Panorama GP H Final

Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
P anorama de
la gestin pblica
en Amrica Latina
En la Hora de la Igualdad
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto
Jorge Mttar
Director del ILPES
El Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina es una publicacin del Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES).
El principal responsable del documento es Jorge Mttar, Director del ILPES, y la coordinacin y edicin final
estuvieron a cargo de Ricardo Martner, Director Adjunto del ILPES y Marianela Armijo, del rea de Polticas
Presupuestarias y Gestin Pblica del Instituto.
En la preparacin y redaccin de los captulos participaron los siguientes funcionarios del ILPES: Rosario Bello,
Jessica Cuadros, Mara Victoria Espada, Ivonne Gonzlez, Alejandra Naser y Juan Francisco Pacheco, y los
consultores Heidi Berner, Alicia Leiva, Gerardo Ua y Alejandra Vega. Se agradecen los aportes de los
funcionarios del ILPES Eduardo Aldunate y Lucy Winchester, y de los consultores Aranza Fuenzalida y Hctor
Oyarce, as como de los participantes de los talleres de preparacin.
Para la elaboracin de este documento se recibi el apoyo de los proyectos de la CEPAL y la Sociedad
Alemana de Cooperacin Internacional (GIZ) Macroeconoma equidad y seguridad social, y de la CEPAL
y el Banco Mundial LAC Middle Income Governance and Public Management Partnership Facility.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
ILPES-CEPAL Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina
ndice
Prlogo....................................................................................................... 5
Introduccin.............................................................................................. 9
Sinopsis .................................................................................................... 11
1. El sndrome del casillero vaco: hacia la convergencia
productiva con igualdad ................................................................... 11
2. Una gestin pblica de calidad......................................................... 14
3. Del pacto fiscal a la planificacin para el desarrollo........................ 16
4. Desafos y lecciones aprendidas de la planificacin
para el desarrollo .............................................................................. 17
Parte 1: Un panorama de las finanzas pblica de Amrica Latina ...... 23
1. Los ingresos fiscales......................................................................... 24
2. El gasto pblico ................................................................................ 33
3. Saldos fiscales y deuda pblica ........................................................ 42
Parte 2: La planificacin para el desarrollo......................................... 45
1. Estrategias, planes nacionales de desarrollo y agendas
gubernamentales............................................................................... 46
2. Medir los resultados de la actividad gubernamental ........................ 53
Parte 3: Sistemas de gestin pblica ..................................................... 60
1. Prcticas y procedimientos presupuestarios ..................................... 61
2. Los marcos fiscales de mediano plazo y la presupuestacin
plurianual.......................................................................................... 68
3. Sistemas Nacionales de Inversin .................................................... 72
4. El Gobierno Electrnico................................................................... 79
5. Sistemas de Administracin Financiera ........................................... 88
6. Sistemas de seguimiento y evaluacin ............................................. 90
Bibliografa.............................................................................................. 95
3
Prlogo
Una de las consecuencias para Amrica Latina y el Caribe de la reciente

crisis internacional es la consideracin de los resultados del esquema de
desarrollo seguido por la regin en el ltimo cuarto de siglo. En esta
reflexin participan gobiernos, organismos financieros, instituciones
multilaterales, analistas, acadmicos y la sociedad en su conjunto, quienes
observan con una mirada de ms largo alcance tanto el pasado como el
futuro para identificar caminos ms rpidos y efectivos hacia un
desarrollo sostenido e incluyente. En buena medida, esta reflexin es parte
central de la propuesta de la CEPAL en La hora de la igualdad: brechas
por cerrar, caminos por abrir1.
Como resultado de lo anterior, se observa una creciente atencin
por parte de los actores econmicos y sociales a la recuperacin de
elementos olvidados (que hoy adquieren valor) de las polticas pblicas
que se dejaron atrs por la preeminencia del Consenso de Washington y
que parecen ganar nuevamente el inters de los encargados de formular
polticas pblicas. Otra leccin de la crisis es la necesidad de contar con
verdaderas polticas de Estado en la regin que recojan una visin de
mediano y largo plazo en una macroeconoma orientada no solo a la
estabilidad nominal (inflacin, tasa de inters, tipo de cambio), sino
tambin con un papel cada vez ms importante en la estabilidad real
(producto y empleo, tasas de inters y tipos de cambio para promover el
crecimiento), as como lo que parece ser un renovado mpetu de la
planificacin para el desarrollo, y las polticas de desarrollo territoriales,
incluyentes y centradas en la igualdad de resultados.
1
Vase CEPAL (2010a).
5
En Amrica Latina y el Caribe vuelve el debate sobre el valor de la poltica pblica y el papel del
Estado en su acepcin ms amplia, as como sobre la importancia del funcionamiento del sector pblico
(la gestin pblica) y las instituciones para conducir y enfrentar los asuntos de inters pblico. Se trata
de construir visiones de pas con el mayor acuerdo posible y de garantizar la continuidad en el tiempo de
las que, por su naturaleza, son polticas de Estado y que, por tanto, trascienden los perodos de gobierno.
En el marco de la democracia, las sociedades latinoamericanas y caribeas se convierten en
actores fundamentales para exigir a sus gobiernos una gestin pblica de calidad, eficaz y eficiente,
honesta, transparente, que rinda cuentas y que dialogue con la sociedad civil para avanzar hacia la
solucin de los grandes problemas nacionales.
La crisis fiscal del mundo desarrollado ha puesto en evidencia la importancia del buen uso de los
recursos pblicos as como las dificultades de sostenimiento de los programas sociales y, si bien
Amrica Latina y el Caribe no sufri una crisis fiscal como consecuencia de la recesin internacional de
2009, es evidente la fragilidad estructural de los ingresos y las dificultades en muchos pases de la
regin para ejercer un gasto pblico de manera eficiente, igualadora y progresiva. Esta es una de las
dimensiones de lo que podra ser el renovado papel del Estado, que de inmediato genera una pregunta
ms amplia respecto del tipo de Estado que requiere la regin para avanzar en una nueva ruta hacia el
desarrollo, de las instituciones nuevas o renovadas que den sustento a los cambios que la sociedad est
exigiendo y de las polticas pblicas necesarias para avanzar en el desarrollo y superar las brechas que
afectan a la regin.
La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir pone el nfasis en la tarea de
aumentar los recursos fiscales, de contar con un gasto pblico ms redistributivo y aumentar la cobertura
de los programas con el fin de privilegiar objetivos de crecimiento con igualdad. De hecho, cada vez
ms se incluyen metas fiscales de gastos e ingresos en los planes gubernamentales y en las estrategias
nacionales de desarrollo, que superan el horizonte de un gobierno y que, por tanto, se orientan a
polticas de Estado. La tarea de perfeccionar las bases de la administracin financiera del Estado es parte
integrante de un pacto fiscal amplio.
La gestin pblica podra facilitar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes, tanto a nivel
central como subnacional, si se disea a partir de ejercicios prospectivos y planes estratgicos, con
reglas fiscales de mediano plazo, programacin presupuestaria plurianual, convenios de desempeo,
instancias de coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas. El apoyo al
fortalecimiento de la institucionalidad en los pases se enfoca desde una perspectiva de planificacin
para el desarrollo y busca incidir en la calidad de las polticas pblicas, lo que redunda finalmente en el
bienestar de los ciudadanos.
La misin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social
(ILPES) es apoyar a los pases en este proceso, abordando el ciclo completo de la gestin pblica, desde
su diseo y formulacin, pasando por la programacin fiscal, presupuestaria y de inversiones, hasta el
seguimiento y la evaluacin de polticas y programas pblicos en los diferentes niveles institucionales
de gobierno: global, territorial, institucional y programtico.
En los ltimos aos, el ILPES ha brindado un apoyo sistemtico en todos los niveles de las
intervenciones gubernamentales. Se ha otorgado asistencia tcnica para la elaboracin de estrategias
nacionales de desarrollo en los planes de mediano plazo y en los necesarios ejercicios asociados de
consistencia macroeconmica y de presupuestacin. Asimismo, y para cerrar el ciclo, se ha puesto especial
nfasis en la evaluacin del diseo y la aplicacin de polticas, programas e inversiones pblicas.
En un entorno favorable, de optimismo respecto del crecimiento futuro, con finanzas pblicas
mejoradas, pero al mismo tiempo con mltiples brechas por cerrar y caminos por abrir, los Estados y los
pases de Amrica Latina y el Caribe deben abordar con decisin el proceso de definicin de prioridades de
poltica para enfrentar los desafos futuros. Si este proceso poltico y tcnico es consistente y duradero, los
objetivos estratgicos de mediano y largo plazo que se plasman en planes y agendas de gobierno tendrn
mayores posibilidades de materializarse y contribuir a la calidad de las polticas pblicas y a la credibilidad
6
de los gobiernos. En este marco, es importante para el ILPES analizar, con una primera mirada transversal,
el proceso de elaboracin de las visiones de pas y de las estrategias de desarrollo.
Al presentar este Panorama de la gestin pblica en Amrica Latina, nos interesa destacar los
desafos interconectados de las finanzas pblicas, de la gestin pblica y de la planificacin para el
desarrollo en Amrica Latina, as como abordar temas que son crticos para la nueva arquitectura estatal
en la hora de la igualdad.
La asistencia tcnica directa a los pases, los numerosos seminarios, cursos y talleres de
capacitacin realizados y el material elaborado en los ltimos aos han permitido preparar este
panorama general del sector pblico y de la planificacin para el desarrollo, que esperamos contribuya
al debate sobre el papel del Estado en nuestras economas y sociedades, y a la elaboracin de visiones
compartidas en los pases de Amrica Latina y el Caribe.
Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
7
Introduccin
En 2004, el ILPES public el Panorama de la gestin pblica2, en cuya

primera parte se examinaba el estado de las Finanzas Pblicas en Amrica
Latina y la evolucin de los ingresos, gastos, deuda pblica y composicin
segn niveles de Gobierno, en una perspectiva de mediano plazo. Este
esfuerzo dio lugar posteriormente a la construccin de la base de datos de
finanzas pblicas de CEPALSTAT. En su segunda parte, se pasaba revista a
las innovaciones presupuestarias en la regin, especialmente en temas
emergentes de la poca, como las reglas fiscales, los sistemas nacionales de
inversin pblica y la gestin pblica por resultados.
A siete aos de esa publicacin, parece necesario reincidir en el
esfuerzo, ante los evidentes y positivos cambios de las finanzas pblicas de los
pases de la regin, la consolidacin de los sistemas nacionales de
administracin financiera, de inversin pblica y de presupuesto por resultados,
y el surgimiento de nuevas iniciativas en la conduccin del Estado,
esencialmente vinculadas al renacer de la planificacin global para el desarrollo
y a la eclosin de iniciativas de evaluacin de los programas pblicos.
Como impulso tambin de la iniciativa conjunta con el Banco
Mundial3, el ILPES presenta este panorama de la gestin pblica con una
base de datos asociada, SISPALC (Sistema de Indicadores del Sector
Pblico para Amrica Latina y el Caribe), que adems de contener las
estadsticas (y sus respectivas metadatas) que se examinan en este
documento, aspira a representar un instrumento de apoyo a algunas redes
de especialistas que se han creado en la regin4. El informe coincide tambin
2
Vase ILPES (2004).
3
Vase www.ilpes.cl.
4
En el marco del proyecto, se contempla prestar apoyo a la Red de Amrica Latina y el Caribe de Planificacin para el Desarrollo
(REDEPLAN) y la Red de Sistemas Nacionales de Inversin Pblica (REDSNIP).
9
con una publicacin bienal para los pases de la OCDE, Government at a Glance 2009, que apunta a
una direccin similar5, la de brindar un panorama cuantitativo y analtico de la transformacin del
Estado y de su gestin.
En demasiadas ocasiones el debate se centra en la dimensin cuantitativa (que es sin duda importante
a la hora de medir la eficacia de las polticas pblicas de la actividad gubernamental, omitindose la
relevancia de los procesos (que es fundamental para apreciar su eficiencia operacional) y muchas veces
tambin de los impactos de dichas polticas. Idealmente, se podra elaborar un panorama de la actividad
gubernamental separando insumos, procesos y productos, a imagen y semejanza de una clsica
funcin de produccin, a lo que se agregan los resultados finales o impactos al final de la cadena de
provisin de valor pblico. Esta aproximacin tiene el mrito de ordenar las actividades de Gobierno, de
otorgarle el nfasis que se merece a los procesos y de permitir comparar insumos (ingresos o gastos) con
productos o resultados. Pero es evidente que los productos del Gobierno son mltiples, complejos y a
menudo intangibles, y que los resultados del accionar pblico dependen de una multiplicidad de factores,
endgenos y exgenos. No es suficiente desarrollar metodologas de medicin costo-eficiente de los
programas pblicos para determinar su relevancia. La pertinencia de una poltica depende de criterios de
bienestar social, y por tanto definir esta relacin representa un enorme desafo.
Ante estas dificultades metodolgicas, el Panorama se centra ms bien en una representacin ms
universal de las actividades del Estado, con una descripcin, en su primera parte, de las tendencias recientes
de las finanzas pblicas en la regin. Los progresos en la ltima dcada, a pesar de la crisis reciente, son
notorios; el nivel de la deuda pblica se ha reducido y su composicin se ha equilibrado con un mejor perfil
temporal y un mayor componente domstico; los ingresos fiscales han aumentado fuertemente, aunque el
panorama regional sigue siendo dispar; los gastos pblicos ms eficientes desde la perspectiva del
crecimiento, de la reduccin de la pobreza y de la redistribucin de ingresos, como la inversin pblica y el
gasto social, se han incrementado en casi toda la regin.
Este avance en la calidad de las finanzas pblicas permite definir nuevos objetivos, que van ms all
del control del dficit y de la deuda pblica. Los desafos son mltiples, y tienen que ver con mejorar el nivel
y la composicin tributaria, acentuar la capacidad de inversin pblica en los territorios rezagados, y por
cierto, ampliar la cobertura de los sistemas de proteccin social.
Es un hecho positivo que los pases de la regin han podido recuperar la capacidad de programacin
macroeconmica y fiscal de mediano plazo. La planificacin, o la programacin plurianual del sector
pblico, es a la vez una oportunidad y un ejercicio insustituible para promover un desarrollo econmico y
social sostenible. As, en muchos pases de la regin la planificacin para el desarrollo est recuperando un
sitial de honor en la gestin pblica gubernamental, como se examina en la segunda parte del documento.
Los esfuerzos de control de las finanzas pblicas y la programacin de corto plazo del presupuesto en un
entorno voltil estn dando paso a la definicin de estrategias y de metas de desarrollo.
En esto contexto, probablemente los ciudadanos estn disponibles para pagar impuestos, siempre que
estos impliquen una adecuada provisin de bienes y servicios pblicos por parte del Estado. La manera en
que el gobierno asigne los recursos pblicos determinar su capacidad para demandar ingresos a los
contribuyentes, si stos entienden que los impuestos son el precio a pagar por la civilizacin. Este
legitimidad debe construirse desde el propio Estado, mediante el uso de instrumentos transparentes y
participativos de planificacin del propio sector pblico.
En pases en que se mantienen mltiples brechas, econmicas, de infraestructura, de productividad,
tecnolgicas, territoriales y de ingreso, entre otras, el cambio de nfasis hacia resultados de la gestin pblica
es muy importante. Por ello es que en la tercera parte de este Panorama se describen algunos procesos
gubernamentales que se han orientado hacia la denominada gestin pblica para resultados, y que
representan una parte central de la actividad gubernamental: los sistemas presupuestarios, de inversin
pblica, de administracin financiera, englobados en conceptos amplios de gobierno electrnico y de
evaluacin de polticas y programas.
5
Vase OECD (2009)
10
Sinopsis
1. El sndrome del casillero vaco: hacia la

convergencia productiva con igualdad
El sndrome del casillero vaco, definido como la ausencia de crecimiento
con igualdad (vase Cepal, 1990), marc el estilo de desarrollo de Amrica
Latina en la dcada de 1990, el que podra calificarse como de crecimiento
excluyente, pues con un crecimiento anual de 1.7% per cpita, no hubo
mejoras significativas en el coeficiente de Gini (grfico 1).
En cambio, la dcada de 2000 puede caracterizarse como de
crecimiento inclusivo, pues, como lo ilustra el grfico 2, la gran
mayora de los pases de Amrica Latina tuvo un incremento del PIB, a la
par de mejoras en algunos casos sustantivas -- en sus ndices de Gini.
Una cantidad de factores incidieron en este resultado, como se documenta
en CEPAL (2010). As, los aumentos y mejoras en el gasto pblico, social
en general, pero tambin en educacin e inversin, y en algunos casos una
composicin tributaria ms orientada a los impuestos directos, han tenido
un impacto significativo. Asimismo, destaca la relevancia del ciclo
macroeconmico en los avances recientes (vase Gonzlez, Martner,
2010), con un crecimiento vigoroso entre 2003 y 2008 e incrementos
significativos de la tasa de empleo formal.
11
GRFICO 1
/
CRECIMIENTO DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE E INDICE DE GINI 1990-2000
6
Indice GINI (variacin absoluta 1990--2000) Argentina

4
Costa Rica
Venezuela Uruguay
2
Per El Salvador
Brasil Rep. Dominicana Chile
Nicaragua ALC Mxico
0 Ecuador
Bolivia
-2
Colombia Panam
Paraguay
-4 Guatemala
Honduras
-6
-1 0 1 2 3 4 5
Crec. PIB por habitante (promedio 1990-2000)
Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL y WEO-IMF Oct. 2010.

a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, Per. Sector
pblico no financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de
pases.
GRFICO 2
/b/
CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE E INDICE DE GINI 2000-2010
6
Indice GINI (variacin absoluta 2000-2009)
4 Rep. Dominicana
Guatemala Costa Rica
2 Honduras
Colombia
0
Bolivia Uruguay Panam
ALC
-2 Mxico Chile Ecuador
-4 El Salvador Argentina
Nicaragua
Paraguay
-6 Brasil
-8 Venezuela Per
-10
0 1 2 3 4
Crec. PIB por habitante (promedio 2000-2010)
Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL y WEO-IMF Oct. 2010.

a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009),
Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina (2008).
Cobertura de gobierno central para el resto de pases.
b/ ltimo dato disponible ndice de GINI, Argentina(2006), Bolivia(2007), Guatemala(2006),
Honduras(2007), Mxico(2008), Nicaragua(2005), Venezuela(2008).
12
Es importante relevar el papel del Estado, y especialmente de la poltica fiscal, en el objetivo de

desarrollo inclusivo. Es manifiesta la insuficiente provisin de bienes pblicos esenciales, por lo que el
imperativo de cobertura es clave en muchos pases de la regin.
Como es sabido, los efectos del gasto pblico no dependen necesariamente del monto de
recursos utilizado, sino de los impactos logrados. Una manera de poner en evidencia este contraste entre
insumos y resultados es comparando el nivel del gasto pblico de los pases con sus indicadores de
desarrollo. Tanzi (2008) por ejemplo no detecta una correlacin entre el nivel de gasto pblico y el
ndice de Desarrollo Humano (IDH) en los pases de la OCDE.
En cambio, parece haber una correlacin positiva (y no necesariamente causalidad) entre el gasto
pblico y el nivel de desarrollo en los pases de Amrica Latina (vase grfico 3), pero la dispersin es
igualmente enorme; por ejemplo, Mxico y Costa Rica tienen un IDH similar, pero con niveles muy
diferentes de gasto pblico. Ello se explica sobre todo porque la produccin de bienes pblicos tiene
diversos componentes privados, al generalizarse en algunos pases de la regin mecanismos contables de
asociacin y de financiamiento pblico-privado, en sectores tan importantes como la educacin, la
salud, las pensiones y la infraestructura.
GRFICO 3
a/
GASTO PBLICO TOTAL (2010) E NDICE DE DESARROLLO HUMANO (2010)
0,9
Uruguay Chile Argentina
0,8 Panam
Mxico ALC Costa Rica Brasil
0,7 Colombia Ecuador
Rep. Dominicana Per Venezuela
Paraguay Bolivia
0,6 El Salvador
Honduras
Guatemala Nicaragua
0,5
IDH
0,4
Hait
0,3
0,2
0,1
0
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Gasto pblico en porcentaje del PIB
Fuente: elaborado en base a datos de Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos
oficiales, CEPAL.
a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa
Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina
(2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases.
13
GRFICO 4
GASTO PBLICO TOTAL (2010) E NDICE DE GINI (2009)A/
0,7
Guatemala Honduras Brasil

0,6
Bolivia
Rep. Dominicana Paraguay
ALC Chile Argentina
Mxico Ecuador
0,5 Panam
Per
Indice de GINI
Uruguay Costa Rica

0,4
Venezuela
0,3
0,2
0,1
0
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Gasto pblico en porcentaje del PIB
Fuente: elaborado en base a datos oficiales, CEPAL.

a/ Gasto pblico gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa
Rica(2009), Nicaragua(2009), Per(2009). Sector pblico no financiero para datos de Argentina
(2008). Cobertura de gobierno central para el resto de pases.
La discusin en torno a la eficacia y a la eficiencia del gasto pblico cobra an ms importancia

si el objetivo de igualdad pasa a ser prioridad en las estrategias de desarrollo. As, cuando se contrasta el
nivel del gasto pblico con el coeficiente de Gini (grfico 4) las conclusiones son claras, pues un mayor
nivel de gasto pblico no garantiza ni un ndice de desarrollo humano elevado ni grados satisfactorios de
igualdad.
De esta manera, el sndrome del casillero vaco no se supera con un gasto pblico expansivo; no
es menos significativo enfatizar el rol crucial del sector privado en este proceso, especialmente en su
facultad de dinamizar la inversin y de crear empleos. Es primordial enfatizar en este contexto el efecto
macroeconmico no lineal del gasto pblico; no se trata de denostar su incremento por razones de
eficiencia econmica, como tampoco de apostar por l como nico motor de desarrollo.
Importa tambin la calidad de las polticas pblicas y la capacidad de generacin de consensos, lo
que Cepal (2010) ha denominado una nueva arquitectura estatal. Una condicin ineludible para alcanzar
una mayor convergencia productiva con igualdad es una gestin pblica de calidad.
2. Una gestin pblica de calidad

La experiencia internacional ha demostrado que limitar la poltica fiscal a un mero control cuantitativo
de las cuentas pblicas, a travs de reglas numricas sobre la deuda pblica, el dficit o el gasto, no
garantiza un adecuado manejo del Estado en la economa, pues impide acciones contra-cclicas y, sobre
todo, no toma en cuenta el impacto de las finanzas pblicas sobre objetivos cruciales del desarrollo, el
crecimiento de largo plazo y la distribucin del ingreso. Es por ello que se discute crecientemente sobre
el concepto ms amplio de calidad de las finanzas pblicas, procurando desarrollar indicadores que
reflejen los vnculos entre los aspectos cuantitativos y cualitativos de la poltica fiscal.
14
El apelativo, aunque atractivo, es impreciso y contiene muchas facetas. En este documento, y en

lnea con las definiciones habituales, el concepto de calidad abarca los elementos de las finanzas
pblicas que garantizan un uso eficaz y eficiente de los recursos pblicos, con los objetivos de elevar el
potencial de crecimiento de la economa y, en el caso de Amrica Latina, de asegurar grados crecientes
de equidad distributiva. Las partes dos y tres de este documento procuran abordar los temas de eficacia y
eficiencia asignativa, y tambin se abordan, aunque con menor detalle, algunos avances que se han
producido en aspectos operacionales. El cuadro 1 resume las temticas abordadas.
CUADRO 1
UN MAPA DE LA CALIDAD DE LAS FINANZAS Y DE LA GESTIN PBLICA
Objetivos estratgicos Resultados intermedios Instrumentos
Convergencia productiva Finanzas pblicas de calidad: Planificacin del sector pblico
con igualdad control de deuda, nivel y Estrategias y Planes Nacionales de
composicin de gastos e Desarrollo
ingresos.
Reglas fiscales y marcos de mediano
plazo
Rendicin de cuentas
Asignacin eficiente de Recursos de acuerdo con las Planificacin estratgica global
gastos prioridades gubernamentales Presupuesto plurianual
Evaluacin de polticas y
Programas
Sistemas nacionales de inversin
pblica
Desempeo operacional Provisin eficiente y eficaz de Indicadores compartidos de resultados
bienes y servicios pblicos Planificacin estratgica institucional
Convenios de desempeo e
indicadores de gestin
Sistemas integrados de administracin
financiera
Gobierno electrnico
Gestin de recursos humanos
Fuente: elaboracin propia.
Los espacios fiscales en la regin se han visto beneficiados por el aumento de los ingresos pblicos
y el fuerte desendeudamiento que los Gobiernos lograron durante el perodo de bonanza. La tarea es pues
progresar en una definicin ms consensuada de la calidad de las finanzas pblicas; conviene recordar en
este contexto las tres funciones tradicionales de la poltica fiscal (Musgrave, 1959 y Buchanan y Musgrave,
1999): proveer bienes pblicos (esto es, impulsar el proceso poltico mediante el cual estos bienes se
encuentran disponibles), realizar ajustes en la distribucin del ingreso y contribuir a la estabilizacin
macroeconmica. Aunque la regin tiene asignaturas pendientes en todas estas tareas, no cabe duda que
las funciones de provisin de bienes pblicos y de redistribucin del ingreso merecen especial atencin en
la tarea de cerrar brechas y abrir caminos. Ello requiere, adems de un apropiado control del dficit y de la
deuda pblica, alcanzar niveles apropiados de cobertura en la provisin de los servicios pblicos y una
adecuada composicin de ingresos y gastos.
Por otra parte, no es menos relevante el apoyo del sector pblico a las pequeas y medianas
empresas, pero su agrupacin funcional es compleja, pues existen diversas exenciones y subsidios que
se reparten en categoras de gastos tributarios y de asignaciones presupuestarias. Se utilizan
frecuentemente instrumentos crediticios ms que presupuestarios para el apoyo de las Pymes, por lo que
su examen sobrepasa los alcances de este Panorama.
15
Ha sido muy importante la recuperacin del ciclo presupuestario (que perdi su papel rector de
discusin de las polticas pblicas en los aos de alta inflacin) en muchos pases de Amrica Latina,
como un instrumento transparente y democrtico de asignacin de los gastos pblicos. Tambin son
patentes los progresos en materia de planificacin y de asignacin plurianual de inversiones. La funcin
de asignacin se ha visto robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de
evaluacin de programas y de inversiones pblicas.
No menos importante es el desempeo operacional de los organismos pblicos, y para ello es
menester desarrollar indicadores compartidos y transversales de resultados, promover la planificacin
estratgica institucional y establecer convenios de desempeo y de gestin en reparticiones pblicas
claves. Los desarrollos de los sistemas integrados de administracin financiera y ms generalmente del
gobierno electrnico o digital han marcado la agenda de modernizacin del sector pblico, como se
documenta en la tercera parte de este documento. Quizs si una asignatura pendiente de estas
transformaciones es la gestin de los recursos humanos en el sector pblico.
3. Del pacto fiscal a la planificacin para el desarrollo

El consenso social y la legitimidad del gobierno y del Estado se construyen sobre la base de la confianza
que los ciudadanos tienen sobre la accin estatal. Como se plantea en la Hora de la Igualdad, es
necesario crear una nueva arquitectura estatal que permita posicionar al Estado en el lugar que le
corresponde en la conduccin de las estrategias de desarrollo de los pases de la regin, articulando
acciones al menos en cinco grandes ejes: dinamizando el crecimiento econmico; promoviendo la
convergencia en la productividad sectorial, fomentando una mayor articulacin territorial; impulsando
mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral y proveyendo bienes pblicos y proteccin
social con clara vocacin universalista y redistributiva.
Sin embargo, la tradicional fragilidad de las finanzas pblicas en la reginse ha constituido en un
obstculo en la ruta al desarrollo, reflejando la debilidad del pacto fiscal, entendido como el acuerdo
socio-poltico que legitima el papel del Estado y delimita sus mbitos de accin en las esferas
econmica y social (vase Lerda, 2009). La ausencia de un consenso estable sobre lo que es adecuado
en materia de captacin y de asignacin de recursos pblicos es particularmente acentuada en Amrica
Latina. Aunque el pacto fiscal es una idea poderosa, en el sentido de tratar de vincular compromisos y
obligaciones por parte del Estado hacia la ciudadana a cambio de financiamiento, ha costado mucho
traducir esta propuesta en reformas importantes.
En este marco la CEPAL viene planteando desde hace ms de una dcada la relevancia de este
pacto fiscal (CEPAL, 1998). Se han enunciado cinco grandes tareas o principios que hoy da siguen
plenamente vigentes: continuar o completar la tarea de consolidacin de las cuentas pblicas, mejorar la
productividad (o calidad) del gasto pblico, asentar mecanismos cada vez ms transparentes en la
gestin pblica y promover grados crecientes de equidad distributiva, todo ello en un ambiente
democrtico y participativo.
El Pacto Fiscal puede entenderse como un contrato metafrico (aunque por supuesto en varios
pases el acuerdo es explcito, con metas y plazos), sobre el cual existe un cierto consenso, y cuya
denominacin parece estar nuevamente en auge en al regin. Dado que las implicaciones polticas de un
pacto fiscal van mucho ms all de lo que podra derivarse de convencionales reformas tributarias o
presupuestarias, se requiere alcanzar consensos mnimos sobre el papel del Estado y las estrategias que
las autoridades tratan de promover. As, la idea de pacto fiscal se asocia estrechamente al diseo
explcito y consensuado de una ruta de navegacin de mediano y largo plazo, y a la recuperacin de la
nocin de planificacin del desarrollo, que expresa a su vez la ambicin de un diseo integral de las
polticas pblicas.
La planificacin para el desarrollo es un instrumento insustituible en la bsqueda de un nuevo
pacto fiscal, en torno a objetivos comunes de transformacin productiva con igualdad. Disponer de una
16
visin estratgica de mediano y largo plazo, construir alianzas entre agentes y una nueva ecuacin
entre el Estado, el mercado y la ciudadana, son acciones fundacionales del pacto fiscal.
As, la planificacin para el desarrollo ya no debe centrarse como en el pasado en la
programacin de bienes y servicios de empresas y entidades pblicas, sino ms bien en la bsqueda de
una apropiada provisin de las demandas de los ciudadanos, independientemente de si su produccin es
pblica o privada.
4. Desafos y lecciones aprendidas de la planificacin

para el desarrollo
En los pases de la regin se abandon por largos aos el ejercicio fundamental de construir el futuro,
con todas sus complejidades y dificultades. Durante los aos de repliegue de la planificacin (Jorge
Leiva, 2009), los consensos nacionales fueron reemplazados por las ideas recogidas por los organismos
internacionales de financiamiento, que impulsaban ajustes fiscales y reformas estructurales luego de la
gran crisis de la deuda. Tras el agotamiento de estas recetas, la mirada de los pases se vuelve hacia
nuevos modelos, o se revisitan los antiguos. La planificacin para el desarrollo (PpD) emerge entonces
como un tema clave para configurar el panorama de la gestin pblica.
El renacimiento de la planificacin global, unido a la adopcin de marcos explcitos de gasto
pblico de mediano plazo, pueden mejorar la efectividad de las polticas pblicas y facilitar la
construccin de una nueva arquitectura estatal orientada a resultados. Obviamente no se debe confundir
esta necesidad de una planificacin estratgica desde el Estado con el denominado estatismo. La
planificacin para el desarrollo se inscribe en un "proyecto de pas" y constituye un instrumento
indispensable para conducir el proceso de transformacin de la gestin pblica y de la sociedad, sujeta a
un esquema de concertacin nacional y de alianzas pblico-privadas. En este sentido, la planificacin
del propio sector pblico es fundamental para lograr tambin una administracin pblica transparente e
interactiva con la sociedad civil.
Se orienta a definir contenidos, partiendo por la visin de lo que se quiere lograr, acordando las
polticas necesarias para lograrla, y definiendo indicadores que permitan medir en ciertos plazos
acordados. Es un proceso gubernamental integrador, explcito, organizado y participativo, orientado a
determinar los cursos de accin que un pas debe emprender para el logro de objetivos de largo plazo.
El proceso supone llegar a un consenso poltico mnimo en la visin del pas que se quiere
construir y en las acciones a seguir, lo que requiere de acuerdos que trascienden el perodo de Gobierno.
Tiene una dimensin tcnica importante, pero, ms an, una dimensin poltica muy relevante. La
obtencin de los resultados que redunden en el bienestar de los ciudadanos - como preocupacin central
del desarrollo - se relaciona directamente con las capacidades de los pases para establecer adecuadamente
sus prioridades, e implementarlas en polticas y planes coherentes y consistentes con los desafos de largo
plazo y con la gobernabilidad democrtica. En el marco de la planificacin para el desarrollo, las polticas
propuestas en la Hora de la Igualdad pueden transformarse en un poderoso instrumento de debate del
futuro deseable.
En muchos pases de Amrica Latina se est impulsando el perfeccionamiento de los instrumentos
de planificacin, otorgndole en muchos casos una mejor insercin institucional a sus funciones y tareas
(diagrama A). Como lo ha planteado el ILPES en numerosos documentos (vase por ejemplo Martin,
2005), algunas de las funciones y tareas de la planificacin son la prospectiva, la formulacin de polticas
pblicas, la coordinacin inter-institucional y la evaluacin de programas y polticas (diagrama 1).
17
DIAGRAMA 1
FUNCIONES E INSTRUMENTOS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIN FUNCIONES PRODUCTOS
VISIN PAS, ESTRATEGIAS NACIONALES DE

TENDENCIAS,
DESARROLLO ESCENARIOS,
PROSPECTIVA
POLTICAS, METAS
Plan Nacional de Desarrollo (4-5 aos), presupuesto

plurianual de gasto e inversiones, planificacin ASIGNACIONES DE
Institucional, GASTO
CORRIENTE Y DE
FORMULACIN INVERSIN
PBLICA,
INDICADORES
ESTRATGICOS
Programacin, convenios de desempeo, Presupuesto OBJETIVOS

COMPARTIDOS
COORDINACIN ENTIDADES Y
PROGRAMAS
RESPONSABLES
INDICADORES
Sistemas de seguimiento y evaluacin INTERMEDIOS Y
EVALUACIN DE GESTIN
INSTITUCIONAL
Fuente: elaboracin propia.
La gestin pblica podra facilitar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes, tanto al nivel
central como subnacional, si es diseada a partir de ejercicios prospectivos y de planes estratgicos, con
reglas fiscales de mediano plazo, programacin presupuestaria plurianual, convenios de desempeo,
instancias de coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas.
En este proceso se busca aprender de tcnicas de prospectiva y de construccin de escenarios
macro fiscales, se procura aplicar los presupuestos plurianuales y la planificacin estratgica
institucional, y se examinan las experiencias de los sistemas de evaluacin de polticas y programas
pblicos (diagrama 2).
18
DIAGRAMA 2
REAS CRTICAS DE LA PLANIFICACIN PARA EL DESARROLLO
EL CICLO DE LA GESTIN PBLICA
Definicin de
Niveles de planificaci
planificacin
prioridades
Programacin
Fiscal y
ESTRATEGIAS Presupuestaria
Diseo
NACIONALES DE
DESARROLLO
EJES DE POLTICAS
Coordinacin y Inversin
fortalecimiento INSTITUCIONAL publica
institucional
PROGRAMAS
Evaluacin y seguimiento
De desempeo y
De diseo
resultados
Fuente: Elaboracin propia.
El proceso de planificacin del desarrollo, tanto en el pasado como en el presente, no est exento
de dificultades. Muchas veces, los planes nacionales de desarrollo son instrumentos de carcter
exclusivamente poltico, que poco inciden en el presupuesto y escasamente en la evaluacin y rendicin
de cuentas.
La brecha que existe entre el anuncio de los grandes ejes y objetivos estratgicos de Gobierno y la
aplicacin de polticas y programas para cumplirlos es con frecuencia significativa, develando una serie de
eslabones perdidos, que requieren atencin particular por parte de las autoridades. En la mayor parte de
los casos, se pierde la articulacin entre el nivel macro y el nivel sectorial-institucional, pues las metas
nacionales tienen escasa expresin en las prioridades sectoriales; las metas sectoriales difcilmente estn
articuladas con las metas institucionales, y las metas institucionales no tienen mayor conexin con las
metas operacionales. As, la debilidad de una planificacin estratgica institucional dificulta una gestin
orientada a resultados del desarrollo.
Aspectos institucionales inhiben muchas veces la articulacin entre el Plan y el Presupuesto, por
falta de coordinacin, por la propia inercia del gasto pblico y por la escasa retroalimentacin del
proceso planificador, formulador y evaluador sobre las asignaciones presupuestarias.
Se construye un mundo virtual de un pas que avanza al desarrollo a mediano y largo plazo, pero
es difcil visualizar la ruta, identificar los factores crticos de xito y definir los principales
determinantes de metas y objetivos. Adems, en la clsica tradicin determinista, no existen escenarios
alternativos, con proyecciones cualitativas y macroeconmicas que permitan conocer el impacto de los
cambios de escenarios en metas tan sensibles a factores externos como el crecimiento de los empleos
formales o las mejoras en la distribucin del ingreso, por citar algunos objetivos claves.
Existe en general una excesiva centralizacin de las decisiones presupuestarias en el mbito
ministerial, dejando poca capacidad para la formulacin a los directivos de los programas; se mantiene
la fuerte preeminencia de los controles internos y externos por sobre el desempeo; no se establecen
sistemas de incentivos o sanciones para una efectiva delegacin de competencias. Los marcos
institucionales no facilitan la gerencia ni la responsabilizacin, y a menudo se aplican modelos big
19
bang, con pocas capacidades tcnicas para enfrentar las demandas relacionadas a la amplitud de las
reformas.
En muchos pases, los sistemas de monitoreo y evaluacin gubernamental estn entrampados en una
lgica de generacin de indicadoritis, cuya utilidad no es clara. Finalmente, las atribuciones del Poder
Legislativo en el proceso presupuestario y de evaluacin de desempeo son a menudo limitadas, ambiguas
o difusas.
A pesar de las dificultades y desafos enumerados, es posible identificar un vigoroso renacer de la
planificacin para el desarrollo en muchos pases de Amrica Latina, y ello constituye un signo claro de la
voluntad poltica de los pases de construir su propio futuro. No se puede pretender elaborar sistemas nicos
de planificacin que no tomen en cuenta las realidades, convicciones y prcticas de cada pas, pero no est de
ms extraer lecciones de los procesos analizados en este Panorama. As, las diez lecciones aprendidas son las
siguientes:
1. El seguimiento de prioridades gubernamentales debe ser explcito e institucionalizado,
enfocado a los problemas sustantivos del desarrollo y articulado al proceso de planificacin
gubernamental.
2. El uso de objetivos, metas e indicadores en las decisiones de alto nivel es un factor crtico de
xito de los instrumentos de gestin, as como el definir metas compartidas entre diversas Instituciones.
3. Los sistemas de definicin de prioridades, a nivel presidencial, deben articularse a los marcos
de gasto de mediano plazo, a la presupuestacin plurianual y a los sistemas nacionales de inversin
pblica.
4.El presupuesto debiese ser la expresin financiera del Plan, o de la Agenda de Gobierno. El
gran objetivo de terminar con la inercia y el incrementalismo presupuestario se logra alineando las
prioridades de poltica pblica con las demandas programticas.
5. El uso de indicadores de resultados intermedios, cuando los impactos esperados puede lograrse
en un lapso considerable, puede permitir una mejor integracin entre planificacin, presupuesto, control
de gestin y evaluacin.
6. Deben operar mecanismos claros de responsabilidad y de incentivos para el uso de la
informacin de desempeo. Los responsables por el cumplimiento de las metas deben ser directamente
los ministros o autoridades del rea.
7. Son tiles los arreglos contractuales dentro del sector pblico, o compromisos ante la
ciudadana, pues fijan de manera transparente a nivel institucional los objetivos desagregados, alineados
con los planes de desarrollo o las agendas de Gobierno.
8. La informacin sobre el desempeo debe ser accesible, mediante un proceso institucionalizado
de rendicin de cuentas.
9. El nfasis en la evaluacin de los impactos de las polticas gubernamentales debe situarse en
las metas agregadas, mediante indicadores en cascada u otros mtodos que permitan vincular el
quehacer institucional a los objetivos de desarrollo.
10. Las diferentes herramientas de evaluacin de programas pblicos que apoyan el proceso de
prioridades gubernamentales deben utilizarse selectivamente. No se evalan necesariamente todos los
programas, solo aquellos nuevos o prioritarios.
Los Planes Nacionales de Desarrollo intentan integrar de esta manera en una dimensin ms
sistmica los procedimientos presupuestarios, los sistemas de inversin pblica y de administracin
financiera y los sistemas de seguimiento y evaluacin de resultados, en funcin de los objetivos de
desarrollo.
En efecto, la definicin de objetivos estratgicos de largo plazo a nivel nacional, sectorial y
territorial constituye la base para los indicadores de seguimiento, de resultados e impactos.
20
El desafo principal de la gestin pblica es de esta manera lograr una adecuada integracin de la
definicin de prioridades con el presupuesto basado en resultados.
La nueva arquitectura estatal supone reforzar de manera significativa los centros de decisin y de
seguimiento, a nivel presidencial o de instituciones de planificacin (las que en sus origenes, se
constituyeron como secretaras de la presidencia).
21
Parte 1: Un Panorama de las

finanzas publicas de Amrica Latina
El anlisis incluye veinte pases para el perodo 1990-2009, segn la

informacin disponible en la base de datos CEPALSTAT, de la Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)6. A su vez, esta
base se nutre de las estadsticas publicadas por las fuentes oficiales de los
pases, por lo que entraa un considerable esfuerzo de recopilacin y
homogeneizacin de la informacin. Las estadsticas de saldos fiscales,
deuda, ingresos y gastos oficiales vienen expresadas en moneda nacional
a valores corrientes.
Se ha utilizado como base de clasificacin el Manual de
Estadsticas de las Finanzas Pblicas del Fondo Monetario Internacional
(FMI), teniendo en cuenta el nivel de detalle ofrecido por la informacin
estadstica de cada pas. Respecto a esto, conviene sealar que, si bien
todos los pases estn realizando esfuerzos por migrar de la versin 1986 a
la 2001 de dicho Manual (Chile es el ms avanzado), el proceso an no se
ha completado, lo que explicara la utilizacin de diferentes criterios en la
valoracin de las partidas (por ejemplo, la contabilizacin de base caja
contra devengado). Es conveniente tener estas diferencias en
consideracin a la hora de establecer comparaciones.
6
Los veinte pases analizados son Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Hait, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela
(Repblica Bolivariana de).
23
Dado que se trata de presentar un Panorama de las Finanzas Pblicas de la regin, la cobertura de
los datos es la ms amplia posible, considerando la heterogeneidad en la cantidad y calidad de los datos
a niveles nacionales. En funcin de ello, los indicadores utilizados tienen la cobertura gobierno general
o gobierno central, segn los casos, lo que tambin habr de tenerse en cuenta a la hora de comparar.
Los indicadores que aqu se presentan tratan de reflejar, de la manera ms amplia posible, la accin
fiscal de los estados de Amrica Latina y el Caribe. Adems de ofrecer detalles y tendencias a nivel
nacional y regional, para su eleccin tambin se tuvo en cuenta la factibilidad de poder realizar
comparaciones con otras regiones y pases del mundo, salvando las peculiaridades mencionadas
anteriormente. Es por ello que los indicadores se expresan en porcentajes de Producto Interior Bruto (PIB)
y como participacin sobre el total.
Como se enfatiza en CEPAL (1998), muchas veces las cuentas pblicas slo dan cuenta de una
parte del papel del Estado en la economa (la punta del iceberg). Es por ello que en los ltimos aos se
ha procurado incluir todas las operaciones del sector pblico no financiero, y contabilizar tambin los
pasivos contingentes, que tanta significacin tuvieron en el pasado en las finanzas pblicas en Amrica
Latina. Afortunadamente, tanto los dficits de las empresas pblicas como los riesgos sistmicos de
crisis bancarias han menguado en los ltimos aos, por lo que la cobertura de Gobierno General,
habitual en las comparaciones internacionales, debiese ser la norma tambin en Amrica Latina.
1. Los ingresos fiscales

Los gobiernos necesitan recaudar fondos para poder hacer frente a sus polticas pblicas. Con frecuencia,
se argumenta que los impuestos son un impedimento al crecimiento econmico. Para superar este dilema, el
punto crucial es determinar qu tipo de fondos son deseables, y cul es el monto y la composicin ptima.
Como sealan Martner y Aldunate (2006), aunque algunos estudios encuentran una relacin negativa entre
la presin tributaria y el desempeo econmico, no es posible encontrar evidencias empricas concluyentes
al respecto.
As como hay pases que han crecido de forma satisfactoria con un alto nivel de impuestos, otros
tienen un desempeo macroeconmico mediocre y una presin tributaria reducida. Todo parecera indicar,
que la causalidad es inversa: a medida que los pases crecen, la base tributaria se hace ms amplia y el
sistema tributario ms progresivo, lo que resultara en un crculo virtuoso entre crecimiento, gasto pblico,
nivel de impuestos y progresividad del sistema. De esta manera, la cantidad y calidad de los ingresos
fiscales percibidos por los gobiernos tiene amplias repercusiones sobre la economa en su conjunto y sobre
la propia eficiencia del gasto pblico.
Durante el perodo 1990-2009, los ingresos fiscales en Amrica Latina se incrementaron en
promedio en 5,4 puntos, pasando de 17,0 a 22,4 puntos del PIB (para mayor detalle vase Espada, 2011).
Tal y como se observa en el grfico 5, el crecimiento fue positivo para casi todos los pases, aunque se dio
de manera dispar7. Nicaragua y Argentina vieron incrementados sus ingresos en torno a 17,5 puntos del
PIB, muy por encima de la media del perodo considerado. En el caso de Nicaragua, este resultado se
explica a la vez por aumentos de recursos tributarios y de donaciones. En Argentina las retenciones a las
exportaciones y el impuesto a las transacciones financieras explican buena parte del alza en los ltimos
aos. Igualmente, Bolivia y Cuba experimentaron aumentos de su recaudacin fiscal en torno a los 12
puntos del PIB.
Por el contrario, Repblica Dominicana y El Salvador registraron incrementos de solamente 1,8 y
1,2 puntos del PIB, mientras que Panam vio reducidos sus ingresos en 3 puntos del PIB. De forma similar,
Venezuela y Chile sufrieron mermas en sus ingresos fiscales alrededor de 1,5 puntos del PIB. Las
diferencias en cuanto a los niveles de recaudacin tambin son notables en la regin. Cuba y Brasil exhiben
ingresos muy superiores al resto de los pases en el perodo de anlisis considerado. As, para el ao 2009,
7
A pesar de que para algunos pases la cobertura de referencia es gobierno general y para otros gobierno central, las cifras no
afectaran el clculo del promedio ni la comparacin entre pases, ya que, en la mayora de los pases con cobertura gobierno central,
salvo Uruguay, la recaudacin de los niveles inferiores de gobierno no es muy significativa.
24
la recaudacin de ambos pases se situ en 48,5 y 38,6 puntos del PIB, respectivamente, lo que supone
entre 3 y 4,5 veces ms lo exhibido por Hait y Guatemala.
La reciente crisis mundial tambin se dej sentir en la recaudacin fiscal de la regin. Si se
analiza el periodo entre 1990 y 2008, el crecimiento alcanza los 6,5 puntos del PIB. Durante 2009, todos
los pases, salvo Hait y Paraguay, registraron menores ingresos en un punto del PIB como promedio,
con respecto al ao anterior. Es destacable el caso de Chile, que vio reducidos sus ingresos en 5,7 puntos
del PIB, la mayor cada de la regin, y Ecuador y Venezuela, que sufrieron tambin reducciones en
torno a 3,2 puntos del PIB.
GRFICO 5
INGRESOS FISCALES
(En porcentaje de PIB, 1990 y 2009)
% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
Cuba
Brasil
Argentina
Bolivia
Nicaragua
Costa Rica
Amrica Latina
Ecuador
Chile
Venezuela
Uruguay
Paraguay
Panama
Peru
Honduras
Mxico
Colombia
Rep. Dominicana
El Salvador
Hait
Guatemala
1990 2009
Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT.

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No Financiero) y
Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). b/ Los datos de Brasil y Cuba
para 1990 corresponden a 1998 y el de Repblica Dominicana a 1995. Los datos para 2009 de
Argentina y Brasil corresponden al ao 2008.
Como se observa en el grfico 6, los ingresos fiscales de la regin tambin presentan diferencias
en cuanto a su estructura y composicin. Para algunos pases (Argentina, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Hait, Repblica Dominicana y Uruguay) los ingresos tributarios, incluyendo las
contribuciones sociales, constituyen prcticamente la nica fuente de ingresos corrientes de los
gobiernos. Para otros (Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela), los ingresos
tributarios son complementados por otros ingresos procedentes de las rentas de recursos naturales
(hidrocarburos y minera).,La alta participacin de los ingresos no tributarios en algunos pases se debe
a la propiedad del estado de recursos naturales, o a los derechos e ingresos que recibe sobre su
explotacin.
Panam y Paraguay son casos similares a los anteriores, donde a los ingresos tributarios se les
unen otros ingresos corrientes derivados de actividades de servicios. En Cuba, la explotacin de bienes y
servicios por parte del Estado tambin genera ingresos no tributarios significativos. Por otra parte, en
Honduras y Nicaragua, y en Hait en menor medida, las donaciones elevan los ingresos corrientes
25
respecto de los tributarios. Finalmente, llama la atencin el dbil peso de los ingresos de capital en el
total de ingresos de los pases de la regin.
GRFICO 6
ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FISCALES, 2009
(En porcentaje sobre el total)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Hait
Guatemala
Rep. Dominicana
El Salvador
Costa Rica
Argentina
Uruguay
Per
Colombia
Nicaragua
Honduras
Brasil
Chile
Amrica Latina
Paraguay
Ecuador
Venezuela
Panam
Bolivia
Mxico
Cuba
Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Ingresos de capital Donaciones

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No Financiero) y Bolivia,
Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). Los datos para Argentina y Brasil
corresponden a 2008.
Si analizamos la carga tributaria, medida como el total de ingresos tributarios recaudados

incluyendo las contribuciones sociales como porcentaje del PIB, se observa que durante el periodo
1990-2009 se elev en 5,6 puntos del PIB para el conjunto de la regin. Si no se consideran las
contribuciones sociales, el incremento de la carga alcanz los 4,7 puntos del PIB. A pesar esta tendencia
generalizada, ya que solamente Mxico y Venezuela vieron reducida su carga tributaria (en dos y cuatro
puntos porcentuales, respectivamente), es posible apreciar diferencias significativas entre los pases.
Como se desprende del grfico 7, los aumentos de la carga tributaria han sido especialmente relevantes
en Argentina (ms de quince puntos porcentuales), Bolivia y Nicaragua (en torno a trece puntos
porcentuales), Cuba (algo ms de once puntos porcentuales), y Brasil, Colombia y Ecuador (entre siete y
nueve puntos porcentuales). Por el contrario, pases como Guatemala, Honduras y Panam apenas han
elevado su carga tributaria (entre dos y tres puntos porcentuales). En el caso de Chile, la recaudacin del
ao 2009 se vio especialmente afectada por la reciente crisis econmica mundial y anul en parte el
crecimiento registrado desde 1990 (ms de cinco puntos porcentuales), quedando, por primera vez en el
periodo analizado, por debajo del promedio regional. Igualmente, hay que sealar que los esfuerzos
realizados por los pases para incrementar los ingresos tributarios durante 1990 a 2009 se dieron con
independencia del nivel inicial de carga tributaria.
26
GRFICO 7
CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES)
En porcentaje sobre PIB, 1990 y 2009
% 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Cuba
Brasil
Argentina
Uruguay
Bolivia
Nicaragua
Costa Rica
Amrica Latina
Colombia
Ecuador
Chile
Panama
Honduras
Peru
Venezuela
Paraguay
El Salvador
Rep. Dominicana
Hait
Guatemala
Mxico
1990 2009

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ El dato de 2009 para Colombia corresponde a
2007 y para Mxico a 2008.
En el ao 2009, la presin impositiva para los pases de Amrica Latina y el Caribe fue del 19,4%
del PIB en promedio. Sin embargo, dado el nivel de heterogeneidad de la regin, dicho promedio
esconde diferencias importantes entre pases, las cuales se explican, en parte, por la alta dispersin del
ingreso per cpita entre ellos. De esta manera, la presin tributaria de Brasil ascendi al 34,3% y la de
Cuba al 40,3% del PIB, lo que supone dos veces el promedio regional. Argentina y Uruguay tambin
exhibieron cifras superiores al promedio, en torno al 31,6% y al 25,1% del PIB, respectivamente. En el
extremo opuesto se encontraran Hait, Guatemala y Mxico, con presiones tributarias que rondan el 10-
12% del PIB, aproximadamente la mitad del promedio de la regin. En el caso de Mxico, su presin
tributaria es inferior a lo que correspondera segn su nivel de ingreso per cpita, habiendo descendido,
incluso, en casi dos puntos porcentuales del PIB durante el periodo 1990-2009.
En trminos de estructura, en Amrica Latina y el Caribe el grueso de la carga tributaria recae
sobre la imposicin indirecta y su importancia se ha profundizado en el tiempo, Como se puede
visualizar en los grficos 8 y 9, a nivel regional y por pas, respectivamente, menos de un tercio de la
recaudacin corresponde a impuestos sobre la renta, la propiedad y otros directos.
27
GRFICO 8
EVOLUCIN DE LA CARGA TRIBUTARIA REGIONAL
En porcentaje sobre PIB, 19902009
20
18
16
14
12
10
%
8
Renta P ro piedad
Generales so bre bs. y ss. Especfico s so bre bs. y ss.
Co mercio y transaccio nes internacio nales Co ntribucio nes so ciales
Otro s

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ Los datos de Colombia para 2008 y 2009 corresponden a 2007,
mientras que el dato de Mxico para el 2009 corresponde a 2008.
GRFICO 9
ESTRUCTURA DE LA CARGA TRIBUTARIA
En porcentaje sobre PIB, 2009
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
%
Cuba
Brasil
Argentina
Uruguay
Bolivia
Nicaragua
Costa Rica
Amrica
Colombia
Ecuador
Chile
Panama
Honduras
Peru
Venezuela
Paraguay
El Salvador
Rep.
Hait
Guatemala
Mxico
Renta Propiedad
Generales s/bs y ss. Especficos s/bs y ss.
Comercio y transacciones internacionales Contribuciones sociales
Otros

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Cuba y Mxico, que es Gobierno General. b/ El dato de Colombia para 2009 corresponde al 2007 y el de Mxico
al 2008.
28
En aquellos pases donde los impuestos al consumo son los principales, los sectores de menores
ingresos pagan proporcionalmente una fraccin mayor de los impuestos que gravan los bienes de
primera necesidad. Por eso, no sorprende el hecho de que los actuales sistemas tributarios de la regin
sean regresivos, en cuanto que la distribucin del ingreso, una vez considerada la accin de los
impuestos, es peor que la primaria (CEPAL, 2010). As, en trminos de equidad, se puede decir que se
ha priorizado la equidad horizontal (los agentes con igual potencial recaudatorio deben soportar la
misma carga tributaria), por sobre la equidad vertical (los agentes deberan tener una carga tributaria
proporcional a su capacidad contributiva), la que sigue siendo una tarea pendiente en la regin. Sin
embargo, existen algunas iniciativas tributarias que buscan dotar a los sistemas impositivos de mayor
equidad, como la acometida por Uruguay en el ao 2007 (vase recuadro 1).
RECUADRO 1
URUGUAY Y LA REFORMA TRIBUTARIA DEL 2007: UNA APUESTA POR LA EQUIDAD
Uruguay puso en marcha un nuevo sistema tributario el 1 de julio de 2007. No solo por el contexto, tambin por los
objetivos perseguidos y los cambios realizados, la reforma constituy un hito en la historia tributaria del pas. A diferencia
de ocasiones anteriores, el fin ltimo de la reforma no fue incrementar la recaudacin fiscal, sino la necesidad de dotar al
sistema tributario de mayor equidad. Las modificaciones fueron dirigidas, bsicamente, a la imposicin sobre las rentas y el
consumo, as como a las contribuciones a la seguridad social, y se progres en otros temas relevantes, como la fiscalidad
internacional y la transparencia en los gastos tributarios. Desde un principio, la reforma no fue concebida por las autoridades
como un acto aislado, sino como un proceso gradual con visin estratgica orientado a la consecucin de los objetivos
propuestos.
El anterior sistema tributario estaba conformado por numerosos impuestos heredados de sucesivas reformas que se
implementaron sin considerar los efectos que esto podra tener en el propio sistema y en el conjunto de la economa. Por un
lado, la imposicin a la renta personal era de tipo cedular pero incompleto, en el que diversos impuestos gravaban algunas
rentas a tasas diferentes, mientras que otras rentas no eran alcanzadas. A su vez, esta imposicin se complementaba con
otros impuestos menores poco eficientes que restaban calidad al sistema. En su conjunto, el tipo cedular violaba el principio
de equidad horizontal, no aseguraba la equidad vertical y creaba mltiples posibilidades de arbitraje. Por otro, las elevadas
tasas del IVA convivan con una base imponible estrecha, mientas que las contribuciones a la seguridad social presentaban
evidentes asimetras sectoriales tanto en el sector pblico como en el privado. De esta manera, el sistema impositivo en su
conjunto se fue tornando complejo e ineficiente en el tiempo, se deterior la calidad de su diseo, se redujo el poder
recaudatorio mientras aumentaban los costos administrativos y de fiscalizacin, y se increment la regresividad.
En la eleccin del diseo del nuevo sistema tributario intervinieron varias razones, entre las que pesaron: a) asegurar la
sostenibilidad fiscal manteniendo la presin tributaria existente; b) asegurar la equidad horizontal y vertical; c) fomentar el
empleo y la inversin; d) evitar la deslocalizacin del ahorro manteniendo el secreto bancario (tributario), pero sin quedar
considerado el pas como paraso fiscal; e) y recuperar la calidad en el diseo del sistema tributario, eliminando impuestos
poco eficientes y/o de altos costos de administracin y cumplimiento.
Uno de los mayores desafos de la reforma de julio de 2007 fue la implantacin de una nueva imposicin sobre la renta.
Se dise un impuesto sencillo y de tipo dual, que priorizase la equidad efectiva frente a la equidad terica que podra
haber dado un impuesto tradicional sinttico. El nuevo impuesto a la renta dual a la uruguaya import del sistema nrdico
el gravar separadamente las rentas del trabajo de las rentas del capital, las primeras con tasas progresivas, las segundas
con una tasa proporcional. La tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo es igual a la que grava los rendimientos
de capital, mientras que la tasa marginal mxima aplicada a las rentas del trabajo es igual a la tasa que grava las rentas
(netas) empresariales. A diferencia del modelo nrdico, se limit la posibilidad de arbitraje tributario entre los diferentes tipos
de renta y/o naturaleza jurdica de los contribuyentes. El sistema dual a la uruguaya tom tambin algunos elementos del
impuesto de tasa uniforme al fijar un mnimo no imponible y limitar el nmero de deducciones, lo que facilita su
administracin y evita la erosin de la base imponible.
De este modo, la equidad horizontal quedaba asegurada al gravar todas las rentas, sin generar impactos en el ahorro ni
en la oferta laboral, y la equidad vertical al relacionar la carga tributaria con la capacidad contributiva, ya que el mnimo no
imponible deja exento al 60% de la poblacin y ms del 80% del impuesto a la renta es pagado por el 20% ms rico de los
hogares. Adems, la recaudacin del impuesto a la renta dual financia la reduccin de la tributacin indirecta propuesta por
la reforma, con lo que se consigue, adems, que el sistema tributario en su conjunto se torne progresivo y distributivo.
Fuente: Barreix y Roca (2007) y Romano (2008).
29
Durante el periodo 1990-2009, la recaudacin del impuesto a la renta casi se duplic en

promedio, aumentando de un 2,6% a un 4,9% sobre PIB, aunque solo signific el 24,7% del total
recaudado en el ao 2009. Si bien el crecimiento fue proporcionalmente mayor en los ltimos cinco aos
del periodo, el nivel impositivo sigue estando bajo en comparacin a los estndares internacionales.
Dado que este tributo est concentrado en las personas jurdicas (sociedades), su incremento est
vinculado, sobre todo, a los ingresos obtenidos por las empresas mineras y petroleras.
Asimismo, llama la atencin el bajo nivel de la imposicin patrimonial, que apenas supone el
0,6% sobre PIB en promedio (3,6% sobre el total de la recaudacin para el ao 2009), y cuyo
fortalecimiento constituye uno de los desafos pendientes de la regin, particularmente, a nivel de los
gobiernos subnacionales. Por otra parte, en la dcada presente se ha observado el surgimiento de otros
tributos aplicados sobre bases extraordinarias, como el impuesto al dbito y crdito bancario, impuesto a
las transacciones financieras y otros similares, que suponen casi un punto del PIB en promedio (4,3%
sobre la totalidad de la recaudacin).
Los impuestos generales a los bienes y servicios representaron algo ms de un tercio de los
ingresos tributarios recaudados en 2009 en la regin y 5,8 puntos del PIB en promedio para el periodo.
Dentro de esta categora, es el impuesto al valor agregado (IVA) el que explica la mayor parte de la
recaudacin. Aunque este impuesto se adopt de forma temprana por algunos pases de la regin (Brasil
a finales de los aos sesenta y Argentina y Ecuador en los setenta), su expansin ha sido relativamente
reciente, cobrando una importancia decisiva y creciente como fuente de ingresos. Con todo, este
impuesto presenta importantes diferencias entre los pases de la regin en cuanto a su diseo, tanto en lo
referente a la amplitud de la base gravada como en las alcuotas aplicadas. En relacin a la base, algunos
pases gravan bienes y servicios de forma generalizada, otros toman como base los bienes e incluyen
algunos servicios, y otros pocos solo consideran los bienes. En relacin a las alcuotas, algunos pases
adoptaron tasas diferenciadas, mientras que otros establecieron una tasa nica de aplicacin general.
Tambin es posible encontrar diferencias en cuanto a la magnitud de la alcuota aplicada y su evolucin
en el tiempo.
A la par que el IVA incrementaba su peso en el total de la carga tributaria, los impuestos al comercio
y transacciones internacionales y los impuestos especficos vieron reducida su participacin. En el primer
caso, los procesos de liberalizacin comercial generaron una consecuente reduccin de aranceles a las
importaciones y la desaparicin de los impuestos a las exportaciones (siendo Argentina la excepcin ms
notoria en esta ltima categora). En el segundo caso, se han limitado los bienes y servicios objeto de
imposicin selectiva, dejando nicamente aquellos de demanda ms inelstica en trminos relativos (bebidas
alcohlicas, combustibles, tabaco, etc.). As, los impuestos al comercio y a las transacciones internacionales
significaron 1,5 puntos del PIB como promedio del periodo (casi un 6% del total de la recaudacin en 2009)
y los selectivos 2,1 puntos del PIB tambin como promedio (algo ms del 8,5% del total recaudado en
2009).
Por su parte, las contribuciones a la Seguridad Social tambin se vieron afectadas en algn modo por
los distintos procesos de privatizacin total o parcial acaecidos en la regin. A pesar de que su participacin
en la recaudacin apenas se increment un punto del PIB en promedio durante el periodo 1990-2009 (el
ltimo ao del perodo alcanz un 3,3% del PIB), algunos pases registraron incrementos en torno a dos y
tres puntos del PIB (Argentina, Brasil y Nicaragua). Con todo, en algunos pases las contribuciones sociales
siguen representando alrededor del 35% del total de la recaudacin (Costa Rica y Panam) y en otros
alrededor del 25% del total (Argentina, Brasil, Ecuador y Uruguay), por lo que puede estimarse que
continuarn siendo una fuente importante de recaudacin en el futuro.
En este sentido, tal y como sealan Gmez Sabaini y Rossignolo (2010), es importante tener en
cuenta las formas bajo las cuales los pases implementan sus regmenes de seguridad social y su relevancia
en trminos de recaudacin. As, Chile constituye un caso peculiar de rgimen de capitalizacin, lo que
explica que, prcticamente, hayan desaparecido los ingresos pblicos destinados al financiamiento de la
seguridad social. Por otro lado, en los pases pioneros y de desarrollo intermedio, como Costa Rica y
Panam (rgimen pblico) y Uruguay (sistema mixto), las contribuciones sociales muestran un peso
30
significativo. En el caso de Argentina, las cifras se ven influidas por la introduccin del sistema de
capitalizacin en 1994 y su posterior anulacin en el ao 2008.
Si se realizase una comparacin con la presin tributaria de los pases que integran la Organizacin
Econmica para la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE), podran observarse diferencias significativas tanto
en el nivel de presin tributaria, como de composicin de la misma. Estas diferencias se explican,
principalmente, por la baja carga tributaria sobre las rentas y el patrimonio en la regin latinoamericana, ya
que el nivel de impuestos al consumo es bastante similar. Adems, dentro del impuesto a la renta, el
impuesto a las personas registra un bajo nivel de recaudacin con respecto a los pases desarrollados,
mientras que la recaudacin del impuesto a las sociedades presenta notables similitudes. Expresado en cifras,
Gmez Sabaini y Rossignolo (2010) encuentran que, mientras que para el promedio 2000-2008 de los pases
de la OCDE, el 26% del total de la recaudacin del impuesto a la renta corresponde a las sociedades, para
Amrica Latina, la cifra se eleva al 43,8%. Estas diferencias, como sealan los autores, se haran mucho ms
notorias si la comparacin se efectuase solamente con los quince pases de la Unin Europea (UE-15) o con
Estados Unidos.
Como se ha sealado anteriormente, el menor peso relativo del impuesto a la renta explica, en
parte, la regresividad de los sistemas tributarios de Amrica Latina y el Caribe en comparacin con
economas ms desarrolladas. Paralelamente, esta regresividad afecta de forma negativa a la distribucin
del ingreso y hace de la regin una de las zonas con mayor desigualdad del mundo (CEPAL, 2010). La
escasa recaudacin por impuestos directos se explica, en su mayor parte, por la existencia de una base
imponible estrecha y por altos niveles de incumplimiento. A su vez, ambas son consecuencia del
elevado nivel de evasin fiscal, as como de los tratos preferenciales y lagunas tributarias de los
sistemas impositivos latinoamericanos, los cuales originan una multiplicidad de gastos tributarios que
terminan minando la recaudacin.
En un estudio realizado para varios pases de la regin, Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010)
encuentran que las tasas de evasin en el impuesto a la renta se encuentran en un rango entre el 40% y el
65%, aproximadamente, por lo que se estara en condiciones de afirmar que los pases seleccionados
(Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Mxico y Per) muestran un nivel alto de evasin.
En cuanto a las causas de la evasin arrojadas por los estudios de caso analizados, destacan la alta
economa informal, las restricciones de financiamiento de los contribuyentes, la elevada concentracin del
ingreso, las conductas de incumplimiento tributario, y el complejo diseo del propio sistema tributario, as
como la existencia de numerosos e importantes gastos tributarios.
Respecto a las estimaciones de dichos gastos tributarios, Villela, Lemgruber y Jorratt (2009)
encuentran que las magnitudes varan ampliamente entre pases, como se puede observar en el cuadro 2.
En trminos de evolucin en el tiempo, los autores no aprecian ninguna tendencia clara, salvo el caso de
Brasil, que muestra un incremento importante en los aos recientes, y Argentina, que denota un
descenso. En relacin al tipo de impuesto que afectan, para Brasil, Chile, Guatemala y Mxico se
observa una mayor concentracin de los gastos tributarios en el impuesto a la renta, mientras que las
concesiones en el IVA tienen mayor relevancia en Argentina y Colombia.
CUADRO 2
CIFRAS DE GASTOS TRIBUTARIOS EN AMRICA LATINA
En porcentaje sobre PIB
Pas 2001 2003 2005 2007 2009
Argentina 3,0 2,4 2,2 2,2 2,1
Brasil 1,5 1,7 1,7 2,3 3,2
Chile 4,4 3,9 4,4 4,9 3,9
Colombia -- -- 3,7 3,5 --
Guatemala 12,3 12,5 8,4 8,6 --
Mxico -- 6,1 6,3 5,4 --
Per -- -- 2,7 2,2 1,8
Fuente: Villela, Lemgruber y Jorratt (2009) sobre informes oficiales de los pases.
31
Frecuentemente, se argumenta que la desigualdad en la distribucin del ingreso est directamente

relacionada con el grado de desarrollo del pas. Por el contrario, Gmez Sabaini y Rossignolo (2010)
encuentran que la desigualdad en la distribucin del ingreso antes de la accin de la poltica fiscal no es
demasiado diferente entre los pases desarrollados y aquellos pases de Amrica Latina que gozan de las
mejores distribuciones del ingreso. A pesar de ello, los autores muestran que, mientras quue en los pases
industrializados la distribucin del ingreso se mejora a travs de impuestos y gastos, en la regin no se
cuenta con polticas redistributivas que permitan un grado de igualdad comparable al de los pases
desarrollados. As como los sistemas tributarios progresivos y con efecto de mejora parecen ser la norma en
los pases de la OECD, en el caso de Amrica Latina constituyen una excepcin. A juicio de los autores, un
ejemplo positivo de esta prctica lo constituyen los derechos de exportacin en Argentina.
En la perspectiva de calidad de las finanzas pblicas, es relevante recordar que habitualmente se
afirma que el exceso de impuestos directos y de cotizaciones sociales puede ser apropiado para la
redistribucin de ingresos, pero es perjudicial para el crecimiento y el empleo (vase European Union, 2008).
Se puede aseverar que en Amrica Latina el problema es inverso; no se le ha dado el suficiente papel a los
sistemas tributarios en su rol redistributivo, y por tanto no pueden representar un obstculo al crecimiento.
Como lo enfatiza Kakwani (1977), el efecto de los cambios en la distribucin del ingreso
resultantes de los impuestos no depende slo de su grado de progresividad, sino de la recaudacin
promedio. El grfico 10 ilustra el punto: existe en Amrica Latina un casillero vaco fiscal (ocupado
por los pases ms desarrollados), ya que los pases que tienen tasas tributarias elevadas (Argentina,
Brasil, Uruguay) tienen, igualmente, una composicin sesgada a los impuestos indirectos. Como es
evidente, los sistemas sern ms progresivos en la medida en que sean capaces de hacer contribuir a las
rentas privadas transitorias provenientes, por ejemplo, de precios altos de materias primas.
GRAFICO 10
NIVEL Y COMPOSICIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS
1.0
0.9
0.8
Recaudacin Directa / Recaudacin Total (%)
0.7
Reino Unido
Nueva Zelanda
0.6 Espaa Suecia
Blgica
Mxico Austria
Panama
Francia
0.5 Alemania
Colombia
Peru
El Salvador Venezuela Brasil
0.4
ChileUruguay Bolivia
Ecuador
Costa Rica Nicaragua Cuba
Honduras Argentina
0.3 Rep. Dominicana
Guatemala
Paraguay
Hait
0.2
0.1
0.0
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Recaudacin total (en % del PIB)
Fuente: ILPES/CEPAL sobre datos CEPALSTAT para Amrica Latina y el Caribe y

Revenue Statistics 1965-2009, OECD (2010), para pases de la OECD.
32
2. El gasto pblico
La evidencia emprica muestra que las repercusiones del gasto pblico en el crecimiento varan segn su
composicin. Es importante abordar el tema con un enfoque integral y estratgico, en que se consideren
los efectos tanto en materia de bienestar como de convergencia productiva, para poder determinar
apropiadamente el nivel y estructura de gasto deseable en funcin de las metas de igualdad y
productividad que se proponen en este documento.
Cuando se habla de calidad del gasto pblico, en trminos macroeconmicos, es necesario
definir como eficientes aquellos gastos que tienen efectos positivos sobre el crecimiento econmico y
el empleo. La evidencia emprica muestra que los efectos del gasto pblico varan segn su
composicin, son positivos en rangos moderados, y pueden tornarse negativos si se exceden ciertos
lmites (ver European Commission, 2002, para una discusin detallada de esta tipologa). Esta relacin
no lineal entre gasto pblico y crecimiento vara segn el tipo de erogaciones (diagrama 3).
As, el pago de intereses siempre afectar negativamente el crecimiento y el empleo en la medida en
que estos recursos podran ser destinados a usos productivos (categora 1). El consumo pblico, el pago de
sueldos y salarios, las pensiones representan gastos eficientes hasta un cierto rango, pues su crecimiento
excesivo puede tener efectos negativos sobre el ahorro, la inversin y el crecimiento (categora 2). Los
gastos en enfermedad y discapacidad, exclusin social, vivienda, familia y nios y desempleo aumenta la
eficiencia macroeconmica, en la medida en que favorece las tasas de participacin de la mujer y la
insercin laboral de personas excluidas (categora 3). Adems, cierto nivel de transferencias por desempleo
ayuda a flexibilizar el mercado del trabajo y tiende a reducir la excesiva proteccin laboral. Finalmente, la
educacin, las polticas activas en el mercado de trabajo, la salud, la investigacin y desarrollo y la
formacin bruta de capital fijo son gastos positivos para el crecimiento (categora 4).
Esta descomposicin es til para tres propsitos. El primero es enfatizar el carcter no lineal del
gasto pblico, en sus efectos macroeconmicos. Es claro que, para la inmensa mayora de los pases de la
regin, el nivel de gasto pblico es inferior al ptimo, an si el nico objetivo es el crecimiento
econmico. Ello no obsta por supuesto a la posibilidad de mejoras en su productividad.
El segundo es proponer una diferenciacin ms ilustrativa que la econmica y la funcional. La mera
distincin entre gastos corrientes y de capital, aunque muy importante, no es suficiente para la consecucin
de metas sociales y de poltica econmica. En cuanto a la clasificacin funcional, la tendencia a priorizar el
gasto social tambin puede ser una limitante cuando, como se discuti, se reconoce que el crecimiento y la
generacin de empleos tienen un papel importante en la reduccin de la pobreza.
El tercero propsito de esta clasificacin es que de ella se deriva una secuencia de mediano plazo
para mejorar la calidad del gasto pblico, en primer lugar reduciendo el peso de los intereses. La
prioridad debe ser una trayectoria sostenible de la deuda pblica, generando supervit primarios y
procurando mejorar las condiciones de financiamiento interno y externo. Ms all de estas lneas
generales, en realidad resulta muy difcil establecer prioridades, an cuando se establezcan metas
explcitas de reduccin de la pobreza.
33
DIAGRAMA 3
ILUSTRACIN GRFICA DE LA RELACIN ENTRE EFICIENCIA Y GASTO
Eficiencia
Categora 2 Categora 3
+ B
Categora 4
A
Gasto / PIB
--
F
Categora 1 E
C D
Basta una mirada a la clasificacin cruzada, econmica y funcional (cuadro 2), para darse cuenta
de la tremenda dificultad para jerarquizar y asignar gastos en base a estos clasificadores, sin tomar en
cuenta las especificidades y situacin de cada pas, as como las prioridades programticas. Por ejemplo,
aunque es clara la importancia de asignar recursos a las diversas categoras de proteccin social, parece
difcil hacerlo en desmedro de otras, igualmente claves en el desarrollo econmico y social. El cuadro 3
procura mostrar las tendencias recientes, que han ido en el sentido de mejoras en la asignacin, tanto en
monto como en composicin. As, a la par que disminuan los inters pagados, ha aumentado el gasto
social, tanto en consumo de bienes y servicios, inversin y transferencias, aunque en montos an
insuficientes en muchos pases.
CUADRO 3
CLASIFICACIN CRUZADA DEL GASTO: EVOLUCION PROMEDIO 1990-2010
Bienes y
Transferencias y
Personal servicios de Intereses Inversin
Subsidios
consumo
Servicio pblicos - -- + +
generales
Defensa - - +
Orden pblico y + + + +
Seguridad
Asuntos Econmicos -
Proteccin Ambiental + + +
Vivienda y servicios + + +
comunitarios
Salud + + + +
Recreacin, cultura y + + + +
religin
Educacin + + + +
Proteccin social + ++
Fuente: Elaboracin propia en base a Naciones Unidas.
34
Como se enfatiza en CEPAL (2010), el crecimiento econmico y el empleo deben ponerse en el

centro de los objetivos de la poltica pblica, lo que redunda en la reduccin de la pobreza y en general
la mejora en las condiciones sociales. De lo contrario, la volatilidad del crecimiento y su relativamente
baja tasa reducen el impacto de los programas sociales.
As, los dilemas dicotmicos entre crecimiento e igualdad, siempre latentes, pierden importancia
cuando se priorizan los gastos que tienen efectos positivos en el crecimiento econmico, el empleo
formal y el acceso a los bienes pblicos. La tarea de mejorar la calidad del gasto pblico en Amrica
Latina pasa por la inversin sostenida en capital fsico, humano y en conocimiento. Quedan por delante
desafos importantes, continuando el esfuerzo de disminucin de la carga de intereses y su consecuente
liberacin de recursos, aumentando o manteniendo la inversin en capital humano y procurando acelerar el
gasto en inversin fsica y conocimiento.
Como se observa en el grfico 11, a partir de 1990 el gasto pblico se ha incrementado en la
mayora de los pases de Amrica Latina, aumentando casi en 6 puntos porcentuales del PIB el promedio
de la regin, de 19 a 25 puntos. Los pases que presentan mayores niveles de gasto pblico son aquellos
que ya tenan niveles elevados en este indicador desde mediados de los noventa, como Argentina,
Bolivia, Brasil y Cuba, con tasas sobre el 30% del PIB. Ecuador, que ha presentado niveles de gasto ms
cercanas al promedio de la regin, presenta la mayor variacin positiva en su gasto, incrementndose 14
puntos porcentuales desde el ao 1990.,Este aumento se produce principalmente entre los aos 2007 y
2008, como parte del paquete de estmulo fiscal implementado (vase ms detalle en Gonzlez, 2011)
GRFICO 11
a/b/
GASTO PBLICO TOTAL
(En porcentaje del PIB)
60
2010 1990
50
40
30
20
10
0
l r r it la
ba asi tina ivia ua do ica hile ina ela ras uay er m uay xico bia do ana
Cu Br en Bol arag cua a R C Lat ezu ndu rug P na ag om lva ic Ha ema
g E ost n Pa Par M ol a in t
Ar Ni
c ica Ve Ho U C l S om ua
C r E D G
Am R.
Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL

a/ cobertura de gobierno general para Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, y Per. Sector
pblico no financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de los
pases.
b/ datos disponibles para Cuba desde ao 1998. ltimo dato disponible para Argentina(2008),
Brasil(2008), Bolivia(2009), Chile(2009), Costa Rica(2009) y Mxico(2009), Nicaragua(2009) y
Per(2009)
35
GRFICO 12
EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO TOTAL EN AMRICA LATINA
Y EL CARIBE, AO 1990-2009/
30
25
20 Gasto de capital
%
15
Gasto Corriente
10
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.
a/ Promedio no incluye Cuba.
La implementacin de reglas de responsabilidad fiscal en la mayora de los pases de la regin ha

permitido dar sostenibilidad a las cuentas fiscales en el mediano plazo, lo que se ha traducido en un
gasto pblico creciente y sostenido en estos ltimos aos. Adicionalmente se han realizado avances en la
gestin de los recursos pblicos, lo que ha permitido mejoras en la eficiencia del gasto.
Con base a la clasificacin econmica, el gasto pblico programable se divide en gasto corriente
y gasto de capital; podemos observar en el grfico 12 que el gasto de capital se ha incrementado
fuertemente, partiendo de una base mnima en 1990, para representar un valor cercano al 5.0% del PIB
para la regin en 2009. La desagregacin de este gasto para la regin presenta mayor complejidad, en
muchos pases an no existe una clara diferenciacin entre las adquisiciones de capital fsico,
transferencias de capital y otros gastos relacionados.
A su vez, el gasto corriente se desagrega en sueldos y salarios, compras de bienes y servicios,
subsidios y transferencias corrientes y pago de intereses. Como se observa en el grfico 13, es notable la
cada del pago de intereses de la deuda pblica, sobre todo como porcentaje del total, mantenindose en
2009 por debajo de los 2 puntos del PIB (vase grfico 15). Medido como participacin en el total del
gasto, el promedio regional baj de 15% a 7%, reflejo de la reduccin total de la deuda y de cambios en
su costo y perfil de vencimientos.
36
GRAFICO 13
EVOLUCIN COMPOSICIN DEL GASTO PBLICO EN AMRICA
LATINA Y EL CARIBE AO 1990-2009/
(En porcentaje del gasto total )
35
30
25
20
%
15
10
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Sueldos y salarios Compra de bienes y servicios
Pago de intereses Subsidios y transferencias corrientes
Gasto de capital Otros gastos corrientes

a/ cobertura de gobierno general para Bolivia, Chile, Costa Rica, Nicaragua, y Per. Sector pblico no
financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de los pases.
Es notable la paulatina disminucin del pago de sueldos y salarios, producto de una reduccin del
empleo pblico (grfico 14). Ambas tendencias se explican en parte por cambios en las modalidades de
contratacin en el sector pblico, pues la preferencia ha sido externalizar algunos servicios, lo que se
refleja en reducciones del rubro de sueldos y salarios, inflando a su vez la compra de bienes y servicios,
y en algunos casos tambin los gastos de capital. En cualquier caso, el menor pago de intereses y de
sueldos y salarios ha tenido como resultado una disminucin de las rigideces presupuestarias y por tanto
la ampliacin de los espacios fiscales.
37
GRFICO 14
EMPLEO PBLICO ASALARIADOa/
(Sobre el empleo nacional total)
25,0
2008 2000
20,0
15,0
10,0
%
5,0
0,0
le
os ela
ay
ic ay
Sa as
ne
U na
ua
on or
a
Pa sil
Am min o
Ar ica
Ec ia
or
a
bi
Ve am
ic
an
tin
hi
liv
Pe
ad
a
ur
gu
gu
i
ag
x
R
zu
om
nt
ua
Br
C
La
c
Bo
. D M
d
n
lv
ru
ra
ge
ar
ta
Pa
ol
a
C
ic
H
N
o
C
El
r
R
Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales recopilados en el Panorama Laboral 2009, OIT
a/ ltimo dato disponible para Argentina y Bolivia ao 2006, Honduras ao 2007.
La mayor asignacin de recursos se realiza en transferencias y subsidios corrientes, con un 7%

del PIB como promedio para la regin. Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela, mantienen tasas ms
altas, entre 12 y 13 % del PIB. Ello se explica por la importancia de las transferencias a los Gobiernos
sub-nacionales. Esto es un dato muy relevante, pues como se sabe resulta mucho ms difcil evaluar el
impacto de las transferencias que el gasto pblico centralizado, tanto por las complejidades
institucionales de los pases como por la diversidad de asignaciones presupuestarias. Tambin tienen
importancia las asignaciones a la proteccin social, siendo las pensiones la categora ms relevante. Las
asignaciones de recursos a travs de transferencias y subsidios siguen siendo moderadas en relacin a
pases de la OCDE, cuyo gasto en este rubro se encuentra alrededor del 17% del PIB en promedio8.
8
Vase Martner, R. y Gonzlez Ivonne (2010), Del sndrome del casillero vaco al desarrollo inclusivo, buscando los determinantes
de la distribucin del ingreso en Amrica Latina, documento presentado en XXII Seminario regional de poltica fiscal, 26-29 enero,
Santiago, CEPAL
38
GRFICO 15
ESTRUCTURA DEL GASTO CORRIENTE (2009)a/b/
Cuba
A rgentina
Venezuela
B rasil
M xico
Chile
Co lo mbia
Nicaragua
Uruguay
B o livia
A mrica
Co sta Rica
R.
El Salvado r
P araguay
Ho nduras
P anam
Ecuado r
Guatemala
Hait
-5,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0
Subsidio s y transferencias co rrientes Co mpras de bienes y servicio s

P ago de intereses Sueldo s y salario s
o tro s gasto s
Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.

a/ cobertura de gobierno general para Bolivia, Chile, Costa Rica, Nicaragua, y Per. Sector pblico no
financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de los pases. b/ ltimo
dato disponible para Argentina ao 2006 para sueldos y salarios, compra de bienes y servicios, ao
2007 para subsidios y otras transferencias corrientes y otros gastos y ao 2008 para pago de intereses.
GRFICO 16
A/
GASTO DE CAPITAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
12
2009 1990
10
0
Ecuador Panam Honduras Amrica Guatemala Costa Rica Colombia
Latina

a/ cobertura de gobierno general para Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua, y Per. Sector
pblico no financiero para datos de Argentina. Cobertura de gobierno central para el resto de los pases
39
RECUADRO 2
LA INVERSIN PBLICA EN PER
Los niveles de inversin pblica han crecido sostenidamente en estos ltimos aos, llegando incluso a tasas superiores
al 6,0% del PIB para el ao 2010. Si bien durante los aos noventa la inversin pblica alcanz niveles similares, estos
recursos fueron financiados en gran parte por dficit fiscales, acompaados de altos niveles de endeudamiento pblico. En
los inicios del ao 2000, este escenario cambio radicalmente, cuando la inversin pblica cay a niveles inferiores al 3,0%
del PIB. La implementacin de una serie de restricciones fiscales promulgadas en la Ley de Prudencia y Transparencia
Fiscal (1999) establecieron lmites para el dficit fiscal del sector pblico consolidado (1% del PIB), para el gasto no
financiero del gobierno general (no mayor a un crecimiento del 3% real) y para la deuda total del sector pblico consolidado.
Adicionalmente se cre el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), sistema administrativo del Estado que a travs de
un conjunto de principios, mtodos, procedimientos y normas tcnicas, busca mejorar la eficiencia de la inversin en Per, a
travs de la certificacin de la calidad de los proyectos de inversin pblica.
En este nuevo escenario, entre los aos 2000 y 2006, la inversin pblica cae entre 1,5 y 2,0 puntos porcentuales del
PIB, en comparacin a los niveles de inversin de la dcada anterior, disminucin que no slo es consecuencia de la
implementacin de las restricciones fiscales de la LPTF, pues adems la creacin del SNIP hizo disminuir la ejecucin de
un porcentaje importante de proyectos de inversin, que anteriormente se ejecutaban directamente, sin evaluacin socio-
econmica previa.
Los ingresos extraordinarios provenientes del boom en precios de las exportaciones mineras y un creciente
desendeudamiento pblico permitieron mejorar las cuentas pblicas y dinamizar el proceso de inversin. Adicionalmente,
durante los aos 2009 y 2010, se implement el Plan de Estmulo Econmico (PEE), enfocado en la infraestructura. Como
consecuencia de estas polticas la inversin pblica pudo pasar de niveles cercanos al 6,0% del PIB para el ao 2010. Estos
niveles de inversin deberan mantenerse hasta el ao 2013, segn lo presupuestado en el Marco Macroeconmico
Multianual (MMM) aprobado por el MEF.
Inversin Pblica, 1990-2010
(Sector pblico no financiero, en porcentaje del PIB)
7.0
Inversin Pblica
6.0
5.0 4,6
4,3
%
4.0
2,9
3.0
2.0
1.0
0.0
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10
Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, Banco Central de Reserva del Per (BCRP) y Ministerio de Economa de Per (MEF).
Para el caso de Amrica Latina, la clasificacin funcional del gasto no presenta datos
estandarizados. Las clasificaciones existentes en la regin son bastante heterogneas en su construccin;
CEPAL (2009) ha recopilado esta informacin para 11 pases, agregando las funciones del gasto de
acuerdo a sectores relacionados y las recomendaciones del MEFP2001 (ver cuadro 1).
De acuerdo a sta desagregacin funcional, podemos identificar el gasto en el rea social. Como
podemos observar en los grficos 17 y 18 donde se muestra la evolucin y estructura del gasto social,
Argentina, Brasil, Cuba y Uruguay, con tasas superiores al 20% del PIB en el 2009, son economas que
han mantenido prioridades de poltica social sostenidas en estas ltimas dcadas. Colombia, El Salvador
y Paraguay han incrementado en ms de 6% del PIB sus niveles de gasto social desde 1990 a 2009. Slo
Ecuador ha disminuido su prioridad en esta rea, mantenindose en estos ltimos aos en niveles
cercanos al 6% del PIB (vase CEPAL(2010)).
Aunque la regin presenta avances notables en esta rea, como porcentaje del PIB, los niveles de
gasto social en la regin son muy dispares, lo que refleja por una parte la diversidad de modalidades de
provisin de bienes y servicios pblicos, especialmente en pensiones y salud, pero tambin el escaso grado
de cobertura en algunos pases.
40
GRFICO 17
a/b/
GASTO PBLICO SOCIAL
45
2009 1990
40
35
30
25
%
20
15
10
Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL

a/ cobertura institucional sector pblico no financiero para Argentina, Brasil, Colombia, Costa
Rica, Panam, Per; gobierno central para Bolivia, Chile, Cuba, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana, Uruguay; gobierno central presupuestario para
Mxico, Nicaragua, Paraguay y Venezuela. b/ ltimo dato disponible para Argentina (2007),
Bolivia(2006), Costa Rica(2008), Ecuador(2006), El Salvador(2008), Hait(2008),
Mxico(2008), Nicaragua(2008), Paraguay(2008), Per(2008), R. Dominicana(2008),
Uruguay(2008) y Venezuela(2006).
GRAFICO 18
ESTRUCTURA DEL GASTO SOCIAL EN PORCENTAJE DEL PIB (2008)
Cuba
Honduras
Bolivia
Argentina
Costa Rica
Brasil
Venezuela
Nicaragua
Amrica Latina
Uruguay
Chile
Paraguay
Mxico
Panam
Guatemala
El Salvador
Colombia
Per
Ecuador
Rep. Dominicana
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Educaci n Seguridad So cial Vivienda Salud
41
3. Saldos fiscales y deuda pblica

No cabe duda que los indicadores de resultados primario y global del gobierno central y del gobierno
general son hoy por hoy una medida relevante de la gestin fiscal. Dado el tradicional peso de los
intereses de la deuda en las cuentas pblicas de la regin, ambos indicadores ofrecen una visin
complementaria del desempeo fiscal de los gobiernos (grfico 19).
Se advierte una sustancial mejora de las cuentas pblicas, en ambos indicadores, entre 2003 y
2007, generndose un supervit promedio superior a dos puntos del PIB, el que fue destinado a la
reduccin de la deuda pblica y a la acumulacin de activos financieros. Este excedente se esfum con
el impacto de la crisis internacional reciente. Sin embargo, la rpida recuperacin de los trminos de
intercambio ha revitalizado los ingresos fiscales, especialmente en Amrica del Sur (vase CEPAL,
Balance Preliminar de Amrica Latina y el Caribe, 2010).
GRFICO 19
RESULTADO FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL REGIONAL
En porcentaje sobre PIB, 1990-2009
4
%
3
-1
-2
-3
-4
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
04
05
06
07
08
09
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
20
20
20
20
20
20
20
20
20
20
Resultado primario Resultado global

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central, salvo para Argentina (Sector Pblico No
Financiero) y Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Nicaragua y Per (Gobierno General). b/ Los
datos de Argentina y Brasil para 2009 corresponden a 2008.
Aunque idealmente se debera disponer de un clculo del saldo estructural para apreciar la
direccin de la poltica fiscal en diversas coyunturas (vase por ejemplo una aplicacin para varios
pases en Daude et. al. 2010), lo cierto es que la falta de datos y de consenso en los mtodos de
separacin de los componentes cclico y estructural de ingresos y gastos pblicos hacen muy difcil el
anlisis comparativo en Amrica Latina. La deuda pblica, en cambio, es un buen indicador de
orientacin de la poltica fiscal.
Como se observa en el grfico 20, la deuda pblica bruta ha mostrado mejoras sustanciales desde
la dcada del noventa, pasando de niveles prximos al 80 % del PIB a tasas cercanas al 30% para los
aos 2008 al 2010. Ms impresionante an es el cambio en la estructura de la deuda, desde un mayor
endeudamiento externo durante los ochenta y noventa, hacia un predominio de deuda interna en los
ltimos aos.
42
GRFICO 20
EVOLUCIN DEUDA PBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA AO 1990-2009
(Sector pblico no financiero, en porcentaje del PIB)
%
100
90
80
70
60
50 Deuda Interna
40
30
20 Deuda Externa
10
0
90 92 94 96 98 00 02 04 06 08
19 19 19 19 19 20 20 20 20 20
As, y contrariamente a episodios pasados de bonanza, el perodo 2003-2008 se caracteriz por un

fuerte y generalizado desendeudamiento pblico, aplicndose polticas contra-cclicas, tanto
discrecionales como a travs de reglas (vase Martner, 2007). Esto permiti a los pases enfrentar en
mejores condiciones la crisis de 2009 y tambin es factor explicativo de la dinamizacin en 2010.
En cuanto a la elaboracin de indicadores de calidad de las finanzas pblicas, es tentador construir un
indicador sinttico que d cuenta de los diversos aspectos examinados, como la deuda pblica, el nivel y la
composicin de ingresos y gastos (y tambin cuestiones ms institucionales como las reglas fiscales), como
se hace en algunos anlisis comparativos (vase especialmente European Commission, 2009). Sin embargo,
es igualmente peligroso establecer jerarquas sobre la base de este tipo de indicadores. Sin perjuicio de
avances futuros, parece preferible ilustrar los desafos de calidad sobre la base de un panorama regional.
En sntesis, la calidad de las finanzas pblicas ha mejorado mucho en Amrica Latina en las ltimas
dcadas. Lo ms importante, quizs, es que se ha logrado controlar el pago de intereses, tanto por la
reduccin de la deuda pblica como por su costo. Subsisten desafos, pues en muchos casos se debe ampliar
los recursos del sector pblico, mejorar la composicin de la recaudacin tributaria, reducir las exenciones y
el gasto tributario, y sesgar el gasto pblico adicional hacia las prioridades de los planes de desarrollo, y
esencialmente hacia la educacin, la inversin productiva y la innovacin.
43
Parte 2: La planificacin para

el desarrollo
La implementacin de una Gestin para Resultados del Desarrollo, y de un

sistema de Planificacin para el Desarrollo, implica reformas y cambios en la
mayor parte de los sistemas de gestin pblica (vase Ua, 2010)9. Definir
una estrategia significa, en buena medida, establecer las prioridades del
desarrollo nacional y regional y de los diversos programas de la accin
gubernamental, de manera a que este plan de accin sirva de hilo conductor,
de principio ordenador de las polticas pblicas. El proceso de construccin
de estas prioridades estratgicas constituye el reto fundamental del Estado
democrtico, en un contexto de integracin creciente a los mercados
mundiales.
En muchos pases de la regin se abandon el ejercicio de la
planificacin para el desarrollo por muchos aos. Para recuperar esa
capacidad de construir el futuro, con todas sus dimensiones y complejidades,
se debe considerar la interaccin entre los distintos actores sociales en torno a
visiones que sean compartidas e inclusivas, abarcando la perspectiva
territorial. Se abre as un espacio significativo para el aprendizaje
institucional y, sobre todo, para el ejercicio de la democracia.
Varios pases de la regin han emprendido ejercicios de visiones de
pas y de Estrategias nacionales de desarrollo, con resultados y augurios
auspiciosos. As, Repblica Dominicana, a travs del Ministerio de
Economa, Planificacin y Desarrollo, ha publicado su Estrategia
9
La denominacin de Gestin para resultados del Desarrollo se ha puesto de moda en los ltimos aos; vase Garcia Lopez, 2010.
Una denominacin o corriente alternativa es la Planificacin para el Desarrollo, ms acorde con la tradicin de Amrica Latina y con
los arreglos institucionales recientes en muchos pases, en que el concepto y los Ministerios de Planificacin retoman importancia en
la gestin pblica. Esta revalorizacin de la planificacin debiera reforzar tambin el rol de los Ministerios de Finanzas o Hacienda,
y la necesaria coordinacin estratgica entre estos rganos rectores.
45
Nacional de Desarrollo al 2030; Per, con el impulso del Centro de
Planeacin Estratgica, se encuentra difundiendo su Plan Per 2021; el Departamento Nacional de

Planeacin de Colombia viene coordinando y liderando un gran ejercicio prospectivo de planeacin
denominado Visin Colombia II Centenario 2019; la Presidencia de Mxico present en 2007 su visin
2030.
Estos procesos han redundado en la construccin de instrumentos de mediano plazo como los Planes
Nacionales de Desarrollo (es el caso de Colombia, Per, Ecuador, Mxico y Repblica Dominicana), los
lineamientos estratgicos gubernamentales (Uruguay), o bien un conjunto articulado de prioridades de
polticas pblicas que expresan los compromisos de mediano y largo plazo del gobierno (Chile).
1. Estrategias, planes nacionales de desarrollo

y agendas gubernamentales
Como se mencion, y puede apreciarse en los cuadros 3 y 4, se constata una revalorizacin de la
construccin de Estrategias Nacionales de Desarrollo en Amrica Latina y el Caribe. En este proceso,
destacan Brasil 2022, Colombia 2019, Guatemala 2032, Mxico 2030, Per 2021 y Repblica Dominicana
2030. Otros pases han limitado el ejercicio a un plan cuatrienal o quinquenal, como Bolivia, Costa Rica y El
Salvador. El discurso central de estos planes y/o estrategias es que los plazos de gobierno no son suficientes
para enfrentar los desafos del desarrollo. Llama la atencin que los Planes Nacionales de Desarrollo de
varios pases tienen como eje distintivo un mensaje de calidad de vida, asociada a mayores logros de equidad
y bienestar ciudadano. Ejemplo de estos son el Plan Bolivia, Vivir Bien; Ecuador; Plan del Buen Vivir;
Colombia, Estado Comunitario: Desarrollo para todos; Uruguay Plan de Equidad; Guatemala, Plan
Nacional de la Unidad Nacional de la Esperanza.
El denominador comn de estos planes es el reconocimiento de los avances en materia de disminucin
de los niveles de pobreza, la cual se atribuye a las polticas pblicas que se orientaron a mejorar el acceso a los
servicios de infraestructura social, al aumento de las transferencias directas condicionadas, y al crecimiento
econmico experimentado entre 2003 y 2008. Sin embargo, en la mayor parte del anlisis de los planes se
verifica como diagnstico que persisten grandes desafos para enfrentar la pobreza estructural reflejada en la
falta de acceso para una gran parte de la poblacin a bienes pblicos de calidad, como la educacin, la salud, la
nutricin, la vivienda, y especialmente a empleos de calidad, denominados en algunos planes como empleo
decente.
El crecimiento y la estabilidad econmica son condiciones bsicas pero no suficientes para avanzar en
temas de igualdad. En este contexto parte importante de las metas establecidas en los planes se relacionan
con resultados en mbitos de redistribucin de la riqueza, inclusin social y productiva de la poblacin en
condicin de pobreza urbana y rural, y en algunos casos se distinguen componentes de etnias y de gnero.
CUADRO 4
ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO
Pas Plan/Estrategias/Lineamientos Plazo
Brasil Brasil 2022 2022
Bolivia Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrtica para vivir bien 2006-2011
Costa Rica Plan Nacional de Desarrollo. Mara Teresa Obregn Zamora 2011-2014
Chile Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms Oportunidades y Mejores Empleos 2010-2018
Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
Visin Colombia 2019
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025 2009-2013
Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
El Salvador Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032
Mxico Visin Nacional 2030 2030
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
Per Plan Per 2021 2021
Panam Plan Nacional de Desarrollo 2014
46
Repblica Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo Un viaje de transformacin hacia un pas mejor 2030
Uruguay Plan de la Equidad 2007-2009
Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 2030
Plan de Desarrollo 2015 2015
CUADRO 5
PRIORIDADES DE ESTRATEGIAS Y PLANES DE DESARROLLO
Pas Plan/Estrategias/Lineamientos Ejes/ reas /Dimensiones en que se Prioriza
Brasil Brasil 2022 1. Economa
2. Sociedad
3. Infraestructura
4. Estado
Bolivia Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, 1. Empleos dignos y permanentes
soberana, productiva y democrtica para 2. Mayores ingresos en las familias
vivir bien 3. Se reducen las brechas de la inequidad
4. Se incorporan los enfoques
5. transversales: Innovacin, equidad y medio ambiente
Costa Rica Plan Nacional de Desarrollo 1. Poltica Social
2. Poltica Productiva
3. Poltica Ambiente, Energa y Telecomunicaciones
4. Reforma Institucional
5. Poltica Exterior
Chile Agenda Chile Pas Desarrollado: Ms 1. Chile pas desarrollado 201811
Oportunidades y Mejores Empleos 10 2. Inversin
3. Oportunidades de ms y mejores empleos
4. Productividad 12
Colombia Plan Nacional de Desarrollo 1. Crecimiento Alto y Sostenido: la Condicin para Un Desarrollo con
Equidad
2. Dimensiones Especiales del Desarrollo
3. Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica
4. Reduccin de la Pobreza y Promocin del Empleo y la Equidad
5. Un Mejor Estado Al Servicio de Los Ciudadanos
Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025 1. Auspiciar la igualdad, cohesin e integracin social y territorial en la
Plan Nacional del Buen Vivir 2010/2012 diversidad.
2. Mejorar las capacidades y potencialidades de la ciudadana.
3. Mejorar la calidad de vida de la poblacin.
4. Garantizar los derechos de la naturaleza y promover un ambiente sano y
sustentable.
5. Garantizar la soberana y la paz, e impulsar la insercin estratgica
en el mundo y la integracin latinoamericana.
6. Garantizar el trabajo estable, justo y digno en su diversidad de formas.
7. Construir y fortalecer espacios pblicos, interculturales y de encuentro
comn.
8. Afirmar y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la pluri
nacionalidad y la interculturalidad.
9. Garantizar la vigencia de los derechos y la justicia.
10. Garantizar el acceso a la participacin pblica y poltica.
11. Establecer un sistema econmico social, solidario y sostenible.
12. Construir un Estado democrtico para el Buen Vivir.
El Salvador Plan Quinquenal de Desarrollo 1. La reduccin significativa y verificable de la pobreza, la desigualdad
econmica y de gnero y la exclusin social.
2. La prevencin efectiva y el combate de la delincuencia, la criminalidad y
la violencia social y de gnero.
3. La reactivacin econmica, incluyendo la reconversin y la
modernizacin del sector agropecuario e industrial, y la generacin
masiva de empleo decente.
4. La creacin de las bases de un modelo de crecimiento y de desarrollo
integral, la ampliacin y el fortalecimiento de la base empresarial, y la
reconstitucin del tejido productivo.
5. La profundizacin en el respeto de los derechos humanos y el
cumplimiento de los compromisos de reparacin integral de daos a las
y los lisiados de guerra, y otras vctimas con las que el Estado tiene
demandas pendientes.
6. La reforma estructural y funcional de la administracin pblica, la
desconcentracin y la descentralizacin de la misma y la
implementacin de un pacto fiscal que garantice finanzas pblicas
sostenibles y favorezca el crecimiento econmico, el desarrollo social y
el fortalecimiento de la institucionalidad democrtica.
10
Existe una Agenda de Modernizacin del Estado que tiene cinco Ejes Prioritarios: Crecimiento, Empleo, Seguridad Ciudadana,
Educacin, Salud, Pobreza, calidad de la democracia, con metas e indicadores para cada una de las dimensiones.
11
Incorpora metas relativas a calidad de vida empleos, productividad
12
Entre otros incluye metas relativas a Modernizacin del Estado
47
7. La construccin de polticas de Estado y la promocin de la participacin

social organizada en el proceso de formulacin de las polticas pblicas.
(contina)
48
CUADRO 5 (conclusin)
Pas Plan/Estrategias/Lineamientos Ejes/ reas /Dimensiones en que se Prioriza
Guatemala Plan Nacional de Unidad Nacional de la 1. Solidaridad (lealtad humana)
Esperanza 2. Gobernabilidad (lealtad cvica)
3. Productividad (lealtad econmica)
4. Regionalidad (lealtad de vecino)
Mxico Visin Nacional 2030 1. Estado de Derecho y seguridad,
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 2. Economa competitiva y generadora de empleos,
3. Igualdad de oportunidades,
4. Sustentabilidad ambiental,
5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable
Per Plan Per 2021 1. Democracia y Estado de derecho;
2. Equidad y justicia social
3. Competitividad del pas;
4. Estado eficiente, transparente y descentralizado.
Panam Plan Nacional de Desarrollo 1. Promover oportunidades para las regiones y esferas sociales menos
desarrolladas para mejorar la distribucin de la riqueza y reducir la
pobreza.
2. Reforzar las instituciones gubernamentales y los vnculos con el sector
privado para desarrollar conocimiento, maximizar la eficiencia, y
promover la inclusin social.
3. Garantizar una distribucin sencilla y justa de la carga fiscal, y al
mismo tiempo mantener la competitividad sectorial.
4. Reforzar el mercado interno para crear un ambiente seguro y
transparente para aumentar la confianza de los productores e
inversionistas y a su vez reducir los niveles de desempleo.
Repblica Estrategia Nacional de Desarrollo Un 1. Un Estado con instituciones eficientes y transparentes, al servicio de
Dominicana viaje de transformacin hacia un pas una ciudadana responsable y participativa, que garantiza la seguridad
mejor y promueve el desarrollo y la convivencia pacfica.
2. Una sociedad cohesionada, con igualdad de oportunidades y bajos
niveles de pobreza y desigualdad.
3. Una economa articulada, innovadora y sostenible, con una estructura
productiva que genera crecimiento alto y sostenido con empleo
decente, y que se inserta de forma competitiva en la economa global.
4. Un manejo sustentable del medio ambiente y una adecuada adaptacin
al cambio climtico
Uruguay Plan de Equidad 1. Reforma Tributaria
2. La poltica de salud
3. Polticas de empleo
4. Poltica de vivienda.
5. La poltica educativa
6. Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos
Del examen de estos instrumentos se desprenden las siguientes conclusiones:

1. Se definen metas de crecimiento y de competitividad
De los pases analizados, Chile, Colombia, El Salvador, Mxico, Costa Rica, Repblica
Dominicana, Guatemala y Per, establecen metas explcitas sobre crecimiento del PIB y del PIB per
cpita, y de generacin de empleos formales. En el caso de Mxico se incluye el ndice de
Competitividad, nico pas que lo incorpora como meta explicita, sealando que para el 2030 espera que
el pas se encuentre en el 20% de pases mejor evaluados en cuanto a competitividad. El plan de El
Salvador, por ejemplo, contiene metas macroeconmicas y sociales explcitas de mediano plazo
(recuadro 3).
49
RECUADRO 3
EL SALVADOR: METAS MACROECONMICAS QUE SE PRETENDE CUMPLIR EN
EL PERODO 2010-2014
Reducir la pobreza de ingreso entre 12 y 15 puntos porcentuales, tanto en las zonas urbanas como en las rurales
Lograr una tasa promedio de crecimiento real del producto interno bruto de 4.0 por ciento al final del perodo
Generar al menos 250 mil nuevos empleos decentes, temporales y permanentes, mediante la ejecucin de proyectos de
inversin pblica
Alcanzar una tasa de inflacin anual de 2.8 por ciento al final del perodo
Reducir el dficit fiscal en relacin al Producto Interno Bruto a un nivel inferior al 2.0 por ciento al final del perodo
Disminuir la deuda externa pblica en relacin al Producto Interno Bruto a un nivel inferior al 46 por ciento al final del
perodo Alcanzar un 95% de cobertura del servicio de electrificacin rural en los 100 municipios ms pobres del pas.
Ampliar en al menos 250 kilmetros la red de caminos rurales
Aumentar la cobertura de agua potable al 80% al final del perodo en los 100 municipios ms pobres del pas
Fuente: Plan Quinquenal de Desarrollo. 2010-2014. Gobierno de El Salvador.
2. Existe un fuerte nfasis en la igualdad, la cohesin social y la superacin de la pobreza

Todos los Planes consultados tienen como parte de sus prioridades, ya sea en ejes estratgicos,
objetivos o lneas de accin, metas relacionadas con derrotar o erradicar la pobreza. En algunos pases
se distingue la pobreza de la extrema pobreza o indigencia, y en algunos pases se proponen objetivos
relacionados con disminuir la pobreza rural (El Salvador y Repblica Dominicana). A modo de ejemplo,
en el cuadro 6 que se muestra a continuacin se muestran los indicadores estratgicos que Guatemala
compromete con relacin a los temas de pobreza y de desarrollo humano.
En los planes estn muy presentes los indicadores y metas que expresan la necesidad de avanzar
en una mejor distribucin del ingreso. Cinco pases se comprometen a mejorar sustancialmente sus
ndices de Gini (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Repblica Dominicana), y Guatemala, tiene como
meta incrementar su Indicador de Desarrollo Humano.
Un punto a destacar, que establece una diferencia notable con las prioridades de poltica de los
pases de la OCDE comentados, es que en la mayor parte de los casos analizados no siempre estn
explcitas las condiciones macroeconmicas y las reformas que permitan viabilizar los resultados de
poltica a largo plazo. En el cuadro 7 se resumen los indicadores sociales de los Planes de desarrollo.
CUADRO 6
METAS DE DISMINUCIN DE POBREZA Y DE DESARROLLO HUMANO EN EL
PLAN QUINQUENAL DE GUATEMALA
Indicadores 2008 2009 2010 2011
1.Lnea de pobreza
51,0 48,30 45,7 40,50
(% poblacin pobre)
2.Pobreza extrema
15,20 13,20 11,70 10,50
(% poblacin total)
3.ndice de desarrollo humano 113 103 93 85
Fuente: Indicadores Estratgicos a lograr. Tiempo de Solidaridad Gobierno de Alvaro Colom.

Guatemala.
Las prioridades ms frecuentes que persiguen los pases en el rea social corresponden a las reas
temticas de pobreza, educacin, salud, nutricin, vivienda, trabajo, trabajo y gnero.
50
CUADRO 7
INDICADORES DE PLANIFICACIN DEL DESARROLLO Y PASES QUE DEFINEN METAS PARA
13
ELLOS (EN AMARILLO)
RDominicana
EL Salvador
Uruguay (2)
Guatemala
Colombia
Chile (1)
Ecuador
Panam
Mxico
Bolivia
Per
rea Indicadores
Pobreza Porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la

indigencia
Porcentaje de la poblacin rural bajo la lnea
de indigencia
Porcentaje de la poblacin bajo la lnea de
pobreza
Porcentaje de la poblacin rural bajo la lnea
de pobreza
Coeficiente de Gini
Educacin Analfabetismo mayores de 15 aos
Cobertura neta educacin preescolar
Cobertura bruta educacin primaria
Tasa de desercin primaria
Cobertura bruta educacin secundaria
Cobertura bruta de educacin superior
Tasa de alfabetismo de la poblacin de 25 a
39 aos
Gasto pblico en educacin como % del PIB
Gasto pblico por alumno
Posicin relativa del pas en la prueba PISA
Acceso a la educacin superior de los
jvenes de los quintiles 1 y 2 como
porcentaje del quintil 5.
Salud Esperanza de vida al nacer
Mortalidad infantil (muertes por 1.000 nacidos
vivos).
Tasa de mortalidad menores de 5 aos
Tasa de mortalidad materna
Gasto pblico en salud como % del PIB
Porcentaje de la poblacin urbana con
acceso a servicios sanitarios (mejorados)
Porcentaje de la poblacin con acceso a
fuentes de agua potable (mejoradas)
Cobertura viviendas con electricidad
Porcentaje de poblacin con recoleccin y
tratamiento de residuos slidos y aguas
residuales
Cobertura de parto institucional pblico
Natalidad adolescente
Nutricin Porcentaje de nios menores de 5 aos con
bajo peso
Porcentaje de nios menores de 5 aos con
talla inferior a la normal
Tasa de sub- nutricin
% de Lactantes alimentados exclusivamente
al pecho durante los primeros 6 meses de
vida.
(contina)
CUADRO 7 (conclusin)
13
Ver Leiva, Alicia (2010)
51
R. Dominicana
EL Salvador
Uruguay (2)
Guatemala
Colombia
Chile (1)
Ecuador
Panam
Mxico
Bolivia
Per
rea Indicadores
Trabajo Tasa de desempleo abierto urbano de la

poblacin de 15 aos y ms
Porcentaje de la poblacin ocupada en
sectores de baja productividad
Tasa de desempleo juvenil
Tasa de desempleo de larga duracin
Trabajo y Promedio de ingreso laboral por hora
Gnero mujeres/promedio de ingreso laboral por hora
hombres
Tasa de ocupacin femenina/ Tasa de
ocupacin masculina, poblacin 15 aos y
ms.
Vivienda Poblacin que vive en tugurios
Protecci Poblacin en edad de trabajar que realiza
n Social aportes previsionales
Gasto pblico social
Seguridad Incidencia de delitos
Ciudadan Tasa de homicidios
a
Mortalidad por accidentes de trnsito
IDH ndice de Desarrollo Humano

1) Chile no cuenta con un Plan de desarrollo. Se han tomado las metas del documento de Programa de
Gobierno 2010-2014 y de Modernizacin del Estado, Ministerio Secretara General de la Presidencia, que
es la Agenda del Gobierno actual.
(2) Uruguay no cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo. Cuenta con un Plan de Equidad, que detalla
programas, pero no metas especficas. Se ha sealado en color celeste las principales reas de Programas
Sociales.
3. Se establecen metas de presin fiscal y de estructura tributaria

Para materializar estos resultados, es adems requerimiento reformar y fortalecer las
Instituciones, de manera a viabilizar los contenidos de las propuestas. Por ejemplo, muchos planes
incluyen metas precisas de recaudacin fiscal, lo que implica impulsar polticas y fortalecer la
administracin tributaria.
Una novedad de los planes de desarrollo es la fijacin de metas de nivel y de composicin de los
ingresos tributarios. Por ejemplo, Per proyecta al 2021 aumentar la presin tributaria a 20 puntos del
PIB, desde un nivel base de 15,5 en el 2010, y modificar la relacin de impuestos directos sobre
indirectos del 41/59 actual a un 50/50. En Ecuador, se sealan las siguientes metas: aumentar a 15
puntos del PIB la presin tributaria al 2013; alcanzar al menos una participacin del 50% de los
impuestos directos en el total de impuestos al 2013; aumentar en un 10% la progresividad del IVA y del
impuesto la renta de personas naturales en el 2012; aumentar en un 10% el efecto redistributivo del IVA
y del impuesto a la renta de personas naturales al 2013. En su Plan Brasil 2022, en el Eje
Economa/Hacienda, se propone como Meta Lograr una tributacin menos regresiva.
4. Se revaloriza el papel del Estado y de la Administracin Pblica

Dentro de los Ejes o reas prioritarias, en la totalidad de los Planes est presente el tema del
Estado y de la planificacin, reforzando la idea de construir capacidades institucionales que permitan la
implementacin de polticas pblicas integradas y consistentes. La administracin pblica, a travs del
conjunto de sus organizaciones, recursos humanos y arreglos institucionales, constituye el eje para
operacionalizar los objetivos estratgicos delineados en los planes de desarrollo. As, un pre-requisito de
la Planificacin para el Desarrollo es la planificacin del propio sector pblico.
52
5. Se incluyen metas de Seguridad Ciudadana

Esta prioridad tan marcada en la mayor parte de los pases analizados es un reflejo de las
preocupaciones ciudadanas. Al respecto vale la pena destacar los indicadores que menciona
Latinobarmetro, donde seala a la seguridad ciudadana como un problema donde los ciudadanos se
consideran muy vulnerables.14
Llama la atencin que las estrategias para enfrentar estas prioridades de poltica se enmarcan en
una dimensin sectorial (abarcando a los Ministerios de Seguridad, del Interior, Polica, Poder Judicial,
etc.), pero las metas comprometidas en general son asumidas individualmente por una sola institucin o
programa. Por el contrario deberan incluirse como metas compartidas.
6. Se prioriza el gasto en infraestructura pblica

Gran parte de las metas relacionadas con Infraestructura pblica se relaciona con la necesidad de
mejorar los servicios bsicos y otros activos sociales (ver Plan de Bolivia), como acceso al agua
potable y saneamiento, recoleccin y tratamiento de residuos slidos, dotacin de energa elctrica, entre
otros. En los casos de Colombia, Ecuador y en el reciente Plan de Costa Rica se establece un
componente de identificacin de los proyectos de inversiones para los aos que contempla el Plan.
Colombia tambin establece un plan plurianual de presupuesto de inversin.
Como se mencion, los procesos pueden ser tanto o ms relevantes que los recursos disponibles para
la obtencin de resultados en el mbito pblico. Entre stos pueden mencionarse el presupuesto por
resultados, los sistemas nacionales de inversin pblica, el gobierno electrnico, los sistemas integrados de
administracin financiera, la evaluacin de programas. Temas que se abordarn en las prximas secciones.
Una primera conclusin del anlisis de los indicadores y las metas representadas en los planes de
desarrollo e instrumentos de planificacin en los pases analizados, es que si bien stos intentan
representar hacia donde los pases esperan dirigir las prioridades, en pocos casos se observa claridad de
cmo sern financiadas y cuales sern las instancias responsables de rendir cuentas por los resultados.
En segundo lugar, a pesar del avance en el desarrollo de los sistemas de seguimiento y de
evaluacin, en pocos casos se distinguen cuales son los indicadores estratgicos que representan el
impacto que se espera de las polticas pblicas. Lo que un buen sistema de evaluacin esperara es
disponer de pocos pero buenos indicadores que la ciudadana y los grupos de inters pudieran hacer un
seguimiento y una validacin respecto del cumplimiento de las promesas.
Por ltimo y, comparando con el tipo de indicadores estratgicos que hacen el seguimiento de las
polticas pblicas y los compromisos gubernamentales en los pases de la OCDE comentados, es
necesario apostar a la sencillez en la presentacin de los datos y considerar que una funcin clave de los
indicadores estratgicos a nivel de gobierno tiene que ver con mostrar a la ciudadana como se van
alcanzando las metas comprometidas y como instrumento de navegacin que permite conocer los
aciertos y los desvos.
Los planes nacionales de desarrollo constituyen compromisos con la ciudadana, por lo cual el
establecimiento de metas asociadas debe identificar con claridad los Programas y Entidades que estarn
contribuyendo a los resultados comprometidos, y por cierto los costos asociados. Sin embargo, una de
las dificultades intrnsecas en el mbito pblico es la deficiencia que tienen los Programas para
identificar el impacto de sus propias intervenciones, e incluso por temas de falencias de datos o
dificultades tcnicas tambin se complejiza la identificacin de su poblacin objetivo. Esta situacin
hace que difcilmente se logre determinar las relaciones de atribucin a las metas de carcter nacional.
2. Medir los resultados de la actividad gubernamental

14
Slo un 10% de los habitantes de la regin creen que no sern nunca vctimas de un delito con violencia. La percepcin de
inseguridad personal es muy alta en Amrica Latina: un tercio de la poblacin cree que puede ser vctima en cualquier momento, otro
tercio que le puede suceder algunas veces, y un 21% ocasionalmente. Ms all de que la cantidad de vctimas puede haber
disminuido en algunos pases en los ltimos aos, la percepcin de inseguridad es abrumadora. Latinobarmetro. Informe 2010.
www.latinobarmetro.org.
53
Una tarea fundamental en este proceso es construir un conjunto consistente de indicadores de la

Planificacin para el Desarrollo, el que debera articularse en torno a coeficientes que den cuenta de
procesos y de resultados. La produccin del gobierno es compleja de medir, y adems, los resultados del
desarrollo no pueden ser solamente atribuidos a la accin del sector pblico, por lo que cabe
preguntarse: Qu medir? Cmo definir Resultados?
La medicin del desarrollo de los pases es quizs uno de los mbitos ms complejos del proceso
planificador. Muchos indicadores se definen en la arena internacional, siendo los ms relevantes los
compromisos y metas del milenio. Estos indicadores tienen la ventaja de que van ms all de las
concepciones clsicas, que asuman que el desarrollo estaba determinado principalmente por aspectos
econmicos y de dotacin de factores productivos. Una larga lista de organismos internacionales ha
generado una batera relevante de indicadores, que tienen como propsito principal el anlisis
comparativo,15 y dan cuenta por ejemplo de un panorama del desarrollo humano por pas (PNUD).
As, el enfoque normativo es generalmente definido desde organismos internacionales. Un ejemplo
es la construccin de los indicadores de cohesin social, que buscan definir y dar seguimiento a las brechas
que aparecen como los sntomas ms evidentes de la exclusin social en Amrica Latina y el Caribe,
recogiendo los elementos centrales emanados de la Cumbre del Milenio (vase CEPAL 2007).
Junto con los indicadores recin mencionados, en los ltimos aos han surgido un conjunto de
mediciones sobre las percepciones de la calidad de las instituciones y sus efectos en la gobernabilidad,
entre los cuales se encuentran los de transparencia y percepcin de corrupcin, y todos aquellos
desarrollados por el Banco Mundial referidos a las dimensiones de gobernabilidad. Si bien estos
indicadores, al ser recurrentes, son tambin propicios para miradas inter temporales dentro de cada pas,
constituyen sobre todo referentes muy utilizados por los diferentes actores interesados para evaluar la
calidad institucional e influyen de manera determinante en aspectos de credibilidad financiera y de
valoracin del riesgo pas.
Han aparecido tambin otros tipos de indicadores que complementan la perspectiva econmica,
social y de gobernabilidad, y que miden la sustentabilidad ambiental, el bienestar y la percepcin de la
ciudadana. Los primeros han sido desarrollados por Organismos Internacionales como WWF, Global
Footprint Network y Zoological Society of London. El indicador de Huella Ecolgica es un indicador
agregado de sostenibilidad de ndice nico, definido como el rea de territorio ecolgicamente
productivo (cultivos, pastos, bosques o ecosistemas acuticos) necesaria para producir los recursos
utilizados y para asimilar los residuos producidos por una poblacin dada con un modo de vida
especfico de forma indefinida (Footprint Network, 2010). Este indicador hace referencia al alcance y
tipo de demanda que los seres humanos efectan sobre los ecosistemas del planeta.
Junto con el anterior, uno menos convencional se refiere al de Felicidad o HPI (Happy Planet
Index), que es formulado por News Economics Foundation (NEF). La construccin de este ndice se
enmarca en la bsqueda de nuevos indicadores que sean capaces de medir el progreso en dimensiones
que contemplen el bienestar subjetivo. Sus resultados son bastante sorprendentes, por cuanto no se
observan correlaciones claras entre los niveles de ingresos de los pases y las percepciones de
satisfaccin ciudadana. El buen vivir no parece ser slo un tema de ingresos, y cabe mencionar que
estas dimensiones no fueron suficientemente recogidas en los planes desarrollistas del pasado.
Tambin se podra conceptualizar desde lo que la ciudadana espera del mbito pblico. En la
arena poltica, se definen metas sin mayor referencia a componentes internacionales comparativos,
centrndose ms en las promesas de campaa. As, una forma de medicin del desempeo del gobierno es
comparando objetivos o metas propuestas en los programas en relacin a sus resultados, al final del perodo
por ejemplo. Esta labor la realiza el propio gobierno, al dar cuenta de su gestin, y tambin la oposicin
poltica, acompaando candidaturas alternativas.
De esta manera, las Estrategias y Planes de desarrollo en la regin tienen su propio proceso domstico
de definicin de objetivos e indicadores, con frecuencia desvinculados de los enfoques normativos citados,
15
Vase los indicadores en la base de datos SISPALC. www.ilpes.cl
54
pero que han tendido, cuando se repite el ejercicio como parte del ciclo de la gestin pblica, a crear sistemas
de planificacin ms institucionalizados. Existen aspectos tcnicos y polticos a tener cuenta en la tarea de
articular este proceso de planificacin para el desarrollo, que revisamos a continuacin. Es en la fase de
produccin de las polticas pblicas donde se encuentran las mayores dificultades.
Tal como se aprecia en el diagrama 4, el mbito de preocupacin de los resultados finales o
impactos tiene que ver con los efectos de las polticas pblicas en la poblacin objetivo, o ciudadana,
En las fases relacionadas con los insumos, procesos y productos, la organizacin pblica tiene las
atribuciones, competencias y responsabilidades directas para responder las preguntas de la medicin
(cuntos recursos se tienen para generar un determinado volumen de productos, y cul es la mejor
combinacin de insumos para obtener determinados productos). Asimismo, una entidad o programa
pblico tiene un mbito de atribucin directa sobre los resultados intermedios hacia su poblacin
objetivo, cambiando las condiciones sobre las cuales se interviene.
DIAGRAMA 4
CADENA DE RESULTADOS
INSUMOS PROCESOS PRODUCTOS RESULTADOS RESULTADOS

INTERMEDIOS FINALES O
IMPACTOS
REA DE
INTERS
REA DE INTERS PARA LA ORGANIZACIN, PARA LA GESTIN INTERNA, Y PARA LOS
TAMBIN PARA MECANISMOS DE CONTROL EXTERNO USUARIOS
Y LA
CIUDADANA
CONGRESO
No obstante, los resultados finales o impactos, que tienen que ver con los resultados del
desarrollo, enfrentan la complejidad de la medicin (vase recuadro 4). La dificultad de contar con
informacin de impacto de las polticas se mitiga con la medicin de resultados intermedios, o de
variables proxy que permitan conocer en plazos menores si estn cambiando las condiciones de la
poblacin objetivo. Los indicadores de impacto (de mediano plazo) deben tener un monitoreo de avance
a travs de indicadores de resultados intermedios (de frecuencia preferentemente anual). Por ejemplo, si
bien desde el punto de vista de la entidad que provee la educacin secundaria y quizs tambin del
ministerio de educacin interesa conocer la tasa de aprobacin escolar (indicador de resultado
intermedio), a la ciudadana y al pas como un todo le interesa que dichos jvenes egresados cuenten
con competencias y habilidades suficientes para insertarse en empleos de alta calidad (indicador de
resultado final o impacto).
55
RECUADRO 4
PROBLEMAS PARA MEDIR LOS IMPACTOS DE LAS POLTICAS PBLICAS
Intangibilidad de los resultados
Existe una importante rea de la accin gubernamental relacionada con la provisin de bienes pblicos que se
caracteriza por la "intangibilidad" de sus resultados. Estos resultados en general provienen de bienes pblicos de carcter
colectivo (defensa, seguridad ciudadana, diplomacia, actividades culturales) En estas reas muchas veces no es posible
identificar las variables ni encontrar la informacin pertinente para realizar las mediciones cuantitativas, lo que dificulta
considerablemente la evaluacin a travs de indicadores.
Multiplicidad de objetivos de las organizaciones pblicas
Las organizaciones pblicas tienen objetivos mltiples y a veces no muy coherentes entre s. Esta situacin que tiene
que ver con el incremento en las funciones y las reas de intervencin del Estado en las ltimas dcadas, especialmente en
el mbito social y regulatorio, describe sin duda la realidad de muchas instituciones pblicas en Amrica Latina. Este tema
ha sido abordado a travs de la creacin de agencias gubernamentales, que se hacen cargo de partes cada vez ms
especficas y acotadas de las polticas pblicas y de la contractualizacin de paquetes de servicios entre estas agencias y
los ministerios del nivel central
La indivisibilidad de los productos y resultados
Este problema hace referencia a que en muchos casos, los productos y resultados de las instituciones y programas
pblicos, no pueden ser analizados en trminos de contribuciones individuales o grupales. En un primer nivel, el hecho de
que los servicios sean generados mediante el trabajo conjunto de muchas personas a lo largo de una extensa cadena de
produccin, dificulta la medicin de los aportes individuales y, por lo tanto es muy difcil hacer un juicio objetivo (evaluar)
esos aportes individuales. Es por esto que en la mayora de los pases desarrollados se ha abandonado la opcin de
evaluar desempeo individual en base a indicadores.
Transversalidad de las instituciones que gestionan los resultados
Los resultados finales medidos a travs de indicadores de impacto dependen casi siempre del accionar de ms de una
institucin, por lo cual deben realizarse estudios especficos que determinen cuales son las contribuciones que cada uno de
los programas puede atribuirse en trminos aproximados.
Factores externos que influyen en los resultados de las polticas: Los resultados finales pueden estar afectados por
factores externos no controlables (comportamiento de las variables econmicas, cambios culturales, medioambientales,
etc.) por lo cual la atribucin directa del programa no siempre es comprobable. De esta manera para saber la verdadera
contribucin del Programa deben hacerse estudios complejos para aislar los efectos de otras variables. Los impactos de las
polticas y los programas estn determinados por muchos factores. Algunos estn bajo control y otros no.
Las experiencias exitosas muestran que la realizacin de procesos de planificacin estratgica

institucional es un instrumento clave para mejorar la medicin del valor pblico, la priorizacin y la
articulacin entre el plan y el presupuesto. Sin embargo, en la mayor parte de los pases de la regin, la
planificacin estratgica institucional, a nivel de ministerios y programas o entidades, carece de marcos
metodolgicos claros y de gerencia, que permita la responsabilizacin por los resultados comprometidos16.
Los procesos de planificacin estratgica no tienen insercin institucional, observndose que el principal
problema es la capacidad de aplicar lineamientos efectivos que hagan del proceso de planificacin algo
incorporado en las rutinas organizacionales, vinculado al presupuesto y con incentivos claros que conduzcan
a las entidades a movilizarse por el logro de los objetivos.
Por lo tanto, un desafo clave tiene que ver con la capacidad que tienen las instituciones para definir
correctamente los objetivos, y lograr alinearse con los compromisos establecidos en los Planes Nacionales de
Desarrollo. Esto sin duda implica pensar en arreglos institucionales que faciliten la responsabilizacin de la
gerencia.
Los marcos plurianuales y el presupuesto plurianual, instrumentos que permiten programar el
financiamiento de las prioridades de poltica a mediano plazo, requieren previamente que las instituciones
sean capaz de delimitar cules son sus objetivos estratgicos.
La adopcin de indicadores capaces de medir impactos depender si la entidad ha podido determinar
con certeza los resultados intermedios que se esperan. En otros trminos, un buen indicador solo puede surgir
de la definicin de un objetivo que exprese claramente si las variables del mismo contribuyen o no al
resultado esperado. Las mejores experiencias internacionales dan cuenta de que previo a la definicin de
16
Vase Armijo (2011), CONEVAL (2008), Garca Lpez y Garca Moreno (2010)
56
indicadores y de metas institucionales, se debe impulsar un plan estratgico que apoye la definicin de los
objetivos y definir los responsables.
Una de las dificultades metodolgicas centrales de la medicin de los resultados de las polticas es
que a ellas contribuyen varias instituciones y/o programas. La complejidad de atribuir resultados a un
determinado grupo de programas o entidades enfrenta la necesidad de contar con mecanismos de
coordinacin expeditos. Una causa central de los problemas de la planificacin gubernamental tiene que ver
justamente con estos aspectos. Junto con asuntos de economa poltica relativos a los arreglos institucionales
idneos (servicio civil, rganos de control poltico y ciudadana que hagan el contrapeso suficiente al
ejecutivo y sus promesas ), la solucin parece ser definir indicadores compartidos de resultado, los
denominados shared outcomes, que se instrumentalizan a travs de Acuerdos de Desempeo.
Ejemplos de estos acuerdos o convenios son los Public Services Agreements (PSAs), del Reino
Unido, o los indicadores definidos en Nueva Zelanda, para las reas relacionadas con el crecimiento y la
innovacin, la seguridad vial, el cambio climtico, la atencin a situaciones de alta complejidad en salud de
nios y ancianos, entre otros. Estos acuerdos parten con la definicin del objetivo sectorial que se comparte
y que constituye un megaobjetivo, que es clave para la implementacin de una poltica pblica
determinada (diagrama 5). En este ejemplo, el megaobjetivo se refiere al Empleo y se expresa como
Maximizar las oportunidades de empleo para todos, el cual se mide con varios indicadores, entre los cuales
el incremento en la tasa de empleo, establecindose una meta de cinco puntos. Existe una clara
identificacin de la estrategia de provisin del servicio (que evidentemente no depende slo de las accin
pblica, pero s es un compromiso de Gobierno), a travs de la responsabilizacin de las Secretarias
involucradas, de los programas, agencias y otros actores (incluyendo al sector privado), en la contribucin al
mega objetivo.
DIAGRAMA 5
EJEMPLO DE PRIORIDADES Y OBJETIVOS ESTRATGICOS COMPARTIDOS
HACIA LAS BUENAS PRACTICAS

Equidad y oportunidad para
EJES ESTRUCTURANTES todos
PRIORIDADES
Maximizar las oportunidades de

Mega Objetivos Mega Objetivos empleo para todos. (4
indicadores)
1.1 INDICADOR: Incremento en la

Meta Meta Meta tasa de empleo
Respecto de lnea
de Base, Trimestral,
Medicin Meta:
Incremento de la tasa de
empleo de un 75% a un 80% en
el 2011
Estrategia de provisin del servicio
Conjunto de prioridades
especficas
Secretara 1 Secretara 1 Secretara 1 Vinculadas al Mega objetivo 1

Ministerio 1 Ministerio 1 Ministerio 1
Depto 1 Depto 1 Depto 1 Programa(s)
Instituciones Responsables
Roles o funciones especficas
Funciones de los socios
Los Programas, Agencias, que ejecutan tienen un PLAN
DE GESTION. La provisin de Bienes y Servicios Funciones de otras Contrapartes
tiene responsables y se rinde cuenta.
57
Solo a travs de la construccin de indicadores en cascada (es decir vinculando efectos a lo

largo de la cadena de produccin pblica) es posible relacionar la gestin institucional a la contribucin
al resultado esperado. La posibilidad de alcanzar el resultado final de un Programa implica que
previamente se hayan alcanzado resultados intermedios. De esta manera un papel clave que deben jugar
las instituciones es construir su cadena de resultados y establecer a travs de indicadores que atraviesen
dicha cadena, su atribucin y responsabilidad respecto del resultado final o impacto. Los indicadores
relevantes que comprometen los objetivos nacionales y sectoriales, son compromisos concretos por los
cuales responde el gobierno en trminos de bienestar de la poblacin y se vinculan claramente con la
asignacin de recursos presupuestarios.
En el marco de las experiencias desarrolladas en estos ltimos aos, es posible sostener que hay
un nfasis marcado por mejorar el funcionamiento de las iniciativas orientadas a mejorar la informacin
sobre el desempeo del gasto pblico y la evaluacin de los resultados de la gestin gubernamental.
Estos son instrumentos claves para la retroalimentacin de las polticas pblicas, transparentar y rendir
cuenta de los compromisos pblicos. Los desafos estn en cmo estos sistemas apoyan la integracin de
los instrumentos de planificacin y presupuesto, facilitando la implementacin transversal de las
polticas pblicas, los objetivos e impactos compartidos.
Entre las experiencias recientes mencionamos el caso de Mxico, que desde 2006 y en el marco
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, impuls el Sistema de Evaluacin del
Desempeo en el proceso de planeacin estratgica para el presupuesto basado en resultados. Tal como
se aprecia en el diagrama 6, a partir del Plan Nacional de Desarrollo (PND) se establece un conjunto de
objetivos nacionales que se desprenden de 5 grandes ejes de poltica pblica, y que constituyen un
referente para la definicin de los objetivos y estrategias de los Programas del PND en sus niveles
sectoriales, institucionales y regionales. Aa nivel de las dependencias, tales como las Secretarias y
variadas entidades autnomas que tienen bajo su dependencia diferentes programas, se espera establecer
la articulacin necesaria entre objetivos e indicadores, tenindolos como referentes para el presupuesto
que se define en el mbito programtico17.
17
Para mayores referencias sobre el Presupuesto Basado en Resultados, en Mxico, vase Banco Mundial (2010). Los restantes ejemplos
pueden consultarse en www.ilpes.cl, y en particular en la base de datos de SISPALC, donde se vinculan los diversos documentos
relevantes de los pases.
58
DIAGRAMA 6
MXICO: PLANEACIN ESTRATGICA Y PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
Fuente: Sistema de Evaluacin del Desempeo. 2008. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico.
Se menciona en el esta misma perspectiva, los avances del Sistema de Evaluacin de Resultados,
SINERGIA en Colombia, las iniciativas de articulacin entre el Plan Nacional de Desarrollo y los
mejoramientos sustantivos del presupuesto nacional con informacin de los indicadores en Costa Rica,
las experiencias de impulsar la planificacin nacional y territorial en el Per y la trayectoria de
aplicacin del plan y presupuesto plurianual en Brasil.
Es relevante mencionar tambin la experiencia de Ecuador con la implementacin de su Plan
Nacional del Buen Vivir y la reciente publicacin del Cdigo de Finanzas Publicas y Planificacin.
Cabe mencionar adems la reciente iniciativa del gobierno uruguayo de establecer a partir de los
lineamientos estratgicos de gobierno, reas de programas de gasto sobre las cuales se establecen
objetivos, metas e indicadores, enmarcado en una programacin presupuestaria quinquenal (Diagrama
7).
59
DIAGRAMA 7
REAS PROGRAMTICAS DE GASTO: PLANIFICACIN Y PRESUPUESTO EN URUGUAY
Fuente: Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Presupuesto 2010-2014.

Tomo II. Planificacin y Evaluacin. Uruguay.
Por otra parte, en la mayor parte de los pases, a partir de mediados del 2000, se fortalecen los
sistemas de seguimiento y de evaluacin del desempeo (SEV), entre los cuales mencionamos a Brasil,
Chile, Costa Rica, Colombia, Mxico, Uruguay. Aun cuando en la mayor parte de estos pases los SEV
ya existan desde los noventa, se aprecia que en los ltimos aos se incorporan metodologas de
evaluacin ms avanzadas (impacto, programas, etc.) y tambin se intenta vincular la informacin de
desempeo a decisiones de gasto y/o a procesos de rendicin de cuenta pblica.
60
Parte 3: Sistemas de gestin pblica
Como la eficiencia de la gestin pblica es difcil de medir, resulta un tanto

aventurado generar indicadores o ranking de pases en el desempeo
gubernamental. El BID sin embargo pudo elaborar un ndice de Gestin por
Resultados, que permite medir su nivel de institucionalizacin a nivel de un
pas, diferencindose de otros ndices que evalan la capacidad de gestionar
por resultados a nivel de una entidad o agencia. Este ndice comenz a ser
medido por el BID desde mediados de 2005 (vase Garca-Lpez y Garca
Moreno, 2010). Dicho ndice divide el ciclo de gestin en 5 pilares: i)
planificacin estratgica; ii) presupuesto por resultados; iii) gestin
financiera, auditoria y adquisiciones; iv) gestin de programas y proyectos;
v) monitoreo y evaluacin. La publicacin muestran los resultados en 18
pases de Amrica Latina. De acuerdo a stos, la regin posee un escaso
avance en materia de gestin por resultados.
Es interesante notar que varios de los Planes Nacionales de
Desarrollo tienen como marco orientador para el establecimiento de sus
objetivos la gestin basada en resultados, o de resultados para el desarrollo.
En la mayor parte de los planes se establece una cadena de objetivos
jerarquizada que parte de la definicin de Ejes de Poltica, donde se
establecen las prioridades gubernamentales, y luego se desagregan en
objetivos estratgicos nacionales, agrupadas muchas de ellas por sectores. A
su vez, a los objetivos estratgicos nacionales se les asignan metas/
indicadores que intentan medir resultados de las polticas.
A continuacin se describirn los principales subsistemas que forman
parte de la gestin pblica y de cuyo desempeo e interdependencia es
posible generar sinergias que incidirn en el panorama global del sector
pblico. Entre estos mencionamos: prcticas y procedimientos
presupuestarios, los marcos
61
fiscales de mediano plazo y la presupuestacion plurianual, los sistemas nacionales de inversin publica,
el gobierno electrnico, los sistemas de monitoreo y evaluacin y a modo de reflexin la gestin de los
recursos humanos.
1. Prcticas y procedimientos presupuestarios
a) El presupuesto basado en resultados18

El Presupuesto Basado en Resultados (PBR) consiste en promover la implementacin de un
proceso que busca que los decisores claves consideren en forma sistemtica los objetivos previstos y los
resultados alcanzados por los programas y las polticas pblicas a lo largo de todo el ciclo
presupuestario (formulacin, aprobacin, ejecucin y monitoreo y evaluacin).
Para lograr este objetivo es necesario cumplir con una serie de requisitos esenciales para
implementar los conceptos bsicos de un PBR. En primer lugar, es necesario contar con informacin
sobre los objetivos y metas de los programas y polticas pblicas previstos y los efectivamente logrados,
generalmente en forma de indicadores de desempeo, en conjunto con informacin financiera sobre los
recursos asociados a al logro de estos objetivos y metas. A su vez, es necesario contar con informacin
sobre sus resultados, la cual puede obtenerse mediante evaluaciones de programas simples en las
primeras etapas de su implementacin.
En segundo lugar, se requiere que el proceso presupuestario est diseado para facilitar el uso de
esta informacin en las decisiones de asignacin de recursos. Un proceso presupuestario realizado sobre
la base de estimaciones de recursos de baja calidad, o fuertemente influenciado por las modificaciones
que puede llegar a introducirse sobre los niveles de recursos y gastos, as como su distribucin entre las
distintas iniciativas que conforman el presupuesto, tendr bajas probabilidades de introducir en forma
consistente informacin sobre desempeo en la gestin del gasto pblico.
De esta forma, el PBR implica reformas principalmente en los sistemas de planificacin, de
administracin financiera, de monitoreo y evaluacin y los sistemas de control. As, los sistemas de
gestin involucrados en la implementacin de iniciativas de PBR son una parte de los sistemas de
gestin contemplados en la implementacin de una gestin que enfatiza el logro de los resultados.
La implementacin de un PBR implica contar con un proceso presupuestario que tiene como
objetivo que los decisores claves consideran en forma sistemtica los objetivos previstos y los resultados
alcanzados por los programas y polticas pblicas para la toma de decisiones. Pero la implementacin de
un PBR puede realizarse de varias formas (cuadro 8)
CUADRO 8
TIPOS DE PRESUPUESTO BASADO EN RESULTADOS
Mecanismo de asignacin de recursos
iii) Decisin iv) Informacin
Decisiones de asignaciones
Relacin mecnica entre presupuestarias apoyadas en
Nivel de i) Institucionalizado indicadores de desempeo y base a indicadores de
institucionalizacin asignaciones presupuestarias desempeo, pero no en forma
de los mecanismos directa y ni exclusiva
de uso de la
Informacin de Desarrollo de acciones puntuales Presentacin de informacin de
Desempeo (ej: evaluaciones de impacto) para desempeo solo como apoyo
ii) Ad hoc
programas/actividades para las asignaciones
determinadas presupuestarias
Fuente: P. Arizti, N. Manning, et al (2009).
18
Es necesario sealar que el concepto de PBR no necesariamente es una convencin ni una categora analtica aceptada por todos los
estudiosos en el tema. Varios autores se refieren a Presupuesto Informado sobre Desempeo, o Presupuesto orientado por resultados,
considerando que en ninguna de las experiencias latinoamericanas, ni en gran parte de los pases ms avanzados se aplican tcnicas
de presupuestacion conforme a los resultados obtenidos. Vase Banco Mundial e ILPES (2008)
62
Considerando estos tipos analticos de PBR, y en base a la situacin de los pases de Amrica
Latina en este campo, el tipo de PBR que implica una institucionalizacin en la utilizacin de
informacin de desempeo combinado con su utilizacin de forma referencial en el proceso de
asignacin de recursos parece ser el ms adecuado para su implementacin. As, un PBR con estas
caractersticas permitira la utilizacin sistemtica e institucionalizada pero no exclusiva ni mecnica
de informacin de indicadores de desempeo y evaluaciones en todo el ciclo presupuestario, con el fin
de mejorar la eficiencia en la asignacin de recursos y la eficiencia operativa de las instituciones
pblicas, en un marco de solvencia fiscal y transparencia.
Sin embargo, es necesario tener mucha precaucin en la definicin del mbito de aplicacin del
PBR. En trminos generales el PBR tiene mayor aplicacin en el ciclo presupuestario de instituciones
que brindan bienes y servicios mixtos y/o preferentes (raciones alimentaras, prestaciones medicas,
transferencias condicionadas de ingresos), y menor utilidad en instituciones que proveen bienes pblicos
puros (relaciones diplomticas, defensa). A su vez, considerando la situacin social de Amrica Latina
caracterizada por gran parte de su poblacin en situacin de pobreza e indigencia, que afecta
principalmente a los nios, focalizar esfuerzos en la implementacin de PBR en el gasto social es una
estrategia que permite obtener ms valor por la implementacin de esta iniciativa.
La implementacin de un PBR implica reformas concretas sobre el ciclo presupuestario. Por
ejemplo implica cambiar de un ciclo presupuestario que se basa en la formulacin, discusin, ejecucin
y evaluacin de partidas presupuestarias (salarios, viticos, insumos), con bajo nivel de participacin de
las reas productivas en el presupuesto, a un ciclo presupuestario basado en los niveles de bienes y
servicios (productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos (raciones alimentaras, becas,
vacunas), que cuenta con un mayor nivel de participacin de las reas productivas de las instituciones.
Ellos son los responsables de definir sus solicitudes presupuestarias en base a niveles de produccin de
bienes y servicios. Este cambio de enfoque genera un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es
posible asignar recursos en funcin de prioridades de polticas, analizando el impacto de los
aumentos/disminuciones de recursos sobre los niveles de produccin de bienes y servicios pblicos.
DIAGRAMA 8
UTILIZACIN DEL PBR EL CICLO PRESUPUESTARIO
1. FORMULACIN 2. APROBACIN
Apoyo para definir el marco Apoyo para discutir y aprobar el

macrofiscal, las negociaciones gasto en base a informacin de
presupuestarias y la generacin de mayor calidad, considerando
espacio fiscal + Promueve que los metas e indicadores de
Ministerios Sectoriales ejecuten en produccin.
forma ms eficiente y efectiva
4. EVALUACIN 3. EJECUCIN
Instrumento para apoyar el Herramienta de apoyo para la

control, sobre el cumplimiento de gestin de los directivos pblicos
las metas previstas y para la e instrumento de M&E para el
realizacin de evaluaciones de Ministerio de Hacienda/Finanzas
programas y polticas
Fuente: P. Arizti, N. Manning, et al (2009).
63
En resumen, implementar un PBR implica una profunda transformacin del ciclo presupuestario.
Esta transformacin busca incorporar de manera sistemtica y oportuna informacin sobre indicadores
de desempeo y resultados de los programas y polticas pblicas en el proceso de asignacin de
recursos. Pero esta iniciativa debe realizarse sobre bases tcnicas slidas, para lo cual es necesario que
los sistemas de gestin que apoyan el ciclo presupuestario funcionen en forma adecuada. En tal sentido,
la programacin de mediano plazo, es una herramienta fundamental. Asimismo, se releva el rol que
cumplen los sistemas nacionales de inversin en la validacin social y econmica de los proyectos, los
sistemas integrados de informacin financiera y de forma determinante los instrumentos de monitoreo y
evaluacin articulados a los procesos de planificacin estratgica. Todos estos subsistemas sern
abordados en los puntos que siguen.
b) El ndice de presupuesto abierto

El International Budget Partnership (IBP) se cre en 1997 para promover la participacin de la sociedad
civil en el proceso presupuestario, con el objetivo de que los sistemas de presupuesto sean ms
transparentes, responsables y adecuados a las necesidades de las personas ms vulnerables. Para contribuir
a este objetivo, el IBP ha desarrollado la Encuesta de Presupuesto Abierto, que constituye un estudio
independiente y comparativo de la transparencia presupuestaria y rendicin de cuentas.
La Encuesta de Presupuesto Abierto se basa en un cuestionario que refleja las buenas prcticas
relacionadas con las finanzas pblicas, concentrndose en medir el acceso pblico a la informacin
presupuestaria del gobierno. Para ello recolecta un conjunto de datos comparativos sobre la disponibilidad
pblica de la informacin presupuestaria y otras prcticas de rendicin de cuentas sobre el presupuesto.
El cuestionario contiene un total de 123 preguntas. Las respuestas a las 91 preguntas que evalan el
acceso pblico a la informacin presupuestaria se promedian para conformar el ndice de Presupuesto
Abierto. Las restantes 32 preguntas cubren temas relacionados con las oportunidades de participacin
pblica en el proceso presupuestario y la habilidad de las instituciones de supervisin de exigir cuentas al
poder ejecutivo.
El ndice de Presupuesto Abierto asigna a cada pas una calificacin basada en el promedio de las
respuestas a las 91 preguntas relacionadas con la disponibilidad pblica de informacin, reflejando la
cantidad de informacin presupuestaria pblicamente disponible en los ocho documentos presupuestarios
que se consideran claves para un manejo transparente del presupuesto. Los ocho documentos son: i)
Documento Preliminar; ii) Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo; iii) Presupuesto Promulgado; iv)
Presupuesto Ciudadano; v) Informes Entregados durante el ao; vi) Revisin de Mitad de Ao; vii) Informe
de Fin de Ao; e viii) Informe de Auditoria.
La mayora de las preguntas en el ndice de Presupuesto Abierto consideran cinco alternativas de
respuestas. Las respuestas a o b describen una situacin o condicin que representa una buena prctica
en cuanto al tema preguntado. Una respuesta a indica que la norma se cumple cabalmente, mientras que
una d indica que la norma no se cumple en lo absoluto. La quinta opcin es una e que significa que el
tema no aplica. Para propsitos de agregar las respuestas, a la respuesta a se le otorga una la calificacin
numrica de 100 por ciento, 67 por ciento para la b, 33 por ciento para la c y cero para la d. La
respuesta e hace que la pregunta no se cuente como parte de la categora agregada.
Las preguntas de la Encuesta de Presupuesto Abierto son respondidas por expertos independientes,
externos al gobierno, que pertenecen a instituciones acadmicas u organizaciones de la sociedad civil de
cada uno de los pases. Las respuestas al cuestionario deben ser debidamente respaldadas por evidencia, de
acuerdo a lo sealado en la Gua elaborada por el equipo de International Budget Partnership (IBP).
Un puntaje de 81 a 100 en el ndice de Presupuesto Abierto indica que el pas posee una extensa
informacin en sus documentos presupuestarios. Un puntaje de 61 a 80 indica informacin suficiente, 41-
60 indica alguna informacin, 21-40 indica informacin mnima, y de cero a 20 indica poca o ninguna
informacin. En su versin de 2010 la encuesta fue aplicada en 94 pases, 9 ms que en 2008 (85 pases) y
64
15 ms que en 2006, cuando fueron incluidos 59 pases. De los 94 pases, 14 son de LAC, uno ms que en
2008.
El cuadro 9 muestra los resultados del ndice de Presupuesto Abierto 2006, 2008 y 2010 calculado
para los pases de LAC a los que se les aplic la encuesta en esos aos. Como se observa, solo en los casos
de Brasil, Colombia, Chile y Per se considera suficiente el nivel de informacin que se entrega sobre el
presupuesto del gobierno central.
CUADRO 9
NDICE DE PRESUPUESTO ABIERTO (IPA) 2006, 2008 Y 2010, SEGN CATEGORA DE INFORMACIN
2006 2008 2010
Categora de IPA
N Pases N Pases N Nombre Pases
Extensa
(Puntaje de 81100)
Suficiente Brasil, Chile, Colombia,
2 Brasil, Per 3 Brasil, Colombia, Per 4
(Puntaje de 6180) Per
Alguna Colombia, Costa Rica, Argentina, Costa Rica, Argentina, Costa Rica,
4 4 4
(Puntaje de 4160) Guatemala, Mxico Guatemala, Mxico Guatemala, Mxico
Ecuador, El Salvador, Ecuador, El Salvador,
Mnima Argentina, El Salvador,
4 4 Trinidad y Tobago, 5 Nicaragua, Trinidad y
(Puntaje de 2140) Ecuador, Honduras
Venezuela Tobago, Venezuela
Bolivia, Repblica
Poca o ninguna Bolivia, Repblica
2 Bolivia, Nicaragua 4 Dominicana, Honduras, 3
(Puntaje de 020) Dominicana, Honduras
Nicaragua
Nmero de Pases 12 15 16
Fuente: International Budget Partnership (2010). Open Budget Transform Lives. The Open Budget Survey 2010 y
www.internationalbudget.org.
Adicionalmente, el grfico 21 muestra la evolucin del IPA para los pases de Amrica Latina y
el Caribe en que la Encuesta de Presupuesto Abierto ha sido aplicada en el perodo 2006-2010,
observndose en general un aumento en el IPA en este perodo, salvo en el caso de Honduras y Per,
aunque en este ltimo caso el nivel de informacin entregado sigue siendo clasificado como suficiente.
Los aspectos medidos son los mismos abordados por la encuesta de la OCDE, pero a travs de
preguntas de mayor complejidad, que son respondidas por investigadores que deben proporcionar
evidencia que respalde sus respuestas, a diferencia de la encuesta de la OCDE que es respondida por
funcionarios de los gobiernos.
65
GRFICO 21
EVOLUCIN IPA 2006-2008-2010
Agentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
2010
El Salvador
Pas
2008
Guatemala
2006
Honduras
Mexico
Nicaragua
Peru
Repblica Dominicana
Trinidad y Tobago
Venezuela
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
IPA
Fuente: International Budget Partnership (2010). Open Budget Transform Lives.

The Open Budget Survey 2010 y www.internationalbudget.org.
c) La Base de datos de la OCDE

En diciembre de 2005 la OCDE invit a 17 pases de Amrica Latina y el Caribe19 a responder la
encuesta sobre las prcticas y procedimientos presupuestarios. Recibi la respuesta de 13 pases que
respondieron el cuestionario completo20. Estos pases fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y Venezuela.
Los indicadores de prcticas presupuestarias analizados por la OCDE incorporan los distintos
tipos de informacin requerida para la toma de decisiones a lo largo del ciclo presupuestario
(formulacin, discusin/aprobacin, ejecucin y evaluacin). Partiendo con la definicin del marco
financiero de recursos requerido previo a la formulacin del proyecto de Ley de Presupuestos de cada
ao hasta la evaluacin de los resultados del uso de los recursos asignados a cada institucin.
Los indicadores o informacin de prcticas presupuestarias consideran la etapa del ciclo
presupuestario al que mejor se relacionan. Partiendo por los indicadores que apoyan el proceso de
formulacin del presupuesto al interior del poder ejecutivo, continuando con los indicadores que dan
cuenta de los resultados del proceso discusin y aprobacin del proyecto de Ley de Presupuesto en el
Congreso, siguiendo con indicadores que muestran resultados de la ejecucin del Presupuesto aprobado,
para finalizar con la entrega de indicadores que apoyan la etapa de evaluacin de la gestin financiera
del ao anterior.
Slo la mitad de los 14 pases que contestaron la encuesta de la OCDE sobre prcticas y
procedimientos presupuestarios responde la pregunta que mide el porcentaje del gasto cubierto por
medidas de producto y resultado que se presenta junto a la formulacin del presupuesto.21
19
Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Jamaica, Mxico, Panam, Paraguay, Per,
Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
20
Adems est el caso de Panam que respondi las primeras dos secciones del cuestionario.
21
Vase SISPALC. www.ilpes.cl
66
CUADRO 10
PORCENTAJE DEL GASTO CUBIERTO POR
MEDIDAS DE PRODUCTO Y RESULTADO
Porcentaje del Gasto cubierto por Medidas de:
Pas
Producto Resultado
Argentina 60% s.i.
Bolivia 60% s.i.
Brasil 100% 98%
Chile s.i. s.i.
Colombia s.i. 2%
Costa Rica 48% s.i.
Ecuador s.i. s.i.
Guatemala 35% s.i.
Mxico 30% 0%
Panam s.i. s.i.
Paraguay 37% 30%
Per s.i. s.i.
Uruguay s.i. s.i.
Venezuela s.i. s.i.
Fuente: OECD (2007). Encuesta de la OECD sobre Prcticas y

Procedimientos Presupuestarios. Gobernanza Pblica y Desarrollo
Territorial. Comit de Gobernanza Pblica.
s.i.: Sin informacin.
Por otra parte, el porcentaje del gasto afectado por cambios que realiza el Congreso durante la
discusin de la propuesta de presupuesto enviada por el poder ejecutivo se ubica entre el 0% y 3,5%.
Slo en el caso de Venezuela el porcentaje del gasto afectado por cambios realizados por el parlamento
al Proyecto de Ley de Presupuesto enviado por el ejecutivo supera el 20%. De acuerdo a la informacin
recolectada, el parlamento realiza pocas indicaciones o enmiendas al Proyecto de Ley de Presupuestos
presentado por el Ejecutivo, excepto en el caso de Brasil.
Respecto a la flexibilidad en el manejo de la ejecucin presupuestaria por parte del Ejecutivo,
segn la informacin recolectada a travs de la encuesta de prcticas presupuestarias de la OCDE, en
general los pases responden que poseen las atribuciones para realizar reasignaciones del gasto una vez
aprobada la Ley de Presupuestos, lo que en algunos casos incluso no requiere de previa aprobacin del
parlamento (cuadros 11 y 12). Lo anterior refuerza el hecho de la necesidad de conocer qu porcentaje
de los recursos aprobados en la Ley de Presupuestos es reasignado durante el ao, ya que esto, entre
otros aspectos, permitira constatar si la Ley de Presupuestos est cumpliendo el rol de distribucin de
recursos hacia las prioridades de poltica y programtica establecidas.
67
CUADRO 11
TIPOS DE REASIGNACIN DE RECURSOS QUE PUEDE REALIZAR EL GOBIERNO (PODER
EJECUTIVO)
UNA VEZ APROBADA LA LEY DE PRESUPUESTOS
El ejecutivo puede reasignar gasto Necesita aprobacin del Parlamento
Tipo de
Restriccin Si, sin Depende del
Si, con restricciones No Si No
restricciones cambio
Argentina, Bolivia,
Aumentar Chile, Colombia, Costa Chile,
Argentina, Bolivia, Brasil, Costa
Gasto en Rica, Ecuador, Ecuador,
Brasil, Mxico Colombia, Paraguay, Rica,
Programas Guatemala, Paraguay, Mxico,
Per, Venezuela Guatemala
Existentes Per, Uruguay, Uruguay
Venezuela
Brasil, Chile, Colombia, Bolivia,

Crear Argentina, Brasil,
Costa Rica, Ecuador, Argentina Chile, Costa Rica,
Nuevos Bolivia Colombia, Paraguay,
Guatemala, Mxico, Uruguay Ecuador, Guatemala
Programas Uruguay, Venezuela
Paraguay, Venezuela Mxico
Argentina, Bolivia,
Bolivia, Brasil, Argentina,
Brasil, Chile, Colombia,
Reasignar Colombia, Paraguay, Chile, Costa Rica,
Mxico Costa Rica, Ecuador, Uruguay
Gasto Per, Uruguay, Ecuador, Guatemala
Guatemala, Paraguay,
Venezuela Mxico
Per, Venezuela
Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Bolivia,
Argentina, Costa Rica, Brasil,
Paraguay, Per, Costa Rica,
Cortar Gasto Colombia, Guatemala, Mxico, Chile,
Venezuela Guatemala
Ecuador Paraguay, Per, Colombia,
Uruguay, Venezuela Ecuador,
Mxico
Fuente: Curristine, T. y Bas, M. (2007). Budgeting in Latin America: Results of the 2006 OECD Survey. OECD
Journal on Budgeting. Volume 7 N 1.
68
CUADRO 12
EXISTENCIA DE FLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS PARA TRANSFERIR RECURSOS
POR PARTE DE LAS ENTIDADES PBLICAS
Entre gasto
Entre gasto Entre inversin
Entre gasto operacional y
Entre Programas operacional e y recursos de
operacional recursos de
inversin programas
programas
Bolivia, Mxico,
Sin restricciones Bolivia, Venezuela Venezuela Uruguay, Venezuela -
Venezuela
Argentina, Bolivia,
Argentina, Chile,
Chile, Colombia,
Pueden transferir Colombia,
Bolivia, Ecuador, Costa Rica, Argentina, Bolivia, Bolivia,
con aprobacin del Ecuador,
Guatemala, Ecuador, Chile, Ecuador, Ecuador,
Ministerio de Guatemala,
Mxico, Paraguay, Guatemala, Guatemala, Mxico,
Hacienda/Autoridad Mxico, Paraguay,
Per Paraguay, Per, Mxico, Paraguay Paraguay
Presupuestaria Per, Uruguay,
Uruguay,
Venezuela
Venezuela
Argentina, Bolivia,
Pueden transferir Argentina,
Colombia, Costa Brasil, Colombia, Brasil, Colombia,
con aprobacin del Brasil, Colombia Bolivia, Brasil,
Rica Costa Rica, Per, Per
Parlamento Colombia
Venezuela
Pueden transferir
Brasil, Colombia, Colombia, Per,
con notificacin del Colombia, Per
Venezuela Venezuela
Parlamento
Chile no existen
Guatemala puede
restricciones
transferir gasto
para transferir
Otro operacional a
de gasto de
inversin pero no
capital a
al revs
corriente
Fuente: Curristine, T. y Bas, M. (2007). Budgeting in Latin America: Results of the 2006 OECD Survey. OECD Journal on
Budgeting. Volume 7 N 1.
Si bien esta recoleccin de las prcticas presupuestarias es muy general, tiene el mrito de
destacar las grandes diferencias legales y de procedimiento existentes, y de plantear como pregunta
abierta el modelo ideal, de ms o menos discrecionalidad del Ejecutivo, de mayor o menor flexibilidad
presupuestaria, de mayor o menor participacin del Congreso en el proceso. Cada pas tiene su propia
historia y apreciaciones al respecto.
En cualquier caso, el levantamiento de procesos y arreglos presupuestarios requiere de un
esfuerzo sistemtico de adecuacin de las preguntas a las realidades institucionales de Amrica Latina, y
de un sistema especfico de control de calidad de las respuestas (vase Berner, 2011).
2. Los marcos fiscales de mediano plazo y la

presupuestacin plurianual
Los denominados marcos fiscales y de presupuesto de mediano plazo (MMP) permiten contar con una
estimacin sobre la dinmica de los ingresos y los gastos del sector pblico, para planificar y evaluar en
forma estratgica alternativas de acciones de poltica. Este instrumento puede resultar til para reducir la
rigidez presupuestaria, en la medida en que permite hacer cambios sectoriales a lo largo del tiempo, con
menores traumatismos y presiones especficas. Por ejemplo, un presupuesto plurianual basado en las
clasificaciones econmica y funcional constituye un poderoso instrumento de programacin, expresin
69
financiera del plan de desarrollo y que a fin de cuentas ilustra la capacidad de gobernabilidad del
sistema democrtico.
Muy relacionado con el punto relativo a las Estrategias y Planes Nacionales de Desarrollo, los
marcos de mediano plazo resultan fundamentales por el rol que tienen en participar de la unin entre el
diseo de las polticas, la planificacin y el presupuesto. Una poltica significa programas y acciones
que se llevarn a cabo ms all de un ejercicio presupuestario y generalmente tendrn consecuencias
sobre los costos de aos futuros. Debido a que por lo general los pases cuentan con presupuestos
estructurados de acuerdo a sectores (ministerios) de gasto y no de acuerdo a una estructura
programtica, no es simple establecer vnculos directos entre los objetivos de poltica y la forma en que
sta requiere ser financiada para lograr cumplir sus objetivos.
En este contexto los marcos de gasto a mediano plazo ofrecen un instrumento de presupuesto que
permite obtener mayores niveles de realismo en el diseo e implementacin de las polticas, con un
lapso de tiempo que puede ir entre 3 y 5 aos, cuyo primer ao es el presupuesto y los aos siguientes
representan proyecciones de gastos. En la prctica el establecimiento de marcos de mediano plazo es
ms complicado de lo que se piensa. Hay tres aspectos fundamentales para tener mayores probabilidades
de xito (vase Vega, 2011):
Hacer una determinacin confiable del tamao de cada "presupuesto especfico" (para esto se
debe sortear la incertidumbres respecto de los trminos de intercambio y de los ingresos que
dependen de los precios de productos bsicos en algunos pases).
Asegurar que los planes sectoriales utilizan supuestos comunes (por ejemplo, en relacin con
la inflacin y los sueldos del sector pblico), de forma que las estimaciones de costos sean
comparables; y
Lograr compensaciones polticas equilibradas entre los diferentes sectores e instituciones.
Los pases difieren significativamente en cuanto al grado en que aplican el marco de gastos a
mediano plazo. Generalmente los pases que reciben ms apoyo financiero externo tienen estimaciones
ms precisas que los que prescinden de esta ayuda. Los sistemas de planificacin sub-nacionales
constituyen otro problema. En la mayora de los pases, el gobierno est organizado en dos, tres o
incluso ms niveles. En las estructuras de los gobiernos federales es difcil aplicar prioridades
nacionales, que tienen poderes discrecionales en cuanto al uso de los recursos financieros. La
armonizacin de los sistemas de informacin financiera entre los estados o provincias tambin puede ser
un problema.
Por las razones sealadas respecto de la dificultad de disear e implementar marcos de mediano
plazo confiables y adecuados, es que los pases en su mayora se quedan con marcos que slo llegan a
niveles centralizados (ms de arriba hacia abajo) que considerando los niveles subnacionales (de abajo
hacia arriba). En esta gama de posibilidades, los marcos pueden ser definidos e acuerdo si se trata de
marcos fiscales o de marcos de presupuesto o de gasto. En el primer caso estn orientados a enmarcar
las decisiones de asignacin de recursos de acuerdo a un marco macro-fiscal global (dado un contexto
fiscal, proyectar el total de gastos comprometidos y el total de ingresos fiscales), mientras que en el
segundo caso se trata de estimar una asignacin ms detalladamente del gasto total entre distintas
alternativas de gasto, ya sea por funciones o sectores.22
Respecto de los tipos de marcos de mediano plazo, BID (2007) hace una clasificacin, en que
distingue tres grandes tipos, segn su grado de profundidad o de desagregacin de las proyecciones que
requiere. De acuerdo a este criterio de clasificacin, el marco con menor nmero de proyecciones es que
se podra denominar Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), luego estaran los Marcos
Presupuestarios de Mediano Plazo Bsicos (MPMP) con un nmero intermedio de proyecciones y los
Marcos de Gasto de Mediano Plazo Ampliados que adems consideran elementos de resultados
(MGMP).
22
En esta descripcin, a modo de introduccin, se hace referencia distinguiendo dos tipos de marcos a nivel ms general, de tipo fiscal
y de tipo presupuestario. No obstante, esta desagregacin se ampla en la siguiente seccin.
70
a) MFMP: se limita a establecer objetivos de poltica fiscal y presentar un conjunto de

proyecciones y metas integrales que cubren aspectos macroeconmicos y fiscales.
Generalmente, la variable central de anlisis es la deuda pblica respecto del PIB y
generalmente es habitual que se considere tambin la evolucin de gasto e ingresos pblicos,
la inflacin.
b) MPMP: incluye las proyecciones de a) y adems agrega estimaciones de gasto de mediano
plazo para diversas unidades administrativas. El objetivo es entregar previsibilidad a las
distintas unidades en forma consistente con la disciplina fiscal. Las proyecciones que
caracterizan a este enfoque son las de clasificacin de gastos por funcin, o sector
institucional.
c) MGMP: profundiza agregando al marco del tipo b) elementos de presupuesto por programa y
resultados. Los MGMP pueden adoptar distintos grados de detalle en sus proyecciones de
gasto, hasta llegar a replicar todas las clasificaciones de un presupuesto
Alternativamente, la OCDE (2001) hace una distincin entre los marcos de mediano plazo de
acuerdo a su nivel de desagregacin o de profundidad, en relacin a las proyecciones que se deben
efectuar. Es as que de lo ms agregado a lo menos desagregado, se encuentran cuatro categoras de
marcos de mediano plazo:
a) Marco Macroeconmico,
b) Marco Fiscal,
c) Marco Presupuestario y
d) Presupuesto Plurianual Detallado.
El marco macroeconmico (MM) es el conjunto de proyecciones consistentes entre s relativas al
crecimiento econmico y sus componentes (consumo, inversin, etc.), la inflacin, la evolucin del
empleo, entre otras variables macroeconmicas. Por su parte, el marco fiscal (MF) que est implcito en
el marco macro, con proyecciones de ingresos y gastos pblicos a nivel agregado. El marco
presupuestario (MP), por su parte, es el que explicita los niveles de gasto a funciones o reas
estratgicas. EL que va ms lejos en el nivel de desagregacin es el presupuesto plurianual (PPA)23, que
cuenta con las estimaciones de gasto por instituciones ejecutoras de gasto y programas. La mayora de
los pases cuentan con marcos ms agregados (macro o fiscales) y los menos utilizan los presupuestos
plurianuales.
El modelo MFMP es el que pone el acento en la restriccin de recursos desde arriba hacia abajo,
mientras que el modelo de marcos de presupuesto (MPMP) o ms orientado a un PPA intentan definir
las necesidades de recursos desde abajo hacia arriba, es decir, desde los sectores. La interaccin de los
dos procesos permite conjugar por un lado la rigidez (desde lo macro fiscal a los gastos) y l mayor
flexibilidad que proviene desde abajo hacia arriba, reorientando recursos de un sector a otro.
23
Ms antecedentes sobre los PPA en CEPAL (2007).
71
CUADRO 13
TIPOLOGAS DE MARCOS DE MEDIANO PLAZO:
PROYECCIONES CONSIDERADAS
MarcosdeMediano MarcosdeMedianoPlazo
Proyeccionesconsideradas
PlazoBID(2007) OECD(2001)
MarcoMacro.
ProyeccionesPIB
MarcoFiscal
Proyeccionesdeinflacin
MFMP
MarcodePresupuestoPlurianual
MarcoPresupuestario
Proyeccionesgasto
agregado
MPMP
Proyeccionesingresos
agregados
MGMP
Proyeccionesgastopor
unidadadministrativa
funcion
Proyeccionesdeingresos
desagregados
programa
Proyeccionesde
resultados
Fuente: elaboracin propia en base a BID (2007) y A y OECD (2001).
Ya sean aplicados a nivel ms agregado (fiscal) o ms de detalle (presupuestos plurianuales o

marcos de gasto ampliados), todos estos marcos constituyen sistemas de proyeccin y programacin de
los gastos e ingresos. Aunque los pases en desarrollo aplican estos marcos en forma relativamente
reciente, en su mayora todos han usado lo que se conoce como Programas Pblicos de Inversin (PPI),
especialmente vinculados a programas de infraestructura financiados por organismos internacionales.
Los marcos fiscales y presupuestarios traen asociados beneficios como el de lograr orden y
disciplina en lo fiscal y menores niveles de incertidumbre para quienes toman las decisiones a nivel ms
microeconmico, pero es fundamental que posean un grado de realismo y flexibilidad tal que permita
darles credibilidad y ser validados por los agentes a travs del tiempo. Los marcos fiscales de mediano
plazo se tornan ms relevantes y necesarios, mientras las economas ms sensibles son a shocks
externos, lo que ocurre por lo general en los casos de Amrica Latina.
En general los pases si bien cuentan con marcos de mediano plazo, en distintos grados de
profundidad, prevalecen los presupuestos anuales y no hay obligaciones legales para los aos
posteriores al vigente del presupuesto, las proyecciones cuentan con la flexibilidad suficiente para
adecuar y reorientar las polticas en un entorno econmico cambiante. Respecto de qu tipologa de
MMP es la ms adecuada para un pas u otro, hasta ahora parece no haber evidencia concluyente. En
efecto, no existe respuesta respecto de si es necesariamente recomendable llegar al nivel ms
desagregado de marco, es decir, por programas o ampliado. El tipo de MMP elegido por cada pas
depender de las propias caractersticas de cada sistema y de los objetivos que se persigan a travs de la
elaboracin del presupuesto. Es decir, depende si el objetivo del sistema presupuestario est ms
orientado a lo macro-fiscal (alcanzar una meta de gasto o de deuda por ejemplo) o si el objetivo es
influir en mayor medida en la asignacin de recursos a nivel de sectores (micro), se optar por MMP
ms bien fiscales o de presupuestos plurianuales o marcos de gasto ms detallados, respectivamente.
Adems, es reconocido que los marcos de presupuestos plurianuales contribuyen a la priorizacin
estratgica del gasto y eficiencia y eficacia en la gestin. En este contexto, se espera que los marcos
72
presupuestarios de mediano plazo provoquen reasignaciones de recursos, para idealmente poder

reasignar fondos entre programas a futuro y dar espacio a nuevas polticas, de modo de lograr mayor
eficiencia y eficacia del gasto en el mediano plazo. Se ha sealado por algunos autores que estos marcos
permiten reducir el incentivo al despilfarro de final de ejercicio24. A nivel general, para ser
implementados con xito los MMP deben implicar una estrecha relacin ente el presupuesto y la
planificacin de mediano y largo plazo. El escaso desarrollo de los marcos de gasto a mediano plazo y
plurianuales, constituye una de los principales obstculos para el cumplimiento de las prioridades de
polticas publicas establecidas como compromisos gubernamentales en los planes de desarrollo ya sea a
nivel nacional o sectorial.25
El diseo de un marco presupuestario de mediano plazo requiere de sistemas de informacin
macroeconmica, fiscal y contable, que sea confiable y oportuna, y de supuestos realistas sobre los
principales agregados macroeconmicos que intervienen en las finanzas pblicas (PIB, precios de bienes
relevantes, inflacin, tipo de cambio, etc.); as como de metodologas adecuadas y consistentes para sus
proyecciones.
3. Sistemas Nacionales de Inversin

El surgimiento de los Sistemas Nacionales de Inversin Pblica en Amrica Latina, en los aos setenta y
ochenta, fue de la mano con el desarrollo de los sistemas u organismos de planificacin en la regin.
Surge la necesidad de regular y mejorar las actuaciones del Estado en estas materias, y aparecen en
escena los sistemas nacionales de inversin pblica.
Es as como en los aos setenta Chile, Argentina y Colombia inician sus esfuerzos con la
creacin de sus sistemas nacionales de inversin pblica, en una primera etapa con nfasis hacia los
proyectos y/o con responsabilidades en los presupuestos de inversin. Los nfasis con los que fueron
creados resultaron ser muy heterogneos, ya que en algunos de los pases mencionados se dieron casos
de complementariedad con los sistemas de planificacin y en otros ms bien se acompa de cambios
radicales en la visin de las funciones del Estado.
En los aos ochenta otro grupo de pases pioneros posicionan el tema de la importancia de la
planificacin, a travs de la implementacin de los bancos de proyectos, los cuales fueron bsicamente
concebidos como sistemas de informacin. Estos esfuerzos se enmarcan principalmente en una
perspectiva de mejorar la asignacin, eficiencia y calidad en el uso de los recursos pblicos, por una
parte en inversin (es el caso de Bolivia, Costa Rica, Honduras, Mxico y Panam) y por la otra en
reestructuracin de la administracin financiera del Estado (Repblica Dominicana).
Desde principios de los aos noventa, se produce un decaimiento en la importancia relativa de
los sistemas de planificacin, en comparacin a la fuerza que alcanzan los ministerios de Hacienda y
Economa, los que ante la necesidad de restablecer los equilibrios fiscales fuerzan una declinacin de los
sistemas nacionales de inversin pblica. As, en trminos generales, desde su origen, stos estn
ntimamente ligados a los esfuerzos de llevar adelante la planificacin como instrumento de poltica
pblica.
Desde el comienzo de la dcada del 2000 los pases de Amrica Latina y El Caribe han vuelto a
enfatizar el rol de la planificacin en la toma de decisiones de las inversiones pblicas, a la vez que se
ha reactivado el gasto, en ocasiones en forma muy significativa. A continuacin se hace una breve
resea del antiguo modelo, vigente hasta hace poco, donde se establecen algunas falencias y
24
En este sentido, frecuentemente se aprecia en algunas administraciones pblicas que a final de cada ao los sectores institucionales
gastan todo el presupuesto asignado para que ste no les sea reducido a futuro, aunque su capacidad de ejecucin est limitada y
muchas veces esos gastos no sean eficientes ni efectivos o incluso no se desembolsen los gastos sino hasta perodos siguientes (carry
over). Por ejemplo, en Brasil actualmente en el marco de un proyecto de reforma normativa al sistema de presupuesto, algunos
sectores promueven el diseo de presupuestos plurianuales, particularmente para las inversiones pblicas, en que gran parte del
presupuesto total queda como restos a pagar o carry over (sobre un 60%).
25
Vase Shack (2008)
73
bondades. Dentro de las primeras, se puede sealar que los sistemas de inversin pblica perdieron la
visin de largo plazo, concentrndose en los temas normativos y en el anlisis microeconmico. Se
concentran los esfuerzos en una forma de anlisis proyecto a proyecto, sin tener en cuenta sinergias ni
su posible contribucin a las polticas y al modelo de desarrollo. Adems, en camino contrario a la
descentralizacin, se fortalecieron modelos con instituciones con funciones exclusivas, lo cual signific
centralizar todo el proceso de formulacin y de asignacin de recursos, dejando en la prctica a otros
organismos fuera del sistema. Esto a su vez implicaba una mayor concentracin en lo referido a la toma
de decisiones. Se pierde tambin la visin inter-sectorial, pues en el anlisis proyecto a proyecto lo
importante es demostrar que los proyectos son eficientes y rentables, por lo menos a nivel de estudios de
preinversin.
Tampoco hay articulacin con el sector privado ni con la comunidad, y el seguimiento y la
evaluacin ha sido dbil. Pese a que en todos los SNIP se reconoce como elemento metodolgico central
tanto el ciclo de vida de los proyectos como el ciclo de la inversin pblica, en ninguno de ellos se
realizaron experiencias sistemticas de evaluacin ex post.
El antiguo modelo apuntaba a lograr eficiencia en las decisiones de inversin pblica, pero slo
en la etapa de preinversin, debido a que las otras etapas no fueron desarrolladas debidamente. Un gran
logro del antiguo modelo es haber posicionado la importancia de la preinversin, en particular la
formulacin y evaluacin ex ante de proyectos, donde predominan las actividades de los formuladores-
evaluadores y analistas.
El desarrollo de estas tcnicas permita estimar no slo los costos de inversin, si no que adems
proyectar los gastos de operacin, con lo que el sistema lograba incorporar relevante informacin sobre
la relacin entre ambos, an cuando la informacin obtenida en el gasto corriente no siempre era
adecuadamente considerada.
Al ser la tcnica de formulacin y evaluacin de proyectos un elemento central de los sistemas,
requera tanto de personal capacitado como de metodologas generales y especificas, debido a la
necesidad de las instituciones de cumplir con las exigencias normativas. Estos procesos tuvieron gran
importancia y continuidad. Lo anterior, aunado con los esfuerzos de difusin de la importancia del uso
de estas tcnicas generaron lo que se puede llamar una cultura de proyectos.
El antiguo modelo puede considerarse incompleto ya que no implement tareas para las etapas
de inversin y operacin, fue productivista (orientado principalmente a lo microeconmico y a la
generacin de bienes) en tanto fijaba su atencin aisladamente en cada proyecto, centrado en unas pocas
instituciones. Estas caractersticas lo hacan en alguna medida inflexible y desde el punto de vista
poltico, poco til.
Por otro lado, adems de logros y falencias del modelo, en el ambiente de lo pblico se
comenzaban a generar otros tipos de demandas, como la transparencia, la participacin y la articulacin
pblico-privada. Es as que hace una dcada algunos de los retos que se entendan necesario superar por
partes de los SNIP eran los siguientes:
1. Escasa articulacin con prioridades nacionales y otros sectores complementarios.
Generalmente no haba una instancia superior que observara la consistencia de los proyectos de
inversin con el plan nacional y menos an la eventual sinergia o complementariedad que pueda haber
entre proyectos de distintos sectores. Colombia es en la regin, el nico pas que explicita que su
sistema nacional de inversiones debe incorporar proyectos que se enmarquen en su plan nacional de
desarrollo.
2. Creciente dificultad de retener personal capacitado. Surgen dos razones, un problema de
remuneraciones (baja remuneracin en comparacin con el sector privado) y uno de alta rotacin del
personal, especialmente en los niveles descentralizados.
3. Inexistencia de sistemas formales de seguimiento fsico y financiero. El seguimiento financiero
se haca generalmente a travs de los sistemas integrados de administracin financiera y era bsicamente
de naturaleza de ejecucin presupuestaria.
74
4. Avance insuficiente en el desarrollo de sistemas de evaluacin ex post. Existan dificultades

para establecer las lneas base para la evaluacin del impacto de los proyectos o programas pblicos,
tampoco haba un sistema adecuado de indicadores sociales26.
5. Escasa incorporacin de Gobierno electrnico. El uso de Internet como plataforma de
operacin de los Sistemas o como facilitador para la simplificacin de trmites, consultas, adquisiciones
y firma digital. Una dcada atrs este apoyo era muy inicial en la mayora de los pases analizados.
6. Falta de transparencia. Se requeran mayores niveles de acceso por parte de la ciudadana a la
cartera de proyectos, con sus caractersticas en cuanto a objetivos, localizacin, montos, plazos, fuentes
de financiacin, avance de la ejecucin y responsables. Para avanzar en esta materia era preciso elaborar
programas de conectividad entre sistemas de informacin.
7. Poca articulacin pblico privada. Este aspecto era ms bien incipiente puesto que no haba
claridad en cmo deba hacerse y si era conveniente o no llevarla a cabo. En sntesis, era una tarea por
desarrollar.
8. Poca articulacin intersectorial e interinstitucional, se vean dificultades expresadas en
duplicaciones que implicaban ineficiencias y tensiones debido a las competencias entre los organismos y
la fragmentacin de la informacin.
En funcin de los retos que se planteaban surge un esbozo de un nuevo modelo con
caractersticas ms sistmicas e inclusivas, mas orientado por una visin de sociedad, poniendo en el
centro a las personas e incorporando a los entes privados. El nuevo modelo busca mayor flexibilidad y
compromiso de otros actores que se incorporan dentro de una concepcin ms relacional en la gestin de
los SNIP. Es as, que de acuerdo con el estado de situacin con retos por enfrentar y el esbozo de lo que
sera un nuevo modelo de SNIP, la pregunta que surgi fue; Cmo lograron enfrentar los SNIP los
retos y dificultades que atravesaban hace una dcada?
A continuacin se resume un diagnstico basado en la experiencia de ILPES, basado en diversas
asesoras y capacitaciones en las que ha participado y tambin en entrevistas realizadas durante los
meses de Septiembre y Octubre de 2009, a siete directivos de Sistemas Nacionales de Inversin Pblica
en Argentina, Chile, Colombia, Guatemala, Nicaragua, Repblica Dominicana y Mxico, ( Pacheco y
Cuadros, 2011).
Las principales conclusiones de estas entrevistas fueron:
1. En cuanto a la escasa articulacin de los proyectos con prioridades nacionales y/o con otros
sectores complementarios, se observan avances sustantivos, sobretodo en cuanto a que se respetan las
prioridades nacionales. Una excepcin parece ser Argentina, pues debido a su estructura federal, cobran
gran importancia las autonomas provinciales. Actualmente en casi todos los SNIP de los pases
mencionados se ha incorporado la variable de consistencia entre los proyectos y las polticas sectoriales.
An cuando hay avances, persisten ciertas brechas, como la coparticipacin en la discusin
presupuestaria. Falta una instancia superior que observe la consistencia entre los proyectos de inversin
de los diversos sectores con el plan nacional y la eventual sinergia entre los proyectos de distintos
sectores. Como se sealara, la ausencia de esta instancia superior que vele por la articulacin con las
prioridades nacionales no ha impedido que surjan algunos intentos de evaluacin de polticas.
2. En cuanto a la dificultad de tener y retener personal capacitado, todos los SNIP actualmente
estn abocados a desarrollar acciones permanentes tendientes a mejorar las capacidades de los
funcionarios. Las mayores dificultades se han concentrado en los niveles locales. Se estn aplicando
sistemas diferenciados de capacitaciones. En algunos pases, el sistema est diseado para satisfacer las
necesidades a niveles bsicos, intermedios y avanzados. Otro problema que subsiste es el fenmeno de
una alta rotacin de profesionales, lo que afecta la continuidad del trabajo en materias de formulacin y
26
Sin embargo, la efectividad de un sistema de evaluacin ex post depende de la utilizacin de sus resultados y cmo estos permiten
modificar la accin de las polticas. Para ello, existen algunos prerrequisitos tales como credibilidad, independencia, temporalidad y
compromiso para extraer lecciones de la comparacin entre la evaluacin que se realiza ex ante y la evaluacin realizada ex post, e
incorporarlas en la formulacin, evaluacin y seguimiento de futuros proyectos o programas.
75
seguimiento de proyectos. Tal vez la sugerencia de introducir elementos relacionados con salarios y
factores motivadores como esquema de incentivos pueda aminorar este fenmeno. En general los SNIP
estudiados contemplan programas de capacitacin operando y existe conciencia de su importancia como
un proceso continuo para crear y mantener una masa crtica en el sistema.
En la encuesta sobre SNIPs hecha a los usuarios del sistema, y desarrollada por ILPES en el
2010, frente a la consulta respecto a si las instituciones cuentan con los recursos humanos, y con el
conocimiento necesario para solucionar oportuna y adecuadamente las observaciones que reciben del
rgano rector, menos de la mitad de los encuestados consider que cuentan con ambos recursos:
personas y conocimiento:
GRAFICO 22
PERCEPCIN SOBRE RECURSOS HUMANOS Y CONOCIMIENTO
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Con los recursos Con ninguno de los Slo con el conocimiento Slo con el recurso
humanos y el elementos necesario humano
conocimiento
Fuente: elaboracin propia en base a encuestas.
3. No existen en la mayora de los pases sistemas formales de seguimiento fsico y/o financiero.
Esta labor se realiza principalmente va banco de proyectos utilizando plataformas web. En general los
nuevos diseos de los SNIP estaran incluyendo este aspecto y los existentes tambin lo estn
incorporando. La poltica tradicional, en la mayora de los pases cuyos directores de inversin pblica
fueron entrevistados, ha consistido fundamentalmente en recortar los programas de inversin y posponer
proyectos durante los perodos de crisis. Aunque hay persistencia de esta poltica anti inversin, hay
ejemplos recientes con resultados positivos, como Chile, Colombia y Per, que desplegaron planes
especiales de inversin para amortiguar los efectos de la crisis de 2008-2009..
4. Evaluacin ex post. Los avances en esta materia han sido relativamente modestos, siendo
implementada por algunos pases en sus sistemas (Argentina, Chile, Colombia, Nicaragua y Mxico)
donde mayoritariamente se aplica una evaluacin ex post de tipo simple. Cabe mencionar los
interesantes avances que han hecho Argentina y Colombia en este aspecto, principalmente en lo que
respecta al desarrollo de metodologas de evaluacin ex post de impacto. Por otra parte, en Chile se
realiza una evaluacin de programas cuyos resultados se comunican al Congreso Nacional. Sin embargo
todava sigue pendiente, en la mayora de los casos, la evaluacin respecto a que si dichos resultados son
utilizados en la toma de decisiones (por ejemplo respecto al mejoramiento del proceso de evaluacin ex
ante).
76
5. Hay avances en el uso de tecnologas de informacin: se ha generalizado el uso de Internet

como plataforma de operacin de los Sistemas de Inversin Pblica. Sin embargo persisten problemas
de desarticulacin de los distintos sistemas informticos, y de falta de interactividad de los usuarios con
los sistemas. En este aspecto se observa un avance importante, con bancos de proyectos on-line y en
algunos casos con informacin geo-referenciada de proyectos (caso de Guatemala), as como el uso de
TICs en los temas de adquisiciones pblicas. Es necesario profundizar ms adelante en los resultados
objetivos que han generado este avance y cmo utilizar la informacin disponible resultante para el
mejoramiento de los procesos, sobretodo en la etapa de inversin.
En la encuesta ya mencionada, destaca una compatibilidad ms bien baja de los Bancos
Integrados de Proyectos (BIP), con el resto de los sistemas de informacin de Gobierno. Ms de la mitad
de los encuestados declaran que esta compatibilidad solo se da en la mitad o menos de los casos.
GRFICO 23
COMPATIBILIDAD DEL BIP CON OTROS SISTEMAS
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Con la mitad Con ms de la Con menos de la Con ninguno Con todos
mitad mitad
Fuente: elaboracin propia ajustada encuesta.
6. La transparencia ha mejorado, a travs de la informacin publicada y disponible en los sitios

Web, sin embargo aun existen remanentes de informacin no disponible para todo pblico. Tambin se
ha avanzado en materia de rendicin de cuentas a organismos del Estado, como los informes al poder
legislativo en el caso de Repblica Dominicana y de Chile. Mencin especial merece Colombia y su
rendicin de cuentas pblicas a la nacin a travs de distintos mecanismos.
7. Articulacin PblicoPrivada. En este campo hay avances pero la situacin en la regin es
bastante heterognea. Algunos sistemas (Argentina, Chile, Colombia, y Mxico a modo de ejemplo)
donde se han desarrollado mecanismos complejos de concesiones, mientras que en otros pases se est
en una etapa exploratoria y muchas veces vinculada a la actuacin de entidades sectoriales. Los
mecanismos utilizados son de carcter especfico y delimitados, pues an no existen estrategias de
articulacin de carcter ms estratgico y de largo plazo, en particular en aquellas acciones que tengan
relacin con el desarrollo productivo. En este sentido la articulacin est ms bien delimitada a las
grandes empresas o a inversionistas privados, no existiendo an una vinculacin con la pequea y
mediana empresa. La percepcin en este aspecto tuvo las siguientes calificaciones (nota 1-100), para los
pases indicados en el grfico a continuacin.
77
GRAFICO 24
COORDINACIN PBLICO- PRIVADA
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentina Chile Colombia Guatemala Nicaragua Repblica
Dominicana
Fuente: Elaboracin propia en base a entrevistas.
8. Por ltimo, la articulacin a niveles nacionales y subnacionales (intersectorial e

interinstitucional) no cuenta con el nfasis requerido a pesar de su importancia en los procesos de
descentralizacin y consolidacin institucional del Estado.
Con lo anteriormente expuesto, se pueden vislumbrar algunos desafos de los SNIP en relacin a
los procesos modernizadores de los Estados de la regin, en particular sobre la descentralizacin y la
participacin ciudadana. Queda an mucho por hacer, en especial en cuanto a la participacin de la
comunidad o la ciudadana en las decisiones de inversin y asignacin de recursos. Estos elementos son
tareas pendientes y desafos en el proceso de mejora y modernizacin del sistema de inversin pblica
de los pases de la regin.
Un tema adicional, no recogido en las entrevistas ni encuestas, pero que se deduce del anlisis de
las cifras, es el de la articulacin de la poltica fiscal y la inversin pblica. Cabe esperar una
continuidad en esta articulacin, complementada con el monitoreo de los programas de asistencia para
asegurar la calidad del gasto, y generar conciencia de que los programas de inversin pblica son en
general de una alta rentabilidad social y econmica, independientemente del ciclo econmico en el cual
estn insertos.
Al disponer de una cartera de proyectos sistematizada y estandarizada en las fases de
preinversin, inversin y operacin, y caracterizada en cuanto a sus efectos en el empleo y otras
variables macroeconmicas, los responsables fiscales podrn definir con ms informacin las polticas
de inversin pblica en ciclos de crecimiento o recesin. Se puede pensar en un catastro de proyectos en
el que se puede considerar una cartera anticclica de proyectos, con fundamentos de equidad y
eficiencia, que se pudiera aplicar de forma ms intensa durante perodos recesivos. Contar con estas
carteras debidamente caracterizadas contribuira tambin a mejorar la coordinacin entre proyectos y
estrategias sectoriales o territoriales.
Se debe destacar el rol que juega la inversin pblica en cualquier estrategia de desarrollo. Es
importante considerar una nueva visin de la inversin pblica, en la cual el rol de sta debe seguir
fortalecindose dentro de la estrategia de desarrollo del pas, procurando monitorear su aporte a la
78
calidad de la democracia en cuanto a su consolidacin y gobernabilidad, sin descuidar los criterios

tcnicos y la sustentabilidad que debe regir al gasto pblico. Por su naturaleza, la inversin pblica es
un instrumento de poltica que juega un papel macroeconmico en el corto y largo plazo, en una
perspectiva de consolidacin democrtica y superacin de la pobreza.
Las coordinaciones y articulaciones intersectoriales e interinstitucionales deben ser los desafos
ms relevantes que enfrentan las instituciones pblicas. Un Estado actuando coordinadamente y en red,
genera no slo mayor eficiencia sino que adems mayor eficacia en el uso de los recursos, toda vez que
permiten complementar esfuerzos, evitar duplicaciones y disminuir tiempos de implementacin. Aqu la
tarea parece ser la de incorporar nuevas formas de ver los SNIP y sus proyectos. Esto implica un
enfoque ms amplio, y por ende va ms all de la clsica mirada del proyecto a proyecto. Es necesario
profundizar en la integracin de todos los actores que se interrelacionan, entendindolos como parte del
sistema y no como actores ajenos a l.
La articulacin entre entidades pblicas y privadas permite ampliar el mbito de los recursos para
las iniciativas de inversin. El desafo est en lograr coordinar los intereses del sector privado con las
prioridades y lneas estratgicas de desarrollo del sector pblico. Previo a ello, se requiere a lo menos de
un sector pblico medianamente articulado y ms fuerte institucionalmente.
La articulacin de los sistemas informticos constituye otro reto importante para la gestin
pblica en general, pero en particular la gestin integrada entre los SNIP y otros sistemas informticos
de gestin financiera y de recursos del Estado. Sin los sistemas operando de manera coordinada y
coherente, se vuelve muy difcil la gestin de las inversiones. Es por esto que se requiere de una nueva
arquitectura tecnolgica, que contemple un escenario de relaciones dinmicas entre distintos actores, ya
sean del sector pblico, privado como tambin de la misma sociedad civil y ciudadana. Esta nueva
arquitectura tecnolgica debe considerar herramientas de apoyo a la Gestin del Conocimiento.
En la actualidad resulta clave contar con estructuras normativas que den cuenta de los
componentes dinmicos en torno a los cuales se debe llevar a cabo la gestin de los SNIP. Por lo tanto,
tener marcos legales que permitan interactuar de manera gil y flexible constituye un reto para los SNIP
en los prximos aos. Consideraciones normativas orientadas a la burocracia y no hacia la gestin por
resultados puede significar redundar en profundas ineficiencias para todo el sistema.
Para finalizar, es necesario considerar la relevancia de evaluar de manera cuantitativa y
cualitativa, tanto antes como despus, los efectos e impactos que produce la inversin pblica. Los
desafos estn puestos en avanzar hacia sistemas de evaluacin fortalecidos no slo en las etapas ex ante
sino que tambin de manera ex post. En los prximos aos no bastar con saber si los recursos fueron
utilizados ajustndose a la ley y de manera transparente, sino que ser la ciudadana quien demande
saber si los recursos invertidos en un cierto proyecto generaron o no algn tipo de impacto para la
comunidad y en qu medida dichas iniciativas mejoraron la calidad de vida y fomentaron el desarrollo
del pas.
4. El Gobierno Electrnico
La gran necesidad de los gobiernos de la Regin por agilizar, optimizar, flexibilizar, transparentar y
abaratar procesos y/o actividades del sistema pblico, ha motivado a utilizar en forma acelerada y
sustancial la tecnologas de informacin (TI) para el desarrollo de aplicaciones cada vez ms complejas,
necesariamente apoyadas por arquitecturas dedicadas, especialmente diseadas para trabajar de la
manera ms ptima, integrando sistemas, utilizando las mejores herramientas de gestin y desarrollando
modelos adecuados a las necesidades de Gobierno, creando plataformas compatibles que resuelven
temas como la interoperabilidad, compatibilidad, acceso, seguridad, entre otras.
El Gobierno Electrnico es la transformacin de todo el gobierno como un cambio de paradigma
en la gestin gubernamental, es un concepto de gestin que fusiona la utilizacin intensiva de las TI,
con modalidades de gestin, planificacin y administracin, como una nueva forma de gobierno. Bajo
79
este punto de vista, el Gobierno Electrnico basa y fundamenta su aplicacin en la Administracin

Pblica, teniendo como objetivo contribuir al uso de las TI para mejorar los servicios e informacin
ofrecida a los ciudadanos y organizaciones, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y
facilitar la creacin de canales que permitan aumentar la transparencia y la participacin ciudadana.
Una de las tareas ms complejas es medir adecuadamente el desempeo de estas polticas de
Gobierno Electrnico. La clave est, entonces, en la implementacin de programas y polticas ms
eficaces. En un gran nmero de casos, mejorar la calidad de los servicios o hacer ms eficientes las
operaciones gubernamentales son slo pasos intermedios, pues los objetivos ms importantes del GE
tienen que ver con lograr polticas pblicas y programas gubernamentales en forma eficiente, eficaz y
transparente.
Este beneficio que presta el Gobierno Electrnico es quizs uno de los ms importantes, pero al
mismo tiempo uno de los ms difciles de medir, pues supone la existencia de buenos indicadores de
desempeo para la poltica o programa objetivo (Ej. salud, educacin, combate a la pobreza, etc.).
Se intenta, por tanto, dar una aproximacin de indicadores que permitan hacer esta medicin,
tomando en cuenta algunos aspectos importantes como es el cundo y dnde medir, estos indicadores de
desempeo de Gobierno Electrnico que tienen como objetivo medir la eficiencia y eficacia de los
esfuerzos gubernamentales en esta materia (vase Naser, 2011)
a) Aproximacin a los indicadores de Gobierno Electrnico

En la reunin anual del Comit de Asesora Tcnica de la Comisin Econmica para frica realizada
del 12 al 14 de diciembre de 2006 se propuso 7 temas para el desarrollo de indicadores fundamentales:
1. Gestin del sector pblico: Se refiere a la e-administracin y puede ser visto como un medio
del fortalecimiento de la capacidad de las instituciones de servicio pblico y la mejora el rendimiento
del sector pblico. Puede facilitar el acceso y reducir al mnimo la carga de la administracin y reducir
las oportunidades para la corrupcin.
2. La entrega de los servicios pblicos: Esta actividad hace frente a los servicios electrnicos y e-
ciudadanos y puede ser visto como un canal efectivo para la descentralizacin de la prestacin de los
servicios pblicos. Se pueden incorporar operaciones electrnicas e iniciativas del tipo: gobierno a los
ciudadanos (G2C), gobierno a gobierno (G2G) y de gobierno a las empresas (G2B). Esto puede facilitar
las diferentes interconexiones y las interacciones a nivel gubernamental y entre el gobierno y la
ciudadana, as como con el sector empresarial.
3. Facilitar el desarrollo del sector privado: Tiene que ver con las transacciones electrnicas y
puede ser visto como un elemento importante para fomentar la iniciativa de la inversin privada. Esto
puede realizarse a travs de soporte en lnea, a travs de ventanilla nica para los inversores, la
contratacin electrnica y aplicaciones como e-procurement. Tambin puede proporcionar informacin
requerida sobre los mercados y oportunidades de inversin.
4. Las reformas legales y judiciales: Esta actividad hace frente a la e-justicia y puede ser visto
como un medio para la modernizacin del funcionamiento del sistema judicial. Puede incluir la
informatizacin de todo el proceso de justicia, digitalizacin de expedientes de justicia, el acceso en
lnea a los registros de la justicia y el desarrollo de bases de datos sobre las actuaciones judiciales.
5. Polticas, marcos legales y normativos: Se refiere a los indicadores sobre regmenes legales,
las TIC en polticas y regulacin y marcos que faciliten la gestin pblica y prestacin de servicios.
6. Fortalecimiento de la capacidad de los parlamentos: Se refiere a la modernizacin de los
Parlamentos, el voto electrnico (e-voting), haciendo que los recursos estn accesibles en lnea para el
parlamento y generando interaccin con los ciudadanos con el uso de los recursos web y e-mail. Esto
tambin puede incluir los recursos institucionales, tales como bases de datos legislativas y las
bibliotecas.
80
7. Fortalecimiento de las autoridades locales: Esta actividad hace frente a la participacin de la

comunidad en-lnea, la descentralizacin de los servicios electrnicos, la interaccin con el gobierno
central (licencias, certificados de diferentes tipos y categoras, el pago de impuestos, registros de tierras,
etc.). Esto puede ser entregado a travs de sitios web.
Los principales medios que pueden servir para la recoleccin de este tipo de informacin son los
registros administrativos y las encuestas dirigidas al sector pblico. Para la medicin de los indicadores
se pueden considerar algunas subcategorias tecnolgicas como el m-gob (gobierno mvil), u-gob
(gobierno ubicuo) como as tambin las extensiones del e-gob a plataformas mviles, el uso de servicios
y aplicaciones del gobierno por medio de: telefona celular, laptops, PDAs, e infraestructura inalmbrica
de Internet. Estas tecnologas hacen que los servicios gubernamentales sean accesibles en cualquier
momento o lugar. Tambin podemos considerar medios como: Telefona fija, Servicios basados en TV y
radio, SMS (Short Message Service) o mensajera a travs de telfonos mviles, Servicios inalmbricos,
Identificacin biomtrica, Control de trfico urbano e interurbano, Tarjetas de identidad, Tarjetas
inteligentes, entre otros.
b) Indicadores Propuestos por OSILAC de la CEPAL

En el marco del Observatorio para la Sociedad de la Informacin en Latinoamrica y el Caribe (OSILAC),
proyecto desarrollado por la Divisin de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL y en
colaboracin con el Grupo de Trabajo sobre medicin de las Tecnologas de la Informacin y Comunicacin
(TIC) de la Conferencia Estadstica de las Amricas (CEA) de la CEPAL, desarrollaron una propuesta para
la medicin de indicadores de gobierno electrnico en la regin, tomando como base el trabajo realizado por
la Comisin Econmica de frica. La propuesta regional consta de diez indicadores bsicos o clave, y siete
indicadores extendidos. Esta propuesta fue discutida por representantes de las Oficinas Nacionales de
Estadstica (ONE) en el marco del Quinto Taller sobre la Medicin de la Sociedad de la Informacin en
Amrica Latina y el Caribe, realizado en abril de 2009 en Ro de Janeiro. En la discusin se resalt la
importancia de dar impulso a la medicin del Gobierno Electrnico en nuestros pases, pues este constituye
un tema clave en el funcionamiento de los Estados, que ha mostrado importantes resultados en el aumento
en la transparencia y la eficiencia de los gobiernos en los pases donde se ha venido implementando. Se
sugiere adems que la recoleccin de informacin comience por el Gobierno Central, y con el tiempo
extender el levantamiento de datos a niveles de gobierno regional y local.
Por otro lado, en el marco del trabajo que est realizando CEPAL en materia de Sociedad de la
Informacin, en el mes de noviembre de 2010 en Lima, Per, se reunieron autoridades ministeriales,
representantes de organismos internacionales y de la sociedad civil para celebrar la Tercera Conferencia
Ministerial sobre la Sociedad de la Informacin de Amrica Latina y el Caribe. En este foro los pases
miembros de la CEPAL aprobaron, mediante la adopcin de la Declaracin de Lima, un nuevo plan de
accin regional, denominado eLAC2015, que concibe a las tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones (TIC) como instrumentos para el logro de un desarrollo con ms innovacin e igualdad.
Los lineamientos principales de la nueva propuesta de plan eLAC2015, cuya secretara tcnica est a
cargo de la CEPAL, apuntan a que la regin d un salto hacia la universalizacin del acceso a banda ancha
de alta calidad y la incorporacin de las TIC en las actividades productivas, los servicios pblicos, la
educacin y la salud. A su vez, se presentaron tres documentos en los que se analiza el avance de los pases
de la regin y se proponen polticas para que la incorporacin de las TIC aumente el crecimiento
econmico y la igualdad.
El primero de ellos, Las TIC para el crecimiento y la igualdad. Renovando las estrategias digitales
para la sociedad de la informacin, examina el potencial de las TIC para avanzar hacia un desarrollo con
ms innovacin e igualdad en la regin y analiza en detalle el papel de las polticas pblicas para la
sociedad de la informacin.
El segundo, Acelerando la revolucin digital: Banda ancha para Amrica Latina y el Caribe, enfatiza
la necesidad urgente de acelerar el ritmo de desarrollo de infraestructura, aplicaciones y contenido que
permitan la efectiva incorporacin de la banda ancha en las actividades productivas y sociales.
81
Finalmente, en la publicacin Monitoreo del Plan eLAC2010: Avances y desafos de la Sociedad de

la Informacin en Amrica Latina y el Caribe da seguimiento a la implementacin de este plan de accin
regional entre 2008 y 2010. Presenta informacin sobre el cumplimiento de sus metas en materia de
educacin, infraestructura y acceso, salud, gestin pblica, sector productivo, e instrumentos de poltica y
estrategia.
c) The United Nations E-Government Development Database

(UNDD)
Por su parte, UNDESA (United Nations Department of Economic and Social Affairs), a travs de
UNPAN (The United Nations Public Administration Network), ha desarrollado una Base de Datos sobre
el Desarrollo de Gobierno Electrnico de las Naciones Unidas (UNDD)27. Esta base de datos
proporciona a los gobiernos y todos los miembros de la sociedad civil el acceso fcil a informacin
valiosa para la investigacin. Es una herramienta que ofrece una evaluacin comparativa para medir el
Desarrollo del gobierno electrnico de un pas entre 2003 y 2010. Como tal, proporciona una imagen
instantnea del desarrollo de Gobierno de un pas en el mundo. La fuente principal de datos para la base
de datos proviene de The United Nations Global E-Readiness Reports and Survey.
El marco conceptual del programa de gobierno electrnico de las Naciones Unidas est integrado
en el paradigma del desarrollo humano y social de GE, en este contexto abarca la capacidad y la
voluntad del sector pblico para implementar las TIC, para mejorar el conocimiento y la informacin al
servicio del ciudadano. Capacidad financiera se adhiere, de infraestructura, capital humano,
regulaciones, y la capacidad administrativa y sistmica del Estado. La voluntad, por parte de los
gobiernos para proporcionar informacin, y el conocimiento para el empoderamiento de los ciudadanos
es una prueba del compromiso del gobierno.
El marco de la encuesta Global del gobierno electrnico de las Naciones Unidas (Global E-
Government Survey) abarca el contexto del desarrollo econmico y social de un pas. Este informe
presenta una evaluacin sistmica de cmo los gobiernos utilizan la Informacin y las Comunicaciones
(TIC) para facilitar el acceso e inclusin para todos. Cada estudio ofrece ideas sobre las diferentes
estrategias y temas comunes de desarrollo del gobierno electrnico en las regiones. Mediante el estudio
de los patrones generales de uso de e-gobierno, que identifica a los pases que han asumido un papel de
liderazgo en la promocin del gobierno electrnico para el Desarrollo y aquellos en los que el potencial
de las TIC para el desarrollo an no ha sido explotado.
Las encuestas28 tiene como objetivo informar y mejorar la comprensin de los responsables polticos
en sus compromisos de los programas de gobierno electrnico. Es una herramienta til para los
funcionarios gubernamentales, investigadores, y los representantes de la sociedad civil y el sector privado
para obtener una comprensin ms profunda de la posicin relativa de un pas en relacin con el resto de
las economas mundiales.
La Encuesta de las Naciones Unidas sobre gobierno electrnico 2010 se complet en diciembre
de 2009 y puso en marcha a principios de 2010. El informe presenta diversas funciones del gobierno
para hacer frente a la crisis mundial financiera y econmica. La confianza que se obtiene a travs de la
transparencia se puede mejorar a travs del libre intercambio de datos del gobierno sobre la base de
estndares abiertos. La capacidad de la administracin electrnica para controlar la velocidad y la
complejidad tambin puede apoyar a la regulacin. Si bien la tecnologa no puede sustituir a una buena
poltica, puede dar a los ciudadanos el poder de cuestionar las acciones de los reguladores y llevar las
cuestiones sistmicas a la palestra. Del mismo modo, el gobierno electrnico puede agregar agilidad
para la prestacin de servicios pblicos, para ayudar a los gobiernos a responder a un conjunto ms
amplio de las demandas an cuando los ingresos son insuficientes. Desde la ltima edicin de la
encuesta, en 2008, los gobiernos han hecho grandes avances en el desarrollo de servicios en lnea,
especialmente en los pases de ingresos medios. Los costos asociados con la infraestructura de
27
http://www2.unpan.org/egovkb/about/framework.htm
28
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan029361.pdf
82
telecomunicaciones y el capital humano siguen obstaculizando el desarrollo del gobierno electrnico.

Sin embargo, las estrategias eficaces y marcos legales pueden compensar de manera significativa,
incluso en los pases menos desarrollados.
d) The United Nations e-government development index (EGDI)

Desde el ao 2005 UNPAN publica el libro United Nations E-Government Survey29 entregando un
ranking30 por pas (comparando 192 pases del mundo) sobre El ndice de Desarrollo de Gobierno
Electrnico, The United Nations e-government development index (EGDI).
El EGDI es un marcador global de la voluntad y la capacidad de las administraciones nacionales
para utilizar la tecnologa en lnea y mviles en la ejecucin de las funciones gubernamentales. Se basa
en un estudio exhaustivo de la presencia en lnea de los 192 Estados miembros.
Los resultados se tabulan y se combinan con un conjunto de indicadores que contiene la capacidad
del pas para participar en la sociedad de la informacin, sin el cual los esfuerzos de desarrollo gobierno
electrnico seran de utilidad inmediata limitada. El ndice de desarrollo del gobierno electrnico no est
diseado para capturar el desarrollo de e-gobierno en un sentido absoluto. Por el contrario, las tasas de
ndice de desempeo de los gobiernos nacionales respecto al otro. El valor mximo posible es uno y el
mnimo es cero.
Aunque el modelo bsico se ha mantenido constante, el significado preciso de estos valores vara
de una encuesta a otra, como la comprensin del potencial del gobierno electrnico cambia y la
tecnologa evoluciona.
Matemticamente, el EDGI es un promedio ponderado de los tres las puntuaciones normalizadas
de las dimensiones ms importantes de la administracin electrnica, esto es: el alcance y la calidad de
los servicios en lnea, conectividad de las telecomunicaciones, y las capacidades humanas.
EGDI = (0.34 online service index) + (0.33 telecommunication index) + (0.33 human capital
index)
Calidad y alcance de los servicios en lnea

EGDI Conectividad de las Telecomunicaciones
Capacidad Humana
COMPONENTES DEL INDICE DE GOBIERNO ELECTRNICO
Desarrollo Gobierno Electrnico

ndice Servicios en lnea
ndice Infraestructura en Telecomunicaciones
ndice Capital Humano
ndice Servicios en lnea
Servicios de informacin emergentes
Servicios de informacin mejorada
Servicios transaccionales
Servicios integrados
29
http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/10report.htm
30
http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/CountryView.aspx
83
ndice Infraestructura Telecomunicaciones

Computadores por cada 100 personas
Usuarios de Internet por cada 100 personas
Lneas telefnicas por cada 100 personas Celulares mviles por cada 100 personas
Banda ancha fija por cada 100 personas
ndice Capital Humano
Tasa alfabetizacin Adulta
Tasa de matrculas combinada (primaria, secundaria y terciaria)
ndice agregado sobre Participacin Ciudadana (no compone el EGDI)
Cada uno de estos ndices en s es una medida compuesta que puede se extrada y analizada de
forma independiente. Con el objetivo de poblar la base de datos SISPALC, se han escogido de los
anteriormente expuestos, nueve indicadores que nos han parecido fundamentales como una manera de
mostrar un panorama del desarrollo y evolucin de los gobiernos electrnicos de Amrica Latina y el
Caribe.
El primero de stos corresponde de manera obvia al ndice general de Desarrollo de Gobierno
Electrnico, luego se han escogido los tres ndice que componen este ndice principal, esto es, ndice
Servicios en lnea, ndice Infraestructura Telecomunicaciones e ndice Capital Humano. Se ha
considerado relevante incorporar tambin el ndice agregado sobre Participacin Ciudadana el cual, no
participa en la frmula de clculo del ndice de desarrollo de gobierno electrnico, pero tiene enorme
importancia en los procesos del Estado, ya que da cabida a los ciudadanos en un proceso transparente de
toma de decisiones aprovechando las ventajas TIC para mejorar los procesos legislativos en todos los
niveles de toma de decisiones pblicas.
Los ltimos cuatro ndices escogidos corresponden a los componentes del ndice de servicios en
lnea, esto son: Servicios de informacin emergentes, Servicios de informacin mejorada, Servicios
transaccionales y Servicios integrados. La eleccin de estos cuatro ltimos ndices obedece a que son
elementos que permiten clasificar las iniciativas de Gobierno Electrnico, segn su nivel de madurez de
acuerdo a las etapas de evolucin de gobierno electrnico definido por las Naciones Unidas. El
diagrama siguiente se muestra estas etapas las cuales en la medida que evolucionan van aumentando su
nivel de complejidad en los procesos de los gobiernos digitales.
DIAGRAMA 9
ETAPAS DE EVOLUCIN DE GOBIERNO ELECTRNICO
COMPLEJIDAD
INTEGRACIN
TRANSACCIONAL
INTERACTIVA
AMPLIADA
EMERGENTE
TIEMPO
84
Para una mayor comprensin de las etapas, a continuacin se resume cada una.
Presencia Emergente: El pas asume el compromiso de desarrollar Gobierno Electrnico, pero
slo informacin bsica se brinda a travs de Internet
Presencia Ampliada: La presencia en lnea del pas se expande. Crece la cantidad de sitios
Web, y se provee interaccin a travs de medios ms sofisticados (bsqueda en sitios Web e interaccin
a travs de correo electrnico).
Presencia Interactiva: Existe una presencia masiva de organizaciones gubernamentales en la
Web, y se ofrecen servicios con interaccin ms sofisticada, por ejemplo, llenado y envo de formularios
electrnicos.
Presencia Transaccional: El Estado ofrece transacciones completas y seguras tales como:
obtencin de visas y pasaportes, certificados de nacimiento y defuncin, pago de multas y impuestos, etc.
Integracin Total: Acceso instantneo a servicios de manera integrada. El usuario no percibe las
fronteras entre los distintos servicios.
De los nueve indicadores escogidos, cinco de ellos tienen valores cargados para los aos 2003,
2004, 2005, 2008 y 2010. Estos indicadores son: de Desarrollo de Gobierno Electrnico, ndice
Servicios en lnea, ndice Infraestructura Telecomunicaciones, ndice Capital Humano e ndice
Participacin Ciudadana. Los cuatro ndices restantes, estos es, Servicios de informacin emergentes,
Servicios de informacin mejorada, Servicios transaccionales y Servicios integrados cuentan con datos
slo para el ao 2010. La informacin est disponible para 31 pases de Amrica Latina y El Caribe. Las
expectativas de continuidad de estos ndices ests sujeta a la capacidad de UNPAN de seguir entregando
esta informacin, sin embargo, se espera poder obtenerla en forma bienal.
e) Reflexin
Entregar un panorama de la gestin pblica, implica abarcar variados aspectos que intervienen en el
quehacer de la accin gubernamental. El gobierno electrnico es uno de ellos, pero con la particularidad de
que ste es transversal a todas las reas de la administracin pblica, toda vez que involucra a todas las
actividades gubernamentales en la necesidad de entregar servicios ms eficientes, eficaces, trabsparentes y
accesibles. Este constituye el nuevo paradigma en la forma de hacer gobierno. En este sentido decimos que
el gobierno electrnico se puede definir como Fines pblicos por medios digitales y por lo mismo,
implementar un gobierno electrnico no es automatizar todos los procedimientos que se hacen
manualmente. Se trata de determinar si es necesario agregar, eliminar o redisear los procesos en base a los
lineamientos que tenga la planificacin estratgica de la organizacin. Sin una buena planificacin, es decir
sin saber hacia donde queremos ir, no se puede desarrollar un gobierno electrnico exitoso con enfoque
nacional y orientado a los ciudadanos, empresas, empleados y propio Estado.
Medir el avance del Gobierno Electrnico de un pas es una tarea compleja, ya que trae consigo no
slo aspectos tcnicos (como la tasa de penetracin de las TIC), sino que es necesario tambin considerar
aspectos culturales, organizacionales, polticos, sociales e incluso religiosos.
Los ranking mostrados a travs del ndice de desarrollo de gobierno electrnico de UNPAN, slo
dan una aproximacin de lo que se ha logrado en esta materia en base a ndices medibles, relativamente
homogneos y consensuados por los principales actores a cargo de las estrategias digitales de los pases.
Sin embargo, no siempre se obtiene un resultado coherente y real de lo que se desea medir. Por tanto, es
necesario seguir trabajando en identificar ndices, metodologas y guas de evaluacin y medicin del
desarrollo de gobierno electrnico, as como tambin aplicar las buenas prcticas de los pases ms
desarrollados.
GRFICO 25
DESARROLLO GOBIERNO ELECTRNICO
(Para 31 pases de Amrica Latina y El Caribe)
85
Venezuela
Uruguay
Trinidad and Tobago
Saint Vincent and the Grenadines
Saint Lucia
Saint Kitts and Nevis
Peru
Paraguay
Panama
Nicaragua
Mexico
Jamaica
Honduras
Haiti
Guyana
Granada 2008
Guatemala
El Salvador 2010
Ecuador
Dominican Republic
Dominica
Cuba
Costa Rica
Colombia
Chile
Brazil
Bolivia
Barbados
Bahamas
Argentina
Antigua and Barbuda
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45 0,5 0,55 0,6 0,65
Fuente: The United Nations e-government development index (EGDI) para los aos 2008 y 2010
(http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/CountryView.aspx)
86
GRFICO 26
E-PARTICIPACIN
(Para 31 pases de Amrica Latina y El CARIBE)
Venezuela
Uruguay
Trinidad and Tobago
Saint Vincent and the Grenadines
Saint Lucia
Saint Kitts and Nevis
Peru
Paraguay
Panama
Nicaragua
M exico
Jamaica
Honduras
Haiti
Guyana
Granada 2010
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Dominican Republic
Dominica
Cuba
Costa Rica
Colombia
Chile
Brazil
Bolivia
Barbados
Bahamas
Argentina
Antigua and Barbuda
0 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25 0,3 0,35 0,4 0,45
Fuente: The United Nations e-government development index (EGDI) para los aos 2008 y 2010
(http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/CountryView.aspx)
87
CUADRO 14
31
RANKING EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE
(PARA 31 PASES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE)
E-Government Ranking Ranking
Pas
2010 2010 2008
Colombia 0.6125 31 52
Chile 0.6014 34 40
Uruguay 0.5848 36 48
Barbados 0.5714 40 46
Argentina 0.5467 48 39
Antigua y Barbuda 0.5154 55 96
Mxico 0.5150 56 37
Brasil 0.5006 61 45
Per 0.4923 63 55
Bahamas 0.4871 65 71
Trinidad y Tabago 0.4806 67 54
Repblica Bolivariana de Venezuela 0.4774 70 62
Costa Rica 0.4749 71 59
El Salvador 0.4700 73 67
Saint Kitts y Nevis 0.4691 75 78
Panam 0.4619 79 83
Repblica Dominicana 0.4557 84 68
Santa Luca 0.4471 88 80
Jamaica 0.4467 89 85
San Vincente y las Granadines 0.4355 94 98
Ecuador 0.4322 95 74
Cuba 0.4321 96 111
Estado Plurinacional de Bolivia 0.4280 98 72
Granada 0.4277 99 92
Paraguay 0.4243 101 88
Dominica 0.4149 105 116
Guyana 0.4140 106 97
Honduras 0.4065 107 110
Guatemala 0.3937 112 99
Nicaragua 0.3630 118 117
Hait 0.2074 169 165
Fuente: The United Nations Global E-Readiness Reports and Survey

(http://www2.unpan.org/
egovkb/datacenter/CountryView.aspx)
31
http://www2.unpan.org/egovkb/datacenter/CountryView.aspx
88
5. Sistemas de Administracin Financiera

Un Sistema de Administracin Financiera (SIAF) se compone de un conjunto de subsistemas que operan
interrelacionados y asumen un enfoque comprehensivo de la administracin financiera, constituyendo una
herramienta para el logro de una gestin de los recursos pblico eficaz, eficiente y transparente en un
marco de solvencia fiscal. Desde esta perspectiva, el SIAF no debe ser considerado como un fin en s
mismo, sino como un instrumento para el apoyo de la poltica fiscal, para la mejora de la gestin del gasto
pblico y para la modernizacin del estado (vase Ua, 2010)
As, uno de los objetivos centrales de un SIAF es la generacin de informacin que facilite la toma
de decisiones. Para que ello sea posible, es necesario que la informacin generada cumpla con tres
condiciones bsicas: ser oportuna; relevante y confiable. Si la informacin cumple con estas tres
caractersticas bsicas acta como insumo central para la toma de decisiones relativas a la poltica fiscal y
para promover un desarrollo ms slido y sustentables de las iniciativas de mejora de la gestin pblica. A
su vez, contar con ms y mejor informacin fortalece el monitoreo y control de la gestin presupuestaria
tanto a nivel agregado como a nivel de agencias.
En base a la literatura especializada, y considerando las nuevas potencialidades y funcionalidades de
un SIAF, su implementacin presenta tres ventajas centrales32:
i) un registro y procesamiento de las transacciones financieras del gobierno ms oportuna,
confiable y segura. Esta situacin es consecuencia de la automatizacin del manejo de la
informacin en sistemas de informacin.
ii) una mejor gestin de la poltica fiscal en base a informacin que permite dar cuenta de la
posicin financiera en un momento determinado en forma oportuna a partir de la conformacin
de una base de informacin precisa y continuamente actualizada.
iii) la provisin de informacin financiera, no financiera y de desempeo que contribuye al
mejoramiento de la eficacia y eficiencia de la gestin pblica.
De este modo, contar con informacin financiera, no financiera y de desempeo comprehensiva
opera como insumo bsico que contribuye al fortalecimiento de la planificacin, seguimiento y evaluacin
del gasto pblico en particular y de la gestin pblica en general.
En trminos generales un SIAF se compone de un conjunto de subsistemas ncleo que operan
interrelacionados (Makon, 2000). En primer lugar se encuentra el subsistema de presupuesto, el cual
contiene, al igual que los otros subsistemas, un conjunto de polticas, normas, procedimientos, reglas de
validacin y funcionalidades aplicables a las distintas etapas del proceso presupuestario (formulacin,
ejecucin y monitoreo y evaluacin). Su rol es actuar como herramienta de apoyo a la ejecucin de
programas y polticas a corto y mediano plazo, reflejados en la ley de presupuesto de cada ao. Por su
parte, el subsistema de crdito pblico apoya las operaciones que realiza el Estado a fin de captar medios de
financiamiento y para lo cual se genera endeudamiento. El subsistema de tesorera gestiona la
administracin de los recursos pblicos, tanto desde el punto de vista de su percepcin como las gestiones
necesarias para cancelar las obligaciones contradas por el Estado. Por su parte, el subsistema de
contabilidad registra y realizar la valuacin los hechos econmicos que afectan el patrimonio de las
organizaciones pblicas. Estos cuatro subsistemas conforman el ncleo central de un SIAF.
Si bien en la mayor parte de los pases de Amrica Latina ya se cuenta con SIAF, a medida que los
marcos conceptuales y metodolgicos relativos a la administracin financiera van experimentado avances,
como por ejemplo las iniciativas para implementar PBR, y las aplicaciones informticas desarrollan nuevas
innovaciones desde el punto de vista tcnico, se abre una importante ventana de oportunidad para iniciar
procesos de modernizacin tendientes a la mejora de sus funcionalidades y capacidades de procesamiento y
cobertura.
32
Los puntos siguientes se desarrollan en base a Diamond y Khemani (2005), y M. Makon (2000)
89
Sin embargo, estos procesos de mejora deben considerar una serie de aspectos claves para lograr sus
objetivos. La experiencia de puesta en marcha de procesos de reforma y mejoramiento de los SIAF en los
distintos pases de la regin, permite establecer una serie de condiciones que no deberan soslayarse a la
hora de iniciar procesos de ese tipo. En este punto es necesario tener presente que estas condiciones no
garantizan por s solas una reforma exitosa de los SIAF.
Analizando en particular nuestra regin, es posible sealar que durante la dcada del 70 comenzaron
introducirse las primeras reformas de los sistemas de administracin financiera (como por ejemplo en
Brasil y Ecuador), pero fue a partir de los aos 90 cuando en Amrica Latina se impuls masivamente este
proceso en pases tales como Argentina y Paraguay. Este proceso continu extendindose durante la dcada
del 2000 a pases tales como Colombia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Panam y Venezuela. Ello fue posible gracias al gran impulso que recibieron tanto los
desarrollos conceptuales y metodolgicos como el avance de la tecnologa, en especial los avances en la
industria del software y del hardware, as como en las tecnologas de comunicacin, en especial con el uso
masivo de Internet.
Sin embargo, a pesar de la importancia que revisten los SIAF en el marco de una poltica fiscal
responsable y en el mejoramiento de la calidad de gasto pblico, su nivel de desarrollo en la regin es
dispar, como se indica a continuacin.
En forma estilizada es posible definir tres grandes generaciones de SIAF en la regin. La primera
generacin de estos sistemas tuvo como principal objetivo generar informacin sobre ejecucin
presupuestaria en base caja y la consolidacin de los balances contables de la administracin pblica. En
estos sistemas el subsistema de Tesorera tiene un rol preponderante sobre el resto de los subsistemas. A
nivel de tecnologas de la informacin (TICs), estos sistemas son principalmente desarrollados en un modo
cliente servidor, presentando una serie de dificultades para lograr una amplia cobertura institucional. Por lo
general este sistema es administrado por la Tesorera General. Esta primera generacin de SIAF en la
regin estaba funciona bajo las premisas de una gestin de las finanzas pblicas en base caja.
Una segunda generacin de sistemas, en especial los desarrollados a partir de la dcada del 90
presentan una visin ms integrada entre los distintos subsistemas que conforman la administracin
pblica, y en particular toma mayor relevancia el subsistema de Presupuesto, con el fin de registrar en
forma oportuna los compromisos y obligaciones que asume el sector pblico. De esta forma, el SIAF apoya
de mejor forma la gestin de las finanzas pblicas, brindando en formar automtica ya no solo informacin
sobre los pagos y cobros efectivos del gobierno, sino que tambin tiene como objetivo generar informacin
sobre los compromisos y obligaciones presentes y futuros, as como generar informacin contable en forma
automtica e integrada con el presupuesto. A su vez, en ciertos casos se incorpora informacin sobre
indicadores fsicos asociados a la ejecucin financiera del presupuesto. Desde el punto de vista de las
TICs, los avances en materia de software, capacidades de procesamiento de grandes volmenes de datos y
la introduccin masiva de internet brinda un mejor soporte tecnolgico a estos desarrollos incrementando
su perfomance y posibilidades de cobertura institucional. En esta segunda generacin de SIAF son las
Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos, quienes asumen el liderazgo del desarrollo y
administracin de estos sistemas.
Por ltimo, es posible plantear el incipiente desarrollo de una tercera generacin de SIAF. Esta
tercera generacin busca consolidar los avances en materia de gestin presupuestaria y contable de las
anteriores, a la vez que incorpora de manera integral, a nivel conceptual, instrumentos de control de gestin
y evaluacin que promuevan un mejor desempeo del sector pblico en el marco de un Presupuesto Basado
en Resultados. Esta tercera generacin realiza un uso ms intensivo de los avances tecnolgicos, en
especial en cuanto a la capacidad de procesamiento y posibles niveles de cobertura institucional. A nivel
institucional, las Secretarias de Hacienda / Direcciones de Presupuestos continan liderando estos procesos,
pero con un mayor participacin de las reas de planificacin y evaluacin de la gestin.
As, considerando estas tres generaciones de SIAF en la Amrica Latina (primera generacin, SIAF,
segunda generacin, SIAF 1.0, y tercera generacin, SIAF 2.0) es posible clasificar a un grupo de pases de
la regin en tres grupos relacionados al nivel de desarrollo de su SIAF. El primer grupo, conformado por
Uruguay y Mxico, tiene en funcionamiento sistemas de tipo SIAF. El segundo grupo, conformado por Per,
90
Argentina, Guatemala, Paraguay, Colombia opera con sistemas SIAF 1.0, mientras que Chile est
desarrollando un sistema SIAF 2.0
6. Sistemas de seguimiento y evaluacin

Como se ha reiterado en este documento, el Estado y las polticas pblicas tienen un rol decisivo que
cumplir en los objetivos de transformacin productiva con igualdad. Para asegurar este propsito, las
funciones de evaluacin y planificacin deben ser parte de un mismo sistema, que opere de manera
sincrnica, con el objetivo de proveer los insumos necesarios para orientar la asignacin de los gastos
presupuestarios y la calidad de los bienes y servicios pblicos provistos, brindando, a la vez,
consistencia a los objetivos de largo y corto plazo de las polticas pblicas. En un escenario donde la
planificacin se propone, con una mirada prospectiva, reflejar los acuerdos de un amplio espectro de
actores, traducidos en pactos que provean legitimidad a la poltica pblica, es menester otorgarle un
valor preciso a los conceptos de evaluacin y de generacin de valor pblico. Como se sabe, y por
razones diversas, las experiencias de planificacin global han sido mucho ms relevantes que las de
evaluacin en la gestin pblica de Amrica Latina.
Los indicadores para el monitoreo y la evaluacin de las polticas y programas, deben considerar
el ciclo de planificacin y presupuesto y los distintos actores involucrados en ellos (diagrama 10), en un
proceso dinmico e iterativo. La implementacin de las polticas implica la generacin de indicadores
claves para su monitoreo y evaluacin, la determinacin de la necesidad de datos, su actualizacin,
modelacin y proyecciones para la rendicin de cuentas.
DIAGRAMA 10
VINCULACIN DE LOS INDICADORES CON LAS POLTICAS PBLICAS
Fuente: Linking indicator information to the policy process for sustainable development.
Lessons Learned from relevant international examples. The Strategic Information Integration.
Directorate Environment Canad Ree Brennin. 2007.
Como fue mencionado, los pases de la regin han venido realizado esfuerzos para definir sus
sistemas de monitoreo y evaluacin. Un sistema de seguimiento de programas, orientado a entregar
informacin sobre la cantidad de produccin realizada, las coberturas alcanzadas, los costos de los
productos y procesos, entrega datos de carcter anual, semestral, o de acuerdo a la pertinencia de la
informacin para la toma de decisiones directivas o presupuestarias de corto plazo. Lo importante es que
91
tanto la informacin que proviene de estudios especficos para evaluar resultados, as como la que
proviene de un sistema de seguimiento de la gestin del Programa o Entidad, seleccione informacin
relevante para ser incorporado en el proceso presupuestario a nivel de formulacin, ejecucin, control y
evaluacin.
Predominan tres orientaciones para este proceso: el modelo Plan, el modelo Presupuesto y un
modelo que mezcla estas dos aproximaciones
En el modelo Plan, las prioridades de poltica gubernamental estn contenidas explcitamente
en un Plan Nacional de Desarrollo (PND, o equivalente) que sirve de gua para la
determinacin (sobre todo en el mediano plazo) de las prioridades de gasto y en el cual los
ejercicios de planeamiento estratgico estn difundidos e integrados al proceso de decisiones
del ciclo presupuestario (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Repblica Dominicana);
Un modelo Presupuesto, en el cual la elaboracin de este instrumento y su desarrollo a lo
largo del ciclo presupuestario (generalmente anual) marcan de manera dominante la
determinacin de las orientaciones del gasto, sin que haya un condicionamiento o referencia
explcita a metas de un Plan (Chile, Per). En este caso, cobran relevancia los ejercicios de
planificacin estratgica de la propia Institucin o el marco lgico del programa, en la fase de
evaluacin.
Un modelo integrado que articula institucionalmente plan con presupuesto, y cuyos
exponentes en Amrica Latina son Brasil y Uruguay. En Brasil, el Plano Plurianual (PPA), es
la expresin del conjunto de instrumentos de planificacin y de presupuestacin, y genera
relatoras anuales de monitoreo y evaluacin que tienen por finalidad informar tanto los
desembolsos de recursos en cada programa, como el desempeo respecto de las metas
definidas ex ante. Esta vinculacin entre desembolsos y metas fsicas ha permitido enlazar el
PPA con el presupuesto anual. Esta modalidad se ha focalizado en los programas prioritarios
definidos en el PPA, existiendo, adems, una alta integracin entre los principales sistemas de
informacin que vinculan la planificacin con la presupuestacin (Bonnefoy, 2004, y Martner,
2008).
Un aspecto a considerar es que la medicin de desempeo de los programas pblicos que ejecutan
las polticas debe apoyarse en metodologas ad hoc y estudios especficos. Dos experiencias interesantes
al respecto son las de Chile (ver recuadro 5), con el programa de evaluaciones integradas al proceso
presupuestario, y la de Mxico (cuadro 15) de carcter ms reciente, en que se han desarrollado una
lnea de evaluaciones (de programas y de impactos) cuyos resultados se incorporan a la discusin del
proceso presupuestario. Hasta el 2005 se haba evaluado el equivalente al 20% de presupuesto de ese
ao, y considerando las evaluaciones comprometidas al 2009, este porcentaje aument al 42% del
presupuesto.
92
RECUADRO 5
SISTEMA DE EVALUACIN DE PROGRAMAS E INSTITUCIONES EN CHILE
Es un Sistema que ha creado distintas lneas de evaluacin de manera gradual que entregan informacin relevante para
mejorar asignacin y uso de recursos, contribuyendo as a mejorar la calidad del gasto pblico. Consta de las siguientes
tipos de evaluaciones:
Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG) (1997): Evaluacin de diseo y gestin de un programa, y
resultados a nivel de producto (cobertura, focalizacin, entre otros). Utiliza slo informacin disponible. Realizada por un
panel de evaluadores externos, aprox. 6 meses de duracin, totalmente conectada al ciclo presupuestario.
Evaluaciones de Impacto (EI) (2001): Adems de lo anterior, permite evaluar resultados intermedios y finales en los
beneficiarios, utilizando metodologas cuasi-experimentales, construyendo grupos de control y lnea de base. Realizada por
un entidad evaluadora externa, aprox. 16 meses de duracin.
Evaluaciones Comprehensivas del Gasto (ECG) (2002): Evala una o ms instituciones, abarcando aspectos de su
diseo institucional, consistencia con las definiciones estratgicas, aspectos de gestin organizacional y resultados.
Realizada por un entidad evaluadora externa, aprox. 12 meses de duracin.
Evaluacin de Programas Nuevos (EPN) (2009): Disea la evaluacin desde que se inicia o planifica un nuevo
programa pblico, estableciendo lneas bases y utilizando preferiblemente diseo experimental. Realizado con apoyo Panel
Internacional Asesor, aprox. 24 a 36 meses de duracin.
Fuente: Arenas, Berner (2009).
CUADRO 15
TIPOS DE EVALUACIONES REALIZADAS EN EL SISTEMA DE EVALUACIN DE
POLTICAS Y PROGRAMAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DE MXICO
Programa anual de evaluacin
Tipo de evaluacin Alcance 2007 2008 2009
Total 126 192 196
De consistencia y Analiza el diseo y desempeo global de los programas para 116 34 22

resultados mejorar su gestin y medir el logro de resultados
De procesos Analiza la gestin del programa, mediante trabajo de campo - - 6
De impacto Identifica, con metodologas rigurosas, los cambios logrados 2 6 6
en la poblacin objetivo y en los indicadores estratgicos
Estratgica Analiza aspectos o situaciones prioritarias de los programas 2 1 7
(Ej.: poltica de nutricin y abasto; desarrollo rural, entre
otros)
Especfica Analiza aspectos particulares de los programas (Ej. calidad 6 151 155
de los servicios, percepcin de beneficiarios, entre otros)
Fuente: http://www.coneval.gob.mx.
En trminos generales, la actividad de evaluacin (que alimenta la asignacin presupuestaria, las

decisiones sobre prioridades pblicas y la rendicin de cuentas desde una ptica de impacto, eficacia,
eficiencia y calidad) debe plantearse en dos niveles (vase Bello, 2010). Un primer nivel agregado,
centrado en el seguimiento de los impactos y de los resultados intermedios de las metas de largo plazo,
en el monitoreo constante de los riesgos y escenarios fiscales que afectan su logro, as como en las
decisiones de reasignaciones de recursos presupuestarios y de sus efectos sobre las metas definidas.
Asimismo, es importante proceder a una revisin sistemtica de la alineacin de los objetivos y
resultados del conjunto de programas o planes orientados al cumplimiento de metas intersectoriales a las
prioridades de largo plazo definidas por los gobiernos. Este tipo de evaluacin, ms agregada, ha tenido
un desarrollo ms bien limitado en Amrica Latina, y es parte integrante de la emergencia de la
planificacin para el desarrollo.
Un segundo nivel debe ser programtico, abocado a la evaluacin de programas presupuestarios y
de la calidad de los servicios, tanto anual como plurianual. Respecto del eje de las evaluaciones, la
93
atencin ha sido puesta en la eficacia, la eficiencia y calidad del gasto, con un nfasis en la mejora de la
eficiencia distributiva del presupuesto, la medicin de resultados33 y la calidad34 de los servicios
pblicos ofertados.
El nivel agregado de la evaluacin de las polticas pblicas aporta a una dimensin superior,
relacionada con la toma de decisiones estratgicas, la legitimacin social de la accin pblica y la
gobernabilidad. Por su parte, el nivel programtico de la evaluacin aporta en lo inmediato a revisar los
resultados de corto y mediano plazo de la implementacin de los programas y proyectos, la gestin de
los mismos (cobertura y acceso a estos) y la calidad de los bienes y servicios que se proveen. Ambos
tipos de evaluacin son complementarias, constituyendo diferentes dimensiones de la prctica de la
evaluacin, pero comparten una misma filosofa (medir la creacin de valor pblico) y parte de las
herramientas.
En esta lnea, los dos tipos de evaluacin propuestos cobran sentido slo en la medida que se
aboquen a demostrar el valor pblico de aquello que es producido. No existe actualmente suficiente
evidencia emprica disponible para concluir que una u otra poltica pblica es exitosa (ni metodologas
universalmente aceptadas), o que un programa o proyecto especfico est logrando un resultado
buscado. Tampoco existe un estndar objetivo, confiable, que pueda entregar informacin sobre si un
programa est funcionado bien o mal.
Consecuentemente, es necesario repensar adems- los contenidos de los modelos de evaluacin
y avanzar hacia ese estndar. El estndar debera proveer una medida ms amplia que cubre resultados,
los medios necesarios para lograr los resultados, como asimismo medidas de confianza y legitimidad. El
valor agregado de este tipo de evaluacin es la combinacin de los dos tipos de evaluaciones, con la
asignacin presupuestaria para la obtencin de los resultados convenidos y los convenios de desempeo
para producirlos.
Bajo el paradigma de la planificacin para el desarrollo, las polticas pblicas, los programas y
los proyectos deben garantizar la creacin de valor pblico definido en las estrategias nacionales, y
contribuir significativamente a los fines o principios definidos en la Hora de la igualdad: dinamizar el
crecimiento econmico; promover la convergencia en la productividad sectorial, fomentar una mayor
articulacin territorial; impulsar mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral y proveer
bienes pblicos y proteccin social con clara vocacin universalista y redistributiva. Estos fines son los
que determinan las prioridades de poltica pblica y son estos fines los que se busca evaluar.
As mirada, la evaluacin es una herramienta generadora de confianza y garanta en la gestin de lo
pblico y, al mismo tiempo, es un instrumento de buen gobierno, de mejora continua de la gestin pblica,
as como de las polticas y servicios orientadas a los ciudadanos. Lo expuesto plantea exigencias en cuanto
a la revisin de las prioridades de poltica pblica, de las formas de gerencia pblica, y por tanto al sustento
y funcin de los sistemas de evaluacin. Y obliga a la definicin de un sistema articulado de planificacin
y evaluacin y asignacin de presupuesto. Otro de los tantos desafos de la regin.
En la dcada de los noventa, el empleo pblico fue un mecanismo de ajuste de las reformas
fiscales. El escaso avance de las reformas en los servicios civiles en la ltima dcada y la debilidad de
los sistemas de recursos humanos constituyen una de las principales limitaciones para lograr una gestin
pblica de calidad, ms eficiente, eficaz y transparente.
33
Las experiencias ms significativas en la regin se han generado en Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Mxico, Per y Repblica
Dominicana (Martner 2008), el establecimiento de indicadores de resultados e indicadores intermedios apunta a vincular los gastos a
los resultados.
34
La evaluacin de la calidad de los servicios pblicos centradas en las organizaciones su gestin y su relacin con los ciudadanos,
usuarios y grupos de inters. La evaluacin de la calidad de los servicios resulta especialmente til para evaluar la gestin de la
implementacin de los programas y polticas y tambin As tambin la percepcin de los usuarios de los servicios para conocer el
impacto social de una poltica.
94
Bibliografa
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Fuente: Barreix y Roca (2007) y Romano (2008).

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Frecuentemente, se argumenta que la desigualdad en la distribucin del ingreso est directamente

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Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL

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Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.

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Fuente: elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.

Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.

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Fuente: Elaborado a partir de datos oficiales, CEPAL.

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