Mod 1 y 2 PDF

CURSO - TALLER
EN DEONTOLOGA
PROFESIONAL
PODER JUDICIAL
Repblica del Per
Rector (e)
:
Director Instituto de Gobierno :
Coordinador General
:
Coordinadora Acadmica
:
Ral Eduardo Bao Garca

Javier Tantalen Arbul
Jaime Palacios Olivos
Carol Cernaqu Miranda
Compiladores
:

Eduardo Zapata Salazar

Jos Rodrguez Arroyo
Vctor Garca Gonzales
Luis Antonio Merino Solsol
Otoniel Velasco Fernndez
Juana Rafael Aguilera
Francisco Dumler Cuya
Cresencio Chuqui Lucio
Cuidado de la edicin
Diseo
: Hctor Cuya Chumpitaz

: Karen Campos Cerna
Instituto de Gobierno
Martn Dulanto 101, San Antonio, Miraflores
e-mail
: institutodegobierno@usmp.edu.pe
Telfonos
: 241-4273 / 241-4274 / 241-4275
Pgina Web
: www.usmp.edu.pe
ndice

Presentacin
Mdulo 1
tica y moral
Eduardo Zapata Salazar y Jos Rodrguez Arroyo
Mdulo 2
Deontologa profesional
Vctor Garca Gonzales
Mdulo 3
Rgimen de responsabilidades
en la administracin pblica
Luis Antonio Merino Solsol
Mdulo 4
Responsabilidad social institucional
Otoniel Velasco Fernndez
231
Mdulo 5
Anticorrupcin
Luis Antonio Merino Solsol y Jos Rodrguez Arroyo
311
Mdulo 6
Comportamiento y cultura organizacional
Juana Rafael Aguilera
355
Mdulo 7
Mejora en la calidad de los servicios
Francisco Dumler Cuya
419
Casos
Cresencio Chuqui Lucio
53
159
495
Presentacin
Las lecturas de este compendio fueron preparadas para el Curso Taller en Deontologa Profesional dirigido al personal administrativo y jurisdiccional del Poder
Judicial. Consideramos este esfuerzo educativo como un medio para reflexionar
sobre las actuales conductas y comportamientos de este poder del Estado y mejorar sus aspectos tico y deontolgico, entendidos de la manera ms simple como
buenas costumbres. Esto es parte de la reforma de la administracin de justicia,
vital para la democratizacin del pas y dar soporte a su desarrollo en un contexto
de integracin y globalizacin.
Este curso taller tiene como objetivo desarrollar y difundir una cultura de servicio en el Poder Judicial, de compromiso con su alta misin de administrar justicia
con equidad y transparencia, basada en la recuperacin de los valores esenciales
en el orden moral y tico que todo funcionario del sector justicia debe respetar y
practicar en su actividad diaria. Se enmarca en el Proyecto de Mejoramiento de
los Servicios de Justicia, que tiene como objetivo central mejorar los servicios de
justicia mediante el fortalecimiento de las instituciones del sector, el aseguramiento
de servicios eficientes y oportunos, y la ampliacin del acceso de los ms pobres
a la justicia.
Debemos tener claro el rol del Poder Judicial en el proceso de desarrollo de nuestro pas. La formacin de estructuras en el mbito de la sociedad principalmente
las de confianza en una administracin de justicia equitativa y moderna como
complemento de la formacin de estructuras en el nivel econmico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y participar en la
creacin de riqueza de nuestro pas en un marco tico y deontolgico de seguridad
jurdica. El presidente del Poder Judicial ha puntualizado que un componente de la
seguridad jurdica es la predictibilidad o previsibilidad judicial, la cual se sostiene en
la uniformidad de los criterios judiciales para asegurar una aplicacin del Derecho
respetuosa del principio de igualdad. Sin confianza no se puede asentar un escenario
de seguridad jurdica plena, en el que conforme a las previsiones de cada ciudadano
pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los contratos y actos jurdicos en
general, que permitan coadyuvar a la realizacin de inversiones interpersonales o a

desplegar proyectos empresariales que contribuyan al empleo en el pas.
Todo trabajador del sector Justicia tiene o debe desarrollar un conjunto de
principios profesionales o laborales que definen cmo debe desarrollar su trabajo en
la administracin de justicia, a la poblacin usuaria, a su profesin, a su institucin
y a sus compaeros de labor. La deontologa profesional hace referencia al conjunto
de principios y reglas ticas que regulan y guan una actividad profesional. Estas
normas determinan los deberes mnimamente exigibles a los profesionales en el
desempeo de su actividad.
Los textos que componen este documento se orientan a servir de soporte a las
actividades del curso taller dirigidas a mejorar los aspectos tico y deontolgico
orientados a una cultura del servicio. Para ello debemos remarcar que los fines de la
funcin pblica son el servicio a la Nacin de conformidad con lo dispuesto en la
Constitucin Poltica y obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,
para lograr una mejor atencin a la ciudadana, priorizando y optimizando el uso
de los recursos pblicos. El funcionamiento de los servicios de administracin de
justicia requiere no solo de la aplicacin de mtodos y tcnicas gerenciales que permitan mejorar su eficacia, eficiencia y efectividad, sino de un cambio sustantivo en
las conductas y comportamientos, que obedezcan al desarrollo tico y deontolgico
en los trabajadores del Poder Judicial.
Se considera que los principios, valores y costumbres que regulan los comportamientos y conductas deben ser el soporte de una reforma judicial desde adentro;
reforma que es una inversin en paz social y seguridad jurdica y con ello en desarrollo econmico. Los Estados compiten en trminos de fortalezas institucionales; esto
es, entre otras cosas, en contar con una legislacin adecuada y un sistema judicial
eficiente y confiable sostenido en slidos fundamentos deontolgicos.
La tica y la deontologa profesional nos fortalecen para vencer las prcticas
corruptas que destruyen valor y daan la economa y la sociedad.El Poder Judicial debe ser una organizacin que viva segn los siete valores bsicos: servicio,
equidad, transparencia, libertad, dilogo, respeto y solidaridad. As estar mejor
preparada para el futuro.
El trabajo en la administracin de justicia es una oportunidad de realizarnos
como seres humanos y como ente colectivo la organizacin justifica su existencia
en la calidad de los servicios que brinda a sus usuarios. Por lo tanto, la apropiada,
equitativa y oportuna prestacin de servicios de calidad es tambin una cuestin
tica. Esperamos que los textos que acompaamos sirvan para este propsito.
ndice
Unidad 1 : tica y moral
11
Unidad 2 : tica en nuestros tiempos
15
Unidad 3 : Para qu sirven los cdigos de tica?
27
Unidad 4 : La cuestin tica. El sector pblico,

discurso y praxis
37
Unidad 5 : La administracin de justicia
43
Bibliografa
51
Unidad
TICA Y MORAL
Jos Rodrguez Arroyo
Eduardo Zapata Salazar
1.1. TICA, MORAL, FILOSOFA

Consideramos la tica como un conjunto de proposiciones racionales acerca del
efecto bueno o malo de un determinado acto humano. Es el conocimiento de lo que
est bien y de lo que est mal en la conducta humana. Pretende constituirse en un
saber racional, en una disciplina. Para algunos autores tiene caractersticas de ciencia
y en tal caso es la ciencia de lo bueno y de lo justo, de los valores supremos y de
los principios universalmente vlidos acerca de lo que es bueno, lo que es mejor y
lo que es ptimo para todos los seres humanos.
Por su definicin etimolgica, la tica es una teora de hbitos y costumbres.
Comprende, ante todo, las disposiciones del hombre en la vida, su carcter, sus
costumbres y, naturalmente, tambin la moral.
Desde los inicios de nuestra historia los seres humanos hemos requerido de una
serie de acuerdos, convenciones o normas de coexistencia para mantener la unidad
social y poder sobrevivir en un medio ambiente hostil. Frente a la tendencia al
caos, la desorientacin y la destruccin, fueron surgiendo lentamente patrones de
comportamiento con deberes y derechos para cada individuo.
Este es el probable origen del derecho (ley civil), la actitud religiosa (acatamiento
de la ley divina), las costumbres sociales y la moral. La existencia misma de las
leyes y las religiones refleja, desde la antigedad ms remota, la necesidad del ser
humano de refrenar y dirigir su propio comportamiento.
Con el paso del tiempo, durante su larga evolucin, la humanidad ha ido perfeccionando su capacidad para practicar la moral. Resumiendo las diversas etapas de
esta evolucin, llamaremos moral al conjunto de actos, hechos y pensamientos
que comprenden:
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UNIDAD 1: TICA Y MORAL
a) Un conjunto de imperativos de actuacin aceptados libre y concientemente, que

regulan la conducta individual y social.
b) Un conjunto de acuerdos arraigados por las costumbres sobre cmo deben coexistir los hombres entre s, en un contexto histrico-social determinado.
c) Un conjunto de formas de vida mediante las cuales la gente aspira a realizar
todo lo que considera bueno.
d) La capacidad para decodificar lo que es bueno y lo que es malo, y de razonar
sobre ello.
El comportamiento moral es una conducta exclusivamente humana, que algunos
autores denominan capacidad moral y que es la habilidad natural que tiene el
hombre de actuar bajo una disciplina, de autoimponerse metas, fines o ideales.
Con el paso de los aos, los seres humanos fueron hacindose cada vez ms
conscientes de su propia conducta moral y de all surgi la necesidad de estudiarla
objetiva y sistemticamente. As naci la tica.
De forma amplia podemos entender la tica como un conjunto de teoras que
intentan explicar un variado conjunto de fenmenos de la realidad individual, ntima, del hombre, pero tambin de la sociedad. Estas teoras se basan o apoyan en
los datos de tres fuentes importantes, que son:
La filosofa: como conjunto ordenado, metdico y profundo de reflexiones sobre
el ser, la sabidura, el fin ltimo del hombre, siempre ha derivado en propuestas
de ndole tico. Los grandes filsofos de todos los tiempos no se han limitado a
describir o registrar los hechos morales sino han intentado establecer de manera lgica y convincente cules deben ser los valores mximos de una persona,
cul es el sentido de nuestra existencia, cmo debemos ejercer conscientemente
nuestra libertad.
Las religiones: son una importante base de apoyo a muchas propuestas ticas. A
lo largo de la historia de la humanidad vemos cmo las creencias religiosas y la fe
en un dios o un profeta determinado han provocado actitudes y comportamientos
que mucha gente crea en ese entonces eran lo mejor para ella y para toda la
humanidad. Las religiones afirman tener las claves para la absoluta perfeccin
humana, incluso trascendiendo la propia naturaleza corporal y material.
Las ciencias: son otro factor que influye decisivamente en la comprensin de la
naturaleza especfica del hombre. Con su sentido riguroso y fidedigno, basado
en la experimentacin y la comprobacin empricas, ellas van encontrando
las leyes que gobiernan nuestra condicin, nuestra naturaleza. A pesar que su
funcin es registrar y describir todo lo relacionado con la materia y con la vida,
MDULO 1: TICA Y MORAL
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las ciencias no pueden prescribir ni juzgar la bondad o malicia de algo, pero

al develarnos los misterios de la ley natural contribuyen a clarificar de manera
indirecta aquello que es bueno, ajustado a nuestra condicin y tambin lo que
es nocivo, daino a nuestra naturaleza.
La tica nos ilustra acerca del porqu de la conducta moral y estudia los problemas que se suscitan en la vida cotidiana, en la vida familiar y laboral, o en la
actividad profesional.
1.2. DEONTOLOGA Y TICA PROFESIONAL
Todo trabajador de la administracin de justicia tiene o debe desarrollar un conjunto
de principios profesionales o laborales, que definen lo que debe hacer con relacin
a su trabajo en la administracin de justicia, a la poblacin usuaria, a su profesin,
a su institucin y a sus compaeros de labor. La deontologa profesional hace
referencia al conjunto de principios y reglas ticas que regulan y guan una actividad
profesional. Estas normas determinan los deberes mnimamente exigibles a los
profesionales en el desempeo de su actividad.
La tica de una profesin o mbito de trabajo es un conjunto de normas, en cuyos
trminos definimos como buenas o malas la prctica profesional y las relaciones de
trabajo. El bien se refiere aqu a que la profesin o mbito laboral en el campo de
la administracin de justicia constituye una comunidad dirigida al logro de fines
orientados a la prestacin de un servicio de calidad, oportuno, con equidad y que
garantice el soporte al ejercicio de los derechos constitucionales. Hay tres tipos de
condiciones o imperativos ticos profesionales o laborales:
a) Competencia: exige que la persona tenga los conocimientos, destrezas y actitudes
para prestar un servicio.
b) Servicio al cliente: la actividad laboral solo es buena en el sentido moral si se
pone al servicio del cliente o usuario.
c) Solidaridad: las relaciones de respeto y colaboracin que se establecen entre sus
miembros.
Unidad
TICA EN NUESTROS TIEMPOS*
2.1. INTRODUCCIN
La palabra tica significa algo muy parecido a moral. Sin embargo, podemos
sealar la siguiente diferencia: moral se refiere al conjunto de los principios de
conducta que hemos adquirido por asimilacin de las costumbres y valores de
nuestro ambiente; es decir, la familia, la escuela, la iglesia, el vecindario en que se
desarroll nuestra infancia. Tambin se refiere a las normas que se nos imponen en
esos ambientes, con base en la autoridad; no desde luego la autoridad legal, sino
precisamente moral: los imperativos de nuestros padres, sacerdotes o maestros, que
recibimos pasivamente y sin cuestionamiento antes de adquirir el uso de razn.
tica se refiere a algo diferente: el intento de llevar esas normas de conducta y
esos principios de comportamiento a una aceptacin consciente, basada en el ejercicio de nuestra razn.
En ese sentido, la tica es la mayora de edad de la moral. No la excluye ni se le
opone; simplemente cambia su naturaleza, hacindola pasar de lo recibido en forma
pasiva o inconsciente, a lo asumido de manera activa con pleno discernimiento.
La moral se basa sobre todo en el sentimiento, en el amor y temor que sentimos
por nuestros padres y otras personas que contribuyen a nuestro desarrollo fsico y
espiritual. La tica, por su parte, descansa en el libre ejercicio de la crtica racional
sobre los valores recibidos, que los convierte en algo que uno puede justificar ante
s mismo y ante los otros.
* Gutirrez, Claudio. Conferencia inaugural de un curso de tica poltica. Costa Rica. Fue dictada en el Teatro
Melico Salazar en junio de 1997. Aparece como artculo en La educacin cvica y la formacin de valores del
ciudadano costarricense (San Jos: Asamblea Legislativa, 1997).
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UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS
En el uso corriente del lenguaje, moral se asocia con un fundamento religioso,

en tanto que la tica se asocia con una reflexin intelectual. En nuestra sociedad
pluralista coexisten varias religiones, el agnosticismo religioso y el humanismo
no testa. El carcter de la moral asociada con las creencias religiosas, basadas
en argumentos de autoridad y en revelaciones particulares, hace difcil discutir el
tema de los valores entre personas de distintas confesiones. La tica, en cambio,
por fundarse en la razn comn a todos los hombres, ofrece un terreno neutral
donde todos nos sentimos capaces de ofrecer y rebatir argumentos.
Todas las confesiones religiosas afirman, hasta donde s, que no hay contradiccin
entre ellas y una tica basada en la razn. En otras palabras, las personas religiosas
mismas consideran que su doctrina moral es compatible con la razn y se sienten
capaces de ofrecer argumentos racionales para defenderla. En mi prctica personal
como creyente encontr que esta compatibilidad entre la moral religiosa basada en
una autoridad revelada y los dictados de la razn no siempre se da y un ejemplo de
ello es la espinosa cuestin del control de los nacimientos. Pero en todo caso, esto
es un asunto que cada creyente debe evaluar de acuerdo con su conciencia.
Como resultado de este anlisis, podemos afirmar que la diferencia entre moral
y tica se refiere a la forma en que tenemos enraizadas nuestras convicciones y
no afecta necesariamente el contenido de stas. Con relacin al contenido, tica y
moral son ms bien coincidentes: ambas se refieren a cuestiones de valor, es decir,
a lo que consideramos bueno y lo que consideramos malo, a lo que debemos aprobar, alabar o estimular, y a lo que debemos ms bien reprobar, condenar o tratar de
evitar. La tica y la moral se refieren a lo que debe ser, discriminan entre acciones
aceptables e inaceptables. En esto se diferencian de los credos religiosos, de las
ciencias, de las opiniones o de las noticias de los peridicos, todo lo cual se refiere
ms bien a lo que simplemente es (o uno cree que es). Esta distincin entre deber
ser y ser se revela como ms honda e importante que la diferencia entre moral
y tica. Examinmosla con ms cuidado.
2.2. SER Y DEBER SER
Tomemos como ejemplo una descripcin detallada y correcta de un crimen abominable del que uno haya sido testigo. Esa descripcin se refiere a algo que es. Pero
al mismo tiempo nos produce una fuerte inclinacin a condenar el hecho, gracias a
nuestras convicciones morales, como algo que no debe ser.
Los relatos de lo que uno ha vivido, los testimonios judiciales, las enseanzas
de la ciencia, las noticias de los peridicos, describen lo que es; podemos decir de
ellos que son verdaderos o que son falsos. Los relatos de una novela corresponden
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tambin a lo que es, aunque el ser aqu sea solamente literario; por ejemplo, es verdad
que Don Quijote arremeti contra molinos de viento creyendo que eran gigantes,
dentro del mundo ficticio de la novela de Cervantes.
Pero, por otra parte, uno puede tomar posicin con respecto a los hechos reales
o imaginados y decir que tienen un valor moral positivo, negativo o neutro; uno
puede pronunciarse en favor o en contra de ellos y esto incluso con independencia
de que los hechos sean verdaderos o falsos. Podemos, por ejemplo, decirle a alguien:
No s si Don Quijote alguna vez estaf a Sancho, pero si lo hubiera hecho, habra
sido un acto abominable, dada la fidelidad del famoso escudero. Es decir, podemos
pronunciarnos sobre el deber ser sin pronunciarnos sobre el ser, ya que se trata de
dos cosas separadas y distintas. Tambin podemos hacer lo contrario, es decir, pronunciarnos sobre el ser sin tomar posicin sobre el deber ser, como en el caso de
una comisin investigadora que solo busque establecer los hechos, no juzgarlos.
Veamos otra ilustracin de la diferencia entre ser y deber ser. Un clebre
filsofo escribi lo siguiente:
El hombre naci libre, pero en todas partes lo veo encadenado.
Esto, que se expresa como una comprobacin de lo que es, puede como tal
ser calificado de verdadero o falso. Pero no tiene directamente un contenido moral;
a menos que se interprete como una manera potica de abogar por el respeto a la
libertad humana.
El filsofo ingls Karl Popper se ha referido a esa cita como una manera de
ilustrar una verdad filosfica importante, a saber, que del ser no se puede pasar
al deber ser, que el orden de los valores es independiente tiene un origen y una
justificacin diferente del orden de la realidad. Del hecho que el hombre haya
nacido libre y en todas partes lo veamos encadenado, no se sigue que debamos
tratar de romper esas cadenas. Un visitante extraterrestre podra tal vez considerar
moralmente obligatorio ponerle cadenas a todo ser humano que no las tuviera, para
evitar que continuramos daando la ecologa del planeta.
El deber ser de la libertad tiene que basarse en algo distinto, no en un hecho
como los detalles del nacimiento del hombre. Debe tener un origen y una justificacin independiente del ser. No puede desprenderse lgicamente en forma directa
de cmo sean las cosas. Ese origen y esa justificacin debemos buscarlos en otra
parte; por ejemplo, en la fuerte inclinacin a respetar a las otras personas que los
seres humanos llevamos inscrita en lo ms hondo de nuestra constitucin biolgica.
Cmo y por qu tenemos ese respeto grabado en el fondo de nuestra conciencia,
podra ser el problema filosfico ms importante relacionado con la tica.
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2.3. LA TEORA DE LOS VALORES ABSOLUTOS

Como manera de resolver este problema, algunos filsofos se han inclinado a suponer un mundo inmaterial, completamente distinto del mundo en que vivimos,
donde subsistiran los valores y las ideas en una forma pursima y con un carcter
absoluto. En ese lugar excelso, las ideas seran claras y distintas no podran confundirse ni equivocarse y los valores seran tan macizos y evidentes que no podran
desobedecerse.
Por supuesto, nadie ha experimentado nunca ese mundo, pues por hiptesis
estara totalmente fuera del mundo en que vivimos. Para los filsofos que creyeron
eso, como el francs Descartes o el griego Platn, solo es posible percibir una imagen lejana de las ideas y valores perfectos, en tanto que interpretemos las cosas del
mundo real como sombras o huellas de ese mundo absoluto o ideal.
El problema con esta posicin es que no tenemos ningn medio independiente
de comprobar la existencia de ese mundo ideal o perfecto. De ah se sigue que toda
afirmacin sobre su realidad o sobre su parecido o diferencia con el mundo que
experimentamos es totalmente gratuita y queda suspendida en el firmamento por
falta de razn suficiente.
2.4. LA EXPLICACION NATURALISTA
Otros filsofos consideramos que esta manera de fundamentar la tica mediante la

introduccin de absolutos es innecesaria y adems perjudicial. Comenzando por lo
ltimo que es perjudicial, innumerables ejemplos de la historia muestran que la
creencia en ideas o valores absolutos ha conducido al exterminio de grupos humanos
enteros que tenan dificultad en aceptar lo que sus verdugos consideraban como
evidente. Podramos citar, entre muchos otros, el exterminio de los ctaros o de los
hugonotes en Francia hace varios siglos; el de seis millones de judos por los nazis
hace apenas unos decenios; y todas las persecusiones ideolgicas contemporneas
de las que estn llenos los peridicos, en que un grupo social convencido de sus
ideas y valores absolutos no encuentra otra manera para asegurar su aceptacin
universal que el exterminio fsico de los disidentes.
Pero adems de perjudicial, la creencia en valores absolutos es innecesaria para
la tica. Los pensadores que han argumentado en su favor lo han hecho porque
desconfan de la tica racional y pluralista, elaborada a partir de la tradicin de cada
comunidad. Han pensado que puede conducirnos a un relativismo destructivo que
impida elevarnos ms all de los caprichos individuales. Pero nada se opone a que
distintas morales, surgidas de distintas tradiciones, puedan conversar productiva-
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mente entre s depurando de paso sus respectivos valores, sin usar como referencia
una lista de axiomas escrita en el firmamento. De hecho, podemos mostrar que nunca
nos vemos en necesidad de mirar al firmamento para saber si algo es moral o inmoral.
Desde nuestra ms tierna infancia actuamos dentro de un mundo del deber ser,
de valores, en el que aprendemos a desenvolvernos con la misma soltura con que
aprendemos a movernos en el mundo del ser, de las cosas. Esa moralidad original
est basada en lo que podemos considerar como la naturaleza humana, es parte de
nuestra historia natural, la hemos heredado de nuestro linaje evolutivo.
Los investigadores en las ciencias del cerebro encuentran grandes parecidos entre
la propensin para la moral y la propensin para el habla en el ser humano. En ambos
casos se trata de cosas que solo desarrollamos en contacto con los otros miembros
de nuestra familia y de nuestra comunidad, pero para cuyo fcil aprendizaje tenemos
facilidades extraordinarias durante un perodo determinado de nuestra infancia. De
ah que un amigo bilogo, a quien le cont que estaba preparando un curso de tica
para polticos, me comentara: Te cogi muy tarde; debiste haber empezado cuando
tenan seis aos. La peor diligencia es la que no se hace!
No es difcil ver que en la evolucin de nuestra especie a partir de especies que no
tenan ni la capacidad de hablar ni la de respetar conscientemente a sus semejantes,
el desarrollo de estas dos capacidades represent una inmensa ventaja en la lucha por
la supervivencia. Posibilidad de comunicar por smbolos y posibilidad de respetar
los contratos o la fidelidad rendida a un jefe: he aqu los dos fabulosos pilares de la
cultura que nos ha convertido en seores del planeta. Pese a inmensas trasgresiones
contra la libre comunicacin y la solidaridad entre los hombres, es evidente que
en nuestra historia natural de largo plazo los adelantos culturales de todo tipo han
ido aparejados, mal que bien, de una purificacin y una generalizacin crecientes
de los valores morales. Esos adelantos no podran haberse dado sin la coleccin de
actitudes ticas la llamada vida civilizada que los acompaan.
2.5. EL PROBLEMA DEL DESARROLLO COGNOSITIVO Y MORAL
No hay vuelta de hoja: nuestra especie es fundamentalmente una especie parlanchina
y moralizadora. El problema, entonces, no es cmo hacer que los seres humanos
hablen o se hagan morales: el habla y la moral los acompaan desde el comienzo. El
problema es construir sobre estos cimientos originales un edificio cada vez ms firme,
ms elaborado, ms eficaz y de mejores rendimientos para la persona y la sociedad.
En una palabra, cmo hacer que nuestros balbuceos originales se transformen en
mente educada y que nuestros prejuicios originales (las convicciones heredadas de
la familia y el medio) se transformen en convicciones racionales.
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Cmo lograr esto? Por supuesto que no lo lograremos con cursos de unos das,
antes o despus de unas elecciones. La edificacin moral del hombre, como su edificacin cultural, es obra de tiempo completo durante toda la vida humana. Pero en
ocasiones especiales, como esta que hoy vivimos, en que ustedes van a someter sus
nombres al juicio de nuestros compatriotas, es justo y necesario que nos reunamos
a reflexionar sobre la naturaleza y contenido de los principios ticos que nos hacen
seres humanos dignos de ese nombre.
2.6. El MTODO DE LA CONCERTACIN
Uno de los mejores medios para desarrollar y purificar nuestra tica es precisamente
exponerla a la interaccin con otros sistemas morales. No debemos temer la conversacin moral con personas que piensan distinto de nosotros, por considerarla como un
riesgo para nuestras convicciones; antes bien, debemos declararla bienvenida como al
crisol que las convertir en oro. El mtodo para realizar esa conversacin es de gran
simplicidad y lo practican desde siempre muchas personas sabias que no han seguido
estudios formales de tica ni de lgica. Consiste en el viejo mtodo recomendado por
nuestras abuelas para resolver querellas infantiles: ponerse en el lugar del otro.
Con buena voluntad y un poco de paciencia, de la aplicacin de este mtodo
pueden muy bien surgir normas morales reconocidas como obligatorias por todas
las partes. Lo primero que debemos hacer es tener la mente abierta y tratar de
conocer en detalle la posicin de las otras personas. Descubriremos muy pronto
que normas que al principio parecan extraas cobran todo su sentido al considerarlas a la luz del sistema global de creencias de quienes las sustentan. Una vez
obtenido suficiente conocimiento del sistema moral ajeno y ponindonos en su
lugar, debemos examinar si las normas son realizables de manera satisfactoria en
un conglomerado social que quisiera vivir conforme a ellas. Para esto debemos en
algn sentido simular la vida dentro del sistema en situaciones concretas, reales
o imaginadas. Si el sistema de creencias y normas morales no es viable, ms tarde o
ms temprano, la jarana saldr a la cara en la forma de incongruencias, anomalas
o contradicciones que pidan a gritos que el sistema sea corregido, si es corregible,
o abandonado, si no lo es.
Puede muy bien suceder que este anlisis mutuo de las distintas posiciones llegue
a iluminar coincidencias de fondo, ocultas solamente por el ropaje del lenguaje.
Aunque no llegaren a ponerse de acuerdo, un ejercicio de este tipo solo puede
resultar en un enriquecimiento y profundizacin del pensamiento tico de las partes, con indudables beneficios para su calidad humana. Supone, desde luego, que
tengan xito en superar las resistencias de orden afectivo que nuestro organismo
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suele oponer a la ecuanimidad y al razonamiento. Ello solo puede conseguirse con

mucha voluntad, pero sobre todo con una clara visin de los beneficios comunes
que la superacin del antagonismo puede reportar a todos los afectados.
2.7. LAS CUATRO TEORAS TICAS PRINCIPLES
Paso ahora a hacerles una presentacin general y resumida de las grandes coordenadas tericas en que suele enmarcarse el anlisis de los problemas ticos. Estas teoras
y principios son el resultado de muchos aos de reflexin de las mejores mentes de
la cultura occidental. Es poco probable que exista un problema moral que no pueda
ser enfocado, aclarado y encaminado hacia su solucin por alguna de ellas.
Ante todo, presentar cuatro teoras muy generales. Aunque diferentes, estn
muy relacionadas, de modo que suele presentrselas en una sola matriz, segn dos
criterios de clasificacin independientes entre s:

Teoras ticas

Consecuencialismo

Deontologismo

Regla
Acto
Consecuencialismo
de la regla
Consecuencialismo
del acto
Deontologismo
de la regla
Deontologismo
del acto
Justificacin de la tica
El primer criterio de clasificacin se refiere a la justificacin que se da a la conducta.
Corresponde a dos maneras distintas de responder a la siguiente pregunta:
Cundo es buena la conducta x?
La primera manera de hacerlo es la siguiente:
La conducta x es buena cuando, hechas las investigaciones correspondientes, resulta que es la que produce la mayor felicidad para el mayor nmero de personas.
Esta teora justifica la conducta basndose en las consecuencias que ella tiene.
Como esta teora tiende a maximizar la utilidad lograda por el conjunto de la sociedad, suele llamrsela utilitarismo. Fue propuesta por el filsofo ingls de los siglos
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XVIII y XIX Jeremy Bentham y defendida de manera brillante por otro britnico
del siglo pasado, John Stuart Mill. Para fijarla en nuestra memoria, recordemos que
estos filsofos insisten en la evaluacin de las consecuencias como criterio para
decidir sobre el valor de una accin. Por eso tambin se ha llamado a esta clase de
teora consecuencialismo.
No puede negarse que en la mayor parte de los casos esta teora contribuye a
aclarar cualquier problema tico. La teora sugiere las siguientes preguntas, todas
esclarecedoras:
A quin o a quines afectar esta accin? En qu medida afectar a cada
uno? Qu efectos favorables y desfavorables tendr para cada parte? Cul
ser el balance de bien y mal entre todos los afectados?
Se ha sealado como un defecto esencial de esta teora la dificultad inherente del
clculo de consecuencias, que puede ser demasiado complicado e incluso imposible
de concluir en el tiempo del que disponemos para decidir.
Adems, en algunos casos, la aplicacin de esta teora por s sola puede llevarnos
a posiciones moralmente inaceptables. Baste como ejemplo considerar la siguiente
situacin, que corresponde de cerca a gran cantidad de casos reales que han reportado los peridicos este mismo ao: en un pas relativamente aislado conviven una
mayora muy homognea que se encuentra en el poder y una minora tambin
homognea, de otra cultura. De conformidad con el clculo de unidades de felicidad,
la teora utilitarista justificara el sacrificio de la minora en favor de la mayora, lo
que repugna al sentido humanista. Por ejemplo, la mayora podra decretar la prohibicin del uso del idioma de la minora o la prctica de su religin. As pues, la
teora consecuencialista no puede usarse como la nica arma para decidir nuestros
problemas morales.
La segunda manera de responder la pregunta planteada es la siguiente:
La conducta x es buena si es compatible con el respeto a la persona humana,
o bien la conducta x es buena si no considera a las personas solamente como
medios, o bien la conducta x es buena si puede ser erigida en mxima para todos
los seres humanos.
En el fondo, todas estas respuestas son filosficamente equivalentes: significan
que la conducta en cuestin es generalizable, que uno trata a los dems como quisiera que ellos lo trataran a uno, es decir, como fines en s mismos, como personas
dotadas de libertad y responsabilidad.
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Esta teora tica se denomina deontolgica, del griego deontos, que significa
valor. Fue expresada en su forma ms rigurosa por Emmanuel Kant, filsofo alemn
del siglo XVIII. Es la teora que probablemente se acerca ms a resolver todos los
problemas ticos, por ser bsicamente una teora basada en el respeto a la persona
humana. Sin embargo, notemos que es parte de la teora la idea de que las consecuencias del acto no tienen ninguna influencia en su calificacin moral, lo cual la
mayora de las personas no estara dispuesta a aceptar. Por ejemplo: esconder a una
nia juda en un tico durante la persecucin nazi implic para los propietarios de
la casa la necesidad de mentir. La mxima que justificara la mentira en casos como
este es difcilmente generalizable sin tomar en cuenta las consecuencias del acto
(por ejemplo, la muerte o la supervivencia de la nia). De ah que consideremos
tambin a esta teora como insuficiente.
La oposicin entre actos y reglas
Hasta ahora hemos clasificado las teoras de acuerdo a la justificacin que aducen
para la tica: consideracin de consecuencias o respeto a la persona humana. Las
dos teoras que siguen corresponden a una clasificacin independiente de la primera y que se sobrepone a ella en forma cruzada, como podemos verlo en la matriz
ilustrativa.
La primera clasificacin, como hemos visto, trata de contestar la pregunta
Cundo es buena la conducta x?. La segunda clasificacin trata de contestar la
pregunta siguiente:
Qu es lo que es bueno o malo, el acto o la regla que lo rige?
Esta pregunta nos deja libres de justificar el acto moral por las consecuencias
o por el sentido de respeto a la persona, pero nos llama a decidir si la justificacin
se otorga a la conducta moral concreta o a la regla que la ampara. Por ejemplo, en
el caso de la mentira para salvar a Anna Frank podramos tomar dos posiciones
completamente distintas. Son las siguientes, correspondientes a dos tipos distintos
de teora tica:
En el caso de Anna Frank, escondida en un tico de Amsterdam en 1944, se
justifica mentir al agente de la SS para salvar la vida de la nia. O bien, en los
casos en que peligre la vida o la integridad de las personas es justificado mentir
para salvar a la persona de las consecuencias nocivas correspondientes.
24
Decimos de la primera clase de teora que es una teora del acto (consecuencialista
o deontologista), mientras que de la segunda decimos que es una teora de la regla
(consecuencialista o deontologista). Lo que est en juego aqu es una cuestin de
jerarqua lgica: la justificacin tica debe darse en cada caso de decisin moral
concreta, o ms bien se da en abstracto y, por as decirlo, por adelantado a toda la
serie de casos que cubre una regla general?
El argumento principal de los defensores de las teoras de la regla es de tipo
psicolgico: cuando uno debe tomar una decisin est estresado, por las mismas
circunstancias que le plantean el problema. De ah que no se encuentre en las mejores
condiciones para decidir (probablemente tender a la solucin que le sea menos dura
personalmente). Es entonces esencial que las reglas morales hayan sido decididas
en fro y que se apliquen de manera automtica cuando nos enfrentamos al caso
concreto, con un mnimo de reflexin.
El solo planteamiento de este argumento me produce una gran repulsin, por estar
basado en una profunda desconfianza de la persona humana. En general, es frecuente
encontrar este tipo de teora entre los miembros directivos de organizaciones poderosas (instituciones religiosas o partidos polticos no democrticos) que suministran
las reglas ya hechas a sus fieles para que las apliquen maquinalmente.
El argumento principal de los defensores de las teoras del acto toma en cuenta
ms bien la forma en que funciona el conocimiento. La persona que est en relacin
ntima y directa con un problema, es la que se encuentra en las mejores condiciones
para resolverlo, dado su mayor conocimiento de los detalles de la situacin. Nadie
puede sustituirlo en su funcin de responsabilidad, ni siquiera su misma persona ayer
o diez aos antes, cuando elabor o acept la regla en una situacin muy diferente.
Esta teora pone en tela de juicio la misma existencia de reglas morales. La tica es algo distinto de los sistemas jurdicos, cuyas leyes establecidas previamente
deben aplicarse mientras no se hayan derogado o modificado. Se parece mucho
ms a la ciencia, donde no hay leyes descubiertas de una vez por todas, sino ms
bien principios o guas de investigacin que definen el mtodo cientfico y el estado
presente del conocimiento. Es la aplicacin de esos principios lo que permite a la
ciencia acercarse cada vez ms a la verdad, refinando sus hiptesis conforme se
aplican a ms y ms casos.
Resumen de las teoras e intento de evaluacin
Dado el entrecruce de los dos criterios de clasificacin, se producen entonces las
siguientes cuatro distintas teoras:
25
1. Consecuencialismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla
justificada por sus consecuencias.
2. Consecuencialismo del acto: actos buenos son los justificados por sus consecuencias.
3. Deontologismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla justificada
por el respeto a las personas.
4. Deontologismo del acto: actos buenos son los justificados por el respeto a las
personas.
Estas cuatro doctrinas han sido defendidas con mucho entusiasmo por mentes
muy preclaras. Sin embargo, los especialistas en tica contemporneos coinciden
en preferir la teora deontolgica del acto entre todas ellas. Estoy de acuerdo. Una
moralidad elevada al nivel racional entra en conflicto con el dogmatismo implcito
en el concepto de reglas ticas: la codificacin de la tica puede conducir a su esterilidad prctica o, lo que es peor, a una manipulacin de los fieles por una casta
sacerdotal (o tal vez por una clase poltica, para usar una expresin popular que
por todas estas razones deseara ver desaparecer del lxico costarricense). Codificar la moral puede ser una ayuda solamente en cuanto pone a la disposicin de la
poblacin una riqueza de importantes ejemplos. Pero esa funcin se cumple mejor
con una compilacin de casos, sin intencin normativa sino solo demostrativa. Lo
esencial es preservar la capacidad de decisin libre y directa de cada persona.
Si aceptamos este razonamiento, quedamos entonces con dos teoras de gran
alcance, el consecuencialismo y el deontologismo, la teora de las consecuencias y
la teora del respeto a la persona, pero ambas referidas directamente a los actos, sin
pasar por reglas. Los actos morales se justifican directamente, sea por sus consecuencias, sea por su relacin con el sentido del deber. Creo que estas dos teoras son
lo ms cercano que tenemos a paradigmas ticos, es decir, a marcos de referencia
de gran generalidad en los que podemos enmarcar nuestras discusiones y nuestras
decisiones ticas.
Unidad
PARA QU SIRVEN
LOS CDIGOS DE TICA?*
Pero tal vez los verdaderos maestros de filosofa moral sean
los delincuentes y los ladrones, quienes, como dice Locke,
mantienen entre s la confianza y las reglas de justicia, pero
practican tales reglas por conveniencia, sin las cuales no
podran actuar juntos, sin ninguna pretensin de recibirlas
como reglas inmanentes de la naturaleza.
J.L. Mackie
3.1. LA TICA Y LOS CDIGOS DE TICA

Los cdigos de tica, tal como se conocen en el mundo de las empresas, son sistemas
de reglas establecidos con el propsito general de guiar el comportamiento de los
integrantes de la organizacin y de aquellos con los cuales sta acta habitualmente:
clientes, proveedores y contratistas.
Qu significa que un cdigo de tica es un sistema de reglas? El concepto de
reglas puede tener varios significados: hablamos de reglas morales, reglas ticas,
reglas jurdicas, reglas tcnicas, reglas de costumbres, reglas de etiqueta, reglas de
cortesa, etctera.
Si bien estas expresiones poseen distintos significados, tienen un denominador
comn: suponen que el rasgo compartido de las reglas es ofrecer una gua para la
conducta y el comportamiento de las personas. Existen muchas clasificaciones de
los distintos sistemas de reglas y explicaciones acerca de las diferencias entre tales
divisiones.
Se suele aceptar que las reglas ticas expresan principios que se refieren a qu
debemos hacer, qu es lo correcto para nuestra propia vida o cmo debemos evaluar
el carcter de justo o bueno de una accin o una conducta.
* Texto tomado del Capitulo 1 del libro Los cdigos de tica en las empresas, de Roberto de Michelle. Buenos
Aires: Ediciones Granica S.A., 1999.
28
UNIDAD 3: PARA QU SIRVEN LOS CDIGOS DE TICA?
Definir y justificar la tica tambin es una cuestin de debate. Tomemos la propuesta de John Ladd (1990):
Para comenzar, la tica es, bsicamente, una actividad intelectual abierta, reflexiva y
crtica. Tambin es esencialmente problemtica y controversial, tanto con respecto a
los principios a los que se refiere como a su aplicacin. La tica consiste en cuestiones que deben ser examinadas, exploradas, discutidas, deliberadas y argumentadas.
Los principios ticos solo pueden establecerse como resultado de una deliberacin
y argumentacin, no son el tipo de objetos o de hechos que pueden ser resueltos por
decreto o por autoridad. Pensar que esto es posible es confundir la tica con la creacin
de leyes, reglamentos o polticas y otras formas de toma de decisin.
Existen otros sentidos y usos para las reglas. A veces, stas se refieren a qu esperamos que hagan los dems y estn acompaadas de alguna forma de amenaza o castigo
si el destinatario las ignora. Las amenazas son variadas e incluyen desde la sancin
social hasta las penas que se aplican a los individuos que cometen un delito.
Las reglas tambin pueden distinguirse de acuerdo a la autoridad que les da
origen. Hay reglas que se basan en razones y argumentos; y otras cuya aceptacin
descansa en un acto de fe, como las reglas de la religin. Algunas son aceptadas
espontneamente, como el caso de las reglas de cortesa y etiqueta, que utilizamos
en forma corriente sin la ms remota idea sobre su origen y sabiendo que no habr
mayores consecuencias si no las tenemos en cuenta.
En otros casos, nos resulta fcil identificar cul es el origen de la regla y las consecuencias de no utilizarla, tal como ocurre con las normas jurdicas. Frente a estas reglas,
podemos reconocer la autoridad que les da origen y a los encargados de aplicarlas.
Adems, sabemos que su desconocimiento implica la posibilidad de que los
infractores sean castigados.
Esta breve clasificacin tiene solo un propsito informativo. Existen muchas
otras clasificaciones posibles. Tambin es necesario advertir que la diferencia entre
los distintos sistemas de reglas no siempre es ntida y definida.
Para nuestro propsito, basta saber que lo que habitualmente se conoce como cdigos de tica empresaria son sistemas de reglas que se originan en la mxima autoridad
de la organizacin con el propsito de guiar el comportamiento de los integrantes de
la empresa y que suelen estar respaldadas por alguna forma de sancin.
Para algunos, esto constituye un motivo suficiente para afirmar que es un error hablar
de cdigos de tica. Se supone que la adopcin de una regla tica debe estar fundada
en razones, no en la posibilidad de un castigo. Si este fuera el caso, estaramos frente a
un sistema de reglas como el jurdico.
29
Este argumento es correcto y en realidad la tradicin es el nico motivo por el cual

estos sistemas se han denominado de tica empresaria. Esta tradicin tuvo su origen,
aparentemente, en las reglas que se dieron algunas profesiones, utilizando para este
fin el trmino tica. Segn Ladd (1990):
Debemos recordar que, histricamente, el trmino tica fue introducido meramente
para indicar que el cdigo del Royal College of Physicians no deba ser considerando
como un cdigo criminal (un cdigo legal). En este sentido, tico significa, simplemente, no perteneciente al sistema legal.
Es correcto, entonces, hablar de tica en este sentido? Cul es el sentido de

desarrollar una poltica de reglas en una empresa? No es acaso contradictorio hablar
de tica y negocios? No existe un permanente conflicto entre los resultados que
buscan las organizaciones empresariales y los lmites que imponen las reglas?
Estas preguntas son pertinentes y su respuesta se ajustar al punto de vista particular de cada persona. Pero debemos recordar que los sistemas de reglas de las
empresas llamados cdigos de tica y la tica como actividad racional buscan guiar
y justificar acciones y decisiones.
Uno de los propsitos de la tica y de los sistemas de reglas en general es ofrecer
alternativas prcticas frente a conflictos concretos.
En tal sentido, los cdigos de tica de las empresas son el producto de una decisin del management de hacer pblicas las pautas con las que quieren identificar a
su empresa y orientar la conducta de los miembros de su organizacin. Esta orien
tacin puede promover conductas deseables por ejemplo, tratar bien a los clientes,
preservar el medio ambiente o evitar comportamientos indeseables, como los
conflictos de intereses, sustraccin de informacin, etctera.
Podemos coincidir o disentir con el contenido de tales reglas. Pero no son creadas
como un ejercicio terico o acadmico por las organizaciones. Son una forma de
presentacin de la organizacin y de regulacin de las relaciones internas de sus
miembros y de stos con el entorno.
Una parte importante del debate sobre la tica y los negocios se centra en la
aparente incompatibilidad de ambas esferas. El siguiente ejemplo muestra de qu
modo la tica de la empresa est asociada con sus resultados.
3.2. EL CASO TYLENOL
Se trata del caso de la empresa Johnson & Johnson, fabricante del producto Tylenol.
En septiembre de 1982, en Chicago, 7 personas murieron como consecuencia de ha-
30
ber ingerido Tylenol, el analgsico ms vendido en EE.UU. Las cpsulas haban sido
envenenadas fuera de la fbrica por una persona demente. Al poco tiempo se demostr
que la empresa no tena ningn tipo de responsabilidad, ya que la adulteracin se haba
producido fuera de la planta.
El gobierno organiz una campaa de informacin aconsejndole al pblico que
antes de consumir los medicamentos verificara minuciosamente los envases en caso
que se encontraran violados.
Paralelamente, la compaa Johnson & Johnson tom la decisin de retirar la
totalidad del producto de los puntos de venta. Sin embargo, el riesgo persista puesto
que los envases no solo estaban en el mercado, sino que ya se encontraban en las
casas y no exista garanta de que no hubiera cpsulas envenenadas en los frascos
en poder de los consumidores.
En realidad, la situacin gener una crisis sin precedentes para la organizacin.
James E. Burke, CEO (Chief Executive Officer) en ese momento, relat:
La crisis requiri que docenas de personas en Johnson & Johnson tomaran cientos
de decisiones en un lapso increblemente breve de tiempo. La mayora de estas
decisiones eran complicadas e involucraban un riesgo considerable. Y no tenamos
un precedente sobre cmo actuar en estos casos. La gua que ofreci nuestro Credo
(nombre con el cual se designa al cdigo de tica) fue el aporte ms significativo a
nuestro proceso de toma de decisiones. No haba forma en la que hubiramos podido
dar instrucciones a todos nuestros empleados acerca de qu decisiones deban tomar.
Sin embargo, todos llegaron a las mismas conclusiones en forma independiente.
Cmo actu Johnson & Johnson? La empresa decidi lanzar una agresiva
campaa de informacin masiva en la cual apareca uno de los mximos directivos
de la empresa, pidiendo a la gente que devolviera las cpsulas a cambio de tabletas
nuevas, un vale o incluso la devolucin del importe. Tambin publicaron avisos
ofreciendo reemplazar las cpsulas hasta que la empresa introdujera al mercado un
nuevo envase con garanta de inviolabilidad. Por ltimo, agradecieron la reaccin
positiva del pblico frente al problema. El coste de retirar el producto del mercado
fue de alrededor de 50 millones de dlares.
Cuatro semanas despus del incidente, el 94% de la poblacin de EE.UU.
recordaba la tragedia y saba de qu se trataba. El 90% opinaba que el problema
estaba solo en las cpsulas y no en las tabletas que, obviamente, eran ms difciles de envenenar por el tipo de envase; el 90% sostena que la culpa no era de la
empresa y el 75% sealaba que estaba dispuesto a comprar el producto apenas se
lo entregaran en forma segura.
31
Cinco meses ms tarde, Tylenol retom el 70% del mercado que controlaba antes
del incidente, y en la actualidad posee una participacin en el mercado equivalente
al doble de la de su competidor ms cercano. La actitud de la compaa de hacerse
cargo del problema, colocndose del lado del consumidor, le permiti mantener la
confianza y le dio ptimos resultados.
En el caso mencionado, la empresa enfrent una situacin dilemtica. Si se escudaba en que los hechos no eran responsabilidad de la compaa, ahorraba mucho
dinero: cumpla con la regla de proteger a los accionistas a costa de los clientes. Si se
haca responsable del problema, aunque legalmente no lo fuera, protega la imagen:
cumpla con la regla de cuidar a los clientes a costa de proteger los ingresos de la
organizacin y por ende de los accionistas.
Qu hubiera hecho usted en ese momento en caso de haber sido el responsable
de tomar la decisin?
Estos temas son recurrentes no solo en las empresas, sino en nuestra propia vida.
A diario enfrentamos situaciones en las que debemos tomar decisiones frente a un
conflicto y generalmente la respuesta correcta no es ni obvia ni evidente.
Por ejemplo, el caso que acabamos de mencionar muestra que no siempre es
posible cumplir con todas las reglas en forma simultnea. A veces las organizaciones
que buscan resultados a largo plazo y seguridad en el mercado optan por decisiones
como las que hemos analizado. No siempre estn presentes los factores que permiten
actuar de este modo.
3.3. CUL ES EL OBJETIVO DE LOS CDIGOS DE TICA?
Se pretende que los cdigos de tica en las empresas sean un instrumento que facilite
reconocer estos problemas y eventualmente resolverlos, de acuerdo a los objetivos
buscados por quienes conducen la organizacin.
Es necesario tener en cuenta que los cdigos de tica no son enunciados de buenas intenciones en abstracto, ajenos a los intereses y objetivos de la organizacin.
Estos sistemas de reglas buscan tener un impacto concreto y prctico en la gestin
de los negocios. Tal es as, que los dos rasgos principales de los cdigos de tica
empresaria son:
Las reglas se originan por decisin de las mximas autoridades de la organizacin, y
El propsito es que los miembros de la organizacin actenen forma coherente
con los objetivos que establece el management.
32
Sin duda, el contenido de los cdigos es importante. En la mayora de los casos son
manifestaciones del perfil de la organizacin y de la particular cultura de cada empresa.
No es razonable suponer que todas las empresas adoptarn las mismas reglas, indistintamente del producto o servicio que ofrezcan.
Por ejemplo, hay empresas en las cuales la regla principal es el cliente primero,
otras que afirman satisfaccin del producto o le devolvemos su dinero e incluso
aquellas que buscan un mensaje ms amplio, como estamos al servicio de nuestra
comunidad.
El contenido del cdigo, como veremos ms adelante, se define a partir de las
necesidades de cada organizacin, sus objetivos, su propia cultura y el contexto en
el que acta.
Desde luego, existen algunas pautas comunes. El objetivo bsico de una organizacin empresarial es producir resultados econmicos, sin los cuales, est condenada
a desaparecer. Para autores como Milton Friedman, incrementar los beneficios de la
organizacin es una responsabilidad social, un mandato que los empresarios deben
cumplir y el objetivo principal de cualquier organizacin. Por tal motivo, algunos
sostienen que Friedman representa el extremo ms duro de la visin empresaria,
cargada de cuestiones valorativas.
Sin embargo, el propio autor sostiene que:
En un sistema de libre empresa y de propiedad privada, un ejecutivo es el empleado de
los dueos de la empresa. l tiene responsabilidad directa hacia sus empleadores. Esa
responsabilidad implica conducir el negocio de acuerdo a sus deseos, que en general
sern de hacer la mayor cantidad de dinero posible, teniendo en cuenta las reglas bsicas
de la sociedad, ya sea que estn reflejadas en el derecho o en las prcticas ticas.
El mandato de incrementar las ganancias no es un objetivo aislado. Las empresas y sus integrantes tienen adems otros requerimientos que deben satisfacer. Las
empresas no son entidades aisladas de la comunidad en la que actan. Sus acciones
trascienden el campo de los hechos comerciales y, a la vez, se ven influidas por el
contexto.
La revista Business Ethics cita un ejemplo interesante. Se trata del caso de la
librera World Eye Bookstore, en Greenfield, Massachusetts.
El hecho nos muestra cmo el tema afecta tambin a una organizacin de pequeas dimensiones.
La librera era la empresa independiente ms importante de la ciudad en este
rubro. El 7 de enero de 1996, un incendio acab con sus instalaciones. Antha Smith,
propietaria de la librera, y sus trece empleados estaban en la ruina.
33
En su pequea cafetera se haban iniciado muchas relaciones personales. Era

habitual que durante el fro invierno se permitiera a las personas sin hogar repararse en el calor de la librera.
Otras organizaciones no lucrativas, como la sinfnica local, el museo, escuelas
e iglesias estaban relacionadas con la empresa a travs de eventos culturales. World
Eye Bookstore tambin mantena muy buenas relaciones comerciales con empresas
locales.
Cuando ocurri el incendio, algo inusual tuvo lugar. La comunidad reconoci
que la librera prestaba un servicio adicional. Algo difcil de catalogar, pero que
podramos definir como un aporte a favor de la calidad de vida.
La comunidad se organiz para ayudar en la reconstruccin de la nueva empresa.
Se cre un cuerpo de trabajo voluntario en varias escuelas. Se realizaron encuentros
musicales para apoyar financieramente al nuevo proyecto. El banco local prest sus
oficinas para las reuniones con clientes y proveedores durante la etapa de reconstruccin. La lista de contribuciones fue impresionante.
Segn comenta Antha Smith en ese artculo, su mayor sorpresa no fue tanto el
apoyo masivo de la comunidad, sino el inters y la asistencia que provino de otras
entidades empresarias. A fines de marzo de ese ao, World Eye Bookstore estaba
nuevamente en operaciones.
Sabemos que no es habitual encontrar ejemplos como ste. Sin embargo, es fcil
advertir el valor que puede tener mantener una buena reputacin en el entorno en
el que acta cada empresa.
Algunas de estas ideas se ven reflejadas en una serie de estudios realizados sobre
empresas y organizaciones. Una de las investigaciones ms importantes sobre los
cdigos de tica fue realizada por el Ethics Resource Center de los Estados Unidos.
Esta organizacin encuest a un gran nmero de empresas para indagar acerca de
estas herramientas de gestin.
El informe seala que la mayora de los cdigos de tica se inician a partir de la
intencin de definir un estnda de conducta superior al aceptado comnmente. En
este sentido, el establecimiento de reglas en la empresa apuntara a guiar la conducta
de sus integrantes por sobre la media esperada.
Otro dato interesante del estudio citado es el que se refiere al motivo por el
cual se decidi evaluar la necesidad de desarrollar un cdigo de tica.
34
Cul fue la razn para hacer un cdigo de tica?

Imag. (1)
Tend. (2)
Corr. (3)
Ms (4)
Ley (5)
Prof. (6)
Gua (7)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Mantener una buena imagen y la reputacin de la empresa.

Seguir la tendencia de las dems organizaciones empresariales.
Establecer criterios para prevenir situaciones conflictivas, como la corrupcin y el fraude.
Consolidar un mensaje de la empresa.
Adecuarse a requerimientos legales o de otras asociaciones y grupos empresarios.
Mantener el nivel profesional.
Guiar el comportamiento de los empleados.
El estudio reconoce que estas polticas empresariales suelen originarse en los

ms altos peldaos de la organizacin.
La encuesta identific a quienes habitualmente traen el tema a la empresa.
Quin propuso la idea?
CEO (1)
DIR (2)
DIRrp (3)
TM (4)

1.
2.
3.
4.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Presidente (Chief Executive Officer)

Directorio
Director de Relaciones Pblicas / Institucionales
Gerentes.
Prcticamente en todos los casos estudiados, los responsables de la iniciativa son el

presidente, el directorio y los gerentes de mayor jerarqua. Es decir, los cdigos de tica
dependen de una autoridad bien definida en los espacios ms altos de la organizacin.
35
Este dato confirma que el rasgo de autoridad es central para la definicin del
cdigo. Ms adelante analizaremos en particular el tema de la autoridad y las reglas de la organizacin. Por ahora, basta que pensemos en la siguiente situacin:
imaginemos un cdigo de tica producido por la gerencia de control, pero que no
est reconocido o aprobado por el directorio. Un sistema de reglas con estas caractersticas tendr, sin dudas, un efecto limitado. En el artculo Ethics Without a
Sermon, Laura Nash seala:
En la mayora de las empresas, el gerente general todava tiene una importante
cuota de autoridad respecto de un recurso intangible que denominamos cultura de
la empresa, y la discusin necesita y requiere la perspectiva y la legitimacin de
su autoridad si se quiere que la motivacin (de establecer las reglas) tenga alguna
seriedad y las consecuencias deseadas. En uno de los casos ms interesantes que me
toc analizar de polticas organizacionales no se contaba con el apoyo del gerente
general y fracas en menos de un ao.
En este sentido, generar un cdigo de tica para la organizacin se parece

a un proyecto legislativo. Puede tener orgenes diversos, pero para convertirse en
ley y ser reconocido por todos debe ser aprobado por las mximas autoridades de
la institucin.
Al inicio de esta unidad habamos planteado cul es el objetivo de los cdigos
de tica. Muchas veces, la distincin entre los motivos para desarrollar un cdigo y
los objetivos del mismo no es ntida. De acuerdo a la encuesta del Ethics Resource
Center, los objetivos de una poltica de reglas para la empresa, un cdigo de conducta
o un cdigo de tica son los siguientes:
Gua (1)
Ms. (2)
Corr. (3)
Imag. (4)
Ley (5)

1.
2.
3.
4.
5.
10
15
20
Gua del comportamiento de los empleados.

Definicin de estndares de conducta de la organizacin.
Evitar la corrupcin y las conductas indebidas.
Mantener una buena imagen y reputacin.
Cumplir con un requisito legal.
25
30
35
40
45
Unidad
LA CUESTIN TICA.
EL SECTOR PBLICO, DISCURSO Y PRAXIS*
4.1. LOS VALORES, LA RETRICA Y LA PRCTICA

La reforma del Estado tiene mltiples campos sobre los cuales avanzar con los proyectos de transformacin. Un campo prioritario es la tica (ethos: carcter, morada) y la
moral (mores: costumbres). La tica remarca el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las mximas, los valores que guan a los agentes y funcionarios. En
su versin normativa se refiere a la aplicacin (u omisin) de los valores en situaciones
concretas. Por ejemplo, el funcionario no debe sacar ventajas personales del cargo,
como tampoco tener intereses en una empresa proveedora del Estado.
Los principios de la tica y los valores ticos no dependen de las circunstancias
(no son hipotticos), son fines en s mismos. Recordemos las reglas universales
propuestas por Kant (1785): Acta siempre siguiendo una mxima que al mismo
tiempo puedas querer que se convierta en ley universal. Otro mandato tico (el deber
ser) nos ensea a tratar la persona de los dems no como un medio, sino siempre
y al misino tiempo como un fin. Los imperativos son anteriores a la experiencia,
pertenecen a la reflexin tica.
Actuar segn estos valores hace posible la convivencia en una sociedad, pero no de
cualquier manera, sino sobre la base de la equidad, la libertad, la solidaridad, la justicia, la dignidad del trabajo. En el caso de la funcin pblica, existen adems algunas
condiciones propias de su mbito: el compromiso con el inters general, un patrimonio
que es comn, la relacin con el poder poltico, la posibilidad de decidir o de regular
actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pblica.
* Texto tomado de Etkin 1994.
38
UNIDAD 4: LA CUESTIN TICA. EL SECTOR PBLICO, DISCURSO Y PRAXIS
El gobernante es responsable cuando da fundamentos de sus actos y muestra por

qu son deseables. Esto es, la reflexin tica y no solo el pensar tcnico o burocrtico.
Razonar en el plano de los valores significa utilizar premisas y no solo hechos.
El anlisis de la eficacia de las polticas no alcanza, porque tambin se deben satisfacer criterios de valor (buscar la justicia). El directivo conocer la diferencia
entre hechos (tasa de mortalidad) y valores (la salud). Segn D. Hume (1776), este
delicado trnsito del ser al deber ser (y viceversa) no es una deduccin lgica o
formal, sino una toma de posicin, el deber ser tiene que ver con las convicciones,
la conciencia y el compromiso social de los gobernantes.
4.2. CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONDUCTA

DE LOS AGENTES PBLICOS
Proponemos tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes pblicos y
calificar el funcionamiento del aparato estatal:
a) El vaco tico (quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad). Al
directivo solo le interesan los dems como fuente de recursos. En este vaco no
hay pensamiento social ni compromiso, solo existen los hechos en el marco del
duro poder (el pragmatismo).
b) La dualidad tica (hipocresa o falsedad ideolgicas). Se predica una idea, a
la vez que se la ignora o se contradice en la prctica. Es el doble discurso que
ajusta las explicaciones a las necesidades.
c) La tica de mnima (o necesaria para cumplir la tarea, que es de carcter reactivo:
no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene y mientras
la relacin de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el hacer lo que
se puede. Con el concepto relacionado de moral nos referirnos a las pautas y
cdigos de comportamiento en un contexto social determinado (mores: usos y
costumbres). Es inmoral el abuso del poder, la discriminacin racial, la extorsin
o aprovechar los estados de necesidad para permitir el trabajo de menores. Porque
se oponen a los cdigos, a las convenciones, a las creencias compartidas, a las
pautas culturales que son reconocidas y aceptadas. En ese contexto, la injusticia
o la pobreza son ejemplos de una realidad inmoral.
Es inmoral quien cree estar por encima de la ley, como cualquier otra forma
de autoritarismo. Con esta visin de lo inmoral estamos marcando la diferencia
conceptual con los actos que directamente son ilegales, por ejemplo el apropiarse
de bienes pblicos o un soborno. Estos actos carecen de valor no solo tico sino
39
jurdico. En trminos de conducta, lo ilegal tiene que ver con el incumplimiento

de los deberes formales del funcionario pblico.
La preocupacin por la cuestin tica no puede considerarse como meramente
filosfica. El vaco tico en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus
decisiones, en las polticas pblicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los
beneficios de los grupos de inters, no en la poblacin.
La falta de tica no es cuestin declarativa sino que se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad
civil. Para nosotros la inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad
que produce sectores pobres marginados o condenados a la pobreza.
Recordamos la referencia que hace B. Kliksberg (1993) en su obra sobre la
pobreza (como un tema impostergable): Quien es pobre se muere antes. Mis investigaciones prueban que la pobreza mata. No se trata de un comentario poltico
o social, sino de un hecho cientfico. Aqu nos preocupa la desigualdad o dualidad
producida no por error tcnico o la fuerza de las circunstancias, sino por una gestin
inmoral. El vaco tico no es una cuestin personal o un problema de educacin.
Ubicado en el sector pblico, el vaco tico tambin significa injusticia: menos
alimentacin, salud, educacin o vivienda para quienes las necesitan.
4.3. LA TICA Y LA ESTRUCTURA PBLICA
La tica no se agota en el compromiso individual, en la reflexin y la autocrtica
personales. Hay tambin elementos en la estructura pblica, en los procesos y en
las relaciones que tienen que ver con la inmoralidad. El enfoque estructural (no la
jurisprudencia o las biografas) de la cuestin tica en el sector pblico nos permite
distinguir entre las siguientes situaciones:
a) Los funcionarios que utilizan en forma abusiva o discrecional el poder que viene
de los cargos pblicos, que los convierte en seres indispensables. Ellos tambin
aprovechan las fisuras del orden pblico, del perfil autoritario o proteccionista
del gobierno. Por ejemplo, el poder de los hombres de la censura, inspectores,
auditores y gestores. Quizs no existan vctimas en general, sino ms bien cmplices o quienes miran con indiferencia. Pero existe discriminacin e invasin
de la privacidad y abuso del poder.
b) Las sociedades o los contratos formados por actores pblicos y privados para
aprovechar o sacar ventajas de la fuerza del aparato estatal y de las necesidades
de la poblacin. Por ejemplo, la oferta de cargos pblicos a quienes financien las
campaas electorales, pedir contribuciones para agilizar los trmites o manejar
40
la concesin de espacios o de servicios pblicos. Aqu hay asociacin y negocios

compartidos. No hay vctimas directas, pero s un desvo de fondos. Como la
tala indiscriminada de bosques con el argumento de disponer de ms tierras para
la poblacin agrcola. Es tambin el caso de los programas pblicos de ayuda
social, cuyos gerentes estn ms preocupados por el nombre del proveedor que
por la figura de quien padece carencias.
c) Las tramas destructivas armadas en el aparato estatal, donde los funcionarios,
en forma intencional provocan dao e injusticia a la poblacin como parte de
un proyecto poltico (permanencia en el poder) o econmico.
Hay aqu vctimas concretas, que no pueden evitarlo. Hay algo armado desde lo
pblico, pero no se trata de un negocio, sino de un dispositivo para dominar o
someter a ciertos grupos sociales y obtener ventajas gracias al temor, la dependencia o la pobreza. Por ejemplo, la persecucin de comunidades indgenas para
disponer de sus tierras. O mantener la gente en la ignorancia para que no reclame
sus derechos. Aqu hay asociacin y destruccin en un marco de impunidad, que
genera vctimas visibles e indefensas.
La cuestin tica y moral, cuando es de orden estructural, se refiere a las redes
o relaciones que se establecen y perduran. No es solo el delito, es un orden injusto.
Orden que sobrevive y que significa destruccin para la sociedad civil. Dispositivos que funcionan como crculos viciosos que producen ms de lo mismo y que
desde el aparato estatal llevan sometimiento y dao a la sociedad. Es dar ayuda a
cambio del voto y el silencio cmplice. Es el caso de los centros de rehabilitacin
que operan como escuelas del delito. Tambin los ministerios de informacin que
crean chivos expiatorios para desviar la atencin del problema de la pobreza, pues
el fin justifica tos medios. Ms an si esos fines se fijan en los centros de poder
de gobiernos con rasgos autoritarios.
4.4. ALGUNAS PROPUESTAS EN UNA DIRECCIN TICA:

LA REVALORIZACIN
La cuestin tica requiere un proyecto multipropsito. No se puede afirmar que sea un
problema de educacin o de falta de compromiso, de ausencia de ejemplos, de
errores en las leyes sobre la funcin pblica o de temas similares. No es tan sencillo
como darse cuenta de que las cosas deberan mejorar. Porque es una cuestin en la cual
no alcanza el voluntarismo, en la que confluyen factores polticos, sociales y econmicos. Antes de formular una propuesta concreta, deberamos conocer los antecedentes
del contexto tanto pblico como privado en el cual se produce el problema tico.
41
Recordemos que, segn nuestro enfoque de la cuestin tica, se trata de enfrentar

una trama destructiva o una estructura que se repite y se autosostiene, aunque se enfrente a los criterios de justicia o equidad. No es solo una mirada sectaria o egosta, sino
tambin una estrategia para mantener el control o los privilegios en el sector pblico.
Las relaciones de poder (no las tcnicas) y las formas de gobierno son crticas. No las
vemos como un problema de agentes o errores de conduccin. Por lo tanto, en nuestro
criterio, la propuesta es retomar los valores y que se considere estos factores:
a) La voluntad poltica. Es decir, el gobierno debe reunir un consenso explcito para
abordar la cuestin tica. Este proyecto implica un ataque a intereses concretos
y se propone desarmar los centros de poder instalados en el aparato estatal. Pero
tambin supone el compromiso del sector privado de no armar negocios inmorales. Lo poltico muestra la vocacin de construir una sociedad justa. El sistema
social, si es dual, se hace ingobernable, no sostenible. La transicin democrtica
debe avanzar con polticas de equidad.
b) La independencia del Poder Judicial. El vaco tico en el aparato estatal perdura
porque los funcionarios son protegidos por los jueces manejados por el entorno
poltico. Si son dependientes, los jueces deben mantener las lealtades para
proteger su carrera. Por este camino, no hay responsabilidad para los agentes
pblicos. A la independencia se le debe agregar las auditoras externas (desde
el Legislativo) sobre las decisiones de la administracin
c) La educacin en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social
del sector pblico y el respeto a las libertades en un marco democrtico. La
propuesta incluye la formacin profesional para el ejercicio de la funcin pblica;
que los agentes sean capacitados en la incorporacin de los juicios de valor en
sus mtodos decisorios, en este campo es esencial el dar a luz los supuestos y
confrontar las opiniones. Supone, asimismo, educar en el anlisis de las polticas
en trminos de valores como la equidad, la justicia, la libertad y la solidaridad.
d) El desarrollo de formas participativas y de representacin de las demandas y
los intereses de los distintos actores sociales, en especial de las minoras ms
expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el aislamiento y superar las defensas
de la burocracia. A esto se refiere la moral dialgica (J. Habermas, 1989) basada
en la bsqueda del consenso racional a travs del dilogo. De esta manera los
planes y proyectos no se definirn en la cspide ni irn de arriba hacia abajo,
sino que se arman en el marco de un proceso de consulta y participacin.
La propuesta de este trabajo se basa en la necesidad de crear condiciones para
que el comportamiento tico tenga posibilidad de realizarse. Es vital que la con-
42
ducta se base en convicciones, pero tambin los agentes pblicos debern aceptar
su responsabilidad porque es el camino ms razonable y correcto para vivir en
sociedad. Se busca una tica inteligente, no dogmtica, ni impuesta, que se pueda
explicar y sostener sin recurrir a componentes msticos. Entendemos que la actitud
moral no puede depender solo de la buena voluntad o de los esfuerzos individuales.
Hemos preferido ubicarla en el marco de un proyecto de educacin y desarrollo
sociocultural.
Unidad
LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
Jos Rodrguez Arroyo
5.1. DESARROLLO E INSTITUCIONES

El Banco Mundial (2000) desarrolla en detalle la visin de que todo el tema de las
organizaciones debe ser incorporado al anlisis de las realidades econmicas y al
diseo de polticas. Entiende, como tales, al conjunto de reglas formales e informales y sus mecanismos de ejecucin que inciden sobre el comportamiento de los
individuos y las organizaciones de una sociedad. Entre las formales se hallan las
constituciones, leyes, regulaciones, entre otros. Entre las informales estn la tica,
la confianza, los preceptos religiosos y otros cdigos.
En este esfuerzo del desarrollo de nuestros pases es necesario destacar que los procesos de reforma en Amrica Latina y el Per han fallado en el fortalecimiento de las
instituciones, lo cual es tan importante para la estabilidad econmica, como controlar el
dficit presupuestario y aumentar la oferta de dinero. Se ha centrado en la privatizacin,
pero se ha puesto poca atencin a la infraestructura institucional, que es necesaria para
hacer que los mercados funcionen y generen niveles de ventajas competitivas.
La llamada primera generacin de reformas estructurales en Amrica Latina
no tom en cuenta las instituciones, las cuales se constituyeron en una nueva fuente
de inestabilidad macroeconmica. Y es por ello que la construccin de instituciones apropiadas para cada entorno se encuentra en la actualidad en el centro de los
debates del desarrollo econmico.
Las reformas de segunda generacin tienen una naturaleza y un alcance muy
diferentes a los de las primeras: requieren de mayores capacidades administrativas
para implementarlas y los costos polticos son ms altos.
El proceso poltico requerido por las reformas de segunda generacin est resultando ser muy diferente al de las reformas de la primera etapa. La primera ola de
44
UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA
cambios fue llevada a cabo con frecuencia en situaciones de emergencia nicas (por
ejemplo, la estabilizacin monetaria y del tipo de cambio). En contraste, cambios
profundos en reas prioritarias tales como el Poder Judicial difcilmente pueden
ser llevados a cabo sin extensas discusiones y sin la participacin y habilidad tcnica
de las partes afectadas (Kuczynski y Williamson s.f.).
5.2. LA INSTITUCIONALIDAD JURDICA
Puede ayudarnos a comprender la importancia de la institucionalidad jurdica el
concepto de competitividad sistmica basada en un fenmeno observado en numerosos pases en desarrollo, que es la inexistencia o la insuficiencia de un eficaz
entorno empresarial. Semejante fenmeno puede impedir que el reajuste estructural
fomente el desarrollo industrial aun cuando la estabilizacin en el nivel macro haya
sido exitosa; dado que la ausencia de un entorno eficaz restringe la capacidad de las
empresas para desarrollar una competitividad duradera. Sucede que stas no pueden
concentrarse en la actividad productiva central que las hace competitivas, por verse
obligadas a desarrollar producciones y servicios internos que a otras empresas les
basta con adquirir o explotar como efectos externos.
As, los pases ms competitivos poseen estructuras en el nivel meta que promueven
la competitividad, un contexto macro que ejerce una presin de performance sobre las
empresas y un nivel micro estructurado, donde el Estado y los actores sociales desarrollan polticas de apoyo especfico, fomentan la formacin de estructuras y articulan
los procesos de aprendizaje en el mbito de la sociedad y un gran nmero de empresas
situadas en el nivel micro que buscan simultneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad
y proactividad, estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboracin mutua.
La competitividad sistmica tiene como premisa la integracin social, en diferentes niveles, exigiendo no solo reformas econmicas, sino tambin un proyecto de
transformacin de la sociedad. La tarea pendiente en muchos pases en desarrollo y
en transformacin radica en superar la fragmentacin social y mejorar la capacidad
de aprendizaje, ante todo la capacidad para responder con prontitud y eficacia a
los requerimientos de ajuste. La formacin de estructuras a escala de la sociedad,
entre las principales las de confianza en la administracin de justicia, equitativa
y moderna en su gestin, como complemento de la formacin de estructuras en el
nivel econmico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular
sus intereses y satisfacer, entre todos, los requerimientos tecnolgico-organizativos,
sociales y ambientales, entre otros.
El titular del Poder Judicial, Francisco Tvara Crdova, ha destacado que un
componente de la seguridad jurdica lo constituye la predictibilidad o previsibilidad
45
judicial, la cual se sostiene sobre la uniformidad de los criterios judiciales para asegurar una aplicacin del Derecho respetuosa del principio de igualdad. Sin confianza
no se puede asentar un escenario de seguridad jurdica plena, en el que conforme a
las previsiones de cada ciudadano pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los
contratos y actos jurdicos en general, que permitan coadyuvar a la realizacin de
inversiones interpersonales o a desplegar proyectos empresariales que contribuyan
al empleo en el pas, manifest en una reciente reunin de trabajo.
El 3 de octubre de 2006, en una encuesta realizada por KPMG Auditores Consultores a compaas multinacionales lderes, se expres que el elemento ms
importante para generar confianza y atraer inversin internacional a largo plazo es
contar con un Poder Judicial independiente.
Entre los resultados ms importantes de la encuesta hay que destacar que el
45% de estas multinacionales considera que un Poder Judicial independiente es la
institucin clave para generar confianza y atraer inversiones a largo plazo. Le sigue
en importancia la existencia de un banco central independiente, segn el 22% de
los encuestados. En tercer lugar, un 12% de los consultados afirma que una buena
regulacin financiera es un aspecto clave para generar confianza.1
5.3. LA REFORMA JUDICIAL
La reforma de los sistemas de justicia debe generar cambios en el mbito jurisdiccional y de la modernizacin administrativa. Es decir, en establecer los soportes
de conduccin, direccin y gestin para aliviar la carga procesal que es imposible
cubrir, para superar la demora en la tramitacin de los juicios, para que los recursos
asignados sean suficientes y no escasos, para eliminar los procedimientos ritualistas
e inadecuados, para superar las carencias de capacitacin, puesto todo esto, aunado
a la impredictibilidad de los fallos judiciales, la corrupcin de magistrados y falta
de imparcialidad, definen la disfuncionalidad de los sistemas judiciales, hecho que
se traduce entre otros aspectos en la sobrepoblacin de los centros de reclusin,
con un promedio de 58.2% de presos sin sentencia.2
Es necesario dar continuidad a las polticas pblicas que impulsan los procesos
de reforma y modernizacin, en los aspectos de mayor urgencia. A la par que la
reforma jurisdiccional involucre el replanteamiento de los sistemas procesales en
busca dar mayores garantas al justiciable y que acerque la justicia al ciudadano,
1 Reunin en Buenos Aires en una conferencia organizada por KPMG para debatir el impacto de las polticas
impositivas mundiales en Latinoamrica.
2 Informacin que proviene de la pgina Web de la Comisin Andina de Juristas.
46
debe atenderse la mejora de la calidad en la direccin y gerencia de las instituciones

y niveles que componen la administracin de justicia.
El Poder Judicial, al margen de ser una institucin, es un poder del Estado. Por
lo tanto, no se puede hablar de modernizar al sistema mediante una reforma, si no
asume su rol como poder del tal. Si apreciamos objetivamente, este es el nico
poder del Estado que no ha variado su estructura rgida, que es de tipo piramidal
jerarquizada y con caractersticas coloniales y cortesanas. A diferencia de los otros
poderes del Estado, que s han adaptado sus estructuras de acuerdo a las exigencias
sociales, tanto en lnea de principios como en operatividad.3
El trmino reforma, en el Poder Judicial, ha implicado muchas acepciones, sobre
todo porque los ltimos intentos han sido infructuosos y de tipo poltico intervencionista. Y, como consecuencia, ha generado un rechazo natural de la comunidad.
Y este rechazo no solo es lgico y natural, sino que conceptualmente es impreciso.
El proceso a emprender debe ser de dos etapas: de refundacin, en el mbito institucional, con tratamiento de la carrera, control funcional, declaracin de principios,
etc.; y de sostenimiento permanente,, es decir, lograda la modernizacin, obtener el
soporte constante para no buscar una nueva actualizacin.
En buena cuenta, para lograr una reforma, en primer lugar hay que creer en ella.
Y para lograrlo, hay que generar, difundir y visionar actitudes de cambio y aptitudes
de renovacin. Es cierto que el Poder Judicial no les pertenece a los jueces, porque
el poder de administrar justicia emana del pueblo. Pero tambin es cierto que los
jueces son los primeros protagonistas y responsables del funcionamiento del sistema
y por ende de su refundacin como poder del Estado.
En mayor o menor grado los miembros de la institucin tienen conciencia de
los problemas que no se pueden resolver con el sistema imperante. Es evidente
que con los actuales paradigmas no es posible enfrentar los problemas presentes y
menos los futuros.
Es por ello que se requiere plantear una reforma que tenga una visin y misin
a largo plazo, la cual debe estar sostenida por una organizacin de tipo holstico
con capacidades de gestin pblica que est en mejores condiciones de afrontar
los retos del futuro.
Todo cambio en las organizaciones produce resistencia de los trabajadores, en
algunos casos. Para iniciar este punto es conveniente citar a Maquiavelo, quien
en su famosa obra El Prncipe coment lo siguiente: No existe nada mas difcil
de controlar, ms peligroso de conducir o con un xito mas incierto, que dirigir
Dr. Sergio Salas Villalobos. Expresiones como Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima.
47
la introduccin de un nuevo orden de cosas, debido a que la innovacin tiene por

enemigos a todos aquellos que obtuvieron logros con las condiciones anteriores y
por defensores apticos a quienes pueden trabajar bien con la nueva situacin.
Los que lideran el cambio deben estar preparados para recibir crticas, as como
para recibir poca colaboracin de algunos sectores. En tal sentido, el despliegue de
informacin y un adecuado plan de comunicacin sern los mejores aliados.
5.4. SITUACIN DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA EN EL PER
Un resumen de la problemtica de la justicia a escala nacional es el siguiente:4
a) Corrupcin en la administracin de justicia. Existe una percepcin en la poblacin sobre la significativa presencia de la corrupcin en el sistema de justicia.
Desde la experiencia de la poblacin, sin dinero no se ganan los juicios. Hay
ineficiencia de los rganos de control interno para sancionar a los malos jueces,
fiscales y policas. Existe una falta de credibilidad en las instituciones que administran justicia. La falta de celeridad procesal se hace evidente en los temas
de mujer, menores, violencia, alimentos y de reconocimiento de paternidad.
b) Limitado acceso a la justicia de personas que se encuentran en situacin de
pobreza tanto en el espacio rural como urbano. Alto costo de acceso a la justicia.
Maltrato de la poblacin usuaria por parte de los funcionarios pblicos encargados de impartir justicia, fundamentalmente en zonas de extrema pobreza y poca
presencia del Estado. Existe consenso en el sentido que se deben modificar las
leyes obsoletas y caducas que frenan o traban el desarrollo de una verdadera
administracin de la justicia. Se debe poner en vigencia de manera general el Cdigo Procesal Penal. Hay una falta de coordinacin interinstitucional entre todos
los entes vinculados con la administracin de justicia (jueces, fiscales, policas,
peritos, colegio de abogados, etc.). Excesiva carga procesal en los juzgados y
falta de recurso humano para responder a ella. Existe un retardo permanente del
sistema de justicia. La excesiva carga procesal, que debe ser considerada como
un problema judicial.
c) Existe un divorcio entre el sistema de justicia y los ciudadanos. Falta de acceso
de la sociedad civil en el proceso de reforma y prdida de credibilidad de los
jueces y fiscales. Necesidad de mayor transparencia de la actuacin judicial y,
en especial, de la necesidad de que determinados fallos controversiales sean
Se ha sintetizado los diagnsticos de diferentes instituciones.
48
explicados a la opinin pblica por el propio Poder Judicial. Hay desdn por el
recurso a medios alternativos de solucin de conflictos.
d) La falta de personal capacitado para atender a la gente y explicar cmo funciona
el sistema de justicia y la falta de formacin en valores de algunos magistrados.
Existe un reclamo de mayor capacitacin no solo para jueces y fiscales, sino
para secretarios, personal auxiliar jurisdiccional y en general para los rganos
de apoyo a la justicia, como por ejemplo la polica. La formacin de los magistrados y dems autoridades vinculadas a la justicia es deficiente, sobre todo en
las zonas del interior de los departamentos, en las cuales no se conoce algunas
normas recientes.
Falta desarrollar capacidades del personal del sistema de justicia en direccin y
gerencia que permita optimizar el uso de recursos y mejorar la calidad de servicios. Existe un problema presupuestario que aqueja al Poder Judicial, situacin
que afecta el normal desarrollo y funcionamiento de las diferentes cortes superiores de justicia. Se debe buscar mejorar la infraestructura, los equipos y los
medios logsticos.
e) La seleccin de los magistrados y el personal administrativo del Poder Judicial
en algunos casos no se basa en criterios objetivos que permitan medir sus conocimientos y calidades personales. Hay problemas en el rgimen el laboral de
los trabajadores del Poder Judicial, pues en muchas cortes estn sujetos hasta a
3 regmenes laborales distintos, lo cual constituye una fuente de conflictividad
laboral. Hay una ausencia de gobierno eficiente de la corte, puesto que no se
resuelven problemas que no requieren recursos, como pueden ser el de las mesas
de partes o la distribucin del personal administrativo y secigristas.
5.5. MEJORA TICA EN UNA CULTURA DEL SERVICIO
La institucin de la administracin de justicia puede hacer esfuerzos por mejorar la
parte tica y deontolgica orientada a una cultura del servicio.
Las acciones que se proponga tendrn un impacto significativo, cuando todas o
la mayor parte de ellas sean puestas en prctica como parte de un programa amplio.
En tal sentido, consideramos que de manera integrada debe tenerse en cuenta las
siguientes:
a) Fijacin de objetivos cuantitativos y cualitativos. En las diferentes unidades orgnicas
encaminadas a mejorar la satisfaccin de los usuarios (jueces, fiscales, abogados y
litigantes), acotar el nmero de errores y cumplimiento de los plazos de entrega, que
permitan conocer a todos de qu partimos y a dnde queremos llegar.
49
b) Cambios en la estructura organizativa. Definir funciones, lo que implicar crear

tareas, eliminar otras, reasignar y realizar cambios en las que se llevan a cabo.
Delimitar los niveles jerrquicos.
c) Definicin de la misin de la direccin. Los jefes tienen un papel clave en el
xito del sistema, ya que su misin es transmitir la motivacin y el ejemplo necesarios para cumplir con los procedimientos y exigir responsabilidades a sus
subordinados.
d) Cdigo de tica y reglas de decisin. La ambigedad en cuanto a lo que es tico
puede convertirse en un problema para los empleados. Los cdigos de tica son
una respuesta para reducir esa ambigedad. Un cdigo de tica es un documento
formal que establece los valores principales de una organizacin y las reglas
ticas que espera que sus empleados sigan.
e) Enfoque de los RRHH. Ligar el sistema de retribuciones a la consecucin de
objetivos. Se debe premiar y no sancionar. Impartir la formacin adecuada y
reciclar al personal.
f) Liderazgo de la direccin. Son los directores los que establecen el tono cultural
(son modelos). Tambin se establece el tono cultural por el sistema de recompensas y castigos que se aplique.
g) Cambios en la cultura organizativa. Potenciar el trabajo en equipo. Hay que
poner todos los cerebros a funcionar.
h) Medicin de resultados y anlisis de desviaciones. Partir del control de las
reclamaciones y sugerencias planteadas por los usuarios, as como de cualquier
otro instrumento complementario de deteccin de errores.
i) Aplicacin de las medidas correctoras necesarias. Trazando nuevos objetivos,
basados en la evaluacin de los resultados.
5.6. MEDIDAS PARA MEJORAR LA TICA DEL SERVICIO
La direccin puede tratar de seleccionar individuos con elevadas normas ticas,
establecer cdigos de tica y reglas para las decisiones, predicar con el ejemplo,
delinear las metas de trabajo y proporcionar entrenamiento tico. En lo individual,
estas acciones probablemente no tengan un impacto significativo, pero s cuando
todas, o la mayor parte de ellas, son puestas en prctica como parte de un programa
amplio en el que debe considerarse:
a) Seleccin. Debe utilizarse para eliminar solicitantes ticamente indeseables.
b) Cdigo de tica y reglas de decisin. La ambigedad en cuanto a lo que es tico
puede convertirse en un problema para los empleados. Los cdigos de tica son
50
una respuesta para reducir esa ambigedad. Un cdigo de tica es un documento

formal que establece los valores principales de una organizacin y las reglas
ticas que espera que sus empleados sigan.
c) Liderazgo de la direccin general. Son los directores los que establecen el tono
cultural (son modelos). Tambin se establece el tono cultural por el sistema de
recompensas y castigos que se aplique.
d) Metas de trabajo. Los empleados deben tener metas tangibles y realizables.
e) Entrenamiento tico. Seminarios, talleres y programas de entrenamiento en
cuestiones ticas para tratar de mejorar el comportamiento tico. Las sesiones
de entrenamiento tico refuerzan las normas de conducta de la organizacin.
f) Evaluacin comprensiva del desempeo. Cuando las evaluaciones de desempeo
solo ponen nfasis en los resultados econmicos, los fines empezarn a justificar
los medios.
g) Auditoras sociales independientes. Estas auditoras pueden ser evaluaciones
rutinarias realizadas regularmente de la misma manera que las auditoras financieras o pueden ocurrir al azar, sin anuncio previo. Un programa tico efectivo
tal vez deba incluir ambos procedimientos.
h) Mecanismos protectores formales. Las organizaciones deben proporcionar
mecanismos formales para que los empleados que enfrentan dilemas ticos
puedan hacer algo al respecto, sin temor a represalias (por ejemplo: consejeros
ticos).
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Weber, Max. El poltico y el cientfico. Mxico: Ed. Coyoacn, 1994.
ndice
Presentacin
55
Unidad 1 : tica y deontologa
57
Unidad 2 : El valor, la moral y la tica
67
Unidad 3 : tica funcional
73
Unidad 4 : tica administrativa
101
Unidad 5 : tica y deontologa vs. responsabilidad
117
Unidad 6 : El Poder Judicial y la tica pblica
137
Referencias bibliogrficas
157
Presentacin
I. OBJETIVO DEL TEXTO

Este texto ha sido formulado como un Manual de Lecturas para los participantes
en el segundo mdulo del curso taller en deontologa profesional dirigido al
Poder Judicial, realizado por el Instituto de Gobierno de la Universidad de San
Martn de Porres en el segundo semestre de 2008.
II. ESTRUCTURA DEL TEXTO

Las lecturas han sido seleccionadas, adecuadas y dosificadas a partir de los contenidos educativos programados para seis sesiones, las que se interrelacionan como
parte de un sistema.
Las lecturas versan sobre la problemtica tica deontolgica de las diferentes entidades de la administracin pblica y hacen hincapi en el Poder Judicial. Al final
de cada una se proponen ejercicios para ser desarrollados por los participantes.
La estructura esencial del manual se presenta en el siguiente esquema:

ESQUEMA DEL TEXTO
PRIMERA UNIDAD
TICA Y DEONTOLOGA
SEGUNDA UNIDAD
EL VALOR, LA MORAL Y TICA
TERCERA UNIDAD
TICA FUNCIONAL
CUARTA UNIDAD
TICA ADMINISTRATIVA
QUINTA UNIDAD

TICA Y DEONTOLOGA
VERSUS RESPONSABILIDAD
SEXTA UNIDAD

EL PODER JUDICIAL
Y LA TICA PBLICA
Lima, septiembre de 2008
Unidad
TICA Y DEONTOLOGA
1.1. CONCEPTOS
tica y deontologa son palabras mgicas que, aunque parezca extrao, siempre
estn presentes en nuestras vidas. As ha sido desde el inicio de la humanidad y
seguir sindolo hasta que exista. Estas dos palabras significan actos de vida de
veneracin, respeto y sumisin a los valores, principios e ideologa que profesamos
y aceptamos libre y voluntariamente.
Cada vez que pensamos en las palabras antnimas bien y mal, orden y desorden, correcto e incorrecto, bonito y feo, entalpa y entropa, positivo y negativo,
estamos, de manera indirecta, pensando en tica y no tica o en deontologa y no
deontologa.
1.2. EL PARASO PERDIDO: EJEMPLO DE TICA Y DEONTOLOGA
La humanidad siempre ha pretendido explicar su origen, su creacin y su existencia
en este mundo. En esa bsqueda incesante ha creado, ha inventado, cuatro instrumentos de conocimiento: la filosofa, la ciencia, el arte y la religin, formas de
conocer y explicar la realidad que con el correr del tiempo se han perfeccionado y
sofisticado y nos han dado valiosos productos.
El conocimiento del mundo es ahora amplio, profundo e inagotable. Se han
descubierto leyes cientficas que rigen el comportamiento de las variables humanas, fsicas, biolgicas y abstractas, que han contribuido al avance tecnolgico y al
bienestar fsico y espiritual de la humanidad.
Asimismo, se ha avanzado en la investigacin metafsica, que ha ampliado el
campo, la variedad y los enfoques de los temas filosficos. De igual manera, el arte
58
UNIDAD 1: TICA Y DEONTOLOGA
y la religin tienen nuevos mtodos y campos de estudio y accin, que amplan y

completan el conocimiento de la realidad.
Sin embargo, el principio socrtico de la humildad y limitacin de la naturaleza y el conocimiento humano (expresado con la hermosa expresin: Cuanto ms
conozco, me doy cuenta de que nada conozco) se cumple inexorablemente. Hasta
ahora, la humanidad no puede contestar las preguntas elementales: Qu soy? Quin
me cre? Para qu he sido creado? Realmente existo o soy una mera ilusin, un
sueo? Y existen muchas otras preguntas (problemas) elementales que solo tienen
respuestas provisionales (hiptesis).
Las respuestas provisionales a los elementales problemas de la humanidad
muchas veces se expresan como mitos, leyendas y tradiciones.
El ms famoso mito es el llamado Paraso Perdido, que tiene hondo contenido
tico y segn el cual podemos afirmar que la humanidad, desde su inicio, siempre
ha tenido el concepto de felicidad y que trata de obtenerla mediante una concepcin
tica de la vida.
Segn este mito, la humanidad viva en el Paraso (el Cielo) y era feliz en ese
ambiente de perfeccin, cumpliendo los mandatos de Dios (tica); pero, en cierto
momento, perdi su humildad y se crey igual o superior a Dios y no lo respet
e incumpli sus reglas (acciones antiticas) y por esta razn fue castigada con la
infelicidad; fue expulsada del Paraso y condenada a vivir en el mundo terrenal,
donde, a diferencia del Cielo, todo es imperfecto y pasajero. Aqu, en la Tierra, la
humanidad encontr innumerables problemas, aunque no perdi la esperanza y, a
travs del arrepentimiento, la contricin y la penitencia, trata persistentemente de
retornar al mundo de felicidad eterna. Por ello, los humanos vivimos tratando de
recuperar el Paraso Perdido.
Lo anterior puede parecer una homila o un discurso religioso pronunciado en
un templo de cualquier religin. Porque en todas las religiones est presente el mito
del Paraso Perdido.1
Un mito centroafricano dice que Muluku, la deidad suprema, se propuso hacer brotar de las entraas de la Tierra
a la primera pareja de los seres humanos de la que todos descendemos. Como este dios era ducho en cuestiones
agrcolas, hizo dos agujeros en la tierra: del primero surgi la mujer; del segundo, el hombre. Ambos gozaban
de la simpata de Dios, quien les ense todos los secretos del cultivo y explotacin de la tierra y les mostr la
manera de vivir por s mismos, sin dependencia de cualquier otra criatura. Sin embargo, la pareja desobedeci
los consejos de Muluku y abandon los campos, que se convirtieron en tierras yermas y en tristes eriales. Por
desobedientes (en vez de echarlos del Paraso como a Adn y Eva en la creencia cristiana) los transform en
monos; Muluku arranc la cola de los monos para ponrsela a la especie humana. Luego orden a los monos sin
cola que fueran humanos y a los humanos que fueran monos. Dicen que Muluku deposit en los monos (ahora
seres humanos) su total confianza y se la quit a los seres humanos (ahora monos).
(Texto tomado de un artculo de Guillermo Giacosa publicado en el diario Per 21 del 20.9.2005.)
MDULO 2: DEONTOLOGA PROFESIONAL
59
Pero no solo en la religin se cree en este mito. La ciencia, la filosofa y el arte,

que son formas diversas que la humanidad ha creado para conocer y explicar su ser
y su mundo, tambin llevan implcita, en su naturaleza y objetivos, la creencia en
el mito o tradicin del Paraso Perdido.
En efecto, la humanidad cree y tiene fe en que por medio de la filosofa, la ciencia,
el arte y la religin lograr la perfeccin (inmortalidad, seguridad, orden, justicia,
bonanza material, conocimiento total, etc.). Es decir, la humanidad cree que con
esos instrumentos de conocimiento volver al Paraso Perdido.
1.3. LOS MODELOS, TEORAS, ESCUELAS E IDEOLOGAS
La filosofa, la ciencia, el arte y la religin son instrumentos creados por la humanidad para lograr la perfeccin y la felicidad, es decir, para regresar al paraso, al
cielo, al topos uranos, al mundo de la felicidad perfecta y eterna.
La filosofa busca la verdad trascendente y absoluta (qu soy?, para qu existo?,
realmente existo?). La ciencia busca la verdad inmediata y relativa (qu origina
el cncer?, cmo surgi la vida?, cmo se explica el orden universal?). El arte
crea realidades y mundos fundados en el valor de la belleza (la realidad cubista, la
realidad surrealista) y, por ltimo, la religin, a travs del valor de la fe, crea parasos
o mundos de perfeccin a los que accedern los creyentes.
La filosofa, la ciencia, el arte y la religin elaboran modelos que son construcciones tericas basadas en la realidad y cuyos elementos son como piezas de un
rompecabezas que, cuando se ordenan, adquieren una imagen, un orden y un sentido
o significado. Un modelo es un tipo de orden (entalpa) de sus elementos. Si se
cambia el orden de los elementos, se genera el desorden (entropa).
Ejemplos de modelos filosficos son la teora fenomenolgica de Husserl y la
teora o escuela racionalista de Descartes.
Los modelos cientficos se construyen en cada ciencia particular; por ejemplo
la teora del Big Bang, la teora de la relatividad de Einstein, el modelo socialista
de Marx y sus seguidores.
Los modelos religiosos son ms conocidos, tales como el catolicismo y el islamismo.
Los modelos del arte tambin son numerosos; por ejemplo, el realismo clsico,
el impresionismo, el abstraccionismo, etc.
El modelo, sea filosfico, cientfico, artstico o religioso, al que tambin se le
denomina teora o ideologa, tiene un orden en su finalidad, ideas, principios y
leyes. La creencia y cumplimiento de ese orden es la tica.
60
1.3.1. Tesis
Sobre la base de lo anterior se plantean las siguientes tesis:
a) La tica y la deontologa son conceptos e ideas que siempre nos acompaan y
forman parte esencial y trascendente de la vida social.
b) La tica y la deontologa son parte de la cultura especfica de los pueblos y grupos
humanos.
c) La tica y la deontologa son conceptos relativos, varan con el desarrollo cultural
y con el tiempo.
d) La tica y la deontologa en la gestin pblica son el respeto a los principios,
valores y normas constitucionales y al sistema normativo del Estado.
EJERCICIO
1. Qu diferencia existe entre tica y deontologa?
2. Qu importancia tienen los mitos?
3. Qu significado tico tiene el mito del Paraso Perdido?
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. Presentacin del tema.
61
LECTURA 1.1
TICA, MORAL Y DEONTOLOGA
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Roy Allpacca, Johnny Laureano
y Marlonbrando Ramos (uni)
1. LA TICA
Segn Alfonso Marav, la tica se define como filosofa moral prctica, cuyo objeto es formular reflexiones sistemticas sobre la vida moral con arreglo al bien del
Universo y de la sociedad y la felicidad de la persona (Marav 2000: 14-21).
Cuando se habla de tica, generalmente se la confunde con el concepto de moral,
razn por la que antes de continuar el presente tratado, se precisa diferenciar los
conceptos a partir de su etimologa.
El sentido de la tica proviene del vocablo griego thos, que significa modo de
ser o carcter que gobierna la conducta de los animales y del hombre. Pero, el
carcter del animal humano es ms complejo, pues adems de carcter tiene
capacidad de pensar y deliberar sobre diversas posibilidades de decisin y de
accin.
Por eso el concepto de tica deviene en la disciplina que tiene por objeto el
estudio del carcter humano constantemente mediatizado por el pensamiento,
las decisiones que se toman y las acciones que se realizan en funcin de un fin,
es decir, de un bien que se persigue.
El trmino moral proviene de la palabra latina mores, que significa costumbre
o conjunto de normas adquiridas por hbito que regulan el comportamiento del
individuo.
La moral se opone comnmente a lo intelectual para significar aquello que
corresponde al sentimiento y no a la inteligencia.
Hegel distingui dos tipos de moral: la subjetiva y la objetiva. La primera
consiste en el cumplimiento del deber por el acto de la voluntad. En tanto que
62
la segunda es la obediencia a la ley moral, en tanto establecida por las normas,

leyes y costumbres de la sociedad, la cual representa a la vez el espritu objetivo.
Lo subjetivo es aqu meramente abstracto. Para que llegue a ser concreto es
preciso que se integre con lo objetivo, que se manifieste moralmente como
moralidad objetiva a travs de las normas. Esta no es tampoco una accin moral
simplemente mecnica: es la racionalidad de lo moral universal concreta que
puede dar contenido a la moralidad subjetiva de la mera conciencia moral.
2. MORALIDAD Y ETICIDAD
Las discusiones y controversias contemporneas sobre la moral han estado marcadas
por la distincin hegeliana anteriormente anotada y han girado en torno a la oposicin
conceptual entre moralidad y eticidad.
La moralidad consiste en el cumplimiento del deber por el acto de la
voluntad.
La eticidad como obediencia a la ley moral en tanto establecida por las normas,
leyes y costumbres de la sociedad.
Son aos de controversia y oposicin conceptual entre moral y tica, desde
los albores del pensamiento humano han ido desarrollndose tratados y teoras;
contribuyendo a dar validez y fundamento lgico y filosfico a la tica. En ellas se
distinguen dos enfoques paradigmticos en la evolucin del pensamiento:
La tica material o emprica; sustentada principalmente por la tica hedonista,
basada en la felicidad como fin de la conducta moral, sustentada por Scrates
y Aristteles.
La tica racional formal; de Kant, que trata de establecer fundamentos universales
y objetivos de la moralidad, superando los criterios subjetivos de la tica material
o emprica.
3. LA TICA DESDE UNA PERSPECTIVA SOCIOLGICA
Los fundamentos sociolgicos de la tica han sido desarrollados por Max Weber,
quien sustenta su visin en las siguientes tesis.
a) Rasgos de las sociedades modernas
Para Max Weber las sociedades modernas se caracterizan por:
63
La tendencia a la racionalizacin de la economa, de la sociedad y del Estado.

Entendido como el comportamiento intencional de los individuos que tiende a
minimizar errores y maximizar aciertos basado en el clculo o las exigencias
ticas, polticas, igualitarias, etc.
La burocratizacin de las instituciones empresariales y pblicas para lograr sus
fines con eficacia.
La secularizacin de la cultura y la ideologa del progreso, tendientes a adoptar una
visin cientfica de la naturaleza. La unidad de la cultura estara dada por la idea
de la razn como fuerza creadora reemplazando a la idea de la providencia.
b) Niveles de control social como base de la tica
Max Weber2 distingue tres niveles de control:
La costumbre; donde se acepta que hay una libre eleccin de los modelos y
pautas de conducta.
La convencin; donde se valida las costumbres por la reprobacin de la comunidad
con respecto a conductas discordantes.
El derecho; cuando las conductas discordantes son sancionadas por un personal
especializado, es decir por un cuadro coactivo.
4. TICA EN LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se puede definir a la tica en la administracin pblica como el modo de ser o
carcter que gobierna la conducta del ser humano durante el desempeo de la funcin
pblica, considerando que, adems del carcter, dicho desempeo est en funcin a
la razn o la capacidad de pensar y deliberar sobre diversas posibilidades de decisin
y de accin. El fin de la tica en la administracin pblica debe ser garantizar un
comportamiento probo de los servidores pblicos durante el servicio a la Nacin,
persiguiendo mayores niveles de eficiencia y mejor atencin a la ciudadana, es decir,
la tica en la administracin pblica busca el bien comn a partir del desempeo de
los servidores pblicos en la organizacin del Estado.
El ejercicio de la tica en la administracin pblica en el Per muestra el siguiente
panorama:
Max Weber: socilogo alemn que interpret la sociedad moderna a la luz de su teora sociolgica de orientacin neokantiana. Autor de La tica protestante y el espritu del capitalismo.
64
Grfico 1.1. La lucha contra la corrupcin en las instituciones

Instituciones que deberan combatir la corrupcin en nuestro pas

% Principales menciones espontneas
El Gobierno
50
La polica
45
El Poder Judicial
31
Las municipalidades
17
El Congreso
17
Los gobiernos regionales
16
La ciudadana
14
Los medios de comunicacin

Las Fuerzas Armadas
La Iglesia
13
10
7
Los maestros/colegios
La familia
Los partidos polticos
6
6
5
Los sindicatos
La empresa privada
25
50
75
100
Fuente: Segunda Encuesta Nacional sobre Corrupcin, realizada por Apoyo y PROTICA.
Grfico 1.2. La lucha contra la corrupcin en las instituciones

Desempeo de instituciones en la lucha contra la corrupcin

Bueno
Regular
Malo

2002
2003
2002
2003
2002
2003

%
%
%
%
%
%
El gobierno central
12
6
42
41
44
50
La polica
15
11
41
42
42
42
El Poder Judicial
12
6
33
34
52
57
El Congreso
8
6
36
38
50
53
Las municipalidades
12
9
40
50
45
37
Los gobiernos regionales
---
5
---
42
---
46
La ciudadana
29
22
52
56
14
15

Televisin
25
47
23
Medios de comunicacin Radio
36
26
43
50
19
17

Prensa escrita
25
49
20
Las Fuerzas Armadas
22
13
44
45
31
36
La Iglesia
38
30
45
44
13
15
La familia
38
31
47
50
11
10
Los maestros/colegios
29
24
52
52
14
15
Los partidos polticos
8
4
45
38
44
53
Las empresas privadas
11
10
46
49
33
30
Fuente: Segunda Encuesta Nacional sobre Corrupcin, realizada por Apoyo y PROTICA.
65
La carencia de una conducta tica por parte de los servidores pblicos lleva a
considerar a dicho problema como el cuarto ms grave que afecta al pas.
La poblacin, que es el cliente final de la administracin pblica, percibe que debe
ser el propio Estado el que debe resolver el problema de la conducta antitica
durante el desempeo de la funcin pblica.
La ciudadana asume que los organismos pblicos tienen un desempeo regular y
malo al momento de contrarrestar el ejercicio antitico durante la funcin pblica,
lo cual conlleva a una desconfianza hacia las instituciones pblicas.
Como bien lo mencion el ex procurador anticorrupcin Luis Vargas Valdivia:
No existe una poltica real de lucha anticorrupcin, porque se han debido
adoptar medidas de corto y mediano plazo. No se hizo mayor caso al informe
de la Iniciativa Nacional Anticorrupcin (INA) y la Contralora tampoco tiene
los elementos necesarios para cumplir con sus funciones.
Sin embargo, el ejercicio tico de la funcin pblica debera tener los siguientes
alcances:
El cumplimiento de las disposiciones de la Ley del Cdigo de tica de la
Funcin Pblica y su reglamento, que desarrolla lo referente a los alcances de la
funcin pblica, principios, prohibiciones y deberes ticos del servidor pblico,
as como los incentivos y sanciones frente al comportamiento tico o no tico,
respectivamente. Sin embargo, para dicho cumplimiento, se requiere el fomento
del comportamiento tico, el cual no consiste en el simple establecimiento de
una lista de reglas a observar o en la definicin de una situacin a alcanzar, sino
en un proceso de gestin permanente de compromiso que sostiene la tarea de
gobierno y resulta crucial para su funcionamiento y toma de decisiones.
Generalizacin en todo el aparato estatal de una poltica nacional de prevencin
y lucha contra la corrupcin.
En el marco de una tica de la administracin pblica, los valores democrticos
conforman el eje de esta ltima y se convierten en una propuesta orientadora,
para la consecucin del bien comn.
La tica como mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder
pblico, es un factor vital para la creacin y mantenimiento de la confianza
en la administracin y sus instituciones; tambin proporciona la base para
controlar las prcticas, costumbres y conductas de forma general para garantizar
a la ciudadana que se estn respetando sus intereses y cumplindose los
procedimientos. En consecuencia, la tica pblica es un factor clave de la calidad
de cada administracin del servicio pblico.
66
Para las organizaciones que promueven el desarrollo, entre ellas el Estado,

asumir la tica, la coherencia y la transparencia como principios de accin es
un proceso que designa una permanente adecuacin de las instituciones a los
escenarios en los que estas intervienen, lo cual garantiza una sostenibilidad y
verdadera transformacin en el tiempo.
La tica de la gestin pblica es un agente activo que estimula a los ciudadanos
a participar en la vida pblica y a contribuir en la bsqueda de ese bien comn;
ello obliga a los polticos a rendir cuentas de su actuacin y crea exigencias ticas
de solidaridad entre los ciudadanos y funcionarios pblicos.
CONCLUSIONES
La moral es un conjunto de normas establecidas en el seno de una sociedad que ejercen una influencia muy poderosa en la conducta de cada uno de sus integrantes.
La tica, en cambio, surge de la propia interioridad de una persona como resultado
de su propia reflexin y eleccin.
Las estructuras conceptuales de la tica, llamadas tambin principios filosficos,
tienen validez de aplicacin en las sociedades. Son independientes de su estructura social e independientes de su entorno de desarrollo.
La convivencia social es la fuente de la moralidad y la tica. Sus reglas se forman inductivamente, tienen origen emprico. Es decir, los hombres aprenden a
comportarse segn normas de decencia y buen sentido que son las virtudes y
limitaciones de la sociedad.
La tica en la administracin pblica busca el bien comn a partir del desempeo
de los servidores pblicos en la organizacin del Estado.
La tica privada y pblica confluyen en el sentido que ambas deben determinar su
conducta hacia el beneficio o el bien comn de la comunidad, sociedad y nacin,
ya que es la poblacin y sus necesidades, la clientela que justifica la existencia
tanto de la empresa como del Estado.

EJERCICIO
En una pgina, hacer la crtica al artculo ledo.
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. tica fundamental.
Unidad
EL VALOR, LA MORAL Y LA TICA
2.1. EL PROBLEMA DEL VALOR

a) La axiologa
A menudo en nuestra vida diaria usamos las expresiones malo y bueno, bonito y
feo, agradable y desagradable, valioso y no valioso, que expresan un juicio de
valor y un acto valorativo.
Qu es el valor? Cul es el fundamento del valor? Qu clases de valores
existen? Son algunas de las interrogantes que trata de contestar la axiologa (de
axios, lo que vale y logos, tratado de).
b) La conciencia valorativa
Si decimos el fuego quema, no estamos valorando (conciencia valorativa), sino
estamos describiendo un hecho (conciencia neutra); lo contrario sucede si decimos
esta propuesta es buena, frase con la que estamos valorando un hecho.
La conciencia valorativa rige nuestra experiencia valorativa, que tiene los siguientes elementos (Daz Guzmn 1978: 17):
1. Un sujeto que realiza la valoracin.
2. Un objeto, una persona o un acto valorado.
3. Una cualidad que da valor a dicho objeto, persona o acto.
4. Una actitud pro o una actitud contra del sujeto que valora con respecto al objeto,
persona o acto valorado.
5. Una clasificacin y jerarqua de los valores: sensoriales o hedonsticos (agrado
o desagrado), econmicos (satisfaccin de necesidades), jurdicos (realizacin
68
UNIDAD 2: EL VALOR, LA MORAL Y LA TICA
de la justicia), religiosos (realizacin de santidad, piedad, mstica), estticos

(realizacin de la belleza), lgicos (expresan la verdad o falsedad, la validez o
invalidez de proposiciones e inferencias), morales (realizacin de lo bueno).
c) Tabla de valores
Segn Augusto Salazar Bondy (1968: 133), La jerarquizacin de los valores plantea un problema importante: La tabla de valores vara necesariamente de sujeto
a sujeto o es posible establecer una tabla de valores para un grupo o para toda la
humanidad? Este problema, al igual que otros que se han planteado y se plantearn
posteriormente, debe ser encarado y discutido por los lectores, quienes deben sacar
sus propias conclusiones fundamentadas.
d) Concepto de valor3
El valor es toda idea o entidad abstracta que no se puede captar a travs de los
sentidos, pues es inespacial, intemporal, inagotable y bipolar (tiene un opuesto, un
desvalor); que sirve como fundamento de las acciones humanas y orienta la vida
individual o social.
e) Otros problemas axiolgicos
1. Cabe preguntarse si el valor pertenece al mundo objetivo o al mundo subjetivo;
al hacerlo, se est planteando el problema del significado de las palabras valorativas (Salazar Bondy 1968: 115). Las respuestas a esa pregunta se resumen en
las posiciones tradicionales del objetivismo, el subjetivismo y el escepticismo.
2. Otro asunto a estudiar se resume en la siguiente pregunta: cul es la esencia o
naturaleza y a que clase de instancias podemos llamar valores? Podemos decir
que existen dos posiciones: los naturalistas, que piensan que los valores pertenecen al mundo real, de los hechos y cosas; y los idealistas que sostienen que
los valores pertenecen al mundo ideal, de ideas y pensamientos.
3. Debemos tener presente que existe un criterio apropiado para decidir si un objeto es
valioso o no. Ese criterio es el modelo de objeto, la norma individual o social que
consigna el nmero y el tipo de caractersticas que definen un objeto. Sobre esta base,
la valoracin positiva implica la formulacin de la exigencia de que todos reconozcan
Vase Pealoza, Walter, s.f.: 80 y ss.
69
y aprueben el objeto tal como se presenta. Por esta razn, no podemos describir y
concebir al valor como si fuera una cosa (Salazar Bondy 1968: 127 y ss.).
4. Por otro lado, para entender la naturaleza de los valores debemos indicar algunos rasgos o caractersticas de ellos: la polaridad (exigencia de adhesin o de
rechazo), el grado (gama de variaciones de la valoracin) y la jerarqua (que se
manifiesta en la preferencia de una cosa, acto o situacin).
5. Existe un proceso denominado objetivacin del espritu subjetivo (Pealoza s/f:
90-91), que consiste en que las personas intentan manifestar de modo tangible (objetivar) los valores que su espritu ha hallado. El espritu objetivo no es otra cosa que
el conjunto de las obras que realiza la humanidad, tales como la filosofa, la ciencia,
el arte, la religin, el derecho, la moral, la organizacin. En otras palabras, el espritu
objetivo es sinnimo de Cultura, que es patrimonio exclusivo de la humanidad.
Grfico 2.1

VALORES
DIVINIDAD
HUMANIDAD
SABIDURA
FILOSOFA
VERDAD
CIENCIA
BELLEZA
ARTE
RELIGIN
2.2. EL PROBLEMA TICO

a) Las cuestiones morales
Nuestro cuidado permanente es saber si nuestra conducta o la de los dems es buena
o mala, si somos responsables por tal o cual hecho (la conducta de esa persona es
incorrecta; robar es malo?; te has comportado honestamente?). Las expresiones dentro del parntesis son expresiones morales, porque tienen que ver con la
moral. Las cuestiones morales forman parte de nuestra preocupacin constante.
b) Las cuestiones ticas
Hay otras interrogantes que tambin se refieren a la moral, pero que se formulan en otro
sentido, pues nos preguntamos racionalmente por el sentido y fundamento de la vida
70
UNIDAD 2: EL VALOR, LA MORAL Y LA TICA
moral (cules son las bases de la conducta moral?; todas las reglas morales se derivan de
un principio supremo?). Las cuestiones de este tipo se denominan cuestiones ticas.
Todas las personas se plantean problemas morales, pero pocas se dedican a la
investigacin filosfica y se plantean interrogantes ticas sobre los fundamentos
de la moral.
c) La tica y la moral
La tica, como teora, es la parte de la filosofa que estudia los principios morales,
los valores y deberes de la conducta y, por lo tanto, se interesa por la justificacin
de la conducta humana.
La tica, como hecho o accin, es el conjunto de normas morales que rigen la
conducta humana.
La moral es la objetivacin del valor de la bondad. Puede definirse como el
conjunto de ideas y acciones basadas en el valor de la bondad. Por esta definicin,
podemos hablar de la persona moral y de la accin moral.
La persona moral es el ser consciente de de s y de los principios a que est sometida su conducta, capaz de decidir y ejecutar por su libre voluntad las acciones
que configuran su existencia.
La accin moral es necesariamente una accin consciente del sujeto (consciente de
lo bueno y de lo malo), quien tiene que darse cuenta del acto que realiza, pero adems
debe ser consciente de los medios de que dispone para actuar. Pero estos medios, as
como los fines que persigue, no pueden ser neutralmente considerados. El sujeto los
valora, los califica de acuerdo a los deberes que reconoce. La accin moral implica
actos valorativos y por tanto comporta todos los ingredientes de los actos valorativos.
Pero hay adems en la accin moral un elemento indispensable de autoconocimiento,
de darse cuenta que es l mismo y no otra persona quien acta. Hay por eso un factor
dominante de voluntad de esa libre decisin y ejecucin de los actos que funda la
independencia de la persona humana (Salazar Bondy 1968: 145).
d) El deber y la deontologa
El deber es la exigencia de realizar una accin, exigencia que nuestra conciencia
siente imperiosamente. Y esta exigencia no es otra que la de una ley objetiva de
la conducta (imperativo categrico o incondicionado, en expresin de Kant). En
este sentido, el deber est basado en el valor de la Bondad (lo que es bueno es un
deber realizarlo).
La deontologa es el estudio de los deberes.
71
EJERCICIO
1. Qu relacin existe entre los valores, la moral, la tica, los deberes y la deontologa?
2. Los conceptos e ideas expuestas en el presente artculo se aplican en su vida
laboral? Explique.
3. Plantee, en forma de preguntas, las dudas que tenga sobre el artculo, para discutirlas en el aula.
4. En relacin al tema tratado, qu compromiso asume usted para mejorar su
conducta como funcionario pblico?
Resuelva el ejercicio individualmente y presente su escrito en el aula.
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. Valores, tica, moral y deontologa.
Power Point. El Poder Judicial y la tica pblica.
Unidad
TICA FUNCIONAL
3.1. ESQUEMA GENERAL

ESTADO
ACTIVIDAD PBLICA
FUNCIN PBLICA
ACTIVIDAD PRIVADA
GESTIN LUCRATIVA
LEY
NORMA
CONDUCTA GENERAL
SERVICIO AL
CIUDADANO
ACTIVIDAD PARA
UNA EMPRESA
TICA
ADMINISTRATIVA
COMPORTAMIENTO
MORAL
CONCIENCIA MORAL
EDUCACIN CVICO-SOCIAL

CONSTITUCIN
NORMA LEGAL SUPERIOR
CULTURA SOCIAL
TRADICIN, HISTORIA, POLTICA
DEBERES
DERECHOS
CIUDADANA
RESPETO AL DERECHO AJENO
A RESPETO AL PROPIO DERECHO
S RESPETO A LA NORMA DE CONDUCTA

E RESPETO A LA CULTURA
S
CONCIENCIA
MORAL
74
UNIDAD 3: TICA FUNCIONAL
Mstica - espiritual
Vocacin: inclinacin hacia

Aptitud

Formacin educativa

Actitud

Personalidad
Formacin cvica
Proyeccin
Motivacin
Proceso cultural-social.
Proceso participatorio.
Relacin humana - comunidad.
Conciencia moral - imperativo categrico.
Idea de lo que debe ser y de lo que no debe ser.
Sentimiento de su obligacin: contribucin a actuar o no actuar, deber ser.
tica
Ecologa administrativa y moral pblica
Sociedad
Ambiente familiar.
Ambiente institucional.
Ambiente social.
Moral pblica
Beneficio colectividad.
Bien comn.
Accin pblica.
Caractersticas constitutivas

Justicia: dar a cada quien lo que le corresponde.

Humildad: ejercicio del poder sin prepotencia.
Buen ejemplo: espejo de la organizacin.
Conciencia de misin social: orientacin y educacin.
Tcnica: medios apropiados.
75
Economa: cuidado en la aplicacin.

Consenso cooperativo: (Holstico).
tica = hbito de vida
Parte de la filosofa que trata de la moral y obligaciones del ser humano. Reglas
de conducta de cada persona.
Moral
Reglas sociales que influyen en el fuero interno de las personas. Apreciacin del
entendimiento o de la conciencia en orden a la bondad o malicia.
Conciencia moral
Propiedad del espritu de reconocer sus atribuciones esenciales vivencia del bien
por hacer y del mal a evitar.
Procesos de formacin humana
Imperativo categrico
Filosofa: esencia, causas primeras y consecuencias ltimas de los fenmenos.
Elementos de la tica administracin
Funciones
Calidad - Servicio.
Responsabilidad - Pueblo.
Autoridad - Poder.
Sustanciales

Vocacin - Actitud.
Profesionalizacin - Aptitud.
Jerarqua - Orden.
Cultural cvico-social.
Motivaciones
Participacin.
Imperativo de conciencia.
76
Personalidad en campo pblico

Cultura: expresin, personalidad.
Espritu de cuerpo: alta moral, integridad de propsitos.
Lealtad: identificacin con objetivos institucionales y de grupo, en moral e
integridad.
Virtudes
Hbito y disposicin del alma para las acciones conforme a la ley moral y que
ordenan la vida en su integridad de nimo y bondad de la vida. Predisposicin
al recto modo de proceder, fuerza de las cosas para proceder o acusar efectos.
Virtudes en la funcin pblica
En orden funcional:

Disciplina: observancia con sentido de orden moral.

Lealtad: identificacin.
Solidaridad: participacin.
Respeto: por s y los dems.
Responsabilidad: obligacin moral.
En orden cvico:
Patriotismo: amor y respeto a los valores nacionales (Prembulo Constitucin).
Obediencia: deber moral de conciencia jurdica social.
En orden personal
Honor (honra): severo cumplimiento de nuestros deberes hacia los dems
y hacia nosotros mismos.
Dignidad: decoro en el comportamiento individual y social.
Veracidad: concordancia con la verdad.
Laboriosidad: proyeccin a accin creadora.
Entusiasmo: emocin que impulsa a accin.
Moral patrimonial
Uso.
Ejercicio.
Cuidado.
77
tica administrativa
Servir al pas es una tarea de mayor trascendencia y responsabilidad, por la idea
del servicio pblico.
Servicio al pblico y control social por el pblico.
Alcance de la moral pblica

Patrimonial: solo administradores de los bienes pblicos.

Moral personal: funcional y particular.
Disciplina.
Solidaridad.
Lealtad funcional - jerrquica - representativa.
Relaciones pblicas.
Imparcialidad poltica: anonimato.
Caractersticas de la moral administrativa

Abnegacin.
Austeridad.
Respeto y acatamiento a la ley.
Discrecin.
Espritu de justicia y equidad.
Exotismo y serenidad ante la injusticia.
Autoridad moral.
Concepto moral de lo justo.
Actos contrarios a la tica administrativa

Regalos, ddivas y agasajos, internos y externos.

Sobornos, comisiones.
Necesidades econmicas.
Recomendaciones personales.
Compromisos polticos y personales.
El temor ante el poder.
Falso compaerismo.
La claridad en la sancin.
Incumplimiento de la ley.
Demoras y celeridad injustificadas.
Mal y/o abuso de privilegios naturales y ascendientes.
Excesivo elogio: chismes y sobonera.
78
Corrupcin administrativa
Atentados contra la funcin pblica

Ddivas - agasajos.
Compromisos personales y polticos.
Faltas y delitos: soborno.
Incumplimiento, negligencia, indolencia, incapacidad.
3.2. LA TICA Y LA DEONTOLOGA EN LA GESTIN PBLICA

3.2.1. Introduccin
El presente documento ha sido elaborado para proporcionar a los participantes una
visin panormica de la problemtica de la tica y la deontologa en la gestin pblica, Este tema tiene una serie de facetas, cada una de las cuales es muy interesante
y merece estudio y atencin especial.
Se ha tratado de hacer un diagnstico de la problemtica de gestin pblica
describiendo la conducta de la burocracia en diferentes escenarios, para despus
esbozar los remedios, mediante lo que se ha llamado, desde hace ms de cuarenta
aos, la reforma de la administracin pblica o la reforma del Estado.
Despus del diagnstico, llegaremos a la conclusin que la reforma de la administracin pblica o la reforma del Estado requieren de una reforma profunda de
la Constitucin y que el elemento objetivo y focal de dichas reformas debe ser el
personal que trabaja recibiendo una retribucin del Estado, es decir, la burocracia
pblica.
La tarea de tener un Estado y una administracin pblica eficientes, eficaces,
efectivos y honestos es ardua, pero debemos ser optimistas en conseguir buenos
resultados.
3.2.2. Conceptos bsicos
Para adentrarnos en la problemtica de la gestin pblica y su relacin con la burocracia pblica, haremos una breve presentacin de algunos conceptos y trminos
usados habitualmente en la administracin pblica.
Para cumplir sus finalidades de desarrollo, servicio pblico, seguridad, defensa y
relaciones con otros estados, el Estado peruano tiene una estructura organizacional,
llamada administracin pblica, constituida por el conjunto sistmico de entidades pblicas, donde trabajan (ejecutan o gestionan los procesos administrativos) los
79
integrantes del personal pblico que reciben a cambio una retribucin econmica
del Estado.
El elemento esencial de la administracin pblica es la burocracia pblica,4
que es el grupo social encargado de ejecutar la gestin pblica, es decir, desarrollar
las seis fases de la administracin: planeamiento, direccin, organizacin, gestin,
coordinacin y control (vase grfico 3.1).
Grfico 3.1.
La burocracia y las seis etapas del proceso administrativo
Planeamiento

Recursos
Control
Coordinacin

Estructura
Burocracia
Direccin
Organizacin
Gestin
En la administracin pblica se utilizan tres trminos que son de uso comn

y que se interrelacionan, pero cuyo significado se confunde a menudo: funcin
pblica, gestin pblica y servicio pblico. Conviene precisar el concepto de estos
tres trminos, a fin de usarlos adecuadamente.
a) Funcin pblica es el conjunto de actividades sistemticas, permanentes, homogneas y especializadas que se determinan y precisan para cada entidad estatal,
as como para sus dependencias y cargos. La funcin pblica puede ser de direccin, lnea, apoyo, asesora y control. En cada entidad estatal o pblica las
funciones estn ligadas a la estructura organizacional; por esta razn, el detalle
de los rganos que forman la estructura organizacional, as como las funciones
de cada rgano y de cada cargo se sealan y describen en dos documentos de
Burocracia (de Bureau, oficina y Cratos, gobierno), etimolgicamente significa gobierno de la oficina. La
burocracia ha sido estudiada por el socilogo Max Weber. La burocracia pblica es el conjunto de personas
que trabajan en las entidades pblicas y que reciben sus retribuciones del Estado; ejerce las funciones, competencias y atribuciones de sus cargos en representacin del Estado; por esta razn tiene poder.
80
gestin denominados Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) y Manual

de Organizacin y Funciones (MOF).
b) Gestin pblica es el conjunto de decisiones, actos administrativos y actividades
que realizan las personas que desempean un cargo pblico (burocracia pblica),
con el propsito de cumplir los objetivos de su unidad organizacional, de su
entidad y de la administracin pblica.
Sabido es que en las entidades que conforman la administracin pblica peruana
se aplicar en un futuro cercano la administracin estratgica,5 cuya primera etapa es la planificacin estratgica en la que se formulan las polticas, se
establecen los objetivos y estrategias y se hace la programacin de proyectos y
actividades a realizar en un perodo definido en el corto, mediano y lago plazo.
La ejecucin del programa de actividades que se han planificado se denomina la
gestin pblica. Como se comprender, hacer el planeamiento estratgico tambin es gestin pblica. La gestin o ejecucin de las actividades programadas
en una entidad pblica la realiza, como es lgico, la burocracia pblica.
c) Servicio pblico es el conjunto de prestaciones, atenciones y servicios de educacin, salud, trabajo, alimentacin, justicia, seguridad, defensa, servicio social,
infraestructura y otros que los organismos de la administracin pblica dan a la
nacin, en cumplimiento de los mandatos constitucionales. La razn de ser de
la administracin pblica es la prestacin del servicio pblico a la nacin.
La burocracia pblica realiza sus funciones pblicas para dar o brindar el servicio
pblico a la nacin.
En el cumplimiento de las funciones de sus cargos respectivos, la burocracia debe
respetar el ordenamiento jurdico y las normas ticas sealadas en los cdigos de
tica institucionales. Sin embargo, en la prctica, los integrantes de la burocracia
pblica cometen irregularidades, consistentes en el abuso del poder y del derecho,
actos de corrupcin, negligencia, falta de eficacia y efectividad en la prestacin
del servicio pblico que, adems de constituir actos ilcitos, son actos no ticos.
Objeto del documento
El presente documento tiene por objeto hacer una presentacin general de los ms
conocidos actos no ticos y sus repercusiones en la opinin pblica. La presentacin,
adems de exponer crticamente los hechos, es una convocatoria a buscar medios
5
La administracin estratgica es un proceso de seis etapas: planeamiento estratgico, direccin estratgica,

organizacin estratgica, ejecucin o gestin estratgica, control estratgico y coordinacin estratgica. Para
mayor informacin, se recomienda consultar Hill y Jones 1996.
81
y mtodos de prevencin y remedio de la deshonestidad en nuestra administracin

pblica, para sanearla en beneficio de nuestra nacin.
3.2.3. Casos ms comunes de actos no ticos cometidos

por la burocracia pblica
En la gestin pblica son innumerables las acciones no ticas cometidas por la
burocracia. Nos limitaremos a desarrollar los tipos ms conocidos.
a) La burocracia ilgica6
Los burcratas pblicos, de todas las jerarquas y de todos los tipos de formacin
acadmica, son propensos a mentir, amenazar, coactar, cohonestar, encubrir y defender hechos ilcitos, debido a que su capacidad moral es deficiente. Ejemplos:
Los burcratas del Servicio de Administracin Tributaria de la Municipalidad
Metropolitana de Lima (SAT), quienes en forma soberbia amenazan, coactan y
esquilman a los contribuyentes, negndoles el derecho de defensa y tildndolos
de tramposos y ladrones de los recursos municipales. Estos burcratas se deleitan
con amenazar, coactar y cohonestar, incluso utilizando la TV y otros medios de
comunicacin.7 Fueron tantos los abusos de los burcratas del SAT que, ante la
protesta de los afectados y de la prensa,8 posteriormente la Municipalidad Metropolitana de Lima anunci cambios de personal y de procedimientos de cobranza
y los burcratas abusivos fueron denunciados en la va penal por delitos contra
la administracin pblica.9
Burcratas que encubren a sus colegas de partido poltico.
Burcratas que mienten al pblico usuario y practican fluidamente lo que el
lenguaje popular llama mecer a la gente.
Congresistas para los que la mentira es verdad, la calumnia y la difamacin son
denuncia responsable.
Funcionarios que usan la ilegalidad como una forma prctica de gobierno y
gestin.
6
7
8
9
Adaptada del artculo de Beatriz Meja Mori publicado en el diario El Comercio de Lima el 30.5.2000.
Vanse diarios y noticieros de TV y radio de la primera quincena de junio del 2005.
Vase editorial del diario El Comercio de Lima del 12.6.2005: Cobros del SAT no deben transgredir la ley
ni caer en el abuso.
Vase el diario oficial El Peruano de fecha 24.6.2005. Asimismo, vanse Resoluciones Ministeriales N 265
y N 266-2005-EF/10 en el diario oficial El Peruano del 21.6.2005.
82
b) La cultura del secreto10

Una de las caractersticas de la democracia es que las decisiones, los actos administrativos y las acciones que realiza la burocracia, desde el Presidente de la Repblica
hasta el servidor de menor jerarqua, sean de conocimiento de todos los ciudadanos,
para que ellos puedan evaluarlos y criticarlos. A esto se llama la cristalina transparencia de la democracia. En este sistema existen excepciones, como el secreto
debido a las estrategias de defensa, inteligencia y contrainteligencia.
Sin embargo, existe la tendencia y costumbre deshonesta generalizada de la burocracia pblica a guardar en secreto toda la informacin referida a su gestin pblica.
Podemos decir que en la burocracia estatal existe la cultura del secreto.
A pesar que hay una ley11 y reglamentos sobre transparencia de la informacin,
todava existen funcionarios que pueden determinar que tal decisin o documento
es secreto o reservado, privando al ciudadano de conocer temas de su inters. Esta
costumbre es tpica de los rganos de control (CGR), rganos de tributacin (SUNAT,
SAT), rganos de economa (MEF y sistema financiero pblico), Poder Judicial,
Ministerio Pblico y otras entidades estatales.
c) La cultura cleptocrtica12
Por todos es conocida la depredacin de los recursos pblicos efectuada por la
burocracia, civil y castrense, durante la dcada de los 1990, administracin del ex
presidente Fujimori. Durante ese perodo, la curva representativa de casos de peculado alcanz un mximo, pero si revisamos la historia, llegaremos a la conclusin
que, durante toda la poca republicana del Per, el robo de los recursos pblicos ha
sido un hbito de gran parte de su burocracia pblica. Se roba en pequeo cuando
el empleado de un hospital se lleva a su casa las raciones de los enfermos o cuando
un oficinista se apropia del dinero de la caja chica para gastos particulares. Pero, los
robos en grande los cometen los altos funcionarios utilizando todo tipo de artificios,
desnudados en las audiencias pblicas a las que concurren los burcratas corruptos
del gobierno fujimorista sometidos a procesos penales.
La comunidad nacional ha tenido en todos los tiempos la percepcin que la
burocracia pblica ha implantado una repblica cleptocrtica.13
10
11
12
13
Vase artculo de Carlos Chipoco publicado en el diario El Comercio de Lima el 18.10.1999.

Vase Ley N 27806, modificada por la Ley N 27927 (p. 04.2.20039).
Vase artculo de Javier Monroy Cervantes publicado en el diario El Comercio de Lima el 8.11.2000.
Vase artculo de Javier Monroy Cervantes en El Comercio de Lima, del 8.11.2000.
83
d) Nonesmo y burocracia pblica14

Nonesmo proviene de la palabra inglesa none, que significa nada o ninguno.
Por ejemplo, A pide a B que vaya a la bodega y compre una botella de cerveza; B
regresa con las manos vacas y dice no hay ninguna (there is none).
El nonesmo consiste en saber que algo es falso, que no existe materialmente,
pero se considera como que es verdadero y que s existe materialmente.
El creador del nonesmo fue Richard Routley cuyo libro ms importante es Exploring Meinongs Jungle and Beyond (Explorando la jungla de Meinong y ms all).
Alguna vez ha odo usted a un Presidente de la Repblica decir que su gobierno
es malo o regular? Conoce usted algn funcionario que declare que su gestin no
ha sido exitosa? Se hacen estas preguntas porque los burcratas pblicos, cuando
rinden cuentas de su gestin, manifiestan que sta fue exitosa, eficiente, eficaz y
efectiva, cuando la realidad es todo lo contrario. Lo extrao es que, muchas veces,
la ciudadana sabe que lo dicho por el burcrata es falso, pero lo considera como
si fuese verdad.
Lo grave del nonesmo es que lo que se dice sobre objetos inexistentes puede ser
verdadero. Los griegos de la antigedad fueron un pueblo que entre otras virtudes
tuvo la de ser muy imaginativo; ellos imaginaron muchos personajes que tenan la
categora de dioses, que no existan fsicamente, pero se decan cosas verdaderas
sobre esos dioses; Jpiter no existe, pero es verdad que es el dios ms poderoso del
Olimpo. De igual manera, en nuestro pas la burocracia oficialista y sus invitados
estn convencidos de muchas cosas que no existen; por ejemplo, creen que su gestin
poltica es democrtica, que la ONPE es una institucin ejemplar, que el gobierno es
una maravilla, que es verdad que lo efectuado por el ministro de Economa y Finanzas
en este gobierno ha sido y sigue siendo una maravilla. Quien vive en un mundo de
cosas que no existen puede decir un montn de verdades sobre dicho mundo.
Nuestra burocracia pblica habla con tal conviccin que uno termina por pensar
que tal vez es sincera. Y lo es, en relacin con su mundo imaginario.
e) Burocracia pragmtica
En los pases desarrollados, el pragmatismo es una propuesta filosfica que consiste
en buscar soluciones equilibradas a los problemas sociales; es un balance entre
la teora y la realidad. En el Per, la burocracia estatal interpreta el pragmatismo
14 Vase artculo de Francisco Mir Quesada Cantuarias publicado en el diario El Comercio de Lima el
18.8.2000.
84
como la propiedad de no adquirir ningn compromiso con la comunidad, ni con la

nacin, a fin de no rendir cuentas a nadie. Es una actitud desprovista del sentido
humanista, en la que se niega el derecho a quien lo tiene, se niega el servicio a
quien lo necesita, donde todo vale con tal de estar bien con el que manda. Por
el pragmatismo a la peruana, se considera populistas a las polticas publicas
dirigidas a dar los servicios elementales de nutricin, educacin, vivienda, saneamiento, infraestructura a la poblacin necesitada. Lo grave es que la burocracia
pblica, con el apoyo de lderes de partidos polticos, empresarios, acadmicos
y propietarios de medios de comunicacin de ideologas liberales, consideran un
peligro al populismo, porque pone en riesgo a los recursos del Estado que, segn
ellos, deben ser destinados a satisfacer el apetito y los intereses de la burocracia
y sus aliados.
En nuestro medio se aprecia esta conducta desleal de la burocracia que emplea
todas sus argucias para acatar, pero no cumplir, las rdenes de los gobernantes a
favor del pueblo. En los peridicos de Lima del mes de octubre de 2005 abundan
noticias y comentarios sobre las demandas de profesores universitarios, enfermeras, policas y otros grupos sociales y las respuestas del ministro de Economa y
ministros del ramo, repitiendo el estribillo de que no hay recursos en la caja fiscal
o no puede desbalancearse el presupuesto nacional, a fin de burlar y denegar las
demandas sociales.
f) La burocracia insensible, silenciosa y obstruccionista
Tradicionalmente, la burocracia tecnocrtica superior (ministros, viceministros, secretarios generales, directores generales y asesores) tiene la costumbre de incumplir
de manera solapada las directivas polticas del Presidente de la Repblica, cuando
no concuerdan con sus intereses o les limitan el poder centralista que poseen, as
que trata de hacer prevalecer sus criterios tcnicos ante los criterios polticos en la
tarea de gobierno y busca cuidar los intereses de terceros que les hacen lobby.15 A
esta burocracia no le interesa que su desobediencia a las directivas polticas gubernamentales perjudique a los sectores de poblacin ms necesitados; ella siempre
hace lo imposible para que prevalezcan sus intereses y los de sus allegados. Lo
ms grave es que la desobediencia de esa burocracia tecnocrtica recibe el apoyo
de empresarios privados y de los dueos de medios de comunicacin que tienen
intereses contrarios a los de los ms necesitados.
15 Vase artculo de Jos Saldaa: Toledo denuncia a una burocracia opositora, publicado en El Comercio de
Lima, 12.6.2005.
85
Hace poco sucedi un hecho de antologa que demuestra hasta qu extremos puede
llegar la burocracia tecnolgica cuando quiere hacer prevalecer su criterio e intereses
contra las directivas polticas. El vicepresidente de la Repblica David Waisman, en
ejercicio de la Presidencia de la Repblica, por viaje al extranjero del titular, para
resolver diversos reclamos laborales de diversos sectores de la administracin pblica
y otros sectores sociales, otorg aumentos remunerativos y otros beneficios econmicos a los reclamantes. Inmediatamente, los dos viceministros y la jefa de asesores del
Ministerio de Economa y Finanzas se atrevieron a desconocer la directiva poltica del
presidente (e) David Waisman y concurrieron a los medios de comunicacin (TV, radio
y peridicos) a exponer la siguiente tesis: no hay dinero para decisiones populistas.
Como era de esperarse, el Presidente de la Repblica (e) pidi a los tres funcionarios
desobedientes que se disculparan, lo que no hicieron. Cuando el Presidente de la Repblica regres de su viaje al extranjero, denunci la existencia de una burocracia
opositora y silenciosa, formada por tecncratas insensibles, que obstaculizan el cumplimiento de las principales decisiones del Estado y recomend a los ministros que
no dejen que la burocracia insensible impida la implementacin de las decisiones y
polticas de Estado y que se sacudan de esa burocracia que impide que el Per avance,
porque, al final de cuentas, la historia lo juzgar por sus decisiones y no porque lo
frustre una tecnocracia intermedia e insensible y que, a los que les tiemble la mano,
presenten su renuncia.16 Como tambin era de esperarse, ni el ministro de Economa
y Finanzas, ni sus dos viceministros, ni su jefa de asesores renunci. Al contrario, a
los pocos meses uno de esos insensibles burcratas del Ministerio de Economa fue
designado ministro de dicho ramo.
g) Burocracia trepadora y arribista
Se ha hecho costumbre que, durante el ejercicio de sus cargos, los burcratas de los
niveles altos hagan lobby con los organismos internacionales para ser nombrados por
estos en cargos bien remunerados en cuanto dejen la administracin pblica nacional.
Estos burcratas que manejan y toman decisiones sobre asuntos nacionales delicados y
que muchas veces entran en conflicto de intereses con los organismos internacionales,
no son dignos de confianza, puesto que, con el objeto de lograr el empleo pueden preferir los intereses extranjeros a los nacionales. Por ejemplo, la opinin pblica rechaza
las conductas no honestas de un ex ministro de Justicia que, una vez terminada su
gestin como tal, fue designado miembro de un Tribunal Internacional de Derechos
16 Vanse diarios El Comercio y Per 21 de Lima, de fechas 13.6.2005 y 12.6.2005, respectivamente.
86
Humanos. Tampoco se aprueba el nombramiento en un altsimo cargo del Banco

Mundial de un ex primer ministro peruano y que actualmente est siendo presentado
como candidato a presidirlo, con el respaldo de empresarios y medios de comunicacin
y otros burcratas ligados a su argolla. Tampoco se considera honesta la conducta
de un ex ministro de Energa y Minas que ejerci dicho cargo por cuatro aos en el
anterior rgimen y que, inmediatamente, pas a ser funcionario internacional ligado
a la minera. Conoce usted algunos ejemplos ms, de burcratas que aprovechan su
cargo para hacer gestiones y lobby a fin de pasar a ser funcionarios de organismos
internacionales ligados al cargo que desempearon en el Per?
h) Burocracia figureti
Existen burcratas de alto nivel (ministros, congresistas, viceministros, asesores
y otros) que aparecen permanentemente en las pantallas de TV, en las radios y en
los diarios. Bueno fuera que en tales apariciones se dirigieran al pueblo para darle
cuentas de su gestin pblica y de sus promesas polticas; lo reprobable es que solo
dan declaraciones intrascendentes y sin importancia para la ciudadana. Se dedican
a marketearse, pues sus asesores les recomiendan que siempre estn presentes
en los medios de comunicacin para que la gente no se olvide de ellos. En otras
ocasiones hacen el papel de la gallinita leghorn, que cada vez que pone un huevo
minsculo hace un escndalo terrible. De manera similar, los burcratas peruanos,
por cada pequea obra realizada, se pasan das pregonndolas.
Este defecto y por consiguiente conducta no tica de la burocracia que se muere
por aparecer, pero por razones no vlidas y por asuntos nimios, interesados y egostas,
tiene diversas denominaciones en el habla popular: peliculina, robar cmara,
protagonismo barato, sndrome de la figuracin,17 etc.
i) La burocracia partidista

Es tradicional en todos los gobiernos pagar los servicios polticos y de partido con
la asignacin de cargos o puestos pblicos a los partidarios o simpatizantes del
partido poltico que gana el poder.
Afiliarse a un partido poltico que tiene una doctrina y un plan de gobierno es
una cuestin tica. Pero confundir el partido oficialista con una agencia de empleos
pblicos es intolerable y no tico.
17 Vase artculo de Jorge Salmn Jordn publicado en el diario El Comercio de Lima el 30-8-2002.
87
Una de las causas de tener una burocracia ineficiente y corrompida es el clientelaje poltico, cuya expresin es crear plazas en las entidades pblicas para en
ellas colocar a sus partidarios. De esa forma se infla el nmero de empleados, se
incrementa el gasto corriente, se descuida la calidad del personal, se discrimina a
las personas pues se prefiere a los partidarios y se rechaza a otros mejor preparados
para el desempeo de los cargos pblicos. Un ejemplo evidente de clientelaje poltico es el nombramiento de embajadores polticos o de confianza, discriminando
a los embajadores de carrera.
j) Burocracia desidiosa y negligente
La opinin pblica conceptualiza al empleado pblico como una persona mal preparada para el cargo que desempea, descuidada de sus obligaciones, indiferente a
las demandas del pblico usuario, soberbia, egosta, abusiva e intil.
Resulta que esa conceptualizacin es verdadera. La burocracia pblica en el
Per, en el desempeo de sus cargos, solo atiende sus intereses y le importa un
pepino la atencin del servicio pblico. Ello se debe a que no est capacitada intelectual, mental, afectiva, ni volitivamente para el desempeo del cargo pblico.
Por ello consideramos que la reforma de la administracin pblica debe comenzar
con la burocracia, con la instruccin o tecnificacin, educacin o mentalizacin y
el mejoramiento o cambio de su afecto por el servicio pblico. Hay que cambiar
la mentalidad del burcrata pblico, como primer paso de la reforma y modernizacin de la administracin pblica. Despus vendrn los cambios de estructuras
organizacionales y la tecnologa administrativa.
k) Burocracia exquisita tecnolgicamente, pero daina y perversa para la
sociedad
Ha tenido usted la mala suerte de leer ltimamente alguna sentencia del Tribunal
Constitucional (TC)? Del Tribunal de INDECOPI? De un organismo regulador como OSIPTEL u otro? Si la respuesta es positiva, entonces estar usted de
acuerdo con el autor de este artculo en que dichos organismos estn integrados
por una burocracia tan excesivamente capacitada tcnicamente que derraman dicha tcnica y exquisitez jurdica hasta llegar al extremo de expedir sentencias tan
voluminosas y complicadas, que tambin incluyen cuadros estadsticos y frmulas
matemticas. Que tal exquisitez tecnolgica! Estas sentencias complicadas y abstrusas nos recuerdan el dicho popular Cudate de la oscuridad y el oscurantismo
porque esconden y protegen muchos peligros. La sabidura popular es certera en
88
este tema, pues las sentencias que comentamos solo las entienden los burcratas y
burocratizados autores; pero el resto de los pobres mortales tenemos que contratar
a un experto de la talla de los burcratas sentenciadores para entender un poquito
del contenido de dichas sentencias. Lo ms grave, en el caso del TC, es que sus
sentencias de inconstitucionalidad, debido al exceso de conocimientos de sus autores,
resuelven asuntos que no han sido demandados o sobre los que no se ha pedido
pronunciamiento y carecen de sentido prctico.18 Con ello causan dao no solo a los
litigantes, sino tambin al resto de personas que se ven afectadas por una sentencia
que sienta jurisprudencia de carcter obligatorio o como se dice modernamente
son vinculantes.
Otro vicio de los integrantes del TC es que en muchas de sus sentencias de
inconstitucionalidad, excedindose en sus atribuciones, se modifican y corrigen
las leyes; en otros casos, ordenan al Congreso que emita leyes en el sentido que el
TC desea. Poco falta para que el TC emita leyes y sustituya al Congreso en esta
funcin y atribucin.
Ejemplos a imitar por el Tribunal Constitucional peruano son las resoluciones
del Tribunal Constitucional de Espaa (TCE),19 que tiene un principio: no resolver
por el Poder Judicial, ni darle rdenes, pues si el Tribunal lo hiciera, no estara en
puridad cumpliendo su funcin de enjuiciamiento sobre normas, sino prejuzgando o
ms claramente juzgando un caso concreto, tentacin en la que no debe nunca caer
y que es por completo extraa a su funcin. Por ejemplo, en la sentencia 4/1981 del
02.2.1981, el TCE, al resolver una accin de inconstitucionalidad, dej un precedente
ignorado por el TC peruano, en el sentido que el TCE no tiene poderes legislativos
para alterar a su arbitrio el ordenamiento jurdico, sino a reconocer expresamente
la inconstitucionalidad de la norma en cuestin con las consecuencias que de ello
deriven y excluyendo, por tanto, toda posible duda con respecto a su inaplicacin.
Otros principios del TCE son: a) que no cabe pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre normas ya derogadas, porque son normas inexistentes y han perdido vigencia;
b) los Tribunales Constitucionales son los intrpretes supremos de la Constitucin,
pero no los nicos, pues los jueces y tribunales del Poder Judicial estn obligados a
interpretarla, no solo para declarar derogadas las normas anteriores que se le opongan
o inconstitucionales las que la infrinjan, sino tambin para solicitar un pronunciamiento
del TC con respecto a las leyes posteriores, cuya constitucionalidad les parezca cuestionable o para resolver negativamente, optando por la aplicacin de la ley impugnada;
18 Vase artculo El Tribunal Constitucional otra vez en la polmica, El Comercio de Lima, 17.7.2005.
19 Vase el artculo de poltica en la pg. 5 del diario La Razn de Lima de fecha 21.8.2005.
89
c) la funcin del TC no es enjuiciar o conocer casos, sino enjuiciar normas; d) hay

diferencia entre el recurso de inconstitucionalidad y la cuestin de inconstitucionalidad,
ya que el primero determina un enjuiciamiento abstracto y el segundo un enjuiciamiento
concreto, pero, en uno y otro caso, lo enjuiciado son las normas. Todos estos principios enunciados son ignorados en la mayora de las sentencias de nuestro TC, creando
desazn y confusin en la ciudadana por estos actos antiticos.
Somos de la opinin que se debe modificar la Constitucin en la parte que se
refiere al TC para precisar: a) pautas sobre las caractersticas que deben tener las
sentencias que emita; b) que para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad o
parte de una Ley, previamente el pleno del TC debe reunirse con la Comisin de
Asuntos Constitucionales del Congreso, o la que haga sus veces, a fin de recoger
las explicaciones y fundamentos de la Ley cuestionada y, de ser el caso, llegar a
un acuerdo sobre las leyes modificatorias que el Congreso debe aprobar; en ningn
caso, el TC puede ordenar en sus sentencias lo que debe hacer el Congreso.
Ojala que la costumbre de dictar sentencias inentendibles no se propague en el
resto de los tribunales administrativos. Las sentencias deben ser claras, precisas,
motivadas concretamente y escritas en un lenguaje que lo entienda toda la poblacin
alfabeta. Si se desea mayor explicacin y detalle, los asesores jurdicos y tcnicos de
la entidad deben elaborar un informe o dictamen jurdico, el mismo que debe incorporarse al expediente; pero la sentencia debe ser clara, precisa, concisa, motivada de
manera certera y su parte resolutiva debe ser difana y transparente. Es inaceptable
y no honesto que se expidan sentencias tan extensas, oscuras y complejas como las
que se han publicado ltimamente en el diario oficial El Peruano.20
l. Las adquisiciones y contrataciones del Estado, una gran oportunidad de
negocio para los burcratas
El CONSUCODE es una entidad que dirige, norma, juzga y sanciona todos los
procesos relativos a las contrataciones y adquisiciones del Estado.
Los burcratas del CONSUCODE son hbiles, exquisitos y controlistas para: a)
generar monopolios, b) emitir abundante y compleja normatividad y c) ejercer celoso
control de los contratos y adquisiciones que efectan las entidades pblicas.
Por estas caractersticas, esta entidad ha constituido un sistema administrativo
que, en lugar de ayudar a las entidades pblicas para que hagan sus adquisiciones
20 Vase sentencia del Tribunal Constitucional sobre declaracin de inconstitucionalidad de las leyes que modificaron el Decreto Ley N 20530 sobre pensiones de empleados pblicos, publicada en el diario oficial El
Peruano de fecha 12.6.2005, que ocupa 26 hojas del diario de normas.
90
y contratos de obra con facilidad, oportunidad, libertad y sin amenazas, hace todo
lo contrario y, por ello, se ha convertido en una entidad burocratizada.
CONSUCODE es una de las entidades pblicas que aplica el siguiente deshonesto
principio administrativo: cuanto ms compliques las normas y los procedimientos
de tu rea de trabajo, sers ms indispensable y sacars provecho de la situacin.
Si se revisa la normatividad, entindase reglamentos y directivas, del CONSUCODE, se apreciar que es enrevesada, complicada, intil y controlista al extremo. Por
efecto de dicha normatividad, los burcratas que trabajan en el rea de adquisiciones
y contratos de obra de las entidades pblicas son actualmente unos delincuentes en
potencia o, como los llaman burlonamente dentro de sus entidades y utilizando el
argot administrativo, son unos predelincuentes. Sobre ellos pende una espada de
Damocles en forma permanente. Si por casualidad omiten un detalle insignificante
en los plazos, en los montos, en las publicaciones, en la documentacin o en los
informes, inmediatamente deben ser procesados administrativamente y sancionados,
con el conocimiento de la CGR. Ser burcrata cuya funcin es hacer las adquisiciones
y los contratos de obra es ser un hroe o mejor dicho un suicida.
En el diario oficial El Peruano se publican las resoluciones por las que la CGR y
las entidades pblicas autorizan a sus procuradores pblicos a iniciar acciones civiles
y penales a los burcratas que supuestamente cometen actos ilegales. De acuerdo
a los informes de control, el porcentaje ms alto de denunciados son burcratas
que trabajan en el rea de adquisiciones y contrataciones de obra. La causa de esta
situacin es la complicada, difcil y muchas veces intil normatividad emitida por
CONSUCODE.
La normatividad generada por CONSUCODE es perversa y daina y es una de
las causas por las que las adquisiciones y contrataciones en la administracin pblica
no son oportunas y fciles de efectuar.
Durante el primer perodo del gobierno del ingeniero Fujimori se dio una norma
por la que se suprimieron todos los registros que constituan barreras para la actividad comercial; entre ellos estuvo el intil registro de proveedores del Estado. Aos
despus, el CONSUCODE lo ha reestablecido con el agregado que las entidades
que no se encuentren inscritas no podrn participar en los concursos y contratos
con el Estado; algo ms, para la inscripcin tienen que pagar anualmente sumas de
dinero que llegan a las cuatro cifras. Todo lo anterior lo justifica el CONSUCODE
diciendo que esos ingresos sirven para mantener el funcionamiento de la institucin;
en buena cuenta, sirven para mantener a la frondosa burocracia, bien remunerada,
que trabaja en esa entidad. Por supuesto que dicha entidad ha dado normas que le
otorgan poder de sancin a las empresas, as que diariamente se publican las listas
de entidades sancionadas.
91
Ante la imposibilidad de Petroper para adquirir insumos con el fin de afrontar

la crisis del alza de los precios del crudo, debido a las barreras normativas generadas por CONSUCODE, el Primer Ministro manifest su voluntad de hacer las
modificaciones legales del caso para restablecer el equilibrio y la fluidez de las
adquisiciones; pero hasta la fecha no se ha materializado dicho ofrecimiento. As
mismo, el Presidente de la Repblica tambin ha hecho pblica su crtica al sistema y normatividad vigentes sobre adquisiciones y contrataciones, que impiden
efectuar la construccin de carreteras en el sur del pas. Tambin el empresariado
y los estudiosos de la problemtica administrativa del Estado han hecho conocer
pblicamente sus crticas21 en los medios de comunicacin.
3.2.4. Burocracia y burocratismo
La palabra burocracia significa conjunto de empleados que trabajan en una organizacin, sea sta pblica o no pblica.
En la administracin pblica trabaja la burocracia pblica, que ingresa bajo ciertas
reglas y cuya situacin laboral est normada por leyes y reglamentos especficos.22
Las normas que establecen obligaciones, deberes y derechos a la burocracia pblica
son el Decreto Legislativo N 276 y su Reglamento y el Decreto Legislativo 728
y sus reglamentos. Asimismo, como ya se ha dicho, las funciones, competencias
y atribuciones de cada cargo en una entidad pblica se especifican y detallan en el
ROF, el MOF y el Presupuesto Analtico de Personal (PAP). La palabra burocracia
es usada tcnicamente y no es despectiva.
En cambio, la palabra burocratismo significa un vicio de la burocracia, consistente
en no cumplir los fines para los que ha sido creada la institucin pblica, que es dar el
servicio pblico a la nacin. El burocratismo tambin significa usar la funcin pblica
para fines personales o egostas de la burocracia. Ejemplos de burocratismo se encuentran
en abundancia. Existe burocratismo cuando la burocracia de Essalud o del Ministerio de
Salud, en lugar de dar el servicio de salud a la poblacin, consume casi la totalidad del
presupuesto institucional en sus sueldos, bonificaciones y otros beneficios y promueve y
realiza huelgas y paralizaciones. Con estas acciones no honestas, esa burocracia demuestra su total desprecio por los usuarios de salud y sus demandas. Al fin y al cabo, EsSalud
o el Ministerio de Salud se convierten en entidades burocratizadas e inservibles.
21 Vase el artculo Adis a las ventas al Estado?, de Juan Vargas Snchez, publicado en el diario El Comercio de Lima el 5.6.2005. Tambin se recomienda leer el artculo escrito por Beatriz Boza sobre el Registro de
Proveedores y publicado en el diario El Comercio de Lima el 16.6.2005.
22 Vase la Ley Marco del Empleo Pblico, Ley N 28175.
92
Lo mismo podramos decir de la burocracia sindicalizada en el SUTEP, que con

sus huelgas paros y reclamaciones convierte a los centros educativos estatales en
entidades burocratizadas e intiles para la nacin.
En conclusin, las instituciones que no cumplen la finalidad para las que fueron
creadas son entidades burocratizadas. La responsabilidad es de su burocracia deshonesta, que ingres al servicio pblico para prestar el servicio pblico con eficiencia,
eficacia, efectividad y honestidad, pero se dedica a boicotear la gestin pblica y
ocasionar daos a la nacin.
3.2.5. Burocracia aeja y costrosa23
Los gobernantes tienen en la burocracia el personal que, con su trabajo, convierte
los planes y proyectos en obras y hechos reales al servicio de la nacin. Pero, tarde
o temprano, el gobernante siente en carne propia que uno de sus enemigos es la
propia burocracia.
En un Estado moderno el elemento ms importante es la burocracia, cuyas caractersticas fundamentales son: a) la limitacin estricta de sus competencias, b) la
racionalidad de su funcin y c) la impersonalidad de su servicio. Cuando cualquiera
de ellas se deforma, sea porque la burocracia rebasa sus atribuciones, sea porque
su operacin asume rasgos irracionales, sea porque se personaliza la prestacin del
servicio, deviene en otra forma de burocratismo.
El sistema burocrtico se funda en la demarcacin jurdica de la competencia
de los administradores pblicos. Competencia es la esfera de poder reglada por la
ley. La norma es que ningn empleado pblico puede ejercer otras facultades que
las que expresamente le confieren las leyes. Esta es la diferencia entre las normas
de Derecho Pblico y de Derecho Privado. En esta restriccin jurdica de competencias, la toma de decisiones polticas no corresponde a toda la burocracia, sino a
los funcionarios que han recibido el mandato popular para ejercer las funciones de
mando y gobierno y deben rendir cuentas de sus actos y omisiones ante los electores
y ante los rganos constitucionalmente llamados a hacer efectivas sus responsabilidades. Su poder de decisin dentro de la ley tiene, por tanto, como contrapartida,
un cmulo de responsabilidades polticas, civiles, penales y administrativas, jurdicamente exigibles.
Sin embargo, con frecuencia ocurre que, por la va del desacato, del abuso de
atribuciones, del incumplimiento de las rdenes o de la resistencia pasiva, se pro-
23 Tomado del artculo del sacerdote Juan Serpa Meneses en El Peruano del 28.12.2004.
93
duce una arbitraria interferencia de parte de la burocracia pblica a los designios

de los gobernantes, de modo que la autoridad de stos resulta suplantada por la de
los burcratas.
Por otra parte, la burocracia estatal constituye a veces un estamento con intereses
propios y contrapuestos a los de la sociedad (por ejemplo, los gremios de profesores estatales y de enfermeras del sector salud, que para conseguir sus peticiones de
aumento de remuneraciones y otras ventajas decretan huelgas y paros, que afectan
directamente a los estudiantes y a los enfermos). En estos casos, la burocracia
estatal se comporta como una clase social, con su peculiar visin de la sociedad y
con intereses propios. El resultado de esto es el trabajo deficiente, la lentitud en el
despacho de los asuntos, la acumulacin de privilegios, la humillacin del ciudadano
que usa los servicios pblicos, el anquilosamiento de las estructuras administrativas,
la hipertrofia burocrtica, la negligencia y la corrupcin.
En tales condiciones, la marcha de la administracin estatal se torna lenta,
complicada y engorrosa. Los trmites suelen sucumbir bajo el peso de toneladas de
papeles, firmas, controles y contracontroles. Las mejores iniciativas y proyectos se
frustran por la Ley del Menor Esfuerzo de los burcratas. Florecen la corrupcin
y la irresponsabilidad. El llamado papeleo se convierte en un lucrativo negocio
de los funcionarios corruptos y la espontnea y deliberada ineficiencia conspira
contra la administracin estatal.
Esta falta de racionalidad en el funcionamiento de la administracin pblica es
otra forma de burocratismo.
Con frecuencia, la burocracia personaliza la prestacin de los servicios pblicos.
Esto quiere decir que el funcionario o empleado pblico supone que, al ejercer su
funcin, otorga al usuario un favor personal que ste debe agradecer de alguna
manera. Para este tipo de burocracia, no son el Estado ni la Ley, ni tampoco el
deber los que obligan a ofrecer el servicio, sino que es su discrecional voluntad la
que entrega ese favor al ciudadano. Este es otro filn acciones antitticas de la
burocracia estatal.
Aunque originalmente el trmino burocratismo se us con relacin al Estado, su
uso se ha extendido a otras entidades, tales como la dirigencia sindical, los partidos
polticos y otras entidades o empresas privadas.
El burocratismo ha llegado a ser, en pases como el nuestro, un problema de
gobernabilidad, por la va de la deficiencia administrativa del Estado o de la corrupcin de su burocracia.
Ante esta burocracia aosa y costrosa no caben el silencio de la ciudadana, ni
la inaccin de los gobernantes. Hay que usar la razn en los mtodos de cambio y
reforma de la administracin pblica; pero si la razn no es suficiente, debe llegar
94
el momento de usar la fuerza y la violencia racional para que la burocracia daina

y perversa deje los puestos de trabajo para otra generacin de servidores eficientes
y compenetrados con el buen servicio a la nacin.
3.2.6. La tica de la burocracia en los niveles de gobierno
Los niveles de gobierno son tres: central o nacional, regional y local. En cada uno
de estos, la burocracia reproduce las conductas no ticas que se han mencionado
anteriormente. Sin embargo, debemos referirnos a ciertas figuras propias a cada
nivel.
a) En el gobierno central, la burocracia ha estado acostumbrada a ejercer su poder
desde el centro hasta el ltimo rincn del pas. Con la poltica de descentralizacin, que implic la creacin de regiones, la burocracia central acata las normas
de descentralizacin, pero no las cumple. No quiere perder el poder administrativo. Inventa una serie de artificios para retener el manejo del presupuesto, para
seguir dictando directivas a los funcionarios regionales, haciendo el by pass a los
presidentes regionales. La descentralizacin lleva varios aos, pero los avances
son escasos. A este ritmo y velocidad, la descentralizacin en el Per se podra
terminar en el prximo siglo. Ello solo tiene una explicacin: la burocracia central
es reacia a perder las golleras que actualmente tiene. Existen casos evidentes
de falta de colaboracin, de boicot y morosidad para acelerar la descentralizacin. Basta ver la normatividad emitida y la actuacin del Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND), del Sistema Nacional de Inversin Publica (SNIP), de
la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico del MEF y de otros organismos
centrales, para apreciar las trabas y lentitud con que se hacen las transferencias
de presupuesto, de toma de decisiones y de proyectos a las regiones. Estas son
conductas no ticas de la burocracia central.
b) En el gobierno regional, se nota escasa preparacin tcnica de la burocracia regional. Se ha acostumbrado a recibir todo hecho de la burocracia central y sigue
en ese ritmo. Consideramos que para activar la descentralizacin se debe crear
el Consejo de Regiones, integrado por los presidentes regionales y presididos
por el Presidente de la Repblica. Este Consejo de Regiones debe sesionar cada
mes, integrado con el Consejo de Ministros.
c) En el gobierno local, la burocracia debe ser tecnificada y mentalizada en forma
permanente. Es una burocracia que promete mucho a la ciudadana en etapas
preelectorales, pero despus comete una serie de irregularidades que son noticia de los diarios y la TV. Es noticia permanente el cobro ilegal de impuestos,
95
arbitrios, derechos y tasas por parte de los gobiernos locales. La desatencin

de los servicios a cargo de las municipalidades, tales como el recojo de basura,
limpieza de calles y avenidas, cuidado de plazas y jardines, arreglo y mantenimiento de pistas y veredas, control del servicio de transporte y otros son causa
de innumerables y permanentes quejas de los vecinos. La ciudadana no se siente
amiga de su municipalidad; al contrario, la considera un ente burocratizado.
3.2.7. La burocracia y los poderes del Estado
Las conductas no ticas de la burocracia estatal en los poderes del Estado se aprecian en tres reas:
a) En las decisiones administrativas y polticas.
b) En los sectores administrativos.
c) En los sistemas administrativos.
a) En los tres poderes del Estado, la burocracia toma decisiones administrativas,
las que se generalmente se transmiten o se comunican por escrito: resoluciones,
circulares, oficios, memoranda, etc.
Las decisiones administrativas pueden ser individuales o adoptadas por una
persona; tambin pueden ser colectivas o adoptadas por un cuerpo colegiado,
una comisin, un comit, un directorio, etc.
En las decisiones individuales se cometen vicios o actos deshonestos, cuando
se infringe las leyes, reglamentos o cdigos de tica, lo que acarrea responsabilidades al burcrata decisor. Generalmente se adoptan las decisiones fuera de
los plazos fijados (morosidad); no se resuelve el problema o asunto (decisiones
vacas); se remite el expediente para que otro burcrata tome la decisin y ste
hace lo mismo (decisin encadenada o juego de ping pong), etc.
Todas estas formas viciosas de decidir son deshonestas.
En la decisin colectiva tambin se cometen los vicios sealados en las decisiones
individuales.
En los tres poderes del Estado tambin se adoptan decisiones llamadas jurisdiccionales porque se refieren a la administracin de justicia, sea en el mbito
de los jueces (Poder Judicial y Justicia Militar) o en el mbito de la justicia
administrativa (tribunales administrativos como el Tribunal Fiscal, el Tribunal
de INDECOPI, las comisiones de procesos administrativos disciplinarios, entre
otros). En las decisiones jurisdiccionales tambin se presentan los vicios antes
sealados. El Poder Judicial tiene mala reputacin en la colectividad nacional por
96
su morosidad para emitir sentencias y por demorar excesivamente los procesos

judiciales. Tambin son conocidos los casos de corrupcin de jueces y personal
que trabaja en la parte jurisdiccional de dicho poder del Estado.
Un hecho que no debe pasar desapercibido es la conducta de la burocracia de las
entidades de los tres poderes del Estado, que cuando tratan de resolver un problema de fcil solucin, sin embargo, mediante artificios dilatorios, la complican
y hacen que pase el tiempo y la solucin demore en llegar. Mientras tanto, dicha
burocracia sigue en sus cargos y disfrutando de sus remuneraciones durante todo
el tiempo que dure artificialmente el problema. Ejemplos concretos son las famosas comisiones de reforma de los penales y de la reforma de la administracin
pblica. Otro ejemplo es la actuacin de la burocracia del ex Consejo Nacional de
Descentralizacin (CND), que de manera artificiosa y antitica dilat el proceso
de descentralizacin y lo hizo interminable, para justificar la permanencia de
dicho consejo.
b) Los sectores administrativos estn constituidos por el conjunto de entidades que

dan los servicios pblicos (educacin, salud, trabajo, seguridad, justicia, informacin, etc.) directamente a la poblacin. Por eso se habla del sector educacin, del
sector salud, del sector vivienda, del sector trabajo del sector transportes, etc. No
se puede decir que el MEF es un sector administrativo, porque este ministerio no
presta ningn servicio pblico directamente a la poblacin; lo mismo se puede
decir de la CGR y de la SUNAT.
En ese orden de cosas, si se pregunta si el hospital Dos de Mayo pertenece a un
sector administrativo, diremos que pertenece al sector salud; lo mismo podremos decir que el Ejercito pertenece al sector defensa y que el Colegio Nacional
Nuestra Seora de Guadalupe pertenece al sector educacin.
Los burcratas de los sectores administrativos cometen actos deshonestos o vicios en su gestin. Diariamente en los peridicos o en la TV se presentan casos
de negligencia mdica; de falta de atencin de la polica; de maestros que
son faltones, tardones o que ensean mal; de jueces que son prevaricadores o
corruptos, etc.
Los tipos de actos deshonestos que cometen los burcratas que trabajan en las
entidades de los sectores administrativos (que proporcionan directamente el
servicio al pblico) son conocidos por la comunidad, la misma que tiene mal
concepto de los burcratas y de las entidades pblicas que prestan un mal servicio.
Actualmente, los centros educativos nacionales y los hospitales nacionales, as
como tambin el Poder Judicial y la Polica Nacional estn totalmente desprestigiados.
97
c) Los sistemas administrativos son el conjunto de entidades pblicas que no dan el

servicio pblico directamente a la poblacin, sino un servicio interno de apoyo,
asesora y control.
Los sistemas administrativos son numerosos y entre ellos se cuentan los de
Presupuesto Pblico, Contabilidad Pblica, Tesorera Pblica, Personal Pblico,
Abastecimiento, Contrataciones y Adquisiciones del Estado, etc.
Un sistema administrativo se caracteriza porque tiene un rgano rector o cabeza
de sistema y una serie de oficinas en cada una de las instituciones del Estado a
las cules les da normas y tecnologa.
Por ejemplo, el Sistema de Control tiene como rgano rector o cabeza del sistema
a la Contralora General de la Repblica (CGR) y sus rganos institucionales
son las oficinas de control que existen en cada una de las entidades pblicas. De
la CGR dependen tcnicamente todos los rganos institucionales de control de
la administracin pblica.
De igual manera, en el Sistema de Presupuesto Pblico la cabeza es la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico del MEF y de ella dependen tcnicamente todas
las oficinas de presupuesto que existen en las entidades pblicas.
Los sistemas administrativos se caracterizan por:
Generar abundante, compleja e innecesaria normatividad.
Generar demasiada e intil documentacin.
Pedir coactivamente abundante e interminable informacin a las entidades
pblicas.
Ser entidades burocratizadas y controlistas.
La burocracia de los sistemas administrativos se caracteriza por ser adicta al
control fiscalizador y sancionador y por ello obliga a las entidades pblicas a que
se les remita informes peridicos. Las entidades pblicas, ante la avalancha de informes que deben evacuar, se ven obligadas a contratar personal extra para cumplir
y evitar las sanciones del caso.
Es necesaria la reforma integral de los sistemas administrativos existentes actualmente para simplificarlos, podar su normatividad y evitar que sigan hostigando
a las entidades con pedidos de informes en forma irracional.
Para diferenciar las funciones de los sectores administrativos (entidades que dan
directamente el servicio pblico a la nacin) de los sistemas administrativos (entidades que dan apoyo y asesora a las entidades pblicas), se ha diseado el siguiente
grfico en el que se han identificado al sector salud y al sistema de control.
98
Grfico 3.2.
Sectores administrativos (segmentos verticales) y sistemas administrativos (segmentos horizontales, que cortan transversalmente a los sectores)
Sector Salud
Sistema
de Control
NACIN
3.2.8. Entidades constitucionalmente autnomas y entidades reguladoras

de los servicios pblicos
De acuerdo con la Constitucin, existen entidades pblicas que gozan de autonoma:
universidades, municipalidades, Tribunal Constitucional (TC), Jurado Nacional
de Elecciones (JNE), Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), Contralora General de la
Repblica (CGR) y Banco Central de Reserva (BCR).
En las entidades que constitucionalmente tienen autonoma se pueden presentar,
en mayor o menor grado, los actos deshonestos antes descritos, que se debe conocer
para prevenirlos y sancionarlos debidamente, de ser el caso.
Cabe mencionar que los burcratas de estas entidades muchas veces confunden autonoma con independencia. Lo que existe es autonoma, que es reglada de
acuerdo a ley. Lo que no existe es la independencia de las entidades estatales, porque ellas son elementos integrantes de un sistema llamado administracin pblica.
Los elementos de un sistema no son independientes, sino interrelacionados entre
s. Tampoco existen burcratas pblicos independientes, como algunos jueces se
creen. Los jueces tienen autonoma reglada por la Ley.
99
Las entidades reguladoras del servicio pblico (OSIPTEL, SUNASS y otras)

tienen autonoma en sus decisiones de regulacin y control, con respecto de los
respectivos ministerios; sin embargo, en ciertas ocasiones, entran en conflicto de
competencias con dichas entidades centrales.
3.2.9. Conclusin: necesidad de la reforma del Estado y de su administracin
Se ha hecho un diagnstico general de la tica y la deontologa en la gestin pblica.
Se ha puesto en evidencia que son los burcratas pblicos los que efectan la gestin pblica, debido a que son ellos los que trabajan y dan el servicio pblico a la
nacin. As mismo, se ha sealado que los que cometen acciones no ticas cuando
toman decisiones o desarrollan acciones en el desempeo de un cargo pblico son
los burcratas pblicos.
Ya estamos preparados para enunciar la siguiente conclusin:
Para prevenir y combatir la falta de tica en la gestin pblica se requiere de
manera urgente efectuar la reforma del Estado y de la administracin pblica.
Dichas reformas deben comenzar con la reforma de la Constitucin. Luego se
proceder a efectuar las acciones de induccin, preparacin, capacitacin y
concientizacin o mentalizacin de la burocracia pblica, que es el elemento
bsico de la administracin pblica y despus se harn los cambios de la estructura administrativa y tecnolgica.
EJERCICIO
Exponga en una pgina sus ideas sobre la reforma del Poder Judicial, dentro de la
reforma del Estado.
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. La tica en el Estado y en la administracin pblica.
Unidad
TICA ADMINISTRATIVA*
4.1. MARCO GENERAL DE LA TICA

EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
No cabe duda que, en la actualidad, el ciudadano se volc a confiar enteramente en los
padrones morales de los servidores pblicos para alcanzar los objetivos sociales.
El grado de moralidad del servidor pblico es, sin embargo, un reflejo de la
sociedad a la que sirve; tal hecho se acoge a los valores de una cultura nacional
(la conciencia de clase inglesa y la preferencia de los alemanes por los gobiernos
autoritarios; el pragmatismo de los estadounidenses, esto es, la desconfianza de la
teora y la consagracin de la prctica).
El pragmatismo como filosofa se combina con las doctrinas del liberalismo y
de la igualdad. Consagra ms el inters individual, tornando difcil su conciliacin
con el de la comunidad.
El Comit Douglas, que estudi los padrones ticos en la administracin pblica norteamericana, lleg a la conclusin de que hay en los Estados Unidos una
tolerancia acerca de los mtodos inescrupulosos para el xito (el golpe exitoso),
no obstante que la aceptacin de tales mtodos implica la destruccin de la propia
sociedad.
Por otro lado, existen padrones de moral: uno para las industrias privadas, cuya
honestidad es raramente puesta en duda (salvo en los grandes escndalos y siempre
referida a una sola empresa y no a la totalidad de ellas) y otro para el gobierno,
permanentemente sujeto a la vigilancia de los diarios, polticos, etc.
Michael Louw (1954).
102
UNIDAD 4: TICA ADMINISTRATIVA
En los casos de soborno, por ejemplo, el culpado resulta siempre el funcionario

sobornado y jams el comerciante, industrial o ciudadano que lo soborn.
En este sentido, cules son los padrones dominantes en el Brasil?
El funcionario pblico refleja los valores de su sociedad; en la reparticin en que
trabaja, si la competencia (competicin) fuera el sistema dominante, har todo por
ganarla, garantizando su propia supervivencia y la del rgano donde ejerce sus funciones. Presionado por estas circunstancias, podr as aliarse a algn grupo de inters,
perdiendo el sentido del bien pblico que debe ser su mxima preocupacin.
En la sociedad moderna, el administrador (pblico) podr convencerse tambin
de que la opinin pblica es de fcil manipulacin. Hay una tendencia entre los
servidores pblicos de todo el mundo en el sentido de despreciar al ciudadano comn
y dar gran importancia a los ricos y poderosos. Como consecuencia de esto, creen
que la masa de ciudadanos puede ser manipulada en todas direcciones por medio
de un sistema inteligente de relaciones pblicas o de publicidad.
Cabe a la administracin resolver los conflictos de propsitos o finalidades,
quedando, por tanto, sujeta a las presiones ejercidas por los grupos de intereses. En
este caso, el administrador tiene que obedecer sus propias convicciones.
Puede tambin suceder que una ley haya sido aprobada en funcin de los intereses de un determinado grupo. Tal situacin crea un dilema para el administrador:
si cumple la ley al pie de letra, ir en contra del inters pblico; si, por otro lado,
procura hacer una interpretacin personal de esa ley, estar invadiendo las funciones
del Poder Legislativo.
Hay muchos sectores de la administracin que, por as decirlo, constituyen
tentaciones para el administrador:
a) El de los contratos.- La mayora de los pases han adoptado, en este asunto,
reglas muy estrictas. Sin embargo, siempre hay posibilidades de fallas ante la
prctica del soborno.
b) El empleo de conocimiento especializado.- Tiene lugar principalmente en el sector
del impuesto a la renta. El administrador, tcnico en estos asuntos, puede fcilmente
ayudar al comerciante a eludir la informacin legal que debe proporcionar.
c) Influencia.- Relaciones de amistad con personas importantes.
El administrador estar casi siempre en el centro de muchos de estos conflictos
entre grupos de intereses. Si estos grupos no poseen moral elevada, por qu l
deber poseerla?
Si estos privilegiados no poseen ningn sistema tico, por qu deber l, con
sus parcos recursos, resistirlos? Si la ley apenas usa la palabra honestidad sin
103
definirla, da margen a la interpretacin personal del funcionario en el momento de

la aplicacin en casos concretos.
Hay un gran nmero de leyes que refuerzan la obligacin moral, pero orientada
hacia el sentido negativo, esto es, se establece penalidades para determinados tipos
de comportamientos como robo, insubordinacin, abuso de influencia poltica, etc.
Sin embargo, estos son de difcil prueba. El propio estado de embriaguez solo puede
ser probado mediante examen mdico. La prohibicin legal solo tiene efecto, cuando
alguien toma iniciativa contra el trasgresor. Cuando no existen hombres capaces
para aplicarla, la Ley es intil.
La elevacin del nivel moral de los funcionarios pblicos debe tener bases positivas; es necesario convencerlos de que gozan de un cargo de confianza y que les
cabe concretizar los intereses de la sociedad.
Esto exige la creacin de conciencia profesional y de una filosofa propia. En
los gobiernos democrticos, el poder y las responsabilidades estn distribuidos entre muchas personas. Por lo tanto, los funcionarios que gozan de grandes poderes
y trabajan sin publicidad tienen gran responsabilidad con la sociedad. Antes que
nada, los funcionarios del gobierno son responsables para consigo mismos. Deben
obedecer a su propia conciencia, a su sentido de dignidad personal, las opiniones
de sus compaeros y apreciar su buena reputacin.
La responsabilidad administrativa es, pues, una cualidad funcional del propio
funcionario. En tanto, l no vive aislado, pues es parte integrante de la sociedad.
Cabe, por tanto, al pueblo y a los polticos reconocer la alta misin del servidor
pblico como representante del inters general.
El futuro de la mayora de los estados reposa ms en el perfeccionamiento moral de
su administracin, que en el conocimiento y prctica de nuevas tcnicas. Los padrones
de alta moralidad administrativa ayudarn a mantener niveles elevados de vida y de
justicia, a evitar revoluciones, a desarrollar los recursos nacionales en beneficio de todos,
constituyendo a la nacin en un miembro valioso de la comunidad internacional.
SUMARIO
Es interesante notar que, aunque el Poder Legislativo haya crecido poco en el ltimo
siglo, aumentaron considerablemente los poderes del gobierno. Tales poderes son
ejercidos por un servicio pblico, que debido a su gran prestigio, cre problemas
nuevos para la democracia.
La primera pregunta que surge es la siguiente: el Estado se convertir en una
nueva burocracia administrativa? De momento nos parece poco probable tal posibilidad, por las siguientes razones:
104
a) Los funcionarios solo constituirn un grupo de poder aislado cuando tengan que
combatir a otro grupo. Debido al gran nmero de especializaciones y diferencias
profesionales, juzgamos imposible tal unin.
b) Debido a la diferencia de formacin cultural y social de los funcionarios, nos
parece poco probable la creacin de una perfecta conciencia de clase. El sistema
de mrito, adoptado en el campo de la administracin pblica, concurre tambin
a esa imposibilidad.
c) La existencia de una tcnica no es elemento suficiente para unir a los miembros
de un grupo. Se hace necesaria una identidad social.
d) El inters del pblico en general y de los legisladores en particular, en los asuntos
administrativos, torna imposible la formacin de un fuerte grupo independiente.
e) Los grupos de clases son, en general, formados por elementos de igual prestigio
social. La jerarqua existente en el servicio pblico, es, pues, un impedimento.
No obstante, es peligroso conceder demasiados poderes a los administradores.
A fin de evitar tal situacin, se deber hacer dos cosas:
a) El pblico deber tener el mayor inters posible en la administracin e interesarse
en la capacidad y comprensin de sus miembros.
b) A un aumento de poder del administrador debe corresponder un mayor nmero
de garantas para el ciudadano.
105
Lectura 4.1
LA TICA EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Por Louis E. Hosch*
La preocupacin acerca de los problemas de la moral y la tica que hoy se siente

en gran parte del mundo est dirigida ms que nada hacia la conducta que exhiben
nuestros hombres de estado, dirigentes polticos y administradores.
Claro est que son exactamente el poltico y el empleado pblico quienes estn
siempre a la vista del pblico y es por ello que sus actos sufren una continua vigilancia. Nuestra preocupacin por los miembros de la burocracia surge del hecho
que muy a menudo su conducta se opone a los ideales que nosotros ms estimamos.
Hay un hecho que es conveniente notar: nuestra atencin se dirige a la corrupcin, al
peculado y al mal uso del tesoro pblico en lugares lejanos. Y nos sobresaltamos al
encontrarnos que el peculado, el soborno y aun la violencia se dan lozanos en nuestros
propios predios. Desdichadamente nuestra indignacin acerca de este estado de cosas
se encuentra relacionada de manera indirecta con su cercana o lejana. Toleramos
la corrupcin en los negocios pblicos locales, pero sealamos escandalizados esa
corrupcin en lugares distantes. Podemos notar esta actitud como caracterstica de
personas en los ms distintos y apartados lugares, ya sea Roma o Ro de Janeiro,
San Francisco o Panam. La prensa diaria nos trae frecuentes informes de conducta
inmoral por parte de empleados gubernamentales en todas las regiones del mundo.
Presento algunos ejemplos a continuacin:
En julio de 1952 funcionarios egipcios en Alejandra fueron acusados de dejarse
sobornar en perjuicio de la salud pblica.
* Louis Edward Hosch: asesor tcnico de las Naciones Unidas en administracin de personal. Destinado por
las Naciones Unidas al Brasil, Egipto, Italia y Panam de 1950 a 1956. Traduccin del ingls al espaol por el Dr.
Diego Domnguez C., profesor de filosofa y director de la Oficina de Informacin y Publicaciones de la Universidad de Panam.
106
En febrero de 1955 en la ciudad de Nueva York el secretario de Justicia solicit ms poderes para impedir la influencia de ciertas empresas privadas en los
asuntos pblicos.
En mayo de 1955 el Presidente de Bolivia observ que la corrupcin administrativa y el ansia desmedida de algunos hombres para enriquecerse fcilmente
impedida el progreso nacional.
En agosto de 1955 en la ciudad de Washington el secretario de Defensa tuvo
que renunciar debido al problema moral que surge al producirse un conflicto en
el desenvolvimiento de sus funciones oficiales.
En 1953 en la ciudad de Panam, algunos cnsules del servicio extranjero fueron
acusados de abusar de los fondos pblicos.
No presento estos ejemplos con el objeto de acusar especficamente a persona
o nacin en particular. Mi propsito es ilustrar el carcter universal que caracteriza los problemas de tica y moralidad en los gobiernos de los distintos pueblos y
naciones del mundo.
1. TICA Y POLTICA
Es costumbre general asociar el vocablo tica con el concepto de moralidad, en la
misma forma en que el trmino administracin pblica se asocia con el de poltica;
lo cual es perfectamente comprensible ya que la moralidad, la tica y la poltica
tienen una larga historia de relaciones ntimas en la experiencia del hombre.
En el pensamiento de los antiguos filsofos chinos, egipcios, griegos, hebreos y
ms tarde entre los europeos, encontramos una decidida preocupacin por la problemtica poltica. Y es que no es posible hablar de filosofa en un sentido integral si
junto al aspecto terico de la misma no se formula su proyeccin en la vida prctica.
En otras palabras, es menester reconocer y estudiar las importantes relaciones entre
los principios ticos y la moralidad pblica; expresada esta ltima en los objetivos que
persigue el Estado y en la conducta oficial de aquellos que representan la autoridad.
Hoy en da, como en la remota antigedad, los problemas acerca de la moralidad y de la tica son asuntos de gran delicadeza humana. Todos nosotros, en una
u otra forma, nos damos cuenta de nuestro fracaso al tratar de cumplir de manera
rigurosa y consistente con los ideales morales y ticos que han sido establecidos en
nuestra cultura por la religin, la filosofa y la ley. El convencimiento de este fracaso
nuestro de llevar a la prctica los ideales tradicionales y de establecer los cdigos
de conducta es el causante de gran parte de nuestra ansiedad y angustia personal y,
en cierta manera, de muchos de nuestros conflictos sociales.
107
Sin embargo, no catamos siempre el hecho de que parte de esta ansiedad y conflicto es el resultado de serias inconsistencias en los mismos cdigos de moral. Estas
inconsistencias resaltan con gran claridad cuando ciertos valores que han de normar
el comportamiento de los miembros de una comunidad dada se colocan unos al lado
de otros y hay la oportunidad de observarlos en forma paralela. Entonces podemos
observar que estas inconsistencias se extienden desde diferencias en nfasis hasta
claras y desesperantes contradicciones.
Ejemplo de lo anterior es el hecho que, en esta cultura occidental de la cual formamos parte, aprendemos a ajustarnos de manera variada a valores contradictorios
y cuya coexistencia es de difcil aceptacin e imposible adaptacin. Afirmamos por
tradicin los principios judeo-cristianos y en nombre de ellos colocamos en el ms
alto sitial de la jerarqua axiolgica los valores del amor fraternal y de la humanidad. Sin embargo, junto a estos sublimes principios proclamados en el Sermn de
la Montaa, encontramos la aceptacin y hasta la glorificacin de principios que
contradicen al tierno pronunciamiento cristiano. La ambicin, el deseo de sobresalir,
de ser primeros o superiores a los dems, es aceptada como virtud. En el seno de
la familia, en las primeras experiencias escolares y ms tarde en la vida adulta, el
individuo tiene que habrselas continuamente con estos valores contradictorios.
Y es un espectculo verdaderamente trgico el observar cmo la criatura ha de
racionalizar, ha de luchar y ha de angustiarse el encontrarse en situaciones vitales
en las cuales por un lado ha de aceptar la pasividad y por el otro la agresividad; por
un lado invocar la colaboracin y ayuda al prjimo y por otro glorificar la lucha y
la competencia, como forma y manera de que sobresalga el mejor para el avance y
desarrollo de la sociedad y ello se refleja en forma contradictoria y absurda en una
serie de premios y castigos.
Es entonces que, al tratar de resolver esta paradjica situacin moral, surge lo
que, siguiendo la terminologa de cierta psicologa en boga, se llama ajuste. Este
mismo proceso cuando se refiere a los actos polticos y oficiales se conoce con el
nombre de compromiso.
Por otro lado, en la conducta personal de un individuo se pueden dar estos
valores o principios en conflictos y hasta pueden coexistir, siempre y cuando se
guarde cierta apariencia y cierto decoro. De la misma manera, cuando en los actos
oficiales y en el ejercicio de la autoridad saben simular cualquier posible conflicto
moral y no salta a la vista la contradiccin moral, es posible ejercer la autoridad con
un mnimo de conflictos sociales. Sin embargo, puede darse el caso que a valores
contradictorios se los evoque de manera simultnea para afrontar una sola y muy
particular situacin. Es en estos casos cuando las tensiones y conflictos se hacen
evidentes y es menester buscar lo ms pronto posible una frmula de acuerdo. Lo
108
anterior trae como consecuencia una lealtad dividida y, en ocasiones, el sacrificio

de valores importantes.
La dificultad surge del hecho poco observado de que es en los mismos valores
donde se genera el conflicto. Esto es lo que hace necesario que la persona observe
cuidadosamente su vida particular y medite individualmente sobre los valores que
la informan y guan. As se dar cuenta de las diferencias fundamentales entre algunos de esos valores y la imposibilidad de su coexistencia en una vida que aspire al
ordenamiento y a la paz interior. Esta situacin tica del hombre en cuanto hombre
se puede aplicar al hombre en cuanto poltico, que se ve precisado en el desempeo de su cargo a invocar principios morales especficos que justifiquen una accin
determinada, lo que no le impedir, en muchas ocasiones, referirse a principios en
contradiccin con los que acaba de invocar para justificar otra accin distinta o para
convencer de un inmediato ejercicio de su autoridad. Tanto uno como otro caso
conducta personal o ejercicio de autoridad pblica parecen caer en la regin del
oportunismo y la mera conveniencia ms que en la de la razn y la moral.
Sin embargo, en mltiples ocasiones, los individuos, ya sea como simples ciudadanos o como miembros del gobierno, tienen que afrontar de manera directa y
sin eufemismos el conflicto generado por valores que no pueden coexistir en una
situacin dada. Hay casos en que no es posible el compromiso: no hay ms que una
salida. Entones viene el problema de sealar las restricciones y lmites a que se debe
someter, ya sea al ajuste individual o al compromiso oficial.
Se ha elaborado pautas individuales de conducta que ofrecen ciertas posibilidades
de ajuste convencional en la solucin de conflictos personales. De la misma manera
se ha formulado bajo el nombre de estipulaciones constitucionales, leyes pblicas,
poltica tradicional y precedentes judiciales toda una amplia regin donde el poltico
y el administrador pueden encontrar los fundamentos de su compromiso o medida
de transaccin. Nuestra preocupacin ahora se dirige a los actos de los empleados
gubernamentales y a las restricciones tico-legales que se han establecido o que
se pueden establecer en el futuro para conseguir que la accin de los empleados
pblicos apunte a una posicin que sin dejar de ser idealista y espiritual no olvide
el aspecto prctico de las cuestiones. Una decisin significa toda una serie de actos
posteriores que han de llevar paulatinamente al objetivo final. Igual significado se
le puede adscribir a la preferencia que mostramos al considerar distintas posibilidades de accin. Por ejemplo, en cierto momento del desarrollo del procedimiento
y la poltica de una localidad determinada tiene que efectuarse una decisin en esta
forma: si se arma a los policas con armas de fuego o con algunos instrumentos
menos mortales, con toletes (garrotes cortos, n.d.e.). Esta es una decisin importante
y, por ejemplo, en el caso de la polica metropolitana de Londres, la decisin de
109
armarlos con toletes determin, en gran parte, el carcter de la relacin que deba
existir entre la polica y el pblico.
La preferencia y el nfasis, tal cual se expresan en los actos individuales, y que
pueden parecer insignificantes, muchas veces, en ltimos anlisis determinan las
oportunidades para llegar a determinados objetivos. Es en el acto de escoger donde
la persona revela de manera indubitable su preferencia axiolgica.
Lo anterior muestra con claridad que las evaluaciones ticas se basan en el
comportamiento diario del individuo ms que en la religin o en su cdigo de tica.
Es as tambin como nosotros juzgamos a los empleados pblicos ms de acuerdo
con su manera de trabajar diariamente y en las decisiones que toman, que en los
trminos de las plataformas polticas o de los objetivos que sealan sus programas
polticos. En cualquier cultura existe siempre una tabla general en la cual se incluye
una gran variedad de valores de distintos grados de importancia. La primera relacin del individuo con estos valores se efecta, realmente, en el ambiente familiar.
En esa primera experiencia algunos valores simples pero indudablemente fundamentales, tales como la honradez, la consideracin por el derecho de los dems, el
respeto por la autoridad, etc., toman gran importancia. A medida que el individuo
crece, sus relaciones se amplan; empieza a darse cuenta de otros valores. En la
escuela, por ejemplo, ciertos valores adquieren importancia predominante. Los
valores ms significativos y prominentes en cualquier consideracin individual,
son el resultado de sus relaciones en el primer grupo al que perteneci. El grupo
con el cual el individuo se identifica y del cual l deriva su posicin, su manera de
proceder, el reconocimiento social y, lo que es ms importante an, su seguridad,
determina su particular tabla de valores, es decir, la seleccin de aquellos valores
que considera ms importantes. l se referir a estos valores particulares muy a
menudo y los colocar en primer lugar en su personal jerarqua axiolgica. Este
procedimiento resulta en el desarrollo de distintas, por decirlo as, constelaciones
de valores que se pueden distinguir en la esfera total axiolgica en una cultura
dada. Pero el hecho que nosotros distingamos distintos valores no quiere decir que
los separamos unos de otros en el ambiente tico. Estas constelaciones de valores
que acabamos de diferenciar vienen a convertirse en hbitos de pensamiento de
un grupo particular y son de importancia para ese grupo. Como resultado final de
este proceso tenemos que en diversos grupos dentro de nuestra sociedad ciertos
valores son sacrificados por otros valores. As la conducta que se observa en el
grupo familiar no es considerada tica en las relaciones comerciales; la prctica
que se utiliza en el mundo del comercio por causa de la competencia econmica,
no se ve bien en algunas profesiones y se llega hasta considerarla como un crimen
cuando se refiere a empleados oficiales.
110
2. PROGRAMAS AXIOLGICOS PARA LOS EMPLEADOS OFICIALES

El esquema axiolgico que debe servir el administrador pblico lo encontramos
expresado en una gran variedad de documentos oficiales. Los objetivos finales estn
casi siempre contenidos en la Constitucin Nacional. Las provisiones de la Constitucin definen a los altos propsitos del Estado y vienen a delinear los deberes y las
responsabilidades de los dems altos miembros del gobierno. Desde que estas provisiones o estas normas, por decirlo as, son casi siempre bastantes amplias y adems,
generalmente estn suplementadas con disposiciones legales especiales. Estas disposiciones son ms especficas y detalladas y se refieren a ciertos objetivos definidos,
a ciertos propsitos especficos de las distintas agencias pblicas con referencia a su
poltica y procedimiento. Las provisiones constitucionales combinadas con las leyes
bsicas proveen los elementos fundamentales de lo que se podra llamar el esquema
axiolgico de la administracin. En esta forma se intenta no solo guiar sino limitar a
los administradores pblicos en sus relaciones oficiales y en sus actividades.
Hay otra influencia importante que conviene destacar. Algunas veces las normas
constitucionales y las leyes suplementarias a que nos hemos referido antes, estn
sujetas a interpretaciones judiciales y a decisiones de la corte. Estas interpretaciones y decisiones llegan a formar parte del esquema axiolgico a que nos hemos
venido refiriendo y sirven para definir an ms el carcter preciso de este esquema
de valores del administrador pblico.
Todos los valores, sin embargo, no surgen de estas fuentes legales y documentales.
Conceptos de gran significado son establecidos por ciertas prcticas tradicionales
y no escritas pero que se conservan dentro de los crculos del gobierno. El puesto
y medida del servicio pblico en cualquier Estado, son en gran parte producto de
prcticas tradicionales. En algunas naciones el servicio en el gobierno determina
los grados sociales del individuo. Este es el caso de Inglaterra. Cuando este proceso
tiene lugar significa una poderosa fuerza encaminada a satisfacer las necesidades
personales del individuo para conseguir reconocimiento y aceptacin. Pero algo ms
importante, todo ello redunda en un fundamental respeto para el servidor pblico. El
proceso exige cierta manera de conducirse en la conducta personal, especialmente
por parte de aquellos que gozan de privilegio de clase. Es as como encontrarnos
un tercer elemento definidor. La conducta personal se llega a formular por la identificacin de la persona como un servidor pblico. Una caracterstica final del valor
especial del grupo de valores aceptados por el administrador es el resultado de su
asociacin con camaradas o compaeros en el servicio. No se reconoce generalmente esta importancia de los jefes de departamento, supervisores, quienes son los
ms responsables de mantener este tono moral en el servicio pblico. Por ejemplo,
111
por precedentes y por la forma consistente en que ellos mantengan los principios
establecidos, ejercen una de las influencias ms importantes en el clima moral de
las oficinas pblicas. La moral en los servicios pblicos es la resultante del ejemplo
inspirador y estimulante de los altos dirigentes ms que de leyes rigurosas o de la
aplicacin de rigurosas sanciones. En resumen, la tabla de valores del administrador
pblico tiene sus orgenes en los principios ticos de una determinada cultura, tal
como son expresados en amplios ideales filosficos. Estos principios, en tanto que
se refieren a la actividad y conducta oficiales, son formulados de una manera ms
especfica en una combinacin que abarca los siguientes puntos:
1. Ley bsica o fundamental;
2. Interpretaciones judiciales;
3. Prcticas tradicionales y
4. Ejemplos y precedentes establecidos por el personal supervisor.
Es as como surge el esquema valorativo. Lo que el individuo dentro de la administracin hace con l, la forma como lo utiliza, cundo se inspira en estos valores,
son todas ellas consideraciones igualmente importantes.
3. ACCIN CREADORA DE ADMINISTRADORES CON EXPERIENCIA
Hasta ahora hemos descrito los niveles generales que existen actualmente en la
tica y las normas de conducta de los administradores pblicos. No hay necesidad
de hablar en detalle acerca de la agencia de principios bien conocidos tales como
la honradez, el trato justo y equitativo, la objetividad, la imparcialidad y todos esos
valores que estn envueltos en los servicios del gobierno.
En las condiciones que prevalecen actualmente en la sociedad industrial y urbana
de la democracia moderna, al administrador pblico se le permite un amplio campo
para la eleccin entre diversos cursos de accin y suficiente libertad en el ejercicio
de su criterio para llevar a cabo sus responsabilidades diarias. Lo anterior es una
expresin de la confianza que en una democracia debemos tener en la sensibilidad
moral del empleado pblico. Esta confianza significa, en parte, el reconocimiento
tcito del hecho siguiente: no es posible una constante revisin de cada acto individual para determinar si cumple rigurosamente los requisitos de los principios
ticos. Investigaciones de tal naturaleza ni son deseables ni son prcticas. Debemos
recordar siempre que las mquinas de mayor perfeccin tcnica y los ms detallados y cuidadosos sistemas de contabilidad y auditoria no podrn nunca asegurar
la honradez personal en la conduccin de los negocios humanos. No hay nada que
112
pueda reemplazar la conciencia y el sentido moral de la persona. Sin embargo, el

Estado moderno ha de preocuparse por reforzar mtodos y procedimientos para
proteger los intereses pblicos y esto en un estado de cosas y bajo condiciones de
cambio continuo. Pero aunque debe destacar cambios y mejoras de una direccin
cientfica, es menester recordar que no son suficientes para conseguir en su plenitud
la vida y efectividad de la democracia.
La necesidad ms acuciante es la de administradores y empleados gubernamentales con la suficiente madurez y experiencia para aceptar todas las consecuencias de
un esquema de valores como el que acabamos de explicar. Necesitamos administradores que solo necesiten objetivos, propsitos y guas generales y no limitaciones,
restricciones y castigos para mantenerlos en el camino de lo correcto y lo justo. Y
este tipo de administradores conscientes y experimentados solo se consiguen a travs
de una educacin que contemple no solo el aspecto profesional y tcnico sino lo que
es de muy alta especial importancia: la preparacin moral y humanstica.
4. DESARROLLO Y PROGRESO DE UNA PROFESIN
Ha sido en tiempos relativamente recientes cuando hemos sentido la necesidad de
una educacin integral para los administradores pblicos. La salvacin de nuestra
civilizacin depende, ms que nada, de la significacin y desarrollo de las profesiones. La efectividad de nuestra sociedad est determinada en gran parte por la
capacidad y la competencia de aquellos en cuyas manos descansa la proteccin
de la salud pblica, el mantenimiento de las relaciones legales, la direccin de la
educacin y la operacin de los otros servicios que necesita la humanidad.
En la China, en Egipto y ms tarde en los imperios romano y turco, mucho antes
del descubrimiento del Nuevo Mundo, hay evidencia del surgimiento de una clase
administrativa, un grupo de especialistas identificados, por su preparacin y por
oficio, para la administracin del gobierno. Esta capitalizacin, o profesionalizacin
de los administradores desapareci en aos posteriores, excepto en la organizacin
de la Iglesia medieval. Cuando surge de nuevo, la prctica especializada de administradores pblicos asume ms el carcter de vocacin que el de una profesin ya
que no se requiere preparacin especial alguna para ocupar los altos puestos de la
administracin pblica.
Por la ausencia de un grupo de administradores profesionalmente preparados,
fueron los clrigos y los abogados los que buscaron y consiguieron los puestos
importantes de la administracin pblica. Cuando se introduce el principio de la
soberana estatal y la subordinacin de la Iglesia al Estado, los abogados son los
que predominan.
113
La profesin del derecho ha dejado, por lo tanto, la marca de su actitud legalista

en los problemas administrativos de la mayor parte de los sistemas gubernamentales
del mundo occidental. Esta caracterstica se mantiene en Norte, Centro y Suramrica
no solamente en las ramas ejecutivas sino tambin en las legislativas. La lucha de los
administradores pblicos en muchas partes del mundo para ganar independencia en
alguna medida, primero de las instituciones religiosas y ms tarde de los monarcas
absolutos y an ms tarde de los ministros, ha marcado el curso de la historia.
El estado vocacional de la administracin pblica, a pesar de su importancia para
la humanidad, ha continuado por siglos, en tanto que el derecho, la medicina, la
ingeniera y la educacin se han desarrollado como profesiones. No es sino hasta el
siglo XIX y el siglo XX, con la creciente preocupacin por la economa poltica y la
ciencia poltica en las grandes universidades del mundo, cuando se llega a obtener
un cuerpo de conocimientos, una elaboracin de tcnicas y una metodologa para
fundamentar el concepto de la administracin pblica como profesin. La lenta
evolucin de la profesin de administrador pblico explica en parte lo mucho que ha
tardado el surgimiento de consideraciones ticas para obtener una base profesional
prctica en esta rea importante de la preocupacin humana.
5. PROFESIONES Y CDIGOS
Las profesiones en Amrica Latina tienen races en la vieja Europa. La mayor parte
de los pases latinoamericanos deriva sus conceptos profesionales, su tica y su metodologa, de una base filosfica europea. Es por eso que se ha de comprender que las
profesionales latinoamericanas estn sujetas a un mayor dominio por parte del Estado
del que notamos, por ejemplo, en la parte norte del Nuevo Mundo, donde sobreviven
y tienen mayor influencia las tradiciones inglesas y anglosajonas que aquellas que
se derivan de la ley romana. Es debido a esta ltima influencia que notamos que, en
el mundo latinoamericano, la mayor parte de las normas de conducta y restricciones
sociales que no tiene origen religioso o econmico son prescritas por el Estado. En
la ausencia de una intervencin por parte del Estado, fue costumbre en el mundo
anglosajn, a partir de la mitad del siglo XIX, el desarrollar en las profesiones una
actitud muy personal en lo que se refiere a la disciplina y dominio. Pero sea que se
tratara de una funcin del Estado o de las mismas profesiones, se hizo necesaria e
inevitable la formulacin de una tica profesional y un reglamento prctico.
Hay dos motivos bsicos para regular la conducta profesional, la prctica de
las profesiones es de tal importancia para la seguridad y el bienestar de todos los
integrantes de un Estado que por ello requiere de una reglamentacin pblica.
Cuando la vida prctica est reglamentada de una manera parcial y no muy eficaz,
114
es necesario que las profesiones interesadas en su preservacin, en su integridad

y en su posicin en la sociedad establezcan cdigos y lmites. Aun cuando existe
una restriccin por parte del Estado, las profesiones regularmente van ms all por
medio de reglamentaciones suplementarias de la prctica de su profesin y es as
como formulan cdigos de tica, o deontologa, que sirven como consulta al efectuar
pruebas individuales de competencia. De hecho, los mismos gobiernos al tratar de
mantener un dominio deben operar a travs de un personal profesionalizado y tienen
que depender de un conocimiento especializado y de una capacidad que permita
efectuar distinciones y contribuciones que son un monopolio de los miembros de
la profesin. Por todo ello es obvio que los profesionales tienen que jugar uno de
los papeles ms importantes en el establecimiento de una norma de conducta y una
forma de reglamentacin.
6. UN CDIGO PARA EL ADMINISTRADOR PBLICO
(DEONTOLOGA)
El desarrollo de una metodologa para el administrador pblico como tal presenta
algunas dificultades bsicas en cualquier parte del mundo, pero estas dificultades
son mayores en Latinoamrica. Tal como ya se ha sealado anteriormente, una de
sus caractersticas es que la profesin, en contraste con la vocacin, requiere una
preparacin educativa de carcter intensivo. Pero ms an, la profesin significa,
por parte de los que la practican, servicio dedicado al pblico. Las profesiones suponen la existencia de un cuerpo de conocimientos que se pueda transmitir y que
cuente con una literatura elaborada y bien definida de teora poltica, historia de la
estructura gubernamental e investigacin prctica administrativa. El desarrollo y
la comunicacin de este conocimiento requieren de una metodologa particular y
una terminologa especializada. La ausencia de conocimiento apropiado dificulta
el desarrollo de un cdigo de tica o, por otro lado, nos presenta este cdigo tan
amorfo como la misma profesin. Al tratar de encontrar normas y referencias los
que tratan de desarrollar un cdigo de tica para los administradores pblicos se
hallan forzados a solicitar prestados los valores y los ideales de otras profesiones
establecidas ya con anterioridad.
Los valores bsicos de la administracin pblica, cuando son debidamente articulados y presentados, coincidirn con los valores de la misma sociedad. En un
anlisis final hay que aceptar la existencia y persistencia de necesidades humanas
bsicas. Las necesidades humanas que se expresan como deseos y aspiraciones y
que se concentran en esa preocupacin humana por obtener reconocimiento, nuevas
experiencias y seguridad.
115
Y es de aqu, de estos muy naturales deseos por parte de todos los seres humanos,
de donde podemos derivar lo que en ltima instancia deben ser considerados los
valores ms deseables. Tratemos de preparar administradores pblicos y empleados
pblicos que nos ayuden en la formacin de un ambiente en el que las satisfacciones de nuestro ser se puedan realizar con menos dolor, menos mortificacin y sin
entrar en conflicto con los dems. Es necesario que nos volvamos menos ansiosos
y agresivos; que exista menos preocupacin por la competencia y la rivalidad y
ms generosidad, tolerancia y cooperacin. Es necesario que nosotros consigamos
hacer surgir en nuestros empleados pblicos, por medio de la educacin y la prctica
continua, una comprensin humana y la visin de un mundo mejor.
Unidad
TICA Y DEONTOLOGA
VS. RESPONSABILIDAD
Vctor F. Garca Gonzales
5.1. CONCEPTOS BSICOS

La tica es el conjunto de normas morales que rigen la conducta humana. El
acto tico es un acto conforme a la moral. La palabra tica tiene una serie de
sinnimos que se mencionan a continuacin.
tica, probidad, honradez, moralidad, rectitud, legalidad (de acuerdo a derecho),
pureza (virginidad en el incumplimiento de normas), perfeccin, entereza, generalidad, completo, plenitud.
Lo contrario a la tica se expresa en los antnimos: inmoralidad, corrupcin,
imperfeccin, parcialidad, ilegalidad.
La moral es el conjunto de ideas y acciones basadas en el valor de la bondad. Los
actos morales no pertenecen al campo jurdico, sino al fuero interno personal.
La deontologa es el tratado de los deberes.
El deber es una obligacin moral; es mandato moral.
5.2. EL EMPLEADO PBLICO, LA TICA Y LA DEONTOLOGA
El agente del Estado (trabajador, servidor o funcionario, empleado pblico) en el
desempeo de sus funciones tiene el deber (imperativo moral, tico) y la obligacin
(imperativo legal, jurdico) de ser tico, honrado, decente, moral, estricto, escrupuloso, cumplidor, probo, justo, equitativo, cabal, recto, intachable, incorrupto,
insobornable y estricto cumplidor de las normas legales y morales que rigen las
funciones de su cargo. Siempre debe actuar conforme a derecho y a la tica.
Si se quisiera resumir la conducta laboral de todo agente del Estado, se dira que su
actuacin debe ser eficiente, eficaz, efectiva, tica y que debe buscar la perfeccin.
118
UNIDAD 5: TICA Y DEONTOLOGA VS. RESPONSABILIDAD
5.3. RESPONSABILIDAD
Todos los agentes del Estado (empleados pblicos, trabajadores, servidores y funcionarios), en el cumplimiento de sus funciones, producen actos administrativos,
por accin u omisin. Por dichos actos administrativos los agentes del Estado estn
sujetos a responsabilidad, que es de cinco clases: moral, poltica, civil, penal y
administrativa.
a) Responsabilidad
Tiene como sinnimos: obligacin, carga, compromiso, cumplimiento, exigencia,
vnculo, necesidad, gravamen, incumbencia, servidumbre, garanta, deuda, contrato
y convenio.
Tambin significa madurez, sensatez, juicio, sentido del deber, equilibrio,
prudencia, cordura, solvencia, formalidad, seriedad.
Tiene como antnimos: irresponsabilidad, incumplimiento, desvinculacin, incompetencia, insolidaridad, inmadurez, inexperiencia, insolvencia, improcedencia,
insensatez.
En el mbito administrativo pblico, la responsabilidad es la respuesta (sancin)
del Estado o de la Nacin a un agente del Estado que no cumple las normas que
regulan y rigen las funciones de su cargo.
b) Responsabilidad moral
Es una sancin interna, subjetiva, consistente en un cargo de conciencia por
el incumplimiento de las obligaciones que le imponen las normas que regulan su
cargo. Esta sancin tiene una extensin exterior y objetiva que consiste en el descrdito, el desprestigio, la mala reputacin y el rechazo social que la comunidad, la
opinin pblica y la Nacin dan como sancin al empleado pblico que no cumple
una obligacin o de un deber.
Es por todos sabido que las personas, sean empleados pblicos o no, cuidan su
imagen personal, tratan de tener buena reputacin y aceptacin social; buscan el
prestigio.
c) Responsabilidad poltica
Corresponde a los altos dignatarios del Estado: Presidente de la Repblica, presidentes de los Poderes del Estado, ministros, Contralor General de la Republica,
119
Presidente del Banco Central de Reserva, alcaldes y otros funcionarios de alta

jerarqua por eleccin designacin.
La sancin o respuesta del Estado ante un acto que viole las normas constitucionales o legales consiste en exigirles a estos altos funcionarios su renuncia al cargo;
en otros casos, se declara vacante el cargo que desempea el alto funcionario, sin
perjuicio de las otras responsabilidades que le correspondan.
d) Responsabilidad civil
Es aplicable a cualquier agente del Estado que con sus actos administrativos cause
daos y perjuicios a terceros y se manifiesta con la indemnizacin que debe pagar,
previo proceso y sentencia del juez en lo civil.
La responsabilidad civil acarrea el pago de una indemnizacin por el dao emergente, material o moral y el lucro cesante.
Esta responsabilidad est regida por el Cdigo Civil (Artculos 1321, 1322 y
1969 al 1988).
e) Responsabilidad administrativa
Es la respuesta (sancin) de la entidad al agente del Estado que no cumple las normas legales o reglamentarias que rigen la vida institucional y comete actos que se
tipifican como faltas administrativas.
El empleado pblico, servidor o funcionario, est regido por las siguientes
normas:
Empleado pblico con rgimen laboral privado:
Texto nico Ordenado de la Ley de Fomento del Empleo; Decreto Legislativo
N 728, aprobado por D.S. N 003-93-TR (Pub. 23.04.93) y la Fe de Erratas
(Pub. 29.04.93).
Reglamento del Decreto Legislativo N 728, aprobado por D.S. N 004-93-TR
(Pub. 26.04.93).
Empleado pblico con rgimen laboral pblico:
Decreto Legislativo N 276 (del 06.03.84).
Reglamento del Decreto Legislativo N 276, aprobado por D.S. N 005-90PCM (del 17.01.90).
Ley N 28175, Ley Marco del Empleo Pblico.
Ley Orgnica del Poder Judicial (LOPJ).
120
Nota.- Se recomienda revisar:

La Ley General de la institucin a la que pertenece el participante.

El Reglamento de Organizacin y Funciones de su entidad.
El Manual de Organizacin y Funciones de su entidad.
Los reglamentos internos de la entidad.
En estas normas se debe hacer hincapi en lo relativo al rgimen de carrera, a

los deberes, obligaciones, prohibiciones, y derechos de los empleados pblicos,
servidores y funcionarios, as como al rgimen disciplinario (faltas administrativas,
sanciones y procesos disciplinarios).
f) Responsabilidad penal

Es la respuesta del Estado (aplicacin de penas) por los ilcitos penales que, en el
desempeo de la funcin pblica, cometen los empleados, servidores y funcionarios
pblicos.
Se efecta aplicando las normas del Cdigo Penal y del Cdigo Procesal Penal
por los jueces penales.
g) Autonoma de cada tipo de responsabilidad

Hay que hacer la observacin importante que las acciones y sanciones por responsabilidad de los agentes del Estado son autnomas e independientes entre si; es
decir, por el incumplimiento de las normas de su cargo, un agente del Estado puede
recibir en forma independiente sancin moral (su conciencia y la valorizacin de
su persona por la Comunidad); sancin poltica (exigencia de su renuncia del cargo
de alto dignatario); sancin civil (pago de indemnizacin impuesta por sentencia
del juez civil); sancin administrativa (sancin de la entidad a la que pertenece
el empleado pblico por faltas administrativas: amonestacin, suspensin, cese
temporal, destitucin, despido) y sancin penal (penas impuestas por sentencia del
juez penal).
121
EJERCICIO
1. Leer la Constitucin Poltica y comentar sus aspectos referidos a las funciones
y responsabilidades de los funcionarios y trabajadores, en general, comenzando
por el Presidente de la Repblica.
2. Comentar los artculos del Cdigo Civil sobre responsabilidad extra contractual.
3. Comentar la Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Ley N 27815,
modificada por la Ley N 28496 y su Reglamento aprobado por el Decreto
Supremo N 033-2005-PCM, publicado el 19.4.2005.
4. Responda: qu faltas administrativas puede cometer un empleado pblico?
5. Responda: qu delitos y faltas penales estn ligados a la funcin pblica?
6. Busque la derogada ley del 28 de septiembre de 1868, promulgada por el presidente Ramn Castilla, denominada Ley de Responsabilidad de Funcionarios.
Lala y haga algunos comentarios.
122
LECTURA 5.1
LA TICA Y TRANSPARENCIA
EN LAS COMPRAS DEL ESTADO
Alberto Aponte, Luca Osorio
y Giovanna Snchez (uni 2006)
1. PRESENTACIN
La prctica y las ideas acerca de la administracin pblica estn conformadas por
instituciones y valores polticos, econmicos, sociales y culturales. En realidad, es
el contexto de la administracin pblica, ms que su composicin interna, lo que
determina su funcionamiento y sus potenciales de transformacin.24 Vale decir,
la organizacin de estas entidades gira en torno a un conjunto de valores y sobre
esa base funcionan y planifican su desarrollo; para ello es necesario contar con
una administracin pblica manejada por funcionarios preparados que sirvan a
ciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moral de atender
satisfactoriamente al usuario.
Dentro de ese contexto, la administracin pblica peruana no es ajena a cumplir
con su misin de servicio con eficiencia, de tal manera que gran parte de sus recursos est destinada especialmente a la poblacin ms necesitada, considerando que
el manejo de los fondos pblicos debe ser confiado a personas idneas, honestas,
con vocacin de servicio y comprometidas con el desarrollo del pas, en quienes la
gente tenga confianza.
El Estado peruano, a fin de cumplir con sus metas, realiza una serie de actividades,
entre ellas la adquisicin de bienes y la contratacin de servicios, actividad importante que le permite en forma oportuna y de manera eficiente servir a los usuarios
internos y externos, para que atiendan sus necesidades. Es necesario sealar que
actualmente el monto de las compras estatales asciende aproximadamente a los doce
24 Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Clsicos de la administracin pblica. Mxico, 1999, p. 8.
123
mil millones de soles anuales (S/. 12.000.000.000,00),24 motivo por el cual es muy
importante para el erario nacional manejar dicho fondo con suma prudencia, dentro
de criterios racionales, ticos y muy transparentes, de tal manera que en la rendicin
de cuentas la poblacin quede satisfecha del manejo de los recursos pblicos.
Considerando que es obligacin de la administracin pblica manejar los recursos
del Estado con eficiencia y honestidad, mediante el presente trabajo se analiza cmo
se manejan las compras gubernamentales dentro de trminos ticos y de transparencia; si la normativa actual coadyuva a evitar la corrupcin y si el personal con
que cuenta el Estado para las adquisiciones y contrataciones es el ms idneo. En
ese sentido, el tema desarrollado comprende bsicamente, dos aspectos: el terico
y el experimental, a fin de llegar a conclusiones y recomendaciones valederas que
contribuyan a reforzar los valores ticos y mejorar la transparencia en nuestro sistema de compras estatales.
2. MARCO TERICO
2.1. Concepto de tica
La palabra castellana tica proviene del vocablo griego thos. El thos se refera
no solo a la manera de ser sino al carcter; posteriormente el lenguaje fue evolucionando y se us para referirse a la manera de actuar, coherente, constante y
permanente del hombre para llevar a cabo lo bueno, siendo ste el concepto clsico
de lo que siempre se ha entendido por tica. La tica se define como moral, rectitud,
legalidad, honradez, pureza, plenitud. En general, la tica es el conjunto de normas
morales y obligaciones que rigen la conducta humana en la sociedad, establece
normas y leyes que dirigen el comportamiento humano en orden del bien.
La tica es una disciplina que forma parte de la filosofa que se ocupa de fundamentar de manera racional del comportamiento moral del hombre, la misma que
conduce a la reflexin acerca de lo bueno y lo malo, con base en los principios
ticos; se caracteriza por emplear un lenguaje valorativo y normativo (a travs de
la moral), en vez de un lenguaje descriptivo como otras ciencias. Los individuos
toman decisiones frente a las ocurrencias presentadas a lo largo de circunstancias
concretas de sus vidas. Se considera a la tica como un conjunto de normas que
regula la actividad o comportamiento humano en direccin al bien, regulndola a
travs de normas, leyes, cdigos, con el fin que el hombre sepa elegir bien, toda
25 Programa Avanzado de Especializacin en Contrataciones y Adquisiciones Pblicas. Convenio Universidad
San Martn de Porres - CONSUCODE. Sitio Web: www.consucode.gob.pe
124
vez que la tica vale por s misma y est implcita en la conducta del hombre. En
resumen, la tica es la ciencia de lo que el hombre debe hacer para vivir como se
debe vivir, para ser lo que tiene que llegar a ser, para alcanzar su valor supremo,
para realizar en su naturaleza lo que presenta como la justificacin de su existencia,
aquello hacia lo que y por lo que existe. En pocas palabras: la tica es una ciencia
categricamente normativa (lvarez et al. 2005).
Desde los principios valorativos, la tica conduce a determinar si un acto es justo
o injusto, honesto o deshonesto, permitido o prohibido, en relacin con los dems.
La esencia valorativa del comportamiento tico trasciende la dimensin individual
y adquiere relevancia en el contexto social en la medida en que tal conducta es
asumida y aceptada por el colectivo. En tal sentido, los cdigos ticos pueden ser
aceptados o rechazados por los integrantes de un determinado grupo social o por
determinadas generaciones.
La tica anida en la conciencia moral de todo ser humano y le sirve de motor,
freno o direccin segn los casos al momento de actuar. El comportamiento tico
lo que llamamos rectitud no es ingrediente ajeno al ejercicio profesional, es un
componente inseparable de la actuacin profesional (Ros lvarez 2004).
2.2. Concepto de transparencia
El concepto etimolgico de la palabra transparencia es claridad, algo visible,
cristalino, que se puede ver a travs de, que se deja adivinar, hacer lo correcto. Desde el punto de vista del comportamiento humano se puede definir a la
transparencia como honradez, honestidad, tica, existencia de reglas claras, conocimiento y aplicacin de la ley.
El concepto de transparencia est ligado a la obligacin o deber de los poderes
pblicos de exponer y someter al anlisis de la ciudadana la informacin relativa
a su gestin, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de sus servidores (Tesoro 1999), por lo que cuando se habla de transparencia en la gestin
pblica, se entiende como rendicin de cuentas, existencia de reglas claras, acceso
y oportunidad a la informacin, y participacin y escrutinio ciudadano.
En el proceso de transparencia de las empresas en general, la tecnologa informtica y de comunicacin son instrumentos que facilitan el acceso, canalizacin y
diseminacin de la informacin, obtenindose as informacin relevante, oportuna,
pertinente y confiable por parte de personas que estn relacionadas por expectativas
y aspiraciones comunes. En ese sentido, toda organizacin, sea pblica o privada,
debe conducirse por caminos transparentes y ello mucho depende de la alta direccin, de cun preocupada est por el personal que tiene a cargo, siendo necesario
125
para ello someterla a un proceso de induccin que tenga como fundamento los
valores ticos, porque una institucin ser ms transparente cuando el personal que
la conforma viva plenamente las virtudes humanas en su conjunto, que no es otra
cosa que la tica o la moral.
La transparencia en las actividades de una persona o institucin no debe ser el
resultado de una accin de control. Toda persona (natural o jurdica) debe nacer,
crecer y proyectarse a la sociedad sobre bases slidas de principios morales, porque
solo asegurando esta conducta o comportamiento obtendr resultados favorables en
aspectos de tica, honestidad, honradez, lo que significa que la transparencia es el
resultado de las acciones que se hallan tomado en cuanto a vivir los valores ticos o
principios morales, como parte de una poltica organizacional y como conducta de
vida de cada persona, considerando que las organizaciones la conforman grupos de
personas. Por lo tanto, una organizacin que est preocupada en ser transparente en
su gestin no debe esperar el resultado de sta, producto de las auditorias a las que
es sometida, ya sea por iniciativa propia o de terceros, sino que dentro de ella misma
debe existir toda una cultura de formacin en valores del personal, difundiendo y
premiando con incentivos aquellas conductas que demuestran un contenido de valor
moral. En resumen, debe ser preocupacin de cada persona formarse en virtudes para
ser ms transparente en sus actividades ordinarias, cuyo comportamiento redundar
con creces en favor de la sociedad.
2.3. tica y transparencia en la funcin pblica
Como se ha sealado al desarrollar el concepto de transparencia, ste tiene acepciones muy amplias. El ciudadano normalmente lo asocia en lo fundamental con temas
relacionados con la lucha contra la corrupcin. El servidor o funcionario pblico, en
el desempeo de sus funciones tiene el deber u obligacin de ser tico, transparente
y estricto cumplidor de las normas legales y morales que rigen la actividad funcional
en el desempeo del cargo (Garca Gonzales 2006), porque de su conducta depende
mucho de la credibilidad de su institucin, cara a la opinin pblica. Un servidor
pblico que acta con transparencia es porque en su proyecto de vida cuenta vivir
dentro de valores ticos.
Es sabido que el prestigio de los servidores pblicos est muy deteriorado, desde
el ms alto funcionario hasta los servidores de piso o de la calle, aquellos que tienen
contacto diario con la ciudadana. El estigma que llevan es que no sirven al cliente
como se merece, salvo que haya de por medio una ddiva o regala, o como se dice
en el argot criollo del peruano, una coimisin. Contra todo esto debemos luchar
todos como ciudadanos, en el lugar en donde nos encontremos, no permitiendo que
126
las personas a quienes el Estado paga con los aportes tributarios de todos, vivan
adems de ingresos extraordinarios provenientes de actos inmorales y corruptos, lo
que muchas veces es propiciado por quien solicita el servicio.
Es necesario promover la tica y la transparencia en la administracin pblica; la clave reside en la voluntad poltica y en la vocacin cvica de cada persona
comprometida con la misin de servicio del Estado, a fin de lograr que en forma
paulatina adquiera vigencia real. Es obligacin del Estado capacitar a sus servidores en principios y valores ticos, a fin de evitar hechos de corrupcin, y promover
en todos los niveles del aparato estatal un programa agresivo de cmo vivir en
valores, as como difundir una cultura de virtudes, dirigida a sus servidores como
a la sociedad civil, porque entre los ciudadanos y las empresas que forman parte
de ella existe corrupcin.
La tica debe formar parte de la actividad que realiza el funcionario o servidor
pblico, a fin de lograr una administracin pblica mas eficiente, pues los actos
contrarios a los valores ticos en la administracin pblica, generan corrupcin,
entendindose por corrupcin al aprovechamiento del cargo pblico para lograr un
beneficio propio, lo que trae como consecuencia la prdida de ingresos del erario
pblico, el aumento de la pobreza, la reduccin de las posibilidades a que la ciudadana progrese, genera desconfianza y desmoralizacin entre la gente. Se reconoce
que desde el aparato estatal se lucha contra los actos de corrupcin, aunque a veces
el accionar es sedentario; por lo tanto, corresponde a la sociedad organizada exigir
al Estado no parar en esa lucha.
En el Per, desde la cada del gobierno del presidente Alberto Fujimori, considerada una de las administraciones ms corruptas que conocemos, el Estado viene
tomando diversas acciones para controlar y desterrar este flagelo llamado corrupcin, que genera atraso y pobreza en nuestro pas. En ese sentido, en el ao 2002 se
promulg el Cdigo de tica de la Funcin Pblica,26 herramienta legal que permite
regular el accionar del servidor pblico dentro del marco funcional y dentro de los
siguientes principios ticos:
Respeto: Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitucin y las Leyes,
garantizando que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el
cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos
a la defensa y al debido procedimiento.
26 Ley N 27815 - Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Publicada en el diario oficial El Peruano el
13 de agosto de 2002.
127
Probidad: Acta con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el

inters general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por s
o por interpsita persona.
Eficiencia: Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando
obtener una capacitacin slida y permanente.
Idoneidad: Entendida como aptitud tcnica, legal y moral, es condicin esencial para el acceso y ejercicio de la funcin pblica. El servidor pblico debe
propender a una formacin slida acorde con la realidad, capacitndose permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones.
Veracidad: Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos
los miembros de su institucin y con la ciudadana, y contribuye al esclarecimiento de los hechos.
Lealtad y obediencia: Acta con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros
de su institucin, cumpliendo las rdenes que le imparta el superior jerrquico
competente, en la medida que renan las formalidades del caso y tengan por
objeto la realizacin de actos de servicio que se vinculen con las funciones a
su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que
deber poner en conocimiento del superior jerrquico de su institucin.
Justicia y equidad: Tiene permanente disposicin para el cumplimiento de sus
funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en
sus relaciones con el Estado, con el administrador, con sus superiores, con sus
subordinados y con la ciudadana en general.
Lealtad al Estado de Derecho: El funcionario de confianza debe lealtad a la
Constitucin y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de confianza en regmenes
de facto es causal de cese automtico e inmediato de la funcin pblica.
Por otro lado, la misma norma seala que ante situaciones extraordinarias, el
servidor pblico puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no
sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias
para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Los deberes
que tiene el servidor pblico en el ejercicio de la funcin pblica se sealan a continuacin:

Neutralidad: Debe actuar con absoluta imparcialidad poltica, econmica o de
cualquier otra ndole en el desempeo de sus funciones, demostrando independencia a sus vinculaciones con personas, partidos polticos o instituciones.
Transparencia: Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente; ello
implica que dichos actos tienen en principio carcter pblico y son accesibles
128
al conocimiento de toda persona natural o jurdica. El servidor pblico debe de

brindar y facilitar informacin fidedigna, completa y oportuna.
Discrecin: Debe guardar reserva con respecto a hechos o informaciones de los
que tenga conocimiento con motivo o en ocasin del ejercicio de sus funciones,
sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le correspondan en
virtud de las normas que regulan el acceso y la transparencia de la informacin
pblica.
Ejercicio adecuado del cargo: Con motivo o en ocasin del ejercicio de sus
funciones, el servidor pblico no debe adoptar represalia de ningn tipo o ejercer
coaccin alguna contra otros servidores pblicos u otras personas.
Uso adecuado de los bienes del Estado: Debe proteger y conservar los bienes
del Estado, debiendo utilizar de manera racional los que le fueran asignados
para el desempeo de sus funciones, evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del Estado para
fines particulares o propsitos que no sean aquellos para los cuales hubieran sido
especficamente destinados.
Responsabilidad: Todo servidor pblico debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su funcin pblica.
Por ltimo, dicha norma establece prohibiciones de carcter tico del servidor
pblico, a fin de hacer transparente la actividad en la administracin pblica. Estas
prohibiciones son de carcter imperativo, que el servidor est obligado a cumplir
y porque se refieren a actos que atentan contra la tica y la moral. Es conveniente
indicar que estas prohibiciones no solo son vlidas para el sector pblico, sino
tambin para el sector privado, porque se refieren a la conducta o comportamiento
humano. Las prohibiciones contenidas son las siguientes:
Mantener intereses de conflicto: Mantener relaciones o aceptar situaciones en
cuyo contexto sus intereses personales, laborales, econmicos o financieros
pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su
cargo.
Obtener ventajas indebidas: Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para s o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia.
Realizar actividades de proselitismo poltico: Realizar actividades de proselitismo
poltico a travs de la utilizacin de sus funciones o por medio de la utilizacin de
infraestructura, bienes o recursos pblicos, ya sea a favor o en contra de partidos
u organizaciones polticas o candidatos.
129
Hacer mal uso de informacin privilegiada: Participar en transacciones u operaciones financieras utilizando informacin privilegiada de la entidad a la que
pertenece o a la que pudiera tener acceso por su condicin o ejercicio del cargo
que desempea, ni debe permitir el uso impropio de dicha informacin para el
beneficio de algn inters.
Presionar, amenazar y/o acosar: Ejercer presiones, amenazas o acoso sexual
contra otros servidores pblicos o subordinados, que puedan afectar la dignidad
de la persona o inducir a la realizacin de acciones dolosas.
3. MARCO EMPRICO
3.1. La transparencia y acceso a la informacin en las compras

del Estado peruano
La dacin de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin nos provee de un
instrumento legal valido para combatir la corrupcin dentro del aparato estatal, toda
vez que dicha norma tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del
Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la informacin consagrado en
el numeral 5 del Artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per. Seala que las entidades de la administracin pblica deben establecer progresivamente, de acuerdo a su
presupuesto, la difusin a travs de Internet de la informacin de las adquisiciones de
bienes y servicios que realicen, incluyendo el detalle de los montos comprometidos,
los proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos.
Mediante esta norma, la sociedad tiene derecho a solicitar y recibir informacin
de cualquier entidad de la administracin pblica y en ningn caso se debe exigir
expresin de causa para el ejercicio de este derecho, sino solo el abono del importe
correspondiente a los costos de reproduccin de la informacin requerida, debiendo
constar el monto de la tasa en el Texto nico de Procedimientos Administrativos
(TUPA) de cada entidad, entendindose como una restriccin al ejercicio de derecho regulado por esta Ley cualquier costo adicional, en cuyo caso correspondera,
aplicar una sancin.
Un Estado que no propicia que su administracin permita el acceso a la informacin que maneja no est actuando de manera tica, es decir, acta sin valores,
porque permite y propicia la corrupcin y degrada a sus componentes. De ah la
gran responsabilidad que tienen los dirigentes que estn en el gobierno, porque
de su planteamiento depende la calidad de las personas que componen la administracin (lvarez et al. 2005). El servidor pblico est obligado a ejecutar con
transparencia todos los actos del servicio y ello implica que dichos actos tienen
130
en principio un carcter pblico y son accesibles al conocimiento de toda persona

natural o jurdica.27
Asimismo, la norma sobre transparencia con respecto a la informacin sobre
finanzas pblicas seala que toda entidad pblica debe publicar trimestralmente la
informacin contenida en el registro de procesos de seleccin de contrataciones
y adquisiciones, especificando los valores referenciales, nombres de contratistas,
montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
La Ley de Transparencia se aplica en la normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado, referida especficamente a la informacin que debe publicar el
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE),
sealando que debe publicar, trimestralmente, informacin de las adquisiciones
y contrataciones realizadas por las entidades de la administracin pblica, cuyo
valor referencial haya sido igual o superior a cincuenta (50) Unidades Impositivas
Tributarias. Para tal fin, la informacin deber estar desagregada por pliego, cuando
sea aplicable, detallando el nmero del proceso, el valor referencial, el proveedor
o contratista, el monto del contrato, las valorizaciones aprobadas de ser el caso, el
plazo contractual, el plazo efectivo de ejecucin y el costo final.
Nuestra frondosa normativa nacional se refiere en forma reiterada a la transparencia en
el desempeo de la actividad pblica. En ese sentido, la actual norma sobre contrataciones
y adquisiciones del Estado28 enuncia algunos principios, con la finalidad garantizar que
las entidades del sector pblico obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida,
en forma oportuna y a precios o costos adecuados, aplicando criterios de simplicidad,
austeridad, concentracin y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos
de seleccin y en los acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debindose evitar
en las bases y en los contratos exigencias y formalidades costosas e innecesarias; en un
marco de moralidad y transparencia, toda vez que los actos referidos a las contrataciones
y adquisiciones deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia
y probidad, debiendo realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivos, que
fomenten la ms amplia y objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participacin
de postores potenciales; quienes durante el proceso de seleccin tendrn acceso a la
documentacin de las compras que realiza la entidad pblica.
Adems de la normativa desarrollada, en la cual se promueve los valores ticos entre los operadores que intervienen en las contrataciones y adquisiciones del
27 Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica - Ley 27815. Principios de la funcin pblica - Principio de
Transparencia.
28 Texto nico Ordenado de Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo N 084-2004-PCM.
131
Estado, dicha normativa contempla algunos instrumentos que permiten combatir

los actos de corrupcin que se dan en el marco de las compras estatales. Entre las
nuevas herramientas con que se cuenta tenemos las compras corporativas, subasta
inversa, el convenio marco de precios y el SEACE, como medios obligatorios de
aplicacin para la transparencia en todo proceso de compra.
Asimismo, debemos precisar que las normas para las contrataciones y adquisiciones parecen estar dictadas para personas corruptas, por lo rgidas y verticales que se
muestran; pareciera que los inventores de dichas normas parten de la falsa premisa
que toda persona que labora o est vinculada al sistema de compras en una entidad
estatal, es corrupta. De hecho, no queremos ser ajenos y debemos reconocer que
durante las dos ltimas dcadas la corrupcin ha estado vinculada como mucha ms
evidencia a las compras que realiza el Estado. Hemos sido testigos de los grandes
arreglos de altos funcionarios del gobierno, quienes aprovechando su poder y
condicin han favorecido a grandes empresas con contratos que perjudican al Estado. En razn de exterminar la corrupcin enquistada en las unidades de compras
de las entidades pblicas, el Estado se ha visto en la necesidad de implementar el
Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) como
elemento de transparencia basado en el uso del Internet.
El tema de la transparencia en las compras pblicas pasa por el factor humano,
vale decir, si las entidades del Estado no cuentan con el personal idneo, profesionalmente calificado en el manejo de la normativa y de las nuevas herramientas
que sta proporciona y no estn especialmente formados personalmente en valores,
poco se puede aspirar.
3.2. El Sistema Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones

del Estado (SEACE) como herramienta de transparencia

y eficiencia en las compras estatales
El SEACE es un sistema integral, basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones pblicas del
Per. Este sistema est llamado a modernizar las compras del Estado peruano, cuyo xito
depende del apoyo del sector pblico y del sector privado a travs de los proveedores.
Este sistema electrnico posibilita la participacin de las entidades pblicas y
proveedores que no cuentan con acceso a Internet de su propiedad, a travs del uso de
las cabinas pblicas que se encuentran diseminadas por todo el Per. Asimismo, como
medio oficial para la publicacin, el Estado peruano ahorra poco mas de un milln de
dlares al ao y da transparencia a todos los procesos de seleccin que realiza y por
otro lado facilita el desarrollo de transacciones electrnicas con los proveedores.
132
El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) ha desarrollado cuatro mdulos en el SEACE. Desde el 2002 las entidades pblicas
contratantes publican y modifican su plan anual de adquisiciones y contrataciones a
travs de Internet usando el mdulo PAAC. A partir de julio del 2004 las entidades
contratantes a travs de Internet vienen utilizando el mdulo de registro de procesos
de seleccin. El tercer mdulo est referido al servicio de mailing gratuito de oportunidades de negocios para proveedores, a travs del cual los proveedores reciben,
en su correo electrnico, mensajes que le advierten que un proceso de seleccin de su
inters est siendo convocado y puede participar en l. Estos mdulos estn funcionando y pueden ser consultados en <www.consucode.gob.pe>. El cuarto mdulo web
permite a los proveedores enviar electrnicamente sus propuestas y a los funcionarios
logsticos de las entidades pblicas contratantes recibir y evaluar las mismas.29
Dado que los procesos de contratacin son instrumentos de gestin pblica
destinados al cumplimiento de los planes y objetivos del Estado, es decir, un servicio pblico afecto al deber de transparencia, podemos establecer entonces como
postulado de nuestro anlisis que el desafo que nos tocar enfrentar ser el de
conseguir que el Estado adquiera y contrate los mejores bienes y servicios a los
mejores costos, mediante procesos que sean del conocimiento de todos y adems
resistan el escrutinio pblico. Para lograr esto, es necesario identificar entonces
cules son las condiciones bsicas para que ello ocurra. Haciendo un esfuerzo de
sntesis, existen premisas elementales que deben verificarse, siendo stas las que a
continuacin se sealan:
Para que el proceso de contratacin sea eficiente se requerir:

Una ptima y precisa definicin de los bienes y servicios que requiere el Estado.
La concurrencia de la ms amplia y variada oferta del mercado.
Libre y leal competencia de postores.
Servidores pblicos debidamente capacitados.
Para que el proceso de contratacin sea transparente se requerir:
Informacin detallada, clara y completa sobre los requerimientos del Estado en

materia de bienes y servicios.
Garanta de que esta informacin llegue efectivamente a todos los posibles
interesados y al pblico en general.
29 Vase Informe sobre la transparencia de las compras del Estado en el SEACE, elaborado por Csar Palomino (funcionario del CONSUCODE). Pgina web: prompyme.gob.pe
133
Seleccin objetiva de postores.

Servidores pblicos ticamente dotados y dispuestos a rendir debida cuenta de
las decisiones adoptadas.
Esta especie de lista de condiciones bsicas podra parecer insumo suficiente
para la elaboracin de una frmula exitosa que permita ejecutar un proceso de
contratacin de modo transparente y eficiente. Sin embargo, el tema es mucho ms
complejo que eso. En efecto, adems de la necesidad que tenemos de detallar con
mayor precisin cules son los elementos sustanciales que dan contenido a cada una
de las condiciones mencionadas y de la vinculacin que pudiera existir entre ellos,
es preciso sealar antes un problema de entrada: la permanente relacin antagnica entre la transparencia y la eficiencia en la gestin de los asuntos pblicos, no
solo para ser capaces de visualizar con mayor claridad la naturaleza del problema
que enfrentamos, sino tambin para conocer el efecto ineludible que esta relacin
contenciosa provoca en la concrecin final de los objetivos del Estado, cosa que en
ltimo trmino nos debe interesar a todos.
Una de las herramientas de la administracin pblica es sin duda la contratacin
pblica. Ahora bien, si los objetivos polticos de los servidores pblicos de turno no
coinciden con los fines propios del Estado (a saber, el bienestar general) debido a
que prima el inters particular de esos servidores sobre el inters general de todos,
entonces las herramientas empleadas para alcanzar dichos objetivos entre ellas la
contratacin pblica obedecern tambin a ese inters particular, el cual ser ostensiblemente diferente de lo que ms nos conviene a todos. El Estado debe ser capaz
de asignar correctamente los recursos pblicos en las transacciones que efecte.
Cuando las contrataciones pblicas obedecen directa o indirectamente a intereses
particulares, los recursos pblicos disponibles se alejan de las necesidades reales
de inversin y de consumo de la poblacin, se dirigen a ofertas no ptimas o sufren
considerables mermas como producto de la sobrevaloracin que pudiera existir. En
resumen, el mercado no funciona, la asignacin de recursos no es eficiente y en
consecuencia el proceso de contratacin propiamente dicho tampoco.
En resumen, es la primaca del inters particular sobre el inters general en los
procesos de contratacin pblica lo que hace que stos resulten a la larga ineficientes; lo lgico es buscar la forma ms efectiva de desterrar ese inters privado de
las transacciones que hace el Estado. En ese sentido, dado que el inters privado
es propio de un individuo o de un grupo de individuos y por tanto no responde al
consenso general, es siempre oculto, secreto y reservado, no se manifiesta fcilmente
y en la mayora de los casos se sirve incluso de la laxitud de la normativa aplicable
o de sus vacos o resquicios.
134
3.3. La transparencia y corrupcin en los procesos de compras pblicas

Se dice que el tema de las compras estatales es un punto clave para el desarrollo de
la empresa nacional, especialmente para la micro y pequea empresa, a tal punto
que se considera que es la mejor manera de lograr la formalizacin de quienes al
estar al margen por ser informales pierden la oportunidad de hacer negocios con el
Estado. Se seala que las MYPES de todo el pas tienen ahora su oportunidad, los
diversos organismos del Estado tienen la obligacin de efectuar sus adquisiciones
en su regin en forma prioritaria y de esa manera el dinero de la regin se queda en
ella, generando un efecto multiplicador no solo en puestos de trabajo tan necesarios
hoy en da sino que la economa regional se desarrolla en su totalidad.
El Estado es el mayor comprador y tiene destinado el 40% del total de sus adquisiciones para las MYPES, pero los mecanismos establecidos por CONSUCODE
hacen que estas compras sean manipuladas o digitadas para que tal o cul empresa
se vea favorecida con la compra, basndose en muchos casos en detalles particulares
relacionados generalmente con las especificaciones tcnicas de los productos.
En el Acuerdo Nacional se estableci la preferencia que debe tener el Estado para
adquirir productos peruanos, se consider que estas adquisiciones deben cumplir
las normas tcnicas peruanas, lo que asegura su calidad y que solo en ausencia de
stas se apliquen normas extranjeras. Muchos pequeos empresarios desconocen
lo que es una norma tcnica y tal vez piensan que es una forma de control, pero en
realidad se trata de establecer un procedimiento uniforme para la elaboracin de un
producto, de tal manera que cumpliendo lo establecido en ella el producto sale
muy bien. Una norma tcnica permite que varios micro o pequeos empresarios se
unan en consorcio y puedan producir todos igual, con las mismas medidas, de la
misma forma, con los mismos tipos de insumos, con los mismos procedimientos,
con los mismos acabados, de tal manera que al final todos estn entregando un
producto igual. Eso es la aplicacin de una norma tcnica.
Con el fin que el Estado sea transparente en beneficio del pujante empresario
peruano que se encuentra concentrado en su mayora en las PYMES, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado debe de ser modificada de tal manera que
los reclamos y apelaciones puedan hacerse no sobre la base de la Unidad Impositiva
Tributaria, sino sobre la base de un porcentaje del monto de la contratacin, de tal
manera que tratndose de una pequea empresa con pequeo capital pueda pagar las
tasas correspondientes a las apelaciones que ocasionalmente se presentan durante
los procesos de seleccin.
Ahora bien, estn las micro y pequeas empresas nacionales en la capacidad
de responder con eficiencia a todas estas modernas innovaciones realizadas en el
135
sistema de compras estatales o es que la normativa actual esta diseada, muy por
el contrario, para restringir su participacin a negociar con el Estado? Nos parece
que existen ciertas limitantes, como se ha sealado anteriormente. Esta falta de
facilidades tambin podemos considerarlas como actos de corrupcin, porque no
existe la igualdad de trato a todos los potenciales postores del Estado. Es decir, la
corrupcin en forma muy asolapada est implcita en la normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado.
Histricamente, la corrupcin siempre ha existido; lo lamentable es que se ha ido
extendiendo tanto en la vida pblica como privada, a escala nacional e internacional.
Los orgenes de la corrupcin en el Per datan de la poca colonial, con el contrabando de la plata, las gestiones pblicas corruptas en el perodo inmediatamente
posterior a la poca de la Independencia, el abuso de los derechos de la propiedad
de extranjeros y nacionales, etc.
En la actualidad el Estado soporta un alto ndice de corrupcin por nepotismo
y las compras no podan ser ajenas a ella. Las investigaciones muestran casos de
nepotismo hasta nuevas formas de manejar los resultados de las licitaciones y los
gastos no previstos que abren resquicios a la malversacin de fondos pblicos.
Segn el diario El Comercio del 26.01.04, el 15% del presupuesto se pierde por
corrupcin en gasto del Estado. La crisis es evidente: Essalud compra cada litro
de oxgeno en casi cinco veces su valor real; Petroper gast cien millones de soles
imprevistos; doscientas licitaciones han sido objetadas. Essalud, Crpac y Sedapal,
porque son instituciones que tienen una actuacin empresarial y mayor nivel de
discrecionalidad tienen compras muy elevadas y la posibilidad de hacer las bases
y elegir al proveedor. Y aunque pasan por licitaciones, en Essalud se paga 14 soles
por litro de oxgeno, mientras las clnicas privadas pagan tres soles. Qu pasa?
Cuando se pone en la licitacin tres soles como precio referencial no participa nadie.
Sucede que hay tres empresas que brindan este servicio y parece que se ponen de
acuerdo para no participar. O hay concertacin o hay corrupcin. Otro de los temas
complicados, es el de los medidores en Sedapal.
Segn CONSUCODE, hay casos en que una empresa tiene otras tres o cuatro
empresas con testaferros que participan en la misma licitacin y despus ellas mismas
la objetan. Si una empresa gana la licitacin con menor precio, las otras cmplices
la objetan para que entre la segunda, que tiene el precio que ellas quieren.
Por otro lado, en cuanto a las licitaciones pblicas, stas deben incluir criterios
de adjudicacin, objetivos y divulgacin pblica de todo el proceso; las excepciones
a la contratacin directa deben mantenerse al mnimo, explicarse y registrarse, dado
que las licitaciones limitadas y las contrataciones directas son ms propensas a la
manipulacin y corrupcin.
136
En el Per, a fin de combatir la corrupcin, el Consejo Nacional de Anticorrupcin ha presentado en la pgina web del Ministerio de Justicia un Proyecto de Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupcin, ella mismo que se encuentra en debate
y est siendo publicado para las respectivas sugerencias y consultas. Dicho plan
considera necesario el fortalecimiento del subsistema anticorrupcin, que comprende, la implementacin de software de seguimiento de procesos, auditoria jurdica,
fortalecimiento de la captacin de la cooperacin internacional y el anlisis de la
revisin de la normativa de combate contra la corrupcin. Al respecto se propone:
a. Promover la creacin de un sistema anticorrupcin articulado y fortalecido.
b. Institucionalizar en la administracin pblica la tica, la transparencia y la lucha
eficaz contra la corrupcin.
c. Disponer de una justicia anticorrupcin moderna y eficaz.
d. Promover prcticas y/o conductas anticorrupcin en el sector empresarial.
e. Promover prcticas anticorrupcin: medios de comunicacin.
f. Lograr el compromiso de la sociedad, participando y fiscalizando activamente
en la lucha contra la corrupcin.
g. Desarrollar esfuerzos concertados a escala internacional en la lucha contra la
corrupcin nacional.
4. RESULTADOS
4.1. Conclusiones
tica es una palabra mgica que, aunque parezca extrao, est siempre presente en nuestras vidas. As ha sido desde el inicio de la humanidad y seguir
siendo hasta que ella exista. Esta palabra significa actos de vida con veneracin
y respeto y sumisin a los valores, principios e ideologa que profesamos y
aceptamos libre y voluntariamente. La tica marca nuestra conducta y nuestros
actos y nos hace libres.
A fin de frenar los actos de corrupcin en las adquisiciones y contrataciones de
bienes y servicios, el Estado se ha preocupado en normar y hacer transparente
el proceso de compra en su integridad, para que la sociedad est enterada del
manejo de los fondos pblicos y de esta manera pueda denunciar a los servidores
corruptos; en consecuencia, la normativa vigente se sustenta, entre otros, en los
principios de moralidad y transparencia, a fin que los actos del proceso se circunscriban en el marco de los valores, tales como la honradez, veracidad, justicia
y probidad, debiendo realizarse stos, por lo tanto, sobre la base de criterios y
137
calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores, de tal manera

que se fomente la ms amplia y objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participacin de postores potenciales.
La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado fomenta la utilizacin de
medios electrnicos en las compras del Estado, condicionada a las posibilidades
de las entidades contratantes y de los proveedores, en defecto de los cuales se
utilizan medios manuales, siendo obligatorio el uso del Sistema de Informacin
sobre Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) como medio de publicidad; ambas acciones estn encaminadas a implantar en el Per el Sistema
Electrnico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, tenindose previsto
que sea de propiedad del Estado, administrado por el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) y con amplia participacin
del sector privado en su aplicacin, permitiendo de esta manera reducir los actos
de corrupcin entre los agentes que participan en las compras estatales.
La transparencia y la eficiencia no solo tienen implicancias recprocas en los
procesos de contratacin pblica, sino que adems se encuentran tan ntimamente
vinculadas que podemos concluir que la primera de las caractersticas mencionadas es requisito imprescindible para que se produzca la segunda.
La transparencia, como deber de hacer pblica y explcita la actividad estatal, con
el propsito de someterla al control de la ciudadana, ha probado ser un medio
eficaz para que los empresarios y la opinin pblica en general, comprueben si
los recursos del Estado estn siendo utilizados de conformidad con los objetivos
colectivos de la Nacin y, probablemente, no pocas veces ha desincentivado
conductas ilcitas o impropias de algunos servidores pblicos o empresarios que
desearan hacer prevalecer el bienestar particular sobre el general.
4.2. Recomendaciones
Capacitar a los funcionarios de todos los niveles del aparato estatal en cursos
de valores ticos. Existe una deficiencia y distorsin de los conceptos entre los
servidores pblicos en temas de virtudes humanas: honestidad, probidad, transparencia, veracidad, trabajo bien hecho.
Hacer ms transparente el sistema de compras estatales, a travs del SEACE,
cuyo manejo como herramienta de difusin de los procesos de seleccin para la
adquisicin de bienes y servicios debe ser ms sencillo. Asimismo se propone
que su diseo est pensado en las entidades del interior del pas.
Es conveniente que las personas que integran los comits especiales de compras,
los especialistas que intervienen en los procesos de seleccin y el personal que
138
labora en las unidades de abastecimiento o de logstica, tengan jornadas, cursos

y charlas con temas referidos sobre tica y deontologa y valores morales.
Eliminar el Registro Nacional de Proveedores, a cargo del CONSUCODE, toda
vez que restringe el libre acceso al mercado a las empresas y personas naturales
que quieren contratar con el Estado.
El plan estratgico para luchar contra la corrupcin debe estar acompaado de
programas de sensibilizacin mediante campaas televisivas que posteriormente
sern complementadas con otros medios de difusin, pretendiendo as exponer a la
luz pblica la aceptacin social, tolerancia e inclusive indiferencia ante los actos
de corrupcin en todas las esferas y lograr que se revierta dicha situacin.
EJERCICIO
En no ms de una pgina: a) Escriba las ideas que, segn usted, son las ms importantes y trascendentes en la lectura; b) Haga la crtica a la monografa leda.
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. tica y deontologa vs. responsabilidad.
Unidad
EL PODER JUDICIAL Y LA TICA PBLICA

Vctor Flix Garca Gonzales
6.1. INTRODUCCIN
Con el objeto de aportar conceptos y asuntos de debate y de estudio, se ha preparado
este documento cuyo contenido, en su mayor parte, describe la experiencia del autor
como abogado litigante.
Para comprender la importancia de la Justicia, conviene recordar las expresiones
de Platn, quien en el dialogo La Repblica distingue la Justicia (con mayscula),
que es un valor y que pertenece al mundo de las ideas y valores, de la justicia (con
minscula), que es un hecho, un fenmeno y que pertenece al mundo factual y de
la realidad. Platn dice que la justicia, como realidad, debe fundarse en el logos,
es decir en la razn. A partir de l, la fundamentacin racional de la justicia se va
afirmando a travs de los siglos. Es la Dik del logos. Pero toda Dik tiene siempre
un enemigo, la Hybris. Dik es la justicia fundada en la razn, Hybris es la injusticia
basada en la soberbia. Dik conduce hacia la paz y la democracia. Hybris conduce
hacia la guerra, la tirana y el asesinato. La lucha entre Dik e Hybris es continua.
Algn da Dik derrotar definitivamente a Hybris.
En un juicio o proceso judicial, los litigantes afirman argumentos contradictorios.
Pero solo uno de ellos puede ser verdadero. Para distinguir lo verdadero de lo falso
hay que recurrir al logos, es decir a la razn. Aparece as el juez, que es la persona
que administra justicia.
En un Estado, los jueces forman un sistema jerarquizado cuya finalidad es dar
el servicio de justicia a la Nacin. Ese sistema formado por jueces constituye lo
que modernamente se denomina Poder Judicial, que tiene la gran responsabilidad
de hacer que triunfe Dik sobre Hybris.
140
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA TICA PBLICA
6.2. REFLEXIONES DOCTRINARIAS

La sed de Justicia es inextinguible en el ser humano. A pesar que cada hombre en
su actividad diaria puede burlar y encarnecer aquel valor supremo, en el fondo de la
conciencia se reconoce lo que es justo y, ms aun, se acata y se ama ese dictado de
lo ntimo de nuestro espritu. El hombre injusto pide justicia todos los das, porque
nos gusta atropellar lo justo cuando nos conviene, pero ponemos el grito al cielo
cuando ese atropello viene contra nosotros (Wolinsky 1941: 17).
El hombre trata de alcanzar la justicia por medio del derecho y ste, a su vez, se
materializa por medio de las leyes.
Dentro de la sociedad cada persona tiene una multitud de deseos que anhela
satisfacer. Pero frecuentemente los deseos de cada cual entran en competencia o en
conflicto con los intereses de sus semejantes. Aqu nos encontramos con solo dos
procedimientos para zanjar los conflictos de intereses: el uso de la fuerza, en que
triunfa el ms poderoso o el ms astuto; o bien, el uso de la regulacin objetiva, en
que triunfa el que tiene el derecho, a travs de la ley (Alzamora Valdez 1959).
6.2.1. El derecho y la justicia
La conducta humana es el resultado de un variado juego de valores. El hombre est
sujeto a normas inspiradoras de sus actos relacionados con su persona o con sus
semejantes y que constantemente le avivan el concepto de lo bueno y de lo justo y
que lo orientan hacia el ideal de perfeccionamiento. Pero, adems de esas normas
ntimas de conducta que cada miembro de la sociedad tiene, es necesaria la existencia
de un conjunto de normas objetivas que regulen la vida social. A ese conjunto de
normas objetivas se le llama derecho.
De lo dicho resulta que el derecho es un elemento esencial de la sociedad.
Bonnecase (cit. en Sarria 1963) dice: La vida social no puede concebirse sin el
derecho; ste es una condicin de existencia, porque la vida social postula el orden
y el derecho, por definicin, representa el orden.
No debe olvidarse que la Justicia tiene como meta la felicidad, pero aquella es
inoperante sin el derecho; es decir sin el conjunto de normas positivas que rigen una
sociedad. A su vez, el derecho se orienta hacia la Justicia, basndose en la realidad
de la cual emana.
Cuando se opera en la esfera terica, la relacin Justicia-Derecho funciona
admirablemente; pero en el terreno de la prctica, en el mundo de los hechos, se
encuentra una serie de dificultades de difcil e incierta solucin. Muchas veces la
justicia es la bandera de la injusticia y el derecho se aparta de la realidad que rige.
141
Muchas veces los conceptos justicia y derecho se confunden (Ruiz Moreno

1945: 59), pero, en esencia, el valor de Justicia es anterior y superior a toda norma
positiva. La Justicia es la suprema reguladora del derecho y en observancia de sus
dictados deben darse las leyes, dirimir sus contiendas los particulares y dictar sus
fallos los jueces. La Justicia significa un ideal permanente para el hombre y jams
ste estar satisfecho y seguro de alcanzarla. Para acercarnos a ese ideal, debemos
convencernos de que la justicia, para ser buena, debe actuar sobre dos soportes:
rapidez y baratura; que persiga incansable las corruptelas y artculos dilatorios y
que se encuentre preparada para esa rpida y benfica funcin, mediante un rgido
mecanismo obturador de toda encrucijada maliciosa (Delgado 1950: 32).
Como dice Recasens Siches (1959: 114), el problema de la finalidad del derecho
es inseparable de su primera fuente, la Justicia. Existe entre ambos la misma relacin
que entre la causa final y la causa formal en Metafsica y segn Sarria (1963: 28),
la causa formal del derecho es el orden en las relaciones humanas; en cambio, la
causa final es el orden, el logro del bien comn.
6.2.2. El derecho y la Ley
El derecho regula la vida en sociedad y para hacerlo debe materializarse en un
conjunto de normas jurdicas.
La ley es la norma jurdica singular; en cambio, el derecho es la comunidad o
conjunto de leyes.
Al establecer la ley las normas para la armnica convivencia social, se convierte
en la suprema reguladora del Estado. Sin embargo, muchas veces lo legal no coincide
con la realidad que gobierna y surgen fricciones. Paz Soldn expresa al respecto:
Las leyes deben ser esencialmente justas y honestas, iguales para todos, sin amor,
ni inters (Paz Soldn 1879). Si lo legal no cumple su cometido, todo el organismo
social comienza a padecer.
6.2.3. La realidad y la obtencin de la justicia
A pesar que hay autores que piensan que las leyes tienen existencia propia, independiente
de la realidad (Schereiber 1942: 79 y ss.), sin embargo, coincidimos con la opinin de
Cosso (s.f.: 210), quien manifiesta que La ciencia del derecho es una ciencia de la realidad; es una ciencia de la experiencia, que tiene de por medio la realidad humana.
Pero no siempre las leyes se inspiran en el bienestar colectivo. Muchas razones
de conveniencia, de inters personal, de acomodo y otras influyen en el nimo del
legislador para dictarlas, sin antes hacer un anlisis serio de las necesidades de su
142
pueblo. Es entonces cuando las leyes dejan de ser buenas, para transformarse en
injustas. El Dr. Couture, en frases magnficas, ha expresado la problemtica de la
realidad y la obtencin de la justicia, al decir que las desventuras de la justicia,
sus pequeeces, sus desfallecimientos materiales, comprometen la integridad del
sistema mismo de la Justicia en s, no ya como organizacin administrativa, sino
como valor en el orden filosfico. El pueblo no discierne si lo que anda mal es el
orden humano o la Justicia como postulado e involucra una cosa con otra. En la
llamada crisis de la justicia han pesado dolorosamente, sin que nada lo autorizara,
estos pequeos desrdenes institucionales (Couture s.f.: 29-30).
Es cosa corriente que los fallos, en los cuales aun si se reconoce el derecho del
agraviado, este resulta ineficaz por tardo; las causas demoran aos en resolverse
y, como expresa Delgado (1950: 51), el proceso pierde entonces su finalidad al
desenvolverse hasta su recuerdo en la lejana del tiempo, resolvindose a la postre
el expediente, por la misma razn de la demora, con precipitacin y sin estudio.
En este anlisis de lo legal y de lo real, se aprecia que muchas veces la Magistratura olvida su noble misin de restauradora del orden y la paz sociales para
convertirla en un arte mecnico de tramitacin y papeleo, en el cual campear
cualquier cosa, menos el sentimiento de Justicia (Delgado 1950: 51).
Atravesamos una poca en que la realidad desmiente a lo legal. Muchas veces,
las leyes son letras muertas; la responsabilidad de los funcionarios encargados de
administrar justicia es cada vez menor; por esta razn se va relajando en los jueces el
sentimiento del deber, inclinndolos a la dejadez, hasta convertir su augusta misin
en una tcnica de resolver con el menor esfuerzo; esto se manifiesta en los dictmenes
inmotivados, las resoluciones incongruentes y pauprrimas en sus fundamentos.
Una de las funciones del derecho en la vida social es la de lograr un cambio progresivo en las formas jurdicas, de acuerdo con la realidad social. Se piensa que el derecho
y en general lo que se llama legal, puede cumplir esa misin. Pero el cambio de lo legal
concordante con la realidad no debe ser un cambio atropellado, sin criterio y sin estimativa de valores; por el contrario, debe ser un cambio sereno, estudiado por personas y
organismos tcnicos y capacitados. El derecho es una emanacin espontnea de la vida
de un pueblo; es necesario, por lo tanto, analizar esa realidad viviente, en sus necesidades,
en sus cambios, en sus transformaciones, para ir adecuando lo legal a lo real.
Henri Capitant (1922)30 dice que en la sociedad hay detenciones y movimientos
casi insensibles; despus se comprueba una brusca aceleracin; los hbitos, las
costumbres cambian, principalmente por los progresos de la ciencia y sus nuevas
30 Citado por Recasens Siches 1959: 56.
143
aplicaciones. Esos cambios, para ser plasmados en normas jurdicas, deben estar
sujetos a ciertos criterios de valoracin. El derecho tiende a la realizacin de valores,
pero dentro de stos hay jerarquas. No se puede equiparar el valor de la Justicia con
el valor de la seguridad; de igual manera, no es lo mismo el valor de la Libertad y
la Dignidad del hombre con el valor econmico. Por estas consideraciones, lo legal,
en su funcin de cambio y progreso, debe tender a la realizacin de esos valores y
guardar la jerarqua entre ellos.
6.3. LA CELERIDAD PROCESAL
Alzamora Valdez (1964) dice que la ciencia procesal contempornea tiene dos
grandes preocupaciones: a) lograr una justicia mejor, mediante fallos ms acertados; b) obtener una justicia ms rpida mediante la celeridad en la tramitacin de
los procesos.
As mismo, imitando a Lpez Rey (s.f.), podemos decir que dos causas hacen
que la justicia peruana sea ms temida que deseada: su caresta y el largo camino
para obtenerla.
6.3.1. Concepto de celeridad procesal
La celeridad procesal es la necesidad urgente de que la justicia se aplique rpidamente para que sea fructfera. Hoy da un proceso judicial es cuestin que requiere
muchos meses y a veces aos, si hay apelaciones. Cuando el fallo llega, ha perdido
casi toda su utilidad. A veces las personas y las cosas se han modificado tanto, que se
precisa una seria investigacin para entenderse con las nuevas que las sustituyeron
y poder ejecutar la sentencia.
6.3.2. Los soportes de la administracin de justicia
Los trmites procesales tienen casi siempre un sabor arcaico; la facilidad de apelar
se multiplica hasta lo inconcebible, dando la sensacin de que todo fallo inferior
es deficiente y necesita ser visto por el superior y el de ste por otro de ms elevada jerarqua. Nuestras leyes procesales dan con ello la impresin de que entre los
tribunales y los jueces hay una carencia absoluta de capacidad y de responsabilidad. La primera se niega ante la desconfianza que suponen los excesivos recursos
impugnatorios; la segunda, porque la aplicacin de esos recursos, entre el juez ms
inferior hasta el ms elevado, escamotea y diluye la responsabilidad de los jueces.
La consecuencia es que no hay responsabilidad.
144
Es necesaria tambin la abreviacin de los trminos, plazos, trmites, etc., que

en la actualidad son de una prodigalidad que cabe pensar si el objeto de la ley fue
obtener el cansancio de las partes o hacerles repetir en distintas formas y tiempos
los argumentos que ya haban declarado.
Consideramos que la administracin de justicia debe basarse en tres soportes
principales:
1. Mayor acierto en los fallos.
2. Celeridad procesal.
3. Gratuidad o bajo costo de la justicia.
El primer soporte es la esencia del valor Justicia, considerado como el valor
que impone dar a cada uno lo suyo y lo que necesita.31 El acierto judicial slo se
lograr con jueces ntegros y capaces.
El segundo soporte es esencial, puesto que, como dice Alzamora Valdez (1964),
la demora en impartir la justicia significa la negacin de ella, produce la desigualdad
entre las partes y desprestigia al derecho como ordenador de la vida social.
El tercer soporte es necesario puesto que justicia dispendiosa es justicia inasequible
para muchos y odiosa para todos (Delgado 1950: 52). Al pensamiento anterior, debemos agregar que la administracin de justicia es un servicio pblico, el mismo que no
debe ser caro ni servir para pagar los altos sueldos del personal del Poder Judicial.
6.4. EL PODER JUDICIAL Y LA TICA PBLICA
6.4.1. Mandato constitucional
De acuerdo con el artculo 138 de la Constitucin, la potestad de administrar
justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos
jerrquicos, con arreglo a la Constitucin y las leyes.
Como ya se ha manifestado, el Poder Judicial es el sistema jerarquizado de
jueces que aplicando el derecho deben resolver los conflictos entre las personas
individuales o jurdicas para lograr la paz social.
Desde siempre, la nacin peruana ha tenido y tiene poca estima y confianza en su
Poder Judicial, porque considera que la mayora de sus miembros no son honestos, ni
ntegros ni ticos en el desempeo de sus cargos. Las encuestas y los comentarios que se
hacen en todos los niveles y escenarios de la vida social peruana demuestran que la ciudadana no considera a nuestro Poder Judicial como el guardin de la tica pblica.
31 Vase Diccionario Espasa.
145
De esta forma, se plantean una serie de retos para que, dentro del contexto de la
reforma y modernizacin del Estado, se convierta al Poder Judicial peruano en una
institucin que sea modelo de tica, tanto hacia el interior de dicho poder como al
exterior de l, en el desempeo del papel o rol que la Constitucin le ha asignado.
6.4.2. Retos para el futuro Poder Judicial peruano

Mencionaremos algunos de los retos:
1. Concebir y desarrollar un sistema judicial participativo, con intervencin de la
sociedad civil en la seleccin y control de los jueces, la administracin de la
justicia y en el ordenamiento legal del Poder Judicial.
2. Reformar la estructura organizacional del Poder Judicial para hacerla descentralizada y desconcentrada, para acercar la justicia al pueblo.
3. Elaborar nuevas leyes orgnicas de la Magistratura.
4. Reformar los cdigos sustantivos y procesales, para simplificar trmites y procesos a lo suficiente y necesario con el fin de dar un buen servicio de justicia.
5. Desjudicializar (privatizar) la mayor parte de procesos civiles y penales, haciendo
que operen los notarios, los conciliadores privados y los rbitros.
6. Establecer un nuevo sistema de seleccin y nombramiento de jueces.
7. Capacitar tcnica e ideolgicamente a los jueces durante toda su carrera, para
hacerlos eficientes, eficaces y honestos.
8. Evaluar de manera permanente a los jueces con intervencin de la sociedad civil,
para que solo jueces capaces y honestos permanezcan y hagan carrera.
9. Juzgar a los jueces por las faltas y delitos que cometan en su funcin, tarea que
debe estar a cargo de organismos no pertenecientes al Poder Judicial.
10. Tender a la gratuidad de la justicia.

EJERCICIO
Se deja al lector la tarea de agregar ms retos para acercar el Poder Judicial al
paradigma que la Nacin anhela desde el inicio de nuestra Repblica. Escrbalo
en una pgina.
MATERIAL DIDCTICO
Power Point. El Poder Judicial y la tica pblica.
146
Lectura 6.1
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LA TICA PBLICA
Autor Annimo (2008)
El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la constitucionalidad y protector de

los derechos constitucionales, es autnomo e independiente (Art. 202 de la Constitucin
Poltica del Per, Art. 1 Ley Orgnica del Tribunal Constitucional N 28301).
El Tribunal Constitucional ejerce la funcin de control de la constitucionalidad,
fundamentalmente a travs de las acciones de inconstitucionalidad, pero adems
a travs de los recursos extraordinarios en procesos de habeas corpus, amparo,
habeas data y accin de cumplimiento, y a travs de los conflictos de competencia
y de atribuciones.
El Tribunal Constitucional es autnomo e independiente porque en el ejercicio de
sus atribuciones no depende de ningn rgano constitucional, se encuentra sometido
solo a la Constitucin y a su Ley Orgnica.
Los rganos constitucionales son los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial,
el Consejo Nacional de la Magistratura, el JNE, el Sistema Electoral, el Ministerio
Pblico, la Defensora del Pueblo.
El Tribunal se compone de siete miembros elegidos por el Congreso de la Repblica por un perodo de cinco aos.
Sus atribuciones estn fijadas en el articulo 202 de la Constitucin Poltica,
segn el cual, el Tribunal resuelve:
Las acciones de inconstitucionalidad.
Los recursos extraordinarios en ltima instancia, en los procesos de habeas
corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento.
Los conflictos constitucionales de competencia o de atribuciones.
La Constitucin los denomina en su artculo 200 como Acciones de Garanta,
sin embargo, desde un punto de vista ms estricto y cientfico procesal, se trata
147
de procesos constitucionales, que en nuestro ordenamiento procesal constitucional son siete:

Proceso de habeas corpus
Proceso de amparo
Proceso de habeas data
Proceso de cumplimiento (accin de cumplimiento)
Proceso de inconstitucionalidad (accin de inconstitucionalidad)
Proceso de accin popular
Proceso de conflicto de competencia o de atribuciones (Art. 202, inc. 3 de
la Constitucin).
CASO DE ESTUDIO
Identificacin del problema central
Segn la Resolucin Administrativa N. 076-2007-P/TC en su Artculo 14, dentro
de las funciones de la Secretara General del Tribunal Constitucional est la de dirigir
y coordinar la asignacin de expedientes a los asesores; el problema encontrado
est en la forma como se vienen distribuyendo las causas, ya que el sistema actual
permitira que se acte de forma parcializada o bajo algn inters, cosa que se refleja
en que algunos expedientes son rpidamente tramitados mientras que otros tardan
meses y hasta aos para que se emita sentencia.
Identificacin de causas del problema central
Las causas del problema surgen cuando se decide cambiar el reglamento de organizacin y funciones del Tribunal Constitucional, dejando sin efecto la resolucin
administrativa N 047-2006-P/TC que le da al secretario general la potestad de
asignar los expedientes a los asesores de manera discrecional.
Identificacin del efecto o efectos que tiene el problema en los administrados, as
como en la propia administracin, en su mbito organizacional Institucional.

Efectos generales
El presente problema trae consigo inequidad, parcialidad, posibles actos de corrupcin y poca transparencia en la forma y rapidez con que las causas se resuelven,
convirtiendo al Tribunal Constitucional en el nico rgano jurisdiccional en el pas
en el que la justicia no est con los ojos vendados.
148
Efectos en los administrados

Los litigantes ven con desconfianza a la institucin ya que ven causas que entraron
despus que la de ellos y sin embargo son sentenciadas muchsimo antes. Los administrados sienten que hubo corrupcin, por ms que no la haya, debido a la rapidez
con que se sentencia unos casos y la lentitud a la hora de resolver otros.

Efectos en los miembros de la institucin (Tribunal Constitucional)
Desconfianza entre los miembros de la organizacin debido a que muchas veces no
entienden el porqu de la celeridad con que los superiores jerrquicos distribuyen
algunas causas a sus asesores coordinadores y por qu stas son sentenciadas en
tiempo rcord.
Proyeccin del problema en caso no se apliquen medidas de solucin
De no aplicarse ninguna medida de solucin, seguiremos teniendo un Tribunal
Constitucional con un 85% de desaprobacin, manteniendo en los litigantes la
sensacin de que no hay justicia en el Per para los ms pobres, habindola solo
para los ms ricos.
He tomado la decisin de presentar un caso reciente y concreto para poner en
evidencia los efectos de este problema:
El 6 de noviembre de 2007 llega la causa N 5807-2007-AA/TC* al Tribunal
Constitucional; causa interpuesta por la Minera Casapalca S.A. La fecha de la vista
de la causa es programada para el 28 de noviembre de 2007 y se resuelve el 12
de diciembre de 2007. Es importante colocar el ao en todas las fechas porque en
nuestro pas la justicia tarda mucho e incluso cualquier abogado supondra y vera
normal que el expediente llegue un 6 de noviembre del 2006 y se resuelva con
suerte un 12 de diciembre del 2008; por ello es necesario poner el ao, porque esto
nos ayudar a ver la rapidez con que se puede actuar con la libertad que nuestro
reglamento permite. Lo que se busca con este ejemplo no es decir que est mal que
un expediente sea tramitado rpidamente, ni mucho menos que porque es una causa
importante por los montos en discusin haya sucedido algn acto de corrupcin
por parte tanto de la demandante como del demandado, sino todo lo contrario, todas
las causas deberan tramitarse en la brevedad posible y ajustndose a derecho, pero
lo que no puede haber es desigualdad en cuestin de tiempo y las causas deberan
salir ms o menos en el orden en que ingresaron y bajo responsabilidad.
* Vase Anexo 6.1.
149
Propuesta de solucin al problema central y a sus causas

Primero: modificar el Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del
Tribunal Constitucional, sustrayndole a la secretaria general la facultad de
distribuir expedientes a su libre albedro.
Segundo: implementar un sistema computarizado que asigne las causas de
manera aleatoria, evitando as suspicacias e intentos de favorecer o perjudicar
a algn justiciable.
Tercero: hacer el seguimiento del buen funcionamiento de este sistema bajo
responsabilidad penal.
Cuarto: crear una escala de sanciones para aquellos que intenten siquiera manipular el nuevo sistema implementado de distribucin de causas.
150
ANEXO 6.1
151
152
153
Lectura 6.2
LA TICA DEL PODER JUDICIAL
VISTA EN LOS DIARIOS LIMEOS
Vctor F. Garca Gonzales
OBJETIVO
Tener un material que sirva de base para la reflexin sobre la urgente necesidad de
reformar el Poder Judicial y, dentro de esa reforma, dar prioridad a la capacitacin
filosfica, ideolgica y tica del personal del Poder Judicial, magistrados y personal
auxiliar de justicia.
CONTENIDO
Se har una revisin de las noticias publicadas en algunos diarios de Lima sobre
actos no ticos practicados por miembros del Poder Judicial Peruano.
1. El primer caso de corrupcin y de falta total de tica, conocido por todos los
ciudadanos, fue el producido masivamente por el sistema judicial en el perodo
del gobierno del ingeniero Fujimori, durante el cual el Poder Judicial estuvo bajo
la total influencia poltica de ese rgimen y se cometieron innumerables actos
de corrupcin. Los magistrados no ticos fueron juzgados por el mismo Poder
Judicial y algunos fueron separados de la carrera judicial y condenados (vanse
los diarios de Lima de los aos 1995 al 2003).
2. Caso Zeev Chen. Los testimonios de dos auxiliares de justicia dejaron al descubierto una escandalosa maniobra de corrupcin de tres vocales superiores
(Carmen Rojasjasi Pella, Juan Pablo Quispe Alcal y Ana Espinoza Snchez),
quienes en complicidad con el abogado del acusado Walter Mendoza y por el
pago de fuertes sumas de dinero, redujeron la condena de 30 aos sin beneficios
penitenciarios al peligroso narcotraficante Zeev Chen, sentencia que fue anulada
154
por la Corte Suprema, debido al escndalo pblico que se gener.

Comentario: este caso tiene que convertirse en un paradigma para que el Poder
Judicial admita sus errores, rectifique y separe a los magistrados corruptos y
antitticos. El sistema judicial no solo tiene la obligacin de fiscalizarse internamente, sino de dar a la ciudadana seales claras de que es capaz de hacerlo,
lo que se pone en duda. Son los mismos jueces los que tienen que propiciar el
saneamiento tico y respetar las decisiones de la OCMA. Sin embargo, surgen
interrogantes: por qu del centenar de pedidos de destitucin de magistrados,
presentados por el rgano de control entre el 2001 y el 2005, solo la mitad fueron
acogidos por el Consejo Nacional de la Magistratura? Cmo es posible que 700
policas expulsados por la PNP hayan sido restituidos por la justicia? Seamos
claros. Las faltas de un juez o fiscal son igual o peor de censurables y punibles
que aquellas cometidas por cualquier delincuente avezado, porque simplemente
comprometen a una autoridad cuya obligacin principal es defender a los ciudadanos, castigar a quien delinque y evitar ms delitos (vanse los editoriales del
diario El Comercio de los das 01 y 03.7.2006 ).
3. Jueces se oponen a control externo y a la reduccin de la Corte Suprema, pues aseguran que los proyectos presentados buscan que desaparezca el Poder Judicial.
La llamada reforma judicial que quiso iniciar el Congreso en septiembre del 2006,
fracas por oposicin de los magistrados del Poder Judicial. (Vase el diario El
Comercio del 10, 11, 12 y 13 de septiembre del 2006; as mismo, el editorial del
diario Per 21 del 10 de septiembre del 2006 y del 12 de septiembre del 2006.)
4. El vocal supremo Eduardo Palacios Villar (64 aos) fue sorprendido recibiendo
soborno de litigante (S/. 400.00) y gener escndalo maysculo y rechazo de
la ciudadana (vase el diario El Comercio de los das 5 y 6 de septiembre del
2006; as mismo, el diario Per 21 del 5 de septiembre del 2006).
5. La ciudadana considera que la llamada reforma del Poder Judicial, supuestamente
efectuada por ese mismo Poder, es un engao. Hasta ahora el Poder Judicial sigue
igual, lento, corrupto, burocratizado y despreciado por la comunidad. (Vase el
artculo Maquillando el Poder Judicial de Fernando Rospigliosi, publicado en
el diario Per 21 del 10 de septiembre del 2006).
6. La ciudadana opina: para ganar juicios se pagan coimas; los jueces estn desprestigiados; no se confa en el sistema de seleccin y nombramiento de jueces
(vase encuesta nacional publicada en el diario Per 21 del 21 de noviembre
del 2005).
Nota: En las encuestas que se publican cada mes en los diarios se repiten los
conceptos de la comunidad sobre el Poder Judicial, que tiene baja aprobacin,
5% en promedio.
155
7. Jueces se aferran a la autonoma absoluta (vase el diario Per 21 del 10 de

septiembre del 2006).
8. La OCMA recibe hasta 60 quejas al da contra magistrados y auxiliares (El
Comercio del 10 de septiembre del 2006).
9. La OCMA y el CNM no frenan la corrupcin en el Poder Judicial (Per 21 del
9 de septiembre del 2006).
10. La desconfianza de la Nacin hacia el Poder Judicial, que engaa diciendo que
se puede autorreformar, se resume en la pregunta: Puede esta Corte Suprema
liderar la Reforma Judicial? (vase editorial del diario El Comercio del 10 de
septiembre del 2006).
11. La ciudadana piensa que los jueces se deben a quienes les pagan coimas; pero los
jueces creen que no se deben a nadie (vase artculo A quienes se deben los jueces?
de Lus Psara, publicado en el diario Per 21 del 8 de septiembre del 2006).
12. El partido que gobierna al Per controla la administracin de justicia (vase el
artculo Judicializados hasta el cuello, de Fernando Vivas, publicado el 21
de junio del 2007).
13. Magistrado fue sancionado por realizar gestiones a favor de una empresa (vase
Per 21 del 21 de marzo del 2008).
14. Investigan sustraccin de 26 expedientes judiciales, dieciocho personas son
investigadas por fotocopiar y tratar de negociar documentos (vase El Comercio
del 22 de octubre del 2005).
15. La ciudadana percibe que la Reforma del Poder Judicial no avanza, a pesar
del tiempo transcurrido, pero los informes del Poder Judicial dicen lo contrario
(vase Informe Ejecutivo al 30 de junio del 2000).
16. Investigan a Presidente de Corte Chalaca por haber autorizado a su esposa que
use bienes del Estado (vase El Comercio del 15 de julio del 2008).
17. Liberan a Alejandro Rodrguez Medrano, cuestionado ex magistrado de la Corte
Suprema que cometi una serie de delitos durante el gobierno del ex presidente
Fujimori, aprovechando el poder poltico. Fue juzgado y estuvo recluido en el
penal Castro Castro (vase el diario oficial El Peruano del 15.7.2008).
18. Detienen al juez del Cuarto Juzgado Penal de Arequipa, quien ofreci ayuda
por sexo (vase Per 21 del 12.7.2008).
19. Investigarn trfico de influencias: Caso Tudela, en el que estaran involucrados
un Vicepresidente de la Repblica, una juez del caso y un magistrado del Tribunal
Constitucional (vase el diario La Primera del 4 de julio del 2008).
20. Titular de Justicia demanda celeridad en denuncias contra malos magistrados
y pide a la OCMA evitar mal uso de medidas cautelares (vase el diario oficial
El Peruano del 3 de junio del 2008).
156
21. Secretaria de juzgado cae cobrando coimas por S/. 400.00, prometi impedir un
desalojo en Villa El Salvador, Lima (vase Per 21 del 24 de abril del 2008).
22. La justicia de vacaciones. Y los litigantes? Todos los aos la compleja maquinaria burocrtica del Poder Judicial sufre una paralizacin de dos meses a
causa de las vacaciones judiciales de sus integrantes, el despacho judicial se
inmoviliza (vase El Comercio del 28 de marzo del 2008).
23. Defensora del Pueblo pide mejorar las condiciones en que se desarrollan los
procesos judiciales (vase El Comercio del 16 de febrero del 2008).
24. Acostumbrados a jueces sumisos al poder, los polticos se sorprenden cuando
los tribunales controlan la legalidad en el ejercicio del gobierno (vase artculo
de Luis Psara Cuando hay un Juez , publicado en Per 21 del 8 de enero
del 2008).
25. La justicia no mejora pese a los aumentos, revela estudio de la OEA (vase Per
21 del 27 de noviembre del 2007).
26. Tolerancia cero a la corrupcin el Poder Judicial (vase artculo de Pedro Cartoln
Pastor, vocal superior, en El Peruano del 16 de noviembre del 2007).
27. Autoridades judiciales en el banquillo. Encuesta sobre la confianza de la ciudadana en el Poder Judicial, Ministerio Pblico y Tribunal Constitucional.
Resultados malos (vase El Comercio del 27 de octubre del 2007, del 27 de
agosto del 2007, del 15 de enero del 2006 y del 14 de enero del 2006).
COLOFN
Estimado lector, lo expuesto es una muestra pequea, pero que describe la realidad
de nuestra justicia. Si usted desea colaborar con la Reforma del Poder Judicial,
necesitamos sus aportes. Hgalos llegar por escrito o por correo electrnico a la
direccin de este Curso Taller.
157
Referencias bibliogrficas
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de tica y Deontologa, Universidad de Ingeniera, Maestra en Gerencia
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Derecho de la UNMSM, segundo semestre, 1964.
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Editorial McGraw Hill, 1996.
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Sarria Ruiz, Jorge. Funciones del Derecho en la vida social. Bogot: Ed. La Meta,
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Wolinsky, Jos. Procedimiento oral o procedimiento escrito? Buenos Aires, Argentina, 1941.

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CURSO - TALLER

Ral Eduardo Bao Garca

Eduardo Zapata Salazar

: Hctor Cuya Chumpitaz

general, que permitan coadyuvar a la realizacin de inversiones interpersonales o a

Unidad 2 : tica en nuestros tiempos

Unidad 3 : Para qu sirven los cdigos de tica?

Unidad 4 : La cuestin tica. El sector pblico,

Unidad 5 : La administracin de justicia

1.1. TICA, MORAL, FILOSOFA

UNIDAD 1: TICA Y MORAL

a) Un conjunto de imperativos de actuacin aceptados libre y concientemente, que

MDULO 1: TICA Y MORAL

las ciencias no pueden prescribir ni juzgar la bondad o malicia de algo, pero

TICA EN NUESTROS TIEMPOS*

UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS

En el uso corriente del lenguaje, moral se asocia con un fundamento religioso,

MDULO 1: TICA Y MORAL

UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS

2.3. LA TEORA DE LOS VALORES ABSOLUTOS

Otros filsofos consideramos que esta manera de fundamentar la tica mediante la

MDULO 1: TICA Y MORAL

UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS

MDULO 1: TICA Y MORAL

suele oponer a la ecuanimidad y al razonamiento. Ello solo puede conseguirse con

UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS

MDULO 1: TICA Y MORAL

UNIDAD 2: TICA EN NUESTROS TIEMPOS

MDULO 1: TICA Y MORAL

3.1. LA TICA Y LOS CDIGOS DE TICA

UNIDAD 3: PARA QU SIRVEN LOS CDIGOS DE TICA?

MDULO 1: TICA Y MORAL

Este argumento es correcto y en realidad la tradicin es el nico motivo por el cual

Es correcto, entonces, hablar de tica en este sentido? Cul es el sentido de

UNIDAD 3: PARA QU SIRVEN LOS CDIGOS DE TICA?

MDULO 1: TICA Y MORAL

UNIDAD 3: PARA QU SIRVEN LOS CDIGOS DE TICA?

MDULO 1: TICA Y MORAL

En su pequea cafetera se haban iniciado muchas relaciones personales. Era

UNIDAD 3: PARA QU SIRVEN LOS CDIGOS DE TICA?

Cul fue la razn para hacer un cdigo de tica?

Mantener una buena imagen y la reputacin de la empresa.

El estudio reconoce que estas polticas empresariales suelen originarse en los

Presidente (Chief Executive Officer)

Prcticamente en todos los casos estudiados, los responsables de la iniciativa son el

MDULO 1: TICA Y MORAL

En este sentido, generar un cdigo de tica para la organizacin se parece

Gua del comportamiento de los empleados.

4.1. LOS VALORES, LA RETRICA Y LA PRCTICA

* Texto tomado de Etkin 1994.

UNIDAD 4: LA CUESTIN TICA. EL SECTOR PBLICO, DISCURSO Y PRAXIS

El gobernante es responsable cuando da fundamentos de sus actos y muestra por

MDULO 1: TICA Y MORAL

jurdico. En trminos de conducta, lo ilegal tiene que ver con el incumplimiento

UNIDAD 4: LA CUESTIN TICA. EL SECTOR PBLICO, DISCURSO Y PRAXIS

la concesin de espacios o de servicios pblicos. Aqu hay asociacin y negocios

MDULO 1: TICA Y MORAL

Recordemos que, segn nuestro enfoque de la cuestin tica, se trata de enfrentar

UNIDAD 4: LA CUESTIN TICA. EL SECTOR PBLICO, DISCURSO Y PRAXIS

5.1. DESARROLLO E INSTITUCIONES

UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA

MDULO 1: TICA Y MORAL

UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA