el multiculturalismo es definido,
a lo menos, de tres maneras distintas. Una es descriptiva y explicativa, y
se refiere al multiculturalismo como un proceso sociolgico y cultural, un
hecho social que existe en la mayora de los Estados nacionales. En efecto,
la mayor parte de los Estados existentes en el mundo, por no decir la
totalidad, estn compuestos por una heterogeneidad social y cultural. La
5
La discusin sobre el concepto de cultura, despus del fallido certificado de defuncin
de la antropologa posestructural, es realmente significativa, porque ha retomado tpicos
antiguos y ha pesquisado en los fenmenos actuales como el problema de las identidades,
los nacionalismos y las nuevas formas de accin colectiva nichos donde desarrollarse y
resignificarse.
190 CEPAL
segunda perspectiva es normativa y aboga por el respeto, valoracin y

aceptacin de la diversidad cultural de los individuos y grupos en un marco
de derechos y deberes diferenciados. El multiculturalismo normativo o
multiculturalismo de Estado, sera, por tanto, una forma de administrar las
diferencias culturales en el marco de los Estados nacionales o dentro de
regiones o microrregiones especficas. Su propsito sera la superacin de
las desigualdades que se generan en la sociedad como resultado de las
diferencias culturales. En este sentido, el multiculturalismo como enfoque
normativo constituye un proyecto basado en la tolerancia y el respeto a la
diversidad y la diferencia.
Existe tambin un multiculturalismo filosfico o doctrinario, vale de-
cir, un conjunto de enfoques y posturas ticas que entienden el multicultu-
ralismo como una forma de comprensin y ordenamiento de la sociedad, en
funcin de ciertos valores o principios polticos. El multiculturalismo filo-
sfico es tal vez uno de los ms difundidos en la actualidad y est repre-
sentado en el debate por los llamados liberalismos 1 y 2 (Taylor, 2001).
Mientras que el liberalismo 1 afirmara su fe en el individuo, el racionalis-
mo, el universalismo y el utilitarismo mediante una justa distribucin de
la justicia; el liberalismo 2, denominado comunitarismo, considera que exis-
te un debilitamiento de la vida pblica como consecuencia de la promo-
cin liberal del individuo en tanto depositario de derechos naturales
anteriores a la vida social (Mouffe, 1997). En el debate actual se procura
redefinir el carcter de la comunidad poltica y el Estado, a partir de la re-
significacin de las ideas de bien comn y de vida buena, pero tambin
sobre la base de la bsqueda concreta de mecanismos jurdicos e institu-
cionales que alienten y propugnen definiciones en el mbito de un multi-
culturalismo normativo.6
Por nuestra parte, entendemos el multiculturalismo como una
realidad emprica y una forma de organizar o administrar las diferencias
culturales en el interior de los Estados nacionales. El multiculturalismo se
opone al asimilacionismo de Estado (Parekh, 2000) y a la negacin de las
diferencias culturales, intentando redefinir los trminos por los cuales se
ha organizado hasta ahora la sociedad y la comunidad poltica. Como
realidad emprica, el multiculturalismo es una caracterstica antigua de los
Estados nacionales, incluso podramos decir que ha sido una caracterstica
permanente de la sociedad antes de la formacin de los Estados modernos.
Dentro de los procesos de formacin de los Estados nacionales en distintas
6
Existen diversas interpretaciones y lecturas respecto del multiculturalismo segn las
distintas corrientes polticas. Al respecto, Kincheloe y Steinberg distinguen el
multiculturalismo liberal, el multiculturalismo plural, el multiculturalismo esencialista de
izquierdas (Kincheloe y Steinberg, 1999, Introduccin, p. 25 y ss.).
latitudes del mundo, es posible mencionar en trminos muy generales tres

casos, a los que se recurre frecuentemente: Amrica Latina, frica y Europa.
En primer trmino estn los Estados nacionales surgidos de las
colonias lusohispanas en Amrica Latina a principios del siglo XIX, la mayor
parte de ellos con abundante poblacin indgena, diferentes lenguas y
distintas formas de organizacin social y poltica. A este multiculturalismo
basado en la poblacin indgena se pueden agregar, al menos en un primer
momento, los grupos criollos y peninsulares, los mestizos y la poblacin
afrodescendiente. Las polticas liberales del siglo XIX intentaron en varios
de estos pases exterminar a la poblacin indgena o incorporarla de manera
violenta (vanse, por ejemplo, los casos de Chile y Argentina alrededor de
1880). En el siglo XX, la estrategia liberal dio paso a nuevas polticas de
integracin y administracin de la diferencia, mediante las cuales se
pretende una asimilacin amistosa; surgen entonces el indigenismo de
Estado y sus diferentes corrientes nacionales, como una de las primeras y
ms importantes polticas de administracin de las diferencias culturales.
Las formas de multiculturalismo de hecho se diversificaron an
ms con los procesos de colonizacin e inmigracin europea en varios pases
de Amrica, sobre todo del Cono Sur, como Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay, que recibieron considerables contingentes de poblacin italiana,
alemana, polaca, gallega y espaola, entre otras. Es cierto que una parte
importante de esta poblacin diluy luego sus diferencias en el crisol de
la nacin, como se sola decir antiguamente, dejando de afirmar sus
diferencias en pos de una asimilacin voluntaria. Pero todava hoy, aunque
de manera ms bien simblica, recrean una diversidad de orgenes, y formas
de pensar y ser.
En Europa, la creacin de los Estados nacionales surgidos de reinos
y principados, como Alemania y Austria, o de fuertes Estados centraliza-
dos, como Francia, se construyeron sobre la base de numerosos grupos t-
nicos o minoras nacionales, como se les denomina en la actualidad. El
pensamiento nacionalista nace justamente como una respuesta moderna
ante la diversidad y necesidad del capitalismo de constituir grandes y ho-
mogneas formas de organizacin social, como son los Estados nacionales
(Gellner, 1991; Hobsbawm, 1997). La diversidad inicial de los pases eu-
ropeos, si bien se vio disminuida o invisibilizada por las polticas de Esta-
do, especialmente por un Estado benefactor que enfatiz la igualdad social,
ha vuelto a resurgir en las dcadas recientes con la masiva migracin ha-
cia Europa de poblacin procedente de todo el mundo, pero especialmen-
te de las ex colonias africanas y asiticas.
Un tercer ejemplo es el de los pases africanos y asiticos emergidos
del escenario posterior a la Segunda Guerra Mundial, en un proceso de re-
configuracin del orden geopoltico mundial. El caso africano es uno de
192 CEPAL
los ms recurridos ejemplos de la construccin de Estados-nacin sobre ba-

ses culturales y polticas endebles, donde a partir de los lmites adminis-
trativos coloniales de por s muy difusos se crean fronteras y lmites
nacionales que aglutinan a diversos grupos tribales, muchos de ellos irre-
conciliables por razones religiosas o polticas, y se separa a otros descono-
ciendo sus expresiones territoriales histricas (Bendix, 1974). Esta creacin
de Estados nacionales, sin considerar la dinmica multicultural preexistente,
ha tenido profundas y negativas consecuencias con respecto a la estabili-
dad poltica de las regiones africanas y asiticas (Stavenhagen, 2000), se-
gn hemos podido apreciar recientemente en casos como los de Ruanda,
Angola o Senegal, o en los conflictos derivados de la creacin del Estado
israel en Medio Oriente, o en las mltiples particiones y reordenamientos
de frontera entre India, Bangladesh, Pakistn y Sri Lanka, por dar unos po-
cos ejemplos.
Pese a la existencia de antiguas sociedades multiculturales, producto
de la convivencia de grupos autctonos e inmigrantes, la preocupacin por
sus consecuencias sociales y polticas en el interior de los Estados nacionales
es reciente y proviene de pases en desarrollo como Canad, los Estados
Unidos y la mayor parte de los pases que conforman la Unin Europea.
El factor comn de ellos es la conformacin de sociedades a partir de la
inmigracin, hecho que los diferencia enormemente de los pases de
Amrica Latina, donde el multiculturalismo se asocia a la existencia de
poblaciones indgenas y afrodescendientes. Esto plantea la necesidad de
entender que lo que existe no es un multiculturalismo, sino varios
multiculturalismos, con distintas dinmicas y caractersticas propias
segn los contextos.
Si las sociedades han sido empricamente multiculturales, qu es lo
que hace que las diferencias se conviertan de pronto en un tema de inters
poltico y filosfico? En el caso de Europa, esta emergencia se relaciona
directamente con el incremento de la inmigracin. En los Estados Unidos,
como ya lo sealamos, se vincula con el cuestionamiento de la asimilacin
cultural y el fracaso de las polticas de accin afirmativa (affirmative action).
En Amrica Latina, en tanto, esta cuestin estara ligada a la formacin de
los nuevos movimientos sociales indgenas y la reforma del Estado, aunque
en verdad el traslado algo mecanicista del multiculturalismo al debate
actual sobre las identidades y los conflictos indgenas, no permite ver del
todo su relacin con la realidad y se mantiene an en un plano retrico y
discursivo.
Para algunos autores, esta eflorescencia social que es el multicul-
turalismo y su racionalizacin en la sociedad contempornea, correspon-
de a una crisis de sentido que apunta a la fragmentacin de los grandes
sistemas simblicos que sostenan a la sociedad. Una de las manifestacio-
nes ms claras de esta fragmentacin se encontrara en la crisis del Estado

benefactor (Rosanvallon, 1995), que ha dejado en evidencia las desigual-
dades sociales. Desde otra perspectiva, Andrew Linklater cree que todas
las sociedades son multiculturales y lo que sucede hoy en da es que stas
se encuentran en una fase de conflictos y demandas emanadas del desco-
nocimiento y negacin de la diversidad, puesto que quienes detentan el
poder creen ver en dicha negacin y en la asimilacin, la estabilidad y
reproduccin futura de la sociedad. En consecuencia, la irrupcin de la di-
versidad y su impacto en las sociedades actuales reflejaran las transfor-
maciones normales de la comunidad poltica (1998, p. 86). Siguiendo a
Richard Rorty, el autor seala que el progreso moral de la sociedad requie-
re de la extensin de las fronteras de la comunidad, para que las diferen-
cias entre internos (insiders) y externos (outsiders) pierdan su significado
moral. El reconocimiento sera en principio un importante medio de exten-
sin de la ciudadana como expresin poltica de la extensin de la comu-
nidad. El autor habla de fundar una comunidad dialgica. Se trata de
crear una nueva universalidad que defienda el ideal de que todos los seres
humanos tengan igual derecho a participar en el dilogo (social y polti-
co), a fin de determinar los principios de inclusin y exclusin que gobier-
nen la poltica global (Linklater, 1998, p. 107). De esta manera, para Linklater
el problema se resuelve, de manera voluntarista en nuestra opinin, me-
diante un dilogo social entre las partes, donde ningn grupo pretenda asi-
milar al otro. Una forma de lograrlo es deconstruyendo el asimilacionismo
y mostrando sus debilidades e inviabilidad poltica.
El problema de la propuesta de Linklater es que es demasiado
abstracta y por ello mismo deja fuera de su planteamiento al hecho de que
las desigualdades y diferencias se desarrollan y producen dentro de campos
de poder y lucha por recursos, entre otros. Lo claro es que los grupos
dominantes y subordinados no se hallan en dichas posiciones porque el
destino los haya conducido hasta all. Por consiguiente, es difcil pensar que
una tica dialgica pueda romper las firmes ataduras en que se sustentan
las desigualdades. Se podra pensar en una tica dialgica ms bien dentro
de un marco de negociacin y dilogo poltico entre partes en conflicto, pero
no como un proyecto en s mismo.
Para Habermas (1999b), el multiculturalismo refleja la fragmentacin
simblica de la sociedad como producto de una crisis de legitimidad del
Estado nacional, aunque el autor cree que el multiculturalismo es una di-
mensin o una capa ms de la llamada lucha por el reconocimiento, don-
de caben las demandas de los grupos feministas y ecologistas, entre otros,
cuestin sobre la que volveremos ms adelante. El autor seala que la cri-
sis del Estado nacional plantea el desafo de encontrar un equivalente fun-
cional para las formas de integracin social que requiere la sociedad actual.
Frente al vaciamiento de la soberana basada en los trminos del Estado
194 CEPAL
nacional, se requiere encontrar y legitimar nuevas formas de soberana. El

mrito del Estado nacional radic en la solucin de dos problemas en uno:
hizo posible una nueva forma de integracin social con respecto a la que
exista en la poca anterior a la Era Moderna, sobre la base de un nuevo
modo de legitimacin (Habermas, 1999, p. 88). El problema del Estado na-
cional surge porque en el seno de ste se encuentra incrustada la tensin
entre el universalismo de una comunidad jurdica igualitaria y el particu-
larismo de una comunidad con un destino histrico (1999b, p. 91). El xito
del Estado nacional se asienta en el hecho de que por largo tiempo logr
reemplazar los vnculos corporativos, en proceso de desintegracin desde
la poca premoderna, por lazos de solidaridad entre los ciudadanos, logro
que se ha puesto en peligro cuando se ha intentado dar centralidad al na-
cionalismo como ideologa del Estado nacional bajo la idea de una comu-
nidad homognea, nica y por sobre todo principio y valor de solidaridad.
As, la comunidad poltica ha sido transformada por la ideologa nacional
en una comunidad cuasinatural homognea y excluyente. Habermas en-
cuentra la respuesta a esta cuestin en la bsqueda de nuevas formas de
ciudadana, en el universalismo y la reafirmacin de los derechos huma-
nos, y en un nuevo concepto de lealtad colectiva: el patriotismo constitu-
cional. Finalmente, Habermas seala que uno de los peligros de las
sociedades multiculturales es el fundamentalismo, cuestin que no ha po-
dido ser resuelta por las formas liberales de derechos, libertad y participa-
cin. La nica manera posible de salvarse del fundamentalismo es por
medio del disfrute profano de los derechos sociales y culturales, esto es,
mediante la constitucin de una nueva forma de ciudadana que sea inte-
gradora y promueva la solidaridad entre los extraos.
C. La bsqueda de nuevas formas de organizacin

de la sociedad: multiculturalismo normativo
y pueblos indgenas
Veamos ahora, entonces, cmo es que se expresa el debate sobre el

multiculturalismo normativo y cules son los alcances de la poltica de
reconocimiento que, como veremos, para algunos autores estn estrecha-
mente ligados entre s. El problema de la igualdad y la diferencia se en-
cuentra en el eje de este debate, pero cmo resolver el problema de la
igualdad en una sociedad compleja? Es posible alcanzar la igualdad en
una sociedad diversa? Se puede construir una sociedad donde se respe-
ten simultneamente igualdad y diferencia? Estas son algunas de las pre-
guntas que pretenden responder autores como Walzer (2001), Taylor (2001)
y Kymlicka (1996) para el mundo anglosajn, o Villoro (1999), Stavenhagen
(1999) y De la Pea (2001), para el caso de Amrica Latina.
Las ideas de Walzer son un punto de partida en la actual discusin

liberal sobre los problemas de la igualdad, la diferencia y la inclusin del
otro en las sociedades plurales. En su libro Las esferas de la justicia, el po-
litlogo plantea que la igualdad, a diferencia de los ideales de libertad y
fraternidad, se ha convertido en un concepto abstracto y retrico que no
se ha expresado en prcticas y medidas concretas. Una forma de cambiar
los enfoques abstractos por los concretos es pensando una sociedad regu-
lada por el intercambio o distribucin de bienes a los que, en la concep-
cin de Walzer, las personas o grupos les dan diversos significados. Walzer
propone el reconocimiento de una igualdad compleja, en contraposicin
a una igualdad simple. La primera implica el reconocimiento de los di-
versos significados y valores que los sujetos otorgan a los bienes que se dis-
tribuyen, y la idea de que los procesos de distribucin operan en esferas
autnomas, segn los distintos significados atribuidos a los bienes. El res-
peto de estas y otras reglas permitira que la justicia distributiva funcio-
ne segn atributos de igualdad y no de tirana. Asimismo, posibilitara
varias formas distributivas autnomas, lo que conllevara el respeto del plu-
ralismo, excluyendo la posibilidad de la imposicin de modelos hegem-
nicos como hasta ahora ocurre en los sistemas de igualdad simple. En los
ltimos trabajos de Walzer, la cuestin del pluralismo se ha hecho ms ex-
plcita, abordando tambin el problema de la autonoma individual frente
al grupo, la tolerancia, las polticas de reconocimiento y otros temas rela-
cionados.
Charles Taylor (2001) reintroduce el concepto roussoniano de digni-
dad del ciudadano para intentar explicar y resolver el problema de las di-
ferencias y desigualdades en una sociedad multicultural. Se trata de la
poltica del reconocimiento cuya base son los conceptos de dignidad y
autenticidad. El autor seala que el concepto de dignidad es la forma mo-
derna en que los sujetos quieren ser reconocidos tanto en la esfera ntima
como en la pblica. El concepto de dignidad reemplaza al viejo concepto
de honor como forma de organizar las jerarquas sociales. Las transforma-
ciones sociales que implicaron el trnsito de sociedades jerarquizadas a so-
ciedades democrticas abrieron paso a un concepto universalista y
totalizador de dignidad; esa es la forma en que los sujetos, segn el autor,
desean ser reconocidos en una sociedad democrtica. La autenticidad, por
su parte, constituye una forma moral de pensar la diferencia y la identi-
dad. En efecto, Taylor indica que existe una estrecha relacin entre el reco-
nocimiento y la identidad, y que ambas cosas se retroalimentan. Los
individuos y los grupos desean ser reconocidos, pero bajo sus propios tr-
minos, verdaderamente reconocidos no falsamente reconocidos, de for-
ma digna y sobre la base del reconocimiento de su autenticidad, de su
diferencia. El falso reconocimiento no slo implica una simulacin, sino que
puede constituir un agravio y la base de injustas opresiones.
196 CEPAL
El moralismo ciudadano de Taylor nos parece cercano a las pos-

turas de Habermas respecto de la inclusin de la diferencia en las socieda-
des modernas. Habermas seala que la moral significa igual respeto para
cada cual y responsabilidad solidaria universal de uno para con el otro. El
sentido de esta moral elimina aquella estructura relacional de alteridad y
diferencia, y borra la falsa disyuntiva entre comunidad y sociedad: hablo
de fundamentacin moral en primer lugar, descriptivamente con relacin
a la rudimentaria prctica de fundamentacin que tiene su lugar en las in-
teracciones cotidianas del mundo de la vida (Habermas, 1999b, p. 29). Las
reglas morales no son slo componentes subjetivos de las conductas hu-
manas, sino sobre todo componentes centrales de las relaciones intersubje-
tivas, a la vez que poderosos dispositivos de organizacin de la sociedad,
lo que les da una fuerza como mecanismos empricos de toma de decisio-
nes y obligaciones.7 No queremos extendernos en la discusin sobre estas
posturas, slo decir que es indudable que las desigualdades y diferencias
culturales en el seno de la sociedad poseen un componente subjetivo e in-
tersubjetivo, que regula, organiza y jerarquiza las relaciones y posiciones
sociales. El problema es cmo se concretiza la evidencia de stos, es decir,
el reconocimiento?, cmo se puede pensar la diferencia desde un punto
de vista moral en sociedades tan segmentadas y estratificadas como las
nuestras, en sociedades de indignos?, podramos decir.
Lo que es claro, en todo caso, es que los movimientos indgenas estn
transidos por la dignidad y la autenticidad. En las pginas anteriores hemos
visto que la demanda indgena no slo apela a la satisfaccin de
determinadas necesidades materiales, sino tambin al reconocimiento y la
legitimacin dentro del espacio pblico y en la vida cotidiana. Eso explica,
como hemos dicho, que la accin colectiva indgena apele a los mismos
cdigos con que se la ha excluido o estigmatizado: lo indgena. Al
resemantizar y resignificar las diferencias en favor propio, los indgenas
estn haciendo el ejercicio de intentar ser reconocidos bajo sus propios
trminos.
Pero existen algunos problemas. Es comn escuchar en la discusin
que el reconocimiento de derechos a los pueblos se contrapone con el
respeto a los derechos humanos universales, por cuanto en las sociedades
7
Aqu formulamos proposiciones que tienen el sentido de exigir a los dems un
determinado comportamiento (es decir, plantear una obligacin), de comprometernos con
una cierta accin (contraer una obligacin), de hacer reproches a los dems o a nosotros
mismos, de reconocer errores, de presentar excusas, de ofrecer una reparacin, etc. En este
primer estadio los enunciados morales sirven para coordinar las acciones de diversos
actores de modo vinculante. La obligacin presupone ciertamente el reconocimiento
intersubjetivo de normas morales o de prcticas comunes que fijan para una comunidad
de modo convincente aquello a lo que estn obligados los actores as como lo que han de
esperar unos de otros (Habermas, 1999b, p.29).
indgenas existen prcticas que vulneran dichos derechos. Mientras algunos

sealan que los derechos colectivos se contraponen a los derechos
individuales, otros argumentan que estos ltimos, en el caso de algunas
sociedades y grupos, no se pueden realizar sino con el pleno goce de los
otros. El trato a las mujeres y los nios, el respeto a las minoras religiosas,
los castigos fsicos, y otros, son temas comunes en esta discusin.
Cmo resolver el problema de los derechos colectivos en una
sociedad democrtica?, cmo lograr que stos no vulneren los derechos
humanos universales en el marco de la sociedad multicultural? Sobre esta
materia, uno de los planteamientos ms difundidos y originales de los
ltimos aos es el del canadiense Will Kymlicka (1996), quien para
organizar su propuesta de ciudadana multicultural se basa, principalmente,
en la realidad de Canad y los Estados Unidos.
La propuesta de Kymlicka procura compatibilizar los derechos
colectivos e individuales sin afectar a los supuestos bsicos del liberalismo:
las libertades y derechos individuales, bajo un modelo que denomina de
ciudadana diferenciada. Este modelo opera sobre la base de un sistema
de restricciones internas y protecciones externas (Kymlicka, 1996, pp.
58 y ss.). Mientras las primeras tienen como objetivo proteger al grupo del
impacto desestabilizador de disenso interno (como el deseo de algunos
miembros de no seguir las prcticas tradicionales), el objetivo de las
segundas es proteger al grupo del impacto de las decisiones externas (como
por ejemplo, las polticas del Estado, los megaproyectos que afectan a sus
territorios y recursos, y otros). El autor ubica estas dos dimensiones dentro
de los llamados derechos colectivos, aunque cada una posee caractersticas
propias; la primera alude a las relaciones intragrupales, mientras que la
segunda se refiere a las relaciones intergrupales. El problema es cmo
restringir y proteger a la vez tanto los derechos del individuo dentro del
grupo, como de la sociedad y el sistema en que stos se insertan. El modelo
de Kymlicka intenta encontrar la coexistencia de formas distintas de
convivencia, de reglas y de derecho; se propone compatibilizar los derechos
humanos universales con los derechos humanos especficos de grupo.
El planteamiento de Kymlicka parece adecuado para buscar formas
que posibiliten acercar los diversos derechos que se ponen en juego en
la sociedad multicultural, lo que permitira la existencia de un derecho de
las minoras y los grupos tnicos, pero con apego a las reglas nacionales
vigentes cuyo componente bsico es el respeto irrestricto a los derechos
humanos de las personas. As, esta frmula constituira un modo ampliado
de ciudadana. Pero cul es la limitacin de esta propuesta? Se contrapone
o se complementa con la demanda de autonoma de los pueblos indgenas?
La limitacin es probablemente de tipo poltico, en dos sentidos. Esta es
una propuesta liberal en el marco de una democracia estable, pero qu
198 CEPAL
sucedera en pases donde las formas no liberales de organizacin social,

participacin y gerencia social son, en algunos espacios, predominantes con
respecto a las formas liberales? Cmo sustituir las formas propias de
gobierno y las prcticas sociales que atentan contra los derechos humanos,
sin afectar a la autonoma y los derechos de grupo?
Por su parte, De la Pea (2001) seala que el problema de la diversi-
dad y la igualdad debe resolverse en el marco de los procesos de amplia-
cin de la ciudadana y establece dos tipos de ciudadana, una formal y
otra sociocultural. La primera tiene que ver con la capacidad de los sujetos
de ejercer ciertos derechos cvicos (votar, pagar impuestos, cumplir con los
rituales patriticos, entre otros), mientras que la segunda entraa compar-
tir valores y creencias fundamentales de la sociedad en que se vive. El au-
tor reconoce, adems, tres tipos de etnicidad o identidad tnica, una basada
en el Estado nacional, otra compuesta y otra separada. Cada una de ellas,
en combinacin con los tipos de ciudadana, generara un tipo de convi-
vencia especfica. La combinacin que mejor se adecuara a la realidad de
los pases latinoamericanos con alto nmero de poblacin indgena, como
Mxico, Guatemala, Ecuador o Chile, sera la ciudadana sociocultural ba-
sada en una identidad nacional, pero donde se reconozca y se regule la exis-
tencia de otras identidades.
En tanto, el filsofo mexicano Luis Villoro (1999) estima que no es
necesario pensar en un concepto de ciudadana diferenciada como el de
Kymlicka. Por el contrario, el autor piensa que los conceptos de autonoma
y ciudadana deben ser considerados como complementarios y no como
opuestos, de esa forma se evitara dividir a la ciudadana, que es un
principio bsico para garantizar la igualdad a todas las personas. Segn
Villoro, la idea de ciudadana diferenciada implica el peligro de separacin
o antagonismos dentro de un Estado nacional. El ciudadano es, por
definicin, sujeto de derechos iguales para todo individuo, cualesquiera
sean sus diferencias culturales o sociales; la autonoma, por el contrario,
establece sujetos que pertenecen a comunidades con derechos diferenciados.
De esta manera, la sola satisfaccin de los derechos de autonoma bastara
para la realizacin de la igualdad de derechos del conjunto de ciudadanos,
sin tener que diferenciar la ciudadana, lo que podra dar lugar a privilegios
y ventajas para ciertos grupos.
Finalmente, Rodolfo Stavenhagen sostiene que despus de dos si-
glos de democracia republicana liberal formal, los pases latinoamerica-
nos estn llamados a replantear la relacin entre el Estado y los pueblos
indgenas, dando cuenta de las diferencias culturales existentes por me-
dio del establecimiento de la ciudadana multicultural. El autor seala
que la ciudadana multicultural en cuanto a los pueblos indgenas debe
incluir:
... su reconocimiento como pueblos con personalidad jurdica y con

derecho a la libre determinacin, las comunidades indgenas como
entes de derecho pblico y con derechos autonmicos, las lenguas
indgenas como lenguas nacionales, la delimitacin de territorios pro-
pios y protegidos, el derecho al manejo de recursos y sus proyectos
de desarrollo, el respeto a sus normas internas de gobierno local y
sus usos y costumbres o derecho consuetudinario, la libertad religiosa
y cultural de la comunidad, y la participacin y representacin pol-
tica a nivel regional y nacional. La ciudadana en cuanto a pueblos
indgenas se refiere, deber tener dos puntos de referencia esencia-
les: la unidad del Estado democrtico y el respeto a los derechos hu-
manos individuales al interior de las unidades autonmicas que se
establezcan (Stavenhagen, 1999).
D. Multiculturalismo y comunalidad indgena:

opuestos o complementarios?
Aunque la discusin acerca de la naturaleza y normativa del multi-

culturalismo ha enriquecido los debates tericos sobre la diversidad cultu-
ral, se est lejos de un consenso acerca de los verdaderos alcances de esta
frmula nacida en una realidad muy diferente a la de Latinoamrica, aun-
que con una gran fuerza para nombrar realidades. Con respecto a estas
cuestiones, parece necesario plantearse algunas preguntas: cmo asumir
la veracidad del argumento multicultural en un contexto donde precisa-
mente la cultura est sirviendo de argumento de exclusin y opresin, bajo
el paradigma del choque de civilizaciones y de las guerras culturales?
De las lecturas comentadas, queda la duda de hasta qu punto el argu-
mento multicultural se compromete con las desigualdades econmicas y
sociales, tanto o ms fuertes que las desigualdades culturales? A quines
sirve el argumento multicultural? Para quines es verdaderamente til?
Es til para los grupos y movimientos tnicos?
Para muchos autores, el multiculturalismo normativo est lejos de
ser la solucin a los problemas de las sociedades diversas o plurales; es ms,
algunos consideran que el multiculturalismo no es otra cosa que el
maquillaje cultural del neoliberalismo, su coartada cultural (Vzquez,
2003, p. 51). Segn esta crtica, el multiculturalismo, significara ms que
una poltica, un criterio de desempeo para el liberalismo econmico, una
forma de hacer ms eficientes y adecuadas a los tiempos las reformas
econmicas que afectan a las grandes mayoras y a los sectores ms
excluidos, procurando el compromiso de los sujetos o una mnima respuesta
positiva a los cambios y transformaciones que se estn operando. Asimismo,
en el caso de Amrica Latina, el multiculturalismo sera una respuesta
200 CEPAL
retrica del Estado y los grupos de poder ante los levantamientos,

rebeliones, movilizaciones, desacuerdos, demandas y malestares
manifestados por los indgenas y sus organizaciones. An no es posible
observar en el continente experiencias concretas de polticas multiculturales,
multitnicas o pluriculturales, que se supone deben comprender al
conjunto de la sociedad a partir de cambios estructurales en los sistemas
de administracin del Estado, la educacin, la implantacin de sistemas de
pluralismo jurdico, y otros.
Adems, con el tiempo, el concepto de multiculturalismo ha sido
cargado de ms y ms significados, adjudicndosele la contencin de
todas las diferencias sociales y culturales existentes en la sociedad. Un
ejemplo de esto es la suposicin de que el multiculturalismo contiene a
todas las diferencias: las de gnero, raza, cultura, edad y capacidad fsica
(Kincheloe y Steinberg, 1999). En nuestra opinin, esto hace al concepto
menos eficaz para entender los procesos que se supone representaba en un
principio.
Tambin hay quienes ven en el multiculturalismo una estrategia erra-
da para dar solucin a los conflictos sociales, pues al visibilizar o hacer ms
evidentes las diferencias, contribuye a profundizar las desigualdades deri-
vadas de stas. En la medida en que el multiculturalismo se basa en su-
puestos principalmente culturales, deja de lado los factores econmicos, que
tienen mayor peso que la cultura en la generacin de desigualdades e in-
equidades. En ambos sentidos, el multiculturalismo contribuira ms a la
fragmentacin social que a la integracin y la convivencia, seala Giovan-
ni Sartoris (2001). El autor italiano plantea que la condicin fundadora de
la ciudadana es la institucin del ciudadano libre y de ella se deriva una
igual inclusividad. Por el contrario, la ciudadana diferenciada convierte a
la inclusividad en una desigual segmentacin (Sartoris, 2001, p. 103). La
ciudadana diferenciada o basada en el multiculturalismo tribalizara a
la sociedad, profundizando las desigualdades entre grupos previamente
desfavorecidos. La apuesta de Sartoris es por tanto el pluralismo, manifes-
tado como una sociedad abierta que sera enriquecida por pertenencias
mltiples. En cambio, el multiculturalismo significa el desmembramiento
de la comunidad pluralista en subgrupos de comunidades cerradas y ho-
mogneas (Sartoris, 2001, p. 127).
La aplicacin mecnica, retrica y discursiva del multiculturalismo
ha puesto en una nebulosa el sentido de las demandas de los grupos tni-
cos quienes, en nuestra opinin y teniendo en cuenta las demandas prin-
cipales (vase el cuadro 2 del anexo), no se sienten necesariamente
representados por la propuesta multicultural. Salvo algunas excepciones,
como la de Ecuador, el multiculturalismo aparece ms como un discurso
del Estado, los organismos internacionales y los intelectuales, pero es
realmente la demanda central de los grupos tnicos? La mayora de los

intelectuales y polticos asumen, casi a ciegas, el proyecto multicultural
como una posibilidad de superar el conflicto indgena. Si bien algunas
organizaciones indgenas han incorporado en su discurso los cdigos del
multiculturalismo, usados como sinnimos de plurietnicidad, multinacio-
nalismo, y otros, en general, el discurso indgena plantea demandas por
reconocimiento (poltico, territorial, identitario, lingstico, entre otros) y
no tanto la conformacin de una nacin multicultural. Nuestra aprecia-
cin es que es necesario clarificar esos dos mbitos y entender cmo se
relacionan entre s. Por una parte, es cierto que haciendo un ejercicio la
poltica del reconocimiento puede dar pie a una sociedad o un estado
multicultural. Pero es una ciudadana multicultural o una ciudadana t-
nica a lo que aspiran los movimientos indgenas? Primero habra que acla-
rar los conceptos. La ciudadana multicultural es una forma de ciudadana
ampliada, tal como est planteada por Kymlicka o De la Pea. La ciuda-
dana tnica, en cambio, la entendemos como una forma de ciudadana
restrictiva que reconoce a los grupos tnicos, les restituye bienes simbli-
cos y materiales, les otorga canales de participacin, pero no se hace car-
go del resto de la sociedad. En el fondo, ampla los derechos y deberes
ciudadanos a los grupos tnicos, dejando intactas las estructuras de con-
vivencia con los otros grupos. Esto, que puede parecer algo trivial, es muy
importante, porque el multiculturalismo dice abordar la complejidad so-
ciocultural de la sociedad y no a un solo grupo. Es eso lo que persiguen
los movimientos tnicos?
Por otra parte, el multiculturalismo nace en el seno del Estado liberal
y es ah donde parece ms cmodo. Qu sucede en aquellos contextos en
que el liberalismo es imperfecto, donde la democracia y las formas de
hacer poltica entre los diferentes actores y sujetos se puede calificar de no
liberal (iliberal). Teniendo en cuenta los ejemplos descritos de Chile, Bolivia,
Ecuador y Mxico, es posible concluir que las demandas indgenas, as
como las estrategias que las vehiculizan, no concuerdan plenamente con
las formas liberales de hacer poltica. Es ms, se trata en muchos casos de
estrategias diametralmente opuestas a las formas hasta ahora conocidas,
pero esto es slo una parte del asunto. Las estrategias y las formas de
articular la lucha tnica y sus demandas pueden ser una manera peculiar,
distinta de hacer poltica, pero no quiere decir que representen un
rompimiento sistmico con la democracia o las formas liberales de hacer
poltica. La paradoja reside no en las estrategias, sino en el contenido mismo
de las demandas, en los elementos que componen los proyectos polticos
indgenas. Los movimientos indgenas apelan a la comunidad, los rituales
y creencias ancestrales, a los modos corporativos de participacin y toma
de decisiones, asimismo, demandan que se les reconozcan sus formas de
gobierno y autoridades tradicionales que, desde una lgica comunal,
202 CEPAL
privilegian el consentimiento de la asamblea antes que el voto, la

representacin y la eleccin directa.
Algunas preguntas siguen abiertas puesto que an no existen pases
latinoamericanos que hayan dado curso a verdaderas polticas y reformas
de corte multicultural, de modo que es difcil saber cmo se aviene esta
frmula con las formas no liberales de hacer poltica existentes en el seno
de muchos pases de la regin, as como en las estrategias y demandas de
los movimientos indgenas. Por lo dems, si los grupos tnicos reivindican
sus propias formas de hacer poltica, de organizarse, distribuir el poder,
participar y tomar decisiones, surge la pregunta de si el comunalismo
indgena es compatible con la democracia liberal actual. Y si no lo es queda
claro que una de las metas por alcanzar es, justamente, la ampliacin de la
ciudadana en un marco de profundizacin democrtica, o de democracia
radical, como propone Mouffe. Es evidente que las propuestas indgenas
estn en directa relacin con las limitaciones y problemas actuales porque
atraviesan los sistemas democrticos. En cierta forma, la democracia se ha
convertido en un discurso que est lejos de cumplir con el desempeo que
se le atribuye y las expectativas que genera.
De ah que algunos movimientos y organizaciones indgenas
postulen un proyecto propio, una va india, que privilegia las formas
propias o que excluye, a lo menos discursiva y simblicamente, a otras
formas de organizacin, gobierno y participacin que no sean las fijadas
por la asamblea indgena comunal. Esta es la propuesta del socilogo
aymara Flix Patzi, asesor del Movimiento Indgena Pachakutik (MIP),
quien propone la formacin de un gobierno comunal indgena, en oposicin
al sistema poltico liberal. El sistema comunal, segn Patzi, rene en una
misma instancia las gestiones poltica y econmica, que son reguladas por
los miembros de la comunidad constituida en asamblea. Las autoridades
de la comunidad no son elegidas para representar a la comunidad, sino
mandatadas por sta. En la propuesta de Patzi, la representacin
tradicional aparece como un potencial de personalismo y corrupcin, en
cambio el mandatado, de acuerdo con un sistema rotativo de eleccin,
es el que lleva la voz de la comunidad. En el tema de los recursos
econmicos, la propuesta de Patzi, establece la gestin comunal de los
recursos, pero bajo un control efectivo familiar.8
Otra persona cercana al MIP, el intelectual boliviano lvaro Garca
Linera, plantea en esta misma lnea el reconocimiento de la autonoma y
8
Intervencin de Flix Patzi en las Jornadas Latinoamericanas Movimiento indgena:
resistencia y proyecto alternativo, organizadas por la Universidad Autnoma
Metropolitana, Universidad de la Ciudad de Mxico, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico y la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla, del 28 al 30 de mayo de
2003, Mxico, D.F.
la libre determinacin de los pueblos indgenas de Bolivia, con el fin de

que las comunidades o confederaciones de stas puedan acceder a la auto-
gestin y el autogobierno. Asimismo, propone la eleccin de autoridades
ejecutivas y la formacin de estructuras de deliberacin regional por parte
de las comunidades culturales resultantes de la federacin de pueblos y
etnias indgenas, esto es, federaciones provinciales, federaciones de ayllus,
o ambas, con sus sistemas de cabildo o sistemas de eleccin individual de
representantes, que podran cumplir el papel de gobierno regional mni-
mo (Garca Linera, 2003, p. 38). La propuesta de Garca Linera es, como l
mismo apunta, expansiva, 9 esto quiere decir que pretende integrar a los
habitantes no indgenas de ciudades o barrios comprendidos dentro de la
territorialidad autonmica, como sujetos con los mismos derechos indivi-
duales y colectivos en la conformacin de los sistemas de autoridad regio-
nal (ibdem).
Entre los purhpecha de la sierra de Michoacn, en Mxico, despus
de una dcada de conformacin de movimientos tnicos que demandaban
autonoma y territorio, se ha retornado a un proceso de recomunalizacin
(Vzquez, 2003), a partir de la formacin de una organizacin territorial
denominada Consejo de Autoridades Purhpechas de la Meseta. El Con-
sejo, que agrupa a ms de 40 comunidades, demanda ser reconocido como
un cuarto nivel de gobierno dentro del estado de Michoacn, teniendo
como fundamento y justificacin para ello la naturaleza comunal de sus
representantes, esto es, los representantes de los bienes comunales, es de-
cir, las autoridades agrarias, elegidas sobre la base de una toma de deci-
siones en la asamblea comunal y el consenso.10
Democracia efectiva, democracia profunda, comunalismo, comuna-
lizacin, cules son las formas que deben adquirir los procesos de organi-
zacin poltica y social, ya no slo de las comunidades indgenas, sino del
conjunto de las sociedades multiculturales? Es posible construir socieda-
des donde convivan distintos sistemas de organizacin y toma de decisin
poltica? Es viable la construccin de un sistema expansivo de organiza-
cin basado en comunalidad indgena? Pero no es acaso la comunidad in-
dgena un producto de las relaciones econmicas, polticas y sociales de los
indgenas con la sociedad nacional y el Estado? Sin negar la validez del
planteamiento indgena, que en todo caso posee un alto utopismo moral
(Melucci, 1999), es necesario preguntarse si no hay una excesiva idealiza-
cin de la comunidad, de la asamblea comunal, como un rgano opuesto
al corrupto y decadente sistema democrtico.
9
Intervencin de lvaro Garca Linera en las Jornadas Latinoamericanas Movimiento
indgena: resistencia y proyecto alternativo.
10
lvaro Bello, notas de campo personales, mayo de 2003.
204 CEPAL
Los planteamientos comunalistas olvidan la existencia de los

conflictos internos de las comunidades, los faccionalismos, las luchas de
poder y la corrupcin, que se expresan incluso en las comunidades ms
alejadas de los centros de poder. Olvidan que las sociedades indgenas,
como cualesquiera otras, son protagonistas de disputas por el poder y el
control de recursos, que la contienda hegemnica con el Estado toma
diversas formas, donde las comunidades y sus habitantes generan espacios
de negociacin, resistencia o apropiacin de los recursos y polticas que les
son aplicadas. No se trata de estigmatizar a las estrategias indgenas,
hacer este tipo de crticas aparece por lo general como algo polticamente
incorrecto; se trata ms bien de matizar los argumentos del debate para no
caer en posturas maniqueas. Es claro que los proyectos indgenas son el
resultado de su historicidad y contexto; asimismo, son el reflejo de las luchas
polticas y las relaciones con el poder del Estado. No surgen como
creaciones de escritorio o invenciones carentes de todo clculo o realismo
poltico; sin embargo, es evidente que plantean un desafo al conjunto de
la sociedad, desafo que en las circunstancias actuales, difcilmente puede
ser asumido por el multiculturalismo retrico que ronda en la regin. La
realidad indica que se deben buscar frmulas que apunten a la realidad
intercultural de las relaciones sociales y polticas.
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Anexo
Cuadro 1
DEMANDAS INDGENAS 2000-2002
Pas Demandas indgenas
Mxico Autonoma y autodeterminacin

Reconocimiento de derechos colectivos
Tierras y control de recursos naturales
Guatemala Tierras
Medidas y acciones contra la discriminacin
Participacin y representacin poltica
Educacin bilinge intercultural
Derechos de las mujeres indgenas
Cumplimiento de los Acuerdos de Paz sobre Identidad y Derechos de los
Pueblos Indgenas
Nicaragua Tierras y control de recursos naturales
Demarcacin y titulacin de territorios indgenas
Control sobre las concesiones para la explotacin de recursos naturales en
tierras indgenas
Costa Rica Reconocimiento de los pueblos indgenas por parte del Estado
Discriminacin de las mujeres
Respeto y consulta a los pueblos indgenas con relacin a la puesta en
prctica de megaproyectos que afecten al medio ambiente de sus territorios
Panam Reconocimiento legal de territorios indgenas
Irradiacin del conflicto colombiano
Megaproyectos en la selva del Darin afectan a comunidades indgenas
Indgenas Kuna y Ember demandan al Estado ante la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH):
- Derechos a la propiedad de la tierra
- Derecho a la vivienda
- Derecho a la salud
- Derechos culturales
Colombia Autonoma territorial frente a la guerra
Proteccin de derechos territoriales y medioambientales
Proteccin frente a los efectos de la guerra, desplazamientos de poblacin,
asesinatos masivos, y otros
Venezuela Participacin poltica
Proteccin de tierras y recursos naturales
Cumplimiento de los principios estipulados en la Constitucin y las leyes
Brasil Cumplimiento de los derechos de los pueblos indgenas como garantiza la
Constitucin
Demarcacin de todas las tierras indgenas
Retirada de invasores de las tierras indgenas
Reconocimiento de los pueblos resurgentes y de sus territorios
Proteccin contra la invasin de los territorios de los pueblos aislados
Respeto por el derecho exclusivo de los pueblos indgenas al usufructo de
todos los recursos naturales en las reas indgenas, con atencin a la
biopiratera
Detencin de proyectos hidroelctricos en marcha
Fin de la discriminacin, expulsin, masacres, amenazas, actos de violencia
e impunidad contra indgenas
Reconocimiento en la educacin de la verdad histrica del Brasil en relacin
con los indgenas
Participacin en la reglamentacin sobre el patrimonio gentico
(Contina)
220 CEPAL
Cuadro 1 (conclusin)
Pas Demandas indgenas
Ecuador Autonoma
Participacin poltica
Proteccin de territorios y recursos indgenas
Demanda por un Estado plurinacional
Replanteamiento del sistema democrtico
Per Propuesta de gobernabilidad local basada en pactos civiles interculturales
Planes de vida
Ley indgena
Regulacin de las explotaciones de hidrocarburos en tierras indgenas
Aplicacin del Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
y sistemas de administracin de justicia indgena
Pautas de administracin de reas culturalmente protegidas
Proteccin y reconocimiento de derechos de propiedad territorial indgena
Educacin intercultural bilinge
Sistema intercultural de salud
Participacin en el manejo y beneficio de reas naturales protegidas
Proteccin de pueblos indgenas en aislamiento voluntario
Respeto y proteccin de conocimientos colectivos indgenas
Bolivia Demandas por derechos de agua
Demandas polticas y sociales
Demandas por la proteccin de tierras comunitarias de origen indgena
Titulacin de tierras indgenas
Paraguay Demandas por tierra y proteccin de derechos territoriales
Participacin en la reforma a la Ley indgena
Demandas por mejoras en salud, educacin, desarrollo sostenible, acceso a
la justicia, y otros
Argentina Demandas por restitucin de tierras y derechos territoriales indgenas
Defensa jurdica adecuada
Recursos para el funcionamiento de la institucionalidad indgena
Participacin directa en todos los temas que les conciernen
Becas estudiantiles
Chile Ratificacin del Convenio 169 de la OIT
Reconocimiento constitucional
Autonoma, autogestin y autodeterminacin
Educacin intercultural bilinge
Restitucin de tierras
Proteccin de territorios y recursos naturales
Detencin de megaproyectos (hidroelctrica, carreteras)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas
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Copenhague, IWGIA, 2002; Gregor Cletus Bari, Pueblos indgenas y derechos constitucionales en
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Guyana Francesa, Honduras y El Salvador no reconocen derechos a los pueblos indgenas.
Cuadro 2
MARCO JURDICO RECIENTE SOBRE DERECHOS INDGENAS
E INSTITUCIONALIDAD ESTATAL
Legislacin, leyes secundarias, convenciones, Institucionalidad indgena
Pas acuerdos, planes estatal
Mxico Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1990) Instituto Nacional Indigenista
Reconocimiento constitucional (1992) (INI) (desde 1948 hasta 2003)
Reforma constitucional sobre derechos y cultura Oficina de Representacin
indgena (2001) para el Desarrollo de los
Pueblos Indgenas (depen-
diente de la Presidencia de la
Repblica, 2000)
Guatemala Reforma constitucional que declara la proteccin Academia de las Lenguas
de los grupos tnicos del pas (1986) Mayas de Guatemala
Acuerdos de Paz sobre Identidad y Derechos de (Decreto N 65, 1990)
los Pueblos Indgenas (1995)
Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1996)
Nicaragua Reforma constitucional que declara el pluralismo
poltico, social y tnico de la nacin y la naturaleza
multitnica del pueblo de Nicaragua y establece
medidas varias sobre derechos indgenas
(1987/1995)
Estatuto de la Autonoma de las Regiones de la
Costa Atlntica de Nicaragua (Ley N 28, 1987)
Costa Rica Ley Indgena (1977), con varias modificaciones Comisin Nacional de Asuntos
Decreto No 16.597-G que impide la venta de tierras Indgenas (CONAI) (1992)
indgenas
Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1993)
Ley de Desarrollo Autnomo de los Pueblos
Indgenas (1994)
Ley de Defensa del Idioma Espaol y Lenguas
Aborgenes Costarricenses (1996)
Panam Ley N 5 que declara el 12 de octubre Da Consejo Nacional de
Nacional de Reflexin sobre la situacin de los Desarrollo Indgena (2000)
Pueblos Indgenas (2002)
Ley N 41: Declara el 5 de agosto de cada ao Da
Cvico de Conmemoracin de Simral Colman
(hroe de la Revolucin Kuna de 1925)
Colombia Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1991)
Reconocimiento constitucional de los Pueblos
Indgenas: El Estado reconoce y protege la
diversidad tnica cultural de la Nacin (1991)
Decreto N 1088: Regulacin de la Creacin de
Asociaciones de Cabildos y/o Autoridades
Tradicionales Indgenas (1993)
Venezuela Reconocimiento constitucional de los pueblos Comisin Permanente de
indgenas (1999) Pueblos Indgenas de la
Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (2000) Asamblea Nacional (2001)
Ley de Demarcacin y Garanta del Hbitat y Comisin de Demarcacin y
Tierras de los Pueblos Indgenas (2000) Reconocimiento de Hbitat y
Tierras Indgenas (2001)
Guyana Constitucin de 1980 (reformada en 1996) establece
el respeto a la diversidad cultural, la prohibicin de la
discriminacin y la proteccin a los amerindians
(Contina)
222 CEPAL
Cuadro 2 (conclusin)
Legislacin, leyes secundarias, convenciones, Institucionalidad indgena
Pas acuerdos, planes estatal
Brasil Disposiciones sobre las acciones de proteccin Creacin de la Comisin de
ambiental, salud y apoyo de las actividades Defensa de los Derechos
productivas para las comunidades indgenas Indgenas (Decreto N 828/91)
(Decreto N 1414, 1994)
Estatuto de la Sociedades Indgenas (1994)
Ecuador Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1998) Direccin Nacional de
Reforma constitucional que declara al pas Educacin Intercultural
multitnico y pluricultural (1998) Bilinge (DINEIB) (1992)
Consejo Nacional de Planifica-
cin y Desarrollo de los
Pueblos Indgenas y Negros
(CONPLADEIN) (1997)
Consejo de Desarrollo de
Nacionalidades y Pueblos del
Ecuador (CODENPE) (1998)
Per Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1993) Comisin Especial Multisecto-
Reconocimiento constitucional (1993) rial para las Comunidades
Plan de Accin para los Asuntos Prioritarios de las Nativas (2001)
Comunidades Nativas (2001) Mesa de Dilogo y Coopera-
cin para Comunidades
Nativas (2001)
Comisin Nacional de
Pueblos Andinos y Amazni-
cos (CONAPAA) (2001)
Bolivia Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (1991) Ministerio de Asuntos
Reforma constitucional que declara a la nacin Campesinos, Pueblos
como multitnica y pluricultural (1994) Indgenas y Originarios
Ley de participacin popular que reconoce formas (MACPIO)
de gobierno indgena (1994) Consejo Consultivo Nacional
de Pueblos Indgenas y
Originarios de Bolivia (1998)
Paraguay Estatuto de Comunidades Indgenas (1981) Instituto Nacional del Indgena
Reforma constitucional que reconoce la existencia (INDI) (1981)
de los pueblos indgenas, definidos como grupos
de cultura anteriores a la formacin y organizacin
del Estado paraguayo (1992)
Ratificacin del Convenio 169 de la OIT
Argentina Ratificacin del Convenio 169 de la OIT (2000) Instituto Nacional de Asuntos
Indgenas (INAI) (creado por
ley en 1985, mediante fallo
judicial se orden su puesta
en marcha el ao 2000)
Chile Ley Indgena (1994) Corporacin Nacional de
Mesa de Verdad Histrica y Nuevo Trato (2000) Desarrollo Indgena (CONADI)
(1994)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indgenas
(IWGIA), El mundo indgena 2000-2001 , Copenhague, 2001; El mundo indgena 2001-2002,
Copenhague, IWGIA, 2002; Gregor Cletus Bari, Pueblos indgenas y derechos constitucionales en
Amrica Latina: un panorama, Mxico, D.F., Instituto Indigenista Interamericano.
Guyana Francesa, Honduras y El Salvador no reconocen derechos a los pueblos indgenas.
Publicaciones de la
CEPAL
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Casilla 179-D Santiago de Chile
Valas en: www.cepal.org/publicaciones
Revista de la CEPAL
La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo
socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas las
colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no reflejan
necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista de la CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de subscripcin anual vigentes para 2005 son de US$ 30 para la versin en espaol y de
US$ 35 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 15 para ambas versiones.
Los precios de subscripcin por dos aos (2005-2006) son de US$ 50 para la versin espaol y de
US$ 60 para la versin ingls.
Revista de la CEPAL, nmero extraordinario: CEPAL CINCUENTA AOS, reflexiones sobre Amrica
Latina y el Caribe, 1998, 376 p. (agotado)
Informes peridicos institucionales

Todos disponibles para aos anteriores
Panorama social de Amrica Latina, 2004, en prensa.
Social panorama of Latin America, 2002-2003, 340 p.
Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2004, 169 p.
Preliminary overview of the economies of Latin America and the Caribbean, 2004, 168p.
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2003-2004, 358 p.
Economic survey of Latin America and the Caribbean 2003-2004, 336 p.
Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe / Statistical yearbook for Latin America
and the Caribbean (bilinge). 2003, 636 p.
La inversin extranjera en Amrica Latina y el Caribe, 2003, 146 p.
Foreign investment of Latin America and the Caribbean, 2003, 146 p.
Panorama de la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2002-2003, 240 p.
Latin America and the Caribbean in the world economy, 2002-2003, 238 p.
Libros de la CEPAL
80 Gobernabilidad e integracin financiera: mbito global y regional, 2004, Jos Antonio
Ocampo, Andras Uthoff (compiladores), 278 p.
79 Etnicidad y ciudadana en Amrica Latina. La accin colectiva de los pueblos indgenas,
2004, lvaro Bello, 222 p.
78 Los transgnicos en Amrica Latina y el Caribe: un debate abierto, 2004, 416 p.
77 A decade of social development in Latin America 1990-1999, 2004, 308 p.
77 Une dcennie de dveloppment social en Amrique latine 1990-1999, 2004, 300 p.
77 Una dcada de desarrollo social en Amrica Latina 19901999, 2004, 300 p.
76 A decade of light and shadow. Latin America and the Caribbean in the 1990s, 2003,
366 p.
76 Une dcennie dombres et de lumires. LAmrique latine et les Carabes dans les
annes 90, 2003, 401 p.
75 Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe, Ricardo Jordn
y Daniela Simioni (compiladores), 2003, 264 p.
74 Mercados de tierras agrcolas en Amrica Latina y el Caribe: una realidad incompleta,
Pedro Tejo (compilador), 2003, 416 p.
73 Contaminacin atmosfrica y conciencia ciudadana, 2003. Daniela Simioni (compiladora),
260 p.
72 Los caminos hacia una sociedad de la informacin en Amrica Latina y el Caribe, 2003,
139 p.
72 Road maps towards an information society in Latin America and the Caribbean, 2003,
130 p.
71 Capital social y reduccin de la pobreza en Amrica Latina y el Caribe. En busca de un nuevo
paradigma, 2003, Ral Atria y Marcelo Siles (compiladores), CEPAL/Michigan State University,
590 p.
70 Hacia el objetivo del milenio de reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe, 2002, 80 p.
70 Meeting the millennium poverty reduction targets in Latin America and the Caribbean,
2002, ECLAC/IPEA/UNDP, 70 p.
70 Lobjectif du millnaire de rduire la pauvret en Amrique Latine et les Carabes, 2002, 85 p.
70 Rumo ao objetivo do milenio de reduzir a pobreza na Amrica Latina e o Caribe, 2002, 81 p.
69 El capital social campesino en la gestin del desarrollo rural. Dadas, equipos, puentes y
escaleras, 2002, John Durston, 156 p.
68 La sostenibilidad del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: desafos y oportunidades,
2002, 251 p.
68 The sustainability of development in Latin America and the Caribbean: challenges
and opportunities, 2002, 248 p.
67 Growth with stability, financing for development in the new international context,
2002, 248 p.
Copublicaciones recientes
En ocasiones la CEPAL establece convenios para la copublicacin de algunos textos de especial
inters para empresas editoriales, o para otros organismos internacionales. En el caso de las empresas
editoriales, stas tienen exclusividad para su distribucin y comercializacin.
Pequeas y medianas empresas y eficiencia colectiva. Estudios de caso en Amrica Latina,

Marco Dini y Giovanni Stumpo (coordinadores) (CEPAL Siglo XXI).
En bsqueda de efectividad, eficiencia y equidad: las polticas del mercado de trabajo y los
instrumentos de su evaluacin, Jrgen Weller (compilador) (CEPAL LOM).
Amrica Latina en la era global, Jos Antonio Ocampo y Juan Martin (coordinadores) (CEPAL
Alfaomega).
El desarrollo econmico en los albores del siglo XXI, Jos Antonio Ocampo (editor), CEPAL/
Alfaomega.
Los recursos del desarrollo. Lecciones de seis aglomeraciones agroindustriales en Amrica
Latina, Carlos Guaipatn (compilador), CEPAL/Alfaomega.
Medir la economa de los pases segn el sistema de cuentas nacionales, Michel Sruzier,
CEPAL/Alfaomega, 2003.
Globalization and Development. A Latin American and Caribbean Perspective, Edited by Jos
Antonio Ocampo and Juan Martin, CEPAL/Alfaomega, 2003.
Globalizacin y desarrollo. Una reflexin desde Amrica Latina y el Caribe, Jos Antonio Ocampo
y Juan Martin (editores), CEPAL/Alfaomega, 2003.
Autonoma o ciudadana incompleta. El Pueblo Mapuche en Chile y Argentina, Isabel Hernndez,
CEPAL/Pehun, 2003.
Reformas econmicas y formacin. Guillermo Labarca (coordinador), CEPAL/GTZ/OIT-
CINTERFOR, 2003.
El desarrollo de complejos forestales en Amrica Latina, Nstor Bercovich y Jorge Katz
(editores), CEPAL/Alfaomega, 2003
Territorio y competitividad en la agroindustria en Mxico. Condiciones y propuestas de poltica
para los clusters del limn mexicano en Colima y la pia en Veracruz, Enrique Dussel
Peters, CEPAL/Plaza y Valds, 2002
Capital social rural. Experiencias de Mxico y Centroamrica, Margarita Flores y Fernando
Rello, CEPAL/Plaza y Valds, 2002.
Eqidade, desenvolvimento e cidadania, Jos Antonio Ocampo, CEPAL/Editor Campus,
2002.
Crescimento, emprego e eqidade; O Impacto das Reformas Econmicas na Amrica
Latina e Caribe, Barbara Stallings e Wilson Peres, CEPAL/Editor Campus, 2002.
Crescer com Estabilidade, O financiamento do desenvolvimento no novo contexto
internacional, Jos Antonio Ocampo, CEPAL/Editora Campus, 2002.
Pequeas y medianas empresas industriales en Amrica Latina y el Caribe, Wilson Peres y
Giovanni Stumpo (coordinadores), CEPAL/Siglo XXI, Mxico.
Aglomeraciones mineras y desarrollo local en Amrica Latina, Rudolf M. Buitelaar (compilador),
CEPAL/Alfaomega, Colombia, 2002.
Panorama de la agricultura en Amrica Latina y el Caribe 1990-2000 /Survey of Agriculture
in Latin America and the Caribbean 1990-2000, CEPAL/IICA, 2002.
Cuadernos de la CEPAL
90 Los sistemas de pensiones en Amrica Latina: un anlisis de gnero, 2004, Flavia Marco
(coordinadora), 270 p.
89 Energa y desarrollo sustentable en Amrica Latina y el Caribe. Gua para la formulacin
de polticas energticas, 2003, 240 p.
88 La ciudad inclusiva, Marcello Balbo, Ricardo Jordn y Daniela Simioni (compiladores),
CEPAL/Cooperazione Italiana, 2003, 322 p.
87 Traffic congestion. The problem and how to deal with it, 2004, Alberto Bull (compiler),
198 p.
87 Congestin de trnsito. El problema y cmo enfrentarlo, 2003, 114 p.
Cuadernos Estadsticos de la CEPAL

30 Clasificaciones estadsticas internacionales incorporadas en el banco de datos del comercio
exterior de Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, 2004, 308 p.
29 Amrica Latina y el Caribe: Series estadsticas sobre comercio de servicios 1980-2001,
2003, 150 p.
Estudios e Informes de la CEPAL

95 Mxico: la industria maquiladora, 1996, 237 p.
94 Innovacin en tecnologas y sistemas de gestin ambientales en empresas lderes latinoa-
mericanas, 1995, 206 p. (agotado)
93 Comercio internacional y medio ambiente. La discusin actual, 1995, 112 p. (agotado)
92 Reestructuracin y desarrollo productivo: desafo y potencial para los aos noventa, 1994,
108 p.
91 Las empresas transnacionales de una economa en transicin: la experiencia argentina en
los aos ochenta, 1995, 193 p.
90 El papel de las empresas transnacionales en la reestructuracin industrial de Colombia:
una sntesis, 1993, 131 p.
Serie INFOPLAN: Temas Especiales del Desarrollo

13Polticas sociales: resmenes de documentos II, 1997, 80 p.
12Gestin de la informacin: reseas de documentos, 1996, 152 p.
11Modernizacin del Estado: resmenes de documentos, 1995, 75 p.
10Polticas sociales: resmenes de documentos, 1995, 95 p.
9MERCOSUR: resmenes de documentos, 1993, 219 p.
8Reseas de documentos sobre desarrollo ambientalmente sustentable, 1992, 217 p.
(agotado)
7 Documentos sobre privatizacin con nfasis en Amrica Latina, 1991, 82 p.
Boletn demogrfico / Demographic Bulletin (bilingual)
Edicin bilinge (espaol e ingls) que proporciona informacin estadstica actualizada, referente a
estimaciones y proyecciones de poblacin de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Incluye tambin
indicadores demogrficos de inters, tales como tasas de natalidad, mortalidad, esperanza de vida al
nacer, distribucin de la poblacin, etc.
Publicado desde 1968, el Boletn aparece dos veces al ao, en los meses de enero y julio.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 15.00
Notas de poblacin
Revista especializada que publica artculos e informes acerca de las investigaciones ms recientes
sobre la dinmica demogrfica en la regin, en espaol, con resmenes en espaol e ingls. Tambin
incluye informacin sobre actividades cientficas y profesionales en el campo de poblacin.
La revista se publica desde 1973 y aparece dos veces al ao, en junio y diciembre.
Suscripcin anual: US$ 20.00. Valor por cada ejemplar: US$ 12.00
Series de la CEPAL
Comercio internacional
Desarrollo productivo
Estudios estadsticos y prospectivos
Estudios y perspectivas:
Bogot
Buenos Aires
Mxico
Financiamiento del desarrollo
Informacin y desarrollo
Informes y estudios especiales
Macroeconoma del desarrollo
Manuales
Medio ambiente y desarrollo
Poblacin y desarrollo
Polticas sociales
Recursos naturales e infraestructura
Seminarios y conferencias
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Las publicaciones de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y las del
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) se pueden
adquirir a los distribuidores locales o directamente a travs de:
Publicaciones de las Naciones Unidas Publicaciones de las Naciones Unidas
Seccin de Ventas DC-2-0853 Seccin de Ventas, Fax (22)917-0027
Fax (212)963-3489 Palais des Nations
E-mail: publications@un.org 1211 Ginebra 10, Suiza
Nueva York, NY, 10017
Estados Unidos de Amrica
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Fax (562)208-1946
E-mail: publications@eclac.cl
Santiago de Chile
Publications of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and those
of the Latin American and the Caribbean Institute for Economic and Social Planning (ILPES) can be
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Etnicidad y ciudadana

Comisin Econmica para Sociedad Alemana de

Santiago de Chile, noviembre del 2004

Este Libro fue preparado por lvaro Bello, consultor de la Divisin de

Publicacin de las Naciones Unidas

ndice de cuadros y recuadros

III.1 Mxico: lenguas indgenas habladas, seleccionadas,

II.1 Guatemala: la identidad de los pueblos indgenas en los

La construccin de la ciudadana indgena en Amrica Latina es un

organizaciones indgenas se estructuran de distintas formas, pero se

Building indigenous citizenship in Latin America is an increasingly

The book consists of an introduction and seven chapters, in which

El principal objetivo de este libro es proponer una reflexin acerca

a expresar y mantener sus identidades colectivas, educacin bilinge

ciudadana puede ser entendida no slo como un proceso estructurado en

distintos a los movimientos tnicos respecto de otros movimientos es,

En los captulos siguientes intentamos mostrar cmo y por qu la

vida; las transformaciones en el mbito jurdico internacional; las demandas,

derechos humanos con relacin a los pueblos indgenas, tanto en el nivel

Introduccin: ciudadana y lucha por

En los ltimos aos, los Estados de la regin han realizado profundos

consideradas como evidencias de un conflicto, el conflicto tnico, al que

que incorporen el respeto al derecho de los otros. Tras 10 aos de reformas

su propio camino de ciudadanizacin, en algunos pases ms que en otros,

pueblos indgenas de la regin estn solucionados o, incluso, en vas de ser

en que se expresan las relaciones en la cotidianidad. La ciudadana, como

Conceptos y acercamientos tericos

Este captulo tiene un doble propsito, por una parte, queremos

A. Entendiendo las identidades tnicas

El problema de la identidad es que en ella confluye una antigua

muchos resulta complicada y difcil de resolver. Los intentos han sido

La perspectiva de las identidades que deriva del trabajo de Bourdieu,

Por otra parte, el carcter cultural de los movimientos indgenas

que plantean DAndrea (2000) y Smith (2000). En primer lugar, Dimitri

De esta manera y segn los criterios tericos enunciados, cuestiona-

B. Movimientos tnicos y accin colectiva indgena

Cmo se relaciona esta perspectiva de la identidad con la formacin

De cualquier manera, no se trata de buscar nuevas formas de definir a los

Pero nosotros no postulamos la inexistencia del conflicto, sino que

a un sujeto homogneo que reaccionara de manera similar ante

C. Simbolizacin tnica y lucha por el reconocimiento

Los movimientos indgenas focalizan gran parte de sus discursos y

La simbolizacin en los movimientos indgenas requiere de intrpretes,

la lucha por el reconocimiento en los movimientos indgenas se convierte

que se construyan por medio de procesos dialgicos, es decir de la interaccin social

mientos indgenas, al contrario de lo que se cree habitualmente, no se ba-

D. La etnicidad como expresin poltica

Otro concepto importante para este estudio es el de etnicidad. La

opinin, se trata de un concepto que alude a la construccin de lo tnico, a

particular, juega un papel relevante para otorgar a un grupo la calidad de

la cultura tiene un papel central como representacin e imaginario de esa

I. Identidad de los pueblos indgenas

Recuadro II.1 (conclusin)

4. Se reconoce la identidad del pueblo maya, as como las identidades de

La situacin de los pueblos indgenas

En este captulo entregamos algunos antecedentes generales sobre

indgena por inclusin y reconocimiento son propios de stas y no la ex-

indgenas en algunas regiones; sin embargo, este poder de los productores

A. Cuanta y situacin de los pueblos indgenas

Un acercamiento a la situacin actual de los pueblos indgenas en Am-

lo que en algunos casos dificulta o imposibilita la comparacin de datos

de 1992 el porcentaje de poblacin indgena llega al 10%,4 an no existe un

realidad interna muy diferente si se analizan las reas y regiones en que