NDICE

I.
II.

INTRODUCCIN
ALGUNOS RASGOS DE LA DESCENTRALIZACIN POLTICA
EN EL PER
Evolucin reciente del proceso de descentralizacin
La divisin poltico-administrativa del pas
Perspectivas del proceso de regionalizacin

III.

UNA MIRADA A LA DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL

PER
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales
Las interrelaciones fiscales entre los niveles de

gobierno
IV.

EL RGIMEN ECONMICO DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES
Los impuestos destinados a los gobiernos regionales
Las transferencias fiscales y los presupuestos de las
regiones
Como incrementar los recursos de los gobiernos
regionales

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Estructura y competencias de los gobiernos

regionales
V.

CONCLUSION

I.

INTRODUCCIN

En el Per se est implementando un profundo proceso de

descentralizacin poltica y econmica, iniciado con claridad en el
ao 2002. A los dos niveles de gobierno que tradicionalmente
existan en el pas, como son el gobierno nacional y los gobiernos
locales, se ha sumado un nuevo nivel intermedio: el de los gobiernos
regionales. Llevar adelante este proceso ha requerido una notable
transformacin de la administracin fiscal del pas. El gobierno
nacional ha transferido importante funciones y recursos fiscales a los
gobiernos regionales a la vez que ha reforzado ostensiblemente los
ingresos

de

los

gobiernos

municipales.

Ambos

gobiernos

subnacionales han duplicado sus presupuestos en solo cinco aos.

Sin embargo, stos se financian principalmente con transferencias
del gobierno nacional y no tanto con recursos tributarios propios,
recaudados por ellos. En este estudio se analiza el rgimen

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econmico-fiscal de ambos gobiernos subnacionales y se ofrecen

recomendaciones para potenciar la economa de estas instituciones,
buscando de hacerlas menos dependientes del financiamiento del
poder central.

MACRO REGIONES DEL PERU A TRAVES DE LA

DESIGUALDAD Y DEL PRESUPUESTO
I.

ALGUNOS RASGOS DE LA DESCENTRALIZACIN POLTICA

EN EL PER

En este primer captulo del estudio, luego de una breve revisin de la

evolucin histrica del proceso de descentralizacin poltica en el Per,
se

resean

las

principales

caractersticas

del

marco

poltico

institucional vigente para los gobiernos subnacionales. Asimismo, se

analiza la divisin poltico-administrativa del pas, se discuten algunos
aspectos de la distribucin territorial de la poblacin peruana, y se
hacen comparaciones con otros pases y regiones. En este contexto, se
plantean las perspectivas futuras del proceso descentralizacin del pas,
en un horizonte de mediano plazo.
I.1.

Evolucin reciente del proceso de descentralizacin

El proceso de descentralizacin y regionalizacin que se viene

implementando con especial intensidad en el Per desde 2002, intenta
recoger una serie de demandas de la poblacin peruana postergadas

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por varias dcadas, prcticamente desde los inicios de la Repblica.

Como antecedente ms cercano, se podra decir que el actual proceso
se remonta a la Constitucin de 1979, en la cual se introdujo el trmino
Regin y se aprob la eleccin libre y directa de las autoridades de los
gobiernos regionales1. A fin de desarrollar este precepto constitucional,
la misma carta dispuso la elaboracin de un plan nacional de
regionalizacin y dio un plazo de cuatro aos para la creacin de las
regiones. Aunque con demoras, esta tarea empez a ser desarrollada
durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde, el cual recin en
1984

lleg

proponer

un

proyecto

de

Ley

de

Bases

de

la

Descentralizacin y la creacin de regiones. Luego de sucesivos

debates, dicha Ley fue finalmente aprobada e implementada en 1987,
durante el gobierno de Alan Garca. Sin embargo, este esfuerzo de
descentralizacin, en el cual se crearon doce regiones, con autoridades
autnomas, aunque no directamente elegidas, tuvo una efmera
duracin, ya que fue bruscamente interrumpido en 1992 a raz del
autogolpe de Alberto Fujimori.
Un ao despus, el proceso de descentralizacin fue reabierto por el
propio rgimen de A. Fujimori, con la promulgacin de la nueva
Constitucin Poltica de 1993. En esta norma, en su Captulo XIV, se
reafirma la importancia del proceso de descentralizacin, se establece la
divisin del territorio de la Repblica en regiones, departamentos,
provincias y distritos y se recoge el mandato constitucional de 1979
para que las autoridades regionales sean elegidas por sufragio directo,
por un periodo de gobierno de cinco aos. Sin embargo, esta norma fue
letra muerta y nunca se lleg a implementar durante el rgimen
fujimorista. Por el contrario, las regiones y las autoridades creadas en el
gobierno de A. Garca se disolvieron y en su lugar se crearon los
Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR), dependientes
del Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de la Presidencia. Al crearse

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los CTAR en cada departamento, se volvi entonces a la divisin

territorial departamental.
No es sino hasta el ao 2002, a poco de iniciado el gobierno de
Alejandro Toledo, en que se reemprende - esta vez intensamente - el
proceso de descentralizacin en el
Per. A este propsito, como primera medida, se hace una reforma
constitucional del
Captulo XIV sobre descentralizacin de la Constitucin de 1993. En esta
reforma, que viene a ser la base del actual proceso, se reitera la divisin
territorial del pas en regiones, departamentos, provincias y distritos,
pero sin embargo no se crea ninguna regin. Lo que se hace
simplemente es darle a cada departamento (excluyendo Lima
Metropolitana) y a la Provincia Constitucional del Callao, la categora de
regin, mantenindose al mismo tiempo su condicin de departamento.
Esta dualidad de criterio se habra adoptado con la idea de facilitar el
inicio del proceso de descentralizacin, evitando el debate de la
creacin de regiones nuevas, dejando en todo caso opciones para que
en los aos subsiguientes los departamentos, va referndum, puedan
irse integrando o fusionando entre ellos para conformar nuevas regiones
de mayor tamao, reduciendo as el nmero de ellas. Asimismo, dicha
reforma constitucional confirma la autonoma poltica, econmica y
administrativa de las regiones, define a sus rganos y autoridades,
como la Presidencia y los Consejos
Regionales y establece la eleccin de tales autoridades por sufragio
directo por un perodo de cuatro aos (uno menos que en la norma
original

de

1993).

Finalmente,

se

establecen

sus

respectivas

competencias y las bases del rgimen econmico de las regiones,

asignndoles ciertas rentas especficas como el canon por ejemplo.
Anlogamente, en la misma norma tambin se establece el rgimen
poltico

econmico

de

las

municipalidades,

mantenindose

su

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autonoma, la institucionalidad de los Alcaldes y Regidores, que

continan siendo elegidos en sufragio directo, esta vez por un periodo
de cuatro aos (un ao ms que en su anterior rgimen), y precisndose
sus

respectivas

competencias

sus

principales

recursos

presupuestarios2.
I.2.

La divisin poltico-administrativa del pas

De acuerdo a la Constitucin y las leyes vigentes, el Per est dividido

en

cuatro

circunscripciones

poltico-administrativas:

regiones,

departamentos, provincias y distritos, y en tres niveles de gobierno:

nacional, regional (que incluye regiones y departamentos) y local (que
incluye provincias, distritos y centros poblados). Esta divisin es el
resultado de los distintos criterios de organizacin poltica y territorial
que se han venido manejado en el pas, especialmente a partir del
retorno

de

los

regmenes

democrticos

en

1980,

buscando

la

largamente anhelada descentralizacin poltica y econmica de la

nacin. Al respecto, cabe mencionar que, a lo largo de nuestra historia,
desde los inicios de la Repblica hasta la actualidad, las distintas
reformas de divisin poltico-administrativa del pas, parecen haberse
excedido en crear numerosas reparticiones, organismos y autoridades
pblicas que, frente al tamao geogrfico y poblacional del pas, atentan
contra una adecuada eficiencia en la administracin pblica y en la
provisin de diversos servicios ciudadanos. Actualmente existen 25
regiones (incluyendo la Provincia Constitucional del Callao y excluyendo
a Lima Metropolitana), 25 departamentos (incluyendo Callao), 195
provincias y 1833 distritos3. Si bien el nmero de departamentos casi no
ha aumentado desde la segunda mitad del siglo 19, en cambio, el
nmero de provincias y distritos si se ha multiplicado considerablemente
a lo largo de la historia republicana del pas.

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Conforme se puede apreciar en el Cuadro No. 2, hacia el ao 1876 ya

existan 19 departamentos (incluyendo Callao). Hacia 1958, con las
sucesivas creaciones de los departamentos de Moquegua, Madre de
Dios, San Martn, Tumbes y Pasco, el total de departamentos en el Per
haba llegado a 24. Veintiocho aos ms tarde, en 1980, con la creacin
del departamento de Ucayali, que hasta entonces era parte de Loreto,
se consolid la cifra actual de 25 departamentos. Pero, por otro lado, en
el cuadro tambin se aprecia que en el mismo perodo, es decir entre
1876 y 2005, el nmero de provincias se duplic, pasando de 94 a 195,
mientras que el nmero de distritos creci 2,4 veces, de 757 a 1.831.

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I.3.

Perspectivas del proceso de regionalizacin

El debate en torno al nmero de regiones adecuadas para el Per est

en pleno proceso. La opcin poltica que adopt el gobierno de Alejandro
Toledo en 2002, identificando las regiones con los departamentos preexistentes, no se basa en criterios tcnicos de demarcacin territorial,
sino simplemente busca mantener el statu quo.
Conforme se aprecia en el Cuadro 5, todas las propuestas y
planteamientos de creacin de regiones realizadas en el Per desde la
dcada de 1930, coinciden en que en el pas solo deberan de existir

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entre un mnimo de 5 y un mximo de 12 regiones. El problema actual

entonces, es como reencauzar este proceso de modo tal que las 25
regiones que hoy existen, se reduzcan sustancialmente. El criterio
seguido por la legislacin vigente consiste en promover la fusin o
integracin de las actuales regiones en unidades de mayor tamao o
macro regiones, ofrecindose incentivos tributarios y presupuestales, y
dejando la decisin final a los propios pobladores mediante referndum.

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No est del todo claro que suceder en el pas si, como resultado de los
respectivos referndum, no se llegara a crear ninguna nueva regin o
macro regin. O, en todo caso, aunque se conformaran nuevas regiones,
quedara por definir cul sera la situacin futura de los departamentos

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existentes. El cronograma de creacin de nuevas regiones contenido en

la Ley de Bases de la Descentralizacin, contempla que habran tres
referndums: uno en 2005, otro en 2009 y otro ms en 2013. A juzgar
por los resultados del primer referndum realizado en octubre de 2005,
en que mayoritariamente las poblaciones de los departamentos
consultados decidieron no integrarse con ninguna otra circunscripcin,
no habra mayores perspectivas de modificar la divisin polticoadministrativa existente. De acuerdo a la interpretacin legal del
CND10, al trmino del proceso en 2013, el Per solo puede tener
regiones, provincias y distritos, con lo cual desaparecera la figura de los
departamentos.

Entonces,

al

no

integrarse

fusionarse

ningn

departamento con otro, en el Per definitivamente tendramos 25

regiones, adems de Lima Metropolitana.

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II.

UNA MIRADA A LA DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL

PER

En este captulo se ofrece un anlisis agregado o macroeconmico del

sistema de descentralizacin fiscal vigente en el Per, identificando las
principales caractersticas de ste rgimen y la magnitud global de los
recursos econmicos de los gobiernos subnacionales en el pas. En ste
anlisis, se pone especial nfasis en la medicin de las interrelaciones
fiscales entre los tres niveles de gobierno nacional, regional y local, y se

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hacen comparaciones del grado de descentralizacin fiscal entre el Per

y otros pases de Amrica Latina.
II.1.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales

El tradicional sistema fiscal centralista del Per ha empezado a cambiar

rpidamente en la presente dcada, especialmente a partir de la dacin
de la Ley de Canon en el ao
2001, la Ley de Bases de la Descentralizacin, en Julio de 2002 y la
subsiguiente

creacin

o ampliacin

de diversos

fondos

para

el

financiamiento de los gobiernos subnacionales en el pas. Estas y otras

normas han permitido una importante transferencia de recursos fiscales
del gobierno central o nacional hacia los gobiernos regionales y locales,
que, segn ciertos indicadores, actualmente situaran al Per entre los
pases de mayor grado de descentralizacin fiscal en Amrica Latina. En
esta seccin presentamos un anlisis agregado o macroeconmico de la
importancia de dichos recursos. Ms adelante, en los captulos
siguientes,

ofrecemos

un

anlisis

detallado

de

cada

fuente

de

financiamiento de los gobiernos subnacionales.

Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Per son de
dos tipos: a) los recaudados directamente por dichos gobiernos y, b)
aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son
transferidos hacia los gobiernos subnacionales.
Estos ltimos a su vez se subdividen en dos categoras: i) los
provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,
que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y, ii) los que
provienen de los impuestos generales de la nacin.

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As por ejemplo, el llamado canon es slo una parte (la mitad) del
impuesto a la renta de las empresas afectas. Por lo tanto, del recurso
fiscal constituido por el 100% de la recaudacin del impuesto a la renta
de empresas mineras, hidroenergticas, gasferas y pesqueras, el 50%
queda en el gobierno central o nacional, y el otro 50% es transferido
hacia los gobiernos subnacionales. Esta mitad a su vez, es distribuida
entre los gobiernos regionales y municipales, en proporciones variables,
segn lo dispuesto por ley, tal como se desagrega en el cuadro.
El cuadro tambin muestra casos de reparto de otros tributos que el
gobierno nacional recauda pero que no retiene para s, transfirindolos
ntegramente, ya sea slo a las municipalidades, como el impuesto al
rodaje, o a ambos gobiernos subnacionales, como el canon petrolero o
las ya mencionadas regalas mineras. Asimismo, cabe anotar, que las
universidades pblicas de las regiones tambin participan en algo de
este reparto.

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II.2. Las interrelaciones fiscales entre los niveles de gobierno

Lo que actualmente existe en el pas es un complicado sistema de
ingresos fiscales exclusivos y compartidos entre los tres niveles de
gobierno, el cual se puede explicar con ayuda de un diagrama de
interrelaciones fiscales entre dichos estratos de gobierno. Dependiendo
de lo que la ley le asigne, cada gobierno puede cobrar impuestos u otras
tasas a las familias y empresas de su jurisdiccin. Asimismo, para
completar sus ingresos, los gobiernos pueden recibir transferencias o
pueden endeudarse. La totalidad de estos ingresos son luego gastados

en la provisin de bienes y servicios en favor de sus respectivas

jurisdicciones.

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Los gobiernos subnacionales en el Per son relativamente pequeos en

comparacin al gobierno nacional, pero su importancia econmica ha
venido creciendo rpidamente en los ltimos aos. Segn nuestras
cifras del Cuadro 8, en el ao 2005 los ingresos de los gobiernos
regionales y locales equivalen, respectivamente, al 18,6% y 13,1% de
los ingresos del gobierno nacional. Con respecto al ingreso neto de todo
el sector pblico, es decir, gobierno central o nacional ms gobiernos
subnacionales,

los

gobiernos

regionales

las

municipalidades

representan el 17,6%, y 12,5% respectivamente. En conjunto, los

ingresos de ambos gobiernos subnacionales equivalen al 30,1% del
ingreso del sector pblico del pas.

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III.

EL RGIMEN ECONMICO DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES

El presente captulo contiene un anlisis detallado de los recursos y el

funcionamiento de los gobiernos regionales. Se identifican los ingresos
destinados

estos

gobiernos

se

estudian

sus

respectivos

presupuestos, tanto en el agregado como comparativamente entre cada

uno de ellos. Asimismo, se evala la importancia de las transferencias
del

gobierno

nacional,

como

un

mecanismo

para

financiar

el

funcionamiento de estos gobiernos y para atenuar las desigualdades

horizontales

que

existen

entre

las

distintas

regiones

del

pas.

Finalmente, se analiza la organizacin y las competencias de los

gobiernos regionales y se proponen medidas alternativas para aumentar
los recursos fiscales de las regiones.
III.1. Los impuestos destinados a los gobiernos regionales
Salvo ciertas facultades para cobrar tarifas por servicios prestados o por
ventas de activos, los gobiernos regionales en el Per carecen de
fuentes de ingresos tributarios propios directamente recaudados. El
grueso de los recursos de estos gobiernos proviene de transferencias
efectuadas

por

el

gobierno

nacional,

las

mismas

que

pueden

subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de

impuestos destinados en este caso compartidos entre los distintos
niveles de gobierno y aquellas provenientes de los recursos generales
u ordinarios del tesoro pblico. La diferencia principal entre estos dos
tipos de ingresos es que los primeros son recursos que pertenecen a los
gobiernos regionales, en los cuales el gobierno nacional solo acta como
ente recaudador, estando obligado por ley a transferir el ntegro de tales
recaudos a los respectivos gobiernos regionales, mientras que los

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segundos estn ms sujetos a la discrecin de las autoridades del

ejecutivo o el Congreso, ya que su monto depende de lo que se
considere asignar anualmente en el presupuesto global del sector
pblico. Otra diferencia importante entre ambos tipos de ingreso radica
en el uso que se les puede dar. As, los ingresos provenientes de los
impuestos destinados se asignan casi exclusivamente a gastos de
inversin16, mientras que las transferencias ordinarias del tesoro son
fundamentalmente para gastos corrientes.
III.2. Las transferencias fiscales y los presupuestos de las
regiones

Los recursos ordinarios del Tesoro constituyen el principal rubro de

ingresos de los gobiernos regionales, pero su importancia relativa se ha
venido reduciendo desde el ao 2003, a la par que han crecido

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rpidamente los montos provenientes del canon. En el Cuadro 12 se

muestra que los ingresos de mayor crecimiento en los presupuestos de
los gobiernos regionales entre 2003 y 2006, son los correspondientes al
canon minero y al canon gasfero, que aumentaron 6,1 y 5,4 veces
respectivamente19.

Tales

aumentos

se

explican

por

el

fuerte

crecimiento de los precios internacionales de los minerales y por el

aumento de la inversin minera y la explotacin del gas en el pas20.
Los aumentos de ingresos provenientes del canon forestal son tambin
muy ostensibles, pero sus montos absolutos son bastante ms pequeos
que los otros rubros mencionados.
III.3. Como

incrementar

los

recursos

de

los

gobiernos

regionales
A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia
presupuestaria que tienen los gobiernos regionales, stos continan
demandando mayores presupuestos26.
Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan ms recursos que
los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o
ms regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralizacin Fiscal
contempla que tales regiones integradas percibirn tres tipos de
recursos nuevos. Por un lado, recibirn el 50% de los ingresos
provenientes de 3 impuestos efectivamente recaudados en la respectiva
regin: el IGV (sin el Impuesto de Promocin Municipal), el ISC y el
impuesto a la renta de personas naturales. Por otro lado, tambin
podrn recibir transferencias complementarias del Tesoro cuando
tengan brechas o dficit presupuestales ocasionados por ciertos factores
ineludibles. Adems, podrn recibir recursos adicionales en caso
cumplan con los criterios de esfuerzo fiscal a ser establecidos.

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El gobierno central y los gobiernos regionales se culpan mutuamente

por la escasa utilizacin de estos fondos. Las regiones consideran que
los procedimientos de autorizacin para ejecutar inversiones a travs
del SNIP son muy engorrosos y que el
MEF demora varios meses en autorizar tales gastos. Ante ello, el MEF
seala que las regiones no tienen o no presentan estudios de factibilidad
adecuados para ser aprobados y que adems, incluso hay muchos
proyectos ya aprobados y financiados, que los gobiernos regionales an
no los inician, por su propia incapacidad o demora.
Otro problema que tienen los gobiernos regionales para ejecutar
adecuadamente sus inversiones es la modalidad del presupuesto
participativo, que obliga a las autoridades regionales a concertar las

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inversiones del gobierno regional con los alcaldes y las organizaciones

civiles de la regin. Aunque democrtico, este esquema genera una
atomizacin de proyectos de inversin para que pueda dar cabida a las
iniciativas de diversas instituciones. Ello, adems de dificultar la
ejecucin

presupuestaria

con

un

nmero

grande

de

pequeos

proyectos, impide al gobierno regional llevar adelante un programa de

inversiones ms coherente y estructurado. Sera conveniente revisar
esta norma, poniendo lmites al monto de inversiones sujeto a ser
aprobado participativamente.
III.4. Estructura y competencias de los gobiernos regionales
Es importante evitar que los gobiernos regionales se conviertan en
entidades burocrticas ineficientes. Justamente una ventaja de la
descentralizacin es la de crear instituciones de escala adecuada,
relativamente

eficientes

giles,

que

enfrenten

resuelvan

prontamente los requerimientos de las poblaciones en cada localidad,

sin necesidad de recurrir al gobierno central, que suele ser lento y
burocrtico. Por ello, es necesario analizar el tamao y la composicin
de los trabajadores de los gobiernos regionales y su eficiencia relativa
en la prestacin de servicios pblicos.
La estructura administrativa de los gobiernos regionales es similar para
todos ellos, ya que la misma est establecida en la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales. El Consejo
Regional es el rgano normativo y fiscalizador, encargado de aprobar los
planes y presupuestos del Gobierno Regional, fijar la remuneracin del
Presidente Regional, autorizar el endeudamiento y proponer la creacin
o supresin de tributos

regionales, entre otras

atribuciones. El

Presidente Regional es el ejecutivo, encargado de dirigir y supervisar la

marcha de la institucin y administrar sus recursos. Para esta labor,

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cuenta con el apoyo del Gerente General Regional, y varios Gerentes

Regionales, a cargo de reas tales como Desarrollo Econmico,
Desarrollo

Social,

Planeamiento

Presupuesto,

Infraestructura

Recursos Naturales y Medio Ambiente.

IV.

CONCLUSION

Muchas ciudades, centros poblados y comunidades del Per no perciben

el desarrollo econmico del Per, por lo que con el desarrollo de la
competitividad del pas y planeamientos estratgicos concretos, con la
formulacin y ejecucin a cargo de personal altamente competitivo,
puede hacer a estas regiones partcipes del desarrollo.