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Tribunal Superior de Justicia

TSJ de Extremadura, (Sala de lo
Contencioso-Administrativo) Sentencia num. 451/2001
de 15 marzo
RJCA\2001\541

ACTIVIDADES MINP: Procedimiento: silencio administrativo positivo: requisitos:

falta de; visita de comprobacin: condicin de otorgamiento de licencia:
improcedencia.
LICENCIAS MUNICIPALES: De apertura: denegacin: improcedencia: informe de
rgano autonmico competente: favorable: vinculacin; defectos subsanables.
Jurisdiccin:Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo 950/1997

Ponente:Ilmo. Sr. D. Wenceslao Olea Godoy

La Comisin de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de Medina de las Torres
(Badajoz) dict Acuerdos, el 10-3-1997 y 2-4-1997, por los que deneg la licencia
de apertura solicitada y ordenaba la clausura del local.
El TSJ rechaza la causa de inadmisibilidad alegada y estima en parte el recurso
contencioso-administrativo interpuesto, anula los actos recurridos y reconoce el
derecho de la entidad recurrente a obtener la licencia solicitada, debiendo
procederse, antes de su apertura, a realizar nueva visita de comprobacin.

En Cceres a quince de marzo de dos mil uno.

Visto el recurso contencioso-administrativo nm. 950/1997, promovido por el/la
Procurador/a don/doa Carlos Alejo L. L., en nombre y representacin del
recurrente Crculo de Labradores de Medina de las Torres, siendo demandada
Ayuntamiento de Medina de las Torres ( Badajoz ) representada por el Procurador
don Jorge C. A.; recurso que versa sobre: Resolucin del Ayuntamiento de Medina
de las Torres de 10-3-1997, sobre denegacin de licencia de apertura local sito en
calle Herrador... de Medina de las Torres para desarrollo de actividades
socio-recreativas de la Asociacin y contra acuerdo del mismo de 2 de abril sobre
clausura del citado local en su actividad de Caf Bar.
Cuanta Indeterminada.
ANTECEDENTES DE HECHO

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PRIMERO
Por la parte actora se present escrito mediante el cual interesaba se tuviera por
interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el acto que ha quedado
reflejado en el encabezamiento de esta sentencia.
SEGUNDO
Seguido que fue el recurso por sus trmites, se entreg el expediente
administrativo a la representacin de la parte actora para que formulara la demanda,
lo que hizo seguidamente dentro del plazo, sentando los hechos y fundamentos de
derecho que estim pertinentes y terminando suplicando se dictara una sentencia
por la que se estime el recurso, con imposicin de costas a la demandada; dado
traslado de la demanda a la parte demandada de la Administracin para que la
contestase, evacu dicho trmite interesando se dictara una sentencia
desestimatoria del recurso, con imposicin de costas a la parte actora.
TERCERO
Recibido el recurso a prueba, se admitieron y practicaron todas las propuestas,
obrando en los ramos separados de las partes, declarndose concluso este perodo,
se pas al de conclusiones, donde las partes evacuaron por su orden interesando
cada una de ellas se dictara sentencia de conformidad a lo solicitado en el suplico
de sus escritos de demanda y de contestacin a la misma, sealndose
seguidamente da para la votacin y fallo del presente recurso, que se llev a efecto
en el fijado.
CUARTO
En la tramitacin del presente recurso se han observado las prescripciones
legales.
Siendo Ponente para este trmite el Ilmo. Sr. Magistrado D. Wenceslao Olea
Godoy.
FUNDAMENTOS DE DERECHOS
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
Somete a la consideracin de la Sala el Crculo de Labradores de Medina de las
Torres la legalidad de sendos acuerdos de la Comisin de Gobierno del Excmo.
Ayuntamiento de Medina de las Torres (Badajoz), adoptados en sesiones
extraordinarias de 10 de marzo y 2 de abril de 1997, por los que, respectivamente,
se denegaba licencia de apertura del local en las Calle Herrador del referido
Municipio para actividades socio-culturales y se decretaba la clausura del local. Se
suplica en la demanda que, con anulacin de los acuerdos citados, se deje sin

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efecto la orden de clausura y se declare el derecho a obtener la licencia solicitada.

Se opone a las pretensiones de la actora la defensa municipal que suplica, con
carcter preferente, la inadmisibilidad del recurso; subsidiariamente, que se
desestime por entenderse ajustado a Derecho los acuerdos impugnados.
SEGUNDO
Procediendo en primer lugar al estudio de la inadmisibilidad que opone la defensa
municipal debe hacerse constar con carcter previo, que el bice formal se invoca
respecto del primero de los acuerdos impugnados, es decir, la orden de clausura del
local, no respecto del denegatorio de la licencia. Se trata pues, de una
inadmisibilidad parcial, procedente, en principio, conforme a la doctrina
jurisprudencial al tratarse de la impugnacin de acuerdos que podran haber servido
de objeto a varios procesos diferentes ( STS 15-11-1996 [ RJ 1996, 8022] ).
Centrado el debate respecto de aquel primer acuerdo, se aduce que no es sino una
mera ejecucin de los previos actos de requerimiento de cierre del establecimiento
de la Asociacin recurrente, de donde se concluye que concurre la causa de
inadmisibilidad a que se refiere el artculo 82-c), en relacin con el artculo 40-a),
ambos de la Ley reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956 (
RCL 1956, 1890 y NDL 18435) , an aplicable al caso de autos. No podemos
aceptar ese planteamiento pues, en primer lugar, la imposibilidad de someter a
revisin jurisdiccional los actos de ejecucin de otros firmes y consentidos lo es en
cuanto no se discuta la legalidad intrnseca del mismo acto de ejecucin sino que se
trate de revisar, por va de ejecucin, la legalidad del acto previo de cuya ejecucin
se trata. Pero es que, en segundo lugar, es lo cierto que la orden de clausura a que
se refiere el primero de los acuerdos, si bien ciertamente est propiciada por las
previas rdenes de clausura decretadas por la Corporacin, adquiere carta de
naturaleza con el segundo de los acuerdos que se revisa, esto es, la denegacin
definitiva de la licencia que se solicita y en l se deniega. En suma, pese a constituir
actos distintos, es lo cierto que sus contenidos estn claramente vinculados de tal
forma que slo apreciando ambos en su conjunto sera posible una decisin
definitiva sobre las complejas relaciones existentes entre las partes, y buena prueba
de ello es la absurda solucin a que se llegara si la Sala, anulando el segundo de
los actos, reconociera el derecho a obtener la licencia de apertura y declarsemos
previamente como fuera de nuestro pronunciamiento la orden de clausura que
quedara imprejuzgada por la declaracin en la instancia y, por ello, firme y
consentida. A ello se suma que, como se descubre del mismo tenor de los actos en
que se funda la orden de clausura, lo es en tanto no se concediese la licencia,
quedando subordinada al definitivo pronunciamiento sobre ella. Todo ello obliga a
rechazar la inadmisibilidad aducida por la defensa de la Administracin.
TERCERO
Entrando en el examen de los motivos invocados por la defensa de la Asociacin

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en apoyo de la pretensin revocatoria, el primero es de carcter formal por cuanto

se aduce que el acto es nulo por haber intervenido el Alcalde, que se encuentra
incurso en causa de abstencin por ser titular de un negocio de hostelera en el
municipio y tendra inters en evitar la competencia que supona el nuevo
establecimiento para el que se solicitaba la licencia, habida cuenta de la escasa
poblacin del municipio. Se concluye invocando la concurrencia de la causa del
artculo 28.2.a) de la Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246)
, esto es, tener inters directo en el asunto. No podemos aceptar el argumento
pues, sin perjuicio de que la competencia del nuevo local sera de dudosa
concurrencia por tratarse de una actividad, la de la actora, encaminada a sus
propios socios, es lo cierto que los acuerdos impugnados son de la Comisin de
Gobierno Municipal en quien deleg la primera Autoridad Municipal conforme se
manifiesta en el informe que obra en los folios 99 y 100 del expediente (la concesin
de la licencia sera competencia de la Alcalda de acuerdo con lo dispuesto en el
artculo 41.9 del Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen Jurdico
de las Entidades Locales [ RCL 1986, 3812 y RCL 1987, 76] , pero delegable a la
Comisin de Gobierno conforme autoriza el artculo 42 del Reglamento) por lo que
la intervencin del Alcalde no trascendera a la eficacia, dado que su voto no era
decisivo (artculos 35 de la Ley Reguladora de las Bases de Rgimen Local [ RCL
1985, 799, 1372 y ApNDL 205] y 112 y siguientes del Reglamento de Organizacin,
Funcionamiento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales), lo que obliga a la
aplicacin de la regla contenida en el artculo 28.3 de la Ley Procedimental antes
mencionada, en cuanto declara que la mera concurrencia de causa de abstencin
no comporta necesariamente la invalidez del acto. Y la misma asistencia jurdica de
la actora parece mantener, a la postre, esta postura dado que no se suplica, como
sera consecuente, la nulidad y retroaccin de actuaciones, sino que suplica un
pronunciamiento sobre el fondo de la cuestin debatida.
CUARTO
Se aduce tambin como motivos de impugnacin que la denegacin de la licencia
de apertura era improcedente en cuanto deba entenderse concedida en virtud de
silencio positivo. Se suscita al respecto una prolija polmica al amparo de la
incidencia que sobre esta materia tiene el Reglamento de Actividades Molestas,
Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de
noviembre ( RCL 1961, 1736, 1923; RCL 1962, 418 y NDL 16641) . En efecto, se
aduce en este sentido que su artculo 33 estableca un rgimen de silencio positivo,
a cuyo tenor se entiende por la asistencia jurdica de la actora concedida la licencia,
resultando improcedente la denegacin. En realidad el debate es de ms hondo
calado y obliga al examen del procedimiento seguido a la vista de las concretas
normas procedimentales que al efecto se establecen en los artculos 30 y siguientes
del mencionado Reglamento de Actividades Clasificadas; que contempla una

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intervencin coordinada del Ayuntamiento y, en la actualidad, Administracin

Autonmica, en orden a la concesin de la licencia.
QUINTO
En cuanto a los hechos que sirven de fundamento a esas actuaciones obligan a
constatar, conforme a lo que obra en el proceso y su expediente, que el Crculo de
Labradores haba obtenido licencia de apertura para la actividad de caf-bar de
cuarta categora por resolucin de la Alcalda de 10 de octubre de 1986; actividad
que, segn se admite por ambas partes, ces interinamente en tanto se proceda a
la ejecucin de obras de reforma. A tal efecto, en fecha 18 de septiembre de 1996,
tiene entrada en la Corporacin (folio 1 del expediente) instancia solicitando licencia
de actividades clasificadas a fin de proceder a la apertura (en realidad, reapertura)
del local; siendo requerido para aportar la documentacin oportuna para la
concesin de la licencia por acuerdo de la Comisin de Gobierno de 25 de ese
mismo mes. El requerimiento es atendido y en fecha 16 de octubre (folio 4 y
siguientes del expediente) se presenta en la Corporacin la Memoria, Planos y
Presupuestos de la actividad a desarrollar en el local. Es importante destacar, a los
efectos de lo establecido en el artculo 30 del Reglamento de Actividades, que la
Corporacin acuerda, a la vista de la presentacin de esa documentacin, practicar
las siguientes actuaciones: requerir informe del Gobierno Civil, publicar edictos,
notificar personalmente a los vecinos directamente afectados por la actividad y
solicitar informe tcnico del Arquitecto Municipal y del Inspector Veterinario del
Centro de Salud de Zafra (folios 37 y siguientes). El resultado de esas actuaciones
es favorable a la apertura al menos no hay oposicin directa y expresa; tan slo
el informe del arquitecto deja a salvo la presentacin de un certificado de
Adecuacin Estructural, firmado por un tcnico competente y visado por el Colegio
Oficial correspondiente, en el que se haga constar que el local cumple las
condiciones mnimas de solidez para el desarrollo de la actividad (folio 41). A la
vista de esas actuaciones se adopta el acuerdo de la Comisin de Gobierno de 16
de diciembre de ese mismo ao de 1996 en el que se decide informa
favorablemente la instalacin de lo solicitado... remitiendo el expediente a la
Comisin Regional de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas para
que informe sobre el mismo (folio 49). De todos los trmites expuestos debe
concluirse que suponan el cumplimiento de las exigencias establecidas en el
artculo 30 del Reglamento de Actividades y, por ello, considerar que el
Ayuntamiento haba optado, dentro de la alternativa que le confera el mencionado
precepto, por la informacin favorable de la peticin, pues slo as cabra entender
posible la remisin a la Comisin, conforme impone el artculo 31 de la norma
Reglamentaria citada; y as se declara expresamente.
SEXTO
Remitido el expediente a la Comisin, se emite por esta dos informes, uno de 21

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de enero de 1997 en que se deniega la posibilidad de la apertura provisional del

establecimiento en tanto no fuese concedida la licencia (folio 52), cuestin suscitada
por la misma Corporacin Local; el segundo informe es de 12 de febrero de 1997 y
hace expresa referencia al expediente remitido, respecto del que se acuerda emitir
dictamen favorable, en el sentido de que procede... la concesin de la licencia
solicitada. Traducido a la normativa reglamentaria, el trmite se corresponde con lo
dispuesto en el artculo 33-2 del Reglamento tantas veces citado. Devuelto el
expediente al Ayuntamiento, se adopta un conflictivo acuerdo en sesin de 28 de
ese mismo mes de febrero, en el que a instancias del seor Alcalde se decide no
conceder la licencia pese al informe favorable de la Comisin, en tanto no se
procediese a practicar la visita de comprobacin a la que se hace referencia en el
artculo 34 del Reglamento; propuesta a la que inform desfavorablemente el seor
Secretario Municipal y en cuyo cumplimiento se da orden al Arquitecto Municipal
(folio 62) para que procediese a realizar dicha visita a los efectos de la
comprobacin del Reglamento de Actividades y al Reglamento de Polica de
Espectculos Pblicos ( RCL 1982, 2960, 3195; RCL 1983, 2125 y ApNDL 4986) .
Dicho informe se emite en fecha 10 de marzo siguiente (folios 64 y siguientes) en el
que se concluye que el edificio, dado su aforo, requera una segunda puerta de
emergencia para la que se haba solicitado licencia urbanstica que se haba
denegado, as como la instalacin de un botiqun de emergencia y la apertura de las
puertas en el sentido de su evacuacin. Acogiendo la propuesta del informe se
adopta el acuerdo de la Comisin de Gobierno de 10 de marzo en el que se decide
denegar la licencia.
SEPTIMO
Las actuaciones anteriores ponen a las claras de manifiesto la improcedente
afirmacin de la asistencia jurdica de la asociacin recurrente se postula entender
que la licencia se haba concedido por silencio positivo al amparo de lo establecido
en el artculo 33.3 del Reglamento de Actividades, pues dicho precepto exige para
ello el transcurso de quince das sin que el Ayuntamiento se pronunciara sobre la
licencia informada favorablemente por la Comisin Regional, y siempre que se
proceda a interponerse recurso de alzada (despus de la Ley de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, en su
redaccin originaria, debera entenderse qu recurso ordinario) ante la
Administracin Autonmica; o bien que transcurridos cuatro meses desde la
solicitud (prrafo cuarto del mismo precepto) puede el interesado denunciar la mora
simultneamente ante la Administracin Autonmica y Local y, transcurridos dos
meses desde esa denuncia podr considerarse otorgada la licencia por silencio
administrativo, trmite de requerimiento que no cabe entender derogado tras la
entrada en vigor de la norma procedimental antes mencionada, dada la aplicacin a
los procedimientos existentes a su promulgacin, conforme se estableca en su
Disposicin adicional Tercera (en este sentido sentencia del Tribunal Supremo de

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13 de junio de 2000 [ RJ 2000, 6391] ). En conclusin, sin haber realizado esos

trmites previos en ningn caso se hizo la intimacin a la Administracin
Autonmica, tan siquiera indirectamente no cabe entender concedida la licencia
por silencio positivo.
OCTAVO
No estn resueltas todas las cuestiones que las actuaciones impugnadas ofrecen
pues, en definitiva y pese a centrar el debate en los motivos examinados, es lo
cierto que lo pretendido por la Asociacin es la concesin de la licencia, hacindose
hincapi en el informe favorable de la Comisin Regional. Y en este sentido debe
constatarse que, en efecto, el informe de la Comisin vincula al Ayuntamiento
conforme se desprende del artculo 33.2 in fine del Reglamento (en
consonancia...); vinculacin que obligaba al Ayuntamiento a conceder la licencia
conforme a dicho precepto. Y no puede ampararse ste, como en las actuaciones
se razona, en un pretendido incumplimiento de normativa de clase alguna, tan
siquiera urbanstica, pues esa normativa pudo y debi tenerse en cuenta al inicio del
expediente, denegando ab initio la peticin, cual autoriza el prrafo primero del
artculo 30. Menos an, y as inform el seor Secretario Municipal, poda la
Corporacin Local condicionar la concesin de la licencia al resultado de la previa
visita de comprobacin que establece el artculo 34, pues como deca el tcnico
municipal, claramente se determina en el mismo que esa visita, por su misma
finalidad, debe realizarse una vez obtenida la licencia. As pues, debe entenderse
que la decisin municipal de denegar la licencia no era ajustada a Derecho y debe
revocarse.
NOVENO
No puede ignorar la Sala, dada la trascendencia que tiene para la seguridad
pblica del establecimiento, el resultado de la informacin que, de forma anticipada,
haba emitido el Arquitecto Municipal, poniendo de manifiesto las deficiencias que, a
su juicio, tena el proyecto y no se puede sin ms declarar el derecho a la licencia;
pues esas deficiencias encuentran su fundamento y han de ser tenidas en cuenta a
los efectos de condicionar, no la licencia, sino la apertura real y efectiva del
establecimiento; lo que obliga a conceder un plazo para la subsanacin. Y no cabe
escudarse para denegar este importante trmite de subsanacin ulterior en la
denegacin de una licencia de obras ciertamente no impugnada a la vista de lo
que consta en autos para la construccin de una segunda y necesaria puerta de
emergencia; pues a la vista del mismo acta notarial que tan diligentemente se
levant a instancias de la Primera Autoridad Municipal no tiene la fe pblica
administrativa menor eficacia que la notarial las ventanas del edificio no estn
todas a una altura tan elevada que obligaran a construir unos peldaos que seran
contrarios a la catalogacin del edificio motivo, al parecer de denegacin de la
licencia de obras; es ms, la primera de dichas ventanas que da precisamente a la

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dependencia ms amplia del edificio (sala de televisin, como resulta del plano
aportado con el proyecto) tan slo tiene una altura de la calle de 106 centmetros,
segn se hace constar en dicha acta. Pero adems de ello, no debi el Arquitecto
Municipal en el informe resultante de la anticipada visita de comprobacin, limitarse
a una mera y genrica cita de la Norma Bsica de Edificacin NBC CPI-91, pues el
Real Decreto 279/1991, de 1 de marzo ( RCL 1991, 625 y 1259) , que las aprueba,
establece en sus artculos 7 y concordantes una prolija regulacin sobre la materia,
debiendo haberse ofrecido a la solicitante las soluciones amparadas en dicha
normativa, concedindosele el plazo que se considerase oportuno, conforme a los
preceptos legales reiteradamente citados anteriormente.
DECIMO
No se aprecian temeridad o mala fe a los efectos de una concreta imposicin de
costas a ninguna de las partes de conformidad con lo prevenido en el art. 131 de la
Ley Reguladora de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1956, an
aplicable al presente proceso.
Vistos los artculos citados y dems de general y pertinente aplicacin.
Por la potestad que nos confiere la Constitucin Espaola ( RCL 1978, 2836 y
ApNDL 2875) .
FALLAMOS
Rechazando la inadmisibilidad y estimando en parte el recurso
contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador don Carlos Alejo L. L., en
nombre y representacin del Crculo de Labradores de Medina de las Torres
contra los acuerdos de la Comisin de Gobierno del Excmo. Ayuntamiento de
Medina de las Torres (Badajoz) mencionados en el primer fundamento, debemos
anular y anulamos los referidos actos por no estar plenamente ajustados al
Ordenamiento Jurdico y, en su consecuencia, se reconoce el derecho de la
asociacin recurrente a obtener la licencia de apertura solicitada, debiendo
procederse, antes de su apertura, a realizar nueva visita de comprobacin del local
a los efectos de comprobar la seguridad del mismo e imponer, en su caso, las
medidas necesarias dentro de las prescripciones normativas aplicables,
concediendo el plazo que prudentemente fuese necesario para su adopcin dentro
de las alternativas que el local ofrezca; sin que mientras tanto proceda la iniciacin
de la actividad; todo ello sin hacer expresa condena en cuanto a las costas
procesales.
Y para que esta sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la
firmeza de la misma, remtase testimonio, junto con el expediente administrativo, al
rgano que dict la resolucin impugnada, que deber acusar recibo dentro del
trmino de diez das, conforme previene la Ley y djese constancia de lo resuelto en

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el procedimiento.
As por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos,
mandamos y firmamos.