PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Captulo Unico
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

l. GENERALIDADES
El proceso contencioso administrativo tiene por objeto el control judicial de la
legalidad de los actos y resoluciones de la Administracin Pblica y la defensa de
los derechos e intereses de los administrados cuando se considere que han sido
afectados por la actuacin de la Administracin Pblica.

El derecho de los administrados a demandar el juzgamiento de la actuacin de las

entidades de la Administracin Pblica tiene su base constitucional en el art. 148
de la Carta Poltica de 1993, disposicin que tiene su antecedente en el numeral
240 de la Constitucin de 1979. En ese contexto, el Cdigo Procesal Civil sujet el
trmite de la llamada "accin de impugnacin de acto o resolucin administrativa"
a las reglas del proceso abreviado, lo que, sin embargo, no fue obstculo para
regular separadamente la revisin judicial de ciertos actos administrativos (por
ejemplo el proceso contencioso-administrativo en materia laboral, reglamentado
por la Ley N 26636, Ley Procesal del Trabajo).

II. LEGISLACiN BSICA

Ley N 27584 (7/12/2001) Ley del Proceso Contencioso Administrativo.
D.L. 1067 Modifica Ley N 27584 (28/06/2008)

El panorama legislativo antes referido se ha ordenado y unificado a partir de la

entrada en vigencia de la Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso
Administrativo. En efecto, esta ley establece los presupuestos para la revisin de
la constitucionalidad y legalidad de los actos administrativos, los principios que
regirn el proceso, el sealamiento de las actuaciones susceptibles de
impugnacin, el trmite del proceso, as como los mecanismos para lograr la plena
eficacia de las sentencias, entre otras importantes reformas.

En cuanto a la vigencia de esta norma, es necesario explicar lo siguiente:

- En principio deba empezar a regir a los treinta das naturales siguientes a su
publicacin en el diario oficial El Peruano, es decir a partir del da 6/01/2002.
- Sin embargo, dicho plazo fue ampliado a ciento ochenta das por el D.U. N 1362001 de 21/12/2001.
- Posteriormente, este decreto de urgencia fue derogado por la Ley N 27684 de
16/03/2002, la misma que dispuso que la vigencia de la Ley del Proceso
Contencioso Administrativo se inicia a partir de los treinta das siguientes a la
publicacin de la Ley N 27684.
- Ahora bien, como quiera que esta ltima ley fue publicada el da 16/ 03/2002, se
concluye que la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (Ley N 27584) ha
empezado a regir el da 15/04/2002.

III. NORMAS DEROGADAS

En armona con el espritu unificador de la Ley N 27584, en su II disp. derogatoria
se establece la derogacin, a partir de su vigencia, de las normas siguientes:

Los arts. 540 al 545 del Cdigo Procesal Civil, referidos al proceso de
impugnacin de actos y resoluciones administrativas.

Los arts. 79 al 87 de la Ley Procesal del Trabajo (Ley N 26636), referidos al

proceso contencioso administrativo en materia laboral.
Los arts. 157 al161 del TUO del Cdigo Tributario (D.S. N 135-99-EF), referidos a
la demanda contencioso-administrativa contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal.
El arto 157 del TUO de la Ley General e Minera (D.S. N 014-92-EM), referido a la
impugnacin de las soluciones que pongan fin a los diversos procedimientos
administrativos mineros.
Los arts. 9 y 10 y la Dcima Disposicin Complementaria, Transitoria y Final del
TUO del Rgimen Pensionario del Estado (D.S. N 070-98-EF), referidos a la
accin de nulidad de los actos administrativos de incorporacin, reincorporacin,
reconocimiento y calificacin de derechos pensionarios a cargo del Sistema
Nacional de Pensiones.
El primer prrafo del arto 17 de la Ley de Organizacin y Funciones del Instituto
Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad
Intelectual (INDECOPI), referido a la impugnacin judicial de las resoluciones
expedidas por el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual.
La Tercera Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley N 26891, que
establece el Procedimiento Administrativo de Adopcin de Menores de Edad
declarados judicialmente en abandono, referida a la accin contenciosoadministrativa contra las resoluciones administrativas firmes que declaran la
adopcin de los menores de edad declarados judicialmente en abandono.
La Ley N 26756, que constituye una Comisin encargada de proponer al
Congreso un proyecto de Ley que determine los bienes del Estado que pueden ser
materia de embargo (vigente por disposicin del arto 2 de la Ley N 27684 del
16/03/2002, con excepcin de la Disp. Trans. nica que fue declarada
inconstitucional).
El Decreto de Urgencia N 019-2001 que establece que los depsitos de dinero
existentes en las cuentas del Estado en el Sistema Financiero Nacional

constituyen bienes inembargables (vigente por disposicin del arto 2 de la Ley N

27684).
Los arts. 2, 3 y 5 del Decreto de Urgencia N 055-2001 que establecen el
procedimiento para el pago de sumas de dinero ordenadas por mandato judicial en
los procesos seguidos contra el Estado.
El arto 370 de la Ley de Bancos (Ley N 26702), referido a la accin contenciosoadministrativa

contra

las

resoluciones

administrativas

expedidas

por

el

Superintendente de Banca y Seguros.

Todas las dems disposiciones legales que se opongan a la Ley, cualquiera fuera
su especialidad.
Por otro lado, en virtud de la nica Disposicin Modificatoria de la Ley N 27584
se modifica el num. 16.2 del arto 16 de la Ley del Procedimiento de Ejecucin
Coactiva N 26979, en los trminos siguientes: "Adems del Ejecutor podr
disponer la suspensin del procedimiento el Poder Judicial, solo cuando dentro de
un proceso de amparo o contencioso administrativo, exista medida cautelar".

IV. PARTICULARIDADES DEL PROCESO

a) Principios del proceso contencioso administrativo:
El proceso se regir por los siguientes principios (Ley N 27584, arto 2):
Principio de integracin; en virtud del cual los jueces no pueden dejar de resolver
por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos, se aplicarn los principios del
Derecho Administrativo que regulan la actuacin de los entes administrativos (Ley
N 27444, arts. 230 y IV del Ttulo Preliminar).
Principio de igualdad procesal; por el cual tanto el Estado como el administrado
debern ser tratados con igualdad en la tramitacin de la litis.
Principio de favorecimiento del proceso; en aplicacin del cual no se podr
rechazar liminarmente la demanda en caso de incertidumbre del agotamiento de la
va administrativa o sobre la procedencia de la demanda.

Principio de suplencia de oficio; en virtud del cual el juez deber suplir las
deficiencias formales en que incurran las partes.

Adicionalmente, el proceso se regir por los principios del Derecho Procesal:

legalidad, inmediacin, concentracin, celeridad, entre otros, previstos en el arto 6
del T.U.O. de la Ley Orgnica del Poder Judicial (D.S. N 017-93-JUS), y, en los
casos que resulten compatibles, supletoriamente por los principios del Derecho
Procesal Civil, desarrollados en el Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Civil (en
adelante CPC).

b) Entidades que conforman la Administracin Pblica:

Por regla general son impugnables los actos administrativos, entendindose por
tales a las declaraciones de las entidades de la Administracin Pblica que, en el
marco de normas de Derecho Pblico, estn destinadas a producir efectos
jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situacin concreta (Ley N 27444, arto 1.1). A su vez, se consideran
entidades de la Administracin Pblica (Ley N 27444, arto I del Ttulo Preliminar):

Al

Poder

Ejecutivo,

incluyendo

los

Ministerios

Organismos

Pblicos

Descentralizados (por ejemplo eI INDECI, ONPE, RENIEC);

Al Poder Legislativo, salvo en lo referente a aquellos actos referidos
exclusivamente a la funcin parlamentaria;
Al Poder Judicial, con excepcin de las actuaciones y resoluciones propias de la
funcin jurisdiccional;
A los Gobiernos Regionales;
A los Gobiernos Locales;
A los organismos a los que la Constitucin Poltica del Per y las leyes confieren
autonoma (por ejemplo INDECOPI, OSIPTEL, SUNAS);

A las dems entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas

actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se
consideran sujetas a las normas comunes de Derecho Pblico, salvo mandato
expreso de ley que las refiera a otro rgimen; y, A las personas jurdicas bajo el
rgimen privado que prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa,
en virtud de concesin, delegacin o autorizacin del Estado, conforme a la
normativa de la materia (por ejemplo las Cmaras de Comercio o Colegios
Profesionales que actan como oficinas delegadas de la Comisin de
Reestructuracin Patrimonial deI INDECOPI).

c)

Actos

actuaciones

impugnables

en

el

proceso

contencioso

administrativo:
Son impugnables en el proceso contencioso administrativo las siguientes
actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra manifestacin administrativa. Es decir
que puede ser impugnada tanto una resolucin de autoridad administrativa como
un requerimiento de informacin de la misma, por ejemplo.
2. Las declaraciones de silencios administrativos positivo o negativo, as como la
inercia, es decir cuando la Administracin Pblica paraliza injustificadamente el
trmite o cuando sucede cualquier otra omisin atribuible a aquella, tal como el no
otorgar informacin sobre la evolucin o estado de un expediente, por ejemplo.
3. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo, o tambin
denominado "va de hecho",
4. Las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica respecto de la
validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la Administracin
Pblica, con excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a
ley, someter a conciliacin o arbitraje la controversia.
5. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
Administracin Pblica.

d) Pretensiones que pueden ser intentadas:

Siendo la finalidad del proceso contencioso administrativo el control jurdico de las
actuaciones de la Administracin Pblica (aspecto objetivo) y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados (aspecto subjetivo), pueden
demandarse las siguientes pretensiones:

1. La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

Son vicios que acarrean la nulidad del acto administrativo (Ley N 27444, arto 10):
La contravencin a la Constitucin, a las leyes o a las normas reglamentarias;
El defecto o la omisin de alguno de sus requisitos de validez (Ley N 72444, art.
3), salvo que se presente alguno de los supuestos de conservacin del acto a que
se refiere el art. 14 de la Ley N 27444;
Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobacin
automtica o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere
facultades o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurdico, o cuando
no se cumplen con los requisitos, documentacin o trmites esenciales para su
adquisicin; y, los actos administrativos que sean constitutivos de infraccin penal
o que se dicten como consecuencia de la misma.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente

tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.

3. La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que

no se sustente en acto administrativo.

4. Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada

actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.

Estas pretensiones pueden acumularse en un solo proceso, siempre que se

cumplan los siguientes requisitos (Ley N 27584, arto 6):

Que sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional, esto es, del juez
especializado en lo contencioso administrativo;
Que no sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma subordinada
o alternativa (CPC, ar!o 87);
Que sean tramitables en una misma va procedimental (sumarsimo o abreviado);
y,
Que exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo
ttulo, o tengan elementos comunes en la causa de pedir (CPC, art. 84).

e) Competencia:
Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo en primera
instancia, a eleccin del demandante, el Juez en lo contencioso administrativo del
lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuacin
materia de la demanda o el silencio administrativo. (Ley N 27584, art. 8).
Tiene competencia funcional para conocer el proceso contencioso administrativo
en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.
Cuando el objeto de la demanda verse sobre una actuacin del Banco Central de
Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones, Comisin Nacional Supervisora de Empresas y Valores,
Tribunal Fiscal, Tribunal del INDECOPI, Organismo Supervisor de Contrataciones
del Estado - OSCE, Consejo de Minera, Tribunal Registral, Tribunal de Servicio
Civil y los denominados Tribunales de Organismos Reguladores, es competente,
en primera instancia, la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior

respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en apelacin

y la Sala Constitucional y Social en casacin, si fuera el caso.
En los lugares donde no exista Juez o Sala especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la
Sala Civil correspondiente. (Ley N 27584, art. 9).

Son competentes para conocer el proceso contencioso administrativo el Juez

Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer
y segundo grado, respectivamente.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la
Sala Civil correspondiente. (Art. 11 del DS N 013-2008 - TUO Ley Que Regula El
Proceso Contencioso Administrativo)

f) Sujeto activo del proceso:

Corresponde la legitimidad para obrar activa al titular de la situacin jurdica
sustancial o de los derechos subjetivos que hayan sido o estn siendo vulnerados
por la actuacin administrativa que es materia del proceso. De igual modo, tiene la
condicin de sujeto activo la entidad pblica facultada por ley para impugnar
cualquier actuacin administrativa que declare derechos subjetivos (por ejemplo,
derechos pensionarios), previa expedicin de resolucin motivada en la que se
identifique el agravio que el acto administrativo produce a la legalidad
administrativa y al inters pblico, y siempre que haya vencido el plazo para que la
entidad que expidi el acto declare su nulidad de oficio en sede administrativa.
Sobre este ltimo requisito, el art. 202.4 de la Ley N 27444 precisa que el plazo
es de dos aos, contados desde la fecha en que prescribi la facultad para
declarar la nulidad en sede administrativa, es decir, un ao contado desde que el
acto qued firme.

Si la actuacin de la Administracin Pblica que es materia de impugnacin

vulnera un inters difuso (por ejemplo, defensa del medio ambiente o derechos de
los consumidores), tendrn legitimidad para iniciar el proceso contencioso
administrativo el Ministerio Pblico, el Defensor del Pueblo o cualquier persona
natural o jurdica (Ley N 27584, arto 12).

g) Sujeto pasivo del proceso:

La demanda contencioso administrativa se dirige, segn el caso, contra:
La entidad administrativa que expidi en ltima instancia el acto o la declaracin
administrativa impugnada;
La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u omisin es objeto del proceso;
La entidad administrativa cuyo acto u omisin produjo daos y su resarcimiento es
discutido en el proceso;
La entidad administrativa y el particular que participaron en un procedimiento
administrativo trilateral;
El particular titular de los derechos declarados por el acto cuya nulidad pretenda la
entidad administrativa que lo expidi (Ley N 27584, art. 11 prr. 2);
La entidad administrativa que expidi el acto y la persona en cuyo favor se deriven
derechos de la actuacin impugnada (Ley N 27584, art. 11 prr. 2);
Las personas jurdicas bajo el rgimen privado que presten servicios pblicos o
ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o autorizacin
del Estado estn incluidas en los supuestos previstos precedentemente, segn
corresponda (Ley N 27584, art. 13).

La representacin y defensa de las entidades administrativas estar a cargo de la

Procuradura Pblica competente o, cuando lo seale la norma correspondiente,
por el representante judicial de la entidad debidamente autorizado.

Todo representante judicial de las entidades administrativas, dentro del trmino

para contestar la demanda, pondr en conocimiento del titular de la entidad su
opinin

profesional

motivada

sobre

la

legalidad

del

acto

impugnado,

recomendndole las accipnes necesarias en caso de que considere procedente la

pretensin (Ley N 27584, art. 15).

h) Intervencin del Ministerio Pblico:

El Ministerio Pblico interviene de dos maneras (Ley N 27584, art. 14):
Como parte, cuando asume el rol de actor en la defensa de intereses difusos, de
conformidad con las leyes de la materia; y, como dictaminador, antes de la
expedicin de la resolucin final que pone fin a la instancia y en casacin. En este
supuesto vencido el plazo de 15 das para emitir dictamen, devolver el
expediente con o sin el, bajo responsabilidad funcional.

i) Va procedimental:
La tramitacin de las demandas en materia contencioso administrativa puede
efectuarse por la va del proceso sumarsimo o por la va del proceso abreviado,
segn la clase de pretensin o pretensiones que se intenten.
En la va sumarsima.- Se tramitan como proceso sumarsimo las siguientes
pretensiones (CPC, arts. 546 al 559):
El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en acto administrativo.
Se ordene a la Administracin la realizacin de una determinada actuacin a que
se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo
firme.
En la va abreviada.- Se tramitan como proceso abreviado, las siguientes
pretensiones (CPC, arts. 486 al 494):
La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.

El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado

y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.

j) Las vas paralelas:

Adems del proceso contencioso administrativo, la persona que considere que sus
derechos constitucionales estn siendo amenazados o vulnerados por la
Administracin Pblica puede solicitar la tutela de sus derechos a travs de la
accin de amparo o alguna otra accin de garanta que resulte procedente. No
obstante, el ejercicio de la va ordinaria, esto es, la del proceso contencioso
administrativo, excluye el de la accin de garanta y, asimismo, en esta no cabe
solicitar una pretensin indemnizatoria (Ley N 27584, art.3).

V. DESARROLLO DEL PROCESO

a) Plazos para interponer la demanda:
La demanda deber ser interpuesta dentro de los siguientes plazos:
- Tres meses, cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a que se
refieren los numerales 1, 3, 4, 5 Y 6 del arto 4 de la Ley N 27584, a saber:
Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.
La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.
La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgreda
principios o normas del ordenamiento jurdico.
Las actuaciones u omisiones de la Administracin Pblica respecto de la validez,
eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la Administracin Pblica,
con excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliacin o arbitraje la controversia.
Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
Administracin Pblica.

El plazo se cuenta a partir del conocimiento o notificacin del acto materia de

impugnacin, lo que ocurra primero (Ley N 27584, arto 17)
1. Cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a que se refieren los
numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del Artculo 4 de esta Ley, el plazo ser de tres meses
a contar desde el conocimiento o notificacin de la actuacin impugnada, lo
que ocurra primero.
2. Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso
contencioso administrativo de conformidad al segundo prrafo del Artculo 11
de la presente ley, el plazo ser el establecido en la Ley de Procedimiento
Administrativo General, salvo disposicin legal que establezca plazo distinto.
3. Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observar lo
establecido en el numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley N 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General. Carece de eficacia el pronunciamiento
hecho por la administracin una vez que fue notificada con la demanda. Si el
acto expreso se produce antes de dicha notificacin, el rgano jurisdiccional
podr, a solicitud del actor, incorporar como pretensin la impugnacin de
dicho acto expreso o concluir el proceso.

Cuando se trate de inercia o

cualquier otra omisin de las entidades distinta del silencio administrativo

negativo, no se computar plazo para interponer la demanda.
4. Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo
previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas
especiales, el plazo para el tercero legitimado ser de tres meses.
5. Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en
actos administrativos el plazo ser de tres meses a contar desde el da
siguiente en que se tom conocimiento de las referidas actuaciones.
Cuando la pretensin sea planteada por un tercero al procedimiento
administrativo que haya sido afectado con la actuacin administrativa

impugnable, los plazos previstos en el presente artculo sern computados

desde que el tercero haya tomado conocimiento de la actuacin impugnada.
Los plazos a los que se refiere el presente artculo son de caducidad.

b) Agotamiento de la va administrativa. Excepciones:

El agotamiento de la va administrativa es un requisito de procedibilidad de la
demanda (Ley N 27584, arts. 18 y 21 inc. 3), expresamente consagrado en el art.
148 de la Constitucin en cuanto establece que las resoluciones administrativas
que causen estado son susceptibles de impugnacin mediante la accin
contencioso administrativa. Las reglas para el agotamiento de la va administrativa
estn previstas en la norma administrativa general (Ley N 27444, art. 218), sin
perjuicio de las establecidas en normas especiales.

Excepcionalmente, no es exigible el agotamiento de la va administrativa en los

siguientes casos:

Cuando la demanda sea interpuesta por entidad administrativa con el objeto de

lograr la declaratoria de nulidad de los actos administrativos (Ley N 27584, art.
11, prr. 2);
Cuando en la demanda se formule como pretensin que se ordene a la
Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se
encuentre obligada por ley o en virtud de acto administrativo (Ley N 27584 art. 5
inc.. 4), el interesado deber reclamar por escrito ante el titular de la respectiva
entidad el cumplimiento de la actuacin omitida. Si en el plazo de quince das, a
contar desde el da siguiente de presentado el reclamo, no se cumpliese con
realizar la actuacin administrativa, el interesado podr presentar la demanda
correspondiente; y, Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al
procedimiento administrativo en el cual se haya dictado la actuacin impugnable,
dado que no fue parte del procedimiento respectivo (Ley N 27584, art. 19).

c) Requisitos especiales de admisibilidad de la demanda:

Sin perjuicio de lo dispuesto por los arts. 424 y 425 del Cdigo Procesal Civil, son
requisitos especiales de admisibilidad de la demanda los siguientes:

El documento que acredite el agotamiento de la va administrativa, salvo las

excepciones de ley (Ley N 27584, arto 19); y, En el supuesto contemplado en la
ley (Ley N 27584, arto 11, prr.. 2), la entidad administrativa que demande la
nulidad de sus propios actos deber acompaar el expediente administrativo
correspondiente al acto administrativo que se cuestiona (Ley N 27584, art. 20).

d) Improcedencia de la demanda:
La demanda ser declarada improcedente en los siguientes casos:
Cuando sea interpuesta contra una actuacin no impugnable (Ley N 27584, art.
4);
Cuando se interponga fuera de los plazos exigidos por la Ley. El vencimiento del
plazo para plantear la pretensin por parte del administrado impide el inicio de
cualquier otro proceso judicial con respecto a la misma actuacin impugnada (Ley
N 27584, art. 21, inc. 2). Esta norma nos habla de un plazo de prescripcin de la
accin y consagra el principio procesal del non bis in idem, principio por el que no
se debe sancionar doblemente a nadie en virtud de un mismo hecho impugnado;
Cuando el administrado no haya cumplido con agotar la va administrativa, salvo
las excepciones de ley (Ley N 27584, art. 19);
Cuando exista otro proceso judicial o arbitral idntico (CPC, arto 452);
Cuando no se haya vencido el plazo para que la entidad administrativa declare su
nulidad de oficio (Ley N 27584, art. 11);
Cuando no se haya expedido resolucin motivada (Ley N 27584, art. 11 prr. 2);
y, En los supuestos previstos en la norma procesal (CPC, arto 427).

e) Admisin de la demanda:
Al admitir a trmite la demanda, el Juez ordenar, de ser el caso, a la Entidad
Administrativa, a fin de que el funcionario competente remita copia certificada del
expediente con lo relacionado a la actuacin impugnada, en un plazo que no
podr exceder de quince das hbiles, con los apremios que el Juez estime
necesarios para garantizar el efectivo cumplimiento de lo ordenado, pudiendo
imponer a la Entidad multas compulsivas y progresivas en caso de renuencia.
El Juez adems de realizar las acciones antes referidas en el prrafo anterior, ante
la manifiesta renuencia a cumplir con el mandato, prescindir del expediente
administrativo.
El incumplimiento de lo ordenado a la entidad administrativa no suspende la
tramitacin del proceso, debiendo el Juez en este caso aplicar lo dispuesto en el
Artculo 282 del Cdigo Procesal Civil, al momento de resolver; sin perjuicio que
tal negativa pueda ser apreciada por el Juez como reconocimiento de verdad de
los hechos alegados.
La admisin de la demanda no impide la vigencia ni la ejecucin del acto
administrativo, salvo que el Juez mediante una medida cautelar o la ley, dispongan
lo contrario.

f) Actividad probatoria:
f.1. Hechos sobre los que se desarrolla
En el proceso contencioso administrativo, la actividad probatoria se restringe a las
actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, salvo que se produzcan
nuevos hechos o que se trate de hechos que hayan sido conocidos con
posterioridad al inicio del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podr
acompaarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensin indemnizatoria, podrn alegarse todos los
hechos que le sirvan de sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.

Cuando los medios probatorios ofrecidos por las partes sean insuficientes para
formar conviccin, el Juez en decisin motivada e inimpugnable, puede ordenar la
actuacin de los medios probatorios adicionales que considere convenientes.
f.2. Oportunidad para el ofrecimiento de pruebas
Los medios probatorios debern ser ofrecidos por las partes en los actos
postulatorios, acompandose todos los documentos y pliegos interrogatorios.
Se admitirn excepcionalmente medios probatorios extemporneos, cuando estn
referidos a hechos ocurridos o conocidos con posterioridad al inicio del proceso,
vinculados directamente a las pretensiones postuladas.
De presentarse medios probatorios extemporneos, el Juez correr traslado a la
parte contraria por el plazo de tres das.
Si a consecuencia de la referida incorporacin es necesaria la citacin a audiencia
para la actuacin de un medio probatorio, el Juez dispondr su realizacin.
Si el particular que es parte del proceso no tuviera en su poder algn medio
probatorio y ste se encuentre en poder de alguna entidad administrativa, deber
indicar dicha circunstancia en su escrito de demanda o de contestacin,
precisando el contenido del documento y la entidad donde se encuentra con la
finalidad de que el rgano jurisdiccional pueda disponer todas las medidas
necesarias destinadas a la incorporacin de dicho documento al proceso.
f.3. La carga de la prueba
Salvo disposicin legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma
los hechos que sustentan su pretensin.
Sin embargo, si la actuacin administrativa impugnada establece una sancin o
medidas correctivas, o cuando por razn de su funcin o especialidad la entidad
administrativa est en mejores condiciones de acreditar los hechos, la carga de
probar corresponde a sta.

g) Medios impugnatorios:
g.1. Semejanzas y divergencias con el proceso civil: la casacin y la doctrina
jurisprudencial
En lo que se refiere a los medios impugnatorios la Ley N 27584 no difiere
cualitativamente del sistema adoptado por el Cdigo Procesal Civil. En tal sentido,
se regulan a los recursos de reposicin, de apelacin, de casacin y de queja. Sin
embargo, en materia casatoria, la ley marca una diferencia respecto al CPC al
establecer que el recurso de casacin procede siempre y cuando la cuanta del
acto impugnado sea superior al equivalente de 70 URP y cuando dicho acto
impugnado provenga de autoridad de competencia provincial, regional o nacional
y, excepcionalmente, cuando los actos administrativos dictados por autoridad
administrativa distrital superen la cuanta de 140 URP (Ley N 27584, arto 32).
Asimismo, apartndose de lo dispuesto en el CPC, la ley establece que la doctrina
jurisprudencial en materia contencioso administrativa est compuesta por las
decisiones adoptadas en casacin por la Sala Constitucional Y Social de la Corte
Suprema y no por la Sala Plena de la Corte Corte Suprema (CPC, arto 400). Los
rganos jurisdiccionales inferiores podrn apartarse de lo establecido por la
doctrina jurisprudencial siempre que se presenten circunstancias particulares en el
caso que conocen y que motiven debidamente las razones por las cuales se
apartan de la doctrina jurisprudencial (Ley N 27584, arto 34).
g.2. Requisitos de admisibilidad y procedencia
Los recursos tienen los mismos requisitos de admisibilidad y procedencia
regulados en el Cdigo Procesal Civil.
En caso de que el recurrente no acompaase la tasa respectiva o la acompaase
en un monto inferior, el Juez o la Sala debern conceder un plazo no mayor de
dos das para que subsane el defecto.

h) Medidas cautelares:
h.1. Oportunidad
La medida cautelar podr ser dictada antes de iniciado un proceso o dentro de
ste, siempre que se destine a asegurar la eficacia de la decisin definitiva.
Para tal efecto, se seguirn las normas del Cdigo Procesal Civil con las
especificaciones establecidas en esta Ley.
h.2. Presupuestos para su concesin
La medida cautelar se dictar en la forma que fuera solicitada o en cualquier otra
forma que se considere adecuada para lograr la eficacia de la decisin definitiva,
siempre que de los fundamentos expuestos por el demandante:
1. Se considere verosmil el derecho invocado. Para tal efecto, se deber
ponderar la proporcionalidad entre la eventual afectacin que causara al
inters pblico o a terceros la medida cautelar y, el perjuicio que causa al
recurrente la eficacia inmediata de la actuacin impugnable.
2. Se considere necesaria la emisin de una decisin preventiva por constituir
peligro la demora del proceso, o por cualquier otra razn justificable. No es
exigible este requisito cuando se trate de pretensiones relacionadas con el
contenido esencial del derecho a la pensin.
3. Se estime que resulte adecuada para garantizar la eficacia de la pretensin.
Para la ejecucin de la medida cautelar el demandante deber ofrecer
contracautela atendiendo a la naturaleza de la pretensin que se quiere asegurar.
Tratndose de pretensiones contra actuaciones administrativas con contenido
pecuniario, el Juez podr requerir de una contracautela distinta a la caucin
juratoria.
Si la resolucin final no reconoce el derecho reclamado por el demandante, a
pedido de la parte interesada se procede conforme a las reglas establecidas en el
Cdigo Procesal Civil para la ejecucin de la contracautela.

h.3. Las medidas de innovar y de no innovar

Conforme se seal, la interposicin de la demanda contencioso administrativa no
impide la ejecucin del acto administrativo impugnado, lo que es coherente con la
presuncin de legalidad inherente a los actos administrativos y el carcter
ejecutorio de los mismos (Ley N 27444, art. 192). Pero, de igual modo, se
reconoce al demandante el derecho a solicitar en sede judicial la suspensin de
los efectos del acto impugnado mediante la interposicin de las medidas
cautelares de innovar y de no innovar (CPC, art. 682 al 687), especialmente
procedentes en el contencioso administrativo (Ley N 27584, art. 37).

i) Sentencia:
i.1. Sentencia que declara fundada la demanda
Dependiendo de la pretensin o pretensiones planteadas (Ley N 27584, arto 5), la
sentencia que declara fundada la demanda podr decidir lo siguiente:
La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo impugnado, de
acuerdo a lo demandado. Con relacin a la nulidad, conviene recordar que, incluso
cuando se hubiese denunciado solamente la nulidad parcial del acto impugnado,
el juez est facultado para declarar de oficio la nulidad de todo el acto
administrativo (C. C., art. 219), y aun por causales que no hayan sido invocadas;
El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica individualizada Y la
adopcin de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o
reconocimiento de la situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas

e(lla

demanda.

Como

se

seal,

el

proceso

contencioso

administrativo no se limita a verificar que el acto administrativo cuestionado se

haya producido con arreglo al ordenamiento jurdico, sino que va ms all y
concede al administrado una tutela efectiva de aquellos derechos e intereses
conculcados. En tal acepcin, estas sentencias pueden ser declarativas o de
condena. Las que se limitan a restablecer una situacin jurdica anterior al proceso
(por ejemplo, la sentencia que declara el derecho de una persona a percibir una

pensin de jubilacin a partir de la produccin de la contingencia) son declarativas,

mientras que las que imponen al vencido una prestacin (de dar, hacer o no hacer)
y se ejecutan contra l, aun por la fuerza, en ejercicio del ius imperium del Poder
Judicial, son de condena (por ejemplo, la sentencia que ordena a la administracin
tributaria la devolucin de los pagos indebidos);
La cesacin de la actuacin material que no se sustente en acto administrativo y la
adopcin de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la
sentencia, sin perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico el
incumplimiento para el inicio del proceso penal correspondiente y la determinacin
de los daos y perjuicios que resulten de dicho incumplimiento; y,
El plazo en el que la Administracin debe cumplir con realizar una determinada
actuacin a la que est obligada, sin perjuicio de poner en conocimiento del
Ministerio

Pblico

el

incumplimiento

para

el

inicio

del

proceso

penal

correspondiente y la determinacin de los daos y perjuicios que resulten de dicho

incumplimiento.

j) Cumplimiento de la sentencia y responsabilidades personales:

Corresponde al juzgado que conoci del proceso en primera instancia hacer
ejecutar la sentencia y las dems resoluciones judiciales. Los conflictos derivados
de actuaciones administrativas producidas durante la ejecucin de la sentencia
sern resueltos en el propio proceso de ejecucin de la misma (Ley N 27584, art.
40). Alternativamente, el interesado podr solicitar en la va administrativa la
reconsideracin de la actuacin que origina el conflicto

Los arts. 39 y 41 regulan lo concerniente a la responsabilidad de los funcionarios

llamados a cumplir la sentencia. As, adems de observar lo establecido en el arto
122 del CPC (referido al contenido de las resoluciones judiciales), la sentencia
deber establecer el tipo de obligacin a cargo del demandado (dar, hacer o no
hacer), el titular de la obligacin (esto es, la entidad de la Administracin Pblica

obligada a acatar el fallo judicial), el funcionario a cargo de cumplirla y el plazo

para su ejecucin (Ley N 27584, arts. 39 y 41). Sobre estas dos ltimas
estipulaciones, la norma precisa que el responsable es la autoridad de ms alta
jerarqua de la entidad vencida en juicio, quien podr comunicar por escrito al juez
qu funcionario ser encargado en forma especfica de la misma, el que asumir
las responsabilidades civil, penal o administrativa que su incumplimiento
ocasionen; no obstante, el juez podr identificar al rgano responsable dentro de
la entidad y, atendiendo a cada caso en particular, otorgarle un "plazo razonable"
para la ejecucin de la sentencia (Ley N 27584, arto 41.2).

En la ejecucin de lo ordenado en la sentencia, se prohbe al o los responsables la

calificacin de su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar
sus alcances, estando obligados a realizar todos los actos para la ejecucin
completa de la resolucin judicial.

k) Ejecucin de las sentencias que ordenan el pago de sumas de dinero:

Quiz la ms importante reforma que trajo la Ley N 27584 fue la concerniente al
cumplimiento de las sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de
dinero. Como se recuerda, esta Ley derog expresamente el Decreto de Urgencia
N 019-2001, norma que declaraba inembargables los depsitos de dinero
existentes en las cuentas del Estado en el sistema financiero nacional, y los arto 2,
3 Y 5 del Decreto de Urgencia N 055-2001 que establecan el procedimiento de
pago de sumas de dinero ordenados por mandato judicial. Sin embargo, la ya
mencionada Ley N 27684, adems de reformar in peius -para el administrado- el
trmite de ejecucin de sentencias que ordenan al Estado el pago de una suma de
dinero, restituy la plena vigencia del Decreto de Urgencia N 019-2001,
ocasionando que los depsitos de dinero existentes en las cuentas del Estado
recuperaran su condicin de inembargables. Luego, en la actualidad, y como
resultado de las modificaciones introducidas por la Ley N 27684 a las
disposiciones de la Ley N 27584, los depsitos de dinero existentes en las

cuentas del Estado son inembargables, y para el caso de ejecucin de las

sentencias que ordenan a la Administracin el pago de una suma de dinero, se
deber seguir el siguiente procedimiento:

Las sentencias en calidad de cosa juzgada que ordenen el pago de suma de

dinero, sern atendidas nica y exclusivamente por el Pliego Presupuestario en
donde se gener la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego.

La Oficina General de Administracin o la que haga sus veces del Pliego

Presupuestario requerido deber proceder conforme al mandato judicial y dentro
del marco de las leyes anuales de presupuesto.

En el caso de que para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento

dispuesto conforme al prrafo anterior resulte insuficiente, el Titular del Pliego
Presupuestario, previa evaluacin y priorizacin de las metas presupuestarias,
podr realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los quince das de
notificada,

hecho

que

deber

ser

comunicado

al

rgano

jurisdiccional

correspondiente.

De existir requerimientos que superen las posibilidades de financiamiento

expresadas en los prrafos precedentes, los pliegos presupuestarios, bajo
responsabilidad del Titular del Pliego, mediante comunicacin escrita de la Oficina
General de Administracin, harn de conocimiento de la autoridad judicial su
compromiso de atender tales sentencias en el ejercicio presupuestario siguiente,
para lo cual se obliga a destinar hasta el tres por ciento (3%) de la asignacin
presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos ordinarios. El
Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Normalizacin Previsional,
segn sea el caso, calcularn el tres por ciento (3%) referido en el prrafo
precedente deduciendo el valor correspondiente a la asignacin para el pago del

servicio de la deuda pblica, la reserva de contingencia y las obligaciones

previsionales.

Transcurridos seis meses de la notificacin judicial sin haberse iniciado el pago u

obligado al mismo de acuerdo a alguno de los procedimientos sealados, se podr
dar inicio al proceso de ejecucin de resoluciones judiciales previsto en el arto 713
y siguientes del Cdigo Procesal Civil. No podrn ser materia de ejecucin los
bienes de dominio pblico conforme al arto 73 de la Constitucin Poltica del Per.

La entidad deber pagar los intereses que generen el retraso en la ejecucin de

la sentencia (Ley N 27584, art. 43), exonerndose del pago de costas y costos a
las partes del proceso. Por otro lado, la Ley establece que son nulos de pleno
derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias que se dicten con la finalidad de eludir el cumplimiento de estas (Ley
N 27584, art. 44).

Finalmente, la Primera Disposicin Final de la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo dispone la aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil en los
casos no previstos por aquella.