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LA NECESARIA CORRESPONSABILIDAD
MUNICIPAL EN EL MANTENIMIENTO DE LA
BASE DE DATOS DEL CATASTRO
Manuel Agudo Gaviln
Doctor en Derecho. Tcnico del Servicio Provincial de Gestin y
Recaudacin Tributaria de la Diputacin Provincial del Jan
RESUMEN: La participacin de los ayuntamientos en la gestin de la
imposicin inmobiliaria ha sido una constante a lo largo de los ltimos ciento cincuenta aos. Sin embargo, a partir de 1978, cuando el
producto de la Contribucin Territorial Urbana pasa a ser integramente
de titularidad municipal se inicia un proceso de alejamiento del ayuntamiento respecto a su gestin que culmina en 1988 con el Impuesto
sobre Bienes Inmuebles. Teniendo dicho alejamiento una incidencia
negativa sobre la influencia financiera del impuesto. Sin embargo, el
transcurrir del tiempo y dada la dependencia que tiene dicho impuesto
de la actividad catastral, ha dejado ver la necesidad de que el municipio, recuperando su papel en la historia de la imposicin inmobiliaria,
tenga una participacin activa en el mantenimiento de la base de datos
del Catastro.
PALABRAS CLAVE: municipio, catastro, impuesto sobre bienes inmuebles.
ABSTRACT: The town councils role in the property imposition management has been a constant feature throughout the last one hundred
and fifty years. However, since 1978, by the time when the Urban Territorial Contribution result turns into something entirely belonging to local title, a removal process of the town council took place in what its
management is concerned which culminates in 1988 with the Real Estate Tax, representing this kind of removal an adverse impact on the
taxs financial influence. Nevertheless, as time passed and because of
the dependence the above-mentioned tax on the cadastral activity, it
was proved the necessity that the town council plays an active participation in the Cadastre database maintenance, retrieving its role in the
real-estate imposition history.
KEY WORDS: Municipality, Cadastre, real estate tax.
LA NECESARIA CORRESPONSABILIDAD MUNICIPAL EN EL MANTENIMIENTO DE LA BASE DE DATOS DEL CATASTRO
Manuel Agudo Gaviln
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SUMARIO:
I. El Ayuntamiento como soporte histrico de la gestin sobre la imposicin inmobiliaria. II. Los elementos estructurales y formales del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. III. La gestin catastral del IBI como
actividad habilitante de la gestin tributaria del IBI por el municipio.
IV. Consecuencias negativas del sistema para la potencia financiera del
IBI. V. La participacin de los ayuntamientos en el mantenimiento de
la base de datos del Catastro.
I. EL AYUNTAMIENTO COMO SOPORTE HISTRICO

DE LA GESTIN SOBRE LA IMPOSICIN INMOBILIARIA
Si nos asomamos a la historia comprobamos que el municipio ha tenido en todo momento una participacin ms o menos
amplia pero siempre relevante en la gestin de la imposicin
sobre la riqueza inmobiliaria. Si bien es cierto que, la mayor
parte de las veces, ha sido instrumental al servicio del Estado;
pues no es hasta 1978 cuando se puede datar una norma que
atribuya la totalidad del producto de un impuesto inmobiliario
a la exclusiva titularidad municipal. Apelacin esta a la historia
que realizamos con el fin de facilitar un referente en el que
apoyar algunas consideraciones de vigencia intemporal a la
hora de abordar el diseo de la estructura competencial para la
gestin de un impuesto sobre la riqueza inmobiliaria.
As, tomando como punto de partida el ao de 1845, por
cuanto este ao signific para la reordenacin del sistema tributario del Estado, podemos ver como la Ley de 23 de mayo,
por la que se aprueba la Ley General de Presupuestos del Estado para dicho ejercicio, procede a refundir una serie de contribuciones preexistentes1 para alumbrar una nueva. La Contribu_____________
1
Dispone el art. 5 de la Ley de 23 de mayo de 1845 que En esta Contribucin se refunden: La de paja y utensilios. La de frutos civiles. La parte del
Catastro, equivalente y talla de la corona de Aragn, correspondiente a la riqueza territorial y pecuaria. La de cuarteles en la parte que tiene de repartimiento. El derecho de sucesiones. La manda pa forzosa. El donativo sealado
a las Provincias Vascongadas. El cupo territorial de la contribucin de Culto y
Clero.
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cin sobre el Producto de los Bienes inmuebles, del Cultivo y de

la Ganadera, en adelante la Contribucin. Si bien, es necesario hacer dos precisiones en relacin con ella para advertir, por
un lado, de que el trmino Contribucin no hace todava alusin a un tributo o impuesto singular, con identidad propia,
sino que alude al hecho general de contribuir, de aportar algo.
Y por otro, que no es un tributo municipal sino que su implantacin tiene la finalidad financiar al Estado; aunque es cierto
que la Contribucin tuvo una conexin financiera con la
hacienda municipal por va de los recargos que el legislador
fijaba para los ayuntamientos. Dando idea de la escasa importancia financiera que este tributo tuvo para el municipio el
hecho de que, como seala DEL MORAL RUIZ2, las contribuciones locales se contempladas bsicamente como una sobretasa o recargo sobre los impuestos generales. No como un impuesto local.
Dicho esto, y tomando como referencia en este punto los
textos positivos que la regularon3 y la obra de AGUSTIN CARRASCO4, exponemos a continuacin algunos detalles para
resaltar la intensidad e importancia de la intervencin municipal en la gestin de este impuesto que fue exigido mediante la
tcnica del repartimiento.
En la gestin de la Contribucin podemos distinguir varias
fases; si bien, solo vamos a referir algunos aspectos de las dos
primeras por considerar que son suficientes para poner de manifiesto la participacin del ayuntamiento en la gestin de este
impuesto.
1. Determinacin y avaluo de la riqueza por el Ayuntamiento. Juntas Periciales y Comisiones de Evaluacin.
_____________
2
DEL MORAL RUIZ, J: Hacienda Central y Haciendas Locales en Espaa
1845-1905. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1984, pgn 88.
3
Ley y Reglamento de 23 de mayo de 1845 e Instruccin de 6 de Diciembre
de 1845.
4
AGUSTN CARRASCO, Po: Tratado de las Contribuciones Directas de Espaa. Establecimiento Tipogrfico de T. Fortanet. Madrid. 1867.
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Sealemos que a la hora de someter a gravamen cualquier

manifestacin de la riqueza el sentido comn reclama la realizacin de dos operaciones bsicas cuales son, por un lado la
identificacin de la riqueza que se quiere gravar y, por otro, la
identificacin de los sujetos de Derecho que se vinculan o titularizan cada una de las manifestaciones de esa riqueza. Operaciones estas tenidas en cuenta y ordenadas por el legislador de
la Contribucin en el artculo 20 del Real Decreto de 23 de Mayo de 1845 diciendo que:
Al repartimiento de esta contribucin preceder en cada pueblo una evaluacin general de todos los bienes inmuebles y de la
ganadera, exigiendo de los propietarios, y en su defecto de sus
administradores apoderados, relaciones juradas de los predios
rsticos y urbanos que posean administren en el trmino jurisdiccional del mismo pueblo .
Operaciones que corran a cargo del ayuntamiento que la
pona en marcha por medio de un llamamiento conminatorio a
los vecinos, realizado mediante Bando5, por el que se convocaba a los contribuyentes para que presentasen a la Corporacin
municipal relaciones juradas de su riqueza6. Quedando sometida la falta de presentacin de dicha declaracin, al menos en
teora, a un riguroso rgimen sancionador7. Siendo llamativo
_____________
5
Art. 8 de la Instruccin de 6 de Diciembre de 1845.

Art. 20 del Real Decreto de 23 de Mayo de 1845 exiga el siguiente contenido para las relaciones juradas de riqueza: El nombre de cada finca.
El pago, sitio o calle en que est situada, segn que la propiedad sea
rstica o urbana.
Su extensin y linderos
7
Artculos, 24 del Real Decreto de 23 de Mayo de 1845, y artculos 24 y 26 del
Reglamento General de Estadstica. Vena a disponer que los propietarios que
no presentasen la declaracin incurriran en multa de la cuarta parte de la
renta de las fincas no declaradas. Fincas estas que seran evaluadas de oficio,
quedando el propietario obligado a pagar tambin los gastos de dicha evaluacin. Si el infractor era el inquilino la multa equivala a la cuarta parte de la
renta. Esas multas eran dobles cuando, presentada la de declaracin se verificaba que falseaban la realidad, salvo que se tratara de errores involuntarios.
Sealar, como curiosidad de este rgimen sancionador que el producto de las
6
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que el Ayuntamiento, pese a no ser el beneficiario principal del

tributo ostentara la potestad sancionadora para dar responder
al incumplimiento de las obligaciones formales del impuesto.
Algo muy distinto a lo que sucede hoy donde, pese a corresponder la titularidad del IBI al ayuntamiento, este, sin embargo, no
tiene competencia propia en materia de inspeccin ni tampoco
potestad sancionadora para responder a los incumplimientos
por los contribuyente de las obligaciones formales en este impuesto.
2. Comprobacin de las declaraciones y formacin del
Padrn General de la Riqueza Inmueble del Pueblo.
Terminado el plazo para la presentacin de las citadas relaciones juradas de riqueza el Ayuntamiento clasificaba las presentadas y daba traslado de ellas a los peritos repartidores
constituidos en Junta Pericial 8 cuyas funciones determinamos
acudiendo a un breve prrafo de la obra de AGUSTN CARRASCO9 donde seala que el repartimiento equitativo del impuesto exige el conocimiento previo de los bienes sujetos al mismo, y la depuracin de la riqueza imponible de cada
contribuyente. Las operaciones estadsticas que se han estimado
suficientes para obtener ese conocimiento se hallan encomendadas a las Juntas periciales.
Palabras estas de las que se desprenden con claridad que las
funciones esenciales de este rgano gestor, de naturaleza muni_____________
multas se destinaba a rebajar el cupo del pueblo y, por tanto, del repartimiento
de los dems contribuyentes.
8
La Junta Pericial era un rgano de naturaleza municipal integrado por personas, preferentemente con residencia en el municipio, que pese a su denominacin de peritos no se les exiga ms cualificacin profesional que la de tener
una formacin emprica en la materia. Si bien, en algunos casos singulares de
especial dificultad para el avaluo si se contaba en la Junta Pericial con la presencia de personal tcnico. As el art. 14 del Real Decreto de 23 de Mayo 1845,
dispona que en las grandes poblaciones o en aquellas con un territorio de
gran extensin, sus Ayuntamientos, previa autorizacin del Intendente de la
Administracin de Hacienda, podrn asociar a los peritos repartidores uno o
dos arquitectos o agrimensores para hacer las tasaciones o medidas facultativas que sean necesarias.
9
Ob, cit, pg. 34.
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80
cipal, eran, entre otras, las relativas a la identificacin de la

riqueza habra de quedar sujeto a gravamen Para la ejecucin
de estas tareas, la Junta Pericial proceda al examen y comprobacin de las relaciones de riqueza presentadas ante el ayuntamiento por los obligados; estando revestida de potestad para
requerir a los contribuyentes con el fin de que proporcionaran
la informacin necesaria para el esclarecimiento de las relaciones de riqueza. Cotejaba las relaciones de contribuyentes con el
padrn del vecindario, y en caso de advertir la existencia de
vecinos que teniendo que contribuir no haban presentado la
correspondiente declaracin de riqueza, daban traslado de sus
nombres al Alcalde que por el Ayuntamiento se impusiera la
multa correspondiente y se procediera a evaluar de oficio, y a
costa del moroso, la riqueza omitida El trabajo de las Juntas
Periciales se materializaba en el llamado Padrn General de la
riqueza inmueble del pueblo10. Denominacin que, a partir de
la Real Orden de 9 de Junio de 1853, pas a denominarse Amillaramiento de la riqueza inmueble de cada pueblo.
Resulta pues que el padrn o registro que serva de base para la aplicacin de la Contribucin se confeccionaba en sede
municipal y que era el ayuntamiento quien asuma las tareas de
inspeccin en relacin con este impuesto.
1. LA PARTICIPACIN DE LOS AYUNTAMIENTOS EN LA FORMACIN Y
MANTENIMIENTO DE REGISTROS Y PADRONES PARA LA APLICACIN
DE LA CONTRIBUCIN
Se puede constatar que la presencia municipal ha sido una

constante en la gestin de las diversas manifestaciones de la
Contribucin al menos durante un siglo de la vida de dicho tributo. Concretamente hasta la reforma tributaria de 1940, vigen_____________
10
Art. 26 RD 23 de Mayo de 1845 : Hechas que sean las evaluaciones, los peritos repartidores formarn el padrn general de la riqueza inmueble del pueblo,
presentndole al Ayuntamiento, por quien se dispondr que en sitio adecuado se
exponga al examen de todos los sugetos comprendidos en l de las personas que
para hacerle diputen.
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te ya por tanto la Ley del Catastro, que data de 1906, el ayuntamiento ha sido el encargado de realizar y mantener los registros de la riqueza inmobiliaria y de contribuyentes que han servido de base para la aplicacin de este impuesto.
En efecto, siguiendo en este punto a SAINZ DE BUJANDA11,
podemos distinguir distintas etapas al respecto. Un primer perodo, que se inicia con la Contribucin el 23 de Mayo de 1845 y
culmina, desde el punto de vista administrativo, con el Real
Decreto de 4 de Febrero de 1893 por el que se implanta el Registro Fiscal de Edificios y Solares. Al papel de los ayuntamientos en la formacin y mantenimiento de estos registros en la
primera etapa de la vida de la Contribucin ya nos hemos referido; pasando en consecuencia a constatar la participacin municipal en la que el autor denomina segunda etapa de la Contribucin.
La participacin de los Ayuntamientos en la formacin y
mantenimiento de registros afectos a la gestin de la Contribucin en el perodo 1893-1964.
La segunda etapa en la vida de la Contribucin se inicia con
la Ley de Presupuestos y Gastos del Estado de 5 de Agosto de
1893. Ley que singulariza a la Contribucin como tributo, al
desgajarla de aquella figura trina alumbrada en 1845, y disponer que desde 1894 se repartir y recaudar con separacin la
Contribucin Urbana, la Rstica y la Pecuaria.. Hecho este que,
en opinin de MORENO BUENO12, se debe a que esta Ley se
hace eco del creciente proceso de urbanizacin que por aquellas fechas estaba teniendo lugar. Siendo preciso destacar dos
normas al objeto que nos ocupa, Una el Real Decreto de 4 de
febrero de 1893 por el que se crea y establece el Registro Fiscal
sobre Edificios y Solares y otra el Real Decreto de 24 de Enero
de 1894 por el que se aprueba el Reglamento Provisional para
_____________
11
SAINZ DE BUJANDA, F.: La Contribucin Territorial Urbana: trayectoria

histrica y problemas actuales. Consejo General de Cmaras de la Propiedad
Urbana de la Comunidad Valenciana. Valencia.
12
MORENO BUENO, T. Breve crnica de un siglo de Catastro en Espaa
(1906-2002) , Catastro n 63, 2008., pgn.35.
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la Administracin, Investigacin y Cobranza de la Contribucin

sobre Edificios y Solares.
As, y por lo que se refiere a la norma citada en primer lugar,
su artculo 9 encomienda expresamente rganos municipales la
responsabilidad de confeccionar dichos registros diciendo que
los Ayuntamientos y Juntas Periciales o las Comisiones de evaluacin, segn los casos, procedern a formar el registro fiscal de
todos los edificios y solares que existan dentro del trmino municipal. Las inscripciones en dicho registro se practicarn reseando detalladamente cada finca y fijando su producto integro, las
bajas por huecos y reparos, y el lquido imponible.
Por su parte, el Real Decreto de 24 de enero de 1894 crea y
define otro instrumento que vincula al precitado Registro. Nos
referimos al Padrn, documento que traducido a la terminologa fiscal de nuestro tiempo, podramos decir que es un inventario administrativo de carcter integral que recoge la base imponible y la base liquidable de la Contribucin as como la
cuota que le corresponde a cada contribuyente. El artculo 24
del reglamento define diciendo que:
El Padrn de edificios y solares de un trmino municipal es
la relacin de todos las fincas que aparecen en el Registro fiscal y
que no se hallen exentas. Su inscripcin se har por el orden con
que en el mismo figuran y con el detalle necesario para determinar el sitio en el que estn emplazados, el propietario a quien
corresponden, el domicilio de este o de su administrador, el producto integro que rinden, el lquido imponible que tienen asignado y las cantidades que anual y trimestralmente deben satisfacer.
Resulta pues que Registro y Padrn, institutos ambos de elaboracin y mantenimiento municipal, cumplen una esencial
funcin instrumental de auxilio a la aplicacin de la Contribucin; ponindose con ello de manifiesto que para el legislador,
tras medio siglo de vida de la Contribucin, la participacin del
Ayuntamiento sigue siendo insustituible para su aplicacin. De
aqu, sin duda, que para asegurarse su presencia e intervencin,
configure como una obligacin del ayuntamiento la formacin
del Registro Fiscal de Edificios y Solares.
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Constituyendo, en nuestra opinin, una prueba de la eficacia

en la gestin de la Contribucin de estos dos institutos, de naturaleza municipal, su supervivencia hasta casi la reforma tributaria de 1940. Y esto pese a la promulgacin de la Ley del Catastro Parcelario de 23 de Marzo de 1906. Ley esta que no solo
no supuso la desaparicin de los Registros fiscales, creados y
gestionados por los ayuntamientos, sino que la elaboracin e
implantacin de este Catastro hubo de construirse precisamente con el apoyo y sobre la base de dichos Registros cuyos datos
constituyeron el yacimiento informativo del que, como afirma
SAINZ DE BUJANDA,13se nutri el Ministerio de Hacienda
para acometer la realizacin del avance catastral. Datos estos
que constatan la importancia de la colaboracin municipal en
el desarrollo de la actividad financiera del Estado ya que aunque el Catastro con esta ley abandona formalmente la sede municipal para trasladarse a la del Estado concretamente a la Direccin General de Contribuciones; esta emigracin, sin
embargo, no le permiti prescindir de la colaboracin municipal.
Una prueba de la anterior afirmacin la encontramos en la
produccin normativa posterior. As, la propia Direccin General de Contribuciones, mediante Circular de 19 de Abril de 1906
ya declar que, pese a la nueva ley del Catastro () deben las
Administraciones de Hacienda y los Ayuntamientos continuar
los trabajos de formacin de los Registros Fiscales de la propiedad urbana, dado que con arreglo al artculo 47 de la Ley del
Catastro, tales Registros podrn utilizarse como parte de los
que son necesarios para el avance catastral14 de aqu que
SAINZ DE BUJANDA15 entienda que los Ayuntamientos siguieron obligados a continuar formando los Registros de Edificios y
Solares hasta el punto de que la Administracin central estable_____________
13
Ob, cit, pgn. 150.

Nos dice Sainz de Bujanda que el Avance Catastral que implant el RD de
20 de Agosto de 1920 era la comprobacin de la capacidad productora de las
fincas.
15
Ob, cit, pgn. 158
14
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ci tipos impositivos ms elevados para la Contribucin en

aquellos municipios cuyos Ayuntamientos no tuvieran aprobados los Registros.
En el mismo sentido se puede citar el Real Decreto de 3 de
Marzo de 1917 por el que se ordena que Los Ayuntamientos
que an no hayan formado su registro fiscal de edificios y solares lo formarn en el improrrogable plazo de cuatro aos. E
incluso un cuarto de siglo despus de la entrada en vigor de la
Ley del Catastro seguimos encontrando normas en las que se
constata como los trabajos tendentes a la elaboracin del mismo siguen demandando la colaboracin municipal. As, el Real
Decreto de 15 de septiembre de 1932 estableca para las Juntas
Periciales la obligacin de prestar su colaboracin al personal
facultativo nombrado por la Direccin General de Propiedades
y Contribucin territorial para la realizacin de los trabajos
relativos al Catastro de la riqueza urbana.
A. La participacin de los Ayuntamientos en la formacin y mantenimiento de registros afectos a la gestin de la Contribucin
desde 1964 a 1978
Descriptivo de la participacin municipal, en tiempos ms
cercanos, al actual IBI es el artculo 34 de la Ley 41/1964, de 11
de Junio, de Reforma del Sistema Tributario y cuyo tenor literal
es el que sigue:
Articulo 34. Uno. El procedimiento administrativo para la determinacin de la base imponible se iniciar con una declaracin, que ser exigida por una sola vez a los propietarios de los
bienes sujetos y presentada en los Ayuntamientos respectivos.
Tres. Los Ayuntamientos colaborarn en la aplicacin de la
Ley y auxiliaran especialmente a la Administracin en la comprobacin de las declaraciones y en la notificacin individual a
que hace referencia el artculo anterior.
Corresponder a los Ayuntamientos formular las declaraciones a que se refiere este artculo, cuando no se hubieren presentado, o instar las rectificaciones de las que se presentaran defectuo-
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samente, sin perjuicio de su derecho a recabar de los propietarios

el pago de los gastos y derecho que con este motivo se causaren.
Estamos ante un precepto que recoge lo que, a nuestro de
modo de ver, es un aspecto esencial en la gestin de cualquier
impuesto territorial y que no es otro que el de la implicacin en
la funcin inspectora del tributo de aquel ente pblico que se
encuentra en contacto, fsico y administrativo, con la realidad a
gravar. impone al Ayuntamiento, en primer lugar la responsabilidad de recepcionar las declaraciones del impuesto. Hasta aqu
nada de particular; pues se podra decir que estamos ante una
funcin propia de entrada de documentos en el Registro general de la entidad local. Pero en segundo lugar, la norma impone al Ayuntamiento la obligacin de fiscalizar esas declaraciones a fin verificar la exactitud o no de las mismas. Y sobre todo
atribuye a los ayuntamientos cual es la inspeccin de este tributo al sealar, en su prrafo tercero, que Corresponder a los
Ayuntamientos formular las declaraciones a que se refiere este
artculo, cuando no se hubieren presentado, o instar las rectificaciones de las que se presentaran defectuosamente .
A tenor del prrafo transcrito no cabe duda de que los Ayuntamientos tienen a su cargo de facto la funcin inspectora de la
Contribucin; pues no slo han de verificar la adecuacin fsica
y jurdica16de las declaraciones presentadas por los propietarios, sino que adems, como seala el precepto, han de formular las declaraciones cuando los propietarios no las hubieren
presentado e incluso rectificar las que, presentadas, fuesen defectuosas. Funciones todas estas que demandan no ya una labor
puntual de inspeccin dentro del procedimiento de aplicacin
de la Contribucin, sino una tarea de permanente vigilancia
generalizada sobre las manifestaciones de riqueza inmobiliaria
del municipio; pues, resulta lgico pensar que, slo un estado
_____________
16
La Ley 41/1964 y la Orden de 24 de febrero de 1964 regulan el contenido

de las declaraciones iniciales de los propietarios y que deba ser el siguiente:
datos personales de los declarantes, datos fsicos del inmueble (croquis, ao y
caractersticas de la construccin, linderos etc. Datos jurdicos (ttulo y naturaleza del bien inmueble) y econmicos.
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de alerta constante sobre la materia susceptible de gravamen, la

realidad inmobiliaria, podra permitir al Ayuntamiento estar en
condiciones de dar cumplimiento al mandato de la Ley.
Ahora bien, de todos es sabido que estamos ante un municipio generalmente mediano y pequeo sin apenas capacidad
tcnica ni material para abordar las funciones inspectoras que
les encomienda el artculo 34 de la ley de reforma tributaria de
1964. Sin embargo, no hay noticia de que ni esta ley ni sus
normas de desarrollo dotasen al municipio de instrumento ni
medio material alguno para tal fin. Lo que nos lleva a pensar
que tampoco para el legislador de 1964 la inspeccin que demanda la Contribucin, en cuanto funcin incardinada en el
proceso de aplicacin del tributo, no requiere una especial cualificacin tcnica ni medios materiales singulares. Se podra
decir que la Ley considera que es suficiente solo con que el
Ayuntamiento mire a su alrededor. Consideracin esta absolutamente lgica si se tiene en cuenta que el perfil poblacional del
municipio espaol, de escaso volumen en la inmensa mayora
de los casos, permite una percepcin sensorial de la realizacin
del hecho imponible as como de las circunstancias modificativas fsicas o alteraciones de la riqueza objeto de gravamen. Basta el conocimiento que proporciona la proximidad fsica entre
el Ayuntamiento y la materia gravada as como la informacin
adquirida a travs de determinadas relaciones administrativas
con la riqueza inmobiliaria. Relaciones administrativas estas
que van a permitir al ayuntamiento tener un conocimiento
pormenorizado y anticipado de las distintas circunstancias con
influencia sobre la Contribucin. Slo as se comprende, en
nuestra opinin, que el precepto que comentamos, prevea sanciones econmicas para los ayuntamientos que incumplieran
esta obligacin inspectora.
B. La participacin de los ayuntamientos en la gestin de la Contribucin a partir de 1978
Finalmente, en el breve recorrido cronolgico que estamos
realizando para poner de manifiesto la participacin que los
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Ayuntamientos han tenido en la gestin de la Contribucin a lo

largo de la historia de este impuesto, llegamos al momento de
su transformacin en un impuesto local. Transformacin que
tiene lugar por mor de la Disposicin Transitoria Primera de la
Ley de 8 de septiembre de 1978, reguladora del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Fsicas. Siendo preciso poner de relieve que, la conversin de la Contribucin en un impuesto de
carcter local en 1978, marca un punto de inflexin en la participacin de los Ayuntamientos en su gestin ya que incluso la
propia norma que convierte el impuesto en local hace una reserva expresa de la gestin del mismo a favor del Estado al sealar que:
la gestin de estos tributos locales entre ellos la Contribucin urbana estar a cargo del Estado sin perjuicio de las formas de colaboracin que se establezcan con las Corporaciones
Locales .
Adelantemos por ello que resulta llamativo observar como
desde el momento mismo en que la Contribucin se transforma
en Impuesto de naturaleza local, se inicia un proceso gradual
de alejamiento de los ayuntamientos en la gestin e inspeccin
del mismo.
En efecto, de esas previsiones de colaboracin municipal
previstas por la Disposicin Transitoria Primera de la Ley de 8
de Septiembre de 1978, se hizo eco el Real decreto Ley 11/1979,
de 20 de Julio sobre Medidas Urgentes de Financiacin de las
Corporaciones Locales (BOE nm. 176 de 24 de Julio, disponiendo la Disposicin Adicional 2 de dicha norma que El Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda, podr crear, dentro de la demarcacin territorial de cada Delegacin de
Hacienda y bajo la dependencia del Delegado respectivo, un
Consorcio para la gestin e inspeccin de las Contribuciones
territoriales integrado por el Estado y las Corporaciones Municipales respectivas en la forma que se determine reglamentariamente.
Consorcios que fueron alumbrados mediante Real Decreto
1373/1980, de 13 de Junio, de creacin de Consorcios para la
gestin e inspeccin de las Contribuciones
territoriales.
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Ocupndose de su estructura y funciones el Real Decreto

1365/1980, de 13 de junio, que considera una necesidad ineludible el instrumentar un sistema que permita conseguir la
mxima colaboracin de las Corporaciones Locales, con el Estado, en la gestin de la Contribucin Territorial as como en el
acercamiento de la Administracin tributaria al contribuyente.
El instrumento previsto por esta norma para materializar dicha
colaboracin fue el Consorcio17, integrado por dos rganos: El
Consejo de Direccin y el Gerente. La participacin de las Corporaciones locales se articul a travs del Consejo de Direccin,
integrado paritariamente por representantes de la Hacienda
estatal y de los Ayuntamientos.
Por Ley 50/1984, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985, se suprimen los 65 Consorcios existentes para la Gestin e Inspeccin de las Contribuciones Territoriales y se crea un nuevo organismo autnomo adscrito al
Ministerio de Economa y Hacienda, denominado Centro de
Gestin Catastral y Cooperacin Tributaria que asumir las
funciones de los Consorcios suprimidos. Organismo este que
fue regulado por el RD 1279/1985, de 24 de Julio cuyo artculo
dos, entre otras las funciones, le atribuye la gestin e inspeccin
de las Contribuciones Territoriales Rstica y Urbana; as como
la realizacin, revisin y conservacin de los Catastros inmobiliarios rsticos y urbanos. Funciones estas que realizar a
travs de la correspondiente Gerencia Territorial.
Vemos, pues como desde el momento mismo en que el producto de la Contribucin Territorial pasa a ser de titularidad
municipal, los ayuntamientos son relevados paulatinamente de
su participacin en la gestin de la Contribucin; si bien, el
Ayuntamiento interesado en la formacin, conservacin y revisin de los catastros inmobiliarios, podran, en su caso, ser autorizados a tal fin por el correspondiente Consejo de la Propie_____________
17
El RD 1365/1980, dispone en su Artculo Primero que: La colaboracin de
las Corporaciones locales con el Estado en la gestin de las Contribuciones
Territoriales Rstica y Pecuaria y Urbana se realizar a travs de los Consorcios para la gestin e inspeccin de las Contribuciones Territoriales.
89
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dad Inmobiliaria, aunque los trabajos, una vez realizados, deban de ser fiscalizados y aprobados por el citado rgano perifrico del Centro de Gestin y Cooperacin Tributaria18. Sin embargo, en todas las normas enunciadas el legislador habla de la
importancia de contar con la participacin municipal en la gestin de la Contribucin.
2. LA OCULTACIN DE LA RIQUEZA INMOBILIARIA EN LOS MUNICIPIOS COMO POSIBLE ORIGEN DE LA LEY DEL CATASTRO DE 1906
Antes de abordar la participacin del ayuntamiento en el
proceso de aplicacin del IBI, consideramos obligado hacer
algunas precisiones en torno a la postura de no pocos historiadores que achacan a la incapacidad municipal el fracaso de la
Contribucin de 1845.Y lo vamos a hacer con la finalidad de
intentar probar que el ayuntamiento no adolece de una incapacidad innata que le inhabilite para participar en determinadas
tareas propias de la actual imposicin inmobiliaria .
Hemos visto como el legislador de 1845, consciente de la
importancia de identificar y evaluar la riqueza as como de la
necesidad de identificar las personas vinculadas a ella, busca el
soporte de los ayuntamientos. As nos lo recuerda SAINZ DE
BUJANDA19, cuando refirindose a la Contribucin de 1845
dice que el legislador, de un lado, y la Administracin [central)
se afanaron por lograr una eficaz colaboracin de los Ayuntamientos que pudiese poner en pie la que en modo alguno lleg a
lograrse los Padrones y Registros que sirvieran de sustentacin
a las operaciones de liquidacin y cobranza.
El autor pone de manifiesto la bsqueda por el Estado del
apoyo municipal para la gestin de los impuestos sobre la riqueza inmobiliaria.. Sin embargo, tambin seala que esa colaboracin municipal, en relacin con la contribucin de 1845,
fue difcil de conseguir y de hecho en muchos casos no se con_____________
18
19
RD 1279/1985, de 24 de Julio, artculo 12, Uno: 9 y 10.

Ob, cit, pgn.116.
Manuel Agudo Gaviln
90
sigui; sin que, a nuestro juicio quepa argumentar como causa

de esa falta de colaboracin el hecho de que la prctica totalidad del impuesto fuese a parar a manos del Estado y s, como
afirma el autor, al hecho cierto de que los Ayuntamientos estaban en manos de caciques locales, propietarios de una gran
parte de la riqueza gravada, lo que les converta en los grandes
perjudicados por el impuesto. Circunstancia sealada tambin por DEL MORAL RUIZ20 quien, al referirse a las ocultaciones de la riqueza gravada, manifiesta que los grandes propietarios manipulaban los Ayuntamientos a su conveniencia
hasta el punto de que estas prcticas condicionaban gravemente la suficiencia y operatividad del sistema fiscal de 1845. Siendo esta, en nuestra opinin, la verdadera causa de lo insatisfactoria que, para algunos, result la gestin de la Contribucin
por los ayuntamientos y no la incapacidad innata de estos para
llevar a cabo las funciones encomendadas por la ley en relacin
con ella.
En efecto, no son pocos los autores que achacan a la incapacidad municipal la deficiente eficacia financiera de la Contribucin. As, por ejemplo, FONTANA21, al referirse a la Contribucin sobre el producto lquido de los inmuebles, afirma que
lo peor de la misma fue que, al no asentarse sobre un Catastro
establecido con las debidas garantas sino en simples estimaciones de riqueza realizadas por los Ayuntamientos permiti
una enorme ocultacin que favoreca a los grandes propietarios, cuya influencia en los rganos de gobierno municipal sola
ser decisiva, dejando la mayor parte de la carga a los pequeos
campesinos. Ocultacin que debi alcanzar niveles groseros si
nos atenemos a algunos ejemplos facilitados por el propio autor. Sealamos por todos el municipio cordobs de Montoro,
donde en 1846, ao de entrada en vigor del nuevo impuesto,
Hacienda cobraba Contribucin sobre 1.500 hectreas; sin em_____________
20
Ob, cit, pgn. 24 y 127.

FONTANA, J: La Hacienda en la Historia de Espaa 1700-193. Instituto de
Estudios Fiscales. Madrd 1980, pgn.44.
21
91
Manuel Agudo Gaviln
bargo en 1872 el Instituto Geogrfico y Estadstico descubri

que haba 15.000 hectreas ms que teniendo que pagar no
pagaban Contribucin. Opinin similar comparte DEL MORAL
RUIZ22 al afirmar que las ocultaciones y fraudes en la Contribucin () solo era posible corregirlas mediante la realizacin
de un autentico catastro de la riqueza rstica y urbana que descubriera la verdadera riqueza e hiciera pagar ms a quienes
tenan ms. Sentir este avalado tambin por FERNNDEZ
NAVARRETE23 cuando refirindose al sistema de evaluacin de
la riqueza seala que estaba abierto a toda clase de arbitrariedades derivadas del excesivo peso de los Ayuntamientos en la
gestin y conservacin de registros y en el reparto de la carga
tributaria individual.
Sin embargo, a nuestro juicio estamos ante deficiencias que
no son tanto el producto de una falta de idoneidad innata del
Ayuntamiento, como de la singularidad poltica del momento
que a este tributo le toco vivir y que podemos sintetizar en la
institucionalizacin de la oligarqua en las Cortes de la mano de
la Constitucin reformista de Canovas en 1876, fortaleciendo
con ello la figura del cacique.
Definitivas a este respecto resultan las palabras de alguien
que naci y creci al tiempo que la Contribucin, siendo por
ello testigo directo de la situacin poltica en la que se hubo de
aplicar este tributo. Nos referimos a JOAQUIN COSTA24, quien
al describir el escenario sociopoltico previo a la Gloriosa25 nos
dice que:
_____________
22
1845-1905. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1984. pgn. 127.
23
FERNNDEZ NAVARRETE, D: La Evolucin histrica de la Contribucin
Territorial Rstica en Agricultura y Sociedad n 8, 1978. pgn. 186.
24
COSTA MARTINEZ, J: Oligarqua y Caciquismo. Cicn Ediciones. Madrid
1998. pgn, 66 y 67.
25
Se conoce con el nombre de la Gloriosa la revolucin que tuvo lugar en
Espaa en 1868 iniciada con el levantamiento en Cdiz de las fuerzas navales
(al mando de Juan Bautista Topete y Carvallo) en septiembre de ese mismo ao
y que supuso el destronamiento de Isabel II y el inicio del Sexenio Democrtico
Tambin se le conoce, por el mes en que tuvo lugar, como La Septembrina.
Manuel Agudo Gaviln
92
Cada regin y cada provincia se hallaba dominada por un

particular irresponsable, diputado o no, vulgarmente apodado en
esta relacin cacique, sin cuya voluntad o beneplcito no se mova una hoja de papel, no se despachaba un expediente, ni se declaraba una exencin () para l no haba ley de quintas, ni ley de
aguas, ni ley de caza, ni ley municipal() ni leyes fiscales,() se
imponan multas si era su voluntad que se impusieran, hubiese o
no motivo; se repartan los tributos no segn regla de proporcin
y conforme a las instrucciones de Hacienda sino conforme a su
conveniencia y a la de su clientela
Este escenario descrito por el jurista aragons, impide, a
nuestro juicio, imputar a los Ayuntamientos como institucin el
fracaso fiscal de la reforma de 1845 en la parte relativa a la
Contribucin; pues ante el panorama descrito y teniendo en
cuenta el rgimen de concentracin de la propiedad territorial,
resulta fcil comprender las dificultades existentes para que
pudiera tener xito este impuesto. No siendo, por tanto, el problema la falta de idoneidad del Ayuntamiento para la elaboracin y mantenimiento de los registros y padrones que servan
de base a la aplicacin del tributo, sino la mera imposibilidad,
de aplicar la ley ya que al Derecho del Estado se superpona un
estado de hecho cual era el control de las Corporaciones municipales por los caciques.
Reveladoras resultan a este respecto las palabras de MORENO BUENO26 cuando afirma que el sistema fiscal en Espaa
era de naturaleza real y en consecuencia necesitaba un inventario de bienes inmuebles () en el que no tuviera lugar la ocultacin que favoreca el sistema de amillaramientos, carentes de
planimetras, y gestionado por Juntas Periciales de carcter
municipal cuya actuacin estaba influida por los hacendados
locales. Para afirmar en otro momento que los sucesivos intentos por crear un Estado moderno fundado en un sistema de
equidad de obligaciones y derechos colisionan con la resisten_____________
26
Ob, cit, pgn. 34.
93
Manuel Agudo Gaviln
cia de los estamentos dominantes de la sociedad que en buena

medida concentran la propiedad de la tierra.
Por ello, tras la situacin descrita, aceptamos que una de las
razones que motivan la aparicin del Catastro fuera la voluntad
de incorporar al control de la propiedad territorial los nuevos
instrumentos alumbrados por el estado de la tcnica del momento, pero no descartamos la intencin de alejar a los caciques locales, que manejaban a su antojo los Ayuntamientos, de
la elaboracin de los padrones y registros de la riqueza que,
como sabemos, constituan el soporte estadstico del impuesto.
A nuestro juicio, el problema a solventar no era solo la falta
de idoneidad tcnica de los rganos encargados de identificar la
riqueza; los trminos en que se planteaba el problema eran
otros. Se trataba de buscar capacidad para luchar contra la
ocultacin de la riqueza. Ocultacin que no era tal en sentido
estricto; pues no haba una ingeniera financiera para mover la
riqueza a travs de productos financieros intangibles y opacos a
la Hacienda Pblica, como sucede en nuestros das.
La ocultacin de la que hablan hacendistas e historiadores
era simplemente un incumplimiento grosero de la ley para el
que no haba repuesta punitiva alguna. Pues no es admisible
creer que dicha ocultacin pudiera tener lugar en uno municipios que, como nos recuerda DEL MORAL RUIZ27, eran mayoritariamente de carcter rural y en torno al 80 por 100 de ellos
tenan una poblacin inferior a 500 habitantes. Un municipio
en el que todos sus vecinos tienen entre s un conocimiento detallado de los respectivos. Por estos motivos parece lgico pensar que, tras la promulgacin de la Ley del Catastro de 1906
_____________
27
1845-1905 Instituto de Estudios Fiscales. Madrid 1984, pgn. 97.
Seala el autor que en 1840 haba en Espaa 11.546 municipios cuya poblacin, en trminos aproximados se entiende, se distribua como sigue: 4.500
municipios tenan menos de 100 habitantes. 2.600 municipios tenan ms de
100 y menos de 200 habitantes. 2.150 municipios tenan ms de 200 y menos de
500 habitantes. 1800 tenan ms de 500 y menos de 1500 habitantes.
Y tambin seala el autor que cincuenta aos ms tarde, en 1891, ms del 50
por 100 de los municipios espaoles tena menos de 1000 habitantes.
Manuel Agudo Gaviln
94
estuviera, adems de incorporar los avances de la tcnica, la

consideracin de la necesidad de alejar de los ayuntamientos la
gestin del tributo para evitar la manipulacin de los censos
sobre la riqueza y no su incapacidad tal y como acredita el
hecho de que la normativa posterior a la Ley del Catastro de
1906 continuara obligando a los ayuntamientos a seguir interactuando con el Estado en la elaboracin y mantenimiento de
los registros y padrones que servan de base para la aplicacin
la Contribucin. Lo que nos lleva al convencimiento de que
debieron existir razones diferentes y ms fuertes que la hipottica incapacidad municipal y que debieron ser la causa real de
que el legislador de 1906 alejara formalmente el Catastro del
mbito municipal.
En cualquier caso, hemos visto que durante los primeros 125
aos de vida de la Contribucin, al Ayuntamiento se le impone
no slo un papel activo y determinante en la gestin del tributo
sino que adems se le exige que vele y documente las alteraciones de orden jurdico econmico que se produzcan sobre la
materia gravada. El municipio asume el papel de viga del impuesto, la inspeccin de dicho tributo. Y todo esto cuando el
producto de la Contribucin era mayoritariamente para el Estado. Por ello, ahora que el producto del impuesto es en su totalidad para el municipio y que el municipio es ms Estado en
cuanto que el carcter subordinado de su naturaleza se muestra
difuminado por mor de la autonoma que le reconoce el Ordenamiento jurdico; cuesta entender que se le haya relevado de
asumir responsabilidades de relieve en la gestin del IBI. Partimos del convencimiento de que lo que lleva al legislador catastral de 1906 a apartar a los ayuntamientos de su participacin en el control de la riqueza inmobiliaria gravada no es su
falta de idoneidad per se sino la falta de voluntad, en la aplicacin de la ley, de las personas que dominaban sus rganos.
Apartamiento que entendemos necesario pero solo de manera
coyuntural para dar respuesta a una situacin poltica anormal,
cual era el sometimiento de los rganos locales a la voluntad e
intereses particulares; pero desaparecida la causa consideramos absolutamente necesario que, reencontrndose con la his-
95
Manuel Agudo Gaviln
toria, el municipio vuelva a retomar el papel relevante que

siempre ha tenido en la gestin de la imposicin inmobiliaria. A
reivindicar esa participacin del municipio y a intentar poner
de relieve algunos efectos negativos para la potencia financiera
del IBI derivada de ese apartamiento destinamos la siguiente
parte del trabajo.
II. LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES Y FORMALES
DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
1. CUESTIONES PREVIAS
Cuando la Contribucin Territorial emigra, en 1978, desde la
esfera impositiva estatal a la municipal lo hace con la nica
finalidad de dar cobertura al gasto pblico local, de manera que
el producto pasa a ser de titularidad del municipio, pero se
mantiene intacta su regulacin normativa material en manos
estatales. Incluso la propia norma que acord la mutacin del
beneficiario del impuesto dispuso que la gestin de este estara
a cargo del Estado. Esquema de financiacin este, producto del
tributo para el municipio y gestin del mismo en manos principalmente del Estado que deja sentir su influencia diez aos
despus en la estructura normativa del IBI consolidando ese
apartamiento del municipio en aspectos esenciales para la aplicacin del impuesto. Alejamiento del que, a nuestro juicio, no
est ausente la lectura que se ha hecho en sede poltica de la
inconcreta autonoma proclamada por la Constitucin en favor
del mundo local y que de la mano del discurso poltico se propag, incluso antes de que su significado fuera perfilado por el
Tribunal Constitucional, asociada a la idea de libertad (libertad
frente a algo o frente a alguien). De manera que la explosin de
dicho principio en nuestro ordenamiento jurdico parece haber
cohibido al legislador hasta el punto de olvidar no ya la subordinacin como nota constitutiva e inherente al concepto de
municipio sino que, en su afn por evitar coartar esa presunta
libertad municipal se olvida que, por designio de la propia
Constitucin, el municipio tambin es Estado y que en cuanto
Manuel Agudo Gaviln
96
tal ha de asumir obligaciones tanto frente a la comunidad

humana que debe servir como frente al propio Estado; viniendo, en consecuencia, obligado a coadyuvar en la materializacin de los principios y valores vigentes en el ordenamiento
jurdico constitucional. Provocando con ello el legislador un
notable desequilibrio entre las dos vertientes o dimensiones de
la autonoma local, la poltica y la administrativa, en claro detrimento de la segunda. Clarificadoras de esta afirmacin son
las palabras de SNCHEZ MORN28cuando afirma que Es
evidente que la dimensin poltica, representativa, democrtica de
las Entidades Locales, resulta insustituible () pues la autonoma local no es meramente administrativa, sino vehculo y forma
de participacin poltica (). Pero una perspectiva unidimensional de las Entidades Locales, como cauces de participacin poltica, conduce a un serio desequilibrio () [porque] las Entidades
Locales son administraciones, y administraciones con vocacin,
al menos, de prestacin de servicios pblicos que afectan muy
directamente a la calidad de vida
Pues bien, en este escenario, la preocupacin del legislador
parece centrarse exclusivamente en atribuir derechos al municipio y relevarle de cualquier obligacin que le pueda resultar
molesta. Incluso aunque se trate de asumir obligaciones encaminadas a incrementar sus propios recursos financieros. Resulta as, en cuanto a su participacin en la gestin en la Contribucin o su equivalente actual se refiere, que hemos pasado de
un municipio sbdito, como sucede desde la aparicin de aquella como impuesto estatal en 1845 hasta prcticamente su conversin en impuesto local en 1978, a un municipio irresponsable desde esa fecha hasta el actual IBI donde los
Ayuntamientos, pese a ser los beneficiarios de su producto, no
tienen capacidad, ni aparentemente voluntad, para intervenir
en determinados aspectos relacionados con los elementos bsi_____________
28
SNCHEZ MORN, M, La Autonoma Local. Antecedentes histricos y

significado constitucional. Primera edicin, CIVITAS. Madrid. 1990. pgns. 207221.
97
Manuel Agudo Gaviln
cos de la estructura del impuesto. Nos referimos principalmente a labores relativas a la identificacin del sujeto pasivo y de
las alteraciones fsicas realizadas en los inmuebles con repercusin en base imponible del impuesto. Sin que debamos silenciar, no obstante, que tanto la Ley Reguladora de las Haciendas
Locales como la Ley del Catastro Inmobiliario dejan en manos
de la voluntad municipal la posibilidad de adquirir cierto grado
de participacin en las citadas tareas. Siendo la falta de utilizacin de esas frmulas, a las que luego nos referiremos, las que
nos han llevado a dudar de la voluntad municipal a participar
en las mismas.
2. LA DETERMINACIN DE LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DEL
IBI
Quiz nos ayude a comprender el tratamiento normativo
que recibe el IBI, recordar que su presencia en nuestro sistema
tributario se justifica solo como instrumento destinado a la financiacin municipal, toda vez que se trata de una de las categoras tributarias diseadas por el legislador estatal y puesto a
disposicin del municipio en cumplimiento y con la finalidad
prevista por el art. 142 CE. Esto es, con fines de financiacin y
al servicio del principio de suficiencia financiera de las haciendas municipales Lo que implica que el IBI, en cuanto categora
tributaria integrante de la fuente financiera municipal tributos
propios va a ser ante todo un instrumento de financiacin y no
un espacio donde el municipio tenga que ejercer cuota alguna
de poder autnomo. Siendo a nuestro juicio esta afectacin,
junto a los problemas estructurales de capacidad que presenta
mayoritariamente el municipio espaol, las causas que justifican la singularidad de este impuesto, tanto en su estructura
como en el procedimiento diseado para su aplicacin. Sin que
esto suponga por nuestra parte aceptacin de la situacin.
Dicho esto, recordemos que la regulacin normativa del IBI
se contiene formalmente en el Real Decreto Legislativo 2/2004,
de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales. Sin embargo, es un
Manuel Agudo Gaviln
98
hecho que, pese a los esfuerzos realizados, generalmente desde

el entorno catastral, por difundir la opinin de que a partir de
la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, y sobre todo con la actual Ley
del Catastro, RDL 1/2004, de 5 de marzo, se ha producido una
separacin definitiva entre el Catastro y el IBI, lo cierto es, sin
embargo, que aspectos tan relevantes de la estructura de este
impuesto, como son la base imponible o el sujeto pasivo son
calcados de sendas figuras catastrales. Y lo mismo sucede con
algunas funciones y procedimientos expresamente encuadradas
por la LGT dentro del procedimiento de gestin tributaria y que
son realizadas en sede catastral. Evidencias que nos llevan a
considerar que tambin el Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de
Marzo; por el que aprueba el Texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, en adelante LCI, as como el Real Decreto
417/2006, de 7 de Abril por el que se desarrolla la precitada Ley
catastral, forman parte inseparable y principal de la regulacin
material y de la gestin tributaria del IBI. Razones que nos llevan a concluir que la pretendida separacin entre Catastro y el
IBI slo existe a nivel conceptual ya que estamos ante un impuesto que pese a tener filiacin municipal, es hijo natural del
Catastro.
A. El hecho imponible
Por lo que respecta al hecho imponible del IBI, en la parte
que interesa a este trabajo y en relacin a su funcin configuradora del tributo, el art. 61.1 TRLRHL viene a decir que est
constituido por la titularidad de un derecho de propiedad de
usufructo o de superficie sobre un inmueble o de una concesin
administrativa sobre dicho inmueble o sobre el servicio pblico
al que est afecto el mismo. Resultando as que estamos ante un
presupuesto de hecho cuyo elemento subjetivo est constituido
por la entrada en relacin de un sujeto de Derecho con un bien
inmueble a travs de la adquisicin de la titularidad de alguno
de los derechos reales enunciados por la norma. Si bien consideramos necesario hacer dos precisiones con el fin de desen-
99
Manuel Agudo Gaviln
traar el alcance de este precepto. Por un lado, para resaltar

que, por exigencia del art. 61.3 TLRHL, slo tendrn la consideracin de bienes inmuebles a los efectos de este impuesto los
definidos como tal en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario, con lo que resulta que, a efectos del IBI, slo ser
bien inmueble aquel que lo sea con arreglo a la normativa catastral. Normas que, a los fines que nos interesan, son las contenidas en los artculos 6, 7 y 8 LCI y en los artculos 21, 22 y
23 del RD 417/2006, de 17 de Abril. Destacando entre ellas el
concepto que el artculo 6 da de bien inmueble al decir, en su
apartado primero que:
A los exclusivos efectos catastrales, tiene la consideracin de
bien inmueble la parcela o porcin de suelo de una misma naturaleza, enclavada en un trmino municipal y cerrada por una
lnea poligonal que delimita, a tales efectos, el mbito espacial
del derecho de propiedad de un propietario o de varios pro indiviso y, en su caso, las construcciones emplazadas en dicho mbito,
cualquiera que sea su dueo, y con independencia de otros derechos que recaigan sobre el inmueble.
De manera que, a tenor de la definicin transcrita, en principio la totalidad de la porcin de la corteza terrestre enclavada
en un trmino municipal puede ostentar la condicin de bien
inmueble a efectos catastrales; sin embargo, a efectos de operatividad del impuesto, se hace necesario fraccionar esa superficie en tantas porciones como se encuentre fraccionado el derecho de propiedad sobre la misma. Y adems, habida cuenta que
este derecho incorpora por naturaleza la nota de exclusin, ser
preciso tambin delimitar y cercar cada una de esas fracciones.
Pues bien, para realizar esa delimitacin o vallado grfico de
cada una de las unidades en que se fracciona el derecho de
propiedad sobre la superficie del terreno abarcado por el
trmino municipal y convertirlo en parcelas catastrales, la ley
utiliza una lnea poligonal cerrada con la que delimita el espacio fsico sobre el que gravita el derecho de propiedad de una
persona concreta al tiempo que la separa de la de los dems. De
aqu que debamos considerar a esa lnea poligonal como la representacin grfica de un negocio jurdico. Su forma, su ubi-
Manuel Agudo Gaviln
100
cacin, longitud, permetro, movimientos en el plano, etc, sern

siempre el reflejo de un acto jurdico.
Dicho esto vemos que a efectos catastrales el art. 6.1 LCI nos
identifica ya como bienes inmuebles la fraccin de suelo delimitada por el derecho de propiedad. Suelo este, como nos dice
el art. 7.1 y 2 LCI que, en funcin de su naturaleza rstica o
urbana, segn el correspondiente planeamiento urbanstico
municipal, otorgar a los bienes inmuebles el carcter de rsticos o de urbanos a efectos del IBI. Este mismo apartado primero del artculo 61 seala tambin como bienes inmuebles las
construcciones que se levanten en dicha porcin de suelo. Sin
embargo, no se agota aqu el concepto de bien inmueble a efectos catastrales, ya que los apartados segundo y tercero del artculo que comentamos, contemplan tambin como bienes inmuebles aquellos sometidos al rgimen de propiedad
horizontal29. As los diferentes elementos privativos resultantes
del rgimen de propiedad horizontal (vertical o tumbada) de los
edificios. ( pisos, locales, trasteros, cocheras). Y tambin los
bienes inmuebles a los que se refiere el artculo 8 de la Ley (BICE).
Las precisiones que anteceden ponen de manifiesto, por un
lado tal y como nos recuerda LPEZ ESPADAFOR30 que es
consustancial al tributo una dimensin territorial. Y, por otro,
que todo el proceso clasificatorio que hace la Ley de los bienes
inmuebles a efectos catastrales tiene lugar sobre el espacio territorial del trmino municipal; circunstancia esta que proporciona a los rganos de gobierno municipal esa proximidad a la
materia objeto de gravamen a la que antes nos hemos referido y
que, por s sola, justificara una redefinicin de la actual estructura competencial del IBI con el fin de articular alguna forma
de presencia municipal en la gestin catastral de esos bienes
_____________
29
Ley 49/1960, de 21 de julio sobre Propiedad Horizontal, nueva redaccin

por Ley 8/1999 de 6 de Abril.
30
LOPEZ ESPADAFOR, C. M: La estructura del hecho imponible a la luz de
la evolucin de la evolucin de la dimensin territorial del tributo. Nueva Fiscalidad N 1 2010, pgn. 9 y ss.
101
Manuel Agudo Gaviln
inmuebles. Concretamente en la parte relativa al mantenimiento de la base de datos catastrales, luego censo tributario del IBI.
La otra precisin a cuya necesidad hacamos referencia, se
destina a poner de manifiesto que, dada la estructura competencial del IBI y la singularidad del proceso para su aplicacin,
los efectos del hecho imponible en la parte relativa al nacimiento de la obligacin tributaria principal a cargo del sujeto pasivo
se encuentran mediatizados por la actividad catastral ya que, a
pesar de que el art. 75.1 y 2 TRLRHL establece que el impuesto
se devenga el primer da del perodo impositivo y que este coincide con el ao natural, (el 1 de enero) en su apartado tercero 31
contiene una precisin altamente preocupante para los intereses financieros del municipio toda vez que congela o suspende
los efectos propios de la realizacin del hecho imponible hasta
tanto los hechos actos o negocios en que se contenga la realizacin del presupuesto de hecho de ese impuesto produzcan efectos catastrales. Lo que traducido a la realidad prctica del impuesto viene a significar que, en tanto el Catastro no acte el
ayuntamiento carece de toda opcin de ver satisfecha la obligacin tributaria principal nacida como consecuencia de la realizacin del hecho imponible por el sujeto pasivo.
En consecuencia, la virtualidad prctica del devengo del IBI
est condicionada por la actividad catastral hasta tal punto que
sin ella la realizacin del hecho imponible del IBI carece de
virtualidad tributaria prctica. Debiendo precisar que es indiferente el motivo por el que se produzca la inactividad catastral
ya que, de los trminos en que se pronuncia el precepto la misma se configura como un suceso objetivo.
La consecuencia prctica de la falta de efectos catastrales del
acto o negocio en que se contiene el hecho imponible, recordemos, es nada ms y nada menos que la prdida de la cuota del
IBI para la respectiva hacienda municipal.
_____________
31
Art. 75.3. LHL Los hechos, actos y negocios que deben ser objeto de declaracin o comunicacin ante el Catastro inmobiliario tendrn efectividad en
el devengo de este impuesto inmediatamente posterior al momento en que
produzcan efectos catastrales) .
Manuel Agudo Gaviln
102
B. El sujeto pasivo.
Recordemos ahora, con el fin de ubicar esta figura en el IBI,
que La LGT, establece en su artculo 36.1 que es sujeto pasivo
el obligado tributario que, segn la ley, debe cumplir la obligacin tributaria principal, as como las obligaciones formales
inherentes a la misma, sea como contribuyente o como sustituto
del mismo. Aclarando este mismo artculo, en su apartado 2,
que el contribuyente es el sujeto pasivo que realiza el hecho
imponible.
Por su parte, y en relacin al IBI el art. 61.1 LRHL viene a
decir que es sujeto pasivo la persona que ostente la titularidad
del derecho que, en cada caso, sea constitutivo del hecho imponible de este impuesto. Debiendo resaltar de esta regulacin
que, al menos formalmente, estamos ante uno de los pocos elementos estructurales del IBI que inicialmente se determina sin
referencia alguna a la Ley del Catastro, ya que la ley, siguiendo
los cnones ms ortodoxos de la liturgia tributaria, viene a declarar que la mera realizacin del hecho imponible determina
sin ms la adquisicin de la cualidad de sujeto pasivo. Sin embargo, esto no es cierto a efectos prcticos ya que, como seala
el art. 77.5 TRLRHL: El impuesto se gestiona a partir de la informacin contenida en el padrn catastral y en los dems documentos expresivos de sus variaciones elaborados por la Direccin
General del Catastro... estableciendo, este mismo artculo, en
su apartado sexto la obligatoriedad de consignar en las listas
cobratorias y documentos de ingreso elaborados por el ayuntamiento, los datos contenidos en el citado padrn catastral.
Lo que significa que, a la hora liquidar el impuesto el ayuntamiento, va a tratar como sujeto pasivo del IBI a quien Catastro
haya identificado previamente como titular catastral y consignado como tal en el padrn correspondiente. Con lo que resulta
que otra vez el xito de la gestin municipal en el IBI se hace
depender de la actividad catastral por cuanto que el sujeto pasivo se va a fijar por referencia a una figura determinada en
dicha sede de la Administracin central. Sin embargo, no se
103
Manuel Agudo Gaviln
puede perder de vista el hecho de que la condicin de titular

catastral, es consecuencia del acceso a un registro administrativo, al Catastro, del negocio jurdico mediante el que un sujeto
de Derecho haya adquirido en relacin con un bien inmueble la
titularidad de alguno de los derechos a los que la ley, 9 LCI.32,
les reconoce aptitud para causar alta en el Catastro. Debindose tener muy presente a su vez que dicha entrada en el Catastro
va a depender del cumplimiento de la obligacin formal de declarar por el sujeto pasivo33 o del deber de comunicar34 por un
tercero. De manera que si no se produce la declaracin o la
comunicacin, la realizacin del hecho imponible, no acceder
al Catastro y, por tanto, la persona que ha realizado el hecho
imponible no adquiere la condicin de titular catastral ni, por
ende, la condicin de sujeto pasivo en la lista cobratoria del
impuesto.
C. La base imponible
Seala PONT I CLEMENTE35 que lo ms destacable del procedimiento de gestin del IBI es la existencia de un mecanismo
de estimacin de la base imponible incluido en el concepto de
valor catastral; valor cuya determinacin condiciona toda el
procedimiento de gestin. En este sentido el art. 65 TRLRHL
dispone que: La base imponible de este impuesto estar constituida por el valor catastral de los bienes inmuebles, que se deter_____________
32
Art. 9.1 LCI: Son titulares catastrales las personas.dadas de alta en el Catastro Inmobiliario por ostentar sobre la totalidad o parte de un bien inmueble
la titularidad de alguno de los siguientes derechos: a) Derecho de propiedad
plena o menos plena. B )Concesin administrativa sobre el bien inmueble o
sobre los servicios pblicos a los que se halle afecto. c) Derecho real de superficie. D )Derecho real de usufructo.
33
Art. Art. 76.1 TRLRHL y Art. 13.1 LCI.
34
Art.14 LCI.
35
PONT Y CLEMENTE, J, F: La necesidad de Establecer un nuevo modelo
de Gestin de los Recursos Financieros Locales en Financiacin de los Entes
Locales. Coordinador Magn Pont Mestres. Marcial Pons. Madrid-Barcelona
2001 pgn. 392.
Manuel Agudo Gaviln
104
minar, notificar y ser susceptible de impugnacin conforme a

lo dispuesto en las normas reguladoras del Catastro Inmobiliario.
De nuevo el legislador remite a una instancia competencial
ajena al municipio para determinar el elemento esencial de un
tributo adscrito a la financiacin municipal. Pudindose argumentar en defensa de este proceder, por un lado, el hecho de
que estamos ante otro de los elementos estructurales del tributo
sometido al principio de reserva de ley, pero por otro, la existencia de razones fcticas que, an sin el citado impedimento
legal, aconsejan evitar a los ayuntamientos la carga de realizar
una tarea que sobrepasa con mucho la capacidad tcnica y material de la inmensa mayora de ellos. Si bien, consideramos
que esto no es obstculo para atribuir a los ayuntamientos, en
relacin con esta materia, ciertas tareas de colaboracin con el
Catastro en el mantenimiento y actualizacin de su base de datos en aquellos aspectos que van a trascender luego a la estructura del IBI.
Pues bien, decamos que el TRLRHL remite a la normativa catastral para determinar la base imponible del IBI y lo hace mediante referencia al valor catastral de los inmuebles. Disponiendo a este respecto el art. 24.1 LCI que la determinacin del
valor catastral, salvo en los supuestos a que se refiere el apartado
2.c) del artculo3036se efectuar mediante la aplicacin de la correspondiente ponencia de valores. Pero, dejamos aqu el tema de
la base imponible para referirnos ulteriormente ella junto al
valor catastral. y a las consecuencias de este procedimiento de
determinacin.
_____________
36
Art. 30. 2.c) LCI se refiere a uno de los casos de procedimientos simplificados de valoracin colectiva.
105
Manuel Agudo Gaviln
3. LA OBLIGACIN DE DECLARAR Y DE COMUNICAR LAS ALTERACIONES SOBRE BIENES INMUEBLES
La realizacin del hecho imponible del IBI tiene dos consecuencias bsicas cuales son, por un lado, hace nacer la obligacin tributaria a cargo del contribuyente y, por otro, abre una
puerta de paso obligado para el negocio jurdico en el que se
contiene Esta puerta no es otra que la del Catastro recayendo la
obligacin de realizar las gestiones necesarias (obligacin formal) para que ese negocio jurdico traspase el umbral catastral,
sobre un amplio abanico de sujetos. As la obligacin de declarar recae sobre el propio contribuyente, pero tambin, los notarios, registradores e incluso los propios ayuntamientos37, bajo
determinadas circunstancias, estn obligados a comunicar. Sin
olvidar tampoco al propio Catastro, a travs de la Inspeccin.
Vemos como el legislador, coherente con su decisin de
hacer depender los efectos del hecho imponible del IBI de la
actividad catastral, establece una nutrida lnea de obligados
para asegurar que el negocio jurdico en que se contiene la realizacin del hecho imponible acceda al Catastro. Con este fin,
configura como obligatoria la incorporacin al Catastro de los
bienes inmuebles y de sus alteraciones38, estableciendo una serie
de
procedimientos
para
materializar
dicha
39
cin entre los que vamos a destacar el de declaracin y el de
comunicacin.
Refiriendo en primer lugar la declaracin, hay que advertir que
esta voz, en relacin con el IBI tiene un significado dual ya que
hace referencia, por un lado, a la obligacin formal de declarar
_____________
37
Es lo que sucede cuando los ayuntamientos asuman tal obligacin en los
trminos previstos en el art. 14, b) de la Ley del Catastro Inmobiliario.
38
Art.11.1 LCI: La incorporacin de los bienes inmuebles en el Catastro, as
como de las alteraciones de sus caractersticas, que conllevar, en su caso, la
asignacin de valor catastral, es obligatoria
39
Art. 11.2 LCI: Dicha incorporacin se realizar mediante alguno e los siguientes procedimientos:
Declaraciones, comunicaciones y solicitudes..
Manuel Agudo Gaviln
106
en el IBI40 y, por otro, a uno de los procedimientos singulares

de incorporacin previstos por la Ley del Catastro Inmobiliario41.
A. La obligacin formal de declarar
Como nos recuerda el art. 29.1 LGT son obligaciones formales aquellas que, sin tener carcter pecuniario, son impuestas a
los obligados tributarios, deudores o no del tributo. Pues bien, a
este respecto el art. 76.1 TRLRHL, que:
Las alteraciones concernientes a los bienes inmuebles susceptibles de inscripcin catastral que tengan trascendencia a efectos
de este impuesto determinarn la obligacin de los sujetos pasivos de formalizar las declaraciones conducentes a su inscripcin
en el Catastro Inmobiliario, conforme a lo establecido en sus
normas reguladoras.
Debindose advertir, a la vista de este precepto, que para
que la alteracin de lugar al nacimiento de la obligacin formal
de declarar son necesarios dos requisitos. Uno, que la misma
sea susceptible de inscripcin catastral y dos, que tenga trascendencia a efectos del IBI. Sin embargo, ni el TRLRHL ni la
LCI contienen un precepto concreto que nos diga cules sean
las alteraciones en las que concurran dichos requisitos. Aunque
si acudimos a la teora general de las obligaciones tributarias
as como a determinados preceptos contenidos en la Ley de las
Haciendas Locales y en la Ley del Catastro Inmobiliario estamos en condiciones de hacer una primera precisin para decir
que esas alteraciones pueden ser tanto de orden jurdico como
de orden fsico. Las alteraciones de orden jurdico susceptibles
de inscripcin catastral y que adems resultan trascendentes a
efectos del IBI son obviamente las nacidas como consecuencia
de la realizacin del hecho imponible descrito por el art. 61.1
TRLRHL Titularidad que, a su vez, son contempladas por el art.
_____________
40
41
Art. 76 TRLRHL.
Art. 13.1 LCI.
107
Manuel Agudo Gaviln
9.1 LCI como circunstancia para dar de alta en el Catastro a

una persona como titular catastral.
Por otro lado, las alteraciones de carcter fsico que, por ser
susceptibles de inscripcin catastral y por tener efectos sobre el
IBI darn lugar al deber de declarar, sern todas aquellas que
tengan trascendencia econmica para el inmueble. Se refiere,
por tanto a las alteraciones fsicas con repercusin en el valor
catastral de aqul que, como sabemos, estar integrado por el
valor del suelo y por el valor catastral de las construcciones42.
Alteraciones, por tanto, que van a repercutir en la base imponible, en cuanto magnitud econmica, determinada mediante
referencia al valor catastral. Debindose poner especial nfasis
en la influencia de este tipo de alteraciones sobre la capacidad
financiera del IBI, ya que suponen generalmente un aumento
del valor catastral del inmueble alterado y por tanto un aumento de la base imponible del IBI en relacin con dicho inmueble.
Se trata bsicamente de las alteraciones que se identifican con
las relacionadas en el art. 16.2 LCI, entre las que destacamos, a
efectos de este trabajo, la realizacin de nuevas construcciones
o la ampliacin, rehabilitacin y reforma de las existentes. La
modificacin del uso o destino y los cambios de la clase de cultivo o de aprovechamiento. Alteraciones estas, repetimos, que si
no acceden al Catastro estarn restando potencia financiera al
IBI.
Pues bien, pese a la trascendencia financiera que la declaracin
que acabamos de comentar tiene para el municipio, es preciso
resaltar que ni la obligacin de declarar la alteracin jurdica,
que es la que corresponde hacer al sujeto pasivo del IBI, ni la
declaracin por alteraciones fsicas sobre el inmueble, que es la
que corresponde hacer al titular catastral, se formulan ante el
sujeto activo o titular del tributo sino ante el Catastro. De aqu
que se puede afirmar que el IBI en cuanto tal no tiene una declaracin propia. Sin que desvirte esta afirmacin lo dispuesto
en el art. 28.1,c del RD 417/2006, de 17 de abril por el que se
_____________
42
Art. 22 LCI.
Manuel Agudo Gaviln
108
desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, ya que la intervencin que atribuye al ayuntamiento en relacin con la citada declaracin es la de mero intermediario en
el viaje de dicha declaracin hacia el Catastro.
B. La declaracin como procedimiento de incorporacin al
Catastro
Hemos advertido de la preocupacin del legislador por

adoptar las medidas necesarias para asegurar de que la las alteraciones con trascendencia para el IBI lleguen al Catastro toda
vez que la actividad de este registro administrativo se interpone, con carcter habilitante, entre la realizacin del hecho imponible y sus efectos. De aqu que la LCI conciba los procedimientos de incorporacin como una especie de canales por los
que habr de circular, hasta desembocar en el Catastro, determinada informacin generada en el trfico jurdico inmobiliario y que pone de manifiesto la realizacin del hecho imponible
del IBI o la alteracin de las caractersticas fsicas de un determinado inmueble. Dicho esto, sealar que el artculo 13.1
LCI define las declaraciones como aquellos documentos por los
que se manifiesta o reconoce ante el Catastro Inmobiliario que se
han producido las circunstancias determinantes de un alta, baja
o modificacin de la descripcin catastral de los inmuebles. Sealando como obligados a realizarlas, a los titulares de los derechos a que se refiere el art. 9 de la propia Ley del Catastro
Inmobiliario y que, como hemos dicho, coinciden con los fijados por el art.63.1 del TRLRHL en relacin con el art. 61 de
propia ley.
En cuanto a los actos o negocios objeto de declaracin, ya
hemos sealado que, se recogen en el art. 16.2 LCI.
C. La obligacin de comunicar
Estamos ante otro procedimiento previsto por el art. 11.1. a)
LCI para incorporar a este los bienes inmuebles y la alteracin
de sus caractersticas, siendo dos los casos que interesan al tra-
109
Manuel Agudo Gaviln
bajo que nos ocupa y que se recogen en el art. 14, a) y b) LCI y

arts. 30 a 33 RD 417/2006, de 17 de abril
Art. 14, a) : Son comunicaciones la informacin que los notarios y registradores de la propiedad deben remitir conforme a lo
dispuesto en el art. 36, en cuanto se refiera a documentos por
ellos autorizados o inscritos cuyo contenido suponga exclusivamente la adquisicin o consolidacin de la totalidad de la propiedad del inmueble, siempre que los interesados hayan aportado
la referencia catastral en los trminos a que se refiere el ttulo V y
se formalice en escritura pblica o se solicite su inscripcin en el
Registro de la Propiedad o se solicite su inscripcin en el Registro
de la Propiedad en el plazo de dos meses desde el hecho acto o
negocio de que se trate.
Estamos ante un procedimiento de incorporacin que, cuando se produce, releva al sujeto pasivo de la obligacin formal de
declarar. Si bien, hemos de advertir que, se trata de un procedimiento de eficacia limitada, a los efectos de salvaguardar la
potencia financiera del IBI ya que, por un lado, solo se refiere a
alteraciones jurdicas relativas a la adquisicin o consolidacin
de la propiedad, y, por otro, porque bastar con no aportar la
referencia catastral para desactivarlo y evitar que entre en funcionamiento. Suceso este harto frecuente43 habida cuenta que,
pese a la solemnidad con que alude a ella el legislador, la referencia catastral carece de virtualidad prctica a los efectos que
nos ocupa toda vez que su falta de aportacin no lleva aparejado efecto obstaculizador alguno para el negocio jurdico en presencia.
Art. 14, b LCI: Son comunicaciones:
Las que formulen los ayuntamientos que, mediante ordenanza
fiscal, se obliguen a poner en conocimiento del Catastro Inmobiliario los hechos, actos o negocios susceptibles de generar un alta,
baja o modificacin catastral, derivados de actuaciones para las
_____________
43
Aproximadamente entre el 35% y el 40% de las escrituras presentadas a

despacho en el Registro de la Propiedad de Andjar no aportan la referencia
catastral. ( Fuentes propias).
Manuel Agudo Gaviln
110
que se haya otorgado la correspondiente licencia o autorizacin

municipal, en los trminos y con las condiciones que se determinen por la Direccin General del Catastro.
Estamos ante un supuesto que podra incrementar de manera muy notable la eficacia financiera del IBI ya que, como
hemos apuntado, las alteraciones que, segn el art.16.2 LCI,
han de ser objeto de comunicacin, son en la prctica totalidad
de los casos alteraciones sometidas por los ayuntamientos a la
previa autorizacin u obtencin de licencia. Detalle este que
significa que el ayuntamiento va a tener conocimiento puntual y
adelantado de aquellas alteraciones con repercusin en la base
imponible del IBI. Entre estas alteraciones, recordemos, la realizacin de nuevas construcciones y la ampliacin, rehabilitacin, reforma, demolicin o derribo de las ya existentes, ya sea
parcial o total. art. 16. 2. a) LCI. Sin embargo, los ayuntamientos dan muestras de un notable desapego hacia esta importante
herramienta que comportara un incremento importante en la
potencia financiera del IBI44. Curiosamente, al mismo tiempo,
cada vez son ms los ayuntamientos que suscriben con empresas externas contratos para realizar actuaciones de inspeccin
inmobiliaria en su municipio.
4. LA ESTRUCTURA COMPETENCIAL EN LA GESTIN TRIBUTARIA DEL
IBI
Hemos visto hasta ahora que los elementos estructurales del
IBI se determinan bien por remisin directa y expresa de la ley,
como es el caso de la base imponible, bien de manera indirecta,
como en el caso del sujeto pasivo, por referencia a sendas figuras catastrales. Pero resulta que tambin la mayor parte de las
funciones de gestin tributaria y las ms trascendentes, caen
del lado del Catastro. Circunstancia esta que nos lleva a dejar
_____________
44
En la provincia de Jan, slo 13 municipios, de los 97 existentes, han aprobado la correspondiente Ordenanza fiscal para obligarse ante el Catastro a
realizar las comunicaciones.
111
Manuel Agudo Gaviln
sentado, con el fin de evitar abrir el debate a disquisiciones

competenciales al calor de la autonoma municipal, que es la
Ley la que define el alcance material de dicha autonoma45; y
que es, as mismo, la Ley la que modula la extensin competencial del municipio de acuerdo con la capacidad de gestin de la
entidad local46. Motivos que nos llevarn a valorar la distribucin competencial en el IBI, no con el principio de autonoma
municipal como referentes, sino desde la ptica del principio
constitucional de la eficacia.
Dicho esto y a la vista de la frmula elegida por el legislador
para la aplicacin del IBI, hay que decir que en este impuesto
la gestin se sustantiva en dos planos competenciales diferentes, la Administracin del Estado, por una lado, a travs del
Catastro, y la respectiva Administracin municipal, que en decir del enunciado del art. 77 TRLRHL, asume la gestin tributaria. Sin embargo, de nuevo es necesario realizar dos precisiones. Una para decir que si nos atenemos a la conceptualizacin
realizada por la LGT, no cabe duda de que la gestin catastral
es tambin gestin tributaria toda vez que para dicha norma,
tras su redaccin por la ley 58/2003, la gestin no es sino uno
ms de los procedimientos que, junto a los de inspeccin y a la
recaudacin, concurren para la aplicacin de los tributos. Sealando en su art. 117.1 una serie de funciones administrativas
cuyo ejercicio es constitutivo de gestin tributaria. Funciones
que si las enfrentamos a la distribucin competencial que de las
mismas hacen la Ley Reguladora de las Haciendas Locales y la
Ley del Catastro Inmobiliario en relacin al IBI, comprobamos
que las mismas, no es solo que no se ejecuten de manera exclusiva en sede municipal, como parece pretende dar a entender el
enunciado del art.77 TRLRHL, sino que la mayor parte de ellas
y sobre todo las ms relevantes, desde el punto de vista de la
_____________
45
STC 4/1981.
El art.2.1 de la Ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de las Bases del Rgimen
Local.
46
Manuel Agudo Gaviln
112
aplicacin del IBI, se realizan en sede catastral, tal y como podemos comprobar en el siguiente cuadro:
Actuaciones de gestin tributaria segn el art.117 LGT y de aplicacin en el IBI
Atribuidas al Catastro
- Recepcin y tramitacin de declaraciones
y comunicaciones de los sujetos pasivos
del IBI art.76.1 TRLRHL y art 28 RD
417/2006, de 7 de abril.
- La realizacin de actuaciones de control
del cumplimiento de la obligacin de presentar declaraciones tributarias y de otras
obligaciones formales. Art.19.2 LCI y
art.47a RD 417/2006, de 7 de abril.
- La prctica de liquidaciones tributarias
derivadas de las actuaciones de verificacin y comprobacin realizadas. Art. 47 f
- La realizacin de actuaciones de verificacin de datos. Art.19.2 LCI y art 51 RD
417/2006, de 7 de abril.
- La elaboracin y mantenimiento de los
censos tributarios. Art. 77.5 TRLRHL.
Atribuidas al municipio
- El reconocimiento y denegacin
de exenciones y bonificaciones.
Art. 77.1 TRLRHL.
- La resolucin de expedientes por
devolucin de ingresos indebidos
- Actuaciones de asistencia e informacin al contribuyente.
- Elaboracin de la lista cobratoria. Art. 77.6 TRLRHL.47
- Realizacin de las liquidaciones
- Emisin de los documentos de
cobro.
De aqu la improcedencia de afirmar que la gestin tributaria del IBI cae del lado municipal ya que, como vemos, ni formal ni materialmente sucede as. La otra precisin se dirige a
advertir de la impropiedad que, a nuestro juicio, supone hablar
de una gestin tributaria compartida del IBI entre el Catastro y
el Ayuntamiento pues consideramos que a lo sumo se podra
hablar de una gestin tributaria repartida entre dos planos territoriales de poder, con absoluta prevalencia del estatal sobre
el municipal sin que tampoco el hecho de que dos elementos
estructurales de este tributo de importancia capital como son la
base imponible y el sujeto pasivo, se fijen por referencia a dos
figuras catastrales, implica cogestin del impuesto entre ambas
instancias territoriales. Es ms, hay que afirmar que este hecho
no supone siquiera colaboracin ya que lo nico que sucede es
que tanto el valor catastral del inmueble como el titular catas_____________
47
Se trata de una copia literal del Padrn Catastral, de la que se minoran ,

con el fin de obtener el cargo lquido, todos los titulares catastrales exentos del
IBI por mandato de la Ley.
113
Manuel Agudo Gaviln
tral del mismo, determinados exclusivamente por el Catastro,

operan una transformacin ,meramente nominativa al pasar a
la rbita del impuesto en sede municipal y se convierten sin
ms en base imponible el primero y en sujeto pasivo el segundo;
pero son la misma cosa ya que la trasposicin desde Catastro a
la estructura del IBI se efecta tal cual sin que el municipio
pueda realizar modificacin o adicin alguna en los mismos. Se
trata de algo parecido a lo que sucede con las deidades clsicas
que cuando viajan desde Grecia para ser adoptadas por Roma
cambian de nombre pero son o representan la misma cosa. As
la Afrodita griega pasa a ser la Venus romana, pero ambas dos
son las diosas de la belleza fsica; o el Zeus griego que convertido en el Jpiter romano, sigue siendo el dios del universo. Y
algo similar sucede con estos dos elementos estructurales del
IBI.
III. LA GESTIN CATASTRAL DEL IBI COMO ACTIVIDAD
HABILITANTE DE LA GESTIN TRIBUTARIA DEL IBI
POR EL MUNICIPIO
Quiz no resulte excesivo afirmar que el IBI es algo ms que
un usuario de la informacin catastral; que el IBI se hace en el
Catastro. De aqu que las actuaciones llevadas a cabo por este
registro administrativo deban ser consideradas como un requisito de viabilidad para la entrada en juego de las competencias
que en legislador atribuye al municipio en la gestin del IBI.
1.
LA DETERMINACIN DEL TITULAR CATASTRAL
Nos encontramos ante una categora catastral, determinada

por tanto fuera del mbito municipal, pero tambin determinante para la gestin de aquella parte del IBI encomendada por
la Ley de haciendas locales al ayuntamiento; y ello a pesar de
que, a diferencia de lo que sucede con el valor catastral, dicha
ley no llama expresamente a esta figura para ocupar un lugar
en la estructura de este impuesto.
Manuel Agudo Gaviln
114
En efecto, el sujeto pasivo del IBI es fijado por el art. 65.1

TRLRHL, con absoluta fidelidad a los cnones de la liturgia
tributaria, como la persona o entidad que realiza el hecho imponible de este impuesto. Sin embargo, como consecuencia de
la remisin que hace el art.77.5 TRLRHL a la informacin contenida en el Padrn catastral para la gestin del impuesto, ser
el titular catastral, determinado por el Catastro, quien entre
luego en la estructura del IBI para ocupar la posicin de sujeto
pasivo. Resultando por tanto que, en la prctica, el sujeto pasivo del IBI est tambin mediatizado por la gestin catastral ya
que como norma general, quien asume la obligacin de pagar
la cuota del impuesto es el titular catastral por cuanto que es a
quien va le a corresponder el papel de sujeto pasivo en la lista
cobratoria del IBI. Desplazamiento este, adelantemos ya, el del
sujeto pasivo por el titular catastral, que va a carecer de repercusin financiera en el impuesto siempre que haya una correspondencia cronolgica y jurdica entre la persona o entidad que
realiza el hecho imponible y el titular catastral de cada ejercicio, pero que en los casos de desajuste entre ambas figuras catastrales o en ausencia de titular catastral dar lugar, ya en
sede municipal, a una extravagancia tributaria consistente en
que el Ayuntamiento a la hora de liquidar el IBI se va a encontrar ante bases imponibles que no tienen sujeto pasivo.
Recordemos, en apoyo de esta afirmacin, el iter secuencial
del alumbramiento del sujeto pasivo del IBI.
El art.11 LCI establece la obligacin de incorporar al Catastro todos los bienes inmuebles y las alteraciones que se realicen
sobre los mismos. Ahora bien, esos bienes que llegan al Catastro no lo hacen solos, como un objeto fsico despojado de toda
juridicidad, sino que llegan en compaa de determinados derechos (propiedad, usufructo, superficie) que recaen sobre ellos y
que a su vez constituyen un vnculo jurdico entre dichos inmuebles y el sujeto de Derecho que los titulariza. Por su parte,
el artculo 9 LCI define al titular catastral por referencia al
hecho de que una persona est dada de alta en el Catastro por
ostentar sobre un bien inmueble la titularidad de un derecho
de propiedad, de usufructo, de superficie o de una concesin
115
Manuel Agudo Gaviln
administrativa. Con lo cual vemos, por un lado, que el legislador, para configurar al titular catastral, acude al mismo criterio
material utilizado por el art. 61.1 TRLRHL para configurar el
hecho imponible del IBI.; y por otro, que la titularidad de esos
derechos no es suficiente para adquirir la cualidad de titular
catastral ya que esta slo se adquiere por la incorporacin del
inmueble al Catastro. Por tanto, se puede ser titular de alguno
de los citados derechos y no ser titular catastral debido a que
esta cualidad es presentada por la LCI como una consecuencia
indirecta o un efecto colateral o de la incorporacin de los inmuebles al Catastro. Represe en que el art.11 LCI precepta
dicha incorporacin de una manera objetiva, despojados los
inmuebles de cualquier referencia subjetiva. Detalle este que, a
nuestro modo de ver, revela un desmesurado e incompresible
afn de los promotores de la norma catastral por dar apariencia
a esa emancipacin que pregonan del Catastro respecto de las
distintas figuras tributarias que, se apoyan en su informacin; y
que no alcanzamos a comprender puesto que la estructura de
cualquier tributo demanda la presencia de un elemento subjetivo. Un sujeto al que situar en el lado pasivo de la relacin obligacional en que se concreta el tributo ya que sin dicho sujeto, el
titular del tributo, el sujeto activo, ver frustradas sus expectativas de financiacin a travs de este instrumento.
Ese incomprensible afn en separar al Catastro de las figuras
tributarias que se apoyan y confeccionan con base en su informacin lleva, en nuestra opinin, a su nueva ley reguladora a
situar en un segundo plano la regulacin del elemento personal
pese a ser este un elemento esencial dentro de la informacin
catastral ya que de poco sirve el inventario catastral si no es por
el vnculo que establece entre un inmueble y el propietario del
mismo. El Catastro sin este vnculo, sin su funcin jurdica,
quedara vaco de sentido puesto que sus funciones cartogrficas y topogrficas pueden ser suplidas precisamente por las
ciencias antes citadas y que tienen dichas funciones como objeto.
En efecto, hemos dicho que la LCI define al titular catastral
como la persona dada de alta en el Catastro Sin embargo,
Manuel Agudo Gaviln
116
cuando habla de la incorporacin la refiere solo a los inmuebles; nada dice explcitamente acerca de cmo se incorpora el
titular de esos derechos. Es el inmueble, objeto fsico, el que
parece arrastrar a su dueo, sujeto de Derecho, hacia el Catastro. Y esto es as porque como seala el art.11 LCI lo que resulta obligatorio es la incorporacin de los bienes inmuebles al
Catastro; siendo el titular de dichos inmuebles una especie de
accesorio o complemento a los mismos.
Este mismo artculo 11 establece una serie de procedimientos para la incorporacin de los inmuebles al Catastro. Siendo
en la regulacin que hace la ley de esos procedimientos de incorporacin (declaraciones, comunicaciones, solicitudes, inspeccin etc) donde se infiere que el titular catastral es la persona natural o jurdica vinculada a un bien inmueble de los
inventariados en el Catastro por ostentar sobre el mismo la
titularidad de un derecho de propiedad, de usufructo o de superficie.
2. LA DETERMINACIN DEL VALOR CATASTRAL
Nos encontramos ante una categora administrativa esencial
por su influencia en la imposicin inmobiliaria en general y en
el IBI en particular por cuanto que la base imponible de este
impuesto se fija por directa referencia al valor catastral. Sin
embargo, y pese a esta circunstancia, la participacin del municipio en su determinacin aparece muy debilitada ya que la
nica intervencin reconocida al ayuntamiento en la determinacin del valor catastral tiene lugar de manera indirecta, en
forma de evacuacin de informe no vinculante a la hora de confeccionarse las ponencias de valores por la Direccin General
del Catastro. Documento este que, como sabemos, constituye el
instrumento a travs del cual se determina el valor catastral de
los bienes inmuebles que acceden al Catastro. O a travs de la
colaboracin que, para la notificacin de los valores catastrales
117
Manuel Agudo Gaviln
resultantes de los procedimientos de valoracin colectiva de

carcter general y parcial, puede solicitarles el Catastro48.
De lo dicho resulta que la determinacin del titular catastral,
(luego incorporado como sujeto pasivo al padrn del IBI) junto
con la determinacin del valor catastral (luego base imponible)
constituyen dos funciones del Catastro que han de ser consideradas esenciales en el sentido de que resultan habilitantes para
la gestin tributaria del IBI por los ayuntamientos. Sin ellas no
es posible el ejercicio de las competencias municipales sobre
este impuesto. Debindose poner especial nfasis en que de la
precisin con que sean realizadas por el Catastro esas funciones
va a depender en parte la capacidad financiera del IBI para las
respectivas haciendas municipales.
IV. CONSECUENCIAS NEGATIVAS DEL SISTEMA PARA LA
POTENCIA FINANCIERA DEL IBI
1. SUJETOS PASIVO VS TITULAR CATASTRAL
Dispone el art. 77.5 TRLRHL que el impuesto se gestiona a
partir de la informacin contenida en el padrn catastral; estableciendo en su apartado sexto la obligatoriedad de que los datos contenidos en el mismo se hagan constar en la lista cobratoria que elabora el ayuntamiento para poner al cobro este
impuesto.
Pues bien, cuando la relacin jurdico-tributaria en el IBI se
realiza de manera completa; esto es cuando cada una de las
partes intervinientes da cumplimiento a las obligaciones tributarias formales en presencia y se activa el correspondiente procedimiento de incorporacin catastral, se producir la concurrencia en un mismo sujeto de Derecho de la cualidad de sujeto
pasivo y la de titular catastral. Sin embargo, es preciso advertir
que en la prctica sujeto pasivo del IBI y titular catastral no son
siempre categoras que concurran simultaneamente en un
_____________
48
Art. 29.1 LCI.
Manuel Agudo Gaviln
118
mismo sujeto de Derecho. Supuesto este que como venimos

diciendo se va a dar cada vez que, por incumplimiento de la
correspondiente obligacin formal, no se ponga en marcha el
correspondiente procedimiento de incorporacin catastral. En
estos casos se produce una disociacin entre el sujeto pasivo y
el titular catastral. De aqu que con el actual sistema de determinacin se pueda afirmar que el titular catastral ser siempre
un sujeto pasivo presunto. Un contribuyente iuris tamtum, ya
que depende de que quien realice el hecho imponible cumpla
con la obligacin formal de declarar y, por supuesto, de la diligente actividad del catastro.
En efecto, la condicin material de sujeto pasivo del IBI,
como en cualquier otro impuesto, se adquiere por la realizacin
del hecho imponible y no como consecuencia del acceso a un
registro pblico del negocio jurdico en que se ponga de manifiesto su realizacin. Por tanto, el sujeto pasivo del IBI, a ttulo
de contribuyente, nace como consecuencia de adquirir este la
titularidad de alguno de los derechos a que se refiere el art.
61.1 TRLRHL, naciendo para l obligaciones tributarias materiales, como es el pago de la cuota y, en su caso, de las obligaciones accesorias que procedan; y as mismo nacen obligaciones formales, como el deber de declarar. Sin embargo, la
condicin de titular catastral se adquiere por el hecho de acceder al Catastro el negocio jurdico en que se ponga de manifiesto la realizacin del hecho imponible del IBI, pues como venimos diciendo el art. 9.1 LCI fija como criterio para causar alta
en el Catastro la misma circunstancia contemplada como presupuesto de hecho del IBI por el art. 65.1 TRLRHL. Resultando
as que la realizacin del hecho imponible es un prius necesario
pero insuficiente para que el sujeto pasivo contribuyente adquiera adems la condicin de titular catastral ya que esta condicin, como venimos diciendo, solo se adquiere por el hecho
de ser dado de alta en el Catastro el sujeto pasivo que ha realizado el hecho imponible del IBI. Si bien, como ya hemos indicado, al entrar en Catastro pierde esta cualidad para convertirse en titular catastral.
119
Manuel Agudo Gaviln
En consecuencia la titularidad catastral requiere para su nacimiento la realizacin del hecho imponible del IBI ms el
cumplimiento de luna obligacin formal. La obligacin de declarar por el contribuyente o de comunicar por Notarios, Registradores y, en su caso, ayuntamientos al Catastro la realizacin
del mismo. A veces tambin, aunque las menos, como consecuencia de un procedimiento de inspeccin llevado a cabo por
el Catastro o por algn Ayuntamiento.
Ahora bien, a la vista de lo expuesto queda claro que el titular catastral y el sujeto pasivo del IBI pueden no coincidir y de
hecho as suceder siempre que se produzca un incumplimiento
de la obligacin formal de declarar o de comunicar. En estos
casos, como ya hemos indicado, las figuras del sujeto pasivo y
las del titular catastral se disocian de manera que el sujeto pasivo queda oculto a los instrumentos de gestin tributaria del
impuesto. Concretamente queda oculto a la actividad de liquidacin; toda vez que el impuesto se gestiona a partir de la informacin contenida en el padrn catastral. Circunstancia esta
que da lugar a una situacin que en la prctica se materializa
en la prdida por el ayuntamiento de la cuota del IBI relativa al
inmueble afectado. Siendo la inspeccin, en cuanto procedimiento de incorporacin al Catastro, el instrumento idneo
para restablecer la correspondencia entre sujeto pasivo y titular
catastral. Sin embargo, las posibilidades de que el problema se
resuelva por esta va son remotas si tenemos en cuenta que las
actuaciones de la Inspeccin Catastral del IBI urbana en el
conjunto del Estado espaol ascendieron en el ejercicio 2007 a
17.93949 y que solo en la provincia de Jan, durante el ejercicio
2008, las unidades catastrales o inmuebles con titular catastral
desconocido o, como se dice ahora, en investigacin superaban las 11.00050. Lo que equivale a decir que miles de bases
_____________
49
Memoria de la Administracin Tributaria 2007 pgn 458. Secretara de Estado de Hacienda y Presupuestos. Ministerio de economa y Hacienda.
50
Fuentes propias.
Manuel Agudo Gaviln
120
imponibles del IBI no tenan asociado un sujeto pasivo al que

reclamar el pago de la cuota de este impuesto.
Si bien, es de justicia recordar que la ley, art.77.7 TRLRHL,
pone tambin a disposicin del ayuntamiento la posibilidad de
rectificar estos desajustes; tanto para rectificar el titular catastral al elaborar la lista cobratoria como para asignar un titular
a esos inmuebles que, empotrados en el padrn catastral, llegan
al ayuntamiento sin titular catastral asignado. Aunque las posibilidades de que se resuelva la situacin por esta va, son an
ms remotas que las que hemos visto existen para que se solventen por va de la inspeccin catastral., habida cuenta el desapego municipal cuando se trata de implicarse frontalmente en
la obtencin de sus ingresos se trata.
2. BASES IMPONIBLES SIN SUJETO PASIVO O CON SUJETO PASIVO
ERRNEO
No hace falta insistir en la trascendencia que la determinacin del titular catastral y del valor catastral tienen para la potencia financiera del IBI, Sin embargo, si es preciso resaltar
que ambas operaciones estn an lejos de haber alcanzado la
perfeccin que su importancia exige. Y ello pese a que estamos
ante un objetivo de consecucin obligatoria no solo por razones
financieras sino tambin porque de su consecucin depende la
materializacin de principios constitucionales bsicos como el
de suficiencia financiera de las haciendas municipales o el de
generalidad tributaria. Principio este cuya materializacin en el
IBI se nos antoja muy difcil de alcanzar con la actual estructura competencial del impuesto, aventurndonos incluso a decir
que nunca podr ser alcanzado por el Catastro en solitario, sin
la ayuda del municipio.
En efecto, una cosa es que todo el suelo del pas y en general
toda la riqueza inmobiliaria est fsicamente catastrada, dibujada con trazos geomtricos, y otra muy diferente que todas y
cada una de esas unidades catastrales, que representan porciones singulares del derecho de propiedad sobre dicha riqueza,
est asociada a un sujeto de Derecho. Y no solo esto, sino que
121
Manuel Agudo Gaviln
ese sujeto de Derecho que el Catastro vincula con un determinado bien inmueble sea adems, en todos los casos, el verdadero titular del derecho en cuestin. Poniendo la realidad de manifiesto que se est an lejos de esta meta ya que una cosa es el
Catastro en su vertiente cartogrfica, donde el actual estado de
la ciencia le permite un desarrollo tecnolgico prximo a la
perfeccin, aunque esto por s solo poco aporta a la imposicin
inmobiliaria en general, y otra muy distinta es su dimensin
jurdica del Catastro; la que sirve para dotar a todos y cada uno
de los dibujos geomtricos realizados por la cartografa catastral de un elemento subjetivo. de un sujeto de Derecho que titulariza alguno de los derechos, preferentemente el de propiedad,
sobre alguno o algunos de los inmuebles representados pos esos
dibujos y que le convierten luego en sujeto pasivo del IBI.
Esa plena correspondencia entre titular catastral y titular del
derecho en presencia (propiedad, usufructo o superficie) no es
algo alcanzado en actual Catastro. Circunstancia que tiene una
importante repercusin negativa sobre la potencialidad financiera del IBI y, por ende, sobre la materializacin de determinados principios de justicia tributaria.
En efecto, como consecuencia de la estructura del proceso
de aplicacin del IBI, nos encontramos, una vez en sede municipal, con bases imponibles que no tienen sujeto pasivo, puesto
que en el padrn catastral el lugar correspondiente a la identidad de un sujeto de Derecho como titular catastral del inmueble al que se le ha asignado valor catastral, lo ocupa la expresin en investigacin, artculo 47 de la Ley 33/2003. Y tambin,
casos de bases imponibles con sujeto pasivo errneo a causa de
la falta de correspondencia o no coincidencia entre el titular
catastral de un inmueble determinado y el verdadero titular de
alguno de los derechos sobre dicho inmueble, exigidos para
causar alta como titular catastral.
Manuel Agudo Gaviln
122
De que el problema es importante a nivel del Estado51 nos da

idea la preocupacin de la Direccin General del Catastro que
emite diversas circulares para tratar de abordar, o tal vez para
maquillar, el problema. Entre otras, la Circular 12.03/2006, de
14 de diciembre, que tiene como principal objetivo regularizar
la situacin; pues considera que la titularidad desconocida
origina disfunciones desde el punto de vista tributario. O al ao
siguiente la Circular 01.03/2007, de 13 de febrero sobre pautas
y actuaciones a llevar a cabo por las Gerencias / Subgerencias
del Catastro respecto de los bienes inmuebles de titular desconocido.
Se trata, esta ltima, de una circular que pone de manifiesto
la preocupacin de la Direccin General del Catastro por los
inmuebles que se encuentran en una de las dos situaciones indicadas. Concretamente se refiere a aquellos inmuebles catastrados que no tienen asignado un titular y que, como se deduce
de la propia circular, debe constituir un problema de magnitud
considerable puesto que el cambio del cdigo establecido en
estos casos por la Circular 12.03/2006 Desconocido va a ser
sustituido por orden de esta Circular 01.03/2007 de 13 de febrero, por el de en investigacin, artculo 47 de la Ley 33/2003, y
se llevar a efecto directamente por la Subdireccin General de
Estudios y Sistemas de la Informacin, mediante un proceso masivo...previamente a la emisin de los padrones catastrales .
Debiendo confesar nuestra incapacidad para comprender de
qu modo la expresin en investigacin, utilizada en relacin con inmuebles sin titular catastral para sustituir la anterior
expresin Desconocido puede corregir esas disfunciones tri_____________
51
Solo en el Padrn Catastral de los pueblos de la provincia de Jan, correspondiente a 2008, existan 6.122 unidades de Urbana sin titular catastral; sin
sujeto pasivo en el IBI por tanto, que ascendan a un valor catastral aproximado de 140.000.000,00 de euros. Cantidad que es muy superior si tenemos cuenta que en este cmputo no se incluyen los municipios ms populosos de la provincia tales como Jan, Martos y beda. ni tampoco las unidades catastrales de
rstica (Fuentes propias).
123
Manuel Agudo Gaviln
butarias que la Direccin General del Catastro achaca a esta

ltima expresin.
En relacin con el otro caso apuntado, bases imponibles con
sujeto pasivo errneo, existen datos que nos llevan a pensar que
el problema tampoco es menor. En primer lugar, porque as lo
constata la propia Ley de las Haciendas Locales, pues no otra
cosa cabe inferir de su art.77.7 cuando al referirse a la gestin
tributaria del IBI por el ayuntamiento dispone que:
En los supuestos en los que resulte acreditada, con posterioridad a la emisin de los documentos a que se refiere el apartado
anterior [se refiere a los datos contenidos en el padrn catastral
remitido por el Catastro a los ayuntamientos] la no coincidencia
del sujeto pasivo con el titular catastral.
Y en segundo lugar por el hecho de que el Tribunal Supremo haya tenido que sentar doctrina legal al respecto, tal y como
hace en sentencia de 20 de septiembre del 200152 en los siguientes trminos:
(), procede fijar la siguiente doctrina legal: El sujeto pasivo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles es el propietario de los
mismos cuando de dicho derecho se trata y dado que los efectos
traslativos del dominio, en caso de otorgarse escritura pblica y
si otra cosa no se acuerda en ella, se producen desde su formalizacin, el adquiriente asume en ese momento la posicin de sujeto pasivo del IBI, a quien le ser exigible en el siguiente devengo,
con independencia de que cumpla o no con su obligacin de efectuar la declaracin de la variacin jurdica por cambio de titular
y sta tenga acceso al catastro, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad en que se haya podido incurrir por incumplimiento
de dicha obligacin.
Doctrina que, a nuestro modo de ver, constata, por un lado,
la existencia de una actuacin catastral imperfecta a la hora de
adecuar o actualizar la identidad del titular catastral del in_____________
52
Sentencia dictada por la Sala Tercera, Seccin Segunda, del Tribunal Supremo en el recurso de casacin en inters de la Ley, nmero 7238/2000, interpuesto por el Ayuntamiento de Tenerife.
Manuel Agudo Gaviln
124
mueble con la identidad del verdadero titular del derecho de

propiedad sobre dicho inmueble y, por otro, hace prevalecer el
derecho tributario material frente al derecho tributario formal.
Concretamente frente a la obligacin formal de declarar ante
Catastro ya que el sujeto pasivo es quien, con arreglo al derecho
tributario material, tiene que hacerlo; es decir, la persona que
realiza el hecho imponible, siendo irrelevante la declaracin
ante catastro. En este sentido, consideramos que la sentencia
debilita la dependencia del Ayuntamiento del padrn del impuesto a la hora de liquidar; en el sentido de que, cuando tenga
constancia de esa discrepancia entre el titular facilitado por el
Catastro y el propietario del inmueble, puede y debe proceder a
liquidar prescindiendo del titular facilitado por el Catastro. Se
trata, en cierta manera de un plus para la autonoma financiera
municipal. Sin embargo, como venimos sealando, la utilizacin de esta posibilidad por los ayuntamientos es inexistente o
anecdtica.
3. BASES IMPONIBLES INFERIORES EN SU CUANTA COMO CONSECUENCIA DE ALTERACIONES FSICAS SOBRE INMUEBLES QUE NO
LLEGAN AL VALOR CATASTRAL
A efectos del IBI existe un concepto terico de inmueble, recogido en los artculos 6 a 8 LCI, al que resulta forzoso acudir
para la exaccin de este impuesto por remisin del art. 62.3
TRLRHL. Si bien esta singularidad conceptual carece de trascendencia a los efectos de su aplicacin. Ahora bien, dicho esto,
hay que advertir acto seguido que sobre el concepto de inmueble convergen dos realidades con influencia decisiva en este
impuesto. Nos referimos, por un lado, a una realidad jurdica, a
la que antes hemos aludido y que tiene como misin principal
vincular cada una de las unidades inmobiliarias catastradas con
un sujeto que titulariza un determinado derecho sobre alguna o
algunas de ellas y, por otro, a una realidad fsica.
En efecto, adems de esa realidad jurdica los bienes inmuebles presentan, obviamente, una realidad fsica, constituida por
su mera existencia y que les define a travs de una serie de ca-
125
Manuel Agudo Gaviln
ractersticas de esta naturaleza (superficie, edificacin, volumen de esa edificacin, distribucin de la superficie construida,
calidad de lo construido, ubicacin etc.), en funcin de las cuales el inmueble en cuestin pone de manifiesto un valor econmico determinado.
En el caso concreto del IBI esa medida o porcin de la riqueza inmobiliaria que va a gravar el impuesto recibe, como
sabemos, el nombre de valor catastral y la encargada de fijarlo
para todos los bienes inmuebles del Estado es la Direccin General del Catastro. Valor que, por mandato del art. 65 TRLRHL,
constituye la base imponible del IBI. Debiendo poner de relieve
a este respecto un dato de importancia capital contenido en el
art. 22 LCI donde se dice literalmente que: el valor catastral es
el determinado objetivamente para cada bien inmueble a partir de
los datos obrantes en el Catastro inmobiliario y estar integrado
por el valor catastral del suelo y el valor catastral de las construcciones.
Nos referimos a que la valoracin catastral del inmueble, la
determinacin de la base imponible en el IBI, se va realizar
solo y exclusivamente con los datos que entren previamente en
el Catastro; lo que significa que todas aquellas alteraciones realizadas sobre los inmuebles ya catastrados (un ejemplo muy
comn viene representado por la elevacin de una planta o la
ampliacin de lo ya edificado) que, por cualquier motivo, no
accedan al Catastro no van a ser tenidas en cuenta a la hora de
cuantificar el valor catastral del inmueble alterado. Lo que llevado a la estructura del impuesto se va a traducir en una base
imponible cuantitativamente inferior a la que realmente correspondera; pues en el caso del ejemplo, una ampliacin de lo
edificado implica un mayor valor del inmueble que deber tener el correspondiente reflejo en el valor catastral. De aqu la
importancia que, para la determinacin del valor catastral, tiene el hecho de que ciertos datos modificativos de la realidad
fsica de un inmueble accedan al Catastro y, sobre todo, que lo
hagan describiendo con absoluta fidelidad la alteracin fsica
operada, ya que de esto va a depender el montante del valor
catastral que se le asigne. Importancia de la que, sin duda, la
Manuel Agudo Gaviln
126
LCI es consciente y por ello adopta medidas para asegurarse de

que las mismas accedan al Catastro, configurando, en su art.
13.2, como una obligacin para el titular catastral comunicar al
Catastro determinadas alteraciones sobre el bien inmueble al
que est vinculado. Alteraciones que, comoya hemos apuntado,
identifica, en su art. 16.2, como la realizacin de nuevas construcciones y la ampliacin, rehabilitacin, reforma, demolicin o
derribo de las ya existentes, ya sea parcial o total. ... La modificacin de uso o destino y los cambios de clase de cultivo o aprovechamiento, y que, como vemos, tienen capacidad para influir
sobre el valor catastral y, por ende, sobre la base imponible del
IBI. Debiendo poner especial nfasis sobre el hecho de que
dichos datos habrn de ser hechos llegar al Catastro, en la mayora de los casos, precisamente por los mismos sujetos que van
a ser sometidos tributo. Siendo quizs este el motivo por el que
la propia Ley dota al Catastro de instrumentos y potestades
para verificar y contrastar la informacin facilitada o para detectar aquella que debiendo llegar no lo ha hecho53. Y especialmente sorprendente resulta, a nuestro juicio, que ante una operacin de tanta trascendencia para la potencialidad financiera
del IBI, el legislador deje al ayuntamiento en una cmoda posicin de espectador puesto que slo, si voluntariamente lo decide a travs de la aprobacin de la correspondiente ordenanza
fiscal54, asumir la obligacin de comunicar al Catastro los actos o negocios, sometidos a la previa obtencin de licencia municipal, susceptibles de causar una modificacin catastral. Cosa
que, como venimos advirtiendo, generalmente no hace. Sin
embargo, al mismo tiempo, llama la atencin que cada vez con
ms frecuencia los ayuntamientos contratan con empresas externas, campaas de inspeccin sobre los inmuebles del municipio.
_____________
53
Principalmente la Inspeccin configurada como un procedimiento de incorporacin de los datos sobre bienes inmuebles al Catastro por el art. 11.2, c
LCI.
54
Art. 14, b) LCI.
127
Manuel Agudo Gaviln
Sealando una vez ms que la consecuencia de que no accedan al Catastro determinadas alteraciones fsicas de los inmuebles se traduce luego, al ser llevado el valor catastral a la estructura del impuesto, en una menor base imponible y, por
tanto en una merma de la potencia financiera del IBI.
V. LA PARTICIPACIN DE LOS AYUNTAMIENTOS EN EL
MANTENIMIENTO DE LA BASE DE DATOS DEL CATASTRO
1. PLANTEAMIENTO INTRODUCTORIO
En nuestro actual Estado constitucional la aplicacin del tributo no puede ser contemplada solo en el plano de su efectividad financiera sino que ha de ir ms all toda vez que este ha
de servir adems como instrumento para materializar los principios y valores que informan el ordenamiento jurdico en el
que opera. Siendo concretamente el proceso de aplicacin de
los tributos el plano en que dichos principios han de ser hechos
efectivos; pues no se puede perder de vista que el tributo tiene
una dimensin terica que cae del lado del legislador quien al
construirlo viene obligado a revestirlo con todo el ropaje
axiolgico que informa el concreto ordenamiento jurdico que
lo acoge; pero al mismo tiempo el tributo tiene tambin una
dimensin prctica en la que se exterioriza y despliega sus efectos; donde se hace visible. Dimensin esta donde se materializa
el efecto del tributo en su faceta de procurador de recursos,
pero tambin donde se hacen realidad los principios constitucionales que lo informan. Siendo la gestin administrativa la
que va a permitir al tributo materializarse en ambos aspectos.
La que va a hacer que el tributo transite a travs de los poderes
del Estado. La que hace que abandone el hbitat del poder legislativo para ponerse a disposicin del ejecutivo; o lo que es
igual, que el tributo pase del plano terico al plano prctico.
Por otro lado, desde la ptica de los principios informadores
del tributo, consideramos que si, desde el punto de vista de la
justicia tributaria, hay algn principio que deba ser destacado
Manuel Agudo Gaviln
128
este es, sin duda, el principio de generalidad por cuanto que se

trata de una formulacin del trascendental principio constitucional de la igualdad y tambin porque en materia tributaria
tiene una importancia intrnseca, no necesitada de vinculacin
o referencia axiolgica alguna que le dote de contenido o le
confiera razn de ser; si bien esto no obsta para que deba ser
modelado, precisamente para conservar su condicin de justo,
con la lima de otros principios constitucionales como el de la
capacidad para contribuir.
Ahora bien, en relacin con este principio, es preciso poner
de relieve que para su materializacin no basta con un llamamiento a todos, genrico y formal, para considerarlo cumplido
sino que ser solo cuando el tributo se pague por la totalidad de
los contribuyentes, legalmente llamados a contribuir, cuando se
podr entender materializado este principio de generalidad.
Exigencia que llevada al caso concreto del IBI aparece adems
agravada por dos motivos. Uno, porque el elemento subjetivo
del hecho imponible de este impuesto est representado en una
parte muy principal por la titularidad de un derecho al que la
Constitucin grava con una funcin social (art.33 CE), el derecho de propiedad. En nuestro caso el derecho de propiedad
sobre un bien inmueble. Lo que hace que la materializacin del
principio de generalidad en el IBI conlleve un plus de exigencia
ya que a su travs se est materializando tambin una parte de
la funcin social reclamada por la CE para el derecho de propiedad. Pero por otro lado, no podemos olvidar que el IBI es un
tributo afecto a coadyuvar en la materializacin del principio
constitucional de suficiencia financiera de la hacienda municipal.
Principio
este
configurado
por
el
Tribunal
55
nal como un prius o requisito habilitante para la materializacin de otro principio constitucional como es el de autonoma
municipal.
Como consecuencia de estas consideraciones entendemos
que todas las instancias de poder territorial del Estado vienen
_____________
55
STC 237/1992 de 15 de diciembre, FJ 6.
129
Manuel Agudo Gaviln
obligadas a participar en la aplicacin del IBI. Si bien es cierto

que existen razones para considerar que, entre dichas instancias, el municipio resulta especialmente obligado. Preferencia
que dimana no slo del hecho de ser el beneficiario directo y
nico del tributo sino tambin de la posicin que le corresponde en la organizacin del Estado, pues como viene a decir el
TC, en Sentencia 32/1981, las instituciones instituidas por la
CE, entre las que obviamente se encuentra el municipio, se
consideran componentes esenciales para asegurar los principios constitucionales. Y obligado sobre todo por la posicin de
privilegio que le otorga la vecindad fsica y administrativa con
la materia gravada por el IBI.
2. LA AUTONOMA MUNICIPAL COMO ARGUMENTO PARA EXIGIR LA
INTERVENCIN DEL AYUNTAMIENTO EN EL MANTENIMIENTO DE LA
BASE DE DATOS DEL CATASTRO
Consideramos que la autonoma municipal, en su primigenia

formulacin constitucional, carece de fuerza en s misma para
ser invocada como argumento con el que reclamar la intervencin municipal en el mantenimiento de la base de datos del
Catastro ya que la razn de ser de la presencia del IBI en la
esfera municipal no es una consecuencia directa del principio
de autonoma municipal sino del tambin principio constitucional de suficiencia financiera de las haciendas locales. Sin
embargo, la configuracin que hace la jurisprudencia constitucional de este principio de suficiencia 56, como prius determinante en la materializacin del principio de autonoma municipal, hace que ambos principios, autonoma y suficiencia, entren
en una relacin circular e interdependiente. Circunstancia esta
que, unida a la configuracin del principio de autonoma muni_____________
56
Sentencia 237/1992 de 15 de diciembre, FJ 6, la amplitud, la suficiencia,

de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines. Sentencia
96/1990, de 25 de Mayo, FJ 7, la suficiencia de medios es el presupuesto habilitante para que los provincias y municipios puedan hacer efectiva la autonoma
que la Constitucin les reconoce y garantiza.
Manuel Agudo Gaviln
130
cipal por la jurisprudencia constitucional como el derecho del

municipio a participar en todos aquellos asuntos que sean de su
inters57 y al hecho de que el legislador bsico, con base en el
principio de autonoma, confiera al municipio un papel principal en la materializacin del principio de suficiencia financiera
de su hacienda58, nos llevan a considerar que habilitan al principio de autonoma municipal para, desde l, reclamar ante el
Estado la presencia del municipio en un escenario tan sensible
para sus intereses como es la base catastral de datos ya que, son
determinados datos contenidos en ella los que se trasponen al
IBI para convertirlos en elementos estructurales de este instrumento de financiacin municipal. Y aunque es cierto que
formalmente la exigencia constitucional al legislador para con
la autonoma municipal en esta materia se puede considerar ya
pagada con las atribuciones dispositivas que ha hecho al municipio sobre la fuente de financiacin constituida por los tributos propios; consideramos, sin embargo, que del principio de
autonoma se derivan todava exigencias en orden a la necesidad de abrir a la presencia municipal escenarios que ahora le
estn vedados; aunque hemos de precisar que la participacin
que aqu defendemos no encuentra su fundamento tanto en este
principio de autonoma, como en el principio constitucional de
la generalidad, en los trminos antes expuestos y tambin en
exigencias derivadas del tambin principio constitucional de la
eficacia porque no podemos perder de vista que cuando de la
aplicacin de un tributo se trata el escenario en que tiene lugar
no es otro que el administrativo. Escenario para el que la Constitucin reclama la presencia del principio de la eficacia en
relacin a los intereses generales.
_____________
57
STC 32/1981.
TRLHL Exposicin de Motivos: el principio de autonoma coadyuva a la
realizacin material de la suficiencia financiera en la medida en que esta depende en gran parte del uso que las Corporaciones Locales hagan de la capacidad para gobernar sus respectivas haciendas y, en particular, de su capacidad
para determinar, dentro de ciertos lmites, el nivel de volumen de sus recursos
propios.
58
131
Manuel Agudo Gaviln
Todo ello sin perjuicio de que la autonoma municipal tiene

tambin una vertiente obligacional que en lo que a su concreta
advocacin financiera respecta, se traduce en una obligacin de
la Corporacin municipal frente a su hacienda; pues no se debe
olvidar que las corporaciones locales y sus respectivas haciendas constituyen realidades jurdicas diferentes. De manera que
cada Corporacin municipal es responsable frente a su hacienda en orden a procurar la materializacin del principio de suficiencia financiera. Sin embargo, la praxis municipal pone de
manifiesto, de forma casi generalizada, como el ejercicio por el
municipio de su autonoma financiera en la vertiente de los
ingresos suele ser contrario a las exigencias del principio de
suficiencia financiera. Esto es, las corporaciones locales no
cumplen con las previsiones legales y constitucionales frente a
sus haciendas. De aqu que no haya nada que nos permita pensar que, configurada por el legislador como un derecho derivado de la autonoma municipal y por ende de ejercicio voluntario, la participacin municipal en el mantenimiento de la base
catastral fuera a hacerse realidad. De aqu que consideremos
que es desde la faceta obligacional de la autonoma local, desde
la que se ha de reclamar la participacin del municipio en el
mantenimiento de la base de datos del Catastro.
3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE GENERALIDAD TRIBUTARIA Y DE SUFICIENCIA FINANCIERA DE LAS HACIENDAS MUNICIPALES COMO ARGUMENTO PARA RECLAMAR LA PARTICIPACIN MUNICIPAL EN EL MANTENIMIENTO DE LA BASE DE DATOS DEL CATASTRO
Hemos sealado la relevancia que la jurisprudencia constitucional otorga al principio de suficiencia financiera de las
haciendas municipales por cuanto que de l se hace depender
la materializacin de otro principio nuclear de la organizacin
territorial del Estado cual es el principio de autonoma de los
entes locales. En este sentido, hemos de recordar tambin que
la Constitucin hace pivotar dicho principio de suficiencia sobre dos fuentes fundamentales de ingresos. Una de las cuales es
la constituida por los denominados tributos propios de la que
Manuel Agudo Gaviln
132
precisamente el IBI es una de las categoras que la integran. De

aqu que el desarrollo normativo que el legislador bsico haga
de cada una de las categoras que integran esta fuente de financiacin municipal deber estar orientado a facilitar la materializacin del principio de suficiencia de la hacienda municipal.
Sentado lo anterior, podemos decir que la optimizacin del
IBI en su labor coadyuvante a la materializacin del principio
de suficiencia financiera de la hacienda municipal se hace depender de dos variables. Por un lado, del uso que los gestores
municipales hagan de las capacidades dispositivas que la ley
confiere a la Corporaciones locales sobre dicho impuesto. Por
otro, la potencia financiera del IBI va a depender tambin del
nivel de materializacin que alcance en su aplicacin el principio de generalidad ya que la incompleta materializacin de este
principio en relacin con el IBI significa una reduccin de ingresos y por tanto una merma del principio de suficiencia financiera de la hacienda municipal.
Pues bien, llegado a este punto es preciso recordar que
hemos afirmado que la materializacin del principio de generalidad en el IBI dista de ser una realidad. Hemos aportado en
apoyo de esta afirmacin, algunos datos relativos a los padrones catastrales del IBI de los municipios de la Provincia de
Jan donde se constata que miles de inmuebles de los que figuran en dichos padrones carecen de titular catastral que es tanto
como decir cuotas de IBI sin un sujeto pasivo al que reclamar.
Situacin que se repite en cada una de las provincias del Estado
y que, como sabemos, es motivo de preocupacin para la Direccin General del Catastro que ha emitido diversas circulares en
relacin a dichos inmuebles sin un titular catastral conocido,
ahora en investigacin.
Situacin que llevada a la estructura del impuesto se traduce
en miles de bases imponibles sin sujeto pasivo. Circunstancia
esta altamente preocupante ya que de ella se derivan efectos
doblemente negativos. Por un lado, incide negativamente en un
principio esencial de justicia tributaria, como es el de generalidad. Incidencia esta que, a su vez, se traduce en una reduccin
de la potencia financiera del IBI. Circunstancia esta que acaba
133
Manuel Agudo Gaviln
influyendo, con efectos tambin negativos por cuanto lo debilita, otro principio constitucional cual es el principio de suficiencia financiera de las haciendas municipales.
Resulta por tanto que en el caso del IBI estn fallando, parcialmente es cierto, pero estn fallando, una parte de aquellas
dos operaciones consideradas bsicas a la hora de establecer el
tributo: por un lado, la identificacin y evaluacin de la riqueza
y, por otro, la identificacin de las personas vinculadas a ella.
Constituye un grave obstculo para la aplicacin del IBI el
hecho de que en la base de datos del Catastro no estn identificados a todos y cada uno de los propietarios de los inmuebles
registrados y que tampoco recoja de manera puntual todas
aquellas alteraciones fsicas operadas en los mismos con trascendencia para la base imponible del impuesto. De nada sirve
al sistema tributario del Estado en general y al municipal en
particular que el Catastro tenga cuadriculado y cartografiado
todo el suelo del Estado, facilitando incluso la posibilidad de
vistas y paseos virtuales sobre los inmuebles, si no puede vincular todas y cada una de las porciones en que se atomiza el derecho de propiedad sobre ese suelo con un titular que, adems,
sea el verdadero, y al mismo tiempo recoger todas y cada una
de las caractersticas fsicas de todos y cada uno de los inmuebles registrados.
Siendo, bajo nuestro punto de vista, causa directa de este
grave problema, por un lado, la injustificada marginacin del
ayuntamiento de toda participacin en el mantenimiento de la
base de datos del Catastro, en aquella parte relativa a las tareas
de identificacin del elemento subjetivo relacionado con los
inmuebles catastrados y por otro, el desapego de los ayuntamientos a desarrollar una actividad de control y comunicacin
al Catastro de aquellas alteraciones fsicas de los inmuebles con
repercusin en el valor catastral, luego base imponible del IBI y
del desapego municipal en general, a toda actividad que signifique intervencin directa frente a los vecinos en materia de control o inspeccin de los inmuebles del municipio. Siendo preciso aadir a estas circunstancias, la incapacidad del Catastro
para dar por s solo respuesta al problema.
Manuel Agudo Gaviln
134
Por ello consideramos, que la materializacin de estos dos

principios constitucionales: suficiencia financiera de las
haciendas municipales y el de generalidad, a los que hay que
aadir el de eficacia, demandan una reestructuracin competencial de la gestin del IBI. Reestructuracin dirigida esencialmente a optimizar la base de datos del Catastro, lo que, a
nuestro juicio pasa inexcusablemente porque el legislador configure como obligatoria la intervencin municipal en algunos
aspectos de la gestin catastral del IBI.
4. ASPECTOS A MODIFICAR EN LA ESTRUCTURA COMPETENCIAL DEL
IBI
No se acaba de entender que una institucin como el municipio integradora, por designio constitucional, de la organizacin territorial del Estado, que como tal viene obligada a coadyuvar a la materializacin de los principios informadores del
sistema constitucional y para cuya financiacin se crea y afecta
un tributo concreto como el IBI, sea apartado de una funcin
tan bsica en la aplicacin del tributo como es la identificacin
de la riqueza objeto de gravamen y de la de las personas a ella
vinculadas. Mxime cuando la historia y el sentido comn
aconsejan lo contrario.
Hemos visto como la participacin de los Ayuntamientos en
la formacin y mantenimiento de registros afectos a la gestin
de la Contribucin ha sido constante en la historia de este impuesto. Ya el Real Decreto de 4 de febrero de 1893 por el que se
crea y establece el Registro Fiscal sobre Edificios y Solares y
tambin el Real Decreto de 24 de Enero de 1894 por el que se
aprueba el Reglamento Provisional para la Administracin,
Investigacin y Cobranza de la Contribucin sobre Edificios y
Solares, encomienda a los ayuntamientos no solo su mantenimiento sino tambin su elaboracin. Responsabilidades en las
que se mantienen incluso una vez aprobada la ley del Catastro
de 1906; pues no en vano esta ley configura el Catastro precisamente sobre la base de los precitados Registros de Edificios y
Solares.
135
Manuel Agudo Gaviln
Ms recientemente, significativo resulta el ya transcrito en

otro lugar, art.34 de la Ley 41/1964, de 11 de Junio, de Reforma
del Sistema Tributario, donde en trminos netamente imperativos, en relacin con la gestin de la Contribucin Territorial,
obliga a los ayuntamientos a recepcionar y comprobar las declaraciones para determinar la base imponible por este impuesto y a auxiliar en estas funciones a la Administracin del Estado. E incluso a realizar labores inspectoras y a realizar las
declaraciones cuando descubrieren que no haban sido realizadas por los propietarios. Contemplando incluso la ley responsabilidad pecuniaria para los ayuntamientos en los casos de no
incumplimiento. Por ello, resulta llamativo observar como desde el momento mismo en que la Contribucin se transforma en
Impuesto de naturaleza local, se inicia un, para nosotros incomprensible, proceso gradual de alejamiento de los ayuntamientos en la gestin e inspeccin del mismo que culmina con
la supresin de toda intervencin municipal en las tareas de
vigilancia e inspeccin del IBI.
Pero es que adems de la historia, tambin el sentido comn
nos proporciona razones para reclamar la presencia obligatoria
del ayuntamiento en esas esenciales tareas de identificacin en
relacin con la materia y las personas gravadas por el IBI. Nos
referimos a la proximidad fsica y administrativa en la que se
encuentra el ayuntamiento respecto de la materia gravada.
En efecto, la estructura municipal del Estado en Espaa se
concreta en un universo municipal de escaso volumen de habitantes59 en la inmensa mayora de los casos. Un municipio en el
que los gestores municipales tienen una percepcin directa y
sensorial de la riqueza gravada; no necesitada por tanto de
_____________
59
PRIETO MARTIN C: Tipologa de los Entes Locales y Financiacin , Papeles de Economa Espaola, n 115. 2008.
Manuel Agudo Gaviln
136
ningn tipo de tecnologa de la que carezca el ayuntamiento

para su apreciacin ni tampoco de medios excepcionales. Esta
proximidad fsica sita al ayuntamiento en un lugar de privilegio para que la ley lo convierta en obligado proveedor de datos
de la base catastral. Pues como proclama la propia LCI en su
exposicin de motivos el mantenimiento actualizado de la base
de datos constituye su principal activo; al tiempo que resalta la
importancia de la elaboracin y el mantenimiento actualizado
de dicha base de datos. Mantenimiento en el que el papel del
ayuntamiento puede resultar incluso superior al del Catastro en
cuanto a la aportacin de datos se refiere.
Por otro lado, el ayuntamiento tiene tambin, en relacin
con la materia y los personas gravadas, una proximidad administrativa derivada de la Ley de Bases de Rgimen Local60 que
atribuye a los municipios el derecho a intervenir la actividad de
los particulares en general a travs de Ordenanzas, Bandos,
Licencias etc y del Decreto de 17 de junio de 1955 por el que
aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que contempla la competencia especfica del municipio
para intervenir la actividad urbanstica de sus vecinos. Competencia esta de la que han hecho uso generalizado los municipios
estableciendo la exigencia de licencia para operar en esta materia. Siendo esta vecindad administrativa trascendental para
que el municipio desempee esa labor de participacin como
_____________
Tramos de poblacin
Menos de 101
habitantes
Entre 101 y 250
Entre 251 y 1000
Entre 1001 y 2000
Entre 2001 y 5.000
Entre 5.001 y 10. 000
Entre 10.001 y 20.000
Entre 2001 y 50.000
Entre 50.001 y 100.000
Entre 100.001 y 500.000
Ms de 500.000
60
Art. 84 LBRL.
N de Municipios
968
1.607
2.306
956
1.019
538
344
221
74
52
6
N de habitantes
59.925
266.867
1.206.604
1.359.127
3.165.550
3.716.869
4.867.406
6.583.993
5.147.839
10.282.131
7.454.797
137
Manuel Agudo Gaviln
proveedor de datos a la base del Catastro. Pues no hay una sola

actuacin urbanstica, mayor o menor, sobre inmuebles a la
que el ayuntamiento no someta la previa obtencin de licencia.
Lo que significa que no hay alteracin sobre inmueble con trascendencia en la base imponible del IBI de la que el ayuntamiento no tenga conocimiento anticipado. Excepcin hecha de aquellas alteraciones que se hagan sin respetar las exigencias
municipales al respecto.
Se trata de un potencial en el que ya repara la LCI como
prueba el hecho de que contemple, en su artculo 14, b) la posibilidad de que los ayuntamientos puedan voluntariamente asumir la obligacin de comunicar al Catastro aquellos actos o
negocios susceptibles de producir alguna alteracin catastral.
Si bien, la realidad demuestra que el legislador yerra al contemplar tal eventualidad como algo dependiente de la voluntad
municipal ya que, como venimos diciendo, los ayuntamientos
apenas hacen uso de esta posibilidad.
Sin embargo, consideramos que estamos ante una de las claves para perfeccionar la base de datos del Catastro. Clave que
consiste en configurar como obligatoria no slo la comunicacin al Catastro de todos y cada uno de los datos sobre inmuebles captados a travs de la concesin de licencias; sino estableciendo la inspeccin obligatoria para el ayuntamiento de su
parque inmobiliario para captar tambin aquellas alteraciones
inmobiliarias realizadas sin licencia o sin atenerse a las prescripciones de la otorgada.
Catastro y ayuntamientos han de converger pues obligatoriamente en el objetivo de mantener una base de datos inmobiliaria lo ms ajustada posible a la realidad ya que ello supone ni
ms ni menos que materializar en mayor grado algunos de los
principios constitucionales esenciales. Sin que a nuestro juicio
pueda constituir un escollo la STC 233/1999 de 16 de diciembre
para la apertura de la intervencin municipal en la elaboracin
y mantenimiento de la citada base de datos cuando afirma que
la organizacin del Catastro, justamente por tratarse de una
institucin comn e indispensable para la gestin de algunos
impuestos estatales ms relevantes (el ms importante es el IBI
Manuel Agudo Gaviln
138
y este no es estatal, salvo que est hablando de Estado en sentido amplio) es una competencia que ha de incardinarse sin lugar
a dudas en la Hacienda General del art. 149.1 14 CE, correspondiendo por tanto de manera exclusiva al Estado ya que lo
que proponemos no es la manipulacin directa por el ayuntamiento en la base del Catastro de los datos relativos a los inmuebles de su municipio sino la conversin, con carcter obligatorio, del ayuntamiento en proveedor oficial de datos del
Catastro. Datos que deber captar tanto a travs de las relaciones administrativas como de la inspeccin.
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Ob, cit, pgn. 150.

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ci tipos impositivos ms elevados para la Contribucin en

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RD 1279/1985, de 24 de Julio, artculo 12, Uno: 9 y 10.

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sigui; sin que, a nuestro juicio quepa argumentar como causa

Ob, cit, pgn. 24 y 127.

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bargo en 1872 el Instituto Geogrfico y Estadstico descubri

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Cada regin y cada provincia se hallaba dominada por un

Ob, cit, pgn. 34.

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cia de los estamentos dominantes de la sociedad que en buena

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